Plnenie rozpočtu EÚ prostredníctvom finančných nástrojov – poučenie z programového obdobia 2007 – 2013

Zhrnutie

Európska únia v súčasnosti stojí pred vážnymi problémami, ako je oživenie hospodárstva a finančné ozdravenie a zvládnutie utečeneckej krízy. Subjekty EÚ s rozhodovacou právomocou preto hľadajú spôsoby, ako maximalizovať účinnosť a efektívnosť dostupného rozpočtu EÚ, ktorý predstavuje menej než 1 % hrubého domáceho produktu (HDP) EÚ.

Finančné nástroje sú nástroj na poskytovanie finančnej podpory z rozpočtu EÚ. Finančná podpora poskytnutá konečným príjemcom prostredníctvom finančných nástrojov môže mať podobu úverov, záruk a kapitálových investícií.

V prípade správneho vykonávania poskytujú finančné nástroje v porovnaní s grantmi dve konkrétne výhody:

• možnosť použiť pákový efekt na verejné finančné prostriedky (t. j. mobilizovať dodatočné súkromné a verejné finančné prostriedky na doplnenie počiatočných verejných finančných prostriedkov) a
• revolvingový charakter ich kapitálového vybavenia (t. j. použitie tých istých finančných prostriedkov v niekoľkých cykloch).

Skutočnosť, že úvery sa musia splatiť, záruky uvoľniť po použití a výnosy z predaja kapitálových investícií sa musia vrátiť má dosah aj na správanie konečných príjemcov, čo vedie k lepšiemu využívaniu verejných finančných prostriedkov a znižuje pravdepodobnosť, že koneční príjemcovia sa stanú závislí od verejnej podpory.

Finančné nástroje zriadené v rámci Európskeho fondu regionálneho rozvoja (EFRR) a Európskeho sociálneho fondu (ESF) v programovom období 2007 – 2013 využilo 25 z 28 členských štátov EÚ: spolu bolo v celej EÚ zriadených 972 finančných nástrojov EFRR a 53 finančných nástrojov ESF. Do konca roku 2014 sa na tieto nástroje ako príspevky z operačných programov EFRR a ESF vyplatilo približne 16 mld. EUR. Táto suma predstavuje výrazné zvýšenie v porovnaní s približne 1,3 mld. EUR v programovom období 2000 – 2006 a 0,6 mld. EUR v programovom období 1994 – 1999 vyčlenených na tieto nástroje. Celkový príspevok z rozpočtu EÚ na 21 finančných nástrojov, ktoré priamo či nepriamo spravovala Komisia, bol v tom istom období, čiže v rokoch 2007 – 2013, približne 5,5 mld. EUR. Tieto ústredne spravované finančné nástroje fungujú vo všetkých členských štátoch EÚ.

Prostredníctvom tohto auditu sme preskúmali, či v programovom období 2007 – 2013 boli finančné nástroje účinným mechanizmom na plnenie rozpočtu EÚ. Náš audit sa uskutočnil v období od októbra 2014 do marca 2016 a bol zameraný na oblasti regionálnej, sociálnej, dopravnej a energetickej politiky. Naša analýza sa venovala všetkým 1025 finančným nástrojom EFRR a ESF, ktoré boli zriadené v programovom období 2007 – 2013 v rámci zdieľaného hospodárenia, ako aj šiestim ústredne spravovaným finančným nástrojom v uvedených oblastiach. Údaje predložené v tejto správe vychádzajú z najnovších dostupných informácií, ktoré poskytla Komisia v septembri 2015 a ktoré odrážajú situáciu na konci roku 2014.

Pri našom audite sme zistili niekoľko závažných problémov, ktoré obmedzovali efektívnosť finančných nástrojov ako mechanizmov na plnenie rozpočtu EÚ v programovom období 2007 – 2013:

• značný počet finančných nástrojov EFRR a ESF bol príliš veľký a koncom roku 2014 mali nástroje značné problémy uhrádzať svoje kapitálové vybavenie (v priemere sa použilo približne 57 % všetkého kapitálového vybavenia zaplateného finančným nástrojom z operačných programov). Faktorom, ktorý prispel k nadmernému počiatočnému kapitálovému vybaveniu, bol zámer členských štátov zabrániť rušeniu viazanosti v celom programovom období 2007 – 2013,
• celkovo finančné nástroje v rámci zdieľaného a centralizovaného hospodárenia neboli schopné prilákať súkromný kapitál,
• zatiaľ len obmedzený počet finančných nástrojov EFRR a ESF bol úspešný pri poskytovaní revolvingovej finan­čnej podpory,
• a náklady na riadenie a poplatky za riadenie boli v prípade finančných nástrojov EFRR a ESF vysoké v porovnaní so skutočnou finančnou podporou konečným prijímateľom, ktoré sa tiež javia výrazne vyššie ako náklady a poplatky v prípade ústredne spravovaných nástrojov alebo súkromných investičných fondov.

Súčasne upozorňujeme na to, že v právnom rámci pre programové obdobie 2014 – 2020 došlo k zlepšeniam, pokiaľ ide o finančné nástroje, založeným na odborných znalostiach získaných v programovom období 2007 – 2013, ale niektoré záležitosti zostávajú.

V našej správe odporúčame, aby:

• Komisia v predbežnom posúdení ústredne spravovaných nástrojov systematicky zahŕňala analýzu „ponaučení“ k danému dátumu,
• Komisia okrem „ponaučení“ posudzovala aj vplyv väčších sociálno-ekonomických zmien na odôvodnenie nástroja a príslušného požadovaného príspevku z rozpočtu EÚ v súvislosti s ich príslušnými preskúmaniami v polovici trvania pri všetkých ústredne spravovaných finančných nástrojoch,
• sa Komisia a členské štáty usilovali optimalizovať veľkosť konkrétnych fondov EFRR a ESF, aby sa vždy, keď je to možné, mohla využiť výhoda značných úspor v nákladoch na prevádzku fondov. Komisia by mala členským štátom poskytnúť dodatočné usmernenia o zriaďovaní týchto finančných nástrojov v členských štátoch alebo na úrovni Únie (ktoré priamo alebo nepriamo spravuje Komisia),
• Komisia v nariadení o rozpočtových pravidlách (a vzápätí v nariadeniach pre jednotlivé odvetvia) poskytla vymedzenie pojmu pákového efektu finančných nástrojov platné vo všetkých oblastiach rozpočtu EÚ, v ktorom sa jasne rozlišuje medzi pákovým efektom súkromných a národných verejných príspevkov v rámci operačného programu a/alebo dodatočných súkromných alebo verejných kapitálových príspevkov a v ktorom sa zohľadňuje druh príslušného nástroja,
• Komisia v prípade finančných nástrojov EFRR a ESF v programovom období 2007 – 2013 zabezpečila, aby členské štáty poskytli úplné a spoľahlivé údaje o súkromných príspevkoch na kapitálové vybavenie, a to prostredníctvom operačných programov, ako aj popri nich,
• Komisia v prípade finančných nástrojov EFRR a ESF poskytovala členským štátom dodatočné usmernenia o tom, ako čo najlepšie používať preferenčné zaobchádzanie na prilákanie väčšieho množstva súkromného kapitálu a súčasne neprideliť nadmerné riziká verejným prispievateľom na vybavenosť nástrojov,
• sa v prípade ústredne spravovaných finančných nástrojoch v právnych predpisoch, ktorými s riadi príslušný nástroj, vymedzili hlavné aspekty mechanizmu rozdelenia všeobecného rizika, ktoré môže mať dosah na rozpočet EÚ,
• Komisia v prípade všetkých finančných nástrojov financovaných z rozpočtu EÚ zabezpečila, aby členské štáty, samotná Komisia a skupina EIB vykonávali len tie štruktúry, ktoré sú v súlade s jej vlastnými odporúčaniami a opatreniami, pokiaľ ide o daňovú úpravu,
• Komisia prijala vhodné opatrenia na zabezpečenie toho, aby členské štáty zachovali revolvingový charakter finančných prostriedkov počas požadovaného osemročného obdobia po uplynutí obdobia oprávnenosti programového obdobia 2014 – 2020,
• Komisia poskytla usmernenie, pokiaľ ide o ustanovenia, ktoré umožňujú pokračovať v používaní finančných nástrojov v ďalšom programovom období, najmä v prípadoch, keď sa správcovia fondu vyberajú na základe verejného obstarávania,
• Komisia zabezpečila, aby členské štáty oznamovali úplné informácie o nákladoch na riadenie a poplatkoch za riadenie, ktoré boli vynaložené alebo sú splatné do marca 2017 vzhľadom na blížiace sa ukončenie programového obdobia 2007 – 2013,
• Komisia objasnila, že maximálna výška nákladov na riadenie a poplatkov za riadenie sa musí uplatňovať na kapitálové vybavenie skutočne využité finančným nástrojom, t. j. na príspevok z operačného programu, ktorý sa použil na poskytnutie finančnej podpory konečným prijímateľom,
• pokiaľ ide o výkonnostné odmeňovanie správcov fondu v programovom období 2014 – 2020 Komisia predložila legislatívny návrh s cieľom prehodnotiť platné ustanovenia v nariadení o spoločných ustanoveniach na posilnenie stimulačného účinku týchto opatrení,
• riadiace orgány členských štátov pri rokovaniach o dohodách o financovaní vo veľkej miere využívali existujúce výkonnostné zložky odmeňovania pre správcov fondu,
• Komisia vykonala komparatívnu analýzu nákladov na vykonávanie grantov a vratnej finančnej podpory najmä prostredníctvom finančných nástrojov na programové obdobie 2014 – 2020 s cieľom určiť ich skutočné úrovne. Takéto informácie by boli mimoriadne užitočné pri príprave legislatívnych návrhov na obdobie po roku 2020 a pri určovaní primeranej úrovne technickej pomoci.

Úvod

Čo sú to finančné nástroje?

Európska únia v súčasnosti stojí pred vážnymi problémami, ako je oživenie hospodárstva a finančné ozdravenie a zvládnutie utečeneckej krízy. Subjekty EÚ s rozhodovacou právomocou preto hľadajú spôsoby, ako maximalizovať účinnosť a efektívnosť dostupného rozpočtu EÚ, ktorý predstavuje menej než 1 % hrubého domáceho produktu (HDP) EÚ.

Finančné nástroje⁷ sú nástroj na poskytovanie finančnej podpory z rozpočtu EÚ prostredníctvom úverov, záruk a kapitálových (alebo kvázi kapitálových) investícií na realizáciu projektov (pozri tabuľku 1)⁸.

V prílohe I sa uvádza príklad fungovania rôznych druhov finančných nástrojov.

V porovnaní s grantmi (ktoré sú tradičnou formou poskytovania finančných prostriedkov z rozpočtu EÚ) finančné nástroje v prípade správneho vykonávania môžu mať dve konkrétne výhody:

• možnosť použiť pákový efekt na verejné finančné prostriedky (t. j. mobilizovať dodatočné súkromné a verejné finančné prostriedky na doplnenie počiatočných verejných finančných prostriedkov) a
• revolvingový charakter ich kapitálového vybavenia (t. j. použitie tých istých finančných prostriedkov v niekoľkých cykloch) umožňuje, aby sa každé euro z financovania prostredníctvom finančných nástrojov v zásade môže použilo viac než raz.

Skutočnosť, že úvery sa musia splatiť, záruky uvoľniť po použití a výnosy z predaja kapitálových investícií sa musia vrátiť má dosah aj na správanie konečných príjemcov, čo vedie k lepšiemu využívaniu verejných finančných prostriedkov a znižuje pravdepodobnosť, že koneční príjemcovia sa stanú závislí od verejnej podpory.

Spoločné vymedzenie pojmu finančné nástroje sa prvýkrát objavilo v revízii nariadenia o rozpočtových pravidlách v roku 2012. Toto vymedzenie sa odvtedy používalo v právnych predpisoch platných v jednotlivých odvetviach na programové obdobie 2014 – 2020 (pozri prílohu II).

Používanie finančných nástrojov pri plnení rozpočtu EÚ od roku 2007

Používanie finančných nástrojov financovaných z rozpočtu EÚ

Plnenie rozpočtu EÚ môže prebiehať prostredníctvom zdieľaného hospodárenia (t. j. v spolupráci s členskými štátmi, napríklad v rámci politiky súdržnosti), priameho hospodárenia (t. j. prostredníctvom útvarov Komisie alebo výkonných agentúr) alebo nepriameho hospodárenia (t. j. zverením úloh súvisiacich s plnením rozpočtu tretím krajinám alebo rôznym subjektom)⁹. Posledné dva uvedené spôsoby sa spoločne označujú ako centralizované hospodárenie.

Finančné nástroje sa používajú v rôznych častiach rozpočtu EÚ:

• Finančné nástroje zdieľaného hospodárenia v oblasti súdržnosti sa zriaďujú najmä v rámci Európskeho fondu regionálneho rozvoja (EFRR) a v menšej miere v rámci Európskeho sociálneho fondu (ESF). Počínajúc obdobím 2014 – 2020 sa finančné nástroje môžu používať aj pre Kohézny fond (KF). Každý nástroj sa musí vykonať v rámci operačného programu, o čom spoločne s jeho veľkosťou a formou rozhodujú riadiace orgány zodpovedné za daný program¹⁰. Finančné nástroje sa používajú aj v rámci Európskeho poľnohospodárskeho fondu pre rozvoj vidieka (EPFRV) a Európskeho fondu pre rybné hospodárstvo (EFRH).
• Ústredne spravované finančné nástroje sa financujú z rôznych rozpočtových oblastí, ako je výskum, podnikanie a priemysel, vzdelávanie a kultúra atď. Pri týchto nástrojoch je Komisia spoločne so svojimi partnermi priamo zapojená do ich navrhovania a pri vypracúvaní ich investičnej stratégie a vybavenosti. Rozhodnutie zriadiť tieto nástroje prijímajú rozpočtové orgány (t. j. Európsky parlament a Rada) na základe návrhu Komisie.

Pravidlá pre výber správcu fondu finančných nástrojov

V rámci zdieľaného hospodárenia sa finančné nástroje môžu zriadiť ako samostatné fondy alebo ako podfondy holdingového fondu, neskôr označované ako konkrétne fondy (pozri obrázok 1). Holdingový fond, občas označovaný aj ako „fond fondov“, je fond zriadený s cieľom spravovať rôzne druhy nástrojov. Umožňuje tiež prispievať z jedného alebo viacerých operačných programov do jedného alebo niekoľkých finančných nástrojov.

Finančné nástroje obvykle spravujú súkromné alebo štátne banky alebo iní finanční sprostredkovatelia a nie orgány verejnej správy. Pri nástrojoch EFRR a ESF musí byť výber správcu fondu v súlade s európskymi a vnútroštátnymi pravidlami verejného obstarávania v prípade, ak sa vedenie fondu vyberá na základe verejnej súťaže. V situáciách, keď pravidlá verejného obstarávania neplatia (t. j. v prípade, keď správa fondu nie je verejnou zákazkou na poskytnutie služby), riadiaci orgán môže určiť správcu fondu pod podmienkou dodržania príslušných pravidiel štátnej pomoci (pozri body 10 až 12).

Skupina Európskej investičnej banky, ktorú tvorí Európsky investičný fond (EIF) a Európska investičná banka (EIB), má osobitné postavenie, pretože EIF a EIB môžu byť vymenovaní za správcov fondu bez postupu verejného obstarávania¹¹. Spravujú tiež väčšinu ústredne spravovaných nástrojov, pre ktoré sa v legislatívnom návrhu určuje správca fondu.

Zdroj: Európsky dvor audítorov.

Finančné nástroje a pravidlá štátnej pomoci EÚ

Fondy EÚ v rámci zdieľaného hospodárenia sa považujú za súčasť vnútroštátnych alebo regionálnych rozpočtov a ako také môžu podliehať kontrole štátnej pomoci. Pri vykonávaní finančného nástroja preto riadiace orgány musia zabezpečiť súlad s pravidlami štátnej pomoci¹². Príslušné pravidlá štátnej pomoci sa nachádzajú v novom všeobecnom nariadení o skupinových výnimkách¹³ a v nových usmerneniach Komisie k rizikovým finančným investíciám¹⁴. Obidva predpisy nadobudli účinnosť v júli 2014.

Riadiaci orgán musí pre každý finančný nástroj EFRR a ESF poskytnúť dôkaz, že¹⁵:

• vyhovuje bežnej trhovej praxi (v praxi to znamená, že správa fondu bola vybratá na základe otvoreného, transparentného a nediskriminačného procesu) alebo
• sa naň vzťahuje nariadenie o pomoci „de minimis“¹⁶ alebo
• predstavuje oslobodenú pomoc, lebo sa naň vzťahuje všeobecné nariadenie o skupinových výnimkách alebo notifikovaná schéma pomoci podľa pokynov Komisie pre rizikové financie.

Ústredne spravované finančné nástroje, ktoré nevyužívajú národné alebo regionálne zdroje, a preto nie sú súčasťou rozpočtu členského štátu, nepatria do rozsahu pôsobnosti pravidiel štátnej pomoci EÚ, lebo nebola splnená hlavná podmienka článku 107 ZFEÚ, že je „poskytovaná […] členským štátom alebo zo štátnych prostriedkov“.

Podkladové informácie o niekoľkých finančných nástrojoch a ich kapitálovom vybavení od roku 2007

Programové obdobie 2007 – 2013

V programovom období 2007 – 2013 využívalo finančné nástroje 25 z 28 členských štátov EÚ. Tento mechanizmus financovania nevyužívalo len Chorvátsko, Írsko a Luxembursko¹⁷. Prílohy III a IV obsahujú prehľad nástrojov EFRR a ESF podľa členských štátov.

Ako sa uvádza v tabuľke 2, koncom roku 2014 sa ako príspevky operačných programov EFRR vyplatilo zhruba 15,2 mld. EUR a prostredníctvom príspevkov operačných programov ESF približne 0,8 mld. EUR. Táto suma predstavuje výrazné zvýšenie v porovnaní s približne 1,3 mld. EUR v programovom období 2000 – 2006 a 0,6 mld. EUR v programovom období 1994 – 1999¹⁸.

V programovom období 2007 – 2013 zodpovedali príspevky EÚ vyplatené za celé obdobie finančným nástrojom 5 % celkových finančných prostriedkov EÚ na EFRR a 1 % celkových finančných prostriedkov EÚ na ESF. Rozpočet EÚ predstavuje 69 % z celkového príspevku ku kapitálovému vybaveniu finančných nástrojov EFRR a 56 % z celkového príspevku ku kapitálovému vybaveniu finančných nástrojov ESF v období 2007 – 2013 (pozri tabuľku 2). Z hľadiska finančnej podpory konečnému prijímateľovi predstavuje príspevok EÚ 63 % (EFRR) a 65 % (ESF).

Podľa najnovších údajov, ktoré oznámila Komisia, bolo v celej EÚ zriadených 972 finančných nástrojov EFRR a 53 nástrojov ESF. Medzi nimi je 903 konkrétnych fondov EFRR a 49 konkrétnych fondov ESF (pozri tabuľku 3). Tridsaťjeden nástrojov EFRR spravuje skupina EIB (pozri bod 9).

Okrem toho bolo 14 nástrojov financovaných prostredníctvom EPFRV a šesť nástrojov sa financovalo z Európskeho fondu pre rybné hospodárstvo. V programovom období 2007 – 2013 sa pri týchto dvoch fondoch od členských štátov nepožadovalo, aby podávali správy o finančných nástrojoch, preto v tejto súvislosti neexistujú nijaké oficiálne údaje¹⁹. Na základe údajov zozbieraných Dvorom audítorov koncom roku 2013 však kapitálové vybavenie fondov spolufinancovaných z EPFRV možno odhadnúť približne na 700 mil. EUR a v prípade spolufinancovania z Európskeho fondu pre rybné hospodárstvo približne na 72 mil. EUR (v obidvoch prípadoch vrátane národných príspevkov do programov).

V prípade ústredne spravovaných nástrojov bol celkový príspevok EÚ vyčlenený na nástroje v období 2007 – 2013 vo všetkých rozpočtových oblastiach približne 5,5 mld. EUR²⁰ rozdelených medzi 21 finančných nástrojov²¹. Tieto nástroje pôsobia vo všetkých členských štátoch EÚ.

Programové obdobie 2014 – 2020

V rozpočte EÚ sú európske štrukturálne a investičné fondy (EŠIF) hlavným zdrojom financovania pre kapitálové investície a infraštruktúru s celkovým rozpočtom vo výške približne 450 mld. EUR na programové obdobie 2014 – 2020.

Európsky parlament a Európska rada od roku 2011 presadzovali väčšie používanie finančných nástrojov²². Tento politický záväzok sa odráža aj v nariadení o spoločných ustanoveniach (NSU), v ktorom sa stanovuje rozšírenie používania finančných nástrojov na vykonávanie všetkých piatich EŠIF (t. j. vrátane Kohézneho fondu) a dosiahnutie všetkých tematických cieľov programov²³.

Komisia na konci roku 2015 odhaduje, že na celé programové obdobie 2014 – 2020 sa pre finančné nástroje z piatich EŠIF vyčlení približne 21 mld. EUR²⁴. Keďže priemerná výška príspevku EÚ k celkovej vybavenosti týchto nástrojov v programovom období 2007 – 2013 bol koncom roku 2014²⁵ približne 68 %, odhadujeme, že suma 21 mld. EUR pochádzajúca z rozpočtu EÚ bude pravdepodobne zodpovedať sume približne 31 mld. EUR celkových rozpočtových prostriedkov (bez dodatočného národného a súkromného financovania, ktoré môže byť poskytnuté fondom mimo programov EŠIF).

Na porovnanie účelom Európskeho fondu pre strategické investície (EFSI) je v období 2015 – 2017 mobilizovať aspoň 315 mld. EUR súkromných a verejných dlhodobých investícií v celej EÚ a financovať projekty v ďalších rokoch.

Rozsah auditu a audítorský prístup

Prostredníctvom tohto auditu Dvor audítorov preskúmal, či finančné nástroje boli účinným mechanizmom na plnenie rozpočtu EÚ v programovom období 2007 – 2013. V tejto súvislosti sa naša správa zaoberá týmito audítorskými otázkami:

• Mali finančné nástroje vhodnú veľkosť vzhľadom na potreby trhu?
• Dokázali finančné nástroje prilákať súkromný kapitál?
• Poskytovali finančné nástroje revolvingovú finančnú podporu?
• Ukázalo sa, že finančné nástroje predstavujú nákladovo efektívny spôsob plnenia rozpočtu EÚ?

Pri každej z týchto otázok sme preskúmali, aké poučenia vyplývajú zo zistených hlavných nedostatkov. Posúdili sme aj to, do akej miery sa tieto nedostatky vyriešili v platných právnych predpisoch na programové obdobie 2014 – 2020.

Náš audit sa vzťahuje na obdobie od roku 2009 do roku 2015. Zamerali sme sa na oblasti regionálnej, sociálnej, dopravnej a energetickej politiky. Konkrétne sa naša kontrola týkala všetkých finančných nástrojov EFRR a ESF, ako aj šiestich ústredne spravovaných finančných nástrojov v oblastiach sociálnej, dopravnej a energetickej politiky. Niekoľko otázok zistených v tejto správe však môže mať vplyv aj na iné oblasti rozpočtu EÚ, v ktorých sa využívajú tieto nástroje.

Audit pozostával z týchto prvkov:

• preskúmanie rozličných analýz a publikácií Komisie, EIB, EIF a tretích strán,
• analýza najaktuálnejšej výročnej monitorovacej správy zverejnenej Komisiou v septembri 2015, ktorá sa zaoberala všetkými 1 025 finančnými nástrojmi EFRR a ESF. Táto analýza založená na údajoch, ktoré Komisia vykázala v novembri 2015, bola urobená aj v prípade šiestich²⁶ z 21 nástrojov v rámci centralizovaného hospodárenia (ktoré predstavujú príspevok EÚ vo výške 789 mil. EUR alebo 14 % celkovej sumy všetkých 21 nástrojov)²⁷,
• preskúmanie desiatich prípadových štúdií o finančných nástrojoch vykonaných v oblasti rozpočtu EÚ, na ktorú sa vzťahuje táto správa²⁸, vrátane návštevy v teréne v jednom členskom štáte (Slovensko),
• následné preskúmanie 45 finančných nástrojov kontrolovaných v rámci auditov zhody, ktoré Dvor audítorov uskutočňoval od roku 2009 (ich výsledky sa predtým oznamovali v našich výročných správach), a 54 finančných nástrojov preskúmaných v rámci našich auditov výkonnosti od roku 2012,
• prieskum 85 riadiacich orgánov a správcov fondov zúčastňujúcich sa na vykonávaní finančných nástrojov. Z 85 subjektov v rámci prieskumu 82 subjektov má súvislosť s nástrojmi EFRR a ESF v rámci zdieľaného hospodárenia a tri v rámci centralizovaného hospodárenia. Na prieskum prišlo 66 odpovedí v prípade nástrojov zdieľaného hospodárenia a dve v prípade ústredne spravovaných a
• pohovory s vyše 40 úradníkmi z Komisie, EIB a EIF a s vyše desiatimi odborníkmi z organizácií s odbornými znalosťami v danej oblasti²⁹.

Dvor audítorov už vykonal niekoľko preskúmaní týkajúcich sa použitia finančných nástrojov a od roku 2011 v rámci niekoľkých výročných správ³⁰ a osobitných správ³¹ informoval o zisteniach. Navyše samotná Komisia, ale aj EIB, EIF, Európsky parlament, národné audítorské orgány a správcovia súkromných fondov zistili v posledných rokoch niekoľko problémov, ktoré spoločne obmedzovali účinnosť finančných nástrojov v programovom období 2007 – 2013. Táto správa vychádza aj z týchto posúdení.

Pripomienky

Mali finančné nástroje vhodnú veľkosť vzhľadom na potreby trhu?

Finančné nástroje sami osebe nie sú projekty, ale len nástroj na poskytovanie finančných prostriedkov z rozpočtu EÚ. Rozhodnutie riadiaceho orgánu v rámci politiky súdržnosti poskytnúť podporu operačného programu prostredníctvom finančného nástroja nie je ani tak rozhodnutím o tom, či investovať prostriedky operačného programu alebo nie (toto je už vopred deklarované v rámci operačného programu), ako skôr o tom, ako investovať: prostredníctvom jednorazového grantu alebo podpora pomocou finančného nástroja, ktorým sa poskytuje vratná finančná podpora.

Preskúmali sme preto, do akej miery 1 025 nástrojov EFRR a ESF využilo svoje kapitálové vybavenie na poskytnutie rôznych foriem finančnej podpory konečným prijímateľom, a analyzovali sme niekoľko činiteľov prispievajúcich k nízkej miere vyplácania prostriedkov konečným prijímateľom v programovom období 2007 – 2013: úroveň počiatočného kapitálového vybavenia nástrojov, či sa riadiace orgány náležite zaoberali potrebami trhu a konkrétne ťažkosti, pred ktorými stoja regionálne finančné nástroje. Analyzovali sme aj spôsob, akým sa v prípade ústredne spravovaných nástrojov zaobchádzalo s podobnými aspektmi.

Nadmerné kapitálové vybavenie malo za následok nízku mieru vyplatených prostriedkov, vyhýbanie sa rušeniu viazanosti a možnému uhrádzaniu pri ukončení programu

Miera vyplatených prostriedkov finančných nástrojov bola preskúmaná už v niekoľkých výročných a osobitných správach Dvora audítorov³². V tejto správe analyzujeme najnovšie dostupné informácie, ktoré Komisii nahlásili členské štáty k 31. decembru 2014 a ktoré boli zverejnené v septembri 2015. Naša analýza týchto najaktuálnejších údajov poukazuje na to, že veľký počet týchto nástrojov má stále problémy s využívaním svojho kapitálového vybavenia v súlade so stanoveným plánom.

V tabuľke 4 sa uvádza objem vyplatených prostriedkov v každom z 25 členských štátov, ktoré v programovom období 2007 – 2013 vykonávali finančné nástroje³³. Uvedené percentuálne podiely sú priemerné hodnoty všetkých nástrojov EFRR a ESF v príslušnom členskom štáte. Významný počet finančných nástrojov bolo zriadených až v roku 2012 alebo neskôr.

Do konca roku 2014, teda len rok pred koncom prvotného obdobia oprávnenosti (31. decembra 2015), bolo konečným prijímateľom vyplatených iba 57 % vybavenosti nástrojov EFRR a ESF. Miera vyplatených prostriedkov bola nízka predovšetkým v prípade finančných nástrojov na Slovensku (21 %), v Španielsku (27 %) a Taliansku (32 %). V ďalších troch štátoch (Grécko, Holandsko, Rakúsko) sa navyše vyplatila menej než polovica ich počiatočnej vybavenosti.

Celkovo 177 z 972 finančných nástrojov EFRR (18 %) a 16 z 53 finančných nástrojov ESF (30 %) vyplatilo pred koncom roku 2014 menej než tretinu svojej vybavenosti. V prípade týchto 177 nástrojov celková výška nepoužitej vybavenosti k 31. decembru 2014 dosahuje 4,2 mld. EUR. Pri týchto nástrojoch sa domnievame, že je málo pravdepodobné, aby sa dostupné finančné prostriedky niekedy použili, a to aj napriek tomu, že Komisia predĺžila obdobie oprávnenosti až do marca 2017 (pozri bod 43). Konečná miera vyplatených prostriedkov finančných nástrojov sa však môže posudzovať iba na konci ich životného cyklu, najmä pokiaľ ide o finančné nástroje zriadené ku koncu programového obdobia.

Nízke miery vyplatených prostriedkov z dôvodu nadmerného počiatočného kapitálového vybavenia finančných nástrojov

Počas našich rozhovorov sa často tvrdilo, že finančná a hospodárska kríza mala vážne následky a negatívne ovplyvnila mieru vyplácania prostriedkov konečným prijímateľom. Vzhľadom na veľkosť problému sa však domnievame, že to nie je ani jediný, ani hlavný faktor spôsobujúci nízku mieru vyplatených prostriedkov. V skutočnosti nízku mieru vyplatených prostriedkov spôsobuje predovšetkým nadmerná vybavenosť finančných nástrojov.

Z našej analýzy údajov, ktoré v roku 2015 uverejnila Komisia, vyplynulo, že existuje pozitívny vzájomný vzťah medzi mierou čerpania prostriedkov EFRR a ESF na úrovni členského štátu a mierou vyplácania prostriedkov finančných nástrojov konečným prijímateľom (pozri obrázok 2a a obrázok 2b). Touto analýzou sa ukazuje, že členské štáty, ktoré už stoja pred problémom vyčerpať rozpočet EFRR a ESF, mávajú často ešte závažnejšie problémy s vyplácaním kapitálového vybavenia vyčleneného pre finančné nástroje.

Poznámka: Veľkosť kruhov zodpovedá celkovému príspevku z operačných programov na finančné nástroje (pozri tabuľku 4). Korelačný koeficient: 0,5.

Zdroj: EDA na základe údajov Komisie z roku 2015.

Poznámka: Veľkosť kruhov zodpovedá celkovému príspevku z operačných programov na finančné nástroje (pozri tabuľku 4). Korelačný koeficient: 0,9.

Zdroj: EDA na základe údajov Komisie z roku 2015.

Zvýšenie kapitálového vybavenia finančných nástrojov v 21 z 25 členských štátov

V 21 z 25 členských štátov sme tiež zistili, že počiatočná vybavenosť sa od roku 2011 zvýšila. Vo všeobecnosti sa odvtedy pre finančné nástroje vyčlenilo približne 7,1 mld. EUR dodatočných finančných prostriedkov z operačných programov EFRR a ESF obdobia 2007 – 2013.

Väčšina týchto zvýšení kapitálového vybavenia nástrojov sa uskutočnila v Taliansku (2,5 mld. EUR), Španielsku (0,9 mld. EUR), Grécku (0,9 mld. EUR), Spojenom kráľovstve (0,7 mld. EUR) a Maďarsku (0,5 mld. EUR). Len týchto päť členských štátov zodpovedá za 77 % celkového zvýšenia kapitálového vybavenia za celé obdobie. Štyri z týchto piatich členských štátov (Taliansko, Španielsko, Spojené kráľovstvo a Maďarsko) patria medzi členské štáty s podpriemernou mierou čerpania prostriedkov EFRR na konci roku 2014 (pozri obrázok 2a).

Ustanovenia v právnom základe na programové obdobie 2007 – 2013 vytvárali stimuly pre členské štáty, využívali finančné nástroje na obídenie rizika zrušenia viazanosti finančných prostriedkov EÚ

Právny základ pre programové obdobie 2007 – 2013 umožnil členským štátom vopred čerpať príspevok EÚ na operačné programy EFRR a ESF prostredníctvom použitia finančných nástrojov. Tieto zálohové príspevky mohli členské štáty využiť ako mechanizmus, aby sa vyhli riziku zrušenia viazanosti (tzv. pravidlo n + 2)³⁴ (pozri rámček 1).

Toto usporiadanie vytvorilo stimul pre členské štáty, aby si „odložili“ aspoň časť príspevku EÚ na operačné programy na účty bánk a finančných sprostredkovateľov, ktorí spravovali fondy, a to bez toho, aby sa tento príspevok skutočne použil na zamýšľaný účel (pozri rámček 2).

Na druhej strane sme zistili jeden prípad, v ktorom bola znížená vybavenosť finančných nástrojov s cieľom zohľadniť podmienky na trhu a plánovanú mieru vyplatených prostriedkov, čo sa považuje za osvedčený postup (pozri rámček 3).

Nadmerná vybavenosť finančných nástrojov má negatívny vplyv na náklady na riadenie a poplatky za riadenie v prípadoch, keď sa tieto náklady a poplatky určujú na základe kapitálu vyplateného fondu, a nie na základe vykonanej práce správcu fondu. Nadmerné zvýšenie vybavenosti umožňuje správcom fondov vytvárať príjem bez toho, aby v skutočnosti poskytovali očakávané služby (pozri odseky 116 až 125).

Mimoriadne nízke miery vyplatených prostriedkov finančných nástrojov spravovaných skupinou EIB

V našej analýze sa tiež ukázalo, že priemerná miera vyplatených prostriedkov pre 31 nástrojov EFRR a ESF, ktoré spravovali EIB a EIF, bola mimoriadne nízka: 43 % v porovnaní so 60 % v prípade nástrojov v správe iných správcov fondov.

Predĺženie obdobia oprávnenosti pre finančné nástroje zdieľaného hospodárenia do marca 2017 len prostredníctvom usmernenia Komisie

Príspevok EÚ zodpovedajúci nevyužitým finančným prostriedkom (t. j. finančným prostriedkom, ktoré neboli vyplatené konečným prijímateľom alebo ku ktorým neboli poskytnuté záruky do konca obdobia oprávnenosti) sa pri ukončení programu musí vrátiť do rozpočtu EÚ. Vzhľadom na nízku priemernú mieru vyplatených prostriedkov Dvor audítorov už vo svojej výročnej správe za rok 2014 uviedol, že nebolo možné očakávať, že všetky finančné nástroje plne využijú dostupné finančné prostriedky do konca roku 2015³⁵.

V apríli 2015 Komisia uverejnila prepracované usmernenia o ukončení programu, v ktorých sa predĺžilo obdobie oprávnenosti pre výdavky súvisiace s finančnými nástrojmi z 31. decembra 2015 do 31. marca 2017³⁶. Celkové obdobie oprávnenosti sa však stanovuje v článku 56 ods. 1 všeobecného nariadenia. Dvor audítorov vo svojej výročnej správe za rok 2014 zastával názor, že právne ustanovenie sa môže zmeniť len právnym predpisom rovnakej alebo vyššej právnej hodnoty, aby sa náležite zachovala hierarchia noriem³⁷. Dospel tak k záveru, že usmernenia Komisie nemohli zmeniť pravidlá prijaté v rámci legislatívneho postupu Európskeho parlamentu a Rady.

Na základe našej analýzy a lineárnej predpovede vyplatenia v predchádzajúcich rokoch odhadujeme, že koncom roku 2015 ostane bez predĺženia obdobia oprávnenosti nevyužitých vyše 5 mld. EUR finančných prostriedkov pridelených nástrojom EFRR a ESF. Z tejto sumy 3,9 mld. EUR predstavujú príspevky z rozpočtu EÚ na operačné programy. Aktuálne údaje týkajúce sa súm použitých medzi januárom 2015 a marcom 2017 budú k dispozícii najskôr až koncom roku 2017.

Aké je riešenie v programovom období 2014 – 2020?

Keďže príspevky z operačných programov sa teraz poskytujú ako rozložené platby, finančné nástroje by mali mať vhodnejšiu veľkosť, čo povedie k lepším mieram vyplatených prostriedkov (pozri rámček 4).

Riadiace orgány pred pridelením finančných prostriedkov finančným nástrojom EFRR a ESF nie vždy riadne posúdili potreby trhu

Preskúmali sme aj to, či potreby trhu boli riadne posúdené pred zriadením finančných nástrojov a pridelením finančných prostriedkov týmto nástrojom. Potreby trhu alebo predbežné posúdenie by mali umožniť porozumieť potrebám trhu a tomu, aký druh podpory (úvery, záruky alebo kapitálové investície) je najvhodnejší na riešenie zistených trhových medzier. Mali by tiež určovať potreby financovania a nakoniec posúdiť, či plánovaný cieľ politiky možno najlepšie dosiahnuť pomocou finančného nástroja. Ako podmienka úspešnosti takýchto nástrojov druhu to bolo zdôraznené aj v našich predchádzajúcich osobitných správach a v iných štúdiách³⁸.

Posúdenie potrieb trhu nebolo pre finančné nástroje počas programového obdobia 2007 – 2013 povinné

Jediný jasný odkaz v právnych predpisoch na posudzovanie potrieb trhu (označované aj ako „posudzovanie medzier vo financovaní“) počas programového obdobia 2007 – 2013 sa týka holdingových fondov³⁹.

V prípade všetkých ostatných konkrétnych fondov bolo do roku 2009 možné vyvodiť nepriamu povinnosť vykonať takéto posudzovanie z potreby predložiť obchodný plán pre každý nástroj⁴⁰. V septembri 2009 sa však pozmeňujúcimi návrhmi právneho základu zaviedli miernejšie požiadavky týkajúce sa týchto obchodných plánov⁴¹. Odvtedy boli odstránené takmer všetky osobitné požiadavky (ako sú cieľové podniky alebo mestské projekty, kritériá, podmienky ich financovania a odôvodnenie a plánované použitie príspevku z operačného programu), hoci bolo stále povinnosťou predložiť obchodný plán. Zastávame názor, že pridaná hodnota obchodného plánu bez týchto informácií je malá.

Povinnosť vykonávať posudzovanie potrieb trhu neexistovala ani v prípade ústredne spravovaných finančných nástrojov zriadených v programovom období 2007 – 2013. Pri šiestich ústredne spravovaných nástrojoch, ktorým sa venuje táto správa, sme zaznamenali rozdielne postupy. Aj keď neexistovali právne požiadavky, vo všeobecnosti sme pozorovali, že vo všetkých prípadoch sa uskutočnila určitá miera posudzovania potrieb trhu, napríklad posúdenie vplyvu, štúdie analýzy trhu, verejné konzultácie atď.

Takmer v polovici skúmaných prípadov boli potreby trhu posúdené príliš vysoko

V predchádzajúcich osobitných správach sme už určili značné nedostatky týkajúce sa spoľahlivosti posúdení potrieb trhu⁴². Ide najmä o to, že posúdenia potrieb trhu by mali vychádzať zo základných predpokladov, ktoré sú racionálne a realistické. V opačnom prípade nástroje nemusia byť riešením skutočných potrieb trhu, čo povedie k nadmernej kapitálovej vybavenosti nástroja alebo k tomu, že nástroj bude mať len malý alebo nijaký skutočný vplyv na danú oblasť.

Posudzovanie potrieb trhu slúži niekoľkým účelom vrátane určenia zlyhania trhu a stanovenia veľkosti trhu. V tejto súvislosti z našej celkovej analýzy vyplýva, že posúdenie potrieb trhu nebolo v programovom období 2007 – 2013 dostatočne spoľahlivé. Hoci väčšina respondentov nášho prieskumu (82 %) uviedla, že vykonali posúdenie potrieb trhu, nezabránilo to nadmernej veľkosti nástrojov: takmer polovica finančných nástrojov (19 zo 41), ktoré spravovali naši respondenti, ktorí vykonali posúdenie potrieb trhu, mala ku koncu roku 2014 mieru vyplatených prostriedkov menej než 50 % z celkovej vybavenosti nástroja. Len päť nástrojov (12 %) využilo svoju počiatočnú vybavenosť úplne (pozri obrázok 3).

Poznámka: Prieskum bol odoslaný správcom/riadiacim orgánom 50 najväčších finančných nástrojov EFRR, odpovedalo 80 %.

Zdroj: Európsky dvor audítorov, na základe výsledkov prieskumu.

V predchádzajúcej osobitnej správe sme už poukázali na to, že počas programového obdobia 2007 – 2013 metodika používaná na vykonanie posúdenia potrieb trhu a hodnovernosť základných predpokladov neboli predmetom nijakej kontroly orgánom nezávislým od riadiaceho orgánu. Tento nedostatok mohol prispieť k tomu, že veľké množstvo riadiacich orgánov vypracovalo príliš optimistické posúdenia⁴³.

Aké je riešenie v programovom období 2014 – 2020?

V programovom období 2014 – 2020 je pre nástroje zdieľaného hospodárenia povinné podrobné predbežné posúdenie s cieľom poskytnúť dôkaz o zlyhaniach trhu (alebo o neoptimálnych investičných situáciách) a odhadnúť úroveň a rozsah verejných investičných potrieb. V tomto posúdení sa musí uviesť aj druh finan­čného nástroja, ktorý je najvhodnejší pre danú situáciu. Predbežné posúdenie sa navyše musí pre informáciu predložiť monitorovaciemu výboru operačného programu a súhrnné zistenia a závery sa musia zverejniť do troch mesiacov od dokončenia (pozri prílohu V). Stále však neexistuje nijaká požiadavka vykonať nezávislú kontrolu predbežného posúdenia a hodnovernosti základných predpokladov posúdenia pred rozhodovaním o počiatočnom kapitálovom vybavení nástroja.

Od nadobudnutia účinnosti nového nariadenia o rozpočtových pravidlách 1. januára 2013 je vykonanie predbežného hodnotenia záväzné aj pre všetky nové ústredne spravované nástroje (pozri prílohu V). Napriek tomu predbežné posúdenie neobsahuje analýzu získaných skúseností ani možnosť preskúmania v prípade veľkých sociálno-ekonomických zmien, ako to je v prípade zdieľaného hospodárenia. Preskúmanie v polovici trvania (ktoré by sa mohlo zaoberať týmito hľadiskami) sa vykonáva pre väčšinu, ale nie všetky centrálne riadené finančné nástroje.

Regionálne zameranie prispelo k tomu, že členské štáty vytvorili veľký počet finančných nástrojov malej veľkosti v programovom období 2007 – 2013

Finančné nástroje EFRR a ESF značne menšie než ústredne spravované fondy alebo súkromné investičné fondy

Operačné programy EFRR a ESF vykonávajú v rámci zdieľaného hospodárenia vnútroštátne a regionálne orgány, čo znamená, že finančné nástroje zriadené na realizáciu vnútroštátnych alebo regionálnych programov musia dodržiavať vymedzenia programov z hľadiska geografie a oprávnenosti. Ak majú byť projekty oprávnené, musia byť umiestnené v regióne oprávnenom na operačný program, z ktorého finančný nástroj dostal svoj kapitál⁴⁴.

V programovom období 2007 – 2013 bolo v EÚ zriadených 952 konkrétnych fondov EFRR a ESF (pozri tabuľku 3). To znamená, že vo väčšine regiónov bolo založených niekoľko fondov. Z našej analýzy vyplynulo, že finančné nástroje EFRR a najmä finančné nástroje ESF sú pomerne malé. Priemerná výška príspevku EÚ na nástroj EFRR je 80 mil. EUR v prípade holdingových fondov a 10 mil. EUR v prípade konkrétnych fondov. Priemerná výška príspevku EÚ na nástroja ESF je 10 mil. EUR v prípade holdingových fondov a 9 mil. EUR v prípade konkrétnych fondov. Naproti tomu ku koncu roku 2014 podľa údajov nahlásených Komisii je príspevok z rozpočtu EÚ na ústredne spravované fondy, čo teoreticky zahŕňa všetky členské štáty, až 1,2 mld. EUR. Fondy súkromného kapitálu fungujú v priemere so 150 – 500 mil. EUR.

Vykonávanie fondov s vyšším kapitálovým vybavením však môže viesť k významným úsporám z rozsahu a zvýšeniu efektivity. Dôvodom je to, že režijné náklady a súvisiace riziká možno rozložiť medzi dostatočne veľký počet konečných prijímateľov. Inými slovami jednotlivé konkrétne fondy EFRR a ESF často nemajú takú veľkosť, aká sa v odvetví investičných fondov považuje za primeranú na efektívne fungovanie.

Aké je riešenie v programovom období 2014 – 2020?

V programovom období 2014 – 2020 majú členské štáty väčšiu voľnosť pri zriaďovaní finančných nástrojov. V operačných programoch sa napríklad môže kombinovať jedna alebo viacero doplnkových investičných priorít z EFRR, Kohézneho fondu a ESF v rámci jedného tematického cieľa⁴⁵.

Okrem toho boli zavedené právne podmienky pre zriaďovanie nástrojov s podstatne väčším kapitálovým vybavením⁴⁶. Konkrétne bola pre programové obdobie 2014 – 2020 zavedená možnosť zriaďovať na úrovni EÚ nástroje zdieľaného hospodárenia⁴⁷ (pozri rámček 5).

Pre členské štáty existujú aj veľké finančné stimuly na zriaďovanie nástrojov, ktoré majú väčšie kapitálové vybavenie alebo ktoré zasahujú nad rámec regionálnej úrovne. Ak sa všetko v rámci prioritnej osi operačného programu dosahuje prostredníctvom finančného nástroja, maximálna miera spolufinancovania sa môže zvýšiť o 10 %. Ak sa zriadi samostatná prioritná os, ktorá sa má dosiahnuť prostredníctvom finančného nástroja na úrovni EÚ, ktorý je priamo alebo nepriamo spravovaný Komisiou, os spĺňa podmienky pre mieru spolufinancovania na úrovni 100 %⁴⁸.

Komisia a členské štáty by vždy, keď je to možné, mali pri zriaďovaní väčších konkrétnych finančných nástrojov EFRR a ESF používať možnosti poskytnuté v rámci právneho základu, aby mohli využiť značné úspory v nákladoch na prevádzku týchto nástrojov. Čím viac regiónov a subjektov sa zapája, tým zložitejšia môže byť právna štruktúra, čo zas môže predstavovať nové riziká odkladu, ktoré členské štáty musia zohľadniť pri navrhovaní najvhodnejšej štruktúry financovania. Už v regulačnom základe na obdobie 2007 – 2013 sa počítalo s príspevkami z jedného alebo viacerých programov do toho istého finančného nástroja⁴⁹. Takéto konštrukcie sa však ukázali ako neobľúbené z dôvodu ich pociťovanej dodatočnej zložitosti. Podľa odpovedí na náš prieskum je potrebné ďalšie usmernenie Komisie o zriaďovaní nástrojov na úrovni EÚ v období 2014 – 2020.

Dokázali finančné nástroje prilákať súkromný kapitál?

Jednou z hlavných výhod finančných nástrojov je to, že na dodatočné finančné prostriedky možno použiť finančnú páku, t. j. dodatočné súkromné a verejné finančné prostriedky môžu prispieť na kapitálové vybavenie fondov. Pákovým efektom sa meria rozsah, v akom verejné financovanie mobilizuje dodatočné finančné prostriedky. Pákový efekt by mal poskytnúť informácie o schopnosti nástroja prilákať dodatočné finančné prostriedky v závislosti od jeho druhu, miesta a konečných prijímateľov, ale aj od rozhodnutí Komisie, riadiaceho orgánu alebo správcu fondu pri zriaďovaní nástroja. Vyšší pákový efekt tak v prípade porovnateľných nástrojov svedčí o lepšie fungujúcom nástroji, pokiaľ ide o prilákanie dodatočných finančných prostriedkov.

Preto sme preskúmali spôsob, akým Komisia vymedzuje a monitoruje tento pákový efekt v prípade nástrojov so spoločným hospodárením aj ústredne spravovaných nástrojov, a posúdili sme, či boli nástroje úspešné a prilákali dodatočný súkromný kapitál. Okrem toho sme v tejto súvislosti analyzovali využívanie preferenčných systémov a mechanizmov rozdelenia rizika súkromnými partnermi a daňových dohôd.

Komisia pri meraní finančnej páky pri finančných nástrojoch riadne nezohľadnila, do akej miery verejné financovanie podnecuje uvoľnenie ďalších finančných prostriedkov

Potreba viac diferencovaných ukazovateľov finančnej páky na získanie užitočných meraní

Ťažkosti pri určovaní pákového efektu dodatočného súkromného a verejného kapitálu pri nástrojoch zdieľaného hospodárenia

V právnych predpisoch z obdobia 2007 – 2013 sa neuvádzalo, ako sa má merať pákový efekt v prípade nástrojov v rámci zdieľaného hospodárenia. V roku 2011 Komisia podnikla prvé kroky k vyriešeniu tohto problému návrhom prvého vymedzenia pojmu „pákový efekt“ a o dva roky neskôr v nariadení o rozpočtových pravidlách (pozri rámček 6).

Domnievame sa však, že považovanie všetkých verejných národných finančných prostriedkov za sumy dosiahnuté pomocou pákového efektu, ako to navrhuje Komisia v prípade nástrojov v rámci zdieľaného hospodárenia, je neprimerané: miery spolufinancovania sú stanovené už na úrovni prioritnej osi operačného programu a národný príspevok k vybavenosti finančného nástroja sa vo všeobecnosti drží v hraniciach týchto mier. V tomto zmysle neexistuje rozdiel medzi „obyčajným“ vnútroštátnym spolufinancovaním a „dodatočným“ vnútroštátnym príspevkom (ktorý presahuje miery operačného programu). Len národný príspevok však možno považovať za príspevok prilákaný prostredníctvom príspevku EÚ. Už v predchádzajúcej správe sme poznamenali, že obvyklý postup Komisie vylučovať národné verejné financovanie prostredníctvom operačných programov z menovateľa vedie k umelému zvýšeniu meranej miery pákového efektu⁵².

Pákový efekt by okrem toho mal slúžiť ako ukazovateľ výkonnosti finančného nástroja, pokiaľ ide o prilákanie dodatočných súkromných alebo verejných finan­čných prostriedkov (opäť nad rámec finančných prostriedkov zvažovaných už pri operačnom programe ako celku). Očividne sa pri posúdení výkonnosti musia zohľadniť rozdiely pri vykonávaní tohto nástroja. Konkrétne v tom má rozhodujúcu úlohu mechanizmus o rozdelení rizika a preferenčný mechanizmus pre súkromných partnerov (pozri body 74 až 78). Okrem toho by miera pákového efektu mala byť odlišná aj pre rôzne druhy finančnej podpory (napríklad finančná páka pri zárukách by mala byť vyššia ako pri úveroch), pre druhy investícií (pri riskantnejších investíciách by mala byť nižšia), pre vývojové štádiá podporovaných konečných prijímateľov (napríklad začínajúce spoločnosti sú riskantnejšie) a pre geografické trhy (napríklad by mala byť nižšia v menej rozvinutých regiónoch).

Výpočet pákového efektu podľa Komisie vo svojej súčasnej podobe nemôže poskytnúť spoľahlivý údaj o skutočnom výkone pri prilákaní dodatočných súkromných alebo verejných finančných prostriedkov. Preto nie je možné rozlišovať medzi finančnými nástrojmi, ktoré boli úspešne a menej úspešne schopné prilákať dodatočné súkromné alebo verejné príspevky na kapitálové vybavenie nástroja.

Nejednotné meranie pákového efektu pre ústredne spravované nástroje

V prípade ústredne spravovaných finančných nástrojov z našej analýzy vyplýva, že Komisia používa rôzne spôsoby na výpočet pákového efektu pri rozličných nástrojoch, ako je znázornené v tabuľke 5⁵³.

Výsledkom je, že ukazovatele finančnej páky, ktoré oznámila Komisia v prípade ústredne spravovaných nástrojov, nie sú navzájom porovnateľné a nie je možné ich porovnať ani s ukazovateľmi finančnej páky pre nástroje zdieľaného hospodárenia.

Nezohľadňujú sa len zdroje finančných prostriedkov, ktoré sú výsledkom príspevku EÚ a/alebo národného príspevku do finančného nástroja

Nie všetky zdroje finančných prostriedkov získaných pre projekt sú výsledkom príspevku EÚ a/alebo národného príspevku. Tejto skutočnosti sa však vo výpočte ukazovateľa finančnej páky podľa Komisie nevenuje nijaká pozornosť. Výbor pre rozvojovú pomoc OECD v roku 2015 navrhol náhradnú metodiku, pri ktorej výpočty závisia od druhu nástroja (úvery, záruky alebo kapitál)⁵⁴. Rozdiely medzi týmito dvomi prístupmi sú opísané v príklade v rámčeku 7.

Podľa metodiky Komisie je pákový efekt 39 (celkové financovanie vo výške 7 846 mil. EUR delené zárukou EÚ vo výške 200 mil. EUR).

Domnievame sa, že nie je realistické predpokladať, že národné granty predstavujúce najväčšiu časť projektového financovania, boli vyvolané obmedzenou zárukou EÚ. To má vplyv na podávanie správ Komisie o finančných nástrojoch v rámci centralizovaného aj zdieľaného hospodárenia, hoci problém je viac vidieť v prípade ústredne spravovaných finančných nástrojov, keďže súkromné spoluinvestovanie je v projektoch so spoločným hospodárením menej časté.

Aké je riešenie v programovom období 2014 – 2020?

Čo sa týka nástrojov v rámci zdieľaného hospodárenia, na programové obdobie 2014 – 2020 nariadenie o spoločných ustanoveniach neobsahuje výslovný odkaz na vymedzenie pojmu pákového efektu z nariadenia EÚ o rozpočtových pravidlách. Pojem vymedzený v článku 37 ods. 2 písm. c) nariadenia o spoločných ustanoveniach je však v podstate zhodný: „[…] odhad dodatočných verejných a súkromných zdrojov, ktoré možno získať pomocou finančného nástroja, a to až po úroveň konečného prijímateľa (predpokladaný pákový efekt)“. Komisia teda naďalej zastáva názor, že národné spolufinancovanie bolo dosiahnuté prostredníctvom finančných prostriedkov z operačného programu EÚ. Nemení sa ani spôsob, akým sa majú merať prostriedky získané zo súkromného sektora. Podľa nášho názoru by Komisia mala prehodnotiť svoje metódy výpočtu pákového efektu verejného financovania EÚ a národného verejného financovania prostredníctvom finančných nástrojov a mala by pritom zohľadniť náhradnú metodiku, ktorú navrhla v roku 2015 OECD.

Takisto poukazujeme na to, že členské štáty teraz musia uvádzať „očakávaný pákový efekt“ každého nástroja (pozri rámček 8). Tieto prvky Komisii poskytnú údaje na monitorovanie, do akej miery je skutočný pákový efekt porovnateľný s cieľovou mierou pákového efektu. Bez jednotnej metodiky Komisie pre výpočet pákového efektu je však nepravdepodobné, že sa výpočtom získajú užitočné údaje, ktoré by sa mohli použiť na porovnávanie.

Ťažkosti pri lákaní súkromných investorov na investovanie do finančných nástrojov v rámci spoločného a centralizovaného hospodárenia

Jedným z vyhlasovaných cieľov finančných nástrojov je prilákať dodatočné finančné prostriedky zo súkromného sektora na doplnenie dostupných verejných finančných prostriedkov, lebo sa tým umožní, aby viac projektov mohlo využívať rovnakú úroveň verejných investícií. Preto sme sa snažili v prípade nástrojov zdieľaného hospodárenia aj ústredne spravovaných nástrojov určiť rozsah, v akom boli dodatočné súkromné finančné prostriedky v skutočnosti mobilizované verejnými príspevkami do nástrojov.

Osobitné opatrenia pre súkromných investorov do finančných nástrojov v programovom období 2007 – 2013 neboli schopné prilákať významné množstvo dodatočných finančných prostriedkov

Pri našich rozhovoroch a v prehľade literatúry sa potvrdilo, že počas programového obdobia 2007 – 2013 sa súkromný sektor zdráhal investovať do finančných nástrojov, lebo sa tieto nástroje považovali za príliš prísne regulované (napr. osobitné európske a vnútroštátne právne predpisy, štátna pomoc, verejné obstarávanie). Treba pripomenúť, že ciele obidvoch strán sú odlišné: kým cieľom verejného sektora je vykonanie určitej politiky a splnenie investičných cieľov, súkromný sektor musí byť zameraný na činnosti prinášajúce zisk. Na obidvoch stranách navyše môžu byť nedostatočné znalosti. Verejný sektor nie je nevyhnutne vybavený modernými vedomosťami z oblasti financií, kým súkromný sektor nemusí nutne poznať právne predpisy EÚ. Komisia sa domnieva, že jedným zo spôsobov, ako prilákať súkromný kapitál, je ponúknuť súkromným investorom preferenčné zaobchádzanie alebo tzv. rizikovú prémiu. Preskúmali sme preto osobitné opatrenia pre súkromných investorov, aby sme zistili, či boli riziká primerane rozdelené medzi verejný a súkromný sektor.

Neexistencia usmernení Komisie o stanovovaní opatrení pre preferenčné zaobchádzanie v prípade nástrojov EFRR a ESF

V prípade nástrojov EFRR a ESF v období 2007 – 2013 sa v právnych predpisoch stanovila možnosť, aby sa výnos z investícií pridelil prednostne investorom, ktorí fungujú podľa zásady súkromného investora v trhovom hospodárstve⁵⁶. Preferenčné zaobchádzanie sa môže vykonávať napríklad prostredníctvom dohôd, ktoré nedávajú verejnému finančnému partnerovi rovnaké práva na splatenie ako súkromným partnerom, alebo prostredníctvom nerovnakého rozdelenia ziskov a strát medzi súkromných a verejných partnerov.

Preferenčné zaobchádzanie môže byť oprávnené, ak je potrebné na prilákanie súkromných investícií do zlyhávajúcich trhov, kde súkromné financovanie môže prispieť k dosiahnutiu cieľov verejnej politiky. Ak preferenčné zaobchádzanie nie je odôvodnené, môže viesť k vyčerpávaniu počiatočného kapitálového vybavenia finančného nástroja, a tak znižovať financovanie z výnosov dostupné pre ďalší investičný cyklus po likvidácii nástroja. Ani právny základ pre programové obdobie 2007 – 2013, ani usmernenie Komisie neposkytujú nijaké informácie o tom, ako by sa v dohode o financovaní mali stanoviť mechanizmy rozdelenia rizika, alebo o tom, ako kontrolovať primeranosť preferenčného zaobchádzania.

Napriek tomu, že Komisia predpokladala vyššie riziká, súkromné príspevky ku kapitálu ústredne spravovaných nástrojov boli obmedzené

V prípade ústredne spravovaných nástrojov je bežnou praxou, že platné právne predpisy schválené Európskym parlamentom a Radou obsahujú len všeobecné podmienky súvisiace s rozdelením rizika alebo preferenčným zaobchádzaním. Podrobná úprava týkajúca sa príspevku Komisie do týchto nástrojov (vrátane percentuálnych podielov rozdelenia rizika) vzniká až neskôr v rámci samostatnej dohody, ktorú nemusí schvaľovať rozpočtový orgán (pozri rámček 9).

V prípade ústredne spravovaných finančných nástrojov sme zistili, že takmer všetky skutočné riziká sa preniesli na Komisiu (pozri rámček 10). Napriek tomu, že Komisia pri tomto druhu nástrojov na seba preberá viac rizika než jej partneri, však z našej analýzy vyplýva, že do týchto nástrojov neprišli nijaké významné príspevky zo súkromného sektora.

Záväzné stanoviská používané v niektorých prípadoch na zvýšenie atraktivity finančných nástrojov pre súkromných investorov

Záväzné stanovisko je písomné rozhodnutie vnútroštátneho daňového úradu o tom, ako sa v rámci platného daňového práva daného členského štátu pristupuje k určitým aspektom činností subjektu. Tento postup sa môže použiť v niekoľkých členských štátoch EÚ na získanie istoty o zdanení činností. Vo všeobecnosti jednotlivci alebo podniky, ktorých sa týka zdanenie, predložia svoje vysvetlenie, ako sa na ne vzťahuje daňové právo alebo ako sa vzťahuje na konkrétnu transakciu alebo činnosť, a daňový úrad odpovie kladným alebo zamietavým rozhodnutím. Takéto stanoviská sú bežným postupom v odvetví investičných fondov. Hoci záväzné stanoviská môžu byť úplne zákonné a používajú sa v niekoľkých jurisdikciách, používajú sa aj na uľahčenie agresívneho daňového plánovania.

Komisia už v roku 2012 vydala odporúčanie v súvislosti s agresívnym daňovým plánovaním určené členským štátom⁵⁸. Členským štátom sa v podstate odporúča, aby zmenili svoje vnútroštátne právne predpisy tak, aby mohli riešiť „umelú úpravu“ a aby „k takýmto úpravám na daňové účely [pristupovali] na základe ich ekonomickej podstaty“. V tejto súvislosti po tomto odporúčaní nasledovalo niekoľko osobitných opatrení:

• po roku 2014 Komisia začala niekoľko vyšetrovaní s cieľom preskúmať, či rozhodnutia daňových úradov v členských štátoch, pokiaľ ide o daň z príjmu právnických osôb, ktorú majú platiť spoločnosti, sú zlučiteľné s pravidlami štátnej pomoci v EÚ⁵⁹,
• v marci 2015 Komisia predstavila balík opatrení na zvýšenie daňovej transparentnosti a na zavedenie automatickej výmeny informácií medzi členskými štátmi v súvislosti s ich záväznými stanoviskami⁶⁰,
• v júni 2015 Komisia prijala akčný plán pre spravodlivé a účinné zdaňovanie právnických osôb v EÚ⁶¹. Tento dokument sa popri niekoľkých témach súvisiacich so zdaňovaním zaoberá opatreniami na boj proti vyhýbaniu sa daňovým povinnostiam a agresívnemu daňovému plánovaniu.

Určili sme však finančné nástroje, pre ktoré sa záväzné stanoviská vypracovali (pozri rámček 11).

Takisto poukazujeme na to, že niekoľko nástrojov EFRR a ESF z obdobia 2007 – 2013 použilo vo svojich zriaďovaných štruktúrach subjekty SICAV⁶³ alebo SICAR⁶⁴. Pri týchto štruktúrach sú záväzné stanoviská bežným postupom. Členské štáty však Komisii nepodávajú správy, či ich nástroje využili alebo využijú záväzné stanoviská.

Súkromné príspevky na kapitálové vybavenie finančných nástrojov EFRR a ESF zodpovedajú 2 % z celkovej vybavenosti.

V predchádzajúcich správach sme zaznamenali, že miera pákového efektu súkromného sektora bola v programovom období 2007 – 2013 obmedzená⁶⁵. Podľa najnovších údajov, ktoré Komisii oznámili členské štáty, len 154 z 1 025 finan­čných nástrojov EFRR a ESF v 11 členských štátoch prilákalo súkromné finančné prostriedky do svojej finančnej štruktúry ako súčasť príspevku OP.

Pri súkromných finančných prostriedkoch získaných prostredníctvom operačných programov, ktoré oznámili členské štáty, existuje aj riziko dvojitého započítania, lebo je možné, že súkromné finančné prostriedky uvedené na úrovni konkrétnych fondov predstavujú len prevod finančných prostriedkov holdingovým fondom. Ak sa analýza obmedzí len na holdingové fondy, čím sa odstráni riziko dvojitého započítania, len deväť zo 73 existujúcich holdingových fondov v štyroch z osemnástich členských štátov, kde tieto fondy existujú, prijalo súkromné príspevky. Podiel súkromných finančných prostriedkov na kapitáli nástroja sa v prípade týchto deviatich holdingových fondov mení od 5 % po 50 %. Celkovo sa do holdingového fondu prostredníctvom operačných programov prilákalo 325 mil. EUR súkromného kapitálu. Súčasne konštatujeme, že bez ohľadu na oznámené informácie platí zákonná povinnosť vyplývajúca z pravidiel štátnej pomoci, že kapitálové investície do MSP musia mať minimálnu úroveň súkromného spolufinancovania vo výške 30 % alebo 50 %, a to v závislosti od regiónu⁶⁶.

Okrem toho podľa informácií, ktoré dobrovoľne poskytlo jedenásť členských štátov, výška prostriedkov vyplatených na finančné nástroje nad rámec prostriedkov z operačných programov (súkromných alebo verejných) predstavuje 342 mil. EUR⁶⁷. Od členských štátov sa však nepožaduje, aby poskytovali takéto informácie, a Komisia ani neoveruje dobrovoľne oznámené údaje.

Takisto poukazujeme na to, že v právnych predpisoch na programové obdobie 2007 – 2013 sa neuvádzalo, že v dohodách o financovaní medzi riadiacimi orgánmi a správcami fondov by sa mali stanoviť očakávané miery pákového efektu pre dodatočné súkromné príspevky. Okrem toho poplatky vo všeobecnosti neboli prepojené s úspešnosťou správcov fondov v súvislosti s prilákaním súkromných investorov (pozri bod 1)⁶⁸. Správca fondu mal preto malý stimul na prilákanie súkromných investorov.

V prípade ústredne spravovaných nástrojov a najmä v prípade kapitálových finančných nástrojov sa prilákanie súkromných investícií ako prispievateľov ukázalo byť náročné, o čom svedčia prípadové štúdie v rámčeku 12.

Aké je riešenie v programovom období 2014 – 2020?

Ustanovenia v právnych predpisoch na programové obdobie 2014 – 2020 pri nástrojoch v rámci zdieľaného hospodárenia naďalej umožňujú preferenčné zaobchádzanie, požadujú však aj primerané rozdelenie rizika medzi verejných a súkromných partnerov (pozri rámček 13).

Povinnosť členských štátov posudzovať potrebnosť preferenčného zaobchádzania a mechanizmov rozdelenia rizika a nejako odôvodniť tieto dohody sa môže zreteľne považovať za pokrok smerom k účinnejšiemu spravovaniu finančných nástrojov. Na základe našich pohovorov však zastávame názor, že je potrebné, aby Komisia poskytla členským štátom usmernenia o tom, ako čo najlepšie používať preferenčné zaobchádzanie na prilákanie väčšieho množstva súkromného kapitálu a súčasne neprideliť nadmerné riziko verejným prispievateľom na vybavenosť nástrojov.

V prípade niektorých ústredne spravovaných nástrojov sa možnou mierou rozdelenia rizika medzi Komisiu a jej partnerov zaoberali právne predpisy. V tomto prípade sa v nariadení stanovuje, že „[…] model zdieľania rizika sa [musí odzrkadľovať] v primeranom rozdelení […] medzi Úniu a poverený subjekt“, kým „maximálna miera rizika, ktorá sa pokrýva z rozpočtu Únie, [nesmie ] presiahnuť 50 % rizika cieľového dlhového portfólia v rámci dlhového nástroja“⁷⁵. Treba si počkať, či tieto upravené ustanovenia budú dostatočné a prilákajú viac súkromných príspevkov ako v programovom období 2007 – 2013. Ako už bolo uvedené v predchádzajúcej správe, domnievame sa, že hlavné aspekty mechanizmu rozdelenia rizika medzi Komisiu a jej partnerov (napr. EIB) by sa mali vymedziť v osobitnom právnom predpise pre každý ústredne spravovaný nástroj⁷⁶.

A napokon, čo sa týka záväzných stanovísk, situácia sa v porovnaní s programovým obdobím 2007 – 2013 nezmenila. Domnievame sa, že ďalšie používanie záväzných stanovísk v programovom období 2014 – 2020 v prípade ústredne spravovaných finančných nástrojov alebo finančných nástrojov zdieľaného hospodárenia by mohlo znamenať riziko poškodenia dobrej povesti, lebo sa môže chápať tak, že je v rozpore s vlastnými odporúčaniami Komisie a opatreniami týkajúcimi sa daňovými pravidlami.

Poskytovali finančné nástroje revolvingovú finančnú podporu?

Jeden z hlavných dôvodov na používanie verejných finančných prostriedkov prostredníctvom finančných nástrojov je skutočnosť, že peniaze sa môžu použiť viackrát: môžu sa „otáčať“. Napríklad ak bol uhradený úver splatený po troch rokoch, peňažné prostriedky sa potom môžu použiť na poskytnutie nového úveru. Preskúmali sme preto, či sa tento revolvingový efekt skutočne realizoval. To, do akej miery môžu byť finančné prostriedky reálne využívané revolvingovým spôsobom, závisí od druhu finančnej podpory, ale aj od investičného obdobia nástroja. Analyzovali sme preto, či investičné obdobia nástroja zodpovedajú bežnej trhovej praxi a aké faktory prispeli k skráteniu skutočného investičného obdobia nástrojov.

Odklady vo vykonávaní výrazne skrátili skutočné investičné obdobie niekoľkých finančných nástrojov EFRR a ESF

Na začiatku programového obdobia 2007 – 2013 mali verejné orgány vo väčšine členských štátov len malé skúsenosti s vytváraním štruktúry a prevádzkovaním revolvingových nástrojov v spolupráci s finančnými sprostredkovateľmi. Po vykonaní našich auditov sme poukázali na to, že väčšina odkladov bola spôsobená časovo náročným vytváraním internej štruktúry finančných nástrojov, zdĺhavými rokovaniami s finančnými sprostredkovateľmi na rôznych úrovniach (často z dôvodu rokovaní o nákladoch na riadenie a poplatkoch za riadenie), zložitými postupmi verejného obstarávania, neistotou v súvislosti so zlučiteľnosťou s pravidlami štátnej pomoci a ťažkosťami pri získavaní súkromných príspevkov.

V mnohých prípadoch rozličné zúčastnené orgány prešli zložitým procesom učenia a trvalo veľmi dlho, kým sa podarilo zladiť záujmy a názory veľkého množstva zainteresovaných strán, aby dosiahli zhodu, pokiaľ ide o investičné stratégie nástroja. Niekoľko z týchto otázok sa určilo aj prostredníctvom iných štúdií⁷⁷. Z našich auditov za posledné roky tiež vyplýva, že viac usmernení Komisie poskytnutých skôr by mohlo aspoň čiastočne predísť týmto problémom.

Nízka miera vyplatených prostriedkov v mnohých členských štátoch a následne obmedzená kapacita nástrojov na revolvovanie finančných prostriedkov sú zrejmé následky týchto ťažkostí. V určitých prípadoch odklad vykonávania trval niekoľko rokov, čím sa značne skrátilo obdobie, počas ktorého sa vybavenosť finančného nástroja mohla uhradiť konečným prijímateľom (pozri rámček 14).

Obmedzený revolvingový efekt finančných nástrojov EFRR a ESF počas vykonávania a neistota po ukončení programov z obdobia 2007 – 2013

Menej než tretina všetkých finančných nástrojov EFRR a ESF do konca roku 2014 použila svoje finančné prostriedky viac než raz

Celkovo sa v našej analýze ukázalo, že v 19 členských štátoch je 316 nástrojov EFRR a ESF (väčšinou konkrétne fondy), ktoré boli schopné uhradiť celý svoj kapitál konečným prijímateľom do 31. decembra 2014. Dokonca aj v prípade týchto nástrojov sa však revolvingový efekt prejavili príliš neskoro v programovom období. Preto sa viackrát pred koncom predĺženého obdobia oprávnenosti (t. j. do marca 2017) použije len malý podiel počiatočnej vybavenosti. V žiadnom z 25 členských štátov vykonávajúcich finančné nástroje súhrnná miera vyplatených prostriedkov nepresiahla 100 % (pozri tabuľku 4).

Časové obmedzenia zapríčinili mimoriadne problémy pre kapitálové nástroje

Z našej analýzy tiež vyplýva, že kapitálové nástroje sa stretli s mimoriadnymi problémami na dosiahnutie revolvingového efektu. V Európe bolo v roku 2014 priemerné obdobie vlastníctva kapitálových investícií (napr. času medzi nadobudnutím a predajom akcií) približne šesť rokov⁷⁸. Väčšina kapitálových nástrojov EFRR a ESF však nefungovala dlhšie ako osem rokov (2009 – 2017). Aj keby sa operácie začali napríklad na začiatku roku 2009 a ukončili sa na konci roku 2014, zostávalo by do ukončenia OP na nové kolo kapitálových investícií len menej ako tri roky. Po zohľadnení rokov potrebných na zriadenie nástroja je teda nepravdepodobné, že sa príspevky z operačného programu opäť použijú v rámci programového obdobia.

Naopak ústredne spravované kapitálové nástroje majú oveľa dlhšie trvanie, lepšie odrážajú povahu kapitálových nástrojov⁷⁹ (napr. fond Marguerite má funkčné obdobie 20 rokov s možnosťou predĺženia o dva roky).

Vysoká miera diskrečnej právomoci pri opätovnom používaní finančných prostriedkov pre finančné nástroje EFRR a ESF môže mať za následok vymiznutie revolvingového efektu po ukončení operačných programov

V právnom rámci obdobia 2007 – 2013 pre finančné nástroje zdieľaného hospodárenia sa uvádza, že všetky prostriedky, ktoré sa použijú aspoň raz pred ukončením programu, si môže členský štát ponechať, musí ich však opakovane použiť v prospech cieľovej skupiny⁸⁰. V usmerneniach Komisie o finančných nástrojoch⁸¹ a o ukončení operačných programov na obdobie 2007 – 2013⁸² sa navrhuje, žeby sa reinvestovanie prostriedkov z nástrojov EFRR a ESF malo predĺžiť na neurčitý čas.

Domnievame sa však, že všeobecné nariadenie v súvislosti s neurčitými reinvestíciami pre obdobie 2007 – 2013 sa nemôže vykladať týmto spôsobom⁸³. Napríklad v ustanoveniach sa tiež umožňuje znížiť kapitál nástroja a prostriedky finančných nástrojov použiť vo forme grantov. Okrem toho z právneho hľadiska všetky činnosti po ukončení programov, ktoré sa netýkajú rozpočtu EÚ, patria do výlučnej právomoci členského štátu a nepodliehajú dohľadu Komisie, pokiaľ sa v právnom základe nestanovuje inak.

Aké je riešenie v programovom období 2014 – 2020?

V programovom období 2014 – 2020 sa v článkoch 44 a 45 nariadenia o spoločných ustanoveniach vysvetlilo niekoľko problémov týkajúcich sa opätovného použitia finančných prostriedkov na nástroje EŠIF po uplynutí obdobia oprávnenosti v roku 2023.

Okrem toho sa v právnych predpisoch, ktorými sa riadi programové obdobie 2014 – 2020, výslovne uznáva plánovaný revolvingový charakter finančných nástrojov po uplynutí obdobia oprávnenosti, a to prostredníctvom ustanovení pre opätovné použitie zdrojov vyplatených späť počas obdobia aspoň ôsmich rokov po uplynutí obdobia oprávnenosti⁸⁴. Prostredníctvom tohto ustanovenia sa v nariadení o spoločných ustanoveniach určuje minimálne obdobie na vyčlenenie finančných prostriedkov pridelených finančným nástrojom, neuvádzajú sa v ňom však nijaké ďalšie podrobnosti o spôsobe, akým sa to má vykonať. Zastávame názor, že Komisia by tento bod mala vysvetliť.

Kritickým faktorom na predchádzanie chybám z minulosti je štandardizácia: možnosť pre riadiace orgány navrhnúť finančné nástroje v súlade so štandardnými zmluvnými podmienkami stanovenými Komisiou by mala výrazne racionalizovať a uľahčiť zriaďovanie.

V právnom základe na programové obdobie 2014 – 2020 sa tiež umožňuje, aby sa finančné nástroje naďalej používali počas nasledujúceho programového obdobia, namiesto toho, aby sa vyžadovalo, že sa ukončia a nahradia novými nástrojmi⁸⁵. Tento postup by mohol ušetriť čas aj peniaze, lebo finančné nástroje sú pripravené a funkčné na začiatku programového obdobia a vybavenosť nástroja by sa mohla zvýšiť v súlade s predbežným posúdením potrieb. V prípadoch, keď bol správca fondu vybratý prostredníctvom otvoreného súťažného postupu, však časové úspory môžu byť malé, lebo nové otvorené konanie bude na výber nového správcu fondu potrebné v každom prípade. Na základe odpovedí na náš prieskum (pozri rámček 15) by správcovia fondov privítali ďalšie usmernenia Komisie o prevode nástrojov do obdobia 2014 – 2020.

Napokon, v programovom období 2007 – 2013 Komisia začala organizovať niekoľko prednášok a seminárov s cieľom rozširovať osvedčené postupy a vyškoliť úradníkov členských štátov. V januári 2015, teda rok po začatí programového obdobia 2014 – 2020, Komisia otvorila technickú poradnú platformu (www.fi-compass.eu) na šírenie odborných znalostí o právnych požiadavkách EÚ týkajúcich sa finan­čných nástrojov.

Ukázalo sa, že finančné nástroje predstavujú nákladovo efektívny spôsob plnenia rozpočtu EÚ?

Finančné nástroje na rozdiel od tradičných grantov riadia správcovia fondu (a nie verejné správy). Vo všeobecnosti ide o finančných sprostredkovateľov, ako sú súkromné alebo štátne banky. Správa finančných nástrojov je nákladná a správcovia fondov majú nárok na odmenu za poskytnuté služby. Úroveň nákladov na riadenie (uhradené na základe dokladu o výdavku) a poplatkov za riadenie (dohodnutá cena alebo náhrada za poskytnuté služby) v prípade správcov fondov sú vo všeobecnosti stanovené v dohode o financovaní pre každý finančný nástroj. Odmeňovanie by malo pokryť administratívne náklady finančného nástroja (vrátane výdavkov pre vzťahy s investormi, právne výdavky a výdavky na audítorov) a v prípade súkromných správcov fondov by malo zohľadňovať ziskové rozpätie. Malo by byť odlišné pre rozličné finančné produkty (t. j. záruky, úvery alebo kapitál) a jeho úroveň by mala súvisieť s objektívnymi kritériami (napr. veľký počet malých úverov zvyčajne zahŕňa vyššie administratívne náklady ako menší počet veľkých úverov).

Na základe najnovších údajov, ktoré Komisii oznámili členské štáty, sme analyzovali úroveň skutočných nákladov na riadenie a poplatkov za riadenie pre nástroje zdieľaného hospodárenia aj ústredne spravované nástroje v programovom období 2007 – 2013 a preskúmali sme, či boli dostatočne prepojené s vykonanou prácou správcov fondov. Okrem toho, pokiaľ ide o programové obdobie 2014 – 2020, posúdili sme, či sa vyšší podiel finančných prostriedkov pridelených na finančné nástroje (a teda vo všeobecnosti nespravovaných vnútroštátnou alebo regionálnou štátnou správou) odrazil pri stanovení úrovne technickej pomoci, ktorá sa platí členským štátom za vykonávania EŠIF.

Vysoká úroveň nákladov na riadenie a poplatkov za riadenie v porovnaní so skutočnou úrovňou úhrad konečným prijímateľom

Kumulatívne náklady na riadenie prevyšujúce prostriedky skutočne vyplatené konečným prijímateľom v prípade približne 2 % nástrojov

Pri niektorých nástrojoch náklady na riadenie a poplatky za riadenie dokonca prevýšili skutočné sumy uhradené konečným prijímateľom. V našej analýze 1 025 finančných nástrojov EFRR a ESF sme zistili 23 takých prípadov (2,2 %) v ôsmich členských štátoch (Bulharsko, Česká republika, Nemecko, Španielsko, Francúzsko, Taliansko, Poľsko, Spojené kráľovstvo). Spolu si tieto nástroje započítali 28 mil. EUR v nákladoch na riadenie a poplatkoch za riadenie s cieľom uhradiť konečným prijímateľom 4 milióny EUR. Súčasne existujú podobné nástroje, pri ktorých sa finančným sprostredkovateľom nevyplácajú vôbec žiadne náklady na riadenie a poplatky za riadenie (pozri rámček 16).

Kumulatívne náklady na riadenie a poplatky za riadenie dosahujú až 75 % finančnej podpory vyplatenej konečným prijímateľom.

Okrem toho sme vykonali našu vlastnú analýzu údajov Komisie, vďaka čomu sme dali náklady na riadenie a poplatky za riadenie do súvislosti s finančnými prostriedkami, ktoré boli v skutočnosti vyplatené konečným prijímateľom. Naše výsledky na úrovni členských štátov sú predstavené v tabuľke 6.

V prípade 274 z 1 025 nástrojov EFRR a ESF v 10 z 25 členských štátov (Švédsko, Rakúsko, Lotyšsko, Malta, Fínsko, Litva, Rumunsko, Grécko, Maďarsko, Cyprus) sme zistili, že údaje o nákladoch na riadenie a poplatkoch za riadenie oznámené Komisii, boli úplné pre všetky finančné nástroje. V ďalších šiestich členských štátoch (Poľsko, Portugalsko, Nemecko, Slovensko, Bulharsko a Spojené kráľovstvo) boli tieto informácie predložené za 392 finančných nástrojov predstavujúcich 84 až 98 % celkového kapitálového vybavenia finančných nástrojov. Pri všetkých ostatných členských štátoch boli za nástroje, ktoré predstavujú dve tretiny alebo menej celkovej vybavenosti, oznámené prijateľné informácie o nákladoch na riadenie a poplatkoch za riadenie⁸⁶. Údaje v prípade niekoľkých finančných nástrojov buď neboli vôbec oznámené, alebo neboli hodnoverné (napríklad oznámené náklady na riadenie a poplatky za riadenie, ktoré boli desaťkrát vyššie ako skutočná vyplatená suma). Okrem toho, keď boli náklady na riadenie a poplatky za riadenie oznámené ako nulové, mohlo ísť o to, že to tak skutočne bolo, alebo údaje neboli oznámené. Tieto údaje boli vylúčené z ďalšej analýzy.

Nepreplatenie nákladov na riadenie a poplatkov za riadenie nad rámec stropov stanovených v právnych predpisoch z rozpočtu EÚ pri ukončení programu

Náklady na riadenie a poplatky za riadenie boli v zásade obmedzené na maximálnu hodnotu 4 % ročne z celkovej vybavenosti finančného nástroja

V právnom základe na programové obdobie 2007 – 2013 boli ustanovenia o odmeňovaní správcov fondov zhustené v hlavnom nariadení⁸⁷, ale maximálna výška nákladov na riadenie a poplatkov za riadenie už bola stanovená vo vykonávacom nariadení Komisie⁸⁸. Konkrétne boli stanovené tieto ročné maximálne hodnoty:

• 2 % ročne z kapitálu, ktorým prispel operačný program do holdingových fondov pre záručné fondy,
• 4 % ročne z kapitálu, ktorým prispel operačný program alebo holdingový fond do mikroúverových nástrojov orientovaných na mikropodniky,
• 3 % ročne z kapitálu, ktorým prispel operačný program alebo holdingový fond do všetkých ostatných prípadov.

Komisia zaviedla tieto stropy vo svojom legislatívnom návrhu zo zreteľom na skúsenosti získané v programovom období 2000 – 2006. Ďalej bola celková maximálna výška nákladov na riadenie a poplatkov za riadenie vo výške 5 % v prípade kapitálových fondov a 2 % v prípade záručných fondov⁸⁹.

V rámci zdieľaného hospodárenia musia riadiace orgány pri určovaní odmeňovania správcu fondu dodržať právny rámec pre štrukturálne fondy aj pre štátnu pomoc. Riadiace orgány navyše musia dávať pozor, aby boli ustanovenia týkajúce sa odmeňovania v súlade s investičnou stratégiou nástroja s cieľom zabezpečiť, že správca fondu bude finančne motivovaný konať v súlade so stanovenými cieľmi operačného programu. Rokovania o dohode o financovaní preto nie sú triviálnou úlohou a počas našich pohovorov veľa riadiacich orgánov uviedlo, že nemali na začiatku programového obdobia 2007 – 2013 potrebné odborné znalosti viesť takéto rokovania.

Za určitých podmienok možno regulačnú maximálnu výšku nákladov na riadenie a poplatkov za riadenie prekročiť (napr. keď náklady na riadenie a poplatky za riadenie vyhovujú podmienkam trhu a neprevyšujú náklady alebo poplatky splatné súkromnými investormi alebo ak bol prostredníctvom postupu verejného obstarávania vybratý správca fondu). Podľa správ členských štátov Komisii informácie o tom, ako často došlo k prekročeniu maximálnej výšky, neexistujú.

Náklady na riadenie a poplatky za riadenie sa vyplácajú z kapitálového vybavenia finančného nástroja; neúčtujú sa konečnému prijímateľovi. Tieto náklady sa považujú za oprávnené do likvidácie fondu, čo vo väčšine prípadov znamená ukončenie programu⁹⁰.

Kumulatívne náklady na riadenie, ktoré v určitých prípadoch pri ukončení programu pravdepodobne prekročia regulačnú maximálnu výšku

Náklady na riadenie alebo poplatky za riadenie vynaložené a vyplatené do 31. marca 2017 možno vyhlásiť za oprávnené náklady operačného programu EFRR a ESF, v rámci ktorého bol finančný nástroj zriadený⁹¹. V nariadení sa stanovuje, že maximálna výška nákladov na riadenie a poplatkov za riadenie súvisí s „kapitálom, ktorým prispel operačný program“. Podľa Komisie sa stropy stanovené v článku 43 vykonávacieho nariadenia vzťahujú na celkový príspevok kapitálu k finančnému nástroju, a nie na skutočný príspevok, ktorý sa používa na poskytnutie finančnej podpory konečným príjemcom. Existujúce pokyny na programové obdobie 2007 – 2013 týkajúce sa nákladov na riadenie a poplatkov za riadenie toto stanovisko potvrdzujú⁹².

Podľa nášho názoru mala Komisia vykladať ustanovenia o stropoch pre náklady na riadenie a poplatky za riadenia stanovené v nariadení ako ustanovenia, ktoré sa vzťahujú na skutočne použité kapitálové vybavenie, ktorým do finančného nástroja prispel operačný program, t. j. skutočné vybavenie, ktoré sa použilo na poskytnutie finančnej podpory konečným prijímateľom. Správca fondu by sa nemal odmeňovať za nevyužívanie kapitálového vybavenia nástrojov.

Odmeňovanie podľa výkonnosti nebolo v období 2007 – 2013 právnou požiadavkou

V programovom období 2007 – 2013 sa riadne finančné hospodárenie s finan­čnými nástrojmi a skutočný výkon správcu fondu v usmerneniach Komisie, ale nie v regulačnom základe, označovali len ako činitele na určenie nákladov na riadenie a poplatkov za riadenie⁹³.

Na základe našich auditov výkonnosti a auditov zhody finančných nástrojov sme zistili, že systémy odmeňovania prepojené s výkonnosťou boli skôr výnimkou, ako pravidlom. Z deviatich skúmaných nástrojov v období 2013 – 2015 existoval len jeden nástroj s odmeňovaním správcu fondu na základe vykonanej práce.

Ak odmeňovanie správcov fondov nie je založené na vykonanej práci, správcovia fondov majú len malý stimul skutočne prevádzať finančné prostriedky na konečných prijímateľov. To mohlo nepriaznivo ovplyvniť výkonnosť finančných nástrojov v období 2007 – 2013. Správa nástrojov EFRR a ESF sa navyše stáva takisto pomerne príťažlivou pre neskúsených správcov fondov (pozri tiež bod 86).

V roku 2012 Komisia odporučila riadiacim orgánom, že odmeňovanie správcu fondu by malo byť prepojené s kvalitou skutočne vynaložených investícií, meraných podľa ich prispenia k dosiahnutiu strategických cieľov operačného programu a k hodnote zdrojov, ktoré sa vrátili späť do operácie z investícií podniknutých nástrojom⁹⁴. Toto odporúčanie však bolo vydané v usmernení výboru COCOF a nie je právne záväzné.

Komisia pri posúdení nákladov na riadenie a poplatkov za riadenie náležite nezohľadňuje rozdiely v jednotlivých druhoch nástrojov a skutočnú mieru podpory poskytovanej konečným príjemcom

Odhad kumulatívnych nákladov na riadenie Komisiou vo výške 631 mil. EUR od roku 2007 bude pravdepodobne podhodnotený

V decembri 2015 Komisia na základe údajov, ktoré vykázali členské štáty za rok 2014, odhadla kumulatívne náklady na riadenia a poplatky za riadenie na minimálne 631 mil. EUR v prípade nástrojov EFRR a ESF od začiatku programového obdobia⁹⁵.

Podľa Komisie to predstavuje 4,7 % príspevok OP vyplatený na príslušné nástroje v programovom období 2007 – 2013.

Ak sumy vyplatené medzi holdingovými fondmi a konkrétnymi fondmi uvedenými ďalej nebudú zahrnuté do výpočtu, lebo už boli do neho zahrnuté ako príspevky z operačného programu do holdingových fondov, táto miera celkových nákladov na riadenie a poplatkov za riadenie sa zvýši na 6,2 %. Okrem toho aj správcovia fondu môžu účtovať poplatky konečným prijímateľom, ale nemusia tieto poplatky oznamovať Komisii. Keďže sú teda výpočty Komisie založené len na čiastočných údajoch, skutočné údaje (v prípade absolútnych hodnôt, ako aj podielu príspevkov operačného programu) budú pravdepodobne vyššie.

Náklady na riadenie a poplatky za riadenie výrazne nad úroveň, ktorú vykázala Komisia, ak sa počíta na základe finančnej podpory poskytnutej konečným príjemcom

Celkovo na základe 764 nástrojov EFRR a ESF v tabuľke 6 sme zistili, že kumulatívne náklady na riadenie a poplatky za riadenie predstavujú až 75 % finančnej podpory poskytnutej konečným prijímateľom, z čoho vyplýva ročný priemer až 16 %.

V prípade tých desiatich členských štátov, ktoré oznámili spoľahlivé údaje za všetkých 274 fondov EFRR a ESF, sme zistili, že kumulatívne náklady na riadenie a poplatky za riadenie predstavujú 2 – 17 % finančnej podpory poskytnutej konečným prijímateľom. Z toho vyplýva ročný priemer 1 – 3 %.

Výrazné rozdiely v nákladoch na riadenie a poplatkoch za riadenie medzi jednotlivými typmi finančných nástrojov

Úroveň nákladov na riadenie a poplatkov za riadenie súvisí aj s druhom nástroja. S ohľadom na hodnoverné údaje oznámené Komisiou sme zistili priemerné hodnoty uvedené v tabuľke 7. Záručné nástroje majú v priemere nižší percentuálny podiel nákladov na riadenie a poplatkov za riadenie, kým kapitálové nástroje majú tento podiel najvyšší.

Okrem toho vykonanie finančných nástrojov vykonávaných holdingovým fondom je vo všeobecnosti nákladnejšie, keďže náklady na riadenie a poplatky za riadenie sú splatné na obidvoch úrovniach (t. j. na úrovni holdingového fondu a konkrétneho fondu). Poukázali sme tiež na to, že maximálna výška nákladov na riadenie a poplatkov za riadenie v programovom období 2007 – 2013 nezávisí od rozsahu investícií finančného nástroja, lebo sa vyplácajú ako percentuálny podiel príspevku operačného programu (pozri bod 108).

Na základe poskytnutej finančnej podpory sú náklady na riadenie a poplatky za riadenie nástrojov EFRR a ESF výrazne vyššie ako náklady a poplatky v prípade ústredne spravovaných finančných nástrojov alebo súkromných investičných fondov.

Z našej analýzy tiež vyplynulo, že priemerné náklady na riadenie a poplatky za riadenie ústredne spravovaných finančných nástrojov alebo súkromných investičných fondov boli výrazne nižšie ako náklady a poplatky nástrojov EFRR a ESF, ak sa porovnajú s finančnou podporou poskytovanou konečným príjemcom koncom roka 2014:

• kumulatívne prevádzkové náklady účtované fondom EEEF od začiatku jeho prevádzky v roku 2011 sú približne 5 % celkovej investovanej sumy. Výsledkom sú ročné náklady vo výške 1,2 %,
• v prípade EPMF (skombinované úverové a záručné nástroje) Komisia odhaduje, že priemerné ročné náklady splatné z rozpočtu EÚ predstavujú maximálnu hodnotu 0,5 – 0,7 % kapitálového vybavenia⁹⁶. Zodpovedá to ročným nákladom vo výške 0,2 % sumy záruk, ktoré sa poskytujú konečným príjemcom z EPMF.

Z našej analýzy tiež vyplynulo, že aj náklady EIB a EIF na riadenie a ich poplatky za riadenie nástrojov EFRR boli vo všeobecnosti vyššie ako náklady a poplatky, ktoré si účtovali, keď konali ako správcovia fondu v prípade nástrojov v centralizovanom hospodárení.

Pri našom preskúmaní dvoch štúdií o odmeňovaní správcov fondov v súkromných investičných fondoch zverejnených v roku 2015 sa ukázalo, že priemerné ročné poplatky za riadenie vo všetkých druhoch fondov (okrem holdingových fondov) boli medzi 0,6 % a 1 %⁹⁷. V obidvoch štúdiách sa takisto uvádzalo, že poplatky za riadenie sa v posledných rokoch znížili. V ďalšej štúdii uverejnenej v roku 2013 sa opisuje, že ročné poplatky za riadenie fondov rizikového kapitálu sa pohybujú v rozpätí od 2 % do 2,5 %⁹⁸.

Z našej analýzy vyplývajú tiež výrazné rozdiely v nákladoch na riadenie a poplatkoch za riadenie medzi jednotlivými nástrojmi EFRR a ESF sú veľké odchýlky. Na základe dostupných informácií o skutočných nákladoch na vykonávanie jednotlivých finančných nástrojov EFRR a ESF Komisia nemá úplný prehľad o základe na výpočet nákladov na vykonávanie finančných nástrojov EFRR a ESF, a preto nemôže posúdiť, či sú takéto rozdiely v nákladoch odôvodnené. Podobné pripomienky sme v minulosti vyjadrili v inej osobitnej správe⁹⁹.

Obmedzenia pri oznamovaní nákladov na riadenie a poplatkov za riadenie členskými štátmi

Približne len 60 % všetkých nástrojov EFRR a ESF poskytuje Komisii informácie o svojich nákladoch na riadenie a poplatkoch za riadenie

V roku 2011 Komisia zaviedla pre členské štáty ročnú ohlasovaciu povinnosť o nástrojoch zdieľaného hospodárenia¹⁰⁰. Riadiace orgány museli tieto informácie prvýkrát oznámiť vo svojich správach za rok 2011. Medzi údaje, ktoré Komisia požadovala, patria okrem iného informácie súvisiace s nákladmi na riadenie a poplatkami za riadenie, ktoré boli pre riadiace orgány EFRR a ESF dobrovoľné. Za rok 2014 boli predložené údaje o nákladoch na riadenie a poplatkoch za riadenie týkajúce sa len nástrojov, ktoré predstavujú 63 % celkového množstva platieb z operačných programov EFRR a ESF na finančné nástroje (v porovnaní s 50 % v roku 2013)¹⁰¹.

Okrem toho sme poukázali na to, že len vyplatené sumy sa majú vykazovať ako náklady na riadenie a poplatky za riadenie. Existujú však aj prípady nákladov a poplatkov, ktoré boli pripísané, ale ešte neboli vyplatené. Tieto náklady a poplatky sú fakticky vylúčené z vykazovania, čo má vplyv na úplnosť správy a prispieva to k podhodnoteniu nákladov na riadenie a poplatkov za riadenie oznamovaných Komisii.

Aké je riešenie v programovom období 2014 – 2020?

V súvislosti s otázkou nákladov na riadenie a poplatkov za riadenie sa na programové obdobie 2014 – 2020 prijalo niekoľko opatrení.

Lehoty na predkladanie správ sa členským štátom skrátili a Komisii predĺžili.

V programovom období 2014 – 2020 sa od členských štátov požaduje, aby predkladali Komisii správu o vykonávaní finančných nástrojov ako súčasť svojej výročnej správy o vykonávaní. Znamená to, že správy sa predkladajú o jeden mesiac skôr (do 31. mája na rozdiel od 30. júna v predchádzajúcom období, keď predkladanie správ nebolo súčasťou výročnej správy o vykonávaní; na roky 2017 a 2019 zostáva konečná lehota 30. júna)¹⁰². Okrem toho obdobie, v ktorom má Komisia overiť údaje predložené členskými štátmi, bolo stanovené na šesť mesiacov. Znamená to, že lehota Komisie na predloženie konsolidovanej správy o vykonávaní finančných nástrojov sa zmenila, s výnimkou 2017 a 2019, a to z 1. októbra na 30. novembra. To povedie k situácii, keď budú dôležité informácie o vykonávaní finančných nástrojov k dispozícii orgánom pre udeľovanie absolutória ešte neskôr než v súčasnosti.

Riadiace orgány musia predkladať Komisii správy o nákladoch na riadenie a poplatkoch za riadenie

V prípade finančných nástrojov v období 2014 – 2020 musia riadiace orgány zverejniť údaje o nákladoch na riadenie a poplatkoch za riadenie ako prílohu k výročnej správe o vykonávaní¹⁰³. Ide o významné zlepšenie, ktoré Komisii umožní v nasledujúcich rokoch oveľa lepšie analyzovať náklady na vykonávanie finančných nástrojov a dozerať nad nimi.

Nižšia maximálna výška nákladov na riadenie a poplatkov za riadenie, rozlíšených podľa druhu finančných nástrojov

Pokiaľ ide o maximálnu výšku nákladov na riadenie a poplatkov za riadenie, všimli sme si dva hlavné rozdiely oproti programovému obdobiu 2007 – 2013. Po prvé, maximálna výška odmeňovania správcu fondu sa líši podľa druhu finančných nástrojov¹⁰⁴ (pozri tabuľku 8).

Po druhé, maximálna výška (ktorá je teraz kumulatívna a nie počítaná na ročnom základe) je výrazne nižšia v porovnaní s maximálnou výškou odmeny platnou v programovom období 2007 – 2013. Vo všeobecnosti považujeme zníženú maximálnu výšku použitú na kumulatívnu sumu odmeny správcu fondu za zlepšenie, Komisia však neodôvodnila, ako ju určila. V našej analýze aktuálnych údajov oznámených za programové obdobie 2007 – 2013 dodnes sa v praxi ukazujú nižšie percentuálne podiely (pozri bod 120).

Prvky výkonnostného odmeňovania správcu fondu majú len obmedzený stimulačný účinok

Na obdobie 2014 – 2020 sa v nariadení o spoločných ustanoveniach stanovuje, že výkon správcu fondu by mal slúžiť ako kritérium na určenie nákladov na riadenie a poplatkov za riadenie. Konkrétne všetky náklady na riadenie a poplatky za riadenie, ktoré sa majú vykázať ako oprávnené pri ukončení programu, musia byť založené na metodike výpočtu podľa výkonnosti (pozri aj tabuľku 6)¹⁰⁵.

Ďalšie podrobnosti o výkonnostných kritériách na určovanie nákladov na riadenie a poplatkov za riadenie a platnej maximálnej výšky odmeňovania sa uvádzajú v delegovanom akte¹⁰⁶.

Okrem toho podľa usmernení Komisie o rizikových finančných investíciách¹⁰⁷ musí byť táto výkonnostná zložka odmeňovania veľká a musí byť navrhnutá ako odmena za dosiahnutie konkrétnych cieľov politiky, ktoré boli stanovené vopred, ako aj za finančný výkon správcu fondu. Posledné kritérium by sa nemalo posudzovať len z hľadiska úspešného splatenia počiatočného kapitálu alebo výšky získaného súkromného kapitálu, ale aj na základe skutočnej výnosnosti investícií.

Všimli sme si však, že tieto nové výkonnostné prvky odmeňovania majú pri rozhodovaní o celkovej odmene správcu fondu, ktorá sa hradí z rozpočtu EÚ, len sekundárnu úlohu, a to z týchto dôvodov:

• vzhľadom na obvyklé trvanie holdingového alebo konkrétneho fondu sa maximálna výška stanovená v delegovanom akte Komisie dosiahne vo všeobecnosti poľahky bez toho, aby sa dosiahla výkonnostná časť odmeňovania. V dôsledku toho správca fondu s vysokou výkonnosťou dosiahne maximálnu odmenu už v skoršej fáze než správca fondu s nižšou výkonnosťou a odvtedy už nebude platený za svoje služby,
• neexistuje nijaká pokuta za nedostatočnú výkonnosť, čím by sa zabezpečilo, že správca fondu ponesie časť finančnej straty, ktorú môže finančný nástroj utrpieť. V skutočnosti na základe súčasného systému odmeňovania aj správca fondu, ktorý dosiahne negatívny výnos, môže dostať maximálnu odmenu,
• v regulačnom rámci sa nepožaduje, aby riadiaci orgán vopred stanovil minimálne výkonnostné kritériá (alebo minimálnu mieru návratnosti), ktorá sa musí dosiahnuť, aby správca fondu mohol dostať výkonnostnú zložku odmeňovania.

Celkovo sa teda domnievame, že výkonnostná zložka odmeňovania správcu fondu spolufinancovaná z rozpočtu EÚ v súčasnosti poskytuje len veľmi obmedzený stimulačný účinok a musí sa prehodnotiť.

Náklady na riadenie a poplatky za riadenie, ktoré vznikli popri administratívnych nákladoch vyplývajúcich z plnenia operačných programov EFRR a ESF

Riadenie, kontrola, monitorovanie a hodnotenie operačných programov EFRR a ESF je nákladné: tieto administratívne náklady vnútroštátnych orgánov tvoria odmeny zamestnancov, prevádzkové náklady (ako sú cestovné náklady a náklady na odbornú prípravu) a náklady spojené s informačnými a komunikačnými činnosťami. Členské štáty majú možnosť využívať technickú pomoc v rámci operačných programov EFRR a ESF na pokrytie týchto administratívnych nákladov¹⁰⁸.

V programovom období 2007 – 2013 mohla technická pomoc dosahovať až 4 % celkového financovania operačného programu EFRR alebo ESF¹⁰⁹. Rovnaká úroveň bola zachovaná aj pre programové obdobie 2014 – 2020. Stanovila sa na základe štúdie vykonanej v roku 2010 v mene Komisie pre jej posúdenie vplyvu na programové obdobie 2014 – 2020¹¹⁰. Na tomto základe Komisia odhaduje, že členské štáty môžu vynaložiť až 13,6 mld. EUR na technickú pomoc za celé toto obdobie.

V programovom období 2014 – 2020 však prostredníctvom finančných nástrojov dôjde k podstatne vyššiemu podielu plnenia rozpočtu EFRR a ESF (pozri bod 21). To znamená, že pomerne viac peňažných prostriedkov na technickú pomoc bude k dispozícii pre činnosti operačných programov EFRR a ESF v rámci grantového financovania, keďže hlavnú časť administratívnej aktivity pre finančné nástroje vykonáva správca fondu. Pri týchto činnostiach náklady na riadenie a poplatky za riadenie priamo účtujú správcovia fondu na ťarchu operačných programov (alebo konečným prijímateľom). Zvýšenie finančných prostriedkov prostredníctvom finančných nástrojov sa teda nepriamo pridáva k celkovým administratívnym nákladom rozpočtu EÚ, lebo sa tým zvyšuje suma podpory v rámci technickej pomoci poskytovaná členským štátom z rozpočtu EÚ pre zvyšné činnosti grantového financovania.

Takisto poukazujeme na to, že v prípade programového obdobia 2007 – 2013 neexistuje nijaká povinnosť, aby národná štátna správa podrobne opisovala, ako sa vynaložili prostriedky na technickú pomoc¹¹¹. V predchádzajúcej správe sme už poznamenali, že Komisia nemá k dispozícii nijaké porovnateľné informácie o skutočných administratívnych nákladoch pre každý členský štát, každý operačný program alebo pre každý mechanizmus financovania (t. j. granty alebo finančné nástroje)¹¹². Preto je ťažké posudzovať, či je úroveň technickej pomoci odôvodnená z hľadiska nákladov skutočne vynaložených členskými štátmi na účely vykonania operačných programov EFRR a ESF.

Preto si stojíme za svojím predchádzajúcim odporúčaním, že Komisia by mala vykonať komparatívnu analýzu nákladov na vykonávanie grantov a finančných nástrojov (v rámci centralizovaného a zdieľaného hospodárenia) na programové obdobie 2014 – 2020 s cieľom určiť ich skutočné úrovne¹¹³. Takéto informácie by boli mimoriadne užitočné vzhľadom na prípravu legislatívnych návrhov na obdobie po roku 2020.

Závery a odporúčania

Celkovo konštatujeme, že finančná podpora poskytovaná konečným prijímateľom prostredníctvom finančných nástrojov ponúka značné výhody v porovnaní s grantmi, lebo každé euro na financovanie prostredníctvom finančných nástrojov sa v zásade môže použiť viac než raz. Okrem toho skutočnosť, že úvery sa musia splatiť, záruky uvoľniť po použití a výnosy z predaja kapitálových investícií sa musia vrátiť má dosah aj na správanie konečných príjemcov, čo vedie k lepšiemu využívaniu verejných finančných prostriedkov a znižuje pravdepodobnosť, že koneční príjemcovia sa stanú závislí od verejnej podpory.

V našom audite sme však zistili niekoľko závažných problémov, ktoré znižovali efektívnosť finančných nástrojov ako mechanizmu na plnenie rozpočtu EÚ v programovom období 2007 – 2013:

• značný počet finančných nástrojov EFRR a ESF bol príliš veľký a koncom roka 2014 mali nástroje značné problémy uhrádzať svoje kapitálové vybavenie (v priemere sa použilo približne 57 % všetkého kapitálového vybavenia zaplateného finančným nástrojom z operačných programov). Faktorom, ktorý prispel k nadmernému počiatočnému kapitálovému vybaveniu, bol zámer členských štátov zabrániť rušeniu viazanosti v celom programovom období 2007 – 2013,
• celkovo finančné nástroje v rámci zdieľaného a centralizovaného hospodárenia neboli schopné prilákať súkromný kapitál,
• zatiaľ len obmedzený počet finančných nástrojov EFRR a ESF bol úspešný pri poskytovaní revolvingovej finančnej podpory,
• náklady na riadenie a poplatky za riadenie boli v prípade finančných nástrojov EFRR a ESF vysoké v porovnaní so skutočnou finančnou podporou konečným prijímateľom a javia sa tiež výrazne vyššie ako náklady a poplatky v prípade ústredne spravovaných nástrojov alebo súkromných investičných fondov.

Súčasne upozorňujeme na to, že v právnom rámci pre programové obdobie 2014 – 2020 došlo k zlepšeniam, pokiaľ ide o finančné nástroje, založeným na odborných znalostiach získaných v programovom období 2007 – 2013, ale niektoré problémy pretrvávajú. Naše hlavné závery za programové obdobie 2007 – 2013 a 2014 – 2020 sú predstavené v poradí podľa štruktúry tejto správy spoločne s našimi odporúčaniami.

Mali finančné nástroje vhodnú veľkosť vzhľadom na potreby trhu?

Domnievame sa, že značný počet finančných nástrojov bol príliš veľký. To znamená, že riadiace orgány nie vždy správne posúdili potreby trhu predtým, než pridelili finančné prostriedky z operačných programov EFRR a ESF na finančné nástroje. To viedlo k nadmernému kapitálovému vybaveniu pri zriaďovaní finan­čných nástrojov, čo malo za následok nízku mieru vyplatených prostriedkov. Faktorom, ktorý prispel k nadmernému kapitálovému vybaveniu, bol zámer členských štátov obísť pravidlo n + 2.

Zavedenie povinných predbežných posúdení v programovom období 2014 – 2020 pre finančné nástroje v rámci spoločného aj centralizovaného hospodárenia pomôže zabrániť nadmernej vybavenosti finančných nástrojov. Úspešnosť tohto opatrenia však bude závisieť od toho, či posúdenie bude vychádzať zo spoľahlivých predpokladov a analýzy. V prípade nástrojov v rámci zdieľaného hospodárenia je prístup postupného splácania (pri ktorom sa platby z rozpočtu EÚ prepájajú s vyplácaním finančných prostriedkov konečným prijímateľom) takisto zameraný na riešenie problému nadmernej vybavenosti. Okrem toho sa v prípadoch zmien hospodárskeho alebo trhového prostredia v nariadení o spoločných ustanoveniach počíta s pravidelným preskúmaním predbežných posúdení ako s možnosťou, čo sa však netýka ústredne spravovaných nástrojov. Preskúmanie v polovici trvania (ktoré by sa malo týmito hľadiskami zaoberať) sa vykonáva pri väčšine, ale nie pri všetkých ústredne spravovaných finančných nástrojoch. Ani v jednom prípade sa nepočíta s nezávislým preskúmaním predbežných posúdení.

The Regionálne zameranie finančných nástrojov prispelo k tomu, že členské štáty vytvorili veľký počet finančných nástrojov malej veľkosti v programovom období 2007 – 2013. Tieto jednotlivé konkrétne fondy EFRR a ESF často nemali takú veľkosť, aká sa v odvetví investičných fondov považuje za primeranú na efektívne fungovanie (pozri body 27 až 61).

Odporúčanie 1

Čo sa týka predbežných posúdení finančných nástrojov:

a) Predbežné posúdenie ústredne spravovaných nástrojov zo strany Komisie by malo systematicky zahŕňať analýzu „ponaučení“ k danému dátumu.

Plánovaný dátum vykonávania: keď sa vytvorí nový nástroj.

b) Komisia by okrem „ponaučení“ mala posúdiť aj vplyv väčších sociálno-ekonomických zmien na odôvodnenie nástroja a príslušného požadovaného príspevku z rozpočtu EÚ v súvislosti s ich príslušnými preskúmaniami v polovici trvania pri všetkých ústredne spravovaných finančných nástrojoch.

Plánovaný dátum vykonávania: ihneď, ako sa vykonajú preskúmania v polovici trvania.

Odporúčanie 2

Komisia a členské štáty by sa mali usilovať optimalizovať veľkosť konkrétnych fondov EFRR a ESF, aby sa vždy, keď je to možné, mohla využiť výhoda značných úspor v nákladoch na prevádzku fondov. Komisia by mala poskytnúť dodatočné usmernenia členským štátom o zriaďovaní týchto finančných nástrojov v členských štátoch alebo na úrovni Únie (ktoré priamo alebo nepriamo spravuje Komisia).

Plánovaný dátum vykonávania: do konca roka 2016 (pre Komisiu), keď sa vytvoria finančné nástroje (pre členské štáty).

Dokázali finančné nástroje prilákať súkromný kapitál?

Zistili sme, že Komisia a členské štáty majú značné problémy prilákať súkromných investorov k finančným nástrojom v rámci spoločného aj centralizovaného hospodárenia počas programového obdobia 2007 – 2013. Najmä preferenčné zaobchádzanie so súkromnými investormi do finančných nástrojov nedokázalo prilákať významné množstvo dodatočných finančných prostriedkov. Navyše zastávame názor, že Komisia pri meraní finančnej páky pri finančných nástrojoch riadne nezohľadnila, do akej miery verejné financovanie podnecuje uvoľnenie ďalších finančných prostriedkov. Členské štáty okrem toho nemajú povinnosť informovať Komisiu o súkromných príspevkoch na kapitálové vybavenie nástrojov EFRR a ESF.

V tejto fáze sa zdá nepravdepodobné, aby sa v programovom období 2014 – 2020 podarilo prostredníctvom operačných programov alebo v podobe dodatočných príspevkov prilákať značné súkromné finančné prostriedky. Usmernenia, ktoré Komisia vydala v apríli 2014, dostatočne nečerpajú z „osvedčených postupov“ zaznamenaných v programovom období 2007 – 2013 o tom, ako čo najlepšie používať preferenčné zaobchádzanie na prilákanie väčšieho množstva súkromného kapitálu a súčasne neprideliť nadmerné riziko verejným prispievateľom na vybavenosť nástrojov.

Využívanie záväzných stanovísk pre finančné nástroje, ktoré za istých podmienok môže viesť k vyhýbaniu sa daňovým povinnostiam aj v programovom období 2014 – 2020 by bolo v rozpore s vlastnou politikou Komisie v tejto oblasti (pozri body 62 až 91).

Odporúčanie 3

Komisia by v nariadení o rozpočtových pravidlách (a vzápätí v nariadeniach pre jednotlivé odvetvia) mala poskytnúť vymedzenie pojmu pákového efektu finančných nástrojov platné vo všetkých oblastiach rozpočtu EÚ, v ktorom sa jasne rozlišuje medzi pákovým efektom súkromných a národných verejných príspevkov v rámci operačného programu alebo dodatočných súkromných alebo verejných kapitálových príspevkov a v ktorom sa zohľadňuje druh príslušného nástroja. V tomto vymedzení by sa malo jasne uviesť, ako sa určujú sumy mobilizované prostredníctvom európskych a národných príspevkov, pravdepodobne na základe usmernení OECD k tejto téme.

Plánovaný dátum vykonávania: pri revízii nariadenia o rozpočtových pravidlách a pri preskúmaní v polovici trvania v prípade sektorových právnych predpisov.

Odporúčanie 4

V prípade finančných nástrojov EFRR a ESF v programovom období 2007 – 2013 by Komisia mala zabezpečiť, že členské štáty poskytnú úplné a spoľahlivé údaje o súkromných príspevkoch na kapitálové vybavenie, a to prostredníctvom operačných programov, ako aj popri nich.

Plánovaný dátum vykonávania: do konca roka 2017.

Odporúčanie 5

V prípade finančných nástrojov EFRR a ESF by Komisia mala členským štátom poskytnúť ďalšie usmernenia o tom, ako čo najlepšie používať preferenčné zaobchádzanie na prilákanie väčšieho množstva súkromného kapitálu a súčasne neprideliť nadmerné riziko verejným prispievateľom na vybavenosť nástrojov.

Plánovaný dátum vykonávania: do konca roka 2016.

Odporúčanie 6

V prípade ústredne spravovaných finančných nástrojoch by sa v právnych predpisoch, ktorými sa riadi príslušný nástroj, mali vymedziť všeobecné zásady rozdelenia rizika, čo môže mať dosah na rozpočet EÚ.

Plánovaný dátum vykonávania: pri predkladaní návrhov na vytvorenie nových finančných nástrojov alebo revíziu existujúcich finančných nástrojov.

Odporúčanie 7

V prípade všetkých finančných nástrojov financovaných z rozpočtu EÚ počas programového obdobia 2014 – 2020 by Komisia mala zabezpečiť, aby členské štáty, samotná Komisia a skupina EIB vykonali len tie štruktúry, ktoré sú v súlade s jej vlastnými odporúčaniami a opatreniami, pokiaľ ide o daňové pravidlá.

Plánovaný dátum vykonávania: do konca roka 2016.

Poskytovali finančné nástroje revolvingovú finančnú podporu?

V prevažnej väčšine nástrojov EFRR a ESF nedošlo koncom roku 2014 k nijakému významnejšiemu revolvingovému efektu finančných prostriedkov. Dôvodom je skutočnosť, že odklady vo vykonávaní prispeli k ťažkostiam finančných nástrojov EFRR a ESF pri uhrádzaní celého vlastného kapitálového vybavenia v programovom období 2007 – 2013. Obdobie oprávnenosti sa muselo predĺžiť z decembra 2015 do marca 2017, aby sa zvýšila pravdepodobnosť, že väčšina finančných nástrojov aspoň raz vynaloží svoju počiatočnú vybavenosť. Po ukončení programu v marci 2017 okrem toho zostane vykonávanie finančných nástrojov na uvážení členských štátov a uvidí sa, do akej miery sa realizuje revolvingový efekt.

Na programové obdobie 2014 – 2020 sa v ustanoveniach právneho základu obmedzuje riziko zriaďovania nástrojov s nadmerným kapitálovým vybavením, a to zas pomôže zvýšiť pravdepodobnosť dosiahnutia revolvingového efektu. Na to je však potrebné zbierať poučenia z nedostatkov pozorovaných počas programového obdobia 2007 – 2013 a riadiace orgány musia byť realistickejšie, pokiaľ ide o podiel EŠIF, ktorý sa môže vykonať prostredníctvom finančných nástrojov.

Spravili sa ďalšie zmeny, ktoré by mali pomôcť pri účinnejšom zriaďovaní nástrojov, zistili sme však, že je potrebné ďalšie usmernenie o dvoch konkrétnych aspektoch (pozri body 92 až 105).

Odporúčanie 8

Komisia by mala prijať vhodné opatrenia, aby zabezpečila, že členské štáty zachovajú revolvingový charakter finančných prostriedkov počas požadovaného osemročného obdobia po uplynutí obdobia oprávnenosti pre programové obdobie 2014 – 2020. To by sa mohlo dosiahnuť tým, že bude požadované použitie výslovnej doložky v dohode o financovaní, aby sa zabezpečilo, že financovanie sa použije na plánované účely.

Plánovaný dátum vykonávania: do konca roka 2016.

Odporúčanie 9

Komisia by mala poskytnúť usmernenie, pokiaľ ide o ustanovenia, ktoré umožňujú pokračovať v používaní finančných nástrojov v ďalšom programovom období, najmä v prípadoch, keď sa správcovia fondu vyberajú na základe verejného obstarávania.

Plánovaný dátum vykonávania: do konca roka 2016.

Ukázalo sa, že finančné nástroje predstavujú nákladovo efektívny spôsob plnenia rozpočtu EÚ?

Zistili sme, že značný podiel počiatočnej vybavenosti finančných nástrojov EFRR a ESF sa minul na náklady na riadenie a poplatky za riadenie. Úroveň poplatkov bola navyše značne vyššia ako v prípade ústredne spravovaných nástrojov alebo súkromných investičných fondov, ak sa porovná s finančnou podporou, ktorá bola skutočne poskytnutá konečným príjemcom. Vzhľadom na vysoké pozorované úrovne na konci roku 2014 existuje značné riziko, že veľký počet nástrojov EFRR a ESF prekročí maximálnu výšku nákladov na riadenie a poplatkov za riadenie stanovenú v právnom základe na obdobie 2007 – 2013. Vysoké úrovne nákladov na riadenie a poplatkov za riadenie môže poukazovať na zásadný problém týkajúci sa spôsobu, akým sa v programovom období 2007 – 2013 vykonával tento mechanizmus financovania.

Náklady na riadenie alebo poplatky za riadenie vynaložené a vyplatené do 31. marca 2017 možno vyhlásiť za oprávnené náklady operačného programu EFRR a ESF, v rámci ktorého bol finančný nástroj zriadený. V nariadení sa stanovuje, že maximálna výška nákladov na riadenie a poplatkov za riadenie súvisí s „kapitálom, ktorým prispel operačný program“.

Podľa Komisie sa stropy stanovené v článku 43 vykonávacieho nariadenia vzťahujú na celkový príspevok kapitálu k finančnému nástroju, a nie na skutočný príspevok, ktorý sa používa na poskytnutie finančnej podpory konečným príjemcom. Podľa nášho názoru sa však pri ukončení mali stropy stanovené v nariadení vykladať ako stropy, ktoré sa vzťahujú na skutočne použité kapitálové vybavenie, ktorým do finančného nástroja prispel operačný program, t. j. skutočné vybavenie, ktoré sa použilo na poskytnutie finančnej podpory konečným prijímateľom. Správcovia fondu by sa nemali odmeňovať za nevyužívanie kapitálového vybavenia nástrojov.

Komisia nemá úplný prehľad o základe nákladov na vykonávanie finančných nástrojov EFRR a ESF a o spôsobe určovania nákladov na riadenie a poplatkov za riadenie a o tom, či sú odôvodnené. Podobne Komisii chýbajú informácie o celkových administratívnych nákladoch pre každý členský štát vykonávajúci EŠIF v programovom období 2014 – 2020 v závislosti od spôsobu používania alternatívnych mechanizmov financovania (t. j. grantov alebo vratnej finančnej podpory, najmä prostredníctvom finančných nástrojov).

Takisto poukazujeme na to, že tieto náklady na riadenie a poplatky za riadenie vznikli popri hlavných administratívnych nákladoch operačných programov EFRR a ESF. Keďže sa náklady na riadenie vyplácajú z počiatočného vybavenia nástroja, znižujú úroveň financovania z rozpočtu EÚ, ktoré je k dispozícii konečným prijímateľom.

V programovom období 2014 – 2020 boli skrátené lehoty na podávanie správ členských štátov, keďže predkladanie správ o finančných nástrojoch je teraz súčasťou výročnej správy o vykonávaní. Táto správa sa predkladá Komisii o mesiac skôr ako predchádzajúce správy o finančných nástrojov, s výnimkou rokov 2017 a 2019. Súčasne sa stanovila lehota Komisie na predloženie jej správy orgánom pre udeľovanie absolutória na šesť mesiacov. Pre porovnanie počas programového obdobia 2007 – 2013 mala Komisia tri mesiace na overenie údajov a predloženie svojej konsolidovanej správy o vykonávaní finančných nástrojov. Znamená to, že dôležité informácie o vykonávaní finančných nástrojov a o ich súvisiacich nákladoch sú k dispozícii neskôr ako v predchádzajúcom období.

Pokiaľ ide o náklady na riadenie a poplatky za riadenie, v právnych predpisoch sa výrazne zlepšilo poskytovanie maximálnej výšky pre kumulatívne sumy, ktoré sú nižšie ako maximálne výšky platné v programovom období 2007 – 2013. Výkonnostné zložky však ešte nie sú dostatočne pevné a Komisia musí poskytnúť dodatočné vysvetlenie o spôsobe, akým by riadiace orgány mali tieto ustanovenia využívať pri rokovaniach o dohodách o financovaní (pozri body 106 až 145).

Odporúčanie 10

Vzhľadom na blížiace sa ukončenie programového obdobia 2007 – 2013:

a) Komisia by mala zabezpečiť, aby členské štáty oznámili úplné informácie o nákladoch na riadenie a poplatkoch za riadenie, ktoré boli vynaložené alebo vyplatené do marca 2017.

Plánovaný dátum vykonávania: do konca roka 2017.

b) Komisia by mala vysvetliť, že maximálna výška nákladov na riadenie a poplatkov za riadenie sa musí uplatňovať na kapitálové vybavenie skutočne využité finančným nástrojom, t. j. na príspevok z operačného programu, ktorý sa použil na poskytnutie finančnej podpory konečným prijímateľom.

Plánovaný dátum vykonávania: do konca marca 2017.

Odporúčanie 11

Pokiaľ ide o výkonnostné odmeňovanie správcov fondu v programovom období 2014 – 2020:

a) Komisia by mala predložiť legislatívny návrh s cieľom prehodnotiť platné ustanovenia v nariadení o spoločných ustanoveniach s cieľom posilniť stimulačný účinok týchto opatrení.

Plánovaný dátum vykonávania: do konca roka 2016.

b) Riadiace orgány členských štátov by mali pri rokovaniach o dohodách o financovaní vo veľkej miere využiť existujúce výkonnostné zložky odmeňovania pre správcov fondu. Doplniť by ich mali o použitie dobrovoľných dodatočných zložiek.

Plánovaný dátum vykonávania: okamžite.

Odporúčanie 12

Komisia by mala vykonať komparatívnu analýzu nákladov na vykonávanie grantov a vratnej finančnej podpory najmä prostredníctvom finančných nástrojov na obdobie 2014 – 2020 s cieľom určiť ich skutočné úrovne. Takéto informácie by boli mimoriadne užitočné pri príprave legislatívnych návrhov na obdobie po roku 2020 a pri určovaní primeranej úrovne technickej pomoci.

Plánovaný dátum vykonávania: do konca roku 2017.

A napokon, v programovom období 2014 – 2020 bude pre Komisiu a EIB zásadne dôležité, aby účinne koordinovali používanie finančných nástrojov v spoločnom a centralizovanom hospodárení, ktoré sa financujú z rozpočtu EÚ s Európskym fondom pre strategické investície (EFSI), známym aj ako „Junckerov plán“. Len potom budú môcť finančné nástroje v rámci rozpočtu EÚ najúčinnejšie prispievať k toľko potrebným investíciám do infraštruktúry v EÚ.

Túto správu prijala komora II, ktorej predsedá Henri GRETHEN, člen Dvora audítorov, v Luxemburgu na svojom zasadnutí 1. júna 2016.

Za Dvor audítorov

Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA

predseda

Skratky

COCOF: Výbor pre koordináciu fondov

DAS: Vyhlásenie o vierohodnosti

EaSI: Program Európskej únie v oblasti zamestnanosti a sociálnej inovácie

EEPO: Program na podporu oživenia hospodárstva udelením finančnej pomoci Spoločenstva na projekty v oblasti energetiky

EFF: Európsky fond pre rybné hospodárstvo

EFRR: Európsky fond regionálneho rozvoja

EFSI: Európsky fond pre strategické investície

EGESIF: Expertná skupina pre európske štrukturálne a investičné fondy

EIB: Európska investičná banka

EIF: Európsky investičný fond

EPFRV: Európsky poľnohospodársky fond pre rozvoj vidieka

EPMF: Európsky nástroj mikrofinancovania Progress v oblasti zamestnanosti a sociálneho začleňovania

ESF: Európsky sociálny fond

EŠIF: Európske štrukturálne a investičné fondy

fond Marguerite: Európsky fond 2020 pre energetiku, zmenu klímy a infraštruktúru

Fond EEE: Európsky fond pre energetickú efektívnosť

GBER: všeobecné nariadenie o skupinových výnimkách

JEREMIE: Spoločné európske zdroje pre veľmi malé až stredné podniky

KF: Kohézny fond

LGTT: Nástroj záruk za úvery pre projekty transeurópskych dopravných sietí

MSP: Malé a stredné podniky

NPE: Nástroj na prepájanie Európy

NSU: Nariadenie o spoločných ustanoveniach

OP: Operačný program

PBI: Iniciatíva dlhopisov na projekty

PFLP: Tranža prvej straty v rámci portfólia

SICAR: Société d‘investissement en capital à risque

SICAV: Société d‘investissement à capital variable

TEN-E/T: Transeurópske siete – energetická/dopravná

VFR: Viacročný finančný rámec

ZFEÚ: Zmluva o fungovaní Európskej únie

Glosár

Delegované nariadenie: delegované nariadenie Komisie (EÚ) č. 480/2014 z 3. marca 2014, ktorým sa dopĺňa nariadenie Európskeho parlamentu a Rady (EÚ) č. 1303/2013, ktorým sa stanovujú spoločné ustanovenia o Európskom fonde regionálneho rozvoja, Európskom sociálnom fonde, Kohéznom fonde, Európskom poľnohospodárskom fonde pre rozvoj vidieka a Európskom národnom a rybárskom fonde a ktorým sa stanovujú všeobecné ustanovenia o Európskom fonde regionálneho rozvoja, Európskom sociálnom fonde, Kohéznom fonde a Európskom námornom a rybárskom fonde¹.

Cieľom Európskeho fondu regionálneho rozvoja (EFRR) je posilniť hospodársku a sociálnu súdržnosť v Európskej únii pomocou nápravy hlavných regionálnych rozdielov prostredníctvom finančnej podpory na vytváranie investícií do infraštruktúry a produktívnych investícií na tvorbu pracovných miest, najmä pre podniky.

Účelom Európskeho fondu pre strategické investície (EFSI) je mobilizovať aspoň 315 mld. EUR súkromných a verejných dlhodobých investícií v celej EÚ v období 2015 – 2017 a zaručiť financovanie projektov v ďalších rokoch. Európsky fond pre strategické investície bol zriadený v rámci Európskej investičnej banky (EIB) ako trustový fond s neobmedzeným trvaním na financovanie rizikovejších častí projektov. Záruka v maximálnej výške 16 mld. EUR krytá z rozpočtu EÚ bude kompenzovať dodatočné riziko EIB. Členské štáty môžu prispieť do EFSI dodatočnými finančnými prostriedkami.

Expertná skupina pre európske štrukturálne a investičné fondy (EGESIF) bola vytvorená v Komisii na poskytovanie poradenstva Komisii v súvislosti s otázkami týkajúcimi sa vykonávania programov prijatých a vykonávaných v súlade s právnymi predpismi pre európske štrukturálne a investičné fondy. Ide o jednu z dvoch skupín nahrádzajúcich výbor pre koordináciu fondov (tou druhou je COESIF – Koordinačný výbor pre európske štrukturálne a investičné fondy).

Cieľom Európskeho sociálneho fondu (ESF) je posilniť hospodársku a sociálnu súdržnosť v Európskej únii zlepšením zamestnanosti a príležitostí na zamestnanie najmä prostredníctvom školení, podporou vyššej miery zamestnanosti a vytváraním väčšieho počtu a kvalitnejších pracovných miest.

Európske štrukturálne a investičné fondy (EŠIF) zahŕňajú päť samostatných fondov, ktorých cieľom je znižovanie regionálnych rozdielov v Únii počas programového obdobia 2014 – 2020. Ide o tieto fondy: Európsky fond regionálneho rozvoja, Európsky sociálny fond, Kohézny fond, Európsky poľnohospodársky fond pre rozvoj vidieka a Európsky námorný a rybársky fond.

Financovanie z výnosov je časť kapitálového vybavenia, ktoré sa dostalo ku konečným prijímateľom a neskôr bolo vrátené finančnému nástroju, a tak je k dispozícii pre nové kolo investícií.

Finančný sprostredkovateľ je subjekt, ktorý koná ako sprostredkovateľ medzi riadiacim orgánom alebo holdingovým fondom a konečnými prijímateľmi finančných prostriedkov pridelených prostredníctvom finančných nástrojov v zdieľanom hospodárení.

Holdingový fond je fond zriadený na investovanie do viacerých fondov rizikového kapitálu, záručných fondov, pôžičkových fondov, fondov na rozvoj miest, fondov alebo iných motivačných schém poskytujúcich pôžičky, záruky na návratné investície alebo rovnocenné nástroje na energetickú efektívnosť a využívanie energie z obnoviteľných zdrojov v budovách vrátane existujúcich obytných objektov.

Horná hranica záruky je percentuálny podiel celkovej hodnoty úverového portfólia, ktorý je v skutočnosti krytý zárukou.

Spoločné európske zdroje pre veľmi malé až stredné podniky (JEREMIE) je iniciatíva Komisie vytvorená spoločne s Európskym investičným fondom. Jej úlohou je podpora využívania nástrojov finančného inžinierstva na zlepšenie prístupu malých a stredných podnikov k financovaniu prostredníctvom štrukturálnych fondov.

Kapitálová investícia je poskytnutie kapitálu spoločnosti, ktorý sa investuje priamo alebo nepriamo výmenou za úplné alebo čiastočné vlastníctvo tejto spoločnosti, pričom kapitálový investor môže prevziať časť kontroly nad riadením spoločnosti a môže sa podieľať na zisku spoločnosti.

Kapitálové vybavenie je suma finančných prostriedkov zaplatená finančnému nástroju (z rozpočtu EÚ, zo štátneho rozpočtu alebo súkromnými investormi) na podporu jeho fungovania. Malo by odrážať jeho schopnosť investovať a malo by byť úmerné trhu, na ktorý sa tento nástroj zameriava.

Konečný prijímateľ je akákoľvek právnická alebo fyzická osoba okrem holdingového fondu alebo finančného sprostredkovateľa, ktorá dostáva finančnú podporu z finančného nástroja.

Konkrétne fondy sú iné fondy ako holdingové fondy.

Minimálna miera návratnosti je minimálna miera návratnosti pri projekte alebo investícii požadovaná manažérom alebo investorom.

Nariadenie NPE: Nariadenie Európskeho parlamentu a Rady (EÚ) č. 1316/2013 z 11. decembra 2013 o zriadení Nástroja na prepájanie Európy, ktorým sa mení nariadenie (EÚ) č. 913/2010 a zrušujú sa nariadenia (ES) č. 680/2007 a (ES) č. 67/2010².

Nariadenie o rozpočtových pravidlách: nariadenie Európskeho parlamentu a Rady (EÚ, Euratom) č. 966/2012 z 25. októbra 2012 o rozpočtových pravidlách, ktoré sa vzťahujú na všeobecný rozpočet Únie, a zrušení nariadenia Rady (ES, Euratom) č. 1605/2002³.

Nariadenie o spoločných ustanoveniach (NSU) na obdobie 2014 – 2020: nariadenie Európskeho parlamentu a Rady (EÚ) č. 1303/2013 zo 17. decembra 2013, ktorým sa stanovujú spoločné ustanovenia o Európskom fonde regionálneho rozvoja, Európskom sociálnom fonde, Kohéznom fonde, Európskom poľnohospodárskom fonde pre rozvoj vidieka a Európskom námornom a rybárskom fonde a ktorým sa stanovujú všeobecné ustanovenia o Európskom fonde regionálneho rozvoja, Európskom sociálnom fonde, Kohéznom fonde a Európskom námornom a rybárskom fonde, a ktorým sa zrušuje nariadenie Rady (ES) č. 1083/2006⁴.

V operačnom programe (OP) sa stanovujú priority a špecifické ciele členského štátu a spôsob, akým sa v danom období, zvyčajne sedem rokov, budú používať finančné prostriedky na financovanie projektov. Tieto projekty musia prispievať k dosiahnutiu jedného alebo viacerých cieľov z určitého počtu cieľov konkretizovaných na úrovni prioritnej osi operačného programu. Programy sa musia zaviesť pre každý fond v oblasti politiky súdržnosti, t. j. pre Európsky fond regionálneho rozvoja, Európsky sociálny fond alebo Kohézny fond. Operačné programy vypracúvajú členské štáty a pred uhradením akýchkoľvek platieb z rozpočtu EÚ ich musí schváliť Komisia. V priebehu príslušného obdobia sa môžu meniť len vtedy, ak s tým súhlasia obidve strany.

Tranža prvej straty v rámci portfólia (PFLP): Keď sa portfólio úverov rozdelí na niekoľko rizikových tranží, PFLP je tranžou, ktorá zmierni prvé straty portfólia (ktoré by mohli byť napríklad výsledkom omeškania so splácaním úveru).

Podmienená úverová linka je úverová linka, z ktorej možno čerpať za predpokladu, že nastala vopred vymedzená udalosť.

Politika súdržnosti sa v programovom období 2007 – 2013 týkala Európskeho fondu regionálneho rozvoja a Európskeho sociálneho fondu (t. j. dvoch „štrukturálnych fondov“) a Kohézneho fondu. V programovom období 2014 – 2020 sa vytvorením spoločných ustanovení pre európske štrukturálne a investičné fondy zlepšila koordinácia medzi politikou súdržnosti a ostatnými politikami EÚ, ktoré prispievajú k regionálnemu rozvoju, najmä politika rozvoja vidieka a rybárska a námorná politika.

Prioritná os: Jedna z priorít stratégie v operačnom programe, ktorá sa skladá zo skupiny navzájom súvisiacich operácií s konkrétnymi, merateľnými cieľmi.

Riadiaci orgán je vnútroštátny, regionálny alebo miestny orgán verejnej správy alebo iný verejný či súkromný subjekt, ktorý členský štát poveril riadením operačného programu. Medzi jeho úlohy patrí výber projektov, ktoré sa majú financovať, monitorovanie vykonávania projektov a podávanie správ Komisii o finančných aspektoch a dosiahnutých výsledkoch.

Société d‘investissement en capital à risque (SICAR) je štruktúra vytvorená pre investície súkromného kapitálu a rizikového kapitálu bez pravidiel diverzifikácie investícií a bez obmedzení na poskytovanie úverov a finančnej páky.

Société d‘investissement à capital variable (SICAV) je druh investičného fondu otvoreného typu, v prípade ktorého sa hodnota jeho kapitálu mení podľa počtu investorov a podľa hodnoty jeho základných investícií. Podiely vo fonde sa nakupujú a predávajú na základe najnovšej čistej hodnoty aktív fondu.

Štátna pomoc je akákoľvek forma priamej alebo nepriamej finančnej podpory poskytovanej orgánmi verejnej správy podnikom súkromného sektora. V Zmluve o fungovaní Európskej únie (ZFEÚ) sa vo všeobecnosti zakazuje štátna pomoc v rámci spoločného trhu, pokiaľ nie je riadne odôvodnená. V pravidlách štátnej pomoci EÚ sa stanovuje, kedy táto podpora nenarúša (alebo nepredstavuje hrozbu narušenia) hospodárskej súťaže. Európska komisia má výlučnú právomoc posudzovať zlučiteľnosť štátnej pomoci poskytnutej členskými štátmi s týmito pravidlami. Procedurálne rozhodnutia a opatrenia prijaté Európskou komisiou podliehajú preskúmaniu Všeobecným súdom a Európskym súdnym dvorom.

Úver je dohoda, ktorou sa veriteľ zaväzuje poskytnúť dlžníkovi určitú sumu peňazí na dohodnutý čas. Dlžník má povinnosť po uplynutí určitého obdobia úver splatiť. Dlžník zvyčajne musí platiť úroky zo sumy úveru.

Všeobecné nariadenie na programové obdobie 2007 – 2013: nariadenie Rady (ES) č. 1083/2006 z 11. júla 2006, ktorým sa ustanovujú všeobecné ustanovenia o Európskom fonde regionálneho rozvoja, Európskom sociálnom fonde a Kohéznom fonde a ktorým sa zrušuje nariadenie (ES) č. 1260/1999⁵.

Výbor pre koordináciu fondov (COCOF) je stály monitorovací výbor Komisie. Jeho úlohou je diskutovať o otázkach týkajúcich sa vykonávania nariadení, ktorými sa riadi Európsky fond regionálneho rozvoja, Európsky sociálny fond a Kohézny fond.

Vykonávacie nariadenie: Nariadenie Komisie (ES) č. 1828/2006 z 8. decembra 2006, ktorým sa stanovujú vykonávacie pravidlá nariadenia Rady (ES) č. 1083/2006, ktorým sa ustanovujú všeobecné ustanovenia o Európskom fonde regionálneho rozvoja, Európskom sociálnom fonde a Kohéznom fonde, a nariadenia Európskeho parlamentu a Rady (ES) č. 1080/2006 o Európskom fonde regionálneho rozvoja⁶.

Záruka je záväzok tretej strany, ktorej sa hovorí ručiteľ, splatiť dlhy dlžníka, keď dlžník nemôže tento dlh splatiť sám. Ručiteľ má povinnosť uhradiť akékoľvek manko alebo omeškanú platbu dlžníkovho dlhu podľa podmienok uvedených v dohode medzi ručiteľom, veriteľom a/alebo dlžníkom.

Audítorský tím

V osobitných správach EDA sa predkladajú výsledky jeho auditov výkonnosti a auditov zhody, ktoré sa týkajú konkrétnych rozpočtových oblastí alebo tematických oblastí riadenia. EDA vyberá a navrhuje tieto audítorské úlohy tak, aby mali maximálny dosah, pričom sa zohľadňujú riziká pre výkonnosť či zhodu, výška súvisiacich príjmov alebo výdavkov, budúci vývoj a politický a verejný záujem.

Tento audit výkonnosti uskutočnila audítorská komora II, ktorej predsedá člen EDA Henri Grethen a ktorá sa špecializuje na výdavky v oblasti štrukturálnych politík, dopravy a energetiky. Audit viedla členka vo funkcii spravodajkyne Iliana Ivanova a podporu jej poskytol Tony Murphy, vedúci kabinetu, a Mihail Stefanov, atašé; Niels-Erik Brokopp, hlavný manažér; Rares Rusanescu, vedúci úlohy a Agathoclis Argyrou, Marcel Bode, Viorel Cirje a Maria Ploumaki, audítori.

O tejto publikácii

EURÓPSKY DVOR AUDÍTOROV
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxemburg
LUXEMBURSKO

Tel. +352 4398-1
Otázky: eca.europa.eu/sk/Pages/ContactForm.aspx
Webová stránka: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditorsECA

Viac doplňujúcich informácií o Európskej únii je k dispozícii na internete.
Sú dostupné cez server Európa (http://europa.eu).

Luxemburg: Úrad pre vydávanie publikácií Európskej únie, 2016

© Európska únia, 2016

Rozmnožovanie je povolené len so súhlasom autora.