Izvrševanje proračuna EU s finančnimi instrumenti – izkušnje, pridobljene v programskem obdobju 2007–2013

Povzetek

Evropska unija se trenutno srečuje z resnimi izzivi, kot sta gospodarsko in finančno okrevanje ter obvladovanje begunske krize. Zato si odločevalci EU prizadevajo najti načine za kar največje možno povečanje učinkovitosti in uspešnosti razpoložljivega proračuna EU, ki zajema manj kot 1 % bruto domačega proizvoda (BDP) EU.

Finančni instrumenti so izvedbeno orodje za zagotavljanje finančne podpore iz proračuna EU. Finančna podpora, ki se končnim prejemnikom zagotovi s finančnimi instrumenti, ima lahko obliko posojil, jamstev in kapitalskih naložb.

Če se finančni instrumenti pravilno uporabljajo, imajo v primerjavi z nepovratnimi sredstvi dve prednosti, in sicer:

• možnost učinka finančnega vzvoda za javna sredstva (tj. aktiviranje dodatnih zasebnih in javnih sredstev kot dopolnitev začetnemu javnemu financiranju); in
• obnavljajočo se naravo njihovega dotiranega kapitala (tj. uporaba istih sredstev v več ciklih).

Tudi to, da je treba posojila odplačati in jamstva sprostiti ali pri kapitalskih naložbah vrniti, bi moralo načeloma vplivati na obnašanje končnih prejemnikov ter privesti do boljše uporabe javnih sredstev in zmanjšati verjetnost, da bodo končni prejemniki postali odvisni od javne podpore.

V programskem obdobju 2007–2013 je finančne instrumente, vzpostavljene v okviru Evropskega sklada za regionalni razvoj (ESRR) in Evropskega socialnega sklada (ESS), uporabilo 25 od 28 držav članic EU: skupno je bilo v EU vzpostavljenih 972 finančnih instrumentov ESRR in 53 finančnih instrumentov ESS. Do konca leta 2014 je bilo tem instrumentom plačanih približno 16 milijard EUR v obliki prispevkov iz operativnih programov (OP) ESRR in ESS. Sredstva, dodeljena tem instrumentom, so se torej znatno povečala v primerjavi s približno 1,3 milijarde EUR sredstev v programskem obdobju 2000–2006 in 0,6 milijarde EUR v programskem obdobju 1994–1999. V istem obdobju, tj. 2007–2013, je celoten prispevek iz proračuna EU za 21 finančnih instrumentov, ki jih je neposredno ali posredno upravljala Komisija, znašal približno 5,5 milijarde EUR. Ti centralno upravljani finančni instrumenti delujejo v vseh državah članicah EU.

V tej reviziji smo preučili, ali so bili finančni instrumenti v programskem obdobju 2007–2013 učinkovit mehanizem za izvrševanje proračuna EU. Naša revizija je potekala med oktobrom 2014 in marcem 2016 ter se je osredotočala na področja regionalne, socialne, prometne in energetske politike. V naši analizi je zajetih vseh 1 025 finančnih instrumentov ESRR in ESS, vzpostavljenih v okviru deljenega upravljanja v programskem obdobju 2007–2013, ter šest centralno upravljanih finančnih instrumentov na teh področjih. Podatki, predstavljeni v tem poročilu, temeljijo na zadnjih razpoložljivih informacijah, ki jih je Komisija predložila septembra 2015 in izražajo stanje ob koncu leta 2014.

Pri reviziji smo ugotovili več velikih zadev, ki so omejevale učinkovitost finančnih instrumentov kot mehanizma za izvrševanje proračuna EU v programskem obdobju 2007–2013:

• veliko finančnih instrumentov ESRR in ESS je bilo preobsežnih in so se ob koncu leta 2014 še vedno spopadali z velikimi problemi pri izplačilu dotiranega kapitala (v povprečju je bilo porabljenih približno 57 % vsega dotiranega kapitala, ki se je izplačal finančnim instrumentom iz OP). Dejavnik, ki je prispeval k čezmernemu začetnemu dotiranemu kapitalu, je bilo prizadevanje držav članic, da bi se izognile razveljavitvi prevzetih obveznosti za sredstva v celotnem programskem obdobju 2007–2013;
• finančni instrumenti, ki se deljeno in centralno upravljajo, v glavnem niso bili uspešni pri privabljanju zasebnega kapitala;
• doslej je bilo le manjše število finančnih instrumentov ESRR in ESS uspešno pri zagotavljanju obnavljajoče se finančne podpore;
• pri finančnih instrumentih ESRR in ESS so stroški upravljanja in provizije za upravljanje v primerjavi z dejansko finančno podporo končnim prejemnikom visoki. Poleg tega se zdi, da so veliko višji kot tisti za centralno upravljane instrumente ali investicijske sklade v zasebnem sektorju.

Hkrati tudi ugotavljamo, da je bil pravni okvir za programsko obdobje 2014–2020, kar se tiče finančnih instrumentov, izboljšan na podlagi znanja in izkušenj, pridobljenih v programskem obdobju 2007–2013, vendar nekatera vprašanja ostajajo nerešena.

V poročilu priporočamo:

• Vnaprejšnja ocena Komisije za centralno upravljane instrumente naj sistematično vključuje analizo do takrat pridobljenih izkušenj.
• Komisija naj poleg pridobljenih izkušenj v okviru svojih vmesnih pregledov oceni tudi učinek bistvenih družbeno-ekonomskih sprememb na osnovno načelo posameznega instrumenta in ustreznega potrebnega prispevka iz proračuna EU za vse centralno upravljane instrumente.
• Komisija in države članice naj si prizadevajo za optimizacijo obsega posebnih skladov ESRR in ESS, da bi, kjer je mogoče, izkoristile znatne prihranke pri stroških upravljanja skladov. Za države članice naj se pripravijo dodatna navodila o vzpostavljanju teh finančnih instrumentov (v neposrednem ali posrednem upravljanju Komisije) v državah članicah ali na ravni Unije.
• Komisija naj v finančni uredbi (in posledično v sektorskih uredbah) zagotovi opredelitev finančnega vzvoda finančnih instrumentov, ki se bo uporabljala na vseh področjih proračuna EU ter bo jasno razlikovala med finančnim vzvodom zasebnih in nacionalnih javnih prispevkov v okviru OP in/ali dodatnih zasebnih ali javnih kapitalskih prispevkov ter upoštevala vrsto obravnavanega instrumenta.
• Komisija naj za finančne instrumente ESRR in ESS za programsko obdobje 2007–2013 ob njihovem zaključku zagotovi, da bodo države članice sporočile popolne in zanesljive podatke o zasebnih prispevkih k dotiranemu kapitalu v okviru operativnih programov in zunaj njih.
• Komisija naj v zvezi s finančnimi instrumenti ESRR in ESS zagotovi dodatna navodila za države članice, kako najbolje uporabiti določbe o prednostni obravnavi, da bi privabile več zasebnega kapitala, ne da bi javne vlagatelje, ki prispevajo k dotiranemu kapitalu finančnih instrumentov, izpostavile prevelikim tveganjem.
• Za finančne instrumente, ki se upravljajo centralno, naj se v zakonodaji, ki ureja posamezen instrument, opredelijo splošna načela delitve tveganja, ki bi lahko vplivala na proračun EU.
• Komisija naj za vse finančne instrumente, financirane iz proračuna EU v programskem obdobju 2014–2020, zagotovi, da bodo države članice, Komisija sama in skupina EIB izvajale le strukture, ki so v skladu z njenimi priporočili in ukrepi v zvezi z davčnimi ureditvami.
• Komisija naj sprejme ustrezne ukrepe za zagotovitev, da bodo države članice v zahtevanem osemletnem obdobju po koncu obdobja upravičenosti za programsko obdobje 2014–2020 ohranjale obnavljajočo se naravo skladov.
• Komisija naj zagotovi navodila v zvezi z določbami, ki omogočajo nadaljnjo uporabo finančnih instrumentov v naslednjem programskem obdobju, zlasti kadar so upravitelji skladov izbrani na podlagi postopka javnega naročanja.
• Komisija naj zagotovi, da ji bodo države članice zaradi bodočega zaključka programskega obdobja 2007–2013 poslale celovite informacije o stroških upravljanja in provizije za upravljanje, ki so nastali in bili plačani do marca 2017.
• Komisija naj pojasni, da je treba zgornje meje stroškov upravljanja in provizij za upravljanje uporabiti za dejanski dotirani kapital, ki se je porabil v okviru finančnega instrumenta, tj. prispevek iz OP, ki se je porabil za finančno podporo končnim prejemnikom.
• V zvezi s plačilom upraviteljev skladov na podlagi uspešnosti v programskem obdobju 2014–2020 naj Komisija pripravi zakonski predlog, katerega cilj bo revizija obstoječih določb v uredbi o skupnih določbah, da se poveča spodbujevalni učinek teh ureditev.
• Organi upravljanja držav članic naj pri pogajanjih o sporazumih o financiranju obširno uporabljajo obstoječe elemente plačila upraviteljev skladov, ki temeljijo na uspešnosti.
• Komisija naj izvede primerjalno analizo stroškov uporabe nepovratnih sredstev in vračljive finančne podpore, zlasti v okviru finančnih instrumentov, za programsko obdobje 2014–2020, da bi določila dejanske ravni teh stroškov. Te informacije bi bile zlasti pomembne za pripravo zakonskih predlogov za obdobje po letu 2020 in določitev ustrezne ravni tehnične pomoči.

Uvod

Kaj so finančni instrumenti?

Evropska unija se trenutno srečuje z resnimi izzivi, kot sta gospodarsko in finančno okrevanje ter obvladovanje begunske krize. Zato si odločevalci EU prizadevajo najti načine za kar največje možno povečanje učinkovitosti in uspešnosti raz­položljivega proračuna EU, ki znaša manj kot 1 % bruto domačega proizvoda (BDP) EU.

Finančni instrumenti⁷ so izvedbeno orodje za zagotavljanje finančne podpore iz proračuna EU s posojili, jamstvi in naložbami v kapital (ali naložbami v navidezni lastniški kapital) za izvajanje projektov (glej tabelo 1).⁸

V Prilogi I je prikazano, kako delujejo različne vrste finančnih instrumentov.

V primerjavi z nepovratnimi sredstvi (ki so tradicionalen način zagotavljanja finančnih sredstev iz proračuna EU) imajo finančni instrumenti – če se pravilno uporabljajo – dve prednosti, in sicer:

• možnost učinka finančnega vzvoda za javna sredstva (tj. aktiviranje dodatnih zasebnih in javnih sredstev kot dopolnitev začetnemu javnemu financiranju); in
• obnavljajočo se naravo njihovega dotiranega kapitala (tj. uporaba istih sredstev v več ciklih), saj se lahko vsak evro financiranja s finančnimi instrumenti načeloma uporabi več kot enkrat.

Tudi to, da je treba posojila odplačati in jamstva sprostiti ali pri kapitalskih naložbah vrniti, bi moralo načeloma vplivati na obnašanje končnih prejemnikov ter privesti do boljše uporabe javnih sredstev in zmanjšati verjetnost, da bodo končni prejemniki postali odvisni od javne podpore.

Splošna opredelitev finančnih instrumentov je bila prvič podana v spremembi finančne uredbe leta 2012; ta opredelitev se od takrat uporablja v sektorskih uredbah za programsko obdobje 2014–2020 (glej Prilogo II).

Uporaba finančnih instrumentov pri izvrševanju proračuna EU od leta 2007

Uporaba finančnih instrumentov, ki se financirajo iz proračuna EU

Proračun EU se lahko izvršuje z deljenim upravljanjem (tj. v sodelovanju z državami članicami kot pri kohezijski politiki), z neposrednim upravljanjem (tj. z lastnimi službami ali izvajalskimi agencijami) ali s posrednim upravljanjem (tj. s poverjanjem nalog izvrševanja proračuna tretjim državam ali različnim subjektom)⁹. Zadnji dve možnosti se skupno imenujeta centralizirano upravljanje.

Finančni instrumenti se uporabljajo v različnih delih proračuna EU:

• finančni instrumenti, ki se deljeno upravljajo, na področju kohezije so vzpostavljeni predvsem v okviru Evropskega sklada za regionalni razvoj (ESRR) in v manjšem obsegu v okviru Evropskega socialnega sklada (ESS). S programskim obdobjem 2014–2020 se lahko uporabljajo tudi za Kohezijski sklad (KS). Vsak instrument se mora izvajati v okviru operativnega programa (OP), ki ga določijo organi upravljanja, pristojni za ta program. Ti organi določijo tudi njegov obseg in obliko¹⁰. Finančni instrumenti se uporabljajo tudi v okviru Evropskega kmetijskega sklada za razvoj podeželja (EKSRP) in Evropskega sklada za ribištvo (ESR);
• centralno upravljani finančni instrumenti se financirajo z različnih področij proračuna, kot so raziskave, podjetništvo in industrija, izobraževanje in kultura itd. Komisija je skupaj s svojimi partnerji neposredno vključena v oblikovanje teh instrumentov ter razvoj njihove naložbene strategije in dotiranega kapitala. Sklep o vzpostavitvi teh instrumentov sprejmeta proračunska organa (tj. Evropski parlament in Svet) na podlagi predloga Komisije.

Pravila za izbiro upravitelja sklada finančnih instrumentov

Pri deljenem upravljanju se finančni instrumenti lahko vzpostavijo kot samostojni skladi ali podskladi holdinškega sklada, v nadaljevanju imenovani posebni skladi (glej sliko 1). Holdinški sklad, ki ga včasih imenujemo tudi „sklad skladov“, je sklad, ustanovljen z namenom upravljanja različnih vrst instrumentov. Ta sklad omogoča tudi zagotavljanje prispevkov iz enega ali več OP enemu ali več finančnim instrumentom.

Finančne instrumente običajno upravljajo banke v zasebnem ali javnem sektorju ali drugi finančni posredniki in ne javnoupravni organi. Pri instrumentih ESRR in ESS mora biti upravitelj sklada izbran v skladu s pravili o javnem naročanju, ki veljajo na ravni EU in nacionalni ravni, če se upravljanje sklada dodeli na podlagi javnega razpisa. Kadar se pravila o javnem naročanju ne uporabljajo (tj. če pri pogodbi o upravljanju sklada ne gre za javno naročilo storitev), lahko organ upravljanja upravitelja sklada določi v skladu z ustreznimi pravili o državni pomoči (glej odstavke 10 do 12).

Skupina EIB (ki zajema Evropski investicijski sklad (EIF) in Evropsko investicijsko banko (EIB)) ima poseben status, ker se lahko imenuje za upravitelja sklada brez postopka oddaje javnega naročila¹¹. Ta skupina upravlja tudi večino centralno upravljanih instrumentov, pri katerih je upravitelj skladov določen v zakonskem aktu.

Vir: Evropsko računsko sodišče.

Finančni instrumenti in pravila EU o državni pomoči

Skladi EU, ki se deljeno upravljajo, se štejejo kot del nacionalnih ali regionalnih proračunov, zato zanje lahko velja nadzor državnih pomoči. Organi upravljanja morajo zato pri izvajanju finančnega instrumenta zagotoviti skladnost s pravili o državni pomoči¹². Ustrezna pravila o državni pomoči so vključena v novo uredbo o splošnih skupinskih izjemah (GBER)¹³ in nove smernice Komisije za tvegano financiranje¹⁴; oba akta sta začela veljati julija 2014.

Organ upravljanja mora za vsak finančni instrument ESRR in ESS zagotoviti dokazilo, da je instrument¹⁵:

• skladen z običajno tržno prakso (kar v praksi pomeni, da je bilo upravljanje sklada dodeljeno v odprtem, preglednem in nedikriminatornem procesu) ali
• zajet v uredbi de minimis¹⁶ ali
• izvzeta pomoč, ker spada na področje uporabe GBER ali v okvir priglašene sheme pomoči v skladu s smernicami Komisije za tvegano financiranje.

Centralno upravljani finančni instrumenti (ki ne uporabljajo nacionalnih ali regionalnih virov in tako niso del proračunov držav članic) ne spadajo na področje uporabe pravil EU o državni pomoči, ker glavni pogoj iz člena 107 PDEU „[…] ki jo dodeli država članica, ali kakršna koli vrsta pomoči iz državnih sredstev“ ni izpolnjen.

Osnovne informacije o številu finančnih instrumentov in njihovem dotiranem kapitalu od leta 2007

Programsko obdobje 2007–2013

V programskem obdobju 2007–2013 je finančne instrumente uporabljalo 25 od 28 držav članic EU. Tega mehanizma financiranja niso uporabljale le Hrvaška, Irska in Luksemburg.¹⁷ Pregled instrumentov ESRR in ESS po posameznih državah članicah je v Prilogah III in IV.

Kot je prikazano v tabeli 2, je bilo do konca leta 2014 plačanih približno 15,2 milijarde EUR s prispevki OP ESRR in 0,8 milijarde EUR s prispevkov OP ESS. To pomeni bistveno povečanje v primerjavi s približno 1,3 milijarde EUR v programskem obdobju 2000–2006 in 0,6 milijarde EUR v programskem obdobju 1994–1999¹⁸.

V programskem obdobju 2007–2013 je prispevek EU, plačan finančnim instrumentom, ustrezal 5 % skupnega financiranja EU za ESRR in 1 % skupnega financiranja EU za ESS za celotno obdobje. Proračun EU je zajemal 69 % skupnega prispevka dotiranemu kapitalu finančnih instrumentov ESRR in 56 % skupnega prispevka dotiranemu kapitalu finančnih instrumentov ESS v obdobju 2007–2013 (glej tabelo 2). V smislu finančne podpore končnemu prejemniku prispevek EU zajema 63 % (ESRR) in 65 % (ESS).

Po najnovejših podatkih, ki jih je sporočila Komisija, je bilo v vsej EU vzpostavljenih 972 finančnih instrumentov ESRR in 53 finančnih instrumentov ESS. Od tega so 903 posebni skladi ESRR, 49 pa je posebnih skladov ESS (glej tabelo 3). Skupina EIB upravlja 31 instrumentov ESRR (glej odstavek 9).

Poleg tega je bilo 14 instrumentov financiranih iz EKSRP in 6 instrumentov iz ESR. Za ta sklada državam članicam v programskem obdobju 2007–2013 ni bilo treba poročati o finančnih instrumentih, zato uradni podatki o tem niso na voljo¹⁹. Vendar lahko na podlagi podatkov, ki jih je zbralo Sodišče, dotirani kapital za sklade, ki jih je sofinanciral EKSRP, ob koncu leta 2013 ocenimo na približno 700 milijonov EUR, dotirani kapital za sklade, ki jih sofinanciral ESR, pa na približno 72 milijonov EUR (v obeh primerih so vključeni nacionalni prispevki k programoma).

Pri centralno upravljanih instrumentih je znašal celoten prispevek EU, dodeljen instrumentom za obdobje 2007–2013 na vseh področjih proračuna, približno 5,5 milijarde EUR²⁰ in je bil porazdeljen na 21 finančnih instrumentov²¹. Ti instrumenti delujejo v vseh državah članicah EU.

Programsko obdobje 2014–2020

Evropski strukturni in investicijski skladi (skladi ESI) so v proračunu EU glavni vir financiranja za kapitalske naložbe in infrastrukturo s skupnim proračunom pri-bližno 450 milijard EUR za programsko obdobje 2014–2020.

Evropski parlament in Evropski svet od leta 2011 spodbujata povečano uporabo finančnih instrumentov²². Ta politična zaveza je izražena tudi v uredbi o skupnih določbah (CPR), ki predvideva razširjeno uporabo finančnih instrumentov za izvajanje vseh petih skladov ESI (tj. tudi Kohezijskega sklada) in vseh tematskih ciljev programov²³.

Komisija je ob koncu leta 2015 ocenila, da bo finančnim instrumentom za celotno programsko obdobje 2014–2020 iz petih skladov ESI dodeljenih približno 21 milijard EUR.²⁴ Ker je bil do konca leta 2014 povprečen prispevek EU za programsko obdobje 2007–2013 k skupnemu dotiranemu kapitalu teh instrumentov približno 68 %,²⁵ bo po naši oceni znesek 21 milijard EUR iz proračuna EU verjetno ustrezal približno 31 milijardam EUR v skupnih dodelitvah (brez upoštevanja dodatnega nacionalnega in zasebnega financiranja, ki se lahko zagotovi skladom zunaj programov skladov ESI).

Za primerjavo je cilj Evropskega sklada za strateške naložbe (EFSI) v obdobju 2015–2017 v vsej EU aktivirati vsaj 315 milijard EUR zasebnih in javnih dolgoročnih naložb ter zagotoviti financiranje projektov v naslednjih letih.

Obseg revizije in revizijski pristop

Sodišče je v tej reviziji preučilo, ali so bili finančni instrumenti v programskem obdobju 2007–2013 učinkovit mehanizem za izvajanje proračuna EU. Glede na to so v našem poročilu obravnavana naslednja glavna revizijska vprašanja:

• Ali je bil obseg finančnih instrumentov ustrezen glede na potrebe trga?
• Ali je finančnim instrumentom uspelo privabiti zasebni kapital?
• Ali so finančni instrumenti zagotovili obnavljajočo se finančno podporo?
• Ali so se finančni instrumenti izkazali za stroškovno učinkovito metodo za izvrševanje proračuna EU?

Za vsako od teh vprašanj smo preučili, kakšna izkušnje bi se lahko pridobile na podlagi glavnih ugotovljenih pomanjkljivosti. Ocenili smo tudi, v kakšnem obsegu so bila vprašanja obravnavana v uredbah, ki se uporabljajo za programsko obdobje 2014–2020.

Naša revizija zajema obdobje od leta 2009 do leta 2015. Osredotočali smo se na področja regionalne, socialne, prometne in energetske politike. Revizija zlasti obravnava vse finančne instrumente ESRR in ESS ter šest centralno upravljanih finančnih instrumentov na področjih socialne, prometne in energetske politike. Razna vprašanja, opredeljena v tem poročilu, pa se lahko nanašajo tudi na druga področja proračuna EU, na katerih se uporabljajo ti instrumenti.

Revizijsko delo je obsegalo naslednje elemente:

• pregled različnih analiz in publikacij Komisije, EIB, EIF in tretjih oseb;
• analizo najnovejšega letnega poročila o spremljanju, ki ga je Komisija objavila septembra 2015 in zajema vseh 1 025 finančnih instrumentov ESRR in ESS. Ta analiza, ki temelji na podatkih, ki jih je Komisija sporočila novembra 2015, je bila opravljena tudi za šest²⁶ od 21 instrumentov v okviru centralnega upravljanja (ki zajemajo prispevek EU v višini 789 milijonov EUR ali 14 % skupnega zneska vseh 21 instrumentov)²⁷;
• preučitev 10 študij primerov za finančne instrumente, izvajane na področju proračuna EU, ki ga obravnava to poročilo²⁸, vključno obiskom na terenu v eni od držav članic (Slovaška);
• pregled nadaljnjega ukrepanja v zvezi s 45 finančnimi instrumenti, revidiranimi v okviru revizij skladnosti s predpisi, ki jih je od leta 2009 izvedlo Sodišče (o rezultati teh revizij je že poročalo v svojih letnih poročilih), in 54 finančnimi instrumenti, ki smo jih preučili v naših revizijah smotrnosti poslovanja od leta 2012;
• anketiranje 85 organov upravljanja in upraviteljev sklada, vključenih v izvajanje finančnih instrumentov. Od 85 anketiranih subjektov jih je 82 povezanih z instrumenti ESRR in ESS v okviru deljenega upravljanja, trije pa v okviru centraliziranega upravljanja. Prejeli smo 66 odgovorov v zvezi z instrumenti, ki se upravljajo deljeno, in dva v zvezi z instrument, ki se upravljajo centralno; ter
• razgovore z več kot 40 uslužbenci Komisije, EIB in EIF ter več kot 10 strokovnjaki iz organizacij s strokovnim znanjem in izkušnjami na tem področju²⁹.

Sodišče je že večkrat preučevalo uporabo finančnih instrumentov, pri čemer je o svojih ugotovitvah od leta 2011 poročalo v več letnih poročilih³⁰ in posebnih poročilih³¹. Poleg tega so Komisija sama, pa tudi EIB, EIF, Evropski parlament, nacionalni revizijski organi in upravitelji skladov iz zasebnega sektorja v zadnjih letih opredelili več vprašanj, ki so skupaj omejevala uspešnost finančnih instrumentov v programskem obdobju 2007–2013. V tem poročilu so upoštevane tudi te ocene.

Opažanja

Ali je bil obseg finančnih instrumentov ustrezen glede na potrebe trga?

Finančni instrumenti sami niso projekti, ampak izvedbeno orodje za financiranje iz proračuna EU. V kohezijski politiki pri odločitvi organa upravljanja, da zagotovi podporo OP s finančnim instrumentom, ne gre toliko za odločitev, ali vložiti vire OP ali ne (to je že predhodno odločeno v OP), ampak za odločitev, kako vlagati: z nepovratnimi sredstvi v enkratnem znesku ali s podporo v okviru finančnega instrumenta, ki zagotavlja vračljivo finančno podporo.

Zato smo preučili, v kakšnem obsegu je bil pri 1 025 instrumentih ESRR in ESS uporabljen njihov dotirani kapital za zagotovitev različnih oblik finančne podpore končnim prejemnikom, ter analizirali več dejavnikov, ki so prispevali k temu, da so imeli instrumenti v programskem obdobju 2007–2013 nizke stopnje izplačil končnim prejemnikom: raven začetnega dotiranega kapitala za instrumente, ali so organi upravljanja ustrezno obravnavali potrebe trga in posebne težave, ki so se pojavljale v zvezi z regionalnimi finančnimi instrumenti. Analizirali smo tudi, kako so bili podobni vidiki obravnavani pri centralno upravljanih instrumentih.

Čezmerni dotirani kapital je povzročil nizke stopnje izplačil, izogibanje razveljavitvam prevzetih obveznosti in morebitna povračila ob zaključku OP

Stopnje izplačil iz finančnih instrumentov so že bile preučene v več letnih in posebnih poročilih Sodišča³². V tem poročilu analiziramo najnovejše razpoložljive informacije, ki so jih države članice Komisiji sporočile do 31. decembra 2014 in so bile objavljene septembra 2015. Naša analiza teh najnovejših podatkov je pokazala, da se pri velikem številu instrumentov še vedno pojavljajo težave pri uporabi dotiranega kapitala v skladu z načrti.

V tabeli 4 so prikazane stopnje izplačil za vseh 25 držav članic, ki so izvajale finančne instrumente v programskem obdobju 2007–2013³³. Prikazani odstotki so povprečne vrednosti za vse instrumente ESRR in ESS v posamezni državi članici. Veliko finančnih instrumentov je bilo vzpostavljenih šele leta 2012 ali pozneje.

Do konca leta 2014, kar je le eno leto pred koncem prvotnega obdobja upravičenosti (31. december 2015), je bilo končnim prejemnikom izplačanih le 57 % dotiranega kapitala instrumentov ESRR in ESS. Stopnje izplačil so bile nizke zlasti pri finančnih instrumentih na Slovaškem (21 %), v Španiji (27 %) in Italiji (32 %). Poleg tega so še tri druge države članice (Grčija, Nizozemska in Avstrija) izplačale manj kot polovico svojega začetnega dotiranega kapitala.

Skupno je 177 od 972 finančnih instrumentov ESRR (18 %) in 16 od 53 finančnih instrumentov ESS (30 %) do konca leta 2014 izplačalo manj kot tretjino svojega dotiranega kapitala. Neuporabljen dotirani kapital omenjenih 177 instrumentov je na dan 31. decembra 2014 skupaj znašal 4,2 milijarde EUR. Menimo, da pri teh instrumentih razpoložljiva sredstva verjetno ne bodo niti enkrat uporabljena, čeprav je Komisija podaljšala obdobje upravičenosti do marca 2017 (glej odstavek 43). Končna stopnja izplačil finančnega instrumenta pa se lahko oceni šele ob koncu njihovega življenjskega cikla, zlasti v primeru tistih instrumentov, ki so bili vzpostavljeni bolj proti koncu programskega obdobja.

Nizke stopnje izplačil zaradi čezmernega začetnega dotiranega kapitala finančnih instrumentov

Med razgovori so naši sogovorniki pogosto trdili, da je bila finančna in gospodarska kriza pomemben dejavnik, ki je negativno vplival na stopnje izplačil končnim prejemnikom. Toda glede na obsežnost problema menimo, da kriza ni niti edini niti glavni dejavnik, ki je vplival na nizke stopnje izplačil. Dejansko je glavni razlog za nizke stopnje izplačil predvsem čezmerni dotirani kapital finančnih instrumentov.

Naša analiza podatkov, ki jih je leta 2015 objavila Komisija, je pokazala pozitivno povezavo med stopnjami črpanja ESRR in ESS na ravni držav članic ter stopnjami izplačil finančnih instrumentov končnim prejemnikom (glej sliko 2a in sliko 2b). Ta analiza kaže, da imajo tiste države članice, ki imajo težave že s črpanjem proračuna ESRR in ESS, pogosto še večje probleme z izplačevanjem dotiranega kapitala, dodeljenega finančnim instrumentom.

Opomba: Velikost krogov ustreza skupnemu prispevku finančnim instrumentom iz OP (glej tabelo 4). Korelacijski koeficient: 0,5.

Vir: Evropsko računsko sodišče, na podlagi podatkov Komisije iz leta 2015.

Opomba: Velikost krogov ustreza skupnemu prispevku finančnim instrumentom iz OP (glej tabelo 4). Korelacijski koeficient: 0,9.

Vir: Evropsko računsko sodišče, na podlagi podatkov Komisije iz leta 2015.

Povečanje dotiranega kapitala za finančne instrumente v 21 od 25 držav članic

Ugotovili smo tudi, da se je v 21 od 25 držav članic od leta 2011 začetni dotirani kapital povečal. Od takrat je bilo finančnim instrumentom skupno dodeljenih približno 7,1 milijarde EUR dodatnih sredstev iz OP ESRR in ESS za obdobje 2007–2013.

Večina teh povečanj dotiranega kapitala za instrumente je bila izvedena v Italiji (2,5 milijarde EUR), Španiji (0,9 milijarde EUR), Grčiji (0,9 milijarde EUR), Združenem kraljestvu (0,7 milijarde EUR) in na Madžarskem (0,5 milijarde EUR). Samo teh pet držav članic skupaj predstavlja 77 % celotnega povečanja dotiranega kapitala v celotnem obdobju. Štiri od teh petih držav članic (Italija, Španija, Združeno kraljestvo in Madžarska) so imele konec leta stopnje črpanja, nižje od povprečja za ESRR (glej sliko 2a).

Določbe v pravni podlagi za programsko obdobje 2007–2013 so spodbudile države članice k uporabi finančnih instrumentov, da bi se izognile tveganju razveljavitve prevzetih obveznosti za sredstva EU

Pravna podlaga za programsko obdobje 2007–2013 je državam članicam omogočila, da z uporabo finančnih instrumentov vnaprej črpajo prispevek EU za OP ESRR in ESS. Takšna vnaprejšnja črpanja bi lahko države članice uporabile kot mehanizem za izogibanje tveganju razveljavitve prevzetih obveznosti (pravilo n + 2)³⁴ (glej okvir 1).

Ta ureditev je spodbudila države članice, da pustijo vsaj del prispevka EU k OP na računih bank in finančnih posrednikov, ki upravljajo sklade, ne da bi jih dejansko uporabile za predvidene namene (glej okvir 2).

Po drugi strani pa smo odkrili primer, pri katerem je bil dotirani kapital finančnih instrumentov znižan, da bi se upoštevale tržne razmere in napovedane stopnje izplačil, kar se šteje za dobro prakso (glej okvir 3).

Čezmerni dotirani kapital finančnih instrumentov negativno vpliva na stroške upravljanja in provizije za upravljanje, kadar so ti določeni na podlagi kapitala, plačanega v sklad, in ne na podlagi uspešnosti upravitelja sklada. Prevelik dotirani kapital omogoča ustvarjenje prihodka za upravitelje sklada, tudi če ti dejansko ne opravljajo pričakovanih storitev (glej odstavke 116 do 125).

Posebno nizke stopnje izplačil pri finančnih instrumentih, ki jih je upravljala skupina EIB

Naša analiza je pokazala tudi, da je bila povprečna stopnja izplačil pri 31 instrumentih ESRR in ESS, ki sta jih upravljala EIB in EIF, posebno nizka: 43 % v primerjavi s 60 % pri instrumentih, ki jih upravljajo drugi upravitelji skladov.

Podaljšanje obdobja upravičenosti za finančne instrumente, ki se deljeno upravljajo, do marca 2017 le na podlagi smernic Komisije

Prispevek EU, ki ustreza neporabljenemu dotiranemu kapitalu (tj. sredstvom, ki niso bila plačana ali zajamčena končnim prejemnikom do konca obdobja upravičenosti), je treba ob zaključku OP vrniti v proračun EU. Sodišče je glede na nizke povprečne stopnje izplačil že v letnem poročilu za leto 2014 navedlo, da ni mogoče pričakovati, da bodo vsi finančni instrumenti do konca leta 2015 v celoti uporabili razpoložljiva sredstva³⁵.

Komisija je aprila 2015 objavila revidirane smernice o zaključku OP, s katerimi je podaljšala obdobje upravičenosti za izdatke v zvezi s finančnimi instrumenti od 31. decembra 2015 do 31. marca 2017³⁶. Splošno obdobje upravičenosti pa je določeno v členu 56(1) splošne uredbe. Sodišče je v svojem letnem poročilu za leto 2014 menilo, da se pravna določba lahko spremeni le z zakonodajo z enako ali večjo pravno veljavnostjo, da se tako ustrezno spoštuje hierarhija pravnih aktov³⁷. Zato je zaključilo, da s smernicami Komisije ni mogoče spreminjati pravil, ki so bila sprejeta v zakonodajnem postopku Evropskega parlamenta in Sveta.

Na podlagi naše analize in linearne projekcije izplačil v preteklih letih ocenjujemo, da bi do konca leta 2015 brez podaljšanja obdobja upravičenosti ostalo neporabljenih več kot 5,0 milijarde EUR sredstev, dodeljenih instrumentom ESRR in ESS. Od tega je 3,9 milijarde EUR prispevkov iz proračuna EU k OP. Dejanski podatki o zneskih, porabljenih od januarja 2015 do marca 2017, ne bodo na voljo prej kot ob koncu leta 2017.

Je bilo vprašanje obravnavano v programskem obdobju 2014–2020?

Ker se prispevki iz OP zdaj izplačujejo s postopnimi plačili, bi moral biti obseg finančnih instrumentov bolj ustrezno določen, s čimer bi se izboljšale stopnje izplačil (glej okvir 4).

Organi upravljanja niso vedno ustrezno ocenili potreb trga, preden so bila sredstva dodeljena finančnim instrumentom ESRR in ESS

Preučili smo tudi, ali so bile pred vzpostavitvijo finančnih instrumentov in dodelitvijo sredstev tem instrumentom potrebe trga ustrezno ocenjene. Ocene potreb trga ali predhodne ocene naj bi omogočile razumevanje potreb trga in tega, kakšna vrsta podpore (posojila, jamstva ali kapitalske naložbe) je najprimernejša za obravnavanje ugotovljenih tržnih vrzeli. Prav tako bi morale omogočiti, da se določijo potrebe po financiranju in dokončno oceni, ali se lahko načrtovani cilj politike najbolje doseže s finančnim instrumentom. Tudi v naših prejšnjih posebnih poročilih in v drugih študijah je bilo poudarjeno, da je to osnovni pogoj za uspešnost takih instrumentov³⁸.

Ocena potreb trga za finančne instrumente v programskem obdobju 2007–2013 ni bila obvezna

V programskem obdobju 2007–2013 je bilo edino izrecno regulativno sklicevanje na ocene potreb trga (imenovane tudi „ocene vrzeli“) povezano s holdinškimi skladi³⁹.

Za vse druge posebne sklade je bilo do leta 2009 posredno obveznost izvajanja takšne ocene mogoče razumeti v okviru potrebe po zagotovitvi poslovnega načrta za vsak instrument⁴⁰. S spremembami pravne podlage septembra 2009 pa so bile uvedene manj stroge zahteve v zvezi s temi poslovnimi načrti⁴¹. Čeprav je bilo še vedno obvezno predložiti poslovni načrt, so bile takrat odstranjene skoraj vse posebne zahteve (kot so ciljna podjetja ali mestni projekti, merila, pogoji za njihovo financiranje ter utemeljitev za prispevek iz OP in njegova načrtovana uporaba). Po našem mnenju ima poslovni načrt, ki ne vključuje takšnih informacij, le delno dodano vrednost.

Obveznost izvajanja ocene potreb trga prav tako ni bila določena za centralno upravljane finančne instrumente, vzpostavljene v programskem obdobju 2007–2013. Ugotovili smo, da so se za šest centralno upravljanih instrumentov, zajetih v tem poročilu, uporabljale različne prakse. Čeprav ni bilo pravne zahteve, smo na splošno ugotovili, da je bila za vse izvedena določena stopnja ocene potreb trga, kot so ocene učinka, študije tržnih analiz, javno posvetovanje itd.

V skoraj polovici preučenih primerov so bile potrebe trga ocenjene previsoko

Že v prejšnjih posebnih poročilih smo ugotovili velike pomanjkljivosti v zvezi z zanesljivostjo ocen potreb trga⁴². Predvsem bi morale ocene potreb trga temeljiti na osnovnih predpostavkah, ki so razumne in realne. V nasprotnem primeru instrumenti ne morejo upoštevati dejanskih potreb trga, kar povzroči čezmerno kapitalizacijo instrumenta in/ali malo ali nobenega dejanskega učinka pri izvajanju.

Ocenjevanje potreb trga je pomembno iz več razlogov, tudi zato, da se ugotovi nedelovanje trga in določi njegova velikost. V zvezi s tem naša splošna analiza kaže, da v programskem obdobju 2007–2013 ocena potreb trga ni bila dovolj trdna. Čeprav je večina tistih, ki so odgovorili na našo anketo (82 %), navedla, da je izvedla oceno potreb trga, to ni preprečilo prevelikega dotiranega kapitala: pri skoraj polovici finančnih instrumentov (19 od 41), ki so jih upravljali anketiranci, ki so izvedli oceno potreb trga, so bile stopnje izplačil do konca leta 2014 kljub temu nižje od 50 % celotnega dotiranega kapitala instrumenta. Le pet instrumentov (12 %) je v celoti uporabilo svoj začetni dotirani kapital (glej sliko 3).

Opomba: Anketa je bila poslana upraviteljem/organom upravljanja 50 največjih finančnih instrumentov ESRR, pri čemer je bila stopnja odgovora 80-odstotna.

Vir: Evropsko računsko sodišče, na podlagi rezultatov ankete.

V enem od prejšnjih posebnih poročil smo že poudarili, da v programskem obdobju 2007–2013 metodologije, ki je bila uporabljena za izvedbo ocene potreb trga, in verodostojnosti osnovnih predpostavk ni preveril noben organ, ki bi bil neodvisen od organa upravljanja. Zaradi te pomanjkljivosti so bile ocene velikega števila organov upravljanja morda preveč optimistične.⁴³

Je bilo vprašanje obravnavano v programskem obdobju 2014–2020?

V programskem obdobju 2014–2020 je v zvezi z instrumenti, ki se deljeno upravljajo, obvezna izvedba natančne prehodne ocene, da se ugotovi nedelovanje trga (ali neoptimalne naložbene okoliščine) ter oceni raven in obseg potreb po javnih naložbah. Na podlagi te ocene je treba določiti tudi vrste finančnih instrumentov, ki najbolj ustrezajo razmeram. Poleg tega je treba predhodno oceno informativno predložiti organu za spremljanje OP, povzetek njenih ugotovitev in zaključke pa je treba objaviti v treh mesecih od datuma njihovega dokončnega oblikovanja (glej Prilogo V). Še vedno se ne zahteva, da je treba pred sprejetjem odločitve o začetnemu dotiranemu kapitalu za instrument izvesti neodvisno preverjanje predhodne ocene in verodostojnosti njenih osnovnih predpostavk.

Od začetka veljavnosti nove finančne uredbe 1. januarja 2013 je izvedba predhodne ocene obvezna tudi za vse nove instrumente, ki se upravljajo centralno (glej Prilogo V). Vendar prehodna ocena ne vključuje niti analize pridobljenih spoznanj niti možnosti revizije ob večjih družbeno-ekonomskih spremembah, kot velja za deljeno upravljanje. Vmesni pregled (med katerim bi se lahko obravnavala ta vprašanja) se izvaja za večino, vendar ne vse centralno upravljane finančne instrumente.

Regionalna osredotočenost je prispevala k temu, da so države članice v programskem obdobju 2007–2013 vzpostavile veliko manjših finančnih instrumentov

Finančni instrumenti ESRR in ESS so precej manjši od skladov, ki se upravljajo centralno, ali zasebnih naložbenih skladov

OP ESRR in ESS izvajajo nacionalni in regionalni organi v okviru deljenega upravljanja, kar pomeni, da morajo finančni instrumenti, vzpostavljeni za uresničevanje nacionalnih ali regionalnih programov, upoštevati razmejitve programov glede na geografijo in upravičenost. Projekti so upravičeni, če se izvajajo v regiji, upravičeni do OP, iz katerega je finančni instrument prejel dotirani kapital⁴⁴.

V EU je bilo v programskem obdobju 2007–2013 vzpostavljenih 952 posebnih skladov ESRR in ESS (glej tabelo 3). To pomeni, da je bilo za večino regij vzpostavljenih več skladov. Naša analiza kaže, da so finančni instrumenti ESRR in zlasti ESS sorazmerno majhni. Povprečen prispevek EU k instrumentu ESRR je 80 milijonov EUR za holdinške sklade in 10 milijonov EUR za posebne sklade. Povprečen prispevek EU k instrumentu ESS je 10 milijonov EUR za holdinške sklade in 9 milijonov EUR za posebne sklade. Nasprotno je po podatkih, o katerih je poročala Komisija, prispevek iz proračuna EU v sklade, ki se centralno upravljajo in ki teoretično pokrivajo vse države članice, do konca leta 2014 znašal 1,2 milijarde EUR. Skladi zasebnega kapitala se v povprečju izvajajo s 150–500 milijoni EUR.

Izvajanje skladov z višjim dotiranim kapitalom lahko ustvari znatne ekonomije obsega in poveča učinkovitost. Razlog za to je, da se lahko režijski stroški in povezana tveganja porazdelijo med dovolj veliko število končnih prejemnikov. Povedano drugače, posamezni posebni skladi ESRR in ESS pogosto niso dovolj veliki, da bi v sektorju skladov veljali kot ustrezni za uspešno upravljanje.

Ali je bilo vprašanje obravnavano v programskem obdobju 2014–2020?

Države članice imajo v programskem obdobju 2014–2020 več manevrskega prostora pri vzpostavljanju finančnih instrumentov. OP lahko na primer združijo eno ali več dopolnjujočih se prednostnih nalog v zvezi z naložbami iz ESSR, KS in ESS v en tematski cilj⁴⁵.

Poleg tega so bili uvedeni pravni predpogoji za vzpostavitev instrumentov z bistveno višjim dotiranim kapitalom⁴⁶. Za programsko obdobje 2014–2020 je bila zlasti uvedena možnost vzpostavitve instrumentov z deljenim upravljanjem na ravni EU⁴⁷ (glej okvir 5).

Prav tako imajo države članice na voljo precejšnje finančne spodbude za vzpostavljanje instrumentov, ki imajo višji dotirani kapital ali presegajo regionalno raven. Če se prednostna os OP v celoti izvaja s finančnim instrumentom, se lahko uporabi spodbuda zvišanja najvišje stopnje sofinanciranja za 10 %. Če se določi posebna prednostna os, ki se bo izvajala s finančnim instrumentom na ravni EU, ki ga neposredno ali posredno upravlja Komisija, je ta os upravičena do 100-odstotne stopnje sofinanciranja⁴⁸.

Komisija in države članice bi morale možnosti, ki jim jih zagotavlja pravna podlaga, uporabiti za vzpostavitev obsežnejših posebnih finančnih instrumentov ESRR in ESS, kadar je to mogoče, da bi izkoristile znatne prihranke pri stroških upravljanja teh instrumentov. Kjer pa je udeleženih več regij in organov, je lahko pravna struktura bolj zapletena, kar lahko pomeni nova tveganja za zamudo, ki jih morajo države članice upoštevati pri oblikovanju najustreznejše strukture financiranja. Regulativni okvir za obdobje 2007–2013 je že omogočal prispevke k istemu finančnemu instrumentu iz več kot enega programa⁴⁹. Te strukture pa se doslej niso izkazale za priljubljene zaradi njihove domnevne dodatne zapletenosti. Glede na odgovore na našo anketo so potrebna dodatna navodila Komisije v zvezi s tem, kako bi bilo treba v obdobju 2014–2020 vzpostavljati instrumente na ravni EU.

Ali je finančnim instrumentom uspelo privabiti zasebni kapital?

Ena od glavnih prednosti finančnih instrumentov je, da je mogoče z njimi privabiti dodatna zasebna in javna sredstva, ki lahko prispevajo k dotiranemu kapitalu skladov. Učinek finančnega vzvoda meri obseg, v katerem se z javnim financiranjem aktivirajo dodatna sredstva. Zagotoviti bi moral informacije o sposobnosti instrumenta za privabljanje dodatnih sredstev glede na njegovo vrsto, lokacijo in končne prejemnike, pa tudi o odločitvah, ki so jih Komisija, organ upravljanja in/ali upravitelj sklada sprejeli pri vzpostavljanju instrumenta. Pri primerljivih instrumentih bi večji finančni vzvod pomenil boljše delovanje instrumenta v smislu privabljanja dodatnih sredstev.

Zato smo preučili, kako Komisija opredeljuje in spremlja ta učinek finančnega vzvoda za instrumente, ki se upravljajo deljeno, in instrumente, ki se upravljajo centralno, ter ocenili, ali so instrumenti uspešno privabljali dodatni zasebni kapital. Poleg tega smo analizirali uporabo preferencialnih ureditev in ureditev o delitvi tveganja z zasebnimi partnerji ter davčnih sporazumov v zvezi s tem.

Komisija pri merjenju finančnega vzvoda za finančne instrumente ne upošteva ustrezno obsega dodatnih sredstev, ki so bila aktivirana z javnim financiranjem

Za pridobitev smiselnih meritev so potrebne bolj diferencirane stopnje finančnega vzvoda

Težave pri ugotavljanju stopnje pritegnitve dodatnega zasebnega in javnega kapitala za instrumente, ki se deljeno upravljajo

V zakonodaji za obdobje 2007–2013 ni določeno, kako bi bilo treba meriti finančni vzvod pri instrumentih, ki se upravljajo deljeno. Komisija je leta 2011 naredila prve korake k obravnavanju tega vprašanja in predlagala prvo opredelitev učinka finančnega vzvoda, ki jo je dve leti pozneje vključila v finančno uredbo (glej okvir 6).

Po našem mnenju obravnavanje vseh javnih nacionalnih sredstev kot pritegnjenih zneskov, kot predlaga Komisija v primeru instrumentov, ki se deljeno upravljajo, ni ustrezno: stopnje sofinanciranja so že določene na ravni prednostne osi OP, zato nacionalni prispevek k dotiranemu kapitalu za finančne instrumente načeloma ostaja znotraj teh stopenj. V tem smislu ni razlike med običajnim nacionalnim sofinanciranjem in dodatnim nacionalnim prispevkom (ki presega stopnje za OP). Vendar bi le za zadnjega lahko šteli, da je bil pritegnjen s prispevkom EU. Že v enem od prejšnjih poročil smo ugotovili, da praksa Komisije, s katero iz imenovalca izključuje javna nacionalna sredstva iz OP, povzroča umetno povišanje izmerjene stopnje finančnega vzvoda⁵².

Poleg tega bi moral biti finančni vzvod kazalnik uspešnosti finančnega instrumenta v smislu privabljanja dodatnih zasebnih ali javnih sredstev (poleg tistih, ki so že predvidena za celotni OP). Pri oceni uspešnosti je vsekakor treba upoštevati razlike v izvajanju takega instrumenta. Pri tem imajo odločilno vlogo predvsem dogovori o delitvi tveganja in preferencialni režimi za partnerje iz zasebnega sektorja (glej odstavke 74 do 78). Poleg tega bi se morala stopnja finančnega vzvoda razlikovati glede na različne vrste finančne podpore (na primer finančni vzvod pri jamstvih bi moral biti višji kot pri posojilih), vrste naložb (za bolj tvegane naložbe bi moral biti nižji), faze razvoja končnih prejemnikov podpore (zagonska podjetja so na primer bolj tvegana) in geografske trge (na primer nižji v manj razvitih regijah).

Z izračunom učinka finančnega vzvoda, kot ga zdaj izvaja Komisija, ni mogoče zanesljivo ugotoviti dejanske uspešnosti pri privabljanju dodatnih zasebnih ali javnih sredstev. Zato z njim ni mogoče zagotoviti razlikovanja med finančnimi instrumenti, ki so uspešni in manj uspešni pri privabljanju dodanih zasebnih ali javnih prispevkov k dotiranemu kapitalu instrumenta.

Nedosledno merjenje finančnega vzvoda pri instrumentih, ki se upravljajo centralno

Naša analiza finančnih instrumentov, ki se upravljajo centralno, kaže, da Komisija za različne instrumente uporablja različne načine za izračun učinka finančnega vzvoda, kot je prikazano v tabeli 5⁵³.

Zato stopenj finančnega vzvoda pri centralno upravljanih instrumentih, o katerih poroča Komisija, ni mogoče medsebojno primerjati, prav tako pa jih ni mogoče primerjati s stopnjami finančnega vzvoda pri instrumentih, ki se upravljajo deljeno.

Ne upoštevajo se le viri financiranja, ki izhajajo iz prispevka EU in/ali nacionalnega prispevka k finančnemu instrumentu

Vsi viri financiranja, ki jih privabi projekt, ne izhajajo iz prispevka EU in/ali nacionalnega prispevka. Kljub temu Komisija tega pri izračunu stopnje finančnega vzvoda ne upošteva. Odbor za razvojno pomoč OECD je leta 2015 predlagal drugačno metodologijo, v skladu s katero so izračuni odvisni od vrste instrumenta (posojila, jamstva ali lastniški kapital)⁵⁴. Razlike med tema pristopoma prikazuje primer v okviru 7.

Po metodologiji Komisije učinek finančnega vzvoda znaša 39 (skupno financiranje v višini 7 846 milijonov EUR, deljeno z jamstvom EU v višini 200 milijonov EUR).

Po našem mnenju je nerealno domnevati, da je nacionalna nepovratna sredstva, ki so dosegala največji del finanicranja projekta, spodbudilo omejeno jamstvo EU. Ta zadeva vpliva na poročanje Komisije o finančnih instrumentih s centralnim in z deljenim upravljanjem, čeprav je pri centralno upravljanih finančnih instrumentih izrazitejša, saj je zasebnega sovlaganja pri projektih, ki se upravljajo deljeno, manj.

Ali je bilo vprašanje obravnavano v programskem obdobju 2014–2020?

Uredba CPR se v zvezi z instrumenti, ki se deljeno upravljajo, za programsko obdobje 2014–2020 ne sklicuje izrecno na opredelitev učinka finančnega vzvoda v finančni uredbi EU. Pojem iz člena 37(2)(c) CPR pa je v bistvu enak: „[…] [ocena] dodatnih javnih in zasebnih virov, ki bi jih morda zbrali s finančnim instrumentom, vse do ravni končnih prejemnikov (pričakovani učinek finančnega vzvoda)“. Zato Komisija še vedno šteje, da je bilo nacionalno sofinanciranje pritegnjeno s financiranjem EU za OP. Prav tako ni spremenila načina merjenja zneskov, aktiviranih iz zasebnega sektorja. Po našem mnenju bi morala Komisija ponovno preučiti svoje metode za izračun učinka finančnega vzvoda sredstev EU in nacionalnih javnih sredstev s finančnimi instrumenti, ob upoštevanju alternativne metodologije, ki jo je leta 2015 predlagala organizacija OECD.

Sodišče ugotavlja tudi, da morajo države članice po novem določiti pričakovane učinke finančnega vzvoda za vsak instrument (glej okvir 8). Ti elementi bodo Komisiji zagotovili podatke za spremljanje primerjave med dejanskim finančnim vzvodom in ciljno stopnjo finančnega vzvoda. Ker pa Komisija za izračun učinka finančnega vzvoda ne uporablja dosledne metodologije, je malo verjetno, da bo to zagotovilo smiselne podatke, ki bi jih lahko uporabili za primerjave.

Težave pri privabljanju vlagateljev iz zasebnega sektorja tako v deljeno kot v centralno upravljane finančne instrumente

Eden od zastavljenih ciljev finančnih instrumentov je privabiti dodatna finančna sredstva iz zasebnega sektorja, s katerimi se dopolnijo razpoložljiva javna sredstva, saj ima lahko tako ob enaki stopnji javnih naložb koristi več projektov. Zato smo želeli tako za instrumente, ki se upravljajo deljeno, kot za instrumente, ki se upravljajo centralno, določiti obseg, v katerem so bila z javnimi prispevki k instrumentom uspešno aktivirana dodatna zasebna finančna sredstva.

Posebnim ureditvam za zasebne vlagatelje v finančne instrumente v programskem obdobju 2007–2013 ni uspelo pritegniti velikih dodatnih finančnih sredstev

S pogovori in pregledom literature smo potrdili, da je bil zasebni sektor v programskem obdobju 2007–2013 še vedno nenaklonjen vlaganju v finančne instrumente, saj so se ti instrumenti šteli za prestrogo regulirane (npr. posebni predpisi EU in nacionalni predpisi, državna pomoč, javno naročanje). Opozoriti je treba, da imata strani različne cilje: medtem ko je namen javnega sektorja izvajati posebno politiko in naložbene cilje, mora biti zasebni sektor usmerjen v dobičkonosne dejavnosti. Poleg tega lahko obema stranema primanjkuje znanja. Javni sektor morda nima naprednega znanja in izkušenj na finančnem področju, zasebni sektor pa morda ne pozna zakonodaje EU. Po mnenju Komisije bi lahko zasebni kapital med drugim privabili tudi tako, da bi zasebnim vlagateljem zagotovili prednostno obravnavo in/ali premije za tveganje. Zato smo preučili posebne ureditve za vlagatelje iz zasebnega sektorja, da bi ugotovili, ali sta si javni in zasebni sektor razumno delila tveganje.

Pomanjkanje navodil Komisije o oblikovanju ureditev v zvezi s prednostno obravnavo za instrumente ESRR in ESS

V zakonodaji je za instrumente ESRR in ESS v obdobju 2007–2013 predvideno, da se lahko dobički iz naložb prednostno dodelijo vlagateljem, ki delujejo v skladu z načelom vlagatelja v tržnem gospodarstvu⁵⁶. Prednostna obravnava se lahko na primer izvaja s pogodbami, ki javnemu finančnemu partnerju ne dajejo enakih pravic odplačila kot zasebnim partnerjem, ali z neenako delitvijo dobička in izgube med zasebnimi in javnimi partnerji.

Prednostno obravnavo je mogoče utemeljiti, če je potrebna za privabljanje zasebnih naložb v slabo delujoče trge, kjer lahko zasebno financiranje prispeva k uresničevanju ciljev javne politike. Če je prednostna obravnava neutemeljena, lahko izčrpa začetni dotirani kapital finančnega instrumenta in tako zmanjša preostala finančna sredstva, ki so na voljo za nov krog naložb po prenehanju izvajanja instrumenta. Vendar niti pravna podlaga za programsko obdobje 2007–2013 niti navodila Komisije ne določajo, kako bi bilo treba v sporazumu o financiranju oblikovati dogovore o delitvi tveganja ali kako bi bilo treba preverjati ustreznost prednostne obravnave.

Čeprav Komisija prevzema višja tveganja, so prispevki h kapitalu instrumentov s centralnim upravljanjem omejeni

Zakonodaja, ki ureja centralno upravljane instrumente in ki sta jo odobrila Evropski parlament in Svet, na splošno vključuje le splošne pogoje v zvezi z delitvijo tveganja in/ali prednostno obravnavo. Natančnejše ureditve v zvezi s prispevkom Komisije k tem instrumentom (vključno s stopnjo delitve tveganja) se določijo pozneje kot del posebnega sporazuma, za katerega ni nujna odobritev proračunskega organa (glej okvir 9).

Pri nekaterih finančnih instrumentih, ki se upravljajo centralno, smo ugotovili, da se skoraj vsa dejanska tveganja prelagajo na Komisijo (glej okvir 10). Čeprav Komisija pri tovrstnih instrumentih prevzema več tveganja kot njeni partnerji, zasebni sektor po naši analizi k njim ni pomembno prispeval k tem instrumentom.

V nekaterih primerih so se uporabljala davčna stališča, da bi se povečala privlačnost finančnih instrumentov za vlagatelje iz zasebnega sektorja

Davčno stališče je pisni sklep nacionalnega davčnega organa o tem, kako se določen vidik dejavnosti subjekta obravnava v skladu z veljavno davčno zakonodajo te države članice. Tak postopek se lahko uporabi v več državah članicah EU, da se zanesljivo ugotovi, kako bodo dejavnosti obdavčene. Na splošno posamezniki ali podjetja, ki so obdavčeni, predložijo svojo razlago o tem, kako se davčna zakonodaja uporablja zanje ali za posamezni posel ali dejavnost, davčni organ pa odgovori s pozitivnim ali negativnim sklepom. Taki davčni sporazumi so standardna praksa tudi v sektorju skladov. Čeprav so lahko davčna stališča popolnoma zakonita in se uporabljajo v več jurisdikcijah, so se uporabljala tudi za olajševanje agresivnega davčnega načrtovanja.

Komisija je že leta 2012 na države članice naslovila priporočilo o agresivnem davčnem načrtovanju⁵⁸. Načeloma se države članice spodbuja k spremembi nacionalne zakonodaje, da bi obravnavale „[…] [u]metne ureditve“ in „[…] te ureditve za davčne namene [obravnavale] s sklicevanjem na njihovo gospodarsko vsebino“. Temu je sledil sklop posebnih ukrepov v zvezi s tem:

• od leta 2014 Komisija izvaja več preiskav, da bi preučila, ali so sklepi davčnih organov v državah članicah v zvezi z davkom od dohodkov pravnih oseb, ki jih morajo plačati družbe, usklajeni s pravili EU o državni pomoči⁵⁹;
• marca 2015 je Komisija predstavila sveženj ukrepov, namenjenih povečanju davčne preglednosti in uvedbi samodejne izmenjave informacij med državami članicami o davčnih ureditvah⁶⁰;
• junija 2015 je Komisija sprejela akcijski načrt za pravično in učinkovito obdavčevanje pravnih oseb v EU⁶¹. V tem dokumentu so poleg različnih davčnih vprašanj obravnavani ukrepi za preprečevanje izogibanja davkom in agresivnega davčnega načrtovanja.

Sodišče je kljub temu odkrilo finančne instrumente, za katere so bila pridobljena davčna stališča (glej okvir 11).

Ugotavljamo tudi, da so se v vzpostavljenih strukturah več instrumentov ESRR in ESS za obdobje 2007–2013 uporabljali subjekti SICAV⁶³ ali SICAR⁶⁴. Za te strukture so davčna stališča običajna praksa. Pri tem države članice ne poročajo Komisiji, ali so se oziroma ali se bodo za njihove instrumente uporabljala vnaprejšnja davčna stališča.

Zasebni prispevki k dotiranemu kapitalu za finančne instrumente ESRR in ESS znašajo približno 2 % skupnega zneska

V prejšnjih poročilih smo ugotovili, da je bila v programskem obdobju 2007–2013 stopnja pritegnitve sredstev iz zasebnega sektorja omejena.⁶⁵ Po najnovejših podatkih, ki so jih države članice sporočile Komisiji, je zasebna finančna sredstva v svojo finančno strukturo kot del prispevka OP pritegnilo le 154 od 1 025 finančnih instrumentov ESRR in ESS v 11 državah članicah.

Za zasebna sredstva, ki so se po podatkih držav članic prispevala v okviru OP, obstaja tudi tveganje dvojnega štetja, saj gre lahko pri zasebnem financiranju na ravni posebnih skladov le za prenos sredstev, ki ga izvede holdinški sklad. Če analizo omejimo le na holdinške sklade, s čimer odpravimo tveganje dvojnega štetja, je zasebne prispevke prejelo le 9 od 73 obstoječih holdinških skladov v 4 od 18 držav članic, v katerih so ti skladi vzpostavljeni. Za teh 9 holdinških skladov se delež zasebnih finančnih sredstev, prispevanih k dotiranemu kapitalu za instrument, giblje med 5 % in 50 %. V holdinške sklade je bilo v okviru OP pritegnjenih skupaj 325 milijonov EUR zasebnega kapitala. Hkrati ugotavljamo, da ne glede na sporočene informacije velja pravna obveznost, ki izhaja iz pravil o državni pomoči, da morajo kapitalske naložbe v mala in srednja podjetja vključevati minimalno raven zasebnega sofinanciranja v višini 30 % ali 50 %, odvisno od regije⁶⁶.

Poleg tega po informacijah, ki jih je prostovoljno predložilo 11 držav članic, sredstva, plačana za finančne instrumente poleg sredstev iz OP (zasebnih ali javnih), znašajo 342 milijonov EUR⁶⁷. Vendar državam članicam teh informacij ni treba predložiti, Komisija pa ne preverja podatkov, sporočenih prostovoljno.

Ugotavljamo tudi, da v zakonodaji za programsko obdobje 2007–2013 ni predvideno, da bi bilo treba v sporazumih o financiranju med organi upravljanja in upravitelji skladov določiti pričakovane stopnje finančnega vzvoda za dodatne zasebne prispevke. Poleg tega provizije na splošno niso bile povezane z uspešnostjo upraviteljev skladov pri privabljanju zasebnih vlagateljev (glej odstavek 136)⁶⁸. Zato upravitelji skladov niso imeli veliko spodbud za privabljanje zasebnih vlagateljev.

Privabljanje vlagateljev iz zasebnega sektorja, ki bi prispevali k centralno upravljanim instrumentom, zlasti k lastniškim finančnim instrumentom, se je izkazalo za težavno, kot prikazujejo študije primerov, navedene v okviru 12.

Ali je bilo vprašanje obravnavano v programskem obdobju 2014–2020?

Določbe v zakonodaji za programsko obdobje 2014–2020 za instrumente, ki se deljeno upravljajo, še naprej dovoljujejo prednostno obravnavo, vseeno pa zahtevajo ustrezno delitev tveganja med javnimi in zasebnimi partnerji (glej okvir 13).

Obveznost za države članice glede ocenjevanja potrebe po prednostni obravnavi in dogovorih o delitvi tveganja ter glede utemeljitve teh dogovorov je vsekakor mogoče obravnavati kot napredek k učinkovitejšemu upravljanju finančnih instrumentov. Glede na naše razgovore vseeno menimo, da mora Komisija državam članicam zagotoviti navodila o čim boljši uporabi prednostne obravnave za privabljanje več zasebnega kapitala, ne da bi se na javne subjekte, ki prispevajo k dotiranemu kapitalu za instrumente, preložilo preveliko tveganje.

Za nekatere instrumente, ki se centralno upravljajo, je bila v zakonodaji obravnavana tudi potencialna raven delitve tveganja med Komisijo in njenimi partnerji. V zvezi s tem Uredba določa, da „[…] se [mora] vzorec delitve tveganja [odraziti] v ustrezni delitvi plačila zaradi tveganja med Unijo in pooblaščenim subjektom“, pri čemer „[…] [n]ajvečje tveganje, ki ga nosi proračun Unije, ne [sme] [presegati] 50 % tveganja ciljnega dolžniškega portfelja v okviru dolžniškega instrumenta“⁷⁵. Ni še jasno, ali bodo te spremenjene določbe zadostovale za pritegnitev večjih prispevkov zasebnega sektorja kot v programskem obdobju 2007–2013. Kot smo navedli že v enem od prejšnjih poročil, bi bilo treba po našem mnenju glavne vidike dogovorov o delitvi tveganja med Komisijo in njenimi partnerji (na primer EIB) določiti v posebni zakonodaji za vsak instrument, ki se centralno upravlja⁷⁶.

Stanje v zvezi z davčnimi stališči se glede na programsko obdobje 2007–2013 ni spremenilo. Po našem mnenju bi lahko nadaljnja uporaba vnaprejšnjih davčnih stališč v programskem obdobju 2014–2020 za finančne instrumente, ki se centralno in/ali deljeno upravljajo, škodila ugledu Komisije, saj se lahko dojemajo kot nasprotna z njenimi priporočili in ukrepi v zvezi z davčnimi režimi.

Ali so finančni instrumenti zagotavljali obnavljajočo se finančno podporo?

Eden od glavnih razlogov za uporabo javnih sredstev v okviru finančnih instrumentov je, da je denar mogoče uporabiti večkrat: lahko se obnovi. Če je bilo na primer izplačano posojilo po treh letih povrnjeno, se lahko denarna sredstva uporabijo za zagotovitev novega posojila. Preučili smo, ali se je ta učinek obnavljanja dejansko uresničil. Obseg, v katerem se lahko sredstva obnovijo v praksi, je odvisen od vrste finančne podpore, pa tudi od naložbenega obdobja instrumentov. Zato smo analizirali, ali naložbena obdobja instrumentov ustrezajo običajni tržni praksi in kateri dejavniki so prispevali k omejitvi dejanskega naložbenega obdobja instrumentov.

Zamude pri izvajanju so zelo skrajšale dejansko naložbeno obdobje več finančnih instrumentov ESRR in ESS

Na začetku obdobja 2007–2013 so imeli javni organi v večini držav članic manj izkušenj s strukturiranjem in upravljanjem obnavljajočih se instrumentov v partnerstvu s finančnimi posredniki. Na podlagi revizij smo ugotovili, da so večino zamud povzročili zamudno notranje strukturiranje finančnih instrumentov, dolgotrajna pogajanja s finančnimi posredniki na različnih ravneh (pogosto zaradi pogajanj v zvezi s stroški upravljanja in provizijami za upravljanje), zapleteni postopki javnega naročanja, negotovost glede skladnosti s pravili o državni pomoči in težave pri pridobivanju prispevkov zasebnega sektorja.

V veliko primerih je različne udeležene organe čakala težka pot učenja, poleg tega so različni deležniki potrebovali veliko časa za uskladitev interesov in stališč, da bi se dogovorili o naložbenih strategijah instrumenta. Nekatere zadeve so bile ugotovljene tudi z drugimi študijami⁷⁷. Prav tako revizije, ki smo jih izvedli v zadnjih letih, kažejo, da bi lahko Komisija vsaj delno preprečila te probleme, če bi dovolj zgodaj izdala več navodil.

Očitna posledica teh težav so nizka stopnja izplačil v veliko državah članicah in s tem manjša sposobnost instrumentov za obnavljanje sredstev. V nekaterih primerih so zamude pri izvajanju trajale več let, s čimer se je precej skrajšalo obdobje, v katerem bi se lahko dotirani kapital za finančne instrumente izplačal končnim prejemnikom (glej okvir 14).

Omejen učinek obnavljanja finančnih instrumentov ESRR in ESS med izvajanjem in negotovost po zaključku programov za obdobje 2007–2013

Do konca leta 2014 je sredstva več kot enkrat uporabila manj kot tretjina vseh finančnih instrumentov ESRR in ESS

Naša analiza je na splošno pokazala, da je do 31. decembra 2014 končnim prejemnikom celotni dotirani kapital izplačalo 316 instrumentov ESRR in ESS (večinoma posebni skladi) v 19 državah članicah. Učinek obnavljanja pa se je tudi za te instrumente pokazal zelo pozno v programskem obdobju. Zato se bo do konca podaljšanega obdobja upravičenosti (tj. marec 2017) več kot enkrat uporabil le majhen del začetnega dotiranega kapitala. Še več, skupna stopnja izplačil v nobeni od 25 držav članic, ki so izvajale finančne instrumente, ni dosegla 100 % (glej tabelo 4).

Lastniškim instrumentom so posebne probleme povzročale časovne omejitve

Naša analiza kaže tudi, do so se lastniški instrumenti pri doseganju učinka obnavljanja srečevali s posebnimi problemi. V Evropi je povprečno obdobje razpolaganja za kapitalske naložbe (na primer čas med pridobitvijo in prodajo delnic) leta 2014 trajalo približno šest let⁷⁸. Večina lastniških instrumentov ESRR in ESS pa se ni izvajala več kot osem let (2009 do 2017). Tudi če bi se operacije na primer začele izvajati na začetku leta 2009, izstop pa bi se izvedel ob koncu leta 2014, bi bilo za izvedbo novega kroga kapitalskih naložb na voljo le manj kot tri leta pred zaključkom OP. Glede na število let, ki je potrebno za vzpostavitev instrumenta, torej ni verjetno, da se bodo prispevki OP k lastniškim instrumentom v programskem obdobju ponovno uporabili.

Nasprotno imajo lastniški instrumenti, ki se centralno upravljajo, veliko daljše trajanje, kar bolje upošteva naravo lastniških instrumentov⁷⁹ (na primer sklad Marguerite se izvaja 20 let z možnostjo dveletnega podaljšanja).

Zaradi visoke stopnje diskrecije pri ponovni uporabi sredstev za finančne instrumente ESRR in ESS lahko po zaključku OP učinek obnavljanja preneha

Pravni okvir za obdobje 2007–2013 v zvezi s finančnimi instrumenti, ki se upravljajo deljeno, določa, da lahko vsa sredstva, ki so bila do zaključka programov uporabljena vsej enkrat, obdrži država članica, vendar jih mora ponovno uporabiti v korist ciljne skupine⁸⁰. Glede na navodila Komisije o finančnih instrumentih⁸¹ in zaključku OP za obdobje 2007–2013⁸² bi lahko sklepali, da je treba sredstva iz instrumentov ESRR in ESS vedno znova ponovno vlagati.

Po našem mnenju pa splošne uredbe za obdobje 2007–2013 v zvezi z neomejenimi ponovnimi vlaganji ni mogoče tolmačiti na ta način.⁸³ Določbe na primer omogočajo tudi, da se kapital instrumenta zmanjša, sredstva finančnih instrumentov pa uporabijo v obliki nepovratnih sredstev. Poleg tega je pravno gledano vsaka dejavnost po zaključku programov, ki se ne tiče proračuna EU, v izključni pristojnosti države članice in ni več pod nadzorom Komisije, razen če pravna podlaga določa drugače.

Je bilo vprašanje obravnavano v programskem obdobju 2014–2020?

Člena 44 in 45 CPR za programsko obdobje 2014–2020 pojasnjujeta veliko vprašanj v zvezi s ponovno uporabo sredstev za instrumente v okviru skladov ESI po koncu obdobja upravičenosti leta 2023.

Poleg tega zakonodaja, ki ureja programsko obdobje 2014–2020, izrecno priznava predvideno obnovljivo naravo finančnih instrumentov po koncu obdobja upravičenosti, saj vključuje določbe za ponovno uporabo vrnjenih sredstev v obdobju najmanj osem let po koncu obdobja upravičenosti⁸⁴. CPR s to določbo opredeljuje najkrajše obdobje za namensko razporeditev sredstev, dodeljenih finančnim instrumentom, vendar ne določa natančno, kako bi bilo treba to izvesti. Po našem mnenju bi morala Komisija ta vidik pojasniti.

Ključni dejavnik za preprečevanje ponavljanja preteklih napak je standardizacija: proces vzpostavljanja bi zagotovo precej poenostavili in olajšali, če bi organom upravljanja omogočili oblikovanje finančnih instrumentov v skladu s standardnimi pogoji, ki bi jih določila Komisija.

Pravna podlaga za programsko obdobje 2014–2020 prav tako omogoča, da se finančni instrumenti še naprej uporabljajo v naslednjem programskem obdobju, namesto da se zahteva prenehanje njihove uporabe in njihova nadomestitev z novimi instrumenti⁸⁵. S tem bi lahko prihranili čas in denar, saj so finančni instrumenti pripravljeni na izvajanje že od začetka programskega obdobja, dotirani kapital za instrument pa bi se lahko povečal na podlagi predhodne ocene potreb. Če je bil upravitelj sklada izbran po postopku, odprtem za konkurenco, pa je lahko prihranek časa majhen, saj bi bil za izbiro novega upravitelja sklada v vsakem primeru potreben nov odprt postopek. Na podlagi odgovorov na našo anketo (glej okvir 15) bi bila za upravitelje skladov nadvse dobrodošla dodatna navodila Komisije o prenosu instrumentov v obdobje 2014–2020.

Komisija je v programskem obdobju 2007–2013 začela organizirati vrsto predstavitev in delavnic za širjenje dobrih praks in usposabljanje uradnikov držav članic. Prav tako je Komisija januarja 2015, eno leto po začetku programskega obdobja 2014–2020, vzpostavila tehnično svetovalno platformo (www.fi-compass.eu) za širjenje strokovnega znanja o pravnih zahtevah EU v zvezi s finančnimi instrumenti.

Ali so se finančni instrumenti izkazali kot stroškovno učinkovita metoda za izvrševanje proračuna EU?

Finančne instrumente v nasprotju s tradicionalnimi nepovratnimi sredstvi upravljajo upravitelji skladov (in ne javnoupravni organi). To so večinoma finančni posredniki, kot so banke v zasebni ali državni lasti. Pri upravljanju finančnih instrumentov nastanejo stroški, poleg tega pa so upravitelji skladov upravičeni do plačila za opravljene storitve. Višina stroškov upravljanja (ki se povrnejo ob predložitvi dokazil o izdatkih) in provizij za upravljanje (dogovorjena cena ali nadomestilo za opravljene storitve) za upravitelja sklada se na splošno določi v sporazumu o financiranju za vsak finančni instrument. Plačilo bi moralo pokrivati stroške upravljanja finančnega instrumenta (vključno s stroški za odnose z vlagatelji, pravnimi stroški in stroški revizorjev) in v primeru upraviteljev skladov iz zasebnega sektorja omogočati stopnjo dobička. Ti stroški bi se morali razlikovati za različne finančne produkte (tj. jamstva, posojila ali lastniški kapital), njihovo višino pa bi bilo treba določiti na podlagi objektivnih meril (na primer veliko število manjših posojil je običajno povezano z višjimi upravnimi stroški kot manjše število večjih posojil).

Na podlagi najnovejših podatkov, ki so jih države članice sporočile Komisiji, smo analizirali višino dejanskih stroškov upravljanja in provizij za upravljanje za deljeno in centralno upravljane instrumente v programskem obdobju 2007–2013 ter preučili, ali so bili zadostno povezani z uspešnostjo upravitelja sklada. Poleg tega smo v zvezi s programskim obdobjem 2014–2020 ocenili, ali je bil povečan delež sredstev, dodeljenih finančnim instrumentom (ki jih torej na splošno ne upravljajo nacionalne ali regionalne uprave), upoštevan pri določitvi višine tehnične pomoči, ki se plača državam članicam za izvajanje skladov ESI.

Visoki stroški upravljanja in provizije za upravljanje v primerjavi z dejansko stopnjo izplačil končnim prejemnikom

Skupni stroški upravljanja so pri približno 2 % instrumentov presegli dejanska izplačila končnim prejemnikom

Pri nekaterih instrumentih so stroški upravljanja in provizije za upravljanje celo presegli dejanske zneske, izplačane končnim prejemnikom. Z analizo 1 025 finančnih instrumentov ESRR in ESS v 8 državah članicah (Bolgarija, Češka republika, Nemčija, Španija, Francija, Italija, Poljska, Združeno kraljestvo) smo odkrili 23 takih primerov (2,2 %). Skupaj so bili v okviru teh instrumentov za izplačilo 4 milijonov EUR končnim prejemnikom zaračunani stroški upravljanja in provizije za upravljanje v višini 28 milijonov EUR. Hkrati pa obstajajo podobni instrumenti, pri katerih se finančnim posrednikom ne plačajo nobeni stroški upravljanja ali provizije za upravljanje (glej okvir 16).

Skupni stroški upravljanja in provizije za upravljanje dosegajo 75 % finančne podpore, izplačane končnim prejemnikom

Izvedli smo tudi analizo podatkov Komisije, pri kateri smo stroške upravljanja in provizije za upravljanje primerjali z zneski, ki so bili dejansko plačani končnim prejemnikom. Rezultati na ravni držav članic so predstavljeni v tabeli 6.

Pri 274 od 1 025 instrumentov ESRR in ESS v 10 od 25 držav članic (Švedska, Avstrija, Latvija, Malta, Finska, Litva, Romunija, Grčija, Madžarska, Ciper) smo ugotovili, da so bili podatki o stroških upravljanja in provizijah za upravljanje, ki so bili sporočeni Komisiji, izčrpni za vse finančne instrumente. Za šest drugih držav članic (Poljska, Portugalska, Nemčija, Slovaška, Bolgarija in Združeno kraljestvo) so bile takšne informacije predložene za 392 finančnih instrumentov, za katere je bilo porabljenih 84 % do 98 % skupnega dotiranega kapitala za finančne instrumente. Za vse ostale države članice so bile sporočene verodostojne informacije o stroških upravljanja in provizijah za upravljanje za instrumente, za katere sta bili porabljeni dve tretjini skupnega dotiranega kapitala ali manj⁸⁶. Za več finančnih instrumentov podatki sploh niso bili sporočeni ali pa niso bili verjetni (npr. sporočeni stroški upravljanja in provizije za upravljanje, ki so bili desetkrat višji od dejanskega izplačanega zneska). Kadar je bil za stroške upravljanja in provizije za upravljanje v poročilu naveden znesek nič, stroškov dejansko ni bilo ali pa podatki niso bili sporočeni. Te podatke smo izključili iz nadaljnje analize.

Stroški upravljanja in provizij za upravljanje nad regulativnimi zgornjimi mejami niso bili povrnjeni iz proračuna EU

Stroški upravljanja in provizije za upravljanje so bili načeloma omejeni na največ 4 % skupnega dotiranega kapitala finančnega instrumenta na leto

V okviru pravne podlage za programsko obdobje 2007–2013 so bile določbe o plačilu upravitelja sklada v glavni uredbi⁸⁷ kratke, vendar so bile zgornje meje stroškov upravljanja in provizij za upravljanje že določene v izvedbeni uredbi Komisije⁸⁸. Določene so bile zlasti naslednje letne zgornje meje:

• 2 % kapitala, ki ga OP prispeva v holdinške sklade za jamstvene sklade, na leto;
• 4 % kapitala, ki ga OP ali holdinški sklad prispeva v mikrokreditne instrumente, namenjene mikropodjetjem, na leto in
• 3 % kapitala, ki ga OP ali holdinški sklad prispeva v vseh drugih primerih, na leto.

Komisija je te zgornje meje določila v svojem zakonskem predlogu in pri tem upoštevala izkušnje iz programskega obdobja 2000–2006. Obstajala je tudi splošna zgornja meja za stroške upravljanja in provizije za upravljanje v višini 5 % za sklade kapitala in 2 % za jamstvene sklade.⁸⁹

V okviru deljenega upravljanja morajo organi upravljanja pri določitvi plačila za upravitelja sklada upoštevati pravna okvira za strukturne sklade in državno pomoč. Poleg tega morajo organi upravljanja poskrbeti, da so določbe o plačilu v skladu z naložbeno strategijo instrumenta, da se upravitelju sklada zagotovi finančna spodbuda za ravnanje v skladu z navedenimi cilji OP. Zato pogajanja v zvezi s sporazumom o financiranju niso nepomembna in veliko organov upravljanja je v pogovorih navedlo, da na začetku programskega obdobja 2007–2013 niso imeli potrebnega strokovnega znanja za takšna pogajanja.

Regulativne zgornje meje stroškov upravljanja in provizij za upravljanje se lahko pod določenimi pogoji presežejo (npr. če so stroški upravljanja in provizije za upravljanje v skladu s tržnimi pogoji ter ne presegajo stroškov upravljanja in provizij za upravljanje, ki jih plačajo zasebni vlagatelji, ali če je bil upravitelj sklada izbran na podlagi postopka javnega naročanja). Glede na poročila, ki so jih države članice predložile Komisiji, informacije o tem, kako pogosto so bile zgornje meje presežene, niso na voljo.

Stroški upravljanja in provizije za upravljanje se plačajo z dotiranim kapitalom finančnega instrumenta in se ne zaračunajo končnemu prejemniku. Ti stroški se obravnavajo kot upravičeni do prenehanja sklada, kar v večini primerov pomeni zaključek programa⁹⁰. Upravičenost stroškov upravljanja in provizij za upravljanje, priglašenih za sklade ESRR in ESS, vzpostavljene v programskem obdobju 2007–2013, bo Komisija preverila šele pri analizi dokumentov o zaključku OP leta 2017 in 2018.

Skupni stroški upravljanja bodo verjetno v nekaterih primerih ob zaključku OP presegli regulativne zgornje meje

Stroški upravljanja ali provizije za upravljanje, ki nastanejo in so plačani do 31. marca 2017, se lahko razglasijo za upravičene stroške OP ESRR in ESS, v okviru katerega je bil vzpostavljen finančni instrument⁹¹. V Uredbi je določeno, da morajo biti zgornje meje stroškov upravljanja in provizij za upravljanje povezane s kapitalom, ki ga prispeva operativni program. V skladu z razlago Komisije zgornje meje iz člena 43 izvedbene uredbe veljajo za celotni kapitalski prispevek k finančnemu instrumentu in ne samo za dejanski prispevek, ki se uporabi kot finančna podpora za končne prejemnike. Obstoječa navodila o stroških upravljanja in provizijah za upravljanje za programsko obdobje 2007–2013 potrjujejo to stališče.⁹²

Menimo, da bi morala Komisija določbe o zgornjih mejah stroškov upravljanja in provizij za upravljanje v uredbi razlagati tako, kot da veljajo za dejansko porabljen dotirani kapital, ki ga je OP prispeval v finančni instrument, tj. dejanski dotirani kapital, ki se je uporabil za finančno podporo končnim prejemnikom. Upravitelji skladov ne bi smeli biti plačani za neuporabo dotiranega kapitala instrumentov.

Plačila na podlagi uspešnosti v programskem obdobju 2007–2013 niso bila vključena med zakonske zahteve

V programskem obdobju 2007–2013 sta bila dobro finančno poslovodenje finančnih instrumentov in dejanska uspešnost upravitelja sklada kot dejavnika za določitev stroškov upravljanja in provizij za upravljanje navedena le v navodilih Komisije, vendar ne v okviru kakršne koli pravne podlage⁹³.

Na podlagi naših revizij smotrnosti poslovanja in skladnosti finančnih instrumentov s predpisi smo ugotovili, da so bile sheme plačil na podlagi uspešnosti prej izjema kakor pravilo: pri samo enem od devetih instrumentov, preučenih v obdobju 2013–2015, je plačilo upravitelja sklada temeljilo na uspešnosti.

Če plačila upraviteljev skladov ne temeljijo na uspešnosti, upravitelji skladov nimajo veliko spodbude, da bi sredstva dejansko prenesli na končne prejemnike. To je morda negativno vplivalo na uspešnost finančnih instrumentov v programskem obdobju 2007–2013. Poleg tega se za upravljanje instrumentov ESRR in ESS začnejo zanimati tudi neizkušeni upravitelji skladov (glej tudi odstavek 86).

Komisija je leta 2012 priporočila organom upravljanja, naj plačilo upravitelja sklada določijo glede na kakovost dejansko opravljenih naložb, ki se oceni na podlagi njihovega prispevka k doseganju strateških ciljev OP in k vrednosti sredstev, ki se iz naložb instrumentov vrnejo operaciji⁹⁴. Vendar je bilo to priporočilo navedeno v navodilu COCOF, zato ni pravno zavezujoče.

Komisija pri oceni stroškov upravljanja in provizij za upravljanje ne upošteva razlik med vrstami instrumentov in dejanske višine podpore, zagotovljene končnim prejemnikom

Ocena Komisije, da skupni stroški upravljanja od leta 2007 znašajo 631 milijonov EUR, je verjetno prenizka

Komisija je decembra 2015 na podlagi podatkov, ki so jih države članice sporočile za leto 2014, ocenila, da skupni stroški upravljanja in provizije za upravljanje za instrumente ESRR in ESS od začetka programskega obdobja znašajo vsaj 631 milijonov EUR⁹⁵.

Po navedbah Komisije je to 4,7 % prispevkov OP k ustreznim instrumentom v programskem obdobju 2007–2013.

Če zneski, plačani med holdinškimi skladi in posebnimi skladi, niso vključeni v izračun, ker so že bili vključeni kot prispevki OP k holdinškim skladom, se ta raven skupnih stroškov upravljanja in provizij za upravljanje zviša na 6,2 %. Poleg tega lahko upravitelji skladov zaračunavajo provizije končnim prejemnikom, ki jih morda ne sporočijo Komisiji. Ker izračun Komisije temelji le na delnih podatkih, so torej dejanske vrednosti (absolutnih zneskov in deleža prispevkov OP) verjetno višje.

Če bi bili stroški upravljanja in provizije za upravljanje izračunani na osnovi finančne podpore, zagotovljene končnim prejemnikom, bi bili veliko nad stopnjami, o katerih je poročala Komisija

Na splošno smo na podlagi 764 instrumentov ESRR in ESS, navedenih v tabeli 6, ugotovili, da skupni stroški upravljanja in provizije za upravljanje predstavljajo do 75 % finančne podpore končnim prejemnikom, kar je na leto povprečno 16 %.

Pri desetih državah članicah, ki so sporočile zanesljive podatke o vseh svojih 274 skladih ESRR in ESS, smo ugotovili, da skupni stroški upravljanja in provizije za upravljanje znašajo med 2 % in 17 % finančne podpore končnim prejemnikom. Na leto torej v povprečju znašajo med 1 % in 3 %.

Znatne razlike v stroških upravljanja in provizijah za upravljanje med različnimi vrstami finančnih instrumentov

Raven stroškov upravljanja in provizij za upravljanje je povezana tudi z vrsto instrumenta. Na podlagi verodostojnih podatkov, ki jih je predložila Komisija, smo opredelili povprečne vrednosti, ki so predstavljene v tabeli 7. V povprečju je delež stroškov upravljanja in provizij za upravljanje jamstvenih instrumentov najmanjši, odstotek pri instrumentih lastniškega kapitala pa največji.

Na splošno velja tudi, da je izvajanje finančnih instrumentov, ki se izvajajo s holdinškim skladom, dražje, saj je treba stroške upravljanja in provizije za upravljanje plačati na obeh ravneh (tj. na ravni holdinškega sklada in posebnega sklada). Prav tako ugotavljamo, da zgornje meje stroškov upravljanja in provizij za upravljanje v programskem obdobju 2007–2013 niso bile odvisne od obsega naložb finančnega instrumenta, ker so bile plačane kot delež prispevka OP (glej odstavek 108).

Če se stroški upravljanja in provizije za upravljanje instrumentov ESRR in ESS izračunajo na podlagi zagotovljene finančne podpore, so znatno višji kot za centralno upravljane finančne instrumente ali investicijske sklade v zasebnem sektorju

Naša analiza je pokazala tudi, da so bili povprečni stroški upravljanja in provizije za upravljanje centralno upravljanih finančnih instrumentov ali investicijskih skladov v zasebnem sektorju znatno nižji od stroškov upravljanja in provizij za upravljanje instrumentov ESRR in ESS, če jih primerjamo s finančno podporo, zagotovljeno končnim prejemnikom do konca leta 2014:

• skupni operativni stroški, ki jih je EEEF zaračunal od začetka svojega delovanja leta 2011, znašajo približno 5 % skupnega vloženega zneska. Letni stroški torej znašajo 1,2 %;
• Komisija za EPMF (posojila in jamstveni instrumenti skupaj) ocenjuje, da povprečni letni strošek, ki se plača iz proračuna EU, znaša največ od 0,5 % do 0,7 % dotiranega kapitala⁹⁶. To ustreza letnim stroškom v višini 0,2 % zneskov jamstev, zagotovljenih končnim prejemnikom iz EPMF.

Naša analiza je pokazala tudi, da so bili celo stroški in provizije EIB in EIF za upravljanje instrumentov ESRR na splošno višji od stroškov in provizij, ki jih zaračunavata v vlogi upraviteljev skladov za instrumente, ki se upravljajo centralizirano.

Pri preučitvi dveh študij o plačilih upraviteljev skladov v investicijskih skladih v zasebnem sektorju, ki sta bili objavljeni leta 2015, smo ugotovili, da so povprečne letne provizije za upravljanje pri vseh vrstah skladov (razen pri holdinških skladih) znašale med 0,6 % in 1 %⁹⁷. Poleg tega so se glede na navedbe študij provizije za upravljanje v zadnjih letih zmanjšale. V skladu s študijo, objavljeno leta 2013, letne provizije za upravljanje skladov tveganega kapitala znašajo med 2,0 % in 2,5 %⁹⁸.

Naša analiza tudi kaže, da obstajajo velike razlike med stroški upravljanja in provizijami za upravljanje, ki so bili zaračunani za posamezne instrumente ESRR in ESS. Komisija na podlagi razpoložljivih informacij o dejanskih stroških izvajanja posameznih finančnih instrumentov ESRR in ESS ne more oceniti, ali so te razlike v stroških upravičene. Podobna opažanja smo že objavili v nekem drugem posebnem poročilu.⁹⁹

Omejeno poročanje držav članic o stroških upravljanja in provizijah za upravljanje

Le približno 60 % vseh instrumentov ESRR in ESS Komisiji zagotavlja informacije o svojih stroških upravljanja in provizijah za upravljanje

Komisija je leta 2011 za države članice uvedla obveznost poročanja o instrumentih, ki se deljeno upravljajo¹⁰⁰. Organi upravljanja so morali te informacije prvič sporočiti v svojih poročilih za leto 2011. Podatki, ki jih je zahtevala Komisija, so med drugim vključevali informacije v zvezi s stroški upravljanja in provizijami za upravljanje, ki za organe upravljanja ESRR in ESS niso bile obvezne. Leta 2014 so bili podatki o stroških upravljanja in provizijah za upravljanje predloženi le za instrumente, ki so predstavljali 63 % skupnega zneska plačil iz OP ESRR in ESS v finančne instrumente (v primerjavi s 50 % leta 2013)¹⁰¹.

Poleg tega ugotavljamo, da se kot stroški upravljanja in provizije za upravljanje sporočijo le plačani zneski. Obstajajo pa tudi primeri vnaprej vračunanih stroškov in provizij, ki še niso bili plačani. Ti so de facto izključeni iz poročanja, zaradi česar poročilo ni popolno, saj se Komisiji sporočijo prenizki stroški upravljanja in provizije za upravljanje.

Je bilo vprašanje obravnavano v programskem obdobju 2014–2020?

V zvezi z vprašanji stroškov upravljanja in provizij za upravljanje so bili za programsko obdobje 2014–2020 sprejeti številni ukrepi.

Roki za poročanje so se skrajšali za države članice in podaljšali za Komisijo

Države članice morajo v programskem obdobju 2014–2020 Komisiji predložiti poročila o izvajanju finančnih instrumentov kot del njihovih letnih poročil o izvajanju. To pomeni, da poročanje poteka mesec dni prej (do 31. maja in ne 30. junija, kot je bilo v prejšnjem obdobju, ko poročanje ni bilo zajeto v letno poročilo o izvajanju; za leti 2017 in 2019 kot rok ostaja 30. junij).¹⁰² Poleg tega je bilo določeno, da mora Komisija pregledati podatke, ki jih je prejela od držav članic, v šestih mesecih, kar pomeni, da je bil rok Komisije za predložitev konsolidiranega poročila o izvajanju finančnih instrumentov – razen za leti 2017 in 2019 – podaljšan s 1. oktobra na 30. november. To pomeni, da bodo pomembne informacije o izvajanju finančnih instrumentov organom, odgovornim za razrešnico, na voljo še pozneje kot zdaj.

Organi upravljanja morajo Komisiji poročati o stroških upravljanja in provizijah za upravljanje

Organi upravljanja morajo v zvezi s finančnimi instrumenti v obdobju 2014–2020 objaviti podatke o stroških upravljanja in provizijah za upravljanje kot prilogo k letnemu poročilu o izvajanju¹⁰³. To je pomembna izboljšava, ki bo Komisiji v prihodnjih letih omogočila veliko boljšo analizo in nadzor stroškov izvajanja finančnih instrumentov.

Znižane zgornje meje stroškov upravljanja in provizij za upravljanje, ki se razlikujejo glede na vrsto finančnih instrumentov

V zvezi z zgornjimi mejami stroškov upravljanja in provizij za upravljanje opažamo dve glavni razliki v primerjavi s programskim obdobjem 2007–2013. Prva je, da se zgornje meje plačil za upravitelje skladov razlikujejo glede na vrsto finančnih instrumentov¹⁰⁴ (glej tabelo 8).

Druga razlika je, da so zgornje meje (ki so zdaj namesto na letni podlagi določene na kumulativni podlagi) bistveno nižje od zgornjih mej, ki so se uporabljale v programskem obdobju 2007–2013. Na splošno menimo, da so nižje zgornje meje, uvedene za skupni znesek plačil za upravitelje skladov, izboljšava, vendar Komisija ni utemeljila, kako so bile te zgornje meje določene. Naša analiza dejanskih podatkov, ki so bili do zdaj sporočeni za programsko obdobje 2007–2013, je pokazala, da so deleži v praksi manjši (glej odstavek 120).

Elementi plačila upravitelja skladov, ki temeljijo na uspešnosti, imajo le omejen spodbujevalni učinek

Uredba o skupnih določbah za obdobje 2014–2020 določa tudi, da je treba uspešnost upravitelja skladov uporabiti kot merilo pri določitvi stroškov upravljanja in provizij za upravljanje. Zlasti velja, da morajo vsi stroški upravljanja in provizije za upravljanje, ki se ob zaključku OP razglasijo za upravičene, temeljiti na metodologiji izračunavanja na podlagi uspešnosti (glej tudi tabelo 6)¹⁰⁵.

Podrobnejše informacije o merilih na podlagi uspešnosti za določitev stroškov upravljanja in provizij za upravljanje ter veljavnih zgornjih mej so določne v delegiranem aktu¹⁰⁶.

Poleg tega mora biti v skladu s smernicami Komisije o naložbah tveganega financiranja¹⁰⁷ ta komponenta plačila, ki temelji na uspešnosti, pomembna in zasnovana tako, da nagradi doseganje vnaprej določenih posebnih ciljev politike in finančno uspešnost upraviteljev skladov. Slednjo je treba meriti z vidika uspešnega izplačila prvotnega dotiranega kapitala ali zneska pridobljenega zasebnega kapitala in tudi na podlagi dejanske donosnosti naložb.

Ugotavljamo pa, da imajo ti novi elementi, ki temeljijo na uspešnosti, sekundarno vlogo pri določanju skupnega plačila upravitelja sklada, ki se povrne iz proračuna EU, in sicer iz naslednjih razlogov:

• glede na običajno trajanje holdinškega ali posebnega sklada se zgornje meje, določene v delegiranem aktu Komisije, na splošno zlahka dosežejo brez prejetja dela plačila, ki temelji na uspešnosti. Tako bo zelo uspešen upravitelj sklada najvišje možno plačilo dosegel prej kot manj uspešen upravitelj sklada in od tega trenutka naprej ne bo več plačan za svoje storitve;
• v primeru nezadostne uspešnosti se ne zaračuna dajatev, s katero bi se zagotovilo, da upravitelj sklada krije del finančnih izgub, ki bi jih lahko utrpel finančni instrument. Pravzaprav lahko na podlagi trenutne sheme plačil tudi upravitelji skladov z negativnim donosom prejmejo najvišje možno plačilo;
• regulativni okvir od organa upravljanja ne zahteva, da vnaprej določi merila minimalne uspešnosti (ali minimalne stopnje donosa), ki jih mora upravitelj sklada izpolnjevati, preden lahko prejme del plačila, ki temelji na uspešnosti.

Zato na splošno menimo, da ima del plačila upravitelja sklada, ki temelji na uspešnosti in ki se sofinancira iz proračuna EU, trenutno zelo skromen spodbujevalni učinek in ga je treba ponovno preučiti.

Poleg stroškov upravljanja in provizij za upravljanje nastanejo tudi administrativni stroški izvajanja OP ESRR in ESS

Pri upravljanju, nadzoru, spremljanju in ocenjevanju OP ESRR in ESS nastajajo stroški: ti administrativni stroški nacionalnih organov vključujejo plačila za osebje, operativne stroške (kot so stroški prevoza in usposabljanja) ter stroške v zvezi z dejavnostmi obveščanja in komuniciranja. Države članice lahko za kritje teh administrativnih stroškov uporabijo tehnično pomoč v okviru OP ESRR in ESS¹⁰⁸.

V programskem obdobju 2007–2013 je tehnična pomoč lahko znašala do 4 % vseh finančnih sredstev OP ESRR ali ESS¹⁰⁹. Enaka raven velja za obdobje 2014–2020. Določena je bila na podlagi študije, ki je bila leta 2010 izvedena v imenu Komisije v zvezi z njeno oceno učinka za programsko obdobje 2014–2020¹¹⁰. Komisija na podlagi tega ocenjuje, da lahko države članice v celotnem obdobju za tehnično pomoč porabijo do 13,6 milijarde EUR.

V programskem obdobju 2014–2020 se bo s finančnimi instrumenti izvršil bistveno večji del proračuna ESRR in ESS (glej odstavek 21). To pomeni, da bo za dejavnosti financiranja v okviru OP ESRR in ESS, ki temeljijo na nepovratnih sredstvih, na voljo sorazmerno več denarja za tehnično pomoč, saj glavni del administrativnih dejavnosti za finančne instrumente opravlja upravitelj sklada. Upravitelji skladov stroške upravljanja in provizije za upravljanje v zvezi s temi dejavnostmi zaračunajo neposredno OP (ali končnim prejemnikom). Zato se s povečanjem financiranja s finančnimi instrumenti posredno povečujejo tudi skupni administrativni stroški v okviru proračuna EU, saj se s tem povečuje znesek podpore za tehnično pomoč, ki jo države članice prejmejo iz proračuna EU za ostale dejavnosti financiranja na podlagi nepovratnih sredstev.

Ugotavljamo tudi, da državnim upravam v programskem obdobju 2007–2013 ni bilo treba podrobno poročati o tem, kako je bila porabljena tehnična pomoč¹¹¹. V enem od prejšnjih poročil smo že navedli, da Komisija nima na voljo nobenih primerljivih informacij o dejanskih administrativnih stroških posamezne države članice, posameznega operativnega programa ali posameznega mehanizma financiranja (tj. nepovratna sredstva ali finančni instrumenti)¹¹². Zato je težko oceniti, ali so ravni tehnične pomoči upravičene glede na dejanske stroške, ki jih imajo države članice z izvajanjem OP ESRR in ESS.

Zato ponavljamo prejšnje priporočilo, naj Komisija izvede primerjalno analizo stroškov za izvajanje nepovratnih sredstev in finančnih instrumentov (ki se upravljajo centralno in deljeno) za programsko obdobje 2014–2020, da bi določila dejanske ravni teh stroškov¹¹³. Te informacije bi bile zlasti pomembne za pripravo zakonskih predlogov za obdobje po letu 2020.

Zaključki in priporočila

Na splošno ugotavljamo, da ima finančna podpora, ki se končnim prejemnikom zagotavlja s finančnimi instrumenti, pomembne prednosti v primerjavi z nepovratnimi sredstvi, saj se lahko vsak evro financiranja v okviru finančnih instrumentov načeloma uporabi več kot enkrat. Tudi to, da je treba posojila odplačati in jamstva sprostiti ali pri kapitalskih naložbah vrniti, bi moralo načeloma vplivati na obnašanje končnih prejemnikov ter privesti do boljše uporabe javnih sredstev in zmanjšati verjetnost, da bodo končni prejemniki postali odvisni od javne podpore.

Vendar smo pri reviziji odkrili več pomembnih zadev, ki so omejevale učinkovitost finančnih instrumentov kot mehanizma za izvrševanje proračuna EU v programskem obdobju 2007–2013:

• veliko finančnih instrumentov ESRR in ESS je bilo preobsežnih in so se ob koncu leta 2014 še vedno spopadali z velikimi problemi pri izplačilu dotiranega kapitala (v povprečju je bilo porabljenih približno 57 % vsega dotiranega kapitala, ki se je izplačal finančnim instrumentom iz OP). Dejavnik, ki je prispeval k čezmernemu začetnemu dotiranemu kapitalu, je bilo prizadevanje držav članic, da bi se izognile razveljavitvi prevzetih obveznosti za sredstva v celotnem programskem obdobju 2007–2013;
• finančni instrumenti, ki se deljeno in centralno upravljajo, v glavnem niso bili uspešni pri privabljanju zasebnega kapitala;
• doslej je bilo le manjše število finančnih instrumentov ESRR in ESS uspešnih pri zagotavljanju obnavljajoče se finančne podpore;
• pri finančnih instrumentih ESRR in ESS so stroški upravljanja in provizije za upravljanje v primerjavi z dejansko finančno podporo končnim prejemnikom visoki. Poleg tega se zdi, da so veliko višji kot tisti za centralno upravljane instrumente ali investicijske sklade v zasebnem sektorju.

Hkrati tudi ugotavljamo, da je bil pravni okvir za programsko obdobje 2014–2020, kar se tiče finančnih instrumentov, izboljšan na podlagi znanja in izkušenj, pridobljenih v programskem obdobju 2007–2013, vendar nekatera vprašanja ostajajo nerešena. Naši glavni zaključki za programski obdobji 2007–2013 in 2014–2020 so predstavljeni v skladu s strukturo poročila skupaj z našimi priporočili.

Ali je bil obseg finančnih instrumentov ustrezen glede na potrebe trga?

Menimo, da je bilo veliko finančnih instrumentov preobsežnih. To kaže, da organi upravljanja niso vedno pravilno ocenili potreb trga, preden so bila finančnim instrumentom dodeljena sredstva iz OP ESRR in ESS. To je povzročilo čezmeren dotirani kapital pri vzpostavljanju finančnih instrumentov, stopnje izplačila pa so bile zato nizke. Dejavnik, ki je prispeval k temu čezmernemu dotiranemu kapitalu, je bilo prizadevanje držav članic, da zaobidejo pravilo n + 2.

Uvedba obveznih predhodnih ocen v programskem obdobju 2014–2020 tako za finančne instrumente z deljenim kot za finančne instrumente s centraliziranim upravljanjem bo v veliki meri prispevala k preprečevanju čezmernega dotiranega kapitala finančnih instrumentov. Vendar bo uspešnost teh ocen odvisna od tega, ali so bile izvedene na podlagi realnih predpostavk in analize. Pri instrumentih, ki se deljeno upravljajo, se vprašanje čezmernega dotiranega kapitala rešuje tudi s pristopom na podlagi postopnih plačil (ki plačila iz proračuna EU povezuje z izplačilom sredstev končnim prejemnikom). Poleg tega je v uredbi o skupnih določbah kot možnost predvideno redno pregledovanje predhodne ocene v primeru sprememb ekonomskega ali tržnega okolja, vendar ne v zvezi z instrumenti, ki se centralno upravljajo. Vmesni pregled (med katerim bi se lahko obravnavala ta vprašanja) se izvaja za večino, vendar ne vse centralno upravljane finančne instrumente. V nobenem primeru ni predviden neodvisen pregled predhodne ocene.

Regionalna osredotočenost finančnih instrumentov je prispevala k temu, da so države članice v programskem obdobju 2007–2013 vzpostavile veliko manjših finančnih instrumentov Ti posamezni posebni skladi ESRR in ESS pogosto niso dovolj veliki, da bi v sektorju skladov veljali kot ustrezni za učinkovito upravljanje (glej odstavke 27 do 61).

Priporočilo 1

V zvezi s predhodnimi ocenami za finančne instrumente:

(a) Vnaprejšnja ocena Komisije za centralno upravljane instrumente naj sistematično vključuje analizo do takrat pridobljenih izkušenj.

Ciljni rok za uresničitev: ob vzpostavitvi novega instrumenta.

(b) Komisija naj poleg pridobljenih izkušenj v okviru svojih vmesnih pregledov oceni tudi učinek bistvenih družbeno-ekonomskih sprememb na osnovno načelo instrumenta in ustreznega potrebnega prispevka iz proračuna EU za vse centralno upravljane instrumente.

Ciljni rok za uresničitev: takoj po vmesnem pregledu.

Priporočilo 2

Komisija in države članice naj si prizadevajo za optimizacijo obsega posebnih skladov ESRR in ESS, da bi, kjer je mogoče, izkoristile znatne prihranke pri stroških upravljanja skladov. Komisija naj državam članicam zagotovi dodatna navodila o tem, kako vzpostaviti takšne finančne instrumente v državah članicah ali na ravni Unije (ki jih neposredno ali posredno upravlja Komisija).

Ciljni rok za uresničitev: do konca leta 2016 (za Komisijo), ob vzpostavitvi finančnega instrumenta (za države članice).

Ali je finančnim instrumentom uspelo privabiti zasebni kapital?

Ugotovili smo, da so se Komisija in države članice v programskem obdobju 2007–2013 spopadale z velikimi težavami pri privabljanju vlagateljev iz zasebnega sektorja tako k deljeno kot k centralno upravljanim finančnim instrumentom. Zlasti prednostna obravnava zasebnih vlagateljev za finančne instrumente ni prinesla uspeha pri privabljanju znatnega dodatnega financiranja. Poleg tega menimo, da Komisija pri merjenju finančnega vzvoda finančnih instrumentov ni ustrezno upoštevala obsega, v katerem javno financiranje iz proračuna EU aktivira dodatna sredstva. Še več, države članice niso dolžne Komisiji pošiljati podatkov o zasebnih prispevkih k dotiranemu kapitalu instrumentov ESRR in ESS.

V tej fazi ni verjetno, da bodo za programsko obdobje 2014–2020 pritegnjena znatna zasebna sredstva, bodisi v okviru OP bodisi kot dodatni prispevki. Navodila, ki jih je Komisija izdala aprila 2014, ne črpajo dovolj iz dobrih praks iz programskega obdobja 2007–2013 o tem, kako najbolje uporabiti določbe o prednostnem obravnavanju zaradi pritegnitve več zasebnega kapitala brez prevelikih tveganj za javni sektor.

Uporaba vnaprejšnjih davčnih stališč za finančne instrumente, ki bi pod nekaterimi pogoji lahko privedla do izogibanja davkom, v programskem obdobju 2014–2020 bi bila v nasprotju s samo politiko Komisije na tem področju (glej odstavke 62 do 91).

Priporočilo 3

Komisija naj v finančni uredbi (in posledično v sektorskih uredbah) zagotovi opredelitev finančnega vzvoda finančnih instrumentov, ki se bo uporabljala na vseh področjih proračuna EU ter bo jasno razlikovala med finančnim vzvodom zasebnih in nacionalnih javnih prispevkov v okviru OP in/ali dodatnih zasebnih ali javnih kapitalskih prispevkov ter upoštevala vrsto obravnavanega instrumenta. V tej opredelitvi naj bo jasno opisano, kako se določijo zneski, ki so bili aktivirani s prispevki EU in nacionalnimi javnimi prispevki, po možnosti v skladu s smernicami OECD na tem področju.

Ciljni rok za uresničitev: ob spremembi finančne uredbe, za sektorske uredbe pa ob vmesnem pregledu.

Priporočilo 4

Komisija naj za finančne instrumente ESRR in ESS za programsko obdobje 2007–2013 zagotovi, da bodo države članice sporočile popolne in zanesljive podatke o zasebnih prispevkih k dotiranemu kapitalu v okviru operativnih programov in zunaj njih.

Ciljni rok za uresničitev: do konca leta 2017.

Priporočilo 5

Komisija naj v zvezi s finančnimi instrumenti ESRR in ESS zagotovi dodatna navodila za države članice, kako najbolje uporabiti določbe o prednostni obravnavi, da bi privabile več zasebnega kapitala, ne da bi javne vlagatelje, ki prispevajo k dotiranemu kapitalu finančnih instrumentov, izpostavile prevelikim tveganjem.

Ciljni rok za uresničitev: do konca leta 2016.

Priporočilo 6

Za finančne instrumente, ki se upravljajo centralno, naj se v zakonodaji, ki ureja posamezen instrument, opredelijo splošna načela delitve tveganja, ki bi lahko vplivala na proračun EU.

Ciljni rok za uresničitev: ob pripravi predlogov za uvedbo novih finančnih instrumentov ali reviziji obstoječih.

Priporočilo 7

Komisija naj za vse finančne instrumente, financirane iz proračuna EU v programskem obdobju 2014–2020, zagotovi, da bodo države članice, Komisija sama in skupina EIB izvajale le strukture, ki so v skladu z njenimi priporočili in ukrepi v zvezi z davčnimi ureditvami.

Ciljni rok za uresničitev: do konca leta 2016.

Ali so finančni instrumenti zagotavljali obnavljajočo se finančno podporo?

Pri veliki večini instrumentov ESRR in ESS se do konca leta 2014 ni pokazal pomemben učinek obnavljanja skladov. Razlog za to je bil, da so zamude pri izvajanju prispevale k težavam finančnih instrumentov ESRR in ESS pri celotnem izplačilu dotiranega kapitala v programskem obdobju 2007–2013. Obdobje upravičenosti je bilo treba podaljšati z decembra 2015 na marec 2017, da bi se povečala verjetnost, da bo večina finančnih instrumentov porabila svoj začetni dotirani kapital. Poleg tega države članice po zaključku OP marca 2017 izvajajo finančne instrumente po lastni presoji in čez čas se bo pokazalo, v kolikšnem obsegu se bo učinek obnavljanja uresničil.

Določbe pravne podlage za programsko obdobje 2014–2020 omejujejo tveganje vzpostavitve instrumentov s čezmernim dotiranim kapitalom in tako tudi večajo verjetnost doseganja učinka obnavljanja. To zahteva, da se upoštevajo izkušnje, pridobljene na podlagi pomanjkljivosti, ugotovljenih v programskem obdobju 2007–2013, organi upravljanja pa morajo biti bolj realni glede deleža skladov ESI, ki se lahko izvede prek finančnih instrumentov.

Uvedene so bile še druge spremembe, ki naj bi pripomogle k učinkovitejšemu vzpostavljanju instrumentov, vendar smo ugotovili, da so v zvezi z dvema posebnima vidikoma potrebna dodatna navodila (glej odstavke 92 do 105).

Priporočilo 8

Komisija naj sprejme ustrezne ukrepe za zagotovitev, da bodo države članice v zahtevanem osemletnem obdobju po koncu obdobja upravičenosti za programsko obdobje 2014–2020 ohranjale obnavljajočo se naravo skladov. To je mogoče doseči z vključitvijo posebne klavzule v sporazum o financiranju, s čimer bi se zagotovila namenska uporaba sredstev.

Ciljni rok za uresničitev: do konca leta 2016.

Priporočilo 9

Komisija naj zagotovi navodila v zvezi z določbami, ki omogočajo nadaljnjo uporabo finančnih instrumentov v naslednjem programskem obdobju, zlasti v primerih, ko so upravitelji skladov izbrani na podlagi postopka javnega naročanja.

Ciljni rok za uresničitev: do konca leta 2016.

Ali so se finančni instrumenti izkazali kot stroškovno učinkovita metodo za izvrševanje proračuna EU?

Ugotovili smo, da se je velik del začetnega dotiranega kapitala finančnih instrumentov ESRR in ESS porabil za stroške upravljanja in provizije za upravljanje. Poleg tega je bila raven provizij – če jo primerjamo s finančno podporo, dejansko zagotovljeno končnim prejemnikom – znatno višja kot pri centralno upravljanih instrumentih ali investicijskih skladih v zasebnem sektorju. Glede na visoke ravni, ugotovljene ob koncu leta 2014, je prisotno veliko tveganje, da bo veliko število instrumentov ESRR in ESS preseglo zgornje meje za stroške upravljanja in provizije za upravljanje, ki jih določa pravna podlaga za obdobje 2007–2013. Visoke ravni stroškov upravljanja in provizij za upravljanje morda kažejo na temeljno težavo v zvezi s tem, kako se je ta mehanizem financiranja izvajal v programskem obdobju 2007–2013.

Stroški upravljanja ali provizije za upravljanje, ki nastanejo in so plačani do 31. marca 2017, se lahko razglasijo za upravičene odhodke programov ESRR in ESS, v okviru katerih je bil vzpostavljen finančni instrument. V Uredbi je določeno, da morajo biti zgornje meje stroškov upravljanja in provizij za upravljanje povezane s kapitalom, ki se iz operativnega programa prispeva za instrumente.

V skladu z razlago Komisije zgornje meje iz člena 43 izvedbene uredbe veljajo za celotni kapitalski prispevek k finančnemu instrumentu in ne samo za dejanski prispevek, ki se uporabi kot finančna podpora za končne prejemnike. Menimo, da je treba ob zaključku OP zgornje meje, določene v uredbi, razlagati kot zgornje meje, ki veljajo za dejanski dotirani kapital, ki se iz OP prispeva v finančni instrument, tj. kapital, ki se je uporabil za finančno podporo končnim prejemnikom. Upravitelji skladov ne bi smeli biti plačani za neuporabo dotiranega kapitala instrumentov.

Komisija nima celotnega pregleda nad stroški izvajanja finančnih instrumentov ESRR in ESS in nad tem, kako se določijo stroški upravljanja in provizije za upravljanje ter ali so ti utemeljeni. Podobno Komisiji primanjkujejo informacije o skupnih administrativnih stroških posamezne države članice v zvezi z izvajanjem skladov ESI v obdobju 2014–2020, ki so odvisni od uporabe alternativnih mehanizmov financiranja (tj. nepovratna sredstva ali vračljiva finančna podpora, zlasti prek finančnih instrumentov).

Ugotavljamo tudi, da je treba poleg teh stroškov upravljanja in provizij za upravljanje kriti tudi splošne administrativne stroške OP ESRR in ESS. Ker se stroški upravljanja plačajo iz začetnega dotiranega kapitala instrumentov, zmanjšujejo raven financiranja iz proračuna EU, ki je na voljo končnim prejemnikom.

Za programsko obdobje 2014–2020 so bili roki za poročanje držav članic skrajšani, ker se o finančnih instrumentih zdaj poroča v okviru letnega poročila o izvajanju. Razen za leti 2017 in 2019 se to poročilo predloži Komisiji mesec dni prej kot prejšnje poročilo o finančnih instrumentih. Obenem je bilo določeno, da rok Komisije za predložitev poročil organu za razrešnico znaša šest mesecev. V programskem obdobju 2007–2013 je imela Komisija za preveritev podatkov in predložitev svojega konsolidiranega poročila o izvajanju finančnih instrumentov tri mesece časa. To pomeni, da so ustrezne informacije o izvajanju finančnih instrumentov in z njimi povezanimi stroški na voljo kasneje kot v prejšnjem obdobju.

Zakonodaja v zvezi s stroški upravljanja in provizijami za upravljanje se je znatno izboljšala z uvedbo zgornjih mej za skupne zneske, ki so nižje od mej, določenih za programsko obdobje 2007–2013. Vendar elementi, ki temeljijo na uspešnosti, še niso dovolj trdni, Komisija pa mora dodatno pojasniti, kako bi morali organi upravljanja te določbe uporabljati pri pogajanjih o sporazumih o financiranju (glej odstavke 106 do 145).

Priporočilo 10

Zaradi bližajočega se zaključka programskega obdobja 2007–2013:

(a) Komisija naj zagotovi, da bodo države članice do marca 2017 sporočile celovite informacije o nastalih in plačanih stroških upravljanja in provizijah za upravljanje.

Ciljni rok za uresničitev: do konca leta 2017.

(b) Komisija naj pojasni, da je treba zgornje meje stroškov upravljanja in provizij za upravljanje uporabiti za dejanski dotirani kapital, ki se je porabil v okviru finančnega instrumenta, tj. prispevek iz OP, ki se je porabil za finančno podporo končnim prejemnikom.

Ciljni rok za uresničitev: do konca marca 2017.

Priporočilo 11

V zvezi s plačilom upraviteljev skladov na podlagi uspešnosti v programskem obdobju 2014–2020:

(a) Komisija naj pripravi zakonski predlog za spremembo obstoječih določb uredbe o skupnih določbah, da bi se okrepil spodbujevalni učinek teh ureditev.

Ciljni rok za uresničitev: do konca leta 2016.

(b) Organi upravljanja držav članic naj pri pogajanjih o sporazumih o financiranju obsežno uporabljajo obstoječe elemente plačila upraviteljev skladov, ki temeljijo na uspešnosti. Hkrati bi se lahko prostovoljno uporabljali dodatni elementi.

Ciljni rok za uresničitev: takoj.

Priporočilo 12

Komisija naj izvede primerjalno analizo stroškov izvajanja nepovratnih sredstev in vračljive finančne podpore, zlasti v okviru finančnih instrumentov, za programsko obdobje 2014–2020, da bi določila dejanske ravni teh stroškov. Te informacije bi bile zlasti pomembne za pripravo zakonskih predlogov za obdobje po letu 2020 in določitev ustrezne ravni tehnične pomoči.

Ciljni rok za uresničitev: do konca leta 2017.

V programskem obdobju 2014–2020 bo za Komisijo in EIB ključno tudi uspešno usklajevanje uporabe finančnih instrumentov, ki se deljeno in centralizirano upravljajo ter so financirani iz proračuna EU, z Evropskim skladom za strateške naložbe (EFSI), znanim tudi kot „Junckerjev načrt“. Šele tako bodo lahko finančni instrumenti v okviru proračuna EU najuspešneje prispevali k nadvse potrebnim infrastrukturnim naložbam v EU.

Poročilo je sprejel senat II, ki ga vodi član Evropskega računskega sodišča
Henri GRETHEN, v Luxembourgu na zasedanju 1. junija 2016.

Za Evropsko računsko sodišče

Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA

Predsednik

Kratice

COCOF: Odbor za usklajevanje skladov

CPR: uredba o skupnih določbah

EaSI: Program Evropske Unije za zaposlovanje in socialne inovacije

EEEF: Evropski sklad za energetsko učinkovitost

EEPR: program za podporo oživitvi gospodarstva z dodelitvijo finančne pomoči Skupnosti energetskim projektom

EFSI: Evropski sklad za strateške naložbe

EGESIF: strokovna skupina za evropske strukturne in investicijske sklade

EIB: Evropska investicijska banka

EIF: Evropski investicijski sklad

EKSRP: Evropski kmetijski sklad za razvoj podeželja

EPMF: Evropski mikrofinančni instrument Progress za zaposlovanje in socialno vključenost

ESR: Evropski sklad za ribištvo

ESRR: Evropski sklad za regionalni razvoj

ESS: Evropski socialni sklad

GBER: uredba o splošnih skupinskih izjemah

IoZ: izjava o zanesljivosti

IPE: instrument za povezovanje Evrope

JEREMIE: skupna evropska sredstva za mikro, mala in srednja podjetja

KS: Kohezijski sklad

LGTT: instrument jamstev za posojila za projekte vseevropskega prometnega omrežja

MFF: večletni finančni okvir

MSP: mala in srednja podjetja

OP: operativni program

PBI: pobuda za projektne obveznice

PDEU: Pogodba o delovanju Evropske unije

PFLP: tranša prve izgube portfelja

SICAR: Société d’investissement en capital à risque

SICAV: Société d’investissement à capital variable

Sklad Marguerite: Evropski sklad 2020 za energetiko, podnebne spremembe in infrastrukturo

Skladi ESI: evropski strukturni in investicijski skladi

TEN-E/T: vseevropsko energetsko/prometno omrežje

Glosar

Cilj Evropskega sklada za regionalni razvoj (ESRR) je okrepiti ekonomsko in socialno kohezijo v Evropski uniji z odpravo glavnih regionalnih neravnovesij s finančno podporo za vzpostavitev infrastrukture in za produktivne naložbe, ki ustvarjajo delovna mesta, predvsem za podjetja.

Cilj Evropskega sklada za strateške naložbe (EFSI) je aktivirati vsaj 315 milijard EUR v zasebnih in javnih dolgoročnih naložbah v obdobju 2015–2017 v vsej EU ter zagotoviti financiranje projektov v naslednjih letih. EFSI je bil ustanovljen v okviru Evropske investicijske banke (EIB) kot časovno neomejen skrbniški sklad za financiranje bolj tveganih delov projektov. Z jamstvom v višini največ 16 milijard EUR, podprtim s proračunom EU, se bo izravnalo dodatno tveganje, ki ga prevzema EIB. Države članice lahko v EFSI prispevajo dodatna sredstva.

Cilj Evropskega socialnega sklada (ESS) je okrepiti ekonomsko in socialno kohezijo v Evropski uniji s povečanjem zaposlenosti in izboljšanjem možnosti za zaposlitev, predvsem z ukrepi usposabljanja, s spodbujanjem višje stopnje zaposlenosti ter ustvarjanjem številnejših in boljših delovnih mest.

Delegirana uredba: Delegirana uredba Komisije (EU) št. 480/2014 z dne 3. marca 2014 o dopolnitvi Uredbe (EU) št. 1303/2013 Evropskega parlamenta in Sveta o skupnih določbah o Evropskem skladu za regionalni razvoj, Evropskem socialnem skladu, Kohezijskem skladu, Evropskem kmetijskem skladu za razvoj podeželja in Evropskem skladu za pomorstvo in ribištvo ter o splošnih določbah o Evropskem skladu za regionalni razvoj, Evropskem socialnem skladu, Kohezijskem skladu in Evropskem skladu za pomorstvo in ribištvo¹.

Dotirani kapital pomeni znesek finančnih sredstev, plačanih finančnemu instrumentu (iz proračuna EU, nacionalnega proračuna ali od zasebnih vlagateljev) za podporo njegovemu delovanju. Izražati mora zmožnost instrumenta za naložbe in biti v sorazmerju s trgom, kateremu je namenjen.

Državna pomoč je vsaka oblika neposredne ali posredne finančne podpore, ki jo javni organi zagotovijo podjetjem zasebnega sektorja. Pogodba o delovanju Evropske unije (PDEU) na splošno prepoveduje državno pomoč na skupnem trgu, razen če je ustrezno utemeljena. Pravila EU o državni pomoči določajo, kdaj takšna podpora ne izkrivlja (ali ne bi mogla izkrivljati) konkurence. Evropska komisija ima izključno pristojnost za oceno združljivosti državne pomoči, ki jo dodelijo države članice, s temi pravili. Postopkovne odločitve in ukrepi, ki jih sprejme Evropska komisija, pregledata Splošno sodišče in Sodišče Evropske unije.

Evropski strukturni in investicijski skladi (skladi ESI) zajemajo pet ločenih skladov, katerih cilj je zmanjšati regionalna neravnovesja po Uniji v programskem obdobju 2014–2020. Ti skladi so: Evropski sklad za regionalni razvoj, Evropski socialni sklad, Kohezijski sklad, Evropski kmetijski sklad za razvoj podeželja ter Evropski sklad za pomorstvo in ribištvo.

Finančna uredba: Uredba (EU, Euratom) št. 966/2012 Evropskega Parlamenta in Sveta z dne 25. oktobra 2012 o finančnih pravilih, ki se uporabljajo za splošni proračun Unije in razveljavitvi Uredbe Sveta (ES, Euratom) št. 1605/2002².

Finančni posrednik je subjekt, ki deluje kot posrednik med organom upravljanja ali holdinškim skladom in končnimi prejemniki sredstev, zagotovljenih s finančnimi instrumenti, ki se deljeno upravljajo.

Holdinški sklad je sklad, ustanovljen z namenom vlaganja v več skladov tveganega kapitala, jamstvenih skladov, posojilnih skladov, skladov za razvoj mestnih območij, skladov ali drugih sistemov spodbud, ki zagotavljajo posojila, jamstva za vračljive naložbe ali enakovredne instrumente za energetsko učinkovitost in uporabo obnovljive energije v stavbah, vključno z obstoječimi stanovanjskimi objekti.

Izvedbena uredba: Uredba Komisije (ES) št. 1828/2006 z dne 8. decembra 2006 o pravilih za izvajanje Uredbe Sveta (ES) št. 1083/2006 ter Uredbe (ES) št. 1080/2006 Evropskega parlamenta in Sveta o Evropskem skladu za regionalni razvoj³.

Jamstvo je zaveza tretje osebe, ki se imenuje porok, da bo plačala dolg posojilojemalca, če ga ta ne bo mogel plačati sam. Porok je dolžan kriti vsak primanjkljaj ali neizpolnjevanje obveznosti posojilojemalca v zvezi z dolgom v skladu s pogoji, določenimi v sporazumu med porokom, posojilodajalcem in/ali posojilojemalcem.

Kapitalska naložba pomeni zagotovitev kapitala podjetju, ki se vloži neposredno ali posredno v zameno za popolno ali delno lastništvo tega podjetja, pri čemer lahko kapitalski vlagatelj prevzame določeno upravljavsko kontrolo nad podjetjem in lahko sodeluje pri dobičku podjetja.

Kohezijska politika je v programskem obdobju 2007–2013 zajemala Evropski sklad za regionalni razvoj in Evropski socialni sklad (tj. dva „strukturna sklada“) ter Kohezijski sklad. V programskem obdobju 2014–2020 se je z uvedbo skupnih določb za evropske strukturne in investicijske sklade izboljšalo usklajevanje med kohezijsko politiko in drugimi politikami EU, ki prispevajo k regionalnemu razvoju, in sicer razvoj podeželja ter ribiška in pomorska politika.

Končni prejemnik je katera koli pravna ali fizična oseba, ki ni holdinški sklad ali finančni posrednik in prejme sredstva iz finančnega instrumenta.

Minimalna stopnja donosa je minimalna stopnja donosa projekta ali naložbe, ki jo zahteva upravitelj ali vlagatelj.

Odbor za usklajevanje skladov (COCOF) je stalni odbor za spremljanje pri Komisiji. Njegova naloga je, da razpravlja o vprašanjih v zvezi z izvajanjem uredb, ki urejajo Evropski sklad za regionalni razvoj, Evropski socialni sklad in Kohezijski sklad.

Operativni program (OP) določa prednostne naloge in specifične cilje države članice ter kako bodo sredstva uporabljena za financiranje projektov v določenem obdobju, ki običajno traja sedem let. Ti projekti morajo prispevati k doseganju enega ali več ciljev, ki so opredeljeni na ravni prednostne osi OP. Programi morajo biti določeni za vsakega od skladov na področju kohezijske politike, tj. za Evropski sklad za regionalni razvoj, Evropski socialni sklad in Kohezijski sklad. Operativne programe pripravijo države članice in jih mora odobriti Komisija, preden se lahko izvedejo kakršna koli plačila iz proračuna EU. V obdobju, ki ga pokrivajo, se lahko spreminjajo le, če se strinjata obe strani.

Organ upravljanja je nacionalni, regionalni ali lokalni javni organ ali kateri koli drug javni ali zasebni subjekt, ki ga je država članica določila za upravljanje operativnega programa. Njegove naloge vključujejo izbiranje projektov, ki bodo financirani, spremljanje izvajanja projektov ter poročanje Komisiji o finančnih vidikih in doseženih rezultatih.

Pogojna kreditna linija pomeni kreditno linijo, ki bi se lahko črpala, če bi nastopil predhodno določen dogodek.

Posebni skladi so skladi, ki niso holdinški skladi.

Posojilo pomeni sporazum, ki posojilodajalca zavezuje, da posojilojemalcu da na razpolago dogovorjen znesek denarja za dogovorjeno obdobje. Posojilojemalec je dolžan posojilo v dogovorjenem obdobju odplačati. Običajno je posojilojemalec zavezan k plačevanju obresti na znesek posojila.

Prednostna os: ena od prednostnih nalog strategije v operativnem programu, ki je sestavljena iz skupine operacij, ki so med seboj povezane in imajo specifične merljive cilje.

Preostala finančna sredstva so del dotiranega kapitala, ki je dosegel končne prejemnike, nato pa je bil vrnjen finančnemu instrumentu in je tako na voljo za nov krog naložb.

Skupna evropska sredstva za mikro, mala in srednja podjetja (Jeremie) je pobuda, ki jo je Komisija pripravila skupaj z Evropskim investicijskim skladom. Ta pobuda spodbuja uporabo instrumentov finančnega inženiringa za izboljšanje dostopa do financiranja za MSP s strukturnimi skladi.

Société d’investissement à capital variable (SICAV) je vrsta odprtega investicijskega sklada, pri katerem se vrednost njegovega kapitala spreminja glede na število vlagateljev in vrednost njegovih osnovnih naložb. Delnice sklada se kupujejo in prodajajo na podlagi zadnje čiste vrednosti sredstev sklada.

Société d’investissement en capital à risque (SICAR) je struktura, oblikovana za naložbe zasebnega in tveganega kapitala brez pravil o razpršenosti naložb in omejitev glede posojanja ali finančnih vzvodov.

Splošna uredba za programsko obdobje 2007–2013: Uredba Sveta (ES) št. 1083/2006 z dne 11. julija 2006 o splošnih določbah o Evropskem skladu za regionalni razvoj, Evropskem socialnem skladu in Kohezijskem skladu in razveljavitvi Uredbe (ES) št. 1260/1999⁴.

Strokovna skupina za evropske strukturne in investicijske sklade (EGESIF) je bila ustanovljena znotraj Komisije z namenom, da Komisiji svetuje o vprašanjih v zvezi z izvajanjem programov, ki se sprejmejo in izvajajo v skladu z uredbami o evropskih strukturnih in investicijskih skladih. EGESIF je eno od dveh teles, ki sta nadomestila Odbor za usklajevanje skladov (drugo je COESIF – Odbor za usklajevanje evropskih strukturnih in investicijskih skladov).

Tranša prve izgube portfelja (PFLP): kadar je portfelj posojil razdeljen na več tranš tveganja, je PFLP tranša, ki absorbira prve izgube portfelja (ki so lahko na primer posledica neodplačevanja posojila).

Uredba o IPE: Uredba (EU) št. 1316/2013 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 11. decembra 2013 o vzpostavitvi Instrumenta za povezovanje Evrope, spremembi Uredbe (EU) št. 913/2010 in razveljavitvi uredb (ES) št. 680/2007 in (ES) št. 67/2010⁵.

Uredba o skupnih določbah (CPR) za obdobje 2014–2020: Uredba (EU) št. 1303/2013 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 17. decembra 2013 o skupnih določbah o Evropskem skladu za regionalni razvoj, Evropskem socialnem skladu, Kohezijskem skladu, Evropskem kmetijskem skladu za razvoj podeželja in Evropskem skladu za pomorstvo in ribištvo, o splošnih določbah o Evropskem skladu za regionalni razvoj, Evropskem socialnem skladu, Kohezijskem skladu in Evropskem skladu za pomorstvo in ribištvo ter o razveljavitvi Uredbe Sveta (ES) št. 1083/2006⁶.

Zgornja meja jamstva je odstotek celotne vrednosti portfelja posojil, ki ga dejansko krije jamstvo.

Revizijska ekipa

Posebna poročila Evropskega računskega sodišča predstavljajo rezultate njegovih revizij smotrnosti poslovanja in skladnosti za posamezna proračunska področja ali upravljavske teme. Računsko sodišče izbira in načrtuje revizijske naloge tako, da je njihov učinek kar največji, in pri tem upošteva tveganje za smotrnost ali skladnost, višino ustreznih prihodkov ali porabe, prihodnji razvoj ter politični in javni interes.

To revizijo smotrnosti poslovanja je opravil senat II, ki ga vodi član Evropskega računskega sodišča Henri Grethen in ki je specializiran za področja porabe strukturnih politik, prometa in energetike. Revizijo je vodila članica poročevalka Iliana Ivanova, ki so ji pomagali vodja kabineta Tony Murphy in ataše Mihail Stefanov, vodilni upravni uslužbenec Niels-Erik Brokopp, vodja naloge Rares Rusanescu ter revizorji Agathoclis Argyrou, Marcel Bode, Viorel Cirje in Maria Ploumaki.

O tej publikaciji

EVROPSKO RAČUNSKO SODIŠČE
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxembourg
LUKSEMBURG

Tel. +352 4398-1
Vprašanja: eca.europa.eu/sl/Pages/ContactForm.aspx
Spletišče: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditorsECA

Veliko dodatnih informacij o Evropski uniji je na voljo na internetu (http://europa.eu).

Luxembourg: Urad za publikacije Evropske unije, 2016

© Evropska unija, 2016

Reprodukcija je dovoljena z navedbo vira.