Execuția bugetului UE prin instrumente financiare – ce învățăminte trebuie desprinse din perioada de programare 2007-2013

Sinteză

Uniunea Europeană se confruntă în prezent cu provocări considerabile, cum ar fi redresarea economică și financiară și gestionarea crizei refugiaților. În acest context, factorii de decizie ai UE caută soluții pentru a maximiza eficacitatea și eficiența bugetului disponibil al UE, care reprezintă mai puțin de 1 % din produsul intern brut al Uniunii.

Instrumentele financiare sunt o modalitate de a acorda sprijin financiar din bugetul UE. Sprijinul financiar acordat destinatarilor finali prin intermediul instrumentelor financiare poate lua forma împrumuturilor, a garanțiilor și a investițiilor de capital.

Dacă sunt bine implementate, instrumentele financiare au două avantaje specifice în comparație cu finanțările nerambursabile:

• posibilitatea de a utiliza finanțarea publică ca pârghie (prin mobilizarea unor fonduri private și publice suplimentare care să vină în completarea finanțării publice inițiale); și
• natura reînnoibilă a dotărilor cu capital ale acestor instrumente (altfel spus, posibilitatea de a utiliza aceleași fonduri în mai multe cicluri).

Faptul că este necesar ca împrumuturile să fie rambursate, ca garanțiile să fie eliberate și ca investițiile de capital să fie recuperate ar trebui să aibă, în principiu, un impact și asupra comportamentului destinatarilor finali, conducând la o mai bună utilizare a fondurilor publice și reducând probabilitatea ca acești destinatari să devină dependenți de sprijinul din fonduri publice.

În perioada de programare 2007-2013, 25 dintre cele 28 de state membre au utilizat instrumente financiare create sub umbrela Fondului european de dezvoltare regională (FEDR) și a Fondului social european (FSE): în total, în UE au fost create 972 de instrumente financiare în cadrul FEDR și 53 de instrumente financiare în cadrul FSE. Până la sfârșitul anului 2014, din programele operaționale aferente FEDR și FSE a fost plătită o sumă de aproximativ 16 miliarde de euro sub formă de contribuții la aceste instrumente. Este vorba de o creștere semnificativă față de suma de 1,3 miliarde de euro din perioada de programare 2000-2006 și față de cele 0,6 miliarde de euro alocate în perioada de programare 1994-1999 pentru acest tip de instrumente. În aceeași perioadă, și anume 2007-2013, contribuția totală din bugetul UE la cele 21 de instrumente financiare gestionate direct sau indirect de către Comisia Europeană s-a ridicat la aproximativ 5,5 miliarde de euro. Aceste instrumente financiare gestionate centralizat operează în toate statele membre ale UE.

În cadrul auditului său, Curtea a analizat dacă instrumentele financiare au fost un mecanism eficient de execuție a bugetului UE în perioada de programare 2007-2013. Auditul s-a desfășurat în perioada octombrie 2014-martie 2016 și s-a axat pe domeniile reprezentate de politica regională, de politica socială, de politica în materie de transporturi și de politica energetică. Analiza Curții acoperă toate cele 1 025 de instrumente financiare aferente FEDR și FSE create în perioada de programare 2007-2013 în cadrul gestiunii partajate, precum și șase instrumente financiare gestionate la nivel central în aceste domenii. Datele prezentate în raport se bazează pe cele mai recente informații disponibile furnizate de Comisie în septembrie 2015, reflectând situația de la sfârșitul anului 2014.

Curtea a identificat în cadrul auditului o serie de probleme semnificative care au limitat eficiența instrumentelor financiare ca mecanism de execuție a bugetului UE în cursul perioadei de programare 2007-2013:

• un număr semnificativ de instrumente financiare aferente FEDR și FSE erau supradimensionate și, chiar și la sfârșitul anului 2014, continuau să se confrunte cu probleme semnificative legate de debursarea capitalului lor de dotare (în medie, s-a utilizat aproximativ 57 % din totalul dotării cu capital alocate din programele operaționale pentru instrumentele financiare). Un factor care a contribuit la dotarea inițială excesivă cu capital a fost intenția statelor membre de a evita dezangajarea de fonduri în perioada de programare 2007-2013;
• per ansamblu, indiferent dacă făceau obiectul gestiunii partajate sau al celei centralizate, instrumentele financiare nu s-au bucurat de succes în atragerea de capital privat;
• până în prezent, doar un număr limitat de instrumente financiare aferente FEDR și FSE au reușit să acorde un sprijin financiar reînnoibil; și
• în cazul instrumentelor financiare aferente FEDR și FSE, s-au observat niveluri ridicate ale costurilor și comisioanelor de gestiune comparativ cu sprijinul financiar efectiv care a ajuns la destinatarii finali; de asemenea, în cazul acestor instrumente, costurile și comisioanele de gestiune par să fie semnificativ mai mari decât în cazul instrumentelor gestionate la nivel central sau al fondurilor de investiții din sectorul privat.

În același timp, Curtea observă, de asemenea, că au fost aduse îmbunătățiri cadrului legal pentru perioada de programare 2014-2020 în ceea ce privește instrumentele financiare, aceste îmbunătățiri fiind bazate pe experiența acumulată în perioada de programare 2007-2013, dar că există în continuare anumite probleme.

În acest raport, Curtea a formulat următoarele recomandări:

• Evaluarea ex ante realizată de Comisie cu privire la instrumentele gestionate la nivel central ar trebui să includă sistematic o analiză a „lecțiilor învățate” până în acel moment.
• Pe lângă „lecțiile învățate” din trecut, Comisia ar trebui să examineze, în contextul evaluărilor la jumătatea perioadei care vor fi realizate pentru toate instrumentele financiare gestionate la nivel central, și efectul schimbărilor socioeconomice majore asupra justificării de la baza creării instrumentului respectiv și asupra contribuției aferente necesare de la bugetul UE.
• Comisia și statele membre ar trebui să depună eforturi în vederea optimizării dimensiunii fondurilor specifice din cadrul FEDR și al FSE, astfel încât să se poată beneficia în cea mai mare măsură posibil de eventualele economii semnificative care se pot obține la nivelul costurilor pe care le implică funcționarea acestor fonduri. Ar trebui să se pună la dispoziția statelor membre orientări suplimentare cu privire la modalitățile de înființare a unor astfel de instrumente financiare (gestionate direct sau indirect de Comisie) la nivelul statelor membre ori la nivelul UE.
• Comisia ar trebui să prevadă, în Regulamentul financiar (și, ulterior, în regulamentele sectoriale), o definiție a efectului de pârghie al instrumentelor financiare, care să fie aplicabilă în toate domeniile acoperite de bugetul UE și care să facă o distincție clară între efectul de pârghie prin care se mobilizează contribuțiile private și cele publice naționale în cadrul programului operațional și efectul de pârghie prin care se mobilizează contribuțiile de capital public sau privat suplimentare, ținând seama totodată de tipul instrumentului implicat.
• În ceea ce privește instrumentele financiare aferente FEDR și FSE din perioada de programare 2007-2013, Comisia ar trebui să se asigure, la închidere, că statele membre pun la dispoziție date complete și fiabile cu privire la contribuțiile private la capitalul de dotare furnizate atât în cadrul programelor operaționale, cât și în plus față de acestea.
• În ceea ce privește instrumentele financiare aferente FEDR și FSE, Comisia ar trebui să ofere orientări suplimentare statelor membre cu privire la modalitatea optimă de a aplica dispozițiile referitoare la utilizarea tratamentului preferențial astfel încât să se atragă mai mult capital privat, fără a se transfera însă un risc excesiv contribuitorilor publici la capitalul de dotare al instrumentelor.
• În ceea ce privește instrumentele financiare gestionate la nivel central, legislația care reglementează instrumentul în cauză ar trebui să definească principiile generale în materie de partajare a riscurilor care ar putea avea un impact asupra bugetului UE.
• În ceea ce privește toate instrumentele financiare finanțate de la bugetul UE în perioada de programare 2014-2020, Comisia ar trebui să se asigure că statele membre, Comisia și grupul BEI implementează numai acele structuri care sunt conforme cu propriile sale recomandări și acțiuni în materie de regim fiscal.
• Pentru perioada de programare 2014-2020, Comisia ar trebui să ia măsurile corespunzătoare pentru a se asigura că statele membre mențin caracterul reînnoibil al fondurilor pe durata intervalului obligatoriu de opt ani după sfârșitul perioadei de eligibilitate.
• Comisia ar trebui să pună la dispoziție orientări referitoare la prevederile care permit ca instrumentele financiare să continue să fie utilizate în perioada următoare de programare, în special în cazurile în care administratorii fondurilor sunt selecționați în urma unei proceduri de achiziții publice.
• Comisia ar trebui să se asigure că statele membre raportează informații complete privind costurile și comisioanele de gestiune suportate și plătite până în luna martie 2017 în vederea închiderii în viitorul apropiat a perioadei de programare 2007-2013.
• Comisia ar trebui să precizeze în mod clar că plafoanele stabilite pentru costurile și comisioanele de gestiune trebuie să se aplice părții utilizate efectiv din capitalul de dotare al instrumentului financiar, și anume acelei părți din contribuția de la programul operațional care a fost utilizată pentru a se acorda sprijin financiar destinatarilor finali.
• În ceea ce privește remunerarea administratorilor de fonduri în funcție de performanța acestora, în perioada de programare 2014-2020, Comisia ar trebui să prezinte o propunere legislativă în vederea revizuirii dispozițiilor existente în Regulamentul privind dispozițiile comune, cu scopul de a consolida efectul de stimulent al acestor mecanisme.
• Atunci când negociază acordurile de finanțare, autoritățile de management din statele membre ar trebui să facă uz pe scară largă de componentele deja existente bazate pe performanță din remunerația administratorilor de fonduri.
• Pentru perioada de programare 2014-2020, Comisia ar trebui să realizeze o analiză comparativă a costurilor de implementare a finanțărilor nerambursabile și a sprijinului financiar rambursabil, acordat în principal prin intermediul instrumentelor financiare, cu scopul de a stabili nivelul real al acestor costuri. Astfel de informații ar avea o relevanță deosebită pentru elaborarea propunerilor legislative pentru perioada de după anul 2020 și pentru stabilirea nivelului adecvat de asistență tehnică.

Introducere

Ce sunt instrumentele financiare?

Uniunea Europeană se confruntă în prezent cu provocări considerabile, cum ar fi redresarea economică și financiară și gestionarea crizei refugiaților. În acest context, factorii de decizie ai UE caută soluții pentru a maximiza eficacitatea și eficiența bugetului disponibil al UE, care reprezintă mai puțin de 1 % din produsul intern brut al Uniunii.

Instrumentele financiare⁷ sunt o modalitate de a acorda sprijin financiar din bugetul UE prin intermediul împrumuturilor, al garanțiilor și al investițiilor de capital (sau de cvasicapital) pentru implementarea de proiecte (a se vedea tabelul 1)⁸.

Anexa I ilustrează modul în care funcționează diferitele tipuri de instrumente financiare.

În comparație cu finanțările nerambursabile (care sunt metoda tradițională prin care se acordă finanțare din bugetul UE), instrumentele financiare, dacă sunt bine implementate, pot aduce două avantaje specifice:

• posibilitatea de a utiliza finanțarea publică ca pârghie (prin mobilizarea unor fonduri private și publice suplimentare care să vină în completarea finanțării publice inițiale); și
• natura reînnoibilă a dotărilor cu capital ale acestor instrumente (altfel spus, posibilitatea de a utiliza aceleași fonduri în mai multe cicluri) permite ca fiecare euro din fondurile canalizate prin intermediul instrumentelor financiare să fie utilizat, în principiu, de mai multe ori.

Faptul că este necesar ca împrumuturile să fie rambursate, ca garanțiile să fie eliberate și ca investițiile de capital să fie recuperate ar trebui să aibă, în principiu, un impact și asupra comportamentului destinatarilor finali, conducând la o mai bună utilizare a fondurilor publice și reducând probabilitatea ca acești destinatari să devină dependenți de sprijinul din fonduri publice.

Versiunea revizuită din 2012 a Regulamentului financiar conține o primă definiție comună a instrumentelor financiare; aceasta a început să se aplice în regulamentele sectoriale pentru perioada de programare 2014-2020 (a se vedea anexa II).

Utilizarea instrumentelor financiare pentru execuția bugetului UE începând din 2007

Utilizarea instrumentelor financiare finanțate din bugetul UE

Bugetul UE poate fi executat prin gestiune partajată (cu alte cuvinte, în cooperare cu statele membre, cum ar fi în cadrul politicii de coeziune), prin gestiune directă (și anume, de către serviciile Comisiei sau prin intermediul agențiilor executive) sau prin gestiune indirectă (prin încredințarea sarcinilor de execuție bugetară unor țări terțe sau unor diferite entități)⁹. Ultimele două categorii se încadrează împreună în mecanismul de gestiune centralizată.

Instrumentele financiare sunt utilizate în diferite domenii ale bugetului UE:

• Instrumentele financiare care fac obiectul gestiunii partajate în domeniul politicii de coeziune sunt constituite în principal sub umbrela Fondului european de dezvoltare regională (FEDR) și, într-o mai mică măsură, în cadrul Fondului social european (FSE). Începând cu perioada de programare 2014-2020, instrumentele financiare pot fi utilizate și pentru Fondul de coeziune. Fiecare instrument trebuie să fie implementat în cadrul unui program operațional, modalitatea de implementare fiind decisă de autoritatea de management responsabilă de programul respectiv, împreună cu dimensiunea și concepția instrumentului¹⁰. Instrumentele financiare sunt utilizate, de asemenea, în cadrul Fondului european agricol pentru dezvoltare rurală (FEADR) și al Fondului european pentru pescuit (FEP).
• Instrumentele financiare gestionate la nivel central sunt finanțate din diferite domenii bugetare, precum cercetarea, întreprinderile și industria, educația și cultura etc. În cazul acestor instrumente, Comisia, împreună cu partenerii săi, este implicată direct în conceperea și în elaborarea strategiei de investiții și a dotării cu capital aferente. Decizia de înființare a acestor instrumente este luată de autoritățile bugetare (Parlamentul European și Consiliul) pe baza unei propuneri a Comisiei.

Regulile de selectare a administratorului de fond pentru instrumentele financiare

În cazul gestiunii partajate, instrumentele financiare pot fi constituite ca fonduri autonome sau ca subfonduri ale unui fond de participare, denumite în continuare „fonduri specifice” (a se vedea figura 1). Un fond de participare, denumit uneori și „fond de fonduri”, este un fond creat cu scopul de a gestiona diferite tipuri de instrumente. Acesta permite, de asemenea, să se aloce contribuții din unul sau mai multe programe operaționale către unul sau mai multe instrumente financiare.

Instrumentele financiare sunt în general gestionate de către bănci din sectorul public sau privat ori de către alți intermediari financiari, mai degrabă decât de administrațiile publice. Pentru instrumentele din cadrul FEDR și al FSE, procedura de selectare a unui administrator de fond trebuie să respecte normele UE și normele naționale referitoare la achizițiile publice în cazul în care activitatea de administrare a fondului este scoasă la licitație. În situațiile în care nu se aplică normele privind achizițiile publice (altfel spus, în cazul în care contractul de administrare a fondului nu este un contract de achiziții publice de servicii), autoritatea de management poate desemna un administrator de fond, sub rezerva respectării normelor relevante privind ajutoarele de stat (a se vedea punctele 10-12).

Grupul BEI [care include Fondul European de Investiții (FEI) și Banca Europeană de Investiții (BEI)] beneficiază de un statut special, întrucât aceste entități pot fi desemnate ca administratori de fond fără se să desfășoare o procedură de achiziții publice¹¹. Ele administrează de altfel majoritatea instrumentelor gestionate la nivel central, al căror administrator este desemnat în propunerea legislativă.

Sursa: Curtea de Conturi Europeană.

Instrumentele financiare și normele UE privind ajutoarele de stat

Fondurile UE supuse gestiunii partajate sunt considerate ca făcând parte din bugetele naționale sau regionale și, ca atare, pot face obiectul controlului în materie de ajutoare de stat. Atunci când implementează un instrument financiar, autoritățile de management trebuie deci să asigure respectarea normelor privind ajutoarele de stat¹². Normele relevante privind ajutoarele de stat sunt prevăzute de noul regulament general de exceptare pe categorii¹³ și de noile orientări ale Comisiei privind finanțarea de risc¹⁴; aceste documente au intrat ambele în vigoare în iulie 2014.

Pentru fiecare instrument financiar din cadrul FEDR și al FSE, autoritatea de management trebuie să furnizeze dovezi care să ateste că acesta¹⁵:

• este în conformitate cu practicile normale de pe piață (ceea ce în practică înseamnă că administratorul fondului a fost selectat în urma unei proceduri deschise, transparente și nediscriminatorii) sau
• este acoperit de Regulamentul „de minimis”¹⁶ sau
• constituie un ajutor exceptat, deoarece se încadrează în sfera Regulamentului general de exceptare pe categorii de ajutoare sau a unei scheme de ajutor notificate în conformitate cu Orientările Comisiei privind finanțarea de risc.

Instrumentele financiare gestionate la nivel central (care nu utilizează resurse naționale sau regionale și care nu fac parte deci din bugetele statelor membre) nu intră în sfera de aplicare a normelor UE privind ajutoarele de stat, întrucât principala condiție prevăzută la articolul 107 TFUE, și anume ca ajutoarele să fie „acordate de state sau prin intermediul resurselor de stat”, nu este îndeplinită.

Informații generale privind numărul de instrumente financiare și dotarea lor cu capital începând din 2007

Perioada de programare 2007-2013

În perioada de programare 2007-2013, 25 dintre cele 28 de state membre ale UE au utilizat instrumente financiare. Doar Croația, Irlanda și Luxemburg nu au utilizat acest mecanism de finanțare¹⁷. Anexele III și IV conțin o prezentare generală a instrumentelor din cadrul FEDR și al FSE din fiecare stat membru.

După cum se arată în tabelul 2, până la sfârșitul anului 2014, o sumă de aproximativ 15,2 miliarde de euro fusese plătită sub formă de contribuții din programele operaționale aferente FEDR, în timp ce contribuția din programele operaționale aferente FSE s-a ridicat la 0,8 miliarde de euro. Este vorba de o creștere semnificativă față de suma de 1,3 miliarde de euro din perioada de programare 2000-2006 și față de cele 0,6 miliarde de euro alocate în perioada de programare 1994-1999¹⁸.

În perioada de programare 2007-2013, contribuția UE acordată pentru instrumentele financiare corespunde unui procent de 5 % din totalul finanțării UE pentru FEDR și unui procent de 1 % din finanțarea totală alocată de UE pentru FSE pentru întreaga perioadă. Partea care provine din bugetul UE reprezintă 69 % și, respectiv, 56 % din contribuția totală la dotările cu capital ale instrumentelor financiare din cadrul FEDR și al FSE din perioada 2007-2013 (a se vedea tabelul 2). În ceea ce privește sprijinul financiar debursat efectiv destinatarilor finali, contribuția UE reprezintă 63 % (FEDR) și 65 % (FSE).

Conform celor mai recente date raportate de Comisie, în UE au fost create 972 de instrumente financiare în cadrul FEDR și 53 în cadrul FSE. Dintre acestea, 903 sunt fonduri specifice aferente FEDR, iar 49 sunt fonduri specifice aferente FSE (a se vedea tabelul 3). 31 dintre instrumentele din cadrul FEDR sunt gestionate de grupul BEI (a se vedea punctul 9).

În plus, au existat 14 instrumente finanțate prin FEADR și 6 instrumente finanțate prin FEP. Pentru perioada de programare 2007-2013, aceste două fonduri nu au impus statelor membre obligația de a furniza informații referitoare la instrumentele financiare, astfel încât nu există date oficiale în această privință¹⁹. Cu toate acestea, pe baza datelor colectate de către Curte, reiese că, la sfârșitul exercițiului 2013, dotarea cu capital a fondurilor cofinanțate de FEADR și de FEP putea fi estimată la circa 700 de milioane de euro, respectiv la aproximativ 72 de milioane de euro (contribuțiile naționale la programe sunt incluse în ambele cazuri).

În cazul instrumentelor gestionate la nivel central, contribuția totală din partea UE alocată instrumentelor din perioada 2007-2013 în toate domeniile bugetare s-a ridicat la aproximativ 5,5 miliarde de euro²⁰, această sumă fiind repartizată între 21 de instrumente financiare²¹. Aceste instrumente funcționează în toate statele membre ale UE.

Perioada de programare 2014-2020

În cadrul bugetului UE, fondurile structurale și de investiții europene (fondurile ESI) reprezintă principala sursă de finanțare pentru investițiile de capital și pentru infrastructură, beneficiind de un buget total de circa 450 de miliarde de euro pentru perioada de programare 2014-2020.

Începând din 2011, Parlamentul European și Consiliul European au încurajat utilizarea pe scară mai largă a instrumentelor financiare²². Acest angajament politic se reflectă și în Regulamentul privind dispozițiile comune, care prevede o utilizare extinsă a instrumentelor financiare pentru a implementa toate cele cinci fonduri (inclusiv Fondul de coeziune) și pentru a atinge toate obiectivele tematice ale programelor²³.

La sfârșitul anului 2015, Comisia estima că, pentru întreaga perioada de programare 2014-2020, instrumentelor financiare li se va aloca, din cele cinci fonduri ESI, o sumă de aproximativ 21 de miliarde de euro²⁴. Întrucât, la sfârșitul anului 2014, contribuția medie a UE la capitalul total de dotare al acestor instrumente era de aproximativ 68 % pentru perioada de programare 2007-2013²⁵, Curtea estimează că cele 21 de miliarde de euro provenind din bugetul UE vor corespunde probabil unei alocări totale de circa 31 de miliarde de euro (nu se ia aici în calcul finanțarea națională și cea privată suplimentară care poate fi acordată fondurilor în afara programelor finanțate din fondurile ESI).

Cu titlu de comparație, Fondul european pentru investiții strategice (FEIS) își propune să mobilizeze cel puțin 315 miliarde de euro sub formă de investiții private și publice pe termen lung în ansamblul UE în perioada 2015-2017 și să garanteze finanțarea unor proiecte în anii următori acestei perioade.

Sfera și abordarea auditului

În cadrul auditului său, Curtea a analizat dacă instrumentele financiare au fost un mecanism eficient de execuție a bugetului UE în perioada de programare 2007-2013. În acest context, prezentul raport își propune să răspundă la următoarele întrebări principale de audit:

• Instrumentele financiare au fost dimensionate în mod corespunzător, în funcție de nevoile pieței?
• Au reușit instrumentele financiare să atragă capital privat?
• Au reușit instrumentele financiare să acorde un sprijin financiar reînnoibil?
• S-au dovedit a fi instrumentele financiare o metodă eficientă din punctul de vedere al costurilor pentru execuția bugetului UE?

Pentru fiecare dintre aceste întrebări, Curtea a examinat ce învățăminte ar putea fi desprinse în urma principalelor neajunsuri identificate. Totodată, Curtea a evaluat în ce măsură acestea au fost remediate în regulamentele aplicabile pentru perioada de programare 2014-2020.

Auditul a acoperit perioada cuprinsă între 2009 și 2015. Curtea s-a concentrat pe politica regională, politica socială, politica în materie de transporturi și politica energetică. În special, au fost examinate toate instrumentele financiare din cadrul FEDR și al FSE, precum și șase instrumente financiare gestionate la nivel central din domeniul politicii sociale, al politicii în materie de transporturi și al politicii energetice. Este posibil însă ca o serie de aspecte identificate în acest raport să afecteze și alte domenii ale bugetului UE în care sunt utilizate astfel de instrumente.

Activitatea de audit a constat în următoarele elemente:

• o examinare a diferite analize și publicații elaborate de Comisie, de BEI, de FEI sau de către terți;
• o analiză a celui mai recent raport anual de monitorizare publicat de Comisie în septembrie 2015, care acoperă toate cele 1 025 de instrumente financiare din cadrul FEDR și al FSE. Această analiză, bazată pe datele raportate de Comisie în noiembrie 2015, a vizat și șase²⁶ dintre cele 21 de instrumente gestionate la nivel central (reprezentând o contribuție a UE de 789 de milioane de euro sau 14 % din capitalul total al tuturor celor 21 de instrumente)²⁷;
• o examinare a 10 studii de caz privind instrumente financiare implementate în domeniile din bugetul UE acoperite de acest raport²⁸, inclusiv o vizită pe teren într-un stat membru (Slovacia);
• o analiză de urmărire a situației în cazul a 45 de instrumente financiare auditate în cadrul auditurilor de conformitate desfășurate de Curte începând din 2009 (rezultatele acestora au fost prezentate anterior în rapoartele anuale ale Curții) și în cazul a 54 de instrumente financiare examinate în cadrul auditurilor de performanță ale Curții începând din 2012;
• un sondaj în rândul a 85 de autorități de management și administratori de fonduri implicați în implementarea de instrumente financiare. Dintre cele 85 de entități care au participat la sondaj, 82 se ocupau de instrumente aferente FEDR și FSE supuse gestiunii partajate, iar trei se ocupau de instrumente care făceau obiectul gestiunii centralizate. Au fost primite 66 de răspunsuri pentru instrumentele supuse gestiunii partajate și două răspunsuri pentru celelalte;
• interviuri cu peste 40 de funcționari din cadrul Comisiei, al BEI și al FEI, precum și cu 10 experți din cadrul unor organizații cu expertiză în domeniu²⁹.

Curtea a examinat deja în numeroase rânduri utilizarea instrumentelor financiare și, începând din 2011, și-a prezentat constatările din acest domeniu în mai multe rapoarte anuale³⁰ și rapoarte speciale³¹. Mai mult, Comisia însăși, dar și BEI, FEI, Parlamentul European, organismele naționale de audit și administratorii de fonduri din sectorul privat au identificat, în ultimii ani, o serie de aspecte care, cumulate, au limitat eficacitatea instrumentelor financiare în perioada de programare 2007-2013. Prezentul raport se bazează și pe aceste evaluări.

Observații

Instrumentele financiare au fost dimensionate în mod corespunzător, în funcție de nevoile pieței?

Instrumentele financiare nu sunt ele însele proiecte, ci reprezintă un instrument prin care se acordă finanțare din bugetul UE. În cadrul politicii de coeziune, decizia unei autorități de management de a acorda sprijin dintr-un program operațional prin intermediul unui instrument financiar nu este atât o decizie de a investi sau nu resursele din cadrul programului (acest lucru fiind deja predefinit în programul operațional), ci reprezintă, mai degrabă, o alegere cu privire la modalitatea de a le investi: prin finanțări nerambursabile punctuale sau prin instrumente financiare care pun la dispoziție un sprijin rambursabil.

Prin urmare, Curtea a examinat măsura în care cele 1 025 de instrumente din cadrul FEDR și al FSE și-au utilizat dotarea cu capital pentru a acorda diferite forme de sprijin financiar destinatarilor finali și a analizat o serie de factori care au contribuit la ratele scăzute ale plăților către destinatarii finali din perioada de programare 2007-2013, și anume: nivelul dotării inițiale cu capital a instrumentelor, măsura în care au fost luate în considerare în mod corespunzător nevoile pieței de către autoritățile de management și dificultățile specifice cu care s-au confruntat instrumentele financiare regionale. Totodată, Curtea a analizat modul în care au fost tratate aspecte similare în cazul instrumentelor gestionate la nivel central.

Dotarea excesivă cu capital a condus la rate scăzute de plată către destinatarii finali, a permis evitarea dezangajării fondurilor și a antrenat o posibilă restituire a fondurilor la închidere

Ratele plăților către destinatari finali efectuate prin instrumentele financiare au fost deja analizate în mai multe rapoarte anuale și rapoarte speciale ale Curții³². În prezentul raport, Curtea a analizat cele mai recente informații disponibile raportate Comisiei de către statele membre – acestea reflectând situația de la 31 decembrie 2014 –, datele fiind publicate în septembrie 2015. Din această analiză a reieșit faptul că un număr semnificativ de instrumente continuă să se confrunte cu dificultăți legate de utilizarea dotărilor lor cu capital conform planificării.

Tabelul 4 prezintă ratele plăților pentru fiecare dintre cele 25 de state membre care au implementat instrumente financiare în perioada de programare 2007-2013³³. Procentele prezentate sunt medii pentru toate instrumentele aferente FEDR și FSE din statul membru în cauză. Un număr semnificativ de instrumente financiare au fost constituite abia în 2012 sau ulterior.

Până la sfârșitul anului 2014, cu doar un an înainte de sfârșitul perioadei inițiale de eligibilitate (31 decembrie 2015), doar 57 % din dotarea cu capital a instrumentelor aferente FEDR și FSE fusese debursată către destinatarii finali. Rata de plată a fost scăzută în special în cazul instrumentelor financiare din Slovacia (21 %), Spania (27 %) și Italia (32 %). Alte trei state membre (Grecia, Țările de Jos, Austria) debursaseră mai puțin de jumătate din dotarea inițială cu capital a instrumentelor lor.

Per ansamblu, până la sfârșitul anului 2014, 177 dintre cele 972 de instrumente financiare din cadrul FEDR (18 %) și 16 dintre cele 53 de instrumente din cadrul FSE (30 %) debursaseră către destinatarii finali mai puțin de o treime din capitalul lor de dotare. Pentru cele 177 de instrumente aferente FEDR, capitalul lor de dotare neutilizat se ridica în total la 4,2 miliarde de euro la 31 decembrie 2014. În ceea ce privește aceste instrumente, Curtea consideră că este puțin probabil ca fondurile disponibile să fie utilizate cel puțin o dată, deși Comisia a prelungit perioada de eligibilitate până în martie 2017 (a se vedea punctul 43). Trebuie precizat însă că rata finală a plăților înregistrată de instrumentele financiare poate fi evaluată doar la sfârșitul ciclului lor de viață, în special în cazul instrumentelor constituite spre sfârșitul perioadei de programare.

Rate scăzute ale plăților din cauza dotării inițiale excesive cu capital a instrumentelor financiare

În cursul interviurilor desfășurate de Curte, s-a afirmat adesea că criza financiară și cea economică au avut un impact major și au afectat în mod negativ ratele plăților efectuate către destinatarii finali. Cu toate acestea, având în vedere amploarea problemei, Curtea consideră că aceasta nu reprezintă nici singurul și nici principalul factor care explică ratele scăzute ale plăților. De fapt, acestea se datorează în primul rând unei dotări inițiale excesive cu capital a instrumentelor financiare.

Analiza datelor publicate de Comisie în 2015 a arătat că există o corelare pozitivă între ratele de absorbție a FEDR și a FSE la nivel de stat membru și ratele plăților efectuate prin instrumentele financiare către destinatarii finali (a se vedea figura 2a și figura 2b). Această analiză ilustrează faptul că acele state membre care se confruntă deja cu dificultăți în ceea ce privește absorbția bugetului FEDR și al FSE au adesea probleme mai pronunțate la debursarea capitalului de dotare alocat instrumentelor financiare.

Notă: Dimensiunea cercurilor corespunde contribuției totale din programele operaționale la instrumentele financiare (a se vedea tabelul 4). Coeficient de corelare: 0,5.

Sursa: Curtea de Conturi Europeană, pe baza datelor din 2015 ale Comisiei Europene.

Notă: Dimensiunea cercurilor corespunde contribuției totale din programele operaționale la instrumentele financiare (a se vedea tabelul 4). Coeficient de corelare: 0,9.

Sursa: Curtea de Conturi Europeană, pe baza datelor din 2015 ale Comisiei Europene.

Majorări ale capitalului de dotare al instrumentelor financiare în 21 din 25 de state membre

În 21 din 25 de state membre, Curtea a constatat, de asemenea, că dotarea inițială cu capital a fost majorată începând din anul 2011. În ansamblu, de la acea dată, pentru instrumentele financiare s-a alocat o finanțare suplimentară de aproximativ 7,1 miliarde de euro din programele operaționale aferente FEDR și FSE din perioada 2007-2013.

Cea mai mare parte a majorărilor de capital al instrumentelor financiare au avut loc în Italia (2,5 miliarde de euro), Spania (0,9 miliarde de euro), Grecia (0,9 miliarde de euro), Regatul Unit (0,7 miliarde de euro) și Ungaria (0,5 miliarde de euro). Aceste cinci state membre reprezintă numai ele 77 % din creșterea totală a capitalului de dotare pe parcursul întregii perioade. La sfârșitul anului 2014, patru dintre aceste cinci state membre (Italia, Spania, Regatul Unit și Ungaria) înregistrau o rată de absorbție sub medie pentru FEDR (a se vedea figura 2a).

Dispozițiile existente în baza legală pentru perioada de programare 2007-2013 au încurajat statele membre să utilizeze instrumentele financiare ca o soluție de evitare a riscului de dezangajare a fondurilor UE

Baza legală pentru perioada de programare 2007-2013 a permis statelor membre să absoarbă anticipat contribuția UE la programele operaționale aferente FEDR și FSE prin utilizarea de instrumente financiare. Aceste contribuții anticipate puteau fi utilizate de către statele membre ca mecanism de evitare a riscului de dezangajare a fondurilor (regula „n+2”)³⁴ (a se vedea caseta 1).

Acest mecanism a încurajat statele membre să „parcheze” cel puțin o parte din contribuția UE la programele operaționale în conturile băncilor și ale intermediarilor financiari care administrează fondurile, fără ca sumele respective să fie efectiv utilizate în scopurile prevăzute (a se vedea caseta 2).

Curtea a identificat totodată un caz în care capitalul de dotare al unor instrumente financiare fusese redus pentru a ține cont de condițiile pieței și de rata estimată a plăților, acest mod de a proceda fiind considerat o bună practică (a se vedea caseta 3).

Dotările excesive cu capital ale instrumentelor financiare au un impact negativ asupra costurilor și a comisioanelor de gestiune atunci când acestea sunt stabilite în funcție de capitalul cu care este aprovizionat fondul și nu pe baza performanței administratorului acestuia. Supradimensionarea capitalului de dotare reprezintă o modalitate de a genera venituri pentru administratorii de fond fără ca aceștia să presteze efectiv serviciile preconizate (a se vedea punctele 116-125).

Rate deosebit de scăzute ale plăților către destinatari finali în cazul instrumentelor financiare gestionate de grupul BEI

Analiza Curții a arătat, de asemenea, că rata medie a plăților pentru cele 31 de instrumente aferente FEDR și FSE gestionate de BEI și de FEI a fost deosebit de scăzută: 43 % față de 60 % în cazul instrumentelor gestionate de alți administratori de fonduri.

Prelungirea până în martie 2017 a perioadei de eligibilitate pentru instrumentele financiare care fac obiectul gestiunii partajate a fost decisă numai printr-o orientare emisă de Comisie

Contribuția UE care corespunde dotărilor neutilizate (adică fondurile care nu au fost plătite sau garantate în favoarea destinatarilor finali până la sfârșitul perioadei de eligibilitate) trebuie să fie restituită la bugetul UE la închidere. Având în vedere ratele medii scăzute ale plăților, Curtea afirmase deja în Raportul său anual pe 2014 că era puțin probabil ca toate instrumentele financiare să își fi utilizat fondurile disponibile în întregime până la sfârșitul anului 2015³⁵.

În aprilie 2015, Comisia a publicat orientări revizuite privind închiderea, prin care a prelungit perioada de eligibilitate pentru cheltuielile legate de instrumentele financiare de la 31 decembrie 2015 până la 31 martie 2017³⁶. Perioada generală de eligibilitate este însă stabilită la articolul 56 alineatul (1) din Regulamentul general. În Raportul său anual pe 2014, Curtea a considerat că o dispoziție legală poate fi modificată numai printr-un act legislativ cu valoare juridică egală sau mai mare, astfel încât ierarhia normelor să fie respectată în mod corespunzător³⁷. Astfel, s-a concluzionat că o orientare emisă de Comisie nu putea să modifice normele adoptate prin procedura legislativă a Parlamentului European și a Consiliului.

Pe baza analizei sale și a unei proiecții liniare a plăților din anii precedenți, Curtea estimează la peste 5,0 miliarde de euro fondurile alocate instrumentelor din cadrul FEDR și al FSE care vor rămâne neutilizate la sfârșitul anului 2015 în cazul în care perioada de eligibilitate nu ar fi prelungită. Din această sumă, 3,9 miliarde de euro reprezintă contribuții din bugetul UE la programele operaționale. Cifrele reale corespunzând sumelor utilizate între ianuarie 2015 și martie 2017 vor fi disponibile numai la sfârșitul anului 2017, cel mai devreme.

Au fost aceste aspecte remediate în perioada de programare 2014-2020?

Deoarece contribuțiile din programele operaționale sunt realizate acum prin plăți eșalonate, instrumentele financiare ar trebui să fie mai bine dimensionate, ceea ce ar trebui să ducă la îmbunătățirea ratelor de plată (a se vedea caseta 4).

Autoritățile de management nu au evaluat întotdeauna în mod corespunzător nevoile pieței înainte de a aloca fonduri pentru instrumentele financiare din cadrul FEDR și al FSE

Curtea a verificat, de asemenea, dacă nevoile pieței au fost evaluate în mod corespunzător înainte de crearea de instrumente financiare și înainte să aloce fonduri pentru acestea. Evaluarea nevoilor pieței sau evaluările ex ante ar trebui să permită înțelegerea nevoilor existente pe piață și determinarea tipurilor de sprijin (împrumuturi, garanții sau investiții de capital) celor mai adecvate pentru acoperirea lacunelor identificate pe piață. Totodată, aceste evaluări ar trebui să stabilească nevoile de finanțare și, în cele din urmă, să determine dacă obiectivul urmărit în cadrul politicii respective poate fi realizat cel mai bine cu ajutorul unui instrument financiar. Acest lucru a fost subliniat în rapoartele speciale anterioare ale Curții și în alte studii drept o condiție prealabilă pentru succesul unor astfel de instrumente³⁸.

Evaluarea nevoilor pieței nu a fost obligatorie în cazul instrumentelor financiare din cursul perioadei de programare 2007-2013

În perioada de programare 2007-2013, singura trimitere normativă explicită la evaluarea nevoilor pieței (denumită și „evaluarea diferenței dintre cerere și ofertă”) se referă la fondurile de participare³⁹.

Pentru toate celelalte fonduri specifice, până în 2009, se putea deduce o obligație indirectă de a realiza o astfel de evaluare din necesitatea de a prezenta un plan de afaceri pentru fiecare instrument⁴⁰. Cu toate acestea, în septembrie 2009, modificarea bazei legale a introdus cerințe mai puțin stricte în ceea ce privește aceste planuri de afaceri⁴¹. De la acea dată, deși obligația de a prezenta un plan de afaceri era încă în vigoare, au fost eliminate în schimb aproape toate cerințele specifice (cum ar fi întreprinderile sau proiectele urbane vizate, criteriile, termenii și condițiile de finanțare a acestora, justificarea contribuției din programul operațional și utilizarea prevăzută a acesteia). Curtea consideră că, în lipsa unor astfel de informații, valoarea adăugată a prezentării unui plan de afaceri este limitată.

Obligația de a realiza o evaluare a nevoilor pieței nu exista nici în cazul instrumentelor financiare gestionate la nivel central și constituite în perioada de programare 2007-2013. Pentru cele șase instrumente gestionate la nivel central examinate în cadrul acestui raport, s-au observat practici diferite. Chiar dacă nu exista o obligație legală în acest sens, s-a remarcat că, în general, pentru toate aceste instrumente a fost realizată, într-un anumit grad, o formă de evaluare a nevoilor pieței, de exemplu, prin evaluări de impact, prin studii de analiză de piață, prin consultări publice etc.

În aproape jumătate dintre cazurile examinate, nevoile pieței au fost evaluate la un nivel prea ridicat

În rapoartele sale speciale anterioare, Curtea identificase deja neajunsuri semnificative în ceea ce privește robustețea evaluărilor nevoilor pieței⁴². În special, evaluările cu privire la nevoile pieței ar trebui să se bazeze pe ipoteze subiacente care să fie raționale și realiste. În caz contrar, există riscul ca instrumentele să nu țină seama de nevoile efective de pe piață, având drept rezultat o supracapitalizare a instrumentului și/sau un impact real pe teren limitat sau chiar inexistent.

Evaluarea nevoilor pieței servește mai multor scopuri, inclusiv în vederea identificării unui eventual eșec al pieței și a determinării mărimii pieței. În legătură cu acest aspect, analiza de ansamblu a Curții arată că evaluarea nevoilor pieței nu a fost suficient de robustă în perioada de programare 2007-2013. Majoritatea respondenților la sondajul nostru (82 %) au declarat că realizaseră o evaluare a nevoilor pieței, însă se poate observa că acest lucru nu a împiedicat supradimensionarea instrumentelor financiare: aproape jumătate (19 din 41) din instrumentele gestionate de acei respondenți la sondaj care realizaseră o evaluare a nevoilor pieței prezentau în continuare, la sfârșitul anului 2014, rate ale plăților mai mici de 50 % din capitalul lor total de dotare. Doar cinci instrumente (12 %) și-au utilizat în integralitate capitalul inițial de dotare (a se vedea figura 3).

Notă: Sondaj realizat în rândul administratorilor de fond/autorităților de management ale celor mai mari 50 de instrumente financiare din cadrul FEDR; rata de răspuns a fost de 80 %.

Sursa: Curtea de Conturi Europeană, pe baza rezultatelor sondajului.

Curtea a subliniat deja într-un raport special anterior că, în cursul perioadei de programare 2007-2013, metodologia aplicată pentru a realiza evaluări ale nevoilor pieței și plauzibilitatea ipotezelor subiacente nu au făcut obiectul niciunei verificări de către un organism care să fie independent de autoritatea de management. Este posibil ca această deficiență să fi contribuit la evaluările deosebit de optimiste realizate de numeroase autorități de management⁴³.

Au fost aceste aspecte remediate în perioada de programare 2014-2020?

În perioada de programare 2014-2020, realizarea unei evaluări ex ante detaliate este obligatorie pentru instrumentele supuse gestiunii partajate, cu obiectivul de a identifica dovezi ale eșecului pieței (sau situațiile de investiții sub nivelul optim) și de a estima nivelul și sfera necesităților existente în materie de investiții publice. Această evaluare trebuie să determine, în egală măsură, care sunt tipurile de instrumente financiare cele mai adecvate situației. Mai mult, evaluarea ex ante trebuie să fie transmisă în scop informativ Comitetului de monitorizare a programului operațional, iar sinteza constatărilor și concluziile evaluării trebuie să fie publicate în termen de trei luni de la data finalizării acesteia (a se vedea anexa V). Nu există însă, deocamdată, o obligație de a efectua un control independent al evaluării ex ante și al plauzibilității ipotezelor sale subiacente înainte de a se lua o decizie cu privire la dotarea inițială cu capital a instrumentului.

De la intrarea în vigoare a noului regulament financiar la 1 ianuarie 2013, realizarea unei evaluări ex ante este obligatorie și pentru toate noile instrumente gestionate la nivel central (a se vedea anexa V). Totuși, evaluarea ex ante nu include nici o analiză a învățămintelor desprinse din trecut, nici posibilitatea unei reexaminări în cazul unor schimbări socioeconomice majore, așa cum se întâmplă în cazul instrumentelor care fac obiectul gestiunii partajate. Pentru majoritatea instrumentelor financiare gestionate la nivel central, dar nu pentru toate, are loc o evaluare la jumătatea perioadei (care ar putea acoperi aspecte de acest tip).

În perioada de programare 2007-2013, caracterul regional al instrumentelor financiare a avut drept rezultat crearea de către statele membre a unui număr mare de instrumente financiare de dimensiuni mici

Instrumentele financiare aferente FSE și FEDR au dimensiuni mult mai mici în comparație cu fondurile gestionate la nivel central sau cu fondurile private de investiții

Programele operaționale aferente FEDR și FSE sunt implementate în cadrul mecanismului de gestiune partajată, de către autorități naționale sau regionale, ceea ce înseamnă că instrumentele financiare constituite pentru a implementa programe naționale sau regionale trebuie să urmeze liniile de demarcație ale acestor programe din punctul de vedere al acoperirii geografice și al eligibilității. Pentru a fi eligibile, proiectele trebuie să fie situate într-o regiune eligibilă pentru programul operațional din care provine capitalul de dotare al instrumentului financiar respectiv⁴⁴.

În ansamblul UE, în cursul perioadei de programare 2007-2013 au fost constituite 952 de fonduri specifice în cadrul FEDR și al FSE (a se vedea tabelul 3). Aceasta înseamnă că, în cazul majorității regiunilor, au fost constituite mai multe fonduri. Analiza Curții a arătat că instrumentele financiare din cadrul FEDR și în special cele din cadrul FSE sunt de dimensiuni relativ mici. Contribuția medie a UE la un instrument din cadrul FEDR se ridică la 80 de milioane de euro pentru fondurile de participare și la 10 milioane de euro pentru fondurile specifice. Contribuția medie a UE la un instrument din cadrul FSE se ridică la 10 milioane de euro pentru fondurile de participare și la 9 milioane de euro pentru fondurile specifice. În schimb, conform datelor raportate de Comisie privind situația de la sfârșitul anului 2014, contribuția din bugetul UE la fondurile gestionate la nivel central – care, teoretic, acoperă toate statele membre – se ridică la 1,2 miliarde de euro. Fondurile private de investiții de capital funcționează, în medie, cu sume variind între 150 și 500 de milioane de euro.

Implementarea unor fonduri cu un capital de dotare mai mare poate duce însă la importante economii de scară și la câștiguri de eficiență, deoarece cheltuielile indirecte și riscurile asociate se pot repartiza între destinatari finali care reprezintă o bază suficient de mare. Cu alte cuvinte, fondurile specifice individuale din cadrul FEDR și al FSE nu au, adesea, dimensiunea considerată în sectorul fondurilor a fi adecvată pentru o funcționare eficientă.

Au fost aceste aspecte remediate în perioada de programare 2014-2020?

În perioada de programare 2014-2020, statele membre dispun de o mai mare flexibilitate în legătură cu crearea de instrumente financiare. De exemplu, programele operaționale pot să combine una sau mai multe priorități de investiții complementare din FEDR, din Fondul de coeziune și din FSE în cadrul unui singur obiectiv tematic⁴⁵.

În plus, au fost introduse condițiile legale necesare pentru constituirea de instrumente cu dotări cu capital semnificativ mai mari⁴⁶. Mai concret, pentru perioada de programare 2014-2020 a fost introdusă posibilitatea de a crea instrumente la nivelul UE supuse gestiunii partajate⁴⁷ (a se vedea caseta 5).

Există, de asemenea, stimulente financiare considerabile care încurajează statele membre să creeze instrumente cu un capital de dotare mai mare sau care se extind dincolo de nivelul regional. Dacă o întreagă axă prioritară a unui program operațional este pusă în aplicare prin intermediul unui instrument financiar, se poate aplica un stimulent de 10 % în plus față de rata maximă de cofinanțare. În cazul în care se creează o axă prioritară separată care urmează să fie implementată prin intermediul unui instrument financiar de la nivelul UE sub gestionarea directă sau indirectă a Comisiei, axa respectivă poate beneficia de o rată de cofinanțare de 100 %⁴⁸.

Comisia și statele membre ar trebui să utilizeze posibilitățile oferite de baza legală pentru a crea în cadrul FSE și al FEDR instrumente financiare specifice de dimensiuni mai mari, ori de câte ori este posibil, astfel încât să poată beneficia de economii semnificative la nivelul costurilor pe care le implică funcționarea acestor instrumente. Cu toate acestea, fiind implicate mai multe regiuni și organisme, este posibil ca structura juridică a instrumentelor respective să fie mai complexă, lucru care ar putea antrena noi riscuri de întârziere de care statele membre trebuie să țină seama în momentul elaborării celei mai adecvate structuri de finanțare. Baza normativă aplicabilă în perioada 2007-2013 permitea deja contribuții din mai multe programe la același instrument financiar⁴⁹. Totuși, până în prezent, aceste construcții nu s-au dovedit a fi prea populare, din cauza percepțiilor legate de complexitatea lor suplimentară. Din răspunsurile la sondajul Curții, reiese că sunt necesare orientări suplimentare din partea Comisiei cu privire la modalitățile de constituire a instrumentelor la nivelul UE în perioada 2014-2020.

Au reușit instrumentele financiare să atragă capital privat?

Unul dintre principalele avantaje ale instrumentelor financiare este faptul că se pot mobiliza fonduri suplimentare, acestea fiind fonduri publice și private adiționale care pot contribui la dotarea cu capital a fondurilor. Efectul de pârghie măsoară gradul în care finanțarea publică mobilizează fonduri suplimentare. Acest indicator ar trebui să ofere informații cu privire la capacitatea unui instrument de a atrage finanțare suplimentară, în funcție atât de tipul, de amplasarea și de destinatarii săi finali, cât și de alegerile făcute de Comisie, de autoritatea de management și/sau de administratorul de fond la crearea instrumentului. Pentru instrumente comparabile, un efect de pârghie mai mare al unuia dintre ele ar indica deci un instrument mai performant în ceea ce privește atragerea de fonduri suplimentare.

Prin urmare, Curtea a analizat modul în care Comisia definește și monitorizează acest efect de pârghie, atât pentru instrumentele supuse gestiunii partajate, cât și pentru instrumentele gestionate la nivel central, și a încercat să stabilească dacă instrumentele au reușit să atragă capital privat suplimentar. Totodată, Curtea a analizat utilizarea mecanismelor preferențiale și de partajare a riscurilor cu parteneri privați, precum și utilizarea acordurilor fiscale în acest sens.

Modul în care Comisia măsoară efectul de pârghie al instrumentelor financiare nu ține seama în mod adecvat de gradul în care finanțarea publică mobilizează fonduri suplimentare

Este nevoie de rate mai diferențiate ale efectului de pârghie pentru a se obține evaluări utile

Dificultăți în a identifica finanțarea privată și publică suplimentară mobilizată de instrumentele care fac obiectul gestiunii partajate

Legislația aplicabilă în perioada 2007-2013 nu specifica modul în care ar trebui măsurat efectul de pârghie pentru instrumentele care fac obiectul gestiunii partajate. În 2011, Comisia a luat primele măsuri în vederea soluționării acestei probleme, sugerând o primă definiție a „efectului de pârghie”, care a fost urmată, doi ani mai târziu, de o definiție introdusă în Regulamentul financiar (a se vedea caseta 6).

Totuși, în opinia Curții, luarea în calcul a totalității fondurilor naționale ca sume mobilizate, așa cum propune Comisia în cazul instrumentelor supuse gestiunii partajate, nu este adecvată: ratele de cofinanțare sunt deja specificate la nivelul axelor prioritare ale programului operațional, iar contribuția națională la dotarea cu capital a instrumentelor financiare se încadrează în general în aceste rate. În acest sens, nu există nicio distincție între cofinanțarea națională „normală” și o contribuție națională „suplimentară” (care depășește ratele din programul operațional). Or, numai aceasta din urmă ar putea fi considerată ca fiind mobilizată de contribuția UE. Curtea a observat deja, într-un raport anterior, că practica Comisiei de a exclude, de la numitor, finanțarea publică națională furnizată prin programele operaționale duce la creșterea artificială a efectului de pârghie măsurat⁵².

În plus, efectul de pârghie ar trebui să servească drept indicator pentru performanța unui instrument financiar în ceea ce privește atragerea de fonduri private sau publice suplimentare (din nou, în afara finanțării deja prevăzute pentru ansamblul programului operațional). În mod evident, o evaluare a performanței trebuie să ia în considerare diferențele existente în modul de implementare a unui astfel de instrument. Mecanismele de partajare a riscurilor și mecanismele preferențiale pentru partenerii din sectorul privat joacă un rol determinant în acest sens (a se vedea punctele 74-78). Mai mult, rata efectului de pârghie ar trebui să varieze și între diferitele tipuri de sprijin financiar (de exemplu, efectul de pârghie ar trebui să fie mai mare în cazul garanțiilor decât în cazul împrumuturilor), între diferitele tipuri de investiții (pentru investiții cu grad mare de risc, efectul ar trebui să fie mai mic), între etapele de dezvoltare ale destinatarilor finali care beneficiază de sprijin (de exemplu, întreprinderile de tip start-up prezintă un grad mai mare de risc) și între piețe geografice (de exemplu, un efect de pârghie mai redus în regiunile mai puțin dezvoltate).

Modul în care Comisia calculează în prezent efectul de pârghie nu poate indica în mod fiabil performanța efectivă în ceea ce privește atragerea de fonduri suplimentare private sau publice. Prin urmare, acest mod de calcul nu face posibilă distincția între instrumentele financiare eficace și cele mai puțin eficace din punctul de vedere al atragerii de contribuții publice sau private suplimentare la dotarea lor cu capital.

Metode neuniforme de măsurare a efectului de pârghie pentru instrumentele gestionate la nivel central

În cazul instrumentelor financiare gestionate la nivel central, analiza Curții arată că Comisia utilizează diferite metode de calcul al efectului de pârghie pentru diferite instrumente, astfel cum se arată în tabelul 5⁵³.

Ca urmare, ratele efectului de pârghie raportate de Comisie pentru instrumentele gestionate la nivel central nu sunt comparabile între ele și, de asemenea, nu sunt comparabile cu ratele înregistrate în cazul instrumentelor supuse gestiunii partajate.

Sunt incluse în calcul și alte surse de finanțare, nu numai cele care sunt rezultatul contribuției UE și/sau al contribuției naționale la instrumentele financiare

Nu toate sursele de finanțe atrase de un proiect sunt rezultatul contribuției UE și/sau al contribuției naționale. Modul în care Comisia calculează efectul de pârghie nu acordă însă atenție acestui aspect. În 2015, Comitetul de asistență pentru dezvoltare al OCDE a propus o metodologie alternativă, metoda de calcul fiind diferită în funcție de tipul de instrument (împrumuturi, garanții sau investiții de capital)⁵⁴. Diferențele dintre cele două abordări sunt ilustrate în exemplul din caseta 7.

În schimb, în conformitate cu metodologia Comisiei, efectul de pârghie este de 39 (finanțarea totală în cuantum de 7 846 de milioane de euro împărțită la garanția UE de 200 de milioane de euro).

În opinia Curții, este nerealist să se presupună că finanțarea nerambursabilă națională, care reprezintă cea mai mare parte a finanțării proiectului, a fost mobilizată de garanția în cuantum limitat acordată de UE. Această problemă afectează rapoartele Comisiei referitoare atât la instrumentele financiare supuse gestiunii partajate, cât și la instrumentele gestionate la nivel centralizat, dar este cu atât mai vizibilă în cazul acestora din urmă, deoarece co-investițiile private sunt mai puțin importante în cazul proiectelor care țin de mecanismul gestiunii partajate.

Au fost aceste aspecte remediate în perioada de programare 2014-2020?

Pentru perioada de programare 2014-2020, în ceea ce privește instrumentele supuse gestiunii partajate, Regulamentul privind dispozițiile comune nu face referire în mod explicit la definiția efectului de pârghie din Regulamentul financiar al UE. Cu toate acestea, conceptul definit la articolul 37 alineatul (2) litera (c) din Regulamentul privind dispozițiile comune este aproape identic: „[...] o estimare a resurselor publice și private suplimentare care ar putea fi aduse de instrumentul financiar până la nivelul destinatarului final (efectul de pârghie preconizat)”. Prin urmare, Comisia continuă să considere cofinanțarea națională ca fiind mobilizată de contribuția UE la programul operațional. De asemenea, nu există schimbări în ceea ce privește modul în care trebuie măsurate sumele mobilizate din sectorul privat. În opinia Curții, Comisia ar trebui să își revizuiască metodele de calcul al efectului de pârghie pe care îl exercită fondurile UE și fondurile publice naționale prin intermediul instrumentelor financiare, ținând seama de metodologia alternativă propusă de OCDE în 2015.

De asemenea, Curtea remarcă faptul că statele membre sunt acum obligate să specifice „efectele de pârghie preconizate” ale fiecărui instrument (a se vedea caseta 8). Aceste elemente vor furniza Comisiei date care îi vor permite să monitorizeze diferența dintre valoarea reală a efectului de pârghie și valoarea-țintă a acestuia. Cu toate acestea, în lipsa unei metodologii coerente a Comisiei pentru calcularea efectului de pârghie, este îndoielnic că acest exercițiu va produce date utile care să poată fi utilizate în vederea realizării unor comparații.

Dificultăți legate de atragerea investițiilor din sectorul privat în instrumentele financiare, indiferent dacă acestea fac obiectul gestiunii partajate sau al celei centralizate

Unul dintre obiectivele declarate ale instrumentelor financiare este acela de a atrage finanțări suplimentare din partea sectorului privat, care să vină în completarea fondurilor publice disponibile, permițând ca mai multe proiecte să beneficieze de același nivel de investiții publice. Prin urmare, Curtea a urmărit să determine, atât pentru instrumentele supuse gestiunii partajate, cât și pentru cele gestionate la nivel central, măsura în care contribuțiile publice la instrumente au reușit să mobilizeze efectiv o finanțare privată suplimentară.

Mecanismele specifice prevăzute pentru investitorii privați în cadrul instrumentelor financiare în perioada de programare 2007-2013 nu au reușit să atragă o finanțare suplimentară semnificativă

Interviurile organizate de Curte și analiza literaturii de specialitate confirmă faptul că, în perioada de programare 2007-2013, sectorul privat a ezitat în continuare să investească în instrumente financiare, considerând că acestea sunt supuse unor reglementări prea stricte (de exemplu, reglementările naționale și europene specifice, normele privind ajutoarele de stat, normele privind achizițiile publice). Trebuie reamintit aici că scopurile celor două părți sunt diferite: sectorul public urmărește să atingă anumite obiective specifice în materie de politici și de investiții, în timp ce sectorul privat este orientat către activități care aduc profit. De asemenea, este posibil ca cele două părți să nu dețină toate cunoștințele necesare. Sectorul public nu dispune neapărat de o expertiză financiară avansată, în timp ce sectorul privat nu este neapărat familiarizat cu legislația UE. Comisia consideră că una dintre modalitățile de atragere a capitalului privat este să ofere investitorilor privați un tratament preferențial și/sau „prime de risc”. Prin urmare, Curtea a analizat mecanismele specifice pentru investitorii din sectorul privat, urmărind să determine dacă riscurile au fost împărțite între sectorul public și cel privat într-un mod rezonabil.

Comisia nu furnizează orientări cu privire la modul în care ar trebui să se stabilească dispozițiile privind acordarea unui tratament preferențial în cazul instrumentelor din cadrul FEDR și al FSE

În cazul instrumentelor din cadrul FEDR și al FSE din perioada 2007-2013, legislația oferea posibilitatea ca resursele provenite din investiții să fie alocate în mod preferențial investitorilor care acționează pe baza principiului investitorului într-o economie de piață⁵⁶. Tratamentul preferențial poate fi exercitat, de exemplu, prin intermediul unor contracte în cadrul cărora partenerii care pun la dispoziție finanțarea publică nu beneficiază de aceleași drepturi în privința rambursării ca și partenerii privați ori printr-o repartizare inegală a profitului și a pierderilor între partenerii publici și cei privați.

Tratamentul preferențial se poate justifica atunci când se dovedește a fi necesar pentru a atrage investiții private pe o piață disfuncțională, iar finanțarea privată are capacitatea de a contribui la atingerea obiectivelor de politică publică. Dacă este nejustificat, tratamentul preferențial poate duce la epuizarea capitalului inițial de dotare al instrumentului financiar și, astfel, la reducerea fondurilor rezultate ca excedent ce sunt disponibile pentru următorul ciclu de investiții, după lichidarea instrumentului. Cu toate acestea, nici baza legală pentru perioada de programare 2007-2013, nici notele de orientare ale Comisiei nu furnizează indicații cu privire la cum ar trebui să fie stabilite modalitățile de partajare a riscurilor în acordul de finanțare sau la modul în care ar trebui să se verifice dacă tratamentul preferențial este pertinent sau nu.

În pofida asumării unor riscuri mai mari de către Comisie, contribuțiile private la capitalul instrumentelor gestionate la nivel central au rămas limitate

Ca practică generală, legislația care reglementează instrumentele gestionate la nivel central, aprobată de Parlamentul European și de Consiliu, cuprinde doar condiții generale referitoare la partajarea riscurilor și/sau la tratamentul preferențial. Dispozițiile detaliate referitoare la contribuția Comisiei la aceste instrumente (inclusiv procentajele de partajare a riscurilor) au apărut mai târziu, făcând parte dintr-un acord separat care nu trebuie să fie aprobat de către autoritatea bugetară (a se vedea caseta 9).

În cazul unora dintre instrumentele financiare gestionate la nivel central, Curtea a constatat că aproape toate riscurile efective sunt transferate Comisiei (a se vedea caseta 10). Totuși, deși aceasta își asumă mai multe riscuri decât partenerii săi în cadrul instrumentelor de acest tip, analiza Curții nu a pus în lumină vreo contribuție semnificativă din partea sectorului privat la acestea.

În anumite cazuri, se recurge la soluții fiscale anticipate pentru a face instrumentele financiare mai atractive pentru investitorii din sectorul privat

O soluție fiscală anticipată (tax ruling) este o decizie emisă în scris de către o autoritate fiscală națională cu privire la modul în care este tratat un anumit aspect al activităților unei entități din punctul de vedere al legislației fiscale aplicabile a statului membru respectiv. În mai multe state membre ale UE, se poate recurge la o astfel de procedură pentru a se obține o asigurare cu privire la modul în care vor fi impozitate activitățile. În general, persoanele fizice sau întreprinderile care fac obiectul impozitării își prezintă interpretarea proprie cu privire la modul în care li se aplică legislația fiscală sau la modul în care aceasta se aplică unei anumite tranzacții sau unei anumite activități, iar autoritatea fiscală răspunde emițând o decizie pozitivă sau negativă în acest sens. Acordurile fiscale de acest fel reprezintă o practică standard și în sectorul fondurilor. Cu toate că soluțiile fiscale anticipate pot fi perfect legitime – ele fiind de altfel utilizate în mai multe jurisdicții –, utilizarea lor a avut drept scop, uneori, să faciliteze o planificare fiscală agresivă.

Deja în 2012, Comisia emisese în atenția statelor membre o recomandare privind planificarea fiscală agresivă⁵⁸. În esență, statele membre sunt încurajate să își modifice legislația națională pentru a remedia problema „[...] acorduril[or] artificiale” și ca „în scopuri fiscale [...] să trateze aceste acorduri în funcție de natura lor economică”. Această recomandare a fost urmată de o serie de măsuri specifice în acest sens:

• Începând cu 2014, Comisia a lansat mai multe investigații pentru a examina dacă anumite decizii ale autorităților fiscale din statele membre în ceea ce privește impozitul pe profit care trebuie plătit de către societăți respectă normele UE privind ajutoarele de stat⁵⁹.
• În luna martie 2015, Comisia a prezentat un pachet de măsuri vizând creșterea transparenței fiscale și introducerea schimbului automat de informații între statele membre cu privire la soluțiile fiscale anticipate pe care le-au emis⁶⁰.
• În luna iunie 2015, Comisia a adoptat un plan de acțiune privind impozitarea echitabilă și eficientă a întreprinderilor în UE⁶¹. Acest document dezbate, printre alte subiecte legate de impozitare, măsurile de combatere a evaziunii fiscale și a planificării fiscale agresive.

Cu toate acestea, Curtea a identificat unele instrumente financiare pentru care au fost obținute soluții fiscale anticipate (a se vedea caseta 11).

Curtea a remarcat, de asemenea, că o serie de instrumente din cadrul FEDR și al FSE din perioada 2007-2013 au utilizat entități de tip SICAV⁶³ sau SICAR⁶⁴ în structurile lor. Pentru astfel de structuri, soluțiile fiscale anticipate reprezintă o practică obișnuită. Totuși, statele membre nu raportează Comisiei dacă instrumentele lor au apelat sau vor apela la acorduri fiscale anticipate.

Contribuțiile private la capitalul de dotare al instrumentelor financiare din cadrul FEDR și al FSE reprezintă aproximativ 2 % din total

În rapoartele sale anterioare, Curtea observase deja că efectul de pârghie prin stimularea finanțării din partea sectorului privat a fost unul limitat în perioada de programare 2007-2013⁶⁵. Potrivit celor mai recente date raportate Comisiei de statele membre, dintre cele 1 025 de instrumente din cadrul FEDR și al FSE, numai 154 de instrumente financiare din 11 state membre au atras fonduri private în structura lor de finanțare ca parte a contribuției din programul operațional.

În cazul fondurilor private furnizate drept contribuție în cadrul programelor operaționale și raportate de statele membre, există, de asemenea, riscul unei duble contabilizări, deoarece este posibil ca finanțarea privată prezentată la nivelul fiecărui fond specific să fie pur și simplu un transfer de fonduri realizat de către fondul de participare. Dacă analiza se limitează doar la fondurile de participare, eliminându-se, astfel, riscul dublei contabilizări, se constată că doar 9 fonduri de participare din patru state membre – dintre cele 73 de fonduri de participare din cele 18 state membre în care există astfel de fonduri – au beneficiat de contribuții private. În cazul acestor 9 fonduri de participare, ponderea finanțării private în capitalul de dotare al instrumentului variază între 5 % și 50 %. Per ansamblu, capitalul privat care a fost atras prin programe operaționale în fonduri de participare s-a ridicat la 325 de milioane de euro. În același timp, Curtea subliniază faptul că, independent de informațiile raportate, există o obligație legală, care decurge din normele în materie de ajutoare de stat, ca investițiile de capital în IMM-uri să aibă un nivel minim de cofinanțare privată de 30 % sau de 50 %, în funcție de regiune⁶⁶.

În plus, conform informațiilor furnizate de 11 state membre în mod voluntar, resursele care au fost vărsate către instrumente financiare în plus față de cele provenite din programele operaționale (resurse private sau publice) se ridică la 342 de milioane de euro⁶⁷. Statele membre nu au însă nicio obligație de a furniza astfel de informații; în plus, datele care au fost raportate în mod voluntar nu sunt verificate de către Comisie.

De asemenea, Curtea observă că legislația pentru perioada de programare 2007-2013 nu stipulează că acordurile de finanțare încheiate între autoritățile de management și administratorii fondurilor ar trebui să specifice efectul de pârghie preconizat pentru contribuțiile private suplimentare. În plus, în general, comisioanele nu erau condiționate de succesul înregistrat de administratorii fondurilor în atragerea investitorilor privați (a se vedea punctul 136)⁶⁸. Prin urmare, nu existau stimulente suficiente care să încurajeze administratorii de fonduri să coopteze investitori privați.

În cazul instrumentelor gestionate la nivel central, în special în cel al instrumentelor de capital, atragerea de contribuții din partea sectorului privat s-a dovedit a fi dificilă, lucru ilustrat de studiile de caz prezentate în caseta 12.

Au fost aceste aspecte remediate în perioada de programare 2014-2020?

În cazul instrumentelor care țin de gestiunea partajată, dispozițiile din legislația pentru perioada de programare 2014-2020 continuă să autorizeze acordarea unui tratament preferențial, dar invită, de asemenea, la o partajare corespunzătoare a riscurilor între partenerii publici și cei privați (a se vedea caseta 13).

Impunerea obligației statelor membre de a evalua dacă este necesară utilizarea unui tratament preferențial și a unor mecanisme de partajare a riscurilor și de a furniza o justificare pentru acestea poate fi considerată ca reprezentând în mod clar un progres către o gestionare mai eficientă a instrumentelor financiare. Pe baza interviurilor derulate în cadrul auditului, Curtea consideră totuși că sunt necesare orientări ale Comisiei adresate statelor membre cu privire la modalitatea optimă de a utiliza tratamentul preferențial astfel încât să se atragă mai mult capital privat, fără a se transfera însă un risc excesiv contribuitorilor publici la capitalul de dotare al instrumentelor.

Și în cazul anumitor instrumente gestionate la nivel central, a fost abordat în legislație aspectul referitor la repartizarea posibilă a riscurilor între Comisie și partenerii săi. Regulamentul precizează, în acest sens, că „[...] metoda de partajare a riscurilor [trebuie să] se reflect[e] printr-o partajare corespunzătoare între Uniune și entitatea mandatată”, în timp ce „[...] riscul maxim acoperit de bugetul Uniunii nu [trebuie să] depășe[ască] 50 % din riscul portofoliului de credite vizat în cadrul instrumentului de împrumut”⁷⁵. Rămâne de văzut dacă aceste dispoziții modificate vor fi suficiente pentru a atrage contribuții mai importante din partea sectorului privat decât a fost cazul în perioada de programare 2007-2013. După cum s-a menționat deja într-un raport anterior, Curtea consideră că aspectele principale ale mecanismelor de partajare a riscurilor între Comisie și partenerii săi (de exemplu, BEI) ar trebui să fie definite în legislația specifică pentru fiecare instrument gestionat la nivel central⁷⁶.

Nu în ultimul rând, în ceea ce privește soluțiile fiscale anticipate, situația rămâne neschimbată față de perioada de programare 2007-2013. În opinia Curții, utilizarea în continuare a soluțiilor fiscale anticipate în perioada de programare 2014-2020 pentru instrumentele gestionate la nivel central și/sau pentru instrumentele financiare care țin de gestiunea partajată ar putea reprezenta un risc reputațional, deoarece ele pot fi percepute ca venind în contradicție cu recomandările și acțiunile implementate de Comisia însăși în materie de acorduri fiscale.

Au reușit instrumentele financiare să acorde un sprijin financiar reînnoibil?

Unul dintre motivele principale invocate în sprijinul utilizării fondurilor publice prin intermediul instrumentelor financiare este faptul că aceste fonduri pot fi utilizate de mai multe ori: ele sunt deci „reînnoibile”. De exemplu, dacă un împrumut acordat printr-un astfel de instrument a fost rambursat după trei ani, banii rambursați ar putea fi utilizați ulterior pentru a se acorda un nou împrumut. Curtea a examinat așadar dacă acest efect de reînnoire s-a materializat într-adevăr. Măsura în care fondurile se reînnoiesc în practică depinde de tipul de sprijin financiar, dar și de perioada de investiție a instrumentului în cauză. Curtea a analizat deci dacă perioadele de investiție ale instrumentelor corespund practicii normale de pe piață și ce factori au contribuit la limitarea acestor perioade efective de investiție ale instrumentelor.

Întârzierile înregistrate în implementare au redus în mod semnificativ perioada efectivă de investiție a mai multor instrumente financiare din cadrul FEDR și al FSE

La începutul perioadei de programare 2007-2013, autoritățile publice din majoritatea statelor membre nu dispuneau decât de o experiență limitată privind structurarea instrumentelor reînnoibile și operarea lor în parteneriat cu intermediari financiari. În urma unui număr de audituri, Curtea a constatat că majoritatea întârzierilor au fost cauzate de procesul de structurare internă a instrumentelor financiare, care este unul de durată, de negocierile îndelungate cu intermediari financiari de la diferite niveluri (adesea cauzate de negocierea costurilor și a comisioanelor de gestiune), de procedurile complexe de achiziții publice, de incertitudinea cu privire la conformitatea cu normele privind ajutoarele de stat, precum și de dificultățile întâmpinate în ceea ce privește obținerea unor contribuții din partea sectorului privat.

În multe cazuri, diferitele organisme implicate au cunoscut o curbă de învățare abruptă și a fost nevoie de mult timp pentru a se reconcilia interesele și punctele de vedere ale numeroaselor părți interesate în vederea ajungerii la un acord privind strategiile de investiții ale instrumentului. O parte dintre aceste probleme au fost identificate și de către alte studii⁷⁷. Alte audituri efectuate de Curte în ultimii ani indică, la rândul lor, că furnizarea mai din timp de către Comisie a unor orientări mai detaliate ar fi putut preveni cel puțin parțial aceste probleme.

Rezultatul firesc al acestor dificultăți îl reprezintă rata scăzută de plată către destinatarii finali în multe state membre și, în consecință, capacitatea limitată a instrumentelor de a reînnoi fondurile. În unele cazuri, întârzierile care au afectat implementarea au durat mai mulți ani, reducând astfel în mod semnificativ perioada de timp în care capitalul de dotare al instrumentului financiar putea fi apoi pus la dispoziția destinatarilor finali (a se vedea caseta 14).

Efectul de reînnoire al instrumentelor financiare din cadrul FEDR și al FSE a fost limitat în perioada de implementare și este incert după închiderea programelor aferente perioadei 2007-2013

Mai puțin de o treime din totalitatea instrumentelor financiare din cadrul FEDR și al FSE au reușit să utilizeze fondurile din dotare de cel puțin două ori până la sfârșitul anului 2014

Analiza Curții a arătat că, per ansamblu, există 316 instrumente din cadrul FEDR și al FSE (în marea lor majoritate, fonduri specifice), din 19 state membre, care au reușit să își epuizeze, până la 31 decembrie 2014, capitalul de dotare prin plăți efectuate către destinatari finali. Cu toate acestea, chiar și în cazul acestor instrumente, efectul de reînnoire a intervenit foarte târziu în cursul perioadei de programare. Drept rezultat, doar o mică parte din capitalul inițial de dotare va fi utilizată de cel puțin două ori până la finele perioadei de eligibilitate prelungite (luna martie 2017). În plus, rata agregată de plată către destinatari finali nu a atins 100 % în niciunul dintre cele 25 de state membre care au implementat instrumente financiare (a se vedea tabelul 4).

Constrângerile de timp au cauzat probleme deosebite pentru instrumentele de capital

Analiza Curții a pus în evidență, de asemenea, că instrumentele de capital s-au confruntat cu probleme deosebite în ceea ce privește obținerea unui efect de reînnoire. În Europa, perioada medie de deținere pentru investițiile de capital (mai precis, intervalul de timp dintre achiziționarea și vânzarea acțiunilor) era de aproximativ șase ani în 2014⁷⁸. Majoritatea instrumentelor de capital din cadrul FEDR și al FSE erau însă operaționale pe o durată de cel mult opt ani (din 2009 până în 2017). Chiar și în eventualitatea în care, de exemplu, activitatea instrumentului ar fi debutat la începutul anului 2009 și ieșirea din investiție ar fi avut loc la sfârșitul anului 2014, ar mai fi rămas doar mai puțin de trei ani până la închiderea programului operațional, în care să se fi putut efectua o nouă rundă de investiții de capital. Prin urmare, după ce se iau în calcul anii necesari pentru crearea instrumentului, este puțin probabil ca, în cadrul aceleiași perioade de programare, contribuțiile programelor operaționale la instrumentele de capital să fie utilizate din nou.

Instrumentele de capital gestionate la nivel central au, în schimb, o durată mai mare, lucru care reflectă mai bine natura instrumentelor de capital⁷⁹ (acesta fiind, de exemplu, cazul Fondului Marguerite, care are o durată de 20 de ani, cu posibilitatea de prelungire pe încă doi ani).

Marja largă de libertate acordată în ceea ce privește reutilizarea fondurilor în cazul instrumentelor financiare din cadrul FEDR și al FSE poate determina dispariția efectului de reînnoire odată cu închiderea programelor operaționale

Cadrul juridic pentru perioada de programare 2007-2013 aplicabil instrumentelor financiare care țin de gestiunea partajată prevede că resursele utilizate cel puțin o dată înainte de închidere pot să fie păstrate de statele membre, dar trebuie să fie reutilizate în beneficiul grupului-țintă⁸⁰. Notele de orientare ale Comisiei privind instrumentele financiare⁸¹ și privind închiderea programelor operaționale aferente perioadei 2007-2013⁸² sugerează că resursele instrumentelor din cadrul FEDR și al FSE ar trebui să fie reinvestite la nesfârșit.

În opinia Curții însă, Regulamentul general pentru perioada 2007-2013 nu poate fi interpretat în acest mod în legătură cu reinvestițiile în buclă⁸³. De exemplu, dispozițiile autorizează, de asemenea, reducerea capitalului instrumentului și utilizarea resurselor instrumentelor financiare sub formă de finanțări nerambursabile. În plus, din punct de vedere juridic, orice activitate care intervine după închiderea programelor și nu privește bugetul UE ține de responsabilitatea exclusivă a statului membru și nu mai face obiectul supravegherii Comisiei, cu excepția cazului în care se prevede altfel în baza legală.

Au fost aceste aspecte remediate în perioada de programare 2014-2020?

În ceea ce privește perioada de programare 2014-2020, o parte dintre problemele legate de reutilizarea banilor în cazul instrumentelor din cadrul fondurilor ESI după sfârșitul perioadei de eligibilitate, și anume anul 2023, au fost clarificate la articolele 44 și 45 din Regulamentul privind dispozițiile comune.

Mai mult, legislația care reglementează perioada de programare 2014-2020 recunoaște în mod explicit natura reînnoibilă dorită a instrumentelor financiare după perioada de eligibilitate, prin includerea unor dispoziții care prevăd reutilizarea resurselor restituite în cursul unei perioade de cel puțin opt ani de la sfârșitul perioadei de eligibilitate⁸⁴. Prin această prevedere, Regulamentul privind dispozițiile comune stabilește o perioadă minimă în care se poate realiza repartizarea fondurilor alocate instrumentelor financiare, dar nu oferă detalii suplimentare privind modul în care ar trebui realizat acest lucru. În opinia Curții, Comisia ar trebui să clarifice acest aspect.

Un factor esențial care poate permite evitarea greșelilor din trecut este standardizarea: posibilitatea ca autoritățile de management să conceapă instrumente financiare în conformitate cu clauze și condiții standard stabilite de Comisie ar trebui să simplifice și să faciliteze în mod semnificativ procesul de creare a instrumentelor.

De asemenea, baza legală pentru perioada de programare 2014-2020 permite ca instrumentele financiare să continue să fie utilizate în cursul următoarei perioade de programare, în loc să impună lichidarea și înlocuirea lor cu instrumente noi⁸⁵. Acest lucru poate duce la economii de timp și de bani, întrucât instrumentele financiare ar putea să fie pregătite și deja operaționale la începutul perioadei de programare, iar capitalul lor de dotare ar putea să fie majorat în funcție de rezultatele evaluării ex ante a nevoilor. Cu toate acestea, în cazul în care administratorul fondului a fost selectat prin intermediul unei proceduri competitive deschise, este posibil ca economiile de timp să fie limitate, întrucât ar fi oricum necesară o nouă procedură deschisă pentru selectarea noului administrator al fondului. Având în vedere răspunsurile primite în urma sondajului efectuat de Curte (a se vedea caseta 15), administratorii de fonduri ar considera binevenite orientări suplimentare din partea Comisiei cu privire la modul de transferare a instrumentelor în perioada 2014-2020.

Nu în ultimul rând, trebuie menționat că, în cursul perioadei de programare 2007-2013, Comisia a început să organizeze o serie de prezentări și de ateliere pentru difuzarea „bunelor practici” și pentru formarea funcționarilor din statele membre. În luna ianuarie 2015, la un an de la debutul perioadei de programare 2014-2020, Comisia a lansat, de asemenea, o platformă de consultanță tehnică („www.fi-compass.eu”) pentru diseminarea expertizei cu privire la cerințele juridice ale UE referitoare la instrumentele financiare.

S-au dovedit a fi instrumentele financiare o metodă eficientă din punctul de vedere al costurilor pentru execuția bugetului UE?

Spre deosebire de forma tradițională de sprijin reprezentată de finanțările nerambursabile, instrumentele financiare sunt gestionate de către administratori de fonduri (și nu de către administrații publice). Aceștia sunt, în general, intermediari financiari, cum ar fi bănci private sau bănci cu capital majoritar de stat. Gestionarea instrumentelor financiare implică un anumit cost, iar administratorii de fonduri au dreptul să fie remunerați pentru serviciile prestate. Nivelul costurilor de gestiune (rambursate pe baza dovezilor prezentate privind cheltuielile suportate) și al comisioanelor de gestiune (prețul sau compensația convenită pentru serviciile prestate) care pot fi percepute de administratorul fondului sunt, în general, stabilite în acordul de finanțare pentru fiecare dintre instrumentele financiare. Remunerația ar trebui să acopere costurile de administrare a instrumentului financiar (inclusiv cheltuielile pentru relațiile cu investitorii, cheltuielile juridice și cheltuielile de audit) și, în cazul administratorilor de fonduri din sectorul privat, ar trebui să permită o marjă de profit. Costurile și comisioanele de gestiune ar trebui să varieze în funcție de tipul de produs financiar (de exemplu, garanții, împrumuturi sau capital), iar nivelul lor ar trebui să fie corelat cu criterii obiective (de exemplu, un număr mare de împrumuturi cu valoare mică presupune, de regulă, costuri administrative mai ridicate decât un număr redus de împrumuturi cu valoare mare).

Pe baza datelor celor mai recente raportate Comisiei de către statele membre, Curtea a analizat nivelul costurilor și al comisioanelor reale de gestiune, atât pentru instrumentele care țin de gestiunea partajată, cât și pentru instrumentele gestionate la nivel central din perioada de programare 2007-2013, examinând dacă aceste costuri și comisioane erau corelate într-un mod suficient cu performanța administratorului fondului. În plus, în ceea ce privește perioada de programare 2014-2020, Curtea a evaluat dacă ponderea mai ridicată a finanțării alocate instrumentelor financiare (care deci nu este, în general, gestionată de administrațiile naționale sau regionale) s-a reflectat în modul în care s-a stabilit nivelul de asistență tehnică ce este plătită statelor membre pentru implementarea fondurilor structurale și de investiții europene.

Costurile și comisioanele de gestiune au un nivel ridicat în comparație cu nivelul real al plăților efectuate către destinatarii finali

Valoarea cumulată a costurilor de gestiune depășește totalul sumelor plătite efectiv destinatarilor finali în cazul a aproximativ 2 % din instrumente

În cazul anumitor instrumente, valoarea totală a costurilor și a comisioanelor de gestiune chiar a depășit valoarea totală a sumelor efective debursate destinatarilor finali. Analiza realizată de Curte cu privire la cele 1 025 de instrumente financiare din cadrul FEDR și al FSE a pus în evidență 23 de astfel de cazuri (2,2 %) din opt state membre (Bulgaria, Republica Cehă, Germania, Spania, Franța, Italia, Polonia, Regatul Unit). Cumulat, aceste instrumente au perceput 28 de milioane de euro cu titlu de costuri și comisioane de gestiune, în condițiile în care au debursat către destinatari finali 4 milioane de euro. În același timp, există instrumente similare în cazul cărora nu se plătesc deloc costuri sau comisioane de gestiune intermediarilor financiari (a se vedea caseta 16).

Valoarea cumulată a costurilor și a comisioanelor de gestiune poate ajunge până la 75 % din sprijinul financiar care a fost debursat destinatarilor finali

În plus, Curtea a efectuat propria analiză a datelor furnizate de Comisie, analiză prin care s-a încercat relaționarea costurilor și a comisioanelor de gestiune cu sumele debursate efectiv destinatarilor finali. Rezultatele acestei analize, la nivelul statelor membre, sunt prezentate în tabelul 6.

În cazul a 274 de instrumente din 10 state membre (Suedia, Austria, Letonia, Malta, Finlanda, Lituania, România, Grecia, Ungaria, Cipru) – dintre cele 1 025 de instrumente din cadrul FEDR și al FSE din cele 25 de state membre –, s-a constatat că datele privind costurile și comisioanele de gestiune raportate Comisiei erau complete pentru toate instrumentele financiare. În cazul altor șase state membre (Polonia, Portugalia, Germania, Slovacia, Bulgaria și Regatul Unit), au fost furnizate informații complete pentru 392 de instrumente financiare reprezentând între 84 % și 98 % din capitalul total de dotare acordat instrumentelor financiare din aceste state. În cazul tuturor celorlalte state membre, au fost raportate informații plauzibile privind costurile și comisioanele de gestiune pentru instrumente reprezentând două treimi sau mai puțin din capitalul total de dotare al instrumentelor din aceste state⁸⁶. Pentru un anumit număr de instrumente financiare, fie nu s-au raportat deloc date, fie acestea nu erau plauzibile (de exemplu, costuri și comisioane de gestiune raportate care erau de zece ori mai mari decât suma totală debursată efectiv destinatarilor finali). Mai mult, în cazurile în care valoarea raportată a costurilor și a comisioanelor de gestiune a fost „zero”, existau două posibilități: fie aceasta era într-adevăr realitatea, fie datele nu au fost de fapt raportate. În aceste cazuri, datele respective au fost eliminate din etapa următoare a analizei Curții.

Costurile și comisioanele de gestiune care, la închidere, depășesc plafoanele prevăzute în reglementări nu vor fi rambursate din bugetul UE

Costurile și comisioanele de gestiune erau, în principiu, limitate la maximum 4 % pe an din capitalul total de dotare al instrumentului financiar

În baza legală pentru perioada de programare 2007-2013, dispozițiile referitoare la remunerarea administratorului fondului erau succinte în regulamentul principal⁸⁷, dar în Regulamentul de punere în aplicare al Comisiei erau deja specificate plafoanele aplicabile costurilor și comisioanelor de gestiune⁸⁸. Mai precis, erau stabilite următoarele plafoane anuale:

• 2 % pe an din capitalul vărsat din programul operațional pentru fondurile de participare, în cazul fondurilor de garantare;
• 4 % pe an din capitalul vărsat din programul operațional sau din fondul de participare la instrumentele de microcredit destinate microîntreprinderilor; și
• 3 % pe an din capitalul vărsat din programul operațional sau din fondul de participare, în toate celelalte cazuri.

Comisia a stabilit aceste plafoane în propunerea sa legislativă, ținând seama de experiența acumulată în perioada de programare 2000-2006. Pentru această perioadă, a existat un plafon global pentru costurile și comisioanele de gestiune de 5 % în cazul fondurilor de investiții și de 2 % în cazul fondurilor de garantare⁸⁹.

În cazul gestiunii partajate, atunci când determină remunerația administratorului fondului, autoritățile de management trebuie să respecte atât cadrul juridic aplicabil fondurilor structurale, cât și cadrul juridic în materie de ajutoare de stat. În plus, autoritățile de management trebuie să ia măsuri pentru ca dispozițiile referitoare la remunerație să fie în concordanță cu strategia de investiții a instrumentului, astfel încât să se asigure că administratorul fondului are un stimulent financiar pentru a acționa în conformitate cu obiectivele declarate ale programului operațional. Prin urmare, negocierile privind acordul de finanțare nu constituie o activitate lipsită de însemnătate și, în cursul interviurilor realizate de Curte, numeroase autorități de management au declarat că nu dețineau expertiza necesară în acest sens la începutul perioadei de programare 2007-2013.

În anumite condiții, plafoanele indicate în regulament pentru costurile și comisioanele de gestiune pot fi depășite (de exemplu, în cazul în care acestea sunt conforme cu condițiile de pe piață și nu sunt mai mari decât cele pe care le plătesc investitorii privați sau în cazul în care administratorul fondului a fost selectat prin intermediul unei proceduri de achiziții publice). Din raportările realizate de statele membre către Comisie, nu se pot identifica informații privind frecvența cu care au fost depășite plafoanele.

Costurile și comisioanele de gestiune se achită din capitalul de dotare al instrumentului financiar; ele nu sunt imputate destinatarilor finali. Aceste costuri sunt considerate a fi eligibile până la lichidarea fondului, eveniment care, în cele mai multe cazuri, survine la închiderea programului⁹⁰. Eligibilitatea costurilor și a comisioanelor de gestiune declarate pentru fondurile din cadrul FEDR și al FSE create în cursul perioadei de programare 2007-2013 va fi verificată de Comisie numai atunci când va analiza documentele aferente închiderii, în 2017 și în 2018.

Este probabil ca, în anumite cazuri, valoarea cumulată a costurilor de gestiune să depășească, la închidere, plafoanele stabilite în regulament

Costurile sau comisioanele de gestiune suportate și plătite până la 31 martie 2017 pot fi declarate ca fiind costuri eligibile ale programului operațional FEDR sau FSE în cadrul căruia a fost creat instrumentul financiar în cauză⁹¹. Regulamentul precizează că plafoanele pentru costurile și comisioanele de gestiune sunt legate de „capitalul vărsat din programul operațional”. Potrivit Comisiei, plafoanele menționate la articolul 43 din Regulamentul de punere în aplicare se aplică contribuției totale de capital la instrumentul financiar și nu contribuției efective utilizate pentru a acorda sprijin financiar destinatarilor finali. Orientările existente pentru perioada de programare 2007-2013 cu privire la costurile și comisioanele de gestiune confirmă această interpretare⁹².

În opinia Curții, Comisia ar fi trebuit să interpreteze dispozițiile cu privire la plafoanele stabilite în regulament pentru costurile și comisioanele de gestiune ca aplicându-se părții utilizate efectiv din capitalul de dotare vărsat din programul operațional instrumentului financiar, și anume acelei părți din capital care a fost utilizată efectiv pentru a se acorda sprijin financiar destinatarilor finali. Administratorii de fonduri nu ar trebui să fie recompensați pentru faptul că nu au utilizat capitalul de dotare al instrumentelor.

Remunerarea în funcție de performanță nu constituia o cerință juridică pentru perioada de programare 2007-2013

Pentru perioada de programare 2007-2013, buna gestiune financiară a instrumentelor financiare și performanța efectivă a administratorului fondului au fost menționate ca factori cu un rol în determinarea costurilor și a comisioanelor de gestiune doar în notele de orientare ale Comisiei, dar nu și în cadrul de reglementare⁹³.

Bazându-se pe propriile audituri ale performanței și audituri de conformitate realizate cu privire la instrumente financiare, Curtea a constatat că sistemele de remunerare bazată pe performanță reprezintă o excepție mai degrabă decât o regulă: din nouă instrumente examinate în perioada cuprinsă între 2013 și 2015, numai unul dispunea de un sistem de remunerare bazată pe performanța administratorului fondului.

În cazul în care remunerarea administratorilor de fonduri nu este bazată pe performanță, există puține stimulente pentru aceștia să transfere efectiv fonduri către destinatarii finali. Este posibil ca această situație să fi afectat în mod negativ performanța instrumentelor financiare în perioada de programare 2007-2013. În plus, administrarea instrumentelor din cadrul FEDR și al FSE devine, într-un astfel de context, destul de atractivă pentru administratori de fonduri fără suficientă experiență (a se vedea și punctul 86).

În 2012, Comisia a recomandat autorităților de management ca remunerația administratorilor de fonduri să fie corelată cu calitatea investițiilor realizate efectiv, aceasta fiind măsurată în funcție de contribuția lor la îndeplinirea obiectivelor strategice ale programului operațional și de valoarea resurselor restituite operațiunii în urma investițiilor realizate de instrumentul respectiv⁹⁴. Această recomandare a fost însă formulată într-o notă de orientare a COCOF și nu are deci caracter juridic obligatoriu.

Modul în care Comisia evaluează costurile și comisioanele de gestiune nu ține seama în mod corespunzător de diferențele existente între tipurile de instrumente și de nivelul efectiv de sprijin care ajunge la destinatarii finali

Valoarea cumulată a costurilor de gestiune estimată de Comisie a fi de 631 de milioane de euro începând cu anul 2007 este cel mai probabil subevaluată

Pe baza datelor raportate de statele membre pentru anul 2014, Comisia a estimat, în luna decembrie 2015, că valoarea cumulată, de la începutul perioadei de programare, a costurilor și comisioanelor de gestiune era de cel puțin 631 de milioane de euro pentru instrumentele din cadrul FEDR și al FSE⁹⁵.

Conform Comisiei, această sumă reprezintă 4,7 % din contribuțiile din programele operaționale vărsate în perioada de programare 2007-2013 instrumentelor relevante.

Dacă sumele plătite de fondurile de participare către fondurile specifice subordonate nu sunt incluse în calcul, fiind deja luate în considerare în contul contribuțiilor de la programele operaționale la fondurile de participare, ponderea globală a costurilor și comisioanelor de gestiune crește la 6,2 %. În plus, administratorii de fonduri pot percepe comisioane și de la destinatarii finali, dar este posibil să nu le raporteze Comisiei. Prin urmare, întrucât calculul Comisiei se bazează doar pe date parțiale, cifrele reale (în ceea ce privește atât valoarea absolută, cât și ponderea pe care o reprezintă din contribuțiile de la programele operaționale) sunt probabil mai mari.

Dacă ar fi calculate pe baza sprijinului financiar acordat destinatarilor finali, costurile și comisioanele de gestiune ar depăși cu mult nivelurile raportate de Comisie

Per ansamblu, luând în considerare cele 764 de instrumente din cadrul FEDR și al FSE analizate în tabelul 6, Curtea a constatat că valoarea cumulată a costurilor și comisioanelor de gestiune poate reprezenta până la 75 % din sprijinul financiar acordat destinatarilor finali, rezultând o medie anuală de până la 16 %.

Pentru cele 10 state membre care au raportat date fiabile pentru toate cele 274 de fonduri ale lor din cadrul FEDR și al FSE, Curtea a constatat că valoarea cumulată a costurilor și comisioanelor de gestiune se situează între 2 % și 17 % din sprijinul financiar pus la dispoziția destinatarilor finali. Rezultă deci o medie anuală cuprinsă între 1 % și 3 %.

Diferențe semnificative în ceea ce privește costurile și comisioanele de gestiune între diversele tipuri de instrumente financiare

Nivelul costurilor și al comisioanelor de gestiune este legat, de asemenea, de tipul de instrument. Bazându-se pe datele plauzibile comunicate de Comisie, Curtea a obținut valorile medii prezentate în tabelul 7. În medie, instrumentele de garantare prezintă cel mai mic procent aferent costurilor și comisioanelor de gestiune, în timp ce instrumentele de capital au procentul cel mai ridicat.

În plus, instrumentele financiare implementate cu ajutorul unui fond de participare sunt, de regulă, mai costisitoare din punctul de vedere al implementării, deoarece costurile și comisioanele de gestiune se plătesc la ambele niveluri (și anume, la nivelul fondului de participare și la cel al fondului specific). De asemenea, Curtea remarcă faptul că plafoanele pentru costurile și comisioanele de gestiune pe parcursul perioadei de programare 2007-2013 nu depind de amploarea investițiilor realizate de instrumentul financiar, ci ele reprezintă un procent din contribuția din partea programului operațional (a se vedea punctul 108).

Calculate pe baza sprijinului financiar acordat, costurile și comisioanele de gestiune percepute pentru instrumentele din cadrul FEDR și al FSE sunt considerabil mai ridicate decât cele percepute pentru instrumentele financiare gestionate la nivel central sau pentru fondurile de investiții din sectorul privat

Analiza Curții a relevat, de asemenea, că valoarea medie a costurilor și comisioanelor de gestiune în raport cu sprijinul financiar acordat destinatarilor finali până la sfârșitul lui 2014 era semnificativ mai scăzută în cazul instrumentelor financiare gestionate la nivel central sau al fondurilor de investiții din sectorul privat decât în cazul instrumentelor aferente FEDR și FSE:

• costul total de operare perceput pentru Fondul european pentru eficiență energetică (EEEF) de la demararea operațiunilor acestuia, în 2011, reprezintă aproximativ 5 % din totalul sumelor investite; rezultă un cost anual de 1,2 %;
• în cazul EPMF (instrumentele de împrumut și de garantare luate împreună), Comisia estimează costul mediu anual care se plătește din bugetul UE la maximum 0,5 %-0,7 % din capitalul de dotare⁹⁶. Aceasta corespunde unui cost anual de 0,2 % din valoarea garanțiilor acordate de EPMF destinatarilor finali.

Analiza Curții a mai arătat că BEI și FEI percep costuri și comisioane de gestiune în general mai ridicate pentru instrumentele din cadrul FEDR decât costurile și comisioanele pe care le practică pentru instrumentele care fac obiectul „gestiunii centralizate”.

În urma examinării a două studii privind remunerațiile administratorilor de fonduri de investiții din sectorul privat, publicate în 2015, Curtea a constatat că media anuală a comisioanelor de gestiune pentru toate tipurile de fonduri (cu excepția fondurilor de participare) era cuprinsă între 0,6 % și 1 %⁹⁷. Ambele studii au indicat, de asemenea, o scădere a comisioanelor de gestiune în ultimii ani. Un alt studiu publicat în 2013 sugerează că valoarea anuală a comisioanelor de gestiune pentru fondurile de capital de risc se situează între 2,0 % și 2,5 %⁹⁸.

Analiza Curții a relevat, de asemenea, diferențe semnificative între diferitele instrumente din cadrul FEDR și al FSE în ceea ce privește nivelul costurilor și comisioanelor de gestiune percepute. Având în vedere informațiile de care dispune în legătură cu costurile reale de implementare a diferitelor instrumente financiare din cadrul FEDR și al FSE, Comisia nu este în măsură să evalueze dacă aceste diferențe de costuri sunt justificate. Curtea a formulat deja observații similare într-un alt raport special al său⁹⁹.

Există limitări în ceea ce privește raportările statelor membre cu privire la costurile și comisioanele de gestiune

Comisia primește informații cu privire la costurile și comisioanele de gestiune pentru instrumente reprezentând doar aproximativ 60 % din valoarea cumulată a contribuțiilor vărsate din programele operaționale aferente FEDR și FSE la aceste instrumente

În 2011, Comisia a introdus o obligație anuală a statelor membre de a raporta cu privire la instrumentele care fac obiectul gestiunii partajate¹⁰⁰. Autoritățile de management au trebuit să comunice pentru prima dată aceste informații în rapoartele lor pentru anul 2011. Datele solicitate de Comisie includeau, printre altele, informații referitoare la costurile și comisioanele de gestiune, informații ce erau opționale pentru autoritățile de management care implementau FEDR și FSE. Pentru anul 2014, au fost prezentate date privind costurile și comisioanele de gestiune doar pentru o parte din instrumente, corespunzând unui procent de 63 % din suma totală a contribuțiilor din partea programelor operaționale aferente FEDR și FSE la instrumentele financiare (față de 50 % în 2013)¹⁰¹.

Mai mult, Curtea observă că obligația privind raportarea costurilor și comisioanelor de gestiune se referă doar la sumele plătite. Există însă și cazuri de costuri și comisioane datorate, dar încă neplătite. Acestea sunt excluse de facto din raportare, fapt care afectează exhaustivitatea acesteia și contribuie la o subevaluare a costurilor și comisioanelor de gestiune raportate Comisiei.

Au fost aceste aspecte remediate în perioada de programare 2014-2020?

În ceea ce privește problemele legate de costurile și comisioanele de gestiune, au fost luate o serie de măsuri pentru perioada de programare 2014-2020.

Reducerea termenelor de raportare pentru statele membre și prelungirea lor pentru Comisie

În perioada de programare 2014-2020, statele membre au obligația de a prezenta Comisiei raportul privind implementarea instrumentelor financiare ca parte a raportului lor anual de implementare. Acest lucru înseamnă că raportarea are loc cu o lună mai devreme (și anume înainte de 31 mai, în comparație cu 30 iunie în perioada anterioară, când raportarea nu făcea parte din raportul anual de implementare; pentru anii 2017 și 2019, termenul rămâne fixat la 30 iunie)¹⁰². Mai mult, perioada pe care Comisia o are la dispoziție pentru a evalua datele raportate de statele membre a fost stabilită la șase luni. Aceasta înseamnă că termenul Comisiei pentru prezentarea raportului consolidat privind implementarea instrumentelor financiare a fost schimbat de la 1 octombrie la 30 noiembrie, dar nu și pentru anii 2017 și 2019. În consecință, se ajunge la situația în care informații importante privind implementarea instrumentelor financiare sunt puse la dispoziția autorităților responsabile de descărcarea de gestiune și mai târziu decât este cazul în prezent.

Autoritățile de management au obligația de a raporta Comisiei cu privire la costurile și comisioanele de gestiune

Pentru instrumentele financiare din perioada 2014-2020, autoritățile de management au obligația de a face publice datele privind costurile și comisioanele de gestiune sub forma unei anexe la raportul anual de implementare¹⁰³. Este vorba un progres important, care va permite Comisiei să analizeze și să monitorizeze mult mai bine costul implementării instrumentelor financiare în anii următori.

Plafoane reduse pentru costurile și comisioanele de gestiune, diferențiate în funcție de tipul de instrument financiar

În ceea ce privește plafoanele pentru costurile și comisioanele de gestiune, se observă două diferențe principale față de perioada de programare 2007-2013. În primul rând, plafoanele pentru remunerația administratorului fondului sunt diferențiate în funcție de tipul de instrument financiar¹⁰⁴ (a se vedea tabelul 8).

În al doilea rând, plafoanele (care se determină, în prezent, pe bază cumulativă, și nu anuală) sunt semnificativ mai scăzute decât cele aplicabile în perioada de programare 2007-2013. Per ansamblu, Curtea este de părere că reducerea plafoanelor aplicate valorii cumulate care revine administratorului fondului cu titlu de remunerație reprezintă un progres, dar Comisia nu a justificat modul în care au fost determinate aceste plafoane. Analiza Curții cu privire la datele efective raportate până în prezent pentru perioada de programare 2007-2013 indică procente mai mici în realitate (a se vedea punctul 120).

Elementele din cadrul remunerației administratorului fondului care sunt bazate pe performanță au doar un efect limitat de stimulare

Pentru perioada 2014-2020, Regulamentul privind dispozițiile comune prevede că și performanța administratorului fondului ar trebui să servească drept criteriu pentru determinarea costurilor și a comisioanelor de gestiune. În special, toate costurile și comisioanele de gestiune care se declară eligibile la închiderea programului trebuie să se bazeze pe o metodologie de calcul bazată pe performanță (a se vedea, de asemenea, tabelul 6)¹⁰⁵.

Mai multe detalii privind criteriile legate de performanță pentru determinarea costurilor și comisioanelor de gestiune și a plafoanelor aplicabile figurează într-un act delegat¹⁰⁶.

În plus, în conformitate cu orientările Comisiei privind investițiile de finanțare de risc¹⁰⁷, această componentă bazată pe performanță a remunerației trebuie să fie semnificativă și să fie concepută în vederea recompensării realizării obiectivelor-țintă specifice în materie de politică, stabilite în prealabil, precum și a rezultatelor financiare obținute de administratorul fondului. Acestea din urmă ar trebui să fie măsurate nu numai pentru plăți efectuate cu succes din capitalul inițial de dotare și pentru volumul capitalului privat atras, ci și pentru veniturile obținute de pe urma investițiilor.

Curtea observă totuși că aceste elemente noi bazate pe performanță joacă un rol secundar în determinarea remunerației totale a administratorului fondului care urmează să fie rambursată din bugetul UE, din următoarele motive:

• având în vedere durata normală a unui fond de participare sau a unui fond specific, plafoanele specificate în actul delegat al Comisiei sunt, în general, atinse cu ușurință, fără a se primi partea din remunerație care este bazată pe performanță. Prin urmare, un administrator de fond foarte performant va ajunge la remunerația maximă mai devreme decât un administrator mai puțin performant și, din acel moment, nu va mai fi plătit pentru serviciile pe care le prestează;
• nu se aplică nicio penalitate pentru performanța necorespunzătoare, prin care să se asigure faptul că administratorul fondului suportă o parte din eventualele pierderi financiare pe care le poate suferi instrumentul financiar. De fapt, pe baza sistemului actual de remunerare, chiar și administratorii de fonduri care înregistrează o rentabilitate negativă pot percepe remunerația maximă;
• cadrul de reglementare nu impune obligația ca autoritatea de management să stabilească în prealabil valori minime de referință pentru performanță (sau praguri minime de rentabilitate) care să trebuiască să fie atinse înainte ca administratorul fondului să poată primi partea din remunerație care este bazată pe performanță.

Din aceste motive, Curtea consideră că, per ansamblu, partea din remunerația administratorului fondului care este bazată pe performanță și care este cofinanțată din bugetul UE oferă, deocamdată, doar un efect stimulativ foarte limitat, fiind deci necesar să se reanalizeze acest aspect.

Costurile și comisioanele de gestiune suportate sunt în plus față de costurile administrative aferente punerii în aplicare a programelor operaționale din cadrul FEDR și al FSE

Gestionarea, controlul, monitorizarea și evaluarea programelor operaționale din cadrul FEDR și al FSE implică un anumit cost: aceste costuri administrative care revin autorităților naționale cuprind remunerațiile personalului, costuri operaționale (de exemplu, cheltuieli de călătorie și de formare) și costuri legate de activitățile de informare și de comunicare. Pentru a acoperi aceste costuri administrative, statele membre au posibilitatea de a utiliza asistența tehnică în cadrul programelor operaționale aferente FEDR și FSE¹⁰⁸.

În cursul perioadei de programare 2007-2013, asistența tehnică putea reprezenta până la 4 % din finanțarea totală a unui program operațional din cadrul FEDR sau al FSE¹⁰⁹. Același procent a fost menținut și pentru perioada de programare 2014-2020. Nivelul acestuia se sprijină pe un studiu realizat în 2010 în beneficiul Comisiei în vederea exercițiului acesteia de evaluare a impactului pentru perioada de programare 2014-2020¹¹⁰. Pe această bază, Comisia estimează că statele membre pot aloca pentru asistență tehnică, în cursul întregii perioade, până la 13,6 miliarde de euro.

Cu toate acestea, în perioada de programare 2014-2020, o parte semnificativ mai mare din bugetul FEDR și al FSE va fi executată prin intermediul instrumentelor financiare (a se vedea punctul 21). Drept rezultat, comparativ cu perioada anterioară, vor fi disponibile mai multe fonduri pentru asistența tehnică oferită pentru activitățile de finanțare cu fonduri nerambursabile din cadrul programelor operaționale aferente FEDR și FSE, întrucât cea mai mare parte a activităților administrative desfășurate pentru instrumentele financiare este asigurată de către administratorul fondului, care facturează costurile și comisioanele de gestiune direct programului operațional (sau destinatarilor finali). Prin urmare, intensificarea finanțării prin intermediul instrumentelor financiare duce, în mod indirect, și la creșterea costurilor administrative totale suportate de la bugetul UE, deoarece determină creșterea fondurilor pentru asistență tehnică vărsate statelor membre de la bugetul UE pentru celălalt tip de finanțare, și anume cel cu fonduri nerambursabile.

Curtea remarcă, de asemenea, că, la fel ca în perioada de programare 2007-2013, administrațiile naționale nu au nicio obligație să raporteze în detaliu cu privire la modul în care a fost cheltuit sprijinul acordat pentru asistență tehnică¹¹¹. Așa cum Curtea a semnalat deja într-un raport anterior, Comisia nu dispune de informații comparative privind costurile administrative aferente fiecărui stat membru, fiecărui program operațional și fiecărui mecanism de finanțare (și anume finanțări nerambursabile sau instrumente financiare)¹¹². Din acest motiv, este dificil să se evalueze dacă nivelurile de asistență tehnică se justifică în raport cu costurile reale suportate de statele membre pentru implementarea programelor operaționale din cadrul FEDR și al FSE.

Prin urmare, Curtea își menține recomandarea formulată anterior, și anume ca, pentru perioada de programare 2014-2020, Comisia să realizeze o analiză comparativă a costurilor de punere în aplicare a finanțărilor nerambursabile și a instrumentelor financiare, cu scopul de a stabili nivelul real al acestora¹¹³. Astfel de informații ar avea o relevanță deosebită pentru elaborarea propunerilor legislative pentru perioada de după anul 2020.

Concluzii și recomandări

Curtea observă că, per ansamblu, sprijinul financiar acordat destinatarilor finali prin intermediul instrumentelor financiare prezintă avantaje semnificative în comparație cu finanțările nerambursabile, deoarece, în cadrul instrumentelor financiare, fiecare euro poate fi utilizat, în principiu, de mai multe ori. Mai mult, faptul că este necesar ca împrumuturile să fie rambursate, ca garanțiile să fie eliberate și ca investițiile de capital să fie recuperate ar trebui să aibă, în principiu, un impact și asupra comportamentului destinatarilor finali, conducând la o mai bună utilizare a fondurilor publice și reducând probabilitatea ca aceștia să devină dependenți de sprijinul din fonduri publice.

Or, Curtea a identificat în cadrul auditului o serie de probleme semnificative care au limitat eficiența instrumentelor financiare ca mecanism de execuție a bugetului UE în cursul perioadei de programare 2007-2013:

• un număr semnificativ de instrumente financiare aferente FEDR și FSE erau supradimensionate și, chiar și la sfârșitul anului 2014, continuau să se confrunte cu probleme semnificative legate de debursarea capitalului lor de dotare (în medie, s-a utilizat aproximativ 57 % din totalul dotării cu capital alocate din programele operaționale pentru instrumentele financiare). Un factor care a contribuit la dotarea inițială excesivă cu capital a fost intenția statelor membre de a evita dezangajarea de fonduri în perioada de programare 2007-2013;
• per ansamblu, indiferent dacă făceau obiectul gestiunii partajate sau al celei centralizate, instrumentele financiare nu s-au bucurat de succes în atragerea de capital privat;
• până în prezent, doar un număr limitat de instrumente financiare aferente FEDR și FSE au reușit să acorde un sprijin financiar reînnoibil; și
• în cazul instrumentelor financiare aferente FEDR și FSE, s-au observat niveluri ridicate ale costurilor și comisioanelor de gestiune comparativ cu sprijinul financiar efectiv care a ajuns la destinatarii finali; de asemenea, în cazul acestor instrumente, costurile și comisioanele de gestiune par să fie semnificativ mai mari decât în cazul instrumentelor gestionate la nivel central sau al fondurilor de investiții din sectorul privat.

În același timp, Curtea observă, de asemenea, că au fost aduse îmbunătățiri cadrului legal pentru perioada de programare 2014-2020 în ceea ce privește instrumentele financiare, aceste îmbunătățiri fiind bazate pe experiența acumulată în perioada de programare 2007-2013, dar că există în continuare anumite probleme. Principalele concluzii ale Curții pentru perioadele de programare 2007-2013 și 2014-2020, împreună cu recomandările sale, sunt prezentate în continuare, urmându-se structura raportului.

Instrumentele financiare au fost dimensionate în mod corespunzător, în funcție de nevoile pieței?

În opinia Curții, un număr semnificativ de instrumente financiare erau supradimensionate. Acest lucru sugerează că autoritățile de management nu au evaluat întotdeauna în mod corespunzător nevoile pieței înainte de a aloca instrumentelor financiare fonduri din programele operaționale din cadrul FEDR și al FSE. Rezultatul a fost o dotare excesivă cu capital la crearea instrumentelor financiare, ceea ce a condus la rate scăzute de plată către destinatarii finali. Un factor care a contribuit la această dotare excesivă cu capital a fost intenția statelor membre de a eluda regula „n+2”.

Introducerea evaluărilor ex ante obligatorii în cursul perioadei de programare 2014-2020 atât pentru instrumentele financiare care fac obiectul gestiunii partajate, cât și pentru cele care fac obiectul gestiunii centralizate va contribui la evitarea dotării excesive cu capital pe scară largă a instrumentelor financiare. Succesul acestor evaluări va depinde însă de calitatea ipotezelor și a analizei de la baza lor. În cazul instrumentelor care fac obiectul gestiunii partajate, o altă măsură ce vizează să remedieze problema capitalului excesiv de dotare o constituie abordarea bazată pe plăți eșalonate (care leagă plățile de la bugetul UE de nivelul debursării fondurilor către destinatarii finali). Mai mult, printre opțiunile prezente în Regulamentul privind dispozițiile comune figurează reexaminarea periodică a evaluării ex ante în cazul evoluției mediului economic sau a pieței, însă această posibilitate nu se aplică și pentru instrumentele gestionate la nivel central. Pentru majoritatea instrumentelor financiare gestionate la nivel central, dar nu pentru toate, are loc o evaluare la jumătatea perioadei (care ar putea acoperi aspecte de acest tip). De asemenea, nu este prevăzută o examinare independentă a evaluării ex ante nici pentru instrumentele care fac obiectul gestiunii partajate, nici pentru cele gestionate la nivel central.

În perioada de programare 2007-2013, caracterul regional al instrumentelor financiare a avut drept rezultat crearea de către statele membre a unui număr mare de instrumente financiare de dimensiuni mici. Adesea, aceste fonduri specifice individuale din cadrul FEDR și al FSE nu aveau dimensiunea considerată în sectorul fondurilor a fi adecvată pentru o funcționare eficientă (a se vedea punctele 27-61).

Recomandarea 1

În ceea ce privește evaluările ex ante pentru instrumentele financiare:

(a) evaluarea ex ante realizată de Comisie cu privire la instrumentele gestionate la nivel central ar trebui să includă sistematic o analiză a „lecțiilor învățate” până în acel moment;

Data-țintă pentru punerea în aplicare a recomandării: ori de câte ori este creat un nou instrument.

(b) pe lângă „lecțiile învățate” din trecut, Comisia ar trebui să examineze, în contextul evaluărilor la jumătatea perioadei care vor fi realizate pentru toate instrumentele financiare gestionate la nivel central, și efectul schimbărilor socioeconomice majore asupra justificării de la baza creării instrumentului și a contribuției aferente necesare de la bugetul UE.

Data-țintă pentru punerea în aplicare a recomandării: de îndată ce sunt realizate evaluările la jumătatea perioadei.

Recomandarea 2

Comisia și statele membre ar trebui să depună eforturi în vederea optimizării dimensiunii fondurilor specifice din cadrul FEDR și al FSE, astfel încât să se poată beneficia în cea mai mare măsură posibil de eventualele economii semnificative care se pot obține la nivelul costurilor pe care le implică funcționarea acestor fonduri. Comisia ar trebui să ofere statelor membre orientări suplimentare cu privire la modalitățile de înființare a unor astfel de instrumente financiare (gestionate direct sau indirect de Comisie) la nivelul statelor membre ori la nivelul UE.

Data-țintă pentru punerea în aplicare a recomandării: până la sfârșitul anului 2016 (pentru Comisie); la momentul creării instrumentelor financiare (pentru statele membre).

Au reușit instrumentele financiare să atragă capital privat?

Curtea a constatat că, în perioada de programare 2007-2013, statele membre și Comisia s-au confruntat cu dificultăți importante legate de atragerea investițiilor din partea sectorului privat în instrumentele financiare, indiferent dacă acestea fac obiectul gestiunii partajate sau al celei centralizate. În special, tratamentul preferențial care s-a acordat investitorilor privați în cadrul instrumentelor financiare nu a reușit să atragă o finanțare suplimentară semnificativă. În plus, în opinia Curții, modul în care Comisia măsoară efectul de pârghie al instrumentelor financiare nu ține seama în mod adecvat de gradul în care finanțarea publică acordată de la bugetul UE mobilizează fonduri suplimentare. Mai mult, statele membre nu au obligația de a transmite Comisiei informații privind contribuțiile private la capitalul de dotare al instrumentelor din cadrul FEDR și al FSE.

În momentul de față, probabilitatea să fie atras un volum semnificativ de fonduri private în perioada de programare 2014-2020, fie prin intermediul programelor operaționale, fie cu titlu de contribuții suplimentare, pare să fie foarte redusă. Orientările emise de Comisie în aprilie 2014 nu se bazează într-o măsură suficientă pe „bunele practici” observate în perioada de programare 2007-2013 cu privire la modalitatea optimă de aplicare a dispozițiilor privind tratamentul preferențial astfel încât să se atragă mai mult capital privat, fără să se transfere însă un risc excesiv sectorului public.

Utilizarea de soluții fiscale anticipate în perioada de programare 2014-2020 pentru instrumentele financiare, soluții care, în anumite condiții, pot antrena o evitare a obligațiilor fiscale, vine în contradicție cu propria politică a Comisiei în materie (a se vedea punctele 62-91).

Recomandarea 3

Comisia ar trebui să prevadă, în Regulamentul financiar (și, ulterior, în regulamentele sectoriale), o definiție a efectului de pârghie al instrumentelor financiare, care să fie aplicabilă în toate domeniile acoperite de bugetul UE și care să facă o distincție clară între efectul de pârghie prin care se mobilizează contribuțiile private și cele publice naționale în cadrul programului operațional și efectul de pârghie prin care se mobilizează contribuțiile de capital public sau privat suplimentare, ținând seama totodată de tipul instrumentului implicat. Această definiție ar trebui să precizeze în mod clar modul în care se determină sumele mobilizate de contribuția UE și de contribuția publică națională, eventual urmând orientările OCDE în materie.

Data-țintă pentru punerea în aplicare a recomandării: cu ocazia revizuirii Regulamentului financiar și, pentru regulamentele sectoriale, cu ocazia evaluării de la jumătatea perioadei.

Recomandarea 4

În ceea ce privește instrumentele financiare aferente FEDR și FSE din perioada de programare 2007-2013, Comisia ar trebui să se asigure că statele membre pun la dispoziție date complete și fiabile cu privire la contribuțiile private la capitalul de dotare furnizate atât în cadrul programelor operaționale, cât și în plus față de acestea.

Data-țintă pentru punerea în aplicare a recomandării: până la sfârșitul anului 2017.

Recomandarea 5

În ceea ce privește instrumentele financiare aferente FEDR și FSE, Comisia ar trebui să ofere orientări suplimentare statelor membre cu privire la modalitatea optimă de a aplica dispozițiile referitoare la utilizarea tratamentului preferențial astfel încât să se atragă mai mult capital privat, fără a se transfera însă un risc excesiv contribuitorilor publici la capitalul de dotare al instrumentelor.

Data-țintă pentru punerea în aplicare a recomandării: până la sfârșitul anului 2016.

Recomandarea 6

În ceea ce privește instrumentele financiare gestionate la nivel central, legislația care reglementează instrumentul în cauză ar trebui să definească principiile generale în materie de partajare a riscurilor care ar putea avea un impact asupra bugetului UE.

Data-țintă pentru punerea în aplicare a recomandării: cu ocazia prezentării propunerilor privind crearea de noi instrumente financiare sau modificarea unor instrumente existente.

Recomandarea 7

În ceea ce privește toate instrumentele financiare finanțate de la bugetul UE în perioada de programare 2014-2020, Comisia ar trebui să se asigure că statele membre, Comisia și grupul BEI implementează numai acele structuri care sunt conforme cu propriile sale recomandări și acțiuni în materie de regim fiscal.

Data-țintă pentru punerea în aplicare a recomandării: până la sfârșitul anului 2016.

Au reușit instrumentele financiare să acorde un sprijin financiar reînnoibil?

În cazul unei mari majorități a instrumentelor aferente FEDR și FSE, nu se produsese un efect de reînnoire substanțial până la sfârșitul anului 2014. Acest lucru a fost cauzat de întârzierile înregistrate în implementare, care au făcut ca instrumentele financiare aferente FEDR și FSE să se confrunte cu dificultăți în ceea ce privește debursarea integrală a capitalului lor de dotare în perioada de programare 2007-2013. Perioada de eligibilitate a trebuit să fie prelungită din decembrie 2015 până în martie 2017 pentru a se mări probabilitatea ca majoritatea instrumentelor financiare să își utilizeze capitalul inițial de dotare măcar o dată. În plus, după închidere, eveniment care survine în martie 2017, implementarea instrumentelor financiare este lăsată la latitudinea statelor membre și rămâne de văzut în ce măsură se va obține un efect de reînnoire.

În ceea ce privește perioada de programare 2014-2020, dispozițiile din cadrul juridic limitează riscul creării unor instrumente cu un capital de dotare excesiv și, prin urmare, contribuie, în egală măsură, la creșterea probabilității de a se obține un efect de reînnoire. Pentru aceasta, este totuși necesar să se desprindă învățăminte în urma neajunsurilor care au fost constatate în perioada de programare 2007-2013, iar autoritățile de management ar trebui să dea dovadă de mai mult realism atunci când decid ce proporție din fondurile ESI poate fi implementată cu ajutorul unor instrumente financiare.

Au fost aduse și alte modificări care ar trebui să contribuie la creșterea eficienței procesului de constituire a instrumentelor, dar Curtea a constatat că este necesar să se furnizeze orientări suplimentare cu privire la două aspecte specifice (a se vedea punctele 92-105).

Recomandarea 8

Pentru perioada de programare 2014-2020, Comisia ar trebui să ia măsurile corespunzătoare pentru a se asigura că statele membre mențin caracterul reînnoibil al fondurilor pe durata intervalului obligatoriu de opt ani după sfârșitul perioadei de eligibilitate. Acest lucru ar putea fi realizat prin solicitarea utilizării unei clauze explicite în acordul de finanțare pentru a se asigura că finanțarea este utilizată în scopurile prevăzute.

Data-țintă pentru punerea în aplicare a recomandării: până la sfârșitul anului 2016.

Recomandarea 9

Comisia ar trebui să pună la dispoziție orientări referitoare la prevederile care permit ca instrumentele financiare să continue să fie utilizate în perioada următoare de programare, în special în cazurile în care administratorii fondurilor sunt selecționați în urma unei proceduri de achiziții publice.

Data-țintă pentru punerea în aplicare a recomandării: până la sfârșitul anului 2016.

S-au dovedit a fi instrumentele financiare o metodă eficientă din punctul de vedere al costurilor pentru execuția bugetului UE?

Curtea a constatat că o proporție semnificativă din capitalul inițial de dotare al instrumentelor financiare aferente FEDR și FSE a fost cheltuită pentru a acoperi costurile și comisioanele de gestiune. Mai mult, nivelul comisioanelor în raport cu sprijinul financiar efectiv acordat destinatarilor finali era considerabil mai mare decât în cazul instrumentelor gestionate la nivel central sau al fondurilor de investiții din sectorul privat. Având în vedere nivelurile ridicate observate până la sfârșitul anului 2014, există un risc semnificativ ca un număr mare dintre instrumentele din cadrul FEDR și al FSE să depășească plafoanele specificate pentru costuri și comisioane de gestiune în cadrul juridic aplicabil perioadei 2007-2013. Nivelurile ridicate ale costurilor și comisioanelor de gestiune pot semnala existența unei probleme fundamentale în modul în care a fost pus în aplicare acest mecanism de finanțare în cursul perioadei de programare 2007-2013.

Costurile sau comisioanele de gestiune suportate și plătite până la 31 martie 2017 pot fi declarate ca fiind cheltuieli eligibile ale programului operațional FEDR sau FSE în cadrul căruia a fost creat instrumentul financiar în cauză. Regulamentul precizează că plafoanele pentru costurile și comisioanele de gestiune sunt legate de „capitalul vărsat din programul operațional” instrumentelor.

Potrivit Comisiei, plafoanele menționate la articolul 43 din Regulamentul de punere în aplicare se aplică contribuției totale de capital la instrumentul financiar și nu contribuției efective utilizate pentru a acorda sprijin financiar destinatarilor finali. În opinia Curții, la închidere, plafoanele stabilite în regulament ar trebui să fie interpretate ca aplicându-se acelei părți utilizate efectiv din capitalul de dotare vărsat din programul operațional instrumentului financiar, și anume acelei părți din capital care a fost utilizată pentru a se acorda sprijin financiar destinatarilor finali. Administratorii de fonduri nu ar trebui să fie recompensați pentru faptul că nu au utilizat capitalul de dotare al instrumentelor.

Comisia nu dispune de o imagine de ansamblu cuprinzătoare a costurilor de implementare a instrumentelor financiare aferente FEDR și FSE și nu are informații privind modul în care sunt determinate aceste comisioane și costuri sau dacă ele se justifică sau nu. De asemenea, Comisia nu dispune de informații privind costurile administrative globale pe care le implică, pentru fiecare stat membru, implementarea fondurilor ESI în perioada de programare 2014-2020, în funcție de utilizarea unuia sau a celuilalt mecanism de finanțare (finanțările nerambursabile sau sprijinul financiar rambursabil, furnizat în principal prin intermediul instrumentelor financiare).

Curtea remarcă, în plus, că aceste costuri și comisioane de gestiune sunt suportate în plus față de costurile administrative generale aferente programelor operaționale din cadrul FEDR și al FSE. Întrucât costurile de gestiune se achită din capitalul inițial de dotare al instrumentelor, ele reduc nivelul de finanțare de la bugetul UE care rămâne disponibil pentru destinatarii finali.

Pentru perioada de programare 2014-2020, termenele de raportare ale statelor membre au fost reduse, întrucât raportarea cu privire la instrumentele financiare face parte acum din raportul anual de implementare. Acest raport trebuie să fie prezentat Comisiei cu o lună mai devreme decât raportul anterior privind instrumentele financiare, cu excepția rapoartelor pentru anii 2017 și 2019. În același timp, termenul Comisiei pentru prezentarea raportului său autorităților responsabile de descărcarea de gestiune a fost fixat la șase luni. Cu titlu de comparație, în perioada de programare 2007-2013, Comisia avea la dispoziție trei luni pentru a verifica datele și pentru a prezenta un raport consolidat privind implementarea instrumentelor financiare. Aceasta înseamnă că informațiile relevante privind implementarea instrumentelor financiare și costurile asociate devin disponibile mai târziu decât în perioada anterioară.

În ceea ce privește costurile și comisioanele de gestiune, legislația a fost îmbunătățită în mod semnificativ, prin aplicarea plafoanelor la sumele cumulative, aceste plafoane fiind astfel inferioare celor care erau aplicabile în perioada de programare 2007-2013. Cu toate acestea, componentele din remunerație care sunt bazate pe performanță nu sunt încă suficient de solide și Comisia trebuie să furnizeze clarificări suplimentare cu privire la modul în care autoritățile de management ar trebui să utilizeze aceste dispoziții la negocierea acordurilor de finanțare (a se vedea punctele 106-145).

Recomandarea 10

În perspectiva închiderii perioadei de programare 2007-2013, Comisia ar trebui:

(a) să se asigure că statele membre raportează informații complete privind costurile și comisioanele de gestiune suportate și plătite până în luna martie 2017;

Data-țintă pentru punerea în aplicare a recomandării: până la sfârșitul anului 2017.

(b) să precizeze în mod clar că plafoanele stabilite pentru costurile și comisioanele de gestiune trebuie să se aplice părții utilizate efectiv din capitalul de dotare al instrumentului financiar, și anume acelei părți din contribuția de la programul operațional care a fost utilizată pentru a se acorda sprijin financiar destinatarilor finali.

Data-țintă pentru punerea în aplicare a recomandării: până la sfârșitul lunii martie 2017.

Recomandarea 11

În ceea ce privește remunerarea administratorilor de fonduri în funcție de performanța acestora, în perioada de programare 2014-2020,

(a) Comisia ar trebui să prezinte o propunere legislativă de modificare a prevederilor existente în Regulamentul privind dispozițiile comune pentru a consolida efectul stimulativ al acestor măsuri;

Data-țintă pentru punerea în aplicare a recomandării: până la sfârșitul anului 2016.

(b) atunci când negociază acordurile de finanțare, autoritățile de management din statele membre ar trebui să facă uz pe scară largă de componentele deja existente bazate pe performanță din remunerația administratorilor de fonduri. Acestea ar putea fi completate prin utilizarea altor elemente suplimentare, cu caracter opțional.

Data-țintă pentru punerea în aplicare a recomandării: imediat.

Recomandarea 12

Pentru perioada de programare 2014-2020, Comisia ar trebui să realizeze o analiză comparativă a costurilor de implementare a finanțărilor nerambursabile și a sprijinului financiar rambursabil, acordat în principal prin intermediul instrumentelor financiare, cu scopul de a stabili nivelul real al acestor costuri. Astfel de informații ar avea o relevanță deosebită pentru elaborarea propunerilor legislative pentru perioada de după anul 2020 și pentru stabilirea nivelului adecvat de asistență tehnică.

Data-țintă pentru punerea în aplicare a recomandării: până la sfârșitul anului 2017.

Nu în ultimul rând, în cursul perioadei de programare 2014-2020, va fi, de asemenea, esențial ca Comisia și BEI să asigure o coordonare eficace a utilizării instrumentelor financiare finanțate de la bugetul UE în cadrul gestiunii partajate și al gestiunii centralizate cu Fondul european pentru investiții strategice (FEIS), cunoscut și sub denumirea de „planul Juncker”. Abia atunci vor putea instrumentele financiare finanțate cu ajutorul bugetului UE să contribuie în modul cel mai eficace la realizarea investițiilor atât de necesare în infrastructură din UE.

Prezentul raport a fost adoptat de Camera II, condusă de domnul Henri GRETHEN, membru al Curții de Conturi, la Luxemburg, în ședința sa din 1 iunie 2016.

Pentru Curtea de Conturi

Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA

Președinte

Acronime

BEI: Banca Europeană de Investiții

COCOF: Comitetul de coordonare a fondurilor (Coordination Committee of the Funds)

EaSI: Programul Uniunii Europene pentru ocuparea forței de muncă și inovare socială

EEEF: Fondul european pentru eficiență energetică

EGESIF: Grupul de experți pentru fondurile structurale și de investiții europene

EPMF: Instrumentul european de microfinanțare Progress pentru ocuparea forței de muncă și incluziune socială (European Progress Microfinance Facility)

FEADR: Fondul european agricol pentru dezvoltare rurală

FEDR: Fondul european de dezvoltare regională

FEI: Fondul European de Investiții

FEIS: Fondul european pentru investiții strategice

FEP: Fondul european pentru pescuit

Fondul Marguerite: Fondul european 2020 pentru energie, schimbări climatice și infrastructură

Fondurile ESI: Fondurile structurale și de investiții europene

FSE: Fondul social european

IMM: Întreprinderi mici și mijlocii

JEREMIE: Resurse europene comune pentru microîntreprinderi și întreprinderi mici și mijlocii (Joint European Resources for Micro to Medium Enterprises)

LGTT: Instrumentul de garantare a împrumuturilor pentru proiectele TEN-T (Loan Guarantee Instrument for Trans-European Transport Network projects)

MIE: Mecanismul pentru interconectarea Europei

PBI: Inițiativa de emitere de obligațiuni pentru finanțarea de proiecte (Project Bond initiative)

PEER: program care vizează să contribuie la redresarea economică europeană prin proiecte din domeniul energiei

PFLP: Tranșa din portofoliu care suportă prima pierdere

PO: Program operațional

SICAR: Société d’investissement en capital à risque (societate de investiții cu capital de risc)

SICAV: Société d’investissement à capital variable (societate de investiții cu capital variabil)

TEN-E/T: Rețelele transeuropene de energie/de transport

TFUE: Tratatul privind funcționarea Uniunii Europene

Glosar

Ajutorul de stat constă în orice formă de sprijin financiar direct sau indirect acordat de autoritățile publice pentru întreprinderi din sectorul privat. În principiu, Tratatul privind funcționarea Uniunii Europene (TFUE) interzice ajutoarele de stat în interiorul pieței comune, cu excepția cazului în care acestea sunt justificate în mod corespunzător. Normele UE privind ajutoarele de stat stabilesc cazurile în care se consideră că acest sprijin nu denaturează (sau nu amenință să denatureze) concurența. Comisia Europeană are competența exclusivă de a evalua compatibilitatea ajutoarelor de stat acordate de statele membre cu aceste norme. Deciziile și acțiunile procedurale ale Comisiei Europene sunt supuse controlului Tribunalului și al Curții de Justiție a Uniunii Europene.

O autoritate de management este o autoritate publică națională, regională ori locală sau orice alt organism public ori privat care a fost desemnat de statul membru să gestioneze un program operațional. Printre atribuțiile acesteia se numără selectarea proiectelor în vederea finanțării, monitorizarea modului în care acestea sunt implementate și raportarea către Comisie cu privire la aspecte financiare și la rezultatele obținute.

Axă prioritară: una dintre prioritățile strategiei dintr-un program operațional constând într-un grup de operațiuni care sunt intercorelate și care au obiective măsurabile specifice.

Capitalul de dotare se referă la cuantumul finanțării acordate unui instrument financiar (din bugetul UE, din bugetul național sau de către investitori privați) pentru a sprijini desfășurarea operațiunilor acestuia. Acest capital ar trebui să reflecte capacitatea de investiții a instrumentului și să fie proporțional cu piața vizată de acesta.

Comitetul de coordonare a fondurilor (COCOF) este un comitet permanent de monitorizare din cadrul Comisiei. Rolul său este de a discuta diferite aspecte legate de punerea în aplicare a regulamentelor aplicabile Fondului european de dezvoltare regională, Fondului social european și Fondului de coeziune.

Destinatar final este orice persoană fizică sau juridică, alta decât un fond de participare sau intermediarul financiar, care beneficiază de finanțare printr-un instrument financiar.

Un fond de participare este un fond creat pentru a investi în mai multe fonduri: fonduri cu capital de risc, fonduri de garantare, fonduri de împrumut, fonduri de dezvoltare urbană sau fonduri ori alte sisteme de stimulente care acordă împrumuturi, garanții pentru investiții rambursabile sau instrumente echivalente în domeniul eficienței energetice și al utilizării energiei din surse regenerabile în clădiri, inclusiv în locuințele existente.

Fondul european de dezvoltare regională (FEDR) urmărește consolidarea coeziunii economice și sociale în cadrul Uniunii Europene prin corectarea principalelor dezechilibre regionale cu ajutorul sprijinului financiar acordat pentru realizarea de infrastructuri și pentru investiții productive care creează locuri de muncă, în special pentru întreprinderi.

Fondul european pentru investiții strategice (FEIS) își propune să mobilizeze cel puțin 315 miliarde de euro sub formă de investiții private și publice pe termen lung în ansamblul UE în perioada 2015-2017 și să garanteze finanțarea unor proiecte în anii următori acestei perioade. FEIS a fost constituit în cadrul Băncii Europene de Investiții (BEI) ca un fond fiduciar, cu durată nelimitată, pentru a finanța componentele mai riscante ale unor proiecte. Riscul suplimentar asumat de BEI va fi compensat printr-o garanție în cuantum de până la 16 miliarde de euro, asigurată din bugetul UE. Statele membre pot contribui cu fonduri suplimentare la FEIS.

Fondul social european (FSE) urmărește consolidarea coeziunii economice și sociale în cadrul Uniunii Europene prin impulsionarea ocupării forței de muncă și a posibilităților de angajare, în special grație unor măsuri de formare profesională, promovând un nivel ridicat de ocupare a forței de muncă și crearea unor locuri de muncă mai numeroase și de mai bună calitate.

Fondurile rezultate ca excedent reprezintă partea din dotarea cu capital care a ajuns la destinatarii finali și care a fost ulterior restituită instrumentului financiar, fiind deci disponibilă pentru o nouă rundă de investiții.

Fondurile specifice sunt fonduri care nu fac parte din categoria fondurilor de participare.

Fondurile structurale și de investiții europene (fondurile ESI) acoperă cele cinci fonduri care au drept scop reducerea dezechilibrelor regionale la nivelul Uniunii în cursul perioadei de programare 2014-2020. Aceste fonduri sunt: Fondul european de dezvoltare regională, Fondul social european, Fondul de coeziune, Fondul european agricol pentru dezvoltare rurală și Fondul european pentru pescuit și afaceri maritime.

O garanție este un angajament asumat de o terță parte, denumită garant, de a plăti datoria unui debitor în cazul în care acesta nu o poate plăti el însuși. Garantul are obligația de a acoperi orice deficit sau incapacitate de plată a datoriei debitorului, în conformitate cu termenii și condițiile prevăzute în acordul încheiat între garant, creditor și/sau debitor.

Grupul de experți pentru fondurile structurale și de investiții europene (EGESIF) a fost înființat în cadrul Comisiei cu scopul de a-i oferi acesteia consiliere cu privire la aspecte legate de implementarea programelor adoptate și puse în aplicare în conformitate cu regulamentele privind fondurile structurale și de investiții europene. Acesta este unul dintre cele două grupuri care înlocuiesc Comitetul de coordonare a fondurilor (celălalt fiind COESIF – Comitetul de coordonare pentru fondurile structurale și de investiții europene).

Un intermediar financiar este o entitate care acționează ca intermediar între autoritatea de management sau fondul de participare și destinatarii finali ai fondurilor canalizate prin intermediul instrumentelor financiare supuse gestiunii partajate.

Investiție de capital înseamnă punerea la dispoziția unei întreprinderi a unei investiții directe sau indirecte de capital, în schimbul dreptului de proprietate totală sau parțială asupra întreprinderii respective, atunci când investitorul de capital poate exercita un anumit control asupra managementului întreprinderii și poate beneficia de profiturile acesteia.

Un împrumut este un acord prin care creditorul este obligat să pună la dispoziția debitorului o anumită sumă de bani pe o perioadă convenită. Debitorul este obligat să ramburseze împrumutul după o anumită perioadă de timp. În mod normal, debitorul trebuie să plătească o dobândă la suma împrumutată.

Linia de credit contingentă este o linie de credit din care se pot trage fonduri numai în cazul în care survine un anumit eveniment definit în prealabil.

Politica de coeziune a acoperit, în perioada de programare 2007-2013, Fondul european de dezvoltare regională și Fondul social european (cele două „fonduri structurale”), precum și Fondul de coeziune. În perioada de programare 2014-2020, coordonarea dintre politica de coeziune și celelalte politici ale UE care contribuie la dezvoltarea regională, și anume politica de dezvoltare rurală, politica în domeniul pescuitului și politica maritimă, a fost ameliorată prin stabilirea unor dispoziții comune referitoare la fondurile structurale și de investiții europene.

Pragul minim acceptabil de rentabilitate (hurdle rate) este rata minimă de rentabilitate cerută de un administrator sau de un investitor pentru un proiect sau pentru o investiție.

Un program operațional stabilește prioritățile și obiectivele specifice ale unui stat membru și modul în care vor fi utilizate fondurile în cursul unei anumite perioade, în general de șapte ani, pentru finanțarea de proiecte. Aceste proiecte trebuie să contribuie la îndeplinirea unuia sau a mai multor obiective din ansamblul de obiective specificate la nivelul axei prioritare a programului operațional. Astfel de programe se elaborează pentru fiecare dintre fondurile din domeniul politicii de coeziune, respectiv pentru Fondul european de dezvoltare regională, pentru Fondul de coeziune și pentru Fondul social european. Programele operaționale sunt elaborate de statele membre și fac obiectul aprobării de către Comisie înainte de efectuarea unor eventuale plăți de la bugetul UE. Ele pot fi modificate doar în cursul perioadei vizate și numai cu acordul ambelor părți.

Rata maximă de garantare este un procent din valoarea totală a portofoliului de credite acoperit efectiv de garanție.

Regulamentul delegat se referă în acest raport la Regulamentul delegat (UE) nr. 480/2014 al Comisiei din 3 martie 2014 de completare a Regulamentului (UE) nr. 1303/2013 al Parlamentului European și al Consiliului de stabilire a unor dispoziții comune privind Fondul european de dezvoltare regională, Fondul social european, Fondul de coeziune, Fondul european agricol pentru dezvoltare rurală și Fondul european pentru pescuit și afaceri maritime, precum și de stabilire a unor dispoziții generale privind Fondul european de dezvoltare regională, Fondul social european, Fondul de coeziune și Fondul european pentru pescuit și afaceri maritime¹.

Regulamentul de punere în aplicare desemnează în acest raport Regulamentul (CE) nr. 1828/2006 al Comisiei din 8 decembrie 2006 de stabilire a normelor de punere în aplicare a Regulamentului (CE) nr. 1083/2006 al Consiliului și a Regulamentului (CE) nr. 1080/2006 al Parlamentului European și al Consiliului privind Fondul european de dezvoltare regională².

Regulamentul financiar desemnează Regulamentul (UE, Euratom) nr. 966/2012 al Parlamentului European și al Consiliului din 25 octombrie 2012 privind normele financiare aplicabile bugetului general al Uniunii și de abrogare a Regulamentului (CE, Euratom) nr. 1605/2002 al Consiliului³.

Regulamentul general pentru perioada de programare 2007-2013 desemnează Regulamentul (CE) nr. 1083/2006 al Consiliului din 11 iulie 2006 de stabilire a anumitor dispoziții generale privind Fondul european de dezvoltare regională, Fondul social european și Fondul de coeziune și de abrogare a Regulamentului (CE) nr. 1260/1999⁴.

Regulamentul privind dispozițiile comune pentru perioada 2014-2020: Regulamentul (UE) nr. 1303/2013 al Parlamentului European și al Consiliului din 17 decembrie 2013 de stabilire a unor dispoziții comune privind Fondul european de dezvoltare regională, Fondul social european, Fondul de coeziune, Fondul european agricol pentru dezvoltare rurală și Fondul european pentru pescuit și afaceri maritime, precum și de stabilire a unor dispoziții generale privind Fondul european de dezvoltare regională, Fondul social european, Fondul de coeziune și Fondul european pentru pescuit și afaceri maritime și de abrogare a Regulamentului (CE) nr. 1083/2006 al Consiliului⁵.

Regulamentul privind Mecanismul pentru interconectarea Europei: Regulamentul (UE) nr. 1316/2013 al Parlamentului European și al Consiliului din 11 decembrie 2013 de instituire a Mecanismului pentru interconectarea Europei, de modificare a Regulamentului (UE) nr. 913/2010 și de abrogare a Regulamentelor (CE) nr. 680/2007 și (CE) nr. 67/2010⁶.

Resurse europene comune pentru microîntreprinderi și întreprinderi mici și mijlocii (JEREMIE) este o inițiativă a Comisiei dezvoltată în colaborare cu Fondul European de Investiții. JEREMIE promovează utilizarea instrumentelor de inginerie financiară pentru a îmbunătăți accesul IMM-urilor la finanțare prin intermediul fondurilor structurale.

O societate de investiții cu capital de risc (SICAR – société d’investissement en capital à risque) este o structură creată pentru investițiile de capital privat și de capital de risc care nu fac obiectul unor norme privind diversificarea investițiilor și care nu sunt supuse vreunor restricții legate de creditare sau de efectul de pârghie.

O societate de investiții cu capital variabil (SICAV – société d’investissement à capital variable) este un fond de investiții de tip deschis, a cărui valoare a capitalului se modifică în funcție de numărul de investitori și de valoarea investițiilor subiacente. Acțiunile fondului sunt vândute și cumpărate pe baza celei mai recente valori nete a activelor fondului.

Tranșa din portofoliu care suportă prima pierdere (PFLP – Portfolio First Loss Piece): atunci când un portofoliu de împrumuturi este împărțit în mai multe tranșe de risc, PFLP este tranșa care absoarbe primele pierderi ale portofoliului (aceste pierderi ar putea fi, de exemplu, consecința unor împrumuturi nerambursate).

Echipa de audit

Rapoartele speciale ale Curții de Conturi Europene prezintă rezultatele unor audituri de conformitate sau ale unor audituri ale performanței care au ca obiect domenii specifice ale bugetului sau aspecte specifice legate de gestiune. Curtea selectează și concepe aceste sarcini de audit astfel încât impactul lor să fie maxim, luând în considerare riscurile existente la adresa performanței sau a conformității, nivelul de venituri sau de cheltuieli implicat, schimbările preconizate și interesul existent în mediul politic și în rândul publicului larg.

Acest audit al performanței a fost efectuat de Camera de audit II – condusă de domnul Henri Grethen, membru al Curții de Conturi Europene –, cameră specializată pe domeniile de cheltuieli aferente politicilor structurale, transporturilor și energiei. Auditul a fost condus de doamna Iliana Ivanova, în calitate de membră raportoare, beneficiind de sprijinul unei echipe formate din: Tony Murphy, șef de cabinet, și Mihail Stefanov, atașat în cadrul cabinetului; Niels-Erik Brokopp, manager principal; Rareș Rusănescu, coordonator, și Agathoclis Argyrou, Marcel Bode, Viorel Cîrje și Maria Ploumaki, auditori.

Despre ediție

CURTEA DE CONTURI EUROPEANĂ
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxembourg
LUXEMBOURG

Tel. +352 4398-1
Întrebări: eca.europa.eu/ro/Pages/ContactForm.aspx
Website: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditorsECA

Numeroase alte informații despre Uniunea Europeană sunt disponibile pe internet pe serverul Europa (http://europa.eu).

Luxemburg: Oficiul pentru Publicații al Uniunii Europene, 2016

© Uniunea Europeană, 2016

Reproducerea textului este autorizată cu condiția menționării sursei.