A pénzügyi eszközök szerepe az uniós költségvetés végrehajtásában – a 2007–2013-as programidőszak tanulságai

Összefoglaló

Az Európai Unió jelenleg olyan súlyos kihívásokkal néz szembe, mint a gazdasági és pénzügyi válságból való felépülés, illetve a menekültválság kezelése. Az uniós döntéshozók ezért keresik annak módjait, hogyan lehet a rendelkezésre álló uniós költségvetés (amely az Unió bruttó hazai termékének (GDP) kevesebb mint 1%-a) eredményességét és hatékonyságát maximalizálni.

A pénzügyi eszközök arra szolgáló közvetítő eszközök, hogy pénzügyi támogatást nyújtsanak az uniós költségvetésből. A végső kedvezményezetteknek pénzügyi eszközök révén nyújtott pénzügyi támogatás formája lehet kölcsön, garancia és tőkebefektetés.

Megfelelő alkalmazásuk esetén ezeknek két konkrét előnyük is van a vissza nem térítendő támogatásokhoz képest:

• a közforrások lehetséges tőkeáttételi hatása (azaz az eredeti közfinanszírozás kiegészítése további magán- és közforrások mozgósításával);
• az alaptőke megújuló jellege (azaz ugyanazon források több ciklusban való felhasználása).

Annak, hogy a kölcsönöket vissza kell fizetni, a garanciákat fel kell szabadítani, és a tőkebefektetések eredményét vissza kell forgatni, elvben hatással kellene lennie a végső kedvezményezettek magatartására is, mégpedig úgy, hogy jobban használják fel a közpénzeket és kisebb valószínűséggel váljanak függővé a köztámogatástól.

A 2007–2013-as programidőszakban az Európai Regionális Fejlesztési Alap (ERFA) és az Európai Szociális Alap (ESZA) keretében létrehozott pénzügyi eszközöket a 28 uniós tagállamból 25 használta: összességében az ERFA esetében 972, az ESZA esetében eddig 53 pénzügyi eszközt hoztak létre az Unióban. 2014 végéig az ERFA és az ESZA operatív programjaiból (OP) mintegy 16 milliárd euró lett hozzájárulásként befizetve ezekbe az eszközökbe. Ez jelentős növekedést jelent: a 2000–2006-os programidőszakban mintegy 1,3 milliárd euró, az 1994–1999-es programidőszakban pedig 0,6 milliárd euró volt elkülönítve ilyen eszközökre. Ugyanebben az időszakban, 2007 és 2013 között, a Bizottság által közvetlenül vagy közvetve irányított 21 pénzügyi eszköz esetében az uniós költségvetésből a hozzájárulás összesen mintegy 5,5 milliárd euró volt. Ezeknek a központi irányítású pénzügyi eszközöknek a működése az összes uniós tagállamra kiterjed.

Ellenőrzésünk keretében azt vizsgáltuk, hogy a 2007–2013-as programidőszakban a pénzügyi eszközök hatékony mechanizmusnak bizonyultak-e az uniós költségvetés végrehajtásában. Az ellenőrzésre 2014 októbere és 2016 márciusa között került sor, és főként a regionális, szociális, közlekedési és energiaügyi szakpolitikai területekre irányult. Elemzésünk a 2007–2013-as programidőszakban az ERFA és az ESZA keretében létrehozott összesen 1025 megosztott irányítású pénzügyi eszközre, valamint ezen területek hat központi irányítású pénzügyi eszközére terjedt ki. A jelentésünkben bemutatott adatok a legutóbbi – a Bizottság által 2015 szeptemberében szolgáltatott, a 2014 év végi helyzetet tükröző – információkon alapulnak.

Ellenőrzésünk számos olyan jelentős problémát feltárt, amelyek korlátozták, hogy a pénzügyi eszközök a 2007–2013-as programidőszakban az uniós költségvetés végrehajtásának hatékony mechanizmusai legyenek:

• az ERFA és az ESZA keretében működő pénzügyi eszközök jelentős számban túlméretezettek voltak, és 2014 végén is még komoly problémák voltak az alaptőke kihelyezésével (átlagban az operatív programból a pénzügyi eszközbe befizetett összes induló alaptőke 57%-át használták fel). A túl nagy induló alaptőke egyik oka az volt, hogy a tagállamok így akarták elkerülni kötelezettségvállalások visszavonását a 2007–2013-as programidőszakban;
• összességében, sem a megosztott, sem a központi irányítású pénzügyi eszközök nem voltak sikeresek a magántőke bevonásában;
• mindeddig az ERFA és az ESZA keretében működő pénzügyi eszközök közül csak kevésnek sikerült megújuló pénzügyi támogatást nyújtania;
• az ERFA és az ESZA keretében működő pénzügyi eszközöknél a végső kedvezményezettekhez kihelyezett tényleges összegekhez képest túl nagyok voltak az alapkezelői költségek és díjak, és úgy tűnik, ezek jelentősen nagyobbak, mint a központi irányítású eszközöknél vagy a magánszektorbeli befektetési alapoknál szokásosak;

Ugyanakkor azt is meg kell jegyezni, hogy a 2007–2013-as időszak tapasztalatai alapján a pénzügyi eszközök tekintetében javulás történt a 2014–2020-as programidőszakra vonatkozó jogi szabályozásban, ám maradtak még problémák is.

Jelentésünkben a következő ajánlásokat tesszük:

• A központi irányítású eszközök bizottsági előzetes értékelése módszeresen tartalmazza az addig levont tanulságok elemzését.
• A levont tanulságok mellett a Bizottság értékelje, hogy milyen hatással vannak a nagyobb társadalmi-gazdasági változások az eszközök létjogosultságára és az uniós költségvetésből ennek megfelelően elvárható hozzájárulásra, figyelembe véve az összes központi irányítású pénzügyi eszköz vonatkozó középtávú felülvizsgálata eredményeit is.
• A Bizottság és a tagállamok igyekezzenek optimalizálni az egyes ERFA- és ESZA-alapok méretét, hogy amikor csak lehet, kihasználhassák az alapok működtetésének sokkal kedvezőbb gazdasági feltételeiben rejlő előnyöket. A tagállamok kapjanak további útmutatást az ilyen pénzügyi eszközök létrehozásához mind tagállami, mind uniós szinten (mely utóbbiakat közvetlenül vagy közvetve a Bizottság irányítja).
• A Bizottság adjon a költségvetési rendeletben (majd az ágazati szabályozásban is) olyan, az uniós költségvetés valamennyi területére alkalmazható meghatározást a pénzügyi eszközök tőkeáttételéről, amely világosan megkülönbözteti az OP keretében történő magán- és tagállami közfinanszírozás tőkeáttételét a további magán- és közforrások tőkeáttételétől, és figyelembe veszi az érintett eszköz típusát.
• A 2007–2013-as programidőszak alatt az ERFA és az ESZA keretében működő pénzügyi eszközöknél a Bizottság záráskor biztosítsa, hogy a tagállamok hiánytalan és megbízható adatokat szolgáltassanak az indulótőkéhez való, mind az operatív programokon keresztüli, mind az azokon kívüli magán-hozzájárulásokról.
• Az ERFA és az ESZA keretében működő pénzügyi eszközökre nézve a Bizottság nyújtson további útmutatást a tagállamoknak arra vonatkozóan, hogyan lehet a legjobban felhasználni a kedvezményes elbánás előírásait minél több magántőke bevonására az eszköz alaptőkéjébe úgy, hogy közben a közfinanszírozókra se háruljon túlzott kockázat.
• A központi irányítású pénzügyi eszközöknél az eszközt szabályozó jogszabályban meg kell határozni azokat az általános kockázatmegosztási elveket, amelyek hatással lehetnek az uniós költségvetésre.
• A Bizottság a 2014–2020-as programidőszakban az uniós költségvetésből finanszírozott valamennyi pénzügyi eszközre nézve biztosítsa, hogy a tagállamok, maga a Bizottság és az EBB csoport csak olyan struktúrákat alkalmaznak, amelyek összhangban vannak a Bizottság adórendszerekre vonatkozó ajánlásaival és intézkedéseivel.
• A Bizottság tegyen megfelelő lépéseket annak biztosítására, hogy a tagállamok a 2014–2020-as programidőszak jogosultsági időszakának lejárta után előírt nyolcéves időszak során fenntartsák a források megújuló jellegét.
• A Bizottság adjon útmutatást azon rendelkezésekre nézve, amelyek lehetővé teszik a pénzügyi eszközök további felhasználhatóságát a következő programidőszakban, különösen az olyan esetekben, amikor az alapkezelőket közbeszerzés útján választják ki.
• A Bizottság biztosítsa, hogy a tagállamok átfogó információkat szolgáltassanak a 2017. márciusig felmerült és kifizetett alapkezelői költségekről és díjakról, tekintettel a 2007–2013-as programidőszak közelgő lezárására.
• A Bizottság tisztázza, hogy az alapkezelői költségek és díjak felső korlátait a pénzügyi eszköz által ténylegesen felhasznált alaptőke összege alapján kell alkalmazni, vagyis az operatív program keretében juttatott azon összeg alapján, amelyben a végső kedvezményezettek részesültek pénzügyi támogatásként.
• Az alapkezelők teljesítményalapú díjazását illetően a 2014–2020-as programidőszakban a Bizottság készítsen jogszabályjavaslatot avégett, hogy a közös rendelkezésekről szóló rendelet jelenlegi rendelkezéseit felülvizsgálva erősítse a szabályozás ösztönző hatását.
• A finanszírozási megállapodások tárgyalásakor a tagállami irányító hatóságok alkalmazzák széles körben az alapkezelők díjazásának meglévő teljesítményalapú elemeit.
• A Bizottság végezzen összehasonlító elemzést a 2014–2020-as programidőszakra a vissza nem térítendő és – elsősorban pénzügyi eszközök révén nyújtott – visszatérítendő pénzügyi támogatásoknál a végrehajtás költségeire nézve, a tényleges költségszint megállapításának céljából. Az így nyerhető információk különösen relevánsak volnának a 2020 utáni időszak jogalkotási javaslatainak előkészítéséhez és a technikai segítségnyújtás megfelelő szintjének meghatározásához.

Bevezetés

A pénzügyi eszközök

Az Európai Unió jelenleg olyan súlyos kihívásokkal néz szembe, mint a gazdasági és pénzügyi válságból való felépülés, illetve a menekültválság kezelése. Az uniós döntéshozók ezért keresik annak módjait, hogyan lehet a rendelkezésre álló uniós költségvetés (amely az Unió bruttó hazai termékének [GDP] kevesebb mint 1%-a) eredményességét és hatékonyságát maximalizálni.

A pénzügyi eszközök⁷ az uniós költségvetésből nyújtanak pénzügyi támogatást projektek megvalósításához kölcsönök, garanciák és tőkebefektetés (vagy kvázi tőkebefektetés) formájában (lásd: 1. táblázat)⁸.

Az I. melléklet bemutatja, hogyan működnek a pénzügyi eszközök különböző típusai.

A vissza nem térítendő támogatásokhoz képest (amelyek az uniós költségvetésből való finanszírozás hagyományos módját jelentik) a helyesen alkalmazott pénzügyi eszközöknek két konkrét előnyük is van:

• a közforrások lehetséges tőkeáttételi hatása (azaz az eredeti közfinanszírozás kiegészítése további magán- és közforrások mozgósításával);
• az alaptőke megújuló jellege (azaz ugyanazon források több ciklusban való felhasználása) lehetővé teszi, hogy elvben a pénzügyi eszközből származó finanszírozás minden egyes eurója többször is felhasználható legyen.

Annak, hogy a kölcsönöket vissza kell fizetni, a garanciákat fel kell szabadítani, és a tőkebefektetések eredményét vissza kell forgatni, elvben hatással kellene lennie a végső kedvezményezettek magatartására is, mégpedig úgy, hogy jobban használják fel a közpénzeket és kisebb valószínűséggel váljanak függővé a köztámogatástól.

A pénzügyi eszközök közös definícióját első ízben a költségvetési rendelet 2012-es felülvizsgálatakor határozták meg; azóta ez a definíció szerepel a 2014–2020-as programidőszakra szóló ágazati rendeletekben is (lásd: II. melléklet)

Pénzügyi eszközök használata az uniós költségvetés végrehajtásában 2007 óta

Az uniós költségvetésből finanszírozott pénzügyi eszközök használata

Az uniós költségvetés végrehajtása történhet megosztott irányítással (azaz a tagállamokkal együttműködve, például a kohéziós politika területén), közvetlen irányítással (azaz a bizottsági főigazgatóságok vagy végrehajtó ügynökségek révén), vagy pedig közvetett irányítás révén (azaz a költségvetés végrehajtási feladataival harmadik országokat vagy különböző szervezeteket bíznak meg)⁹. Ez utóbbi kettőt együtt központi irányításnak nevezzük.

A pénzügyi eszközök az uniós költségvetés különböző részein használatosak:

• megosztott irányítású pénzügyi eszközök a kohézió területén, főként az Európai Regionális Fejlesztési Alap (ERFA) és kisebb mértékben az Európai Szociális Alap (ESZA) keretében. A 2014–2020-as programidőszak kezdetétől a Kohéziós Alap (KA) keretében is használhatóak pénzügyi eszközök. Minden pénzügyi eszközt egy operatív program keretében kell alkalmazni, és erről, valamint az eszköz nagyságáról és kialakításáról az adott programért felelős irányító hatóság dönt¹⁰. Pénzügyi eszközöket használnak az Európai Mezőgazdasági Vidékfejlesztési Alap (EMVA) és az Európai Halászati Alap (EHA) keretében is;
• a központi irányítású pénzügyi eszközöket különféle költségvetési területekről finanszírozzák, mint például kutatás, vállalkozás és ipar, oktatás és kultúra stb. Ezeknél az eszközöknél a Bizottság partnereivel együtt közvetlenül részt vesz az eszköz kialakításában, a befektetési stratégia kidolgozásában és az alaptőke meghatározásában. Az ilyen eszközök létrehozásáról a költségvetési hatóságok (azaz az Európai Parlament és a Tanács) döntenek a Bizottság javaslata alapján.

A pénzügyi eszközök alapkezelőjének kiválasztására vonatkozó szabályok

Megosztott irányítás esetén a pénzügyi eszközt létre lehet hozni önálló alapként vagy egy holdingalap részeként; ezt a későbbiekben egyedi alapnak nevezzük (lásd: 1. ábra). A holdingalap, amelyet néha „az alapok alapjának” is neveznek, a különböző típusú eszközök irányításának céljára létrehozott alap. Azt is lehetővé teszi, hogy egy vagy több operatív programból egy vagy több pénzügyi eszközt finanszírozzanak.

A pénzügyi eszközöket általában állami vagy magánbankok vagy más pénzügyi közvetítők kezelik, nem pedig közigazgatási szervek. Az ERFA és az ESZA keretében működő pénzügyi eszközöknél az alapkezelő kiválasztásának meg kell felelnie az uniós és a tagállami közbeszerzési szabályoknak, ha az alap kezelésére pályázatot írnak ki. Ha a közbeszerzési szabályokat nem kell alkalmazni (vagyis ha az alapkezelési szerződés nem közszolgáltatási szerződés), akkor az irányító hatóság jelölheti ki az alapkezelőt, feltéve, hogy teljesülnek az állami támogatásra vonatkozó szabályok (lásd: 10–12. bekezdés).

Az EBB csoportnak (amely az Európai Beruházási Alapból [EBA] és az Európai Beruházási Bankból [EBB] áll) különleges státusza van, mivel ezeket közbeszerzési eljárás nélkül ki lehet jelölni alapkezelőnek¹¹. Ezek irányítják továbbá a legtöbb központi irányítású pénzügyi eszközt is, amelyeknek az alapkezelőjét a jogszabályjavaslat nevezi meg.

Forrás: Európai Számvevőszék.

Pénzügyi eszközök és az állami támogatásra vonatkozó uniós szabályok

A megosztott irányítású uniós alapok a tagállami vagy a regionális költségvetés részeként tekintendők, és mint ilyenek elvileg az állami támogatások szabályozása alá esnek. A pénzügyi eszköz alkalmazásakor ezért az irányító hatóságoknak biztosítaniuk kell az állami támogatásra vonatkozó szabályok betartását¹². Az állami támogatásra vonatkozó szabályokat az új általános csoportmentességi rendelet (GBER)¹³ és a Bizottság új, a kockázatos pénzügyekre vonatkozó iránymutatásai¹⁴ tartalmazzák, mindkettő 2014 júliusában lépett hatályba.

Az ERFA és az ESZA keretében működő minden pénzügyi eszköznél az irányító hatóságnak bizonyítékot kell szolgáltatnia arról, hogy¹⁵:

• az eszköz megfelel a szokásos piaci gyakorlatnak (ami a gyakorlatban azt jelenti, hogy az alap kezeléséről nyílt, átlátható és megkülönböztetésmentes eljárással döntöttek); vagy
• az eszköz a „de minimis” rendelet¹⁶ hatálya alá esik; vagy
• az eszköz mentességet élvező támogatásnak minősül, mivel a GBER hatálya vagy a Bizottság kockázatfinanszírozási iránymutatása szerinti bejelentett támogatási program hatálya alá esik.

A központi irányítású pénzügyi eszközök (amelyek nem használnak tagállami vagy regionális forrásokat, így nem részei a tagállami költségvetésnek) kívül esnek az állami támogatásra vonatkozó uniós szabályokon, mivel az EUMSZ 107. cikkének fő feltétele: „a tagállamok által vagy állami forrásból […] nyújtott […] támogatás” nem teljesül.

Háttér-információk a pénzügyi eszközök számáról és alaptőkéjéről, 2007 óta

A 2007–2013-as programidőszak

A 2007–2013-as programidőszakban a 28 uniós tagállam közül 25 használt pénzügyi eszközöket. Csak Horvátország, Írország és Luxemburg nem használta ezt a finanszírozási mechanizmust¹⁷. A III. és IV. mellékletben áttekintés található az ERFA és az ESZA keretében működő pénzügyi eszközökről, tagállamonként.

Amint a 2. táblázatban látható, 2014 végére mintegy 15,2 milliárd euró befizetésére került sor az ERFA operatív programjaiból, és 0,8 milliárd euró befizetésére az ESZA operatív programjaiból. Ez jelentős növekedés: az összeg a 2000–2006-os programidőszakban mintegy 1,3 milliárd euró, az 1994–1999-es programidőszakban pedig 0,6 milliárd euró volt¹⁸.

A 2007–2013-as programidőszakban a pénzügyi eszközökbe fizetett uniós hozzájárulás az ERFA számára biztosított összes uniós finanszírozás 5%-ának, illetve az ESZA számára biztosított összes uniós finanszírozás 1%-ának felel meg. Az ERFA és az ESZA keretében a 2007–2013-as időszakban működő pénzügyi eszközök alaptőkéjéhez az uniós költségvetés összesen 69%-ban, illetve 56%-ban járult hozzá (lásd: 2. táblázat). A végső kedvezményezettekhez eljutó pénzügyi támogatás tekintetében az uniós hozzájárulás 63% (ERFA), illetve 65% (ESZA).

A Bizottság legfrissebb adatai szerint az ERFA keretében 972, az ESZA esetében pedig 53 pénzügyi eszközt hoztak létre az Unió egészében. Ezekből 903 egyedi ERFA-alap, 49 pedig ESZA-alap (lásd: 3. táblázat). Az ERFA-eszközökből 31-et az EBB csoport kezel (lásd: 9. bekezdés).

Ezenkívül volt még 14 eszköz, amelyet az EMVA-n, és 6 eszköz, amelyet az EHA-n keresztül finanszíroztak. A 2007–2013-as programidőszakban ennél a két alapnál nem volt előírva, hogy a tagállamoknak be kell számolniuk a pénzügyi eszközökről, így erre nézve nincsenek hivatalos adatok¹⁹. A Számvevőszék által összeállított adatok alapján azonban 2013 végén az EMVA-ból társfinanszírozott alaptőke-juttatás kb. 700 millió euróra, az EHA esetében pedig kb. 72  millió euróra becsülhető (ez mindkét esetben tartalmazza a programokhoz adott tagállami hozzájárulásokat is).

A központi irányítású eszközöknél az összes költségvetési területen a 2007–2013-as eszközökhöz rendelt összes uniós hozzájárulás mintegy 5,5 milliárd euró²⁰ volt, ami 21 pénzügyi eszköz között oszlott meg²¹. Ezen eszközök működése kiterjed az összes uniós tagállamra.

A 2014–2020-as programidőszak

Az uniós költségvetésen belül az európai strukturális és beruházási alapok (esb-alapok) jelentik a tőkeberuházások és az infrastruktúrák finanszírozásának fő forrását, mintegy 450 milliárd eurós összköltségvetéssel a 2014–2020-as programidőszakra.

2011 óta az Európai Parlament és az Európai Tanács ösztönzi a pénzügyi eszközök nagyobb mértékű használatát²². Ez a politikai elkötelezettség tükröződik a közös rendelkezésekről szóló rendeletben (CPR) is, amely a pénzügyi eszközök kiterjedtebb használatáról rendelkezik mind az öt esb-alapnál (azaz a Kohéziós Alapnál is) és a programok összes tematikus célkitűzésénél²³.

A Bizottság 2015 végi becslése szerint a 2014–2020-as programidőszak egészében közelítőleg 21 milliárd euró lesz elkülönítve a pénzügyi eszközökre az öt esb-alapból²⁴. Mivel 2014 végén az ilyen eszközök alaptőkéjéhez való uniós hozzájárulás a 2007–2013-as programidőszakban átlagban összesen 68% körül volt²⁵, becslésünk szerint az uniós költségvetésből származó 21 milliárd eurós összeg valószínűleg közelítőleg 31 milliárd euró teljes tőkejuttatásnak felel meg (figyelmen kívül hagyva az alapokba az esb-programokon kívül érkező esetleges további tagállami és magánfinanszírozást).

Összehasonlításképpen, az Európai Stratégiai Beruházási Alap (ESBA) azt tűzte ki célul, hogy a 2015–2017-es időszakban legalább 315 milliárd eurót mozgósítson az Unióban hosszú távú magán- és közfinanszírozású beruházásokra és a projektek finanszírozására az azt követő években.

Az ellenőrzés hatóköre és módszere

Az ellenőrzés keretében a Számvevőszék azt vizsgálta, hogy a 2007–2013-as programidőszakban a pénzügyi eszközök hatékony mechanizmusnak bizonyultak-e az uniós költségvetés végrehajtásában. Ebben az összefüggésben jelentésünk a következő fő ellenőrzési kérdéseket tárgyalja:

• A piaci igényeket tekintve megfelelő méretűek voltak a pénzügyi eszközök?
• Sikerült a pénzügyi eszközöknek magántőkét bevonniuk?
• Megújuló pénzügyi támogatást nyújtottak a pénzügyi eszközök?
• Költséghatékony módszernek bizonyultak a pénzügyi eszközök az uniós költségvetés végrehajtására?

Mindegyik kérdés esetében megvizsgáltuk, milyen tanulságokat lehet levonni a talált főbb hiányosságokból. Azt is értékeltük, hogy ezeket milyen mértékben kezelte a 2014–2020-as programidőszakra alkalmazandó új szabályozás.

Ellenőrzésünk a 2009-től 2015-ig terjedő időszakra vonatkozik. Főként a regionális, szociális, közlekedési és energiaügyi szakpolitikai területekre koncentráltunk. Kiemelten vizsgáltuk az ERFA és az ESZA keretében működő összes pénzügyi eszközt, valamint a szociális, közlekedési és energiaügyi szakpolitikai területen működő hat központi irányítású pénzügyi eszközt. A jelentésben ismertetett több kérdés azonban az uniós költségvetés más olyan területeit is érintheti, ahol ilyen eszközöket használnak.

Az ellenőrzési munka a következőkből állt:

• a Bizottság, az EBB, az EBA és mások által készített különféle elemzések és kiadványok áttekintése;
• a Bizottság által 2015 szeptemberében az ERFA és az ESZA keretében működő összesen 1025 pénzügyi eszközről kiadott legújabb éves monitoringjelentés elemzése. Ezt az elemzést a Bizottság által 2015 novemberében szolgáltatott adatok alapján elvégeztük a központi irányítású 21 pénzügyi eszközből hatnál²⁶ is (ezek 789 millió eurós uniós hozzájárulást jelentenek, azaz a mind a 21 eszköz teljes összegének 14%-át)²⁷;
• az uniós költségvetésnek a jelentés által vizsgált területén alkalmazott pénzügyi eszközökről szóló 10 esettanulmány²⁸ vizsgálata, beleértve az egyik tagállamban (Szlovákia) tett helyszíni látogatást is;
• a Számvevőszék által 2009 óta végzett szabályszerűségi ellenőrzésekben vizsgált 45 pénzügyi eszköz (az eredményeket korábban az éves jelentéseinkben mutattuk be), valamint a 2012 óta végzett teljesítmény-ellenőrzésekben vizsgált 54 pénzügyi eszköz követővizsgálata;
• a pénzügyi eszközök alkalmazásában részt vevő 85 irányító hatóság és alapkezelő körében végzett felmérés. A 85 megkérdezett szervezet közül 82 megosztott irányítású ERFA- és ESZA-eszközökkel foglalkozott, három pedig központi irányítású eszközökkel. A megosztott irányítású eszközökre 66 válasz, a központi irányítású eszközökre pedig 2 válasz érkezett;
• interjúk a Bizottság, az EBB és az EBA több mint 40 tisztviselőjével és a területtel foglalkozó szervezetek²⁹ több mint 10 szakértőjével.

A Számvevőszék már számos esetben vizsgálta a pénzügyi eszközök használatát, és megállapításairól 2011 óta több éves jelentésben³⁰ és különjelentésben³¹ is beszámolt. Ezenfelül maga a Bizottság, de az EBB, az EBA, az Európai Parlament, a tagállami ellenőrző szervezetek és a magánszektorbeli alapkezelők is számos olyan problémát azonosítottak az utóbbi években, amelyek együttesen korlátozták a pénzügyi eszközök eredményességét a 2007–2013-as programidőszakban. Ez a jelentés ezekre az értékelésekre is épít.

Észrevételek

A piaci igényeket tekintve megfelelő méretűek voltak a pénzügyi eszközök?

A pénzügyi eszközök önmagukban véve nem projektek, hanem az uniós költségvetésből nyújtható finanszírozás egyik eszközét jelentik. A kohéziós politika területén egy irányító hatóság azon döntése, hogy egy operatív programból pénzügyi eszköz révén nyújt támogatást, nem elsősorban arról szól, hogy beruházzanak-e forrást vagy ne (ez már előre meg van határozva az operatív programban), hanem a beruházás módjáról: vissza nem térítendő egyszeri támogatás formájában, vagy pedig pénzügyi eszköz révén történő támogatással, ami visszafizetendő pénzügyi támogatást jelent.

Azt vizsgáltuk ezért, hogy az 1025 ERFA- és ESZA-eszköz milyen mértékben használta fel alaptőkéjét arra, hogy a végső kedvezményezetteknek különböző formájú pénzügyi támogatásokat nyújtson, és elemeztünk több olyan tényezőt, amelyek hozzájárultak ahhoz, hogy a 2007–2013-as programidőszakban a végső kedvezményezettekhez történő kihelyezés aránya kicsi volt: az eszközök induló alaptőkéjének nagyságát, a piaci igények kezelését az irányító hatóság részéről és a regionális pénzügyi eszközöket terhelő egyedi nehézségeket. Azt is elemeztük, hogyan kezelték a hasonló szempontokat a központi irányítású eszközök esetében.

A túl nagy alaptőke kis kihelyezési arányokhoz, a kötelezettségvállalások megszüntetésének elkerüléséhez és valószínűsíthető záráskori visszatérítéshez vezetett

A pénzügyi eszközök kihelyezési arányát már több éves jelentésben és különjelentésben vizsgáltuk³². Ebben a jelentésben a tagállamok által a Bizottsághoz a 2014. december 31-i állapotról küldött beszámolókban szereplő legfrissebb információkat elemezzük, amelyeket 2015 szeptemberében tettek közzé. E legfrissebb adatok elemzése azt mutatja, hogy jelentős számú eszköz továbbra is nehezen tudja a kapott alaptőkét a tervezettnek megfelelően felhasználni.

A 4. táblázatban láthatók a kihelyezési arányok a 2007–2013-as programidőszakban pénzügyi eszközt alkalmazó 25 tagállamban³³. A százalékos értékek az érintett tagállamokban működő összes ERFA- és ESZA-eszköz átlagait jelentik. A pénzügyi eszközök jelentős részét csak 2012-ben vagy később hozták létre.

2014 végéig, amikor már csak egy év volt hátra az eredeti jogosultsági időszak végéig (2015. december 31.), az ERFA- és ESZA-eszközök alaptőkéjének csupán 57%-át helyezték ki a végső kedvezményezettekhez. A kihelyezési arány különösen kicsi volt a Szlovákiában (21%), a Spanyolországban (27%) és az Olaszországban (37%) használt pénzügyi eszközöknél. Ezenkívül további három tagállamnál (Görögország, Hollandia, Ausztria) a kihelyezés az induló alaptőkének kevesebb mint a fele volt.

Összességében az ERFA keretében működő 972 pénzügyi eszközből 177-nél (18%), illetve az ESZA 53 pénzügyi eszközéből 16-nál (30%) a kihelyezés 2014 végéig nem érte el az alaptőkéjük egyharmadát. Ennél a 177 eszköznél az alaptőke összes fel nem használt része 4,2 milliárd eurót tett ki 2014. december 31-én. Ezeknél az eszközöknél valószínűtlennek tartjuk, hogy a rendelkezésre álló forrásokat valamikor is felhasználják, annak ellenére, hogy a Bizottság a jogosultsági időszakot 2017 márciusáig meghosszabbította (lásd: 43. bekezdés). A pénzügyi eszközök végleges kihelyezési arányát ugyanakkor csak az életciklusuk végén lehet értékelni, különösen azoknál, amelyeket a programidőszak vége felé hoztak létre.

A pénzügyi eszközök nagy induló alaptőkéje miatt kicsik a kihelyezési arányok

Az interjúk során gyakran elhangzott, hogy a pénzügyi és gazdasági válságnak súlyos hatása volt, és negatívan érintette a végső kedvezményezettekhez történő kihelyezés arányát. A probléma nagyságát tekintve azonban úgy véljük, hogy ez nem az egyetlen és nem is a legfőbb oka a kis kihelyezési arányoknak. A kis kihelyezési arányok elsődleges oka valójában mindenekelőtt a pénzügyi eszközök túl nagy alaptőkéje.

A Bizottság által 2015-ben közzétett adatokat elemezve pozitív korreláció figyelhető meg az ERFA és az ESZA tagállami szintű felhasználási arányai és a pénzügyi eszközökből a végső kedvezményezettekhez történő kihelyezések arányai között (lásd: 2a. ábra és 2b. ábra). Ez az elemzés kimutatja, hogy azok a tagállamok, amelyek már az ERFA- és az ESZA-költségvetést is nehezen használják fel, gyakran még problémásabbnak találják a pénzügyi eszközökre elkülönített alaptőke kihelyezését.

Megjegyzés: A körök mérete az operatív programokból a pénzügyi eszközökbe juttatott összes hozzájárulás nagyságát tükrözi (lásd: 4. táblázat). Korrelációs együttható: 0,5.

Forrás: Európai Számvevőszék, a Bizottság 2015-ös adatai alapján.

Megjegyzés: A körök mérete az operatív programokból a pénzügyi eszközökbe juttatott összes hozzájárulás nagyságát tükrözi (lásd: 4. táblázat). Korrelációs együttható: 0,9.

Forrás: Európai Számvevőszék, a Bizottság 2015-ös adatai alapján.

25 tagállamból 21-ben megnövelték a pénzügyi eszközök alaptőkéjét

Azt is megállapítottuk, hogy 25 tagállamból 21-ben 2011 óta növekedett az induló alaptőke. Azóta összességében mintegy 7,1 milliárd eurós további finanszírozást kaptak a pénzügyi eszközök az ERFA és az ESZA 2007–2013-as operatív programjaiból.

Az eszközök alaptőkéjét leginkább Olaszországban (2,5 milliárd euró), Spanyolországban (0,9 milliárd euró), Görögországban (0,9 milliárd euró), az Egyesült Királyságban (0,7 milliárd euró) és Magyarországon (0,5 milliárd euró) növelték meg. Ez az öt tagállam adja együtt az egész időszak teljes alaptőke-növelésének 77%-át. Ebből az öt tagállamból négynél (Olaszország, Spanyolország, Egyesült Királyság és Magyarország) 2014 végén átlag alatti volt az ERFA felhasználási aránya (lásd: 2a. ábra)

A 2007–2013-as programidőszakra szóló jogalap egyes rendelkezései szinte arra ösztönözték a tagállamokat, hogy a pénzügyi eszközök használatával elkerüljék az uniós forrásokra vonatkozó kötelezettségvállalások megszüntetésének kockázatát

A 2007–2013-as programidőszak jogalapja lehetővé tette a tagállamoknak, hogy a pénzügyi eszközök segítségével előre lehívják az ERFA és az ESZA operatív programjaihoz járó uniós hozzájárulást. Ezt az előre felvett uniós forrást a tagállamok olyan mechanizmusként használhatták, amellyel elkerülhették a kötelezettségvállalások megszüntetésének kockázatát (n+2 szabály)³⁴ (lásd: 1. háttérmagyarázat).

Ez a megoldás ösztönzést jelent a tagállamoknak arra, hogy az operatív programokhoz való uniós hozzájárulásnak legalább egy részét bankszámlákon és az alapokat kezelő pénzügyi közvetítőknél parkoltassák ahelyett, hogy ténylegesen felhasználnák a tervezett célokra (lásd: 2. háttérmagyarázat).

Másfelől találtunk egy olyan esetet, ahol a pénzügyi eszközök alaptőkéjét lecsökkentették, hogy figyelembe vegyék a piaci feltételeket és az előrejelzett kihelyezési arányokat – ezt jó gyakorlatnak tartjuk (lásd: 3. háttérmagyarázat).

A pénzügyi eszközök túl nagy alaptőkéje növeli az alapkezelői költségeket és díjakat, ha ezeket nem az alapkezelő teljesítménye, hanem az alapba befizetett tőke alapján határozzák meg. A túlméretezett alaptőke lehetővé teszi, hogy az alapkezelők anélkül jussanak bevételhez, hogy ténylegesen nyújtanák az elvárt szolgáltatásokat (lásd: 116–125. bekezdés).

Különösen kis kihelyezési arányok az EBB csoport által kezelt pénzügyi eszközöknél

Elemzésünk azt is kimutatta, hogy az EBB és az EBA által kezelt 31 ERFA- és ESZA-eszköz átlagos kihelyezési aránya különösen kicsi volt: a más alapkezelők által kezelt eszközöknél mért 60%-hoz képest csupán 43%.

A megosztott irányítású pénzügyi eszközök jogosultsági időszakát csupán egy bizottsági útmutatás hosszabbította meg 2017 márciusáig

A fel nem használt alaptőkének (az az összeg, amelyet a jogosultsági időszak végéig kifizetésként vagy garanciaként nem helyeztek ki végső kedvezményezettekhez) megfelelő uniós hozzájárulást lezáráskor vissza kell fizetni az uniós költségvetésbe. Tekintve az átlagosan kis kihelyezési arányokat, a Számvevőszék már 2014-es éves jelentésében rámutatott, hogy nem várható, hogy az összes pénzügyi eszköz a rendelkezésére álló forrásokat maradéktalanul felhasználja 2015 végére³⁵.

2015 áprilisában a Bizottság módosított iránymutatásokat tett közzé a lezárásról, amelyek a pénzügyi eszközökkel kapcsolatos kiadások jogosultsági időszakát 2015. december 31-ről 2017. március 31-ig meghosszabbították³⁶. Az általános jogosultsági időszakot azonban az általános rendelet 56. cikkének (1) bekezdése állapítja meg. 2014-es éves jelentésében a Számvevőszék úgy vélte, hogy egy jogi rendelkezés csak azonos vagy magasabb szintű jogszabállyal módosítható, hogy érvényesüljön a jogszabályi hierarchia elve³⁷. Megállapítottuk tehát, hogy egy bizottsági iránymutatás nem változtathatja meg az Európai Parlament és a Tanács jogalkotási eljárásával elfogadott szabályokat.

Elemzésünk alapján és a korábbi évek kihelyezéseinek lineáris kivetítésével úgy becsüljük, hogy az ERFA- és ESZA-eszközökre elkülönített összegből a jogosultsági időszak meghosszabbítása nélkül 2015 végéig több mint 5,0 milliárd euró felhasználatlan maradna. Ebből 3,9 milliárd euró az operatív programoknak az uniós költségvetésből juttatott hozzájárulás. A 2015 januárja és 2017 márciusa között felhasznált összegek tényleges adatai legkorábban csak 2017 végére állnak majd rendelkezésre.

Kezelték a problémát a 2014–2020-as programidőszakra vonatkozóan?

Mivel az operatív programokból a hozzájárulások ma már szakaszos kifizetéssel történnek, a pénzügyi eszközök méretezése most már megfelelőbb lehet, ami jobb kihelyezési arányokat eredményezhet (lásd: 4. háttérmagyarázat).

A forrásoknak az ERFA és az ESZA keretében működő pénzügyi eszközökre való elkülönítése előtt az irányító hatóságok nem mindig mérték fel megfelelően a piaci igényeket

Azt is megvizsgáltuk, hogy megfelelően felmérték-e a piaci igényeket a pénzügyi eszközök létrehozása és a források elkülönítése előtt. A piaci igények felmérésének vagy az előzetes értékeléseknek lehetővé kell tenniük a piaci igények megismerését és annak megítélését, hogy milyen típusú támogatás (kölcsön, garancia vagy tőkebefektetés) a legalkalmasabb az azonosított piaci rések kezelésére. Ezeknek egyúttal meg kell határozniuk a finanszírozási igényeket is, végső soron pedig értékelniük kell azt, hogy a kitűzött szakpolitikai cél valóban pénzügyi eszköz alkalmazásával érhető-e el a legjobban. Már korábbi különjelentéseink és más tanulmányok is rámutattak erre mint az eszközök sikerességének előfeltételére³⁸.

A 2007–2013-as programidőszakban a pénzügyi eszközöknél nem volt kötelező a piaci igények felmérése

A 2007–2013-as programidőszakban az egyetlen kifejezett szabályozói utalás a piaci igények felmérésére (más néven piacirés-elemzés) a holdingalapokra vonatkozott³⁹.

Minden más egyedi alap esetében 2009-ig csak közvetett felmérési kötelezettségre lehetett következtetni abból, hogy minden pénzügyi eszközre üzleti tervet kellett készíteni⁴⁰. A jogalap 2009. szeptemberi módosításai azonban enyhítették az ezekre az üzleti tervekre vonatkozó követelményeket⁴¹. Azóta, noha az üzleti terv beadása még mindig kötelező, majdnem az összes konkrét követelmény megszűnt (mint például a megcélzott vállalkozások vagy városi projektek, a kritériumok, a finanszírozási feltételek és az operatív programokból származó hozzájárulások indokolása és tervezett felhasználása). Úgy véljük, hogy az ilyen információkat nélkülöző üzleti terv csak korlátozott hozzáadott értékkel rendelkezik.

A piaci igények felmérésére vonatkozó kötelezettség a 2007–2013-as program­időszakban létrehozott központi irányítású pénzügyi eszközökre sem létezett. A jelentésben tárgyalt hat központi irányítású eszköznél különböző gyakorlatokat figyeltünk meg. Jogi előírás hiányában is azonban általában azt tapasztalatuk, hogy mindegyiknél volt valamilyen fokú piaciigény-felmérés, mint például hatásvizsgálatok, piacelemző tanulmányok, nyilvános konzultáció stb.

A vizsgált esetek közel felében a felmérések túlbecsülték a piaci igényeket

Korábbi különjelentéseinkben már jeleztük, hogy jelentős hiányosságok vannak a piaci igények felmérésének megbízhatóságát illetően⁴². Különösen fontos, hogy a piaci igények felmérése ésszerű és reális feltevéseken alapuljon. Ellenkező esetben az eszközök nem valós piaci igényeket céloznak meg, ami az eszköz túltőkésítését eredményezi, illetve azt, hogy a valóságban nem lesz valódi hatásuk, vagy csak csekély.

A piaci igények felmérése több célt is szolgál, például a piaci hiányosságok azonosítását és a piac méretének meghatározását. Ebben a tekintetben átfogó elemzésünk azt mutatja, hogy a piaci igények felmérése a 2007–2013-as programidőszakban nem volt kellően megbízható. Míg az ellenőrzési felmérésünkre választ adók többsége (82%) azt jelezte, hogy elvégezték a piaci igények felmérését, ez nem akadályozta meg a túlméretezést: a piaci igények felmérését elvégző válaszadók által kezelt pénzügyi eszközök közel felénél (41-ből 19) a kihelyezési arány 2014 végén az ezen eszközök összes alaptőkéjének 50%-ánál kisebb volt. Csak öt pénzügyi eszköz (12%) használta fel maradéktalanul az alaptőkéjét (lásd: 3. ábra).

Megjegyzés: Az ERFA keretében működő 50 legnagyobb pénzügyi eszköz vezetőinek / irányító hatóságainak körében végzett felmérés, válasz­adási arány 80%.

Forrás: Európai Számvevőszék, az ellenőrzési felmérés eredményei alapján.

Egyik korábbi különjelentésükben már rámutattunk, hogy a 2007–2013-as programidőszakban a piaci igények felméréséhez használt módszertant és az alapul szolgáló feltevések valószerűségét nem ellenőriztették az irányító hatóságtól független szervezettel. Ez a hiányosság hozzájárulhatott ahhoz, hogy sok irányító hatóság túlzottan optimista felmérést készített⁴³.

Kezelték a problémát a 2014–2020-as programidőszakra vonatkozóan?

A 2014–2020-as programidőszakban kötelező részletes előzetes értékelést végezni a megosztott irányítású eszközöknél, hogy bizonyítottan meghatározzák a piaci hiányosságokat (vagy az optimálisnál kedvezőtlenebb befektetési környezetet), és hogy megbecsüljék a közforrások iránti igény nagyságát és terjedelmét. A felmérésnek meg kell határoznia azt is, hogy az adott helyzetben a pénzügyi eszközök mely típusa a legalkalmasabb. Az előzetes értékelést ezenkívül tájékoztatás céljából be kell adni az operatív program monitoringbizottságához is, és a felmérés összegző megállapításait és következtetéseit a véglegesítéstől számított három hónapon belül közzé kell tenni (lásd: V. melléklet). Továbbra sem előírás azonban az, hogy az előzetes értékelést és az alapul szolgáló feltevések valószerűségét független ellenőrzésnek vessék alá, mielőtt megszületne a döntés a pénzügyi eszköz induló alaptőkéjéről.

Az új költségvetési rendelet 2013. január 1-jei hatálybalépése óta az előzetes értékelés a központi irányítású új eszközöknél is kötelező (lásd: V. melléklet). A megosztott irányítású eszközöktől eltérően azonban az előzetes felmérés itt nem tartalmazza sem a levont tanulságok elemzését, sem a felülvizsgálat lehetőségét akkor, ha nagyobb társadalmi-gazdasági változások lépnek fel. Középtávú felülvizsgálatot (amely foglalkozhat ilyen szempontokkal) végeznek a legtöbb, de nem az összes központi irányítású pénzügyi eszköznél.

A régió-központúság hozzájárult ahhoz, hogy a tagállamok a 2007–2013-as programidőszakban nagy számban hoztak létre kisméretű pénzügyi eszközöket

Az ERFA és az ESZA keretében működő pénzügyi eszközök számottevően kisebbek, mint a központi irányítású alapok vagy a magántőkéjű befektetési alapok

Az ERFA és az ESZA operatív programjait megosztott irányítás keretében tagállami vagy regionális hatóságok hajtják végre, így a tagállami vagy regionális programok végrehajtására létrehozott pénzügyi eszközöknek mind földrajzi, mind jogosultsági értelemben követniük kell a programok lehatárolásait. A jogosultsághoz a projekt helyszínének olyan régióban kell lennie, amely jogosultnak minősül annak az operatív programnak a keretében, amelytől az adott pénzügyi eszköz az alaptőkéjét kapta⁴⁴.

Az Unión belül az ERFA és az ESZA keretében 952 egyedi alap jött létre a 2007–2013-as programidőszakban (lásd: 3. táblázat). Ez azt jelenti, hogy a legtöbb régióban több alap is működik. Elemzésünk szerint az ERFA, és különösen az ESZA keretében működő pénzügyi eszközök viszonylag kis méretűek. Az ERFA-eszközökhöz az átlagos uniós hozzájárulás 80 millió euró a holdingalapok és 10 millió euró az egyedi alapok esetében. Az ESZA-eszközökhöz az átlagos uniós hozzájárulás 10 millió euró a holdingalapok és 9 millió euró az egyedi alapok esetében. Ezzel ellentétben a Bizottság által bemutatott adatok szerint 2014 végére az uniós költségvetésből a központi irányítású alapoknak juttatott hozzájárulás (ezen alapok működése elméletileg kiterjed az összes tagállamra) 1,2 milliárd euróra emelkedett. A magántőkéjű befektetési alapok átlagban 150–500 millió euróval működnek.

A nagyobb alaptőkéjű alapok alkalmazása pedig jelentős méretgazdaságosságot és hatékonyságjavulást eredményezhet. Ennek oka, hogy az általános költségek és a kapcsolódó kockázatok elegendően nagy számú végső kedvezményezett között teríthetők szét. Más szóval az ERFA és az ESZA keretében működő egyedi alapok gyakran nem elég nagyok ahhoz, hogy az alapkezelői ágazatban alkalmasak legyenek a hatékony működésre.

Kezelték a problémát a 2014–2020-as programidőszakra vonatkozóan?

A 2014–2020-as programidőszakban a tagállamok nagyobb rugalmasságot élveznek a pénzügyi eszközök létrehozása terén. Az operatív programok például egy adott célkitűzés keretében egy vagy több, az ERFA-hoz, a Kohéziós Alaphoz vagy az ESZA-hoz tartozó kiegészítő beruházási prioritást is kombinálhatnak⁴⁵.

Továbbá megteremtették azokat a jogi előfeltételeket, amelyek alapján sokkal nagyobb indulótőkével rendelkező pénzügyi eszközök is létrehozhatóak⁴⁶. Kiemelendő az a lehetőség, hogy a 2014–2020-as programidőszaktól már uniós szinten is létre lehet hozni megosztott irányítású eszközöket⁴⁷ (lásd: 5. háttérmagyarázat).

A tagállamokat ezenkívül jelentős pénzügyi ösztönzőkkel igyekeznek rávenni arra, hogy nagyobb indulótőkével hozzanak létre eszközöket, illetve hogy azokat a regionális szinten túlra is bővítsék ki. Ha egy adott operatív program teljes prioritási tengelye pénzügyi eszközök révén kerül folyósításra, a maximális társfinanszírozási arányon túli ösztönzőként további 10% is alkalmazható. Ha a pénzügyi eszközök révén történő folyósításra uniós szinten külön prioritási tengelyt hoznak létre, és azt közvetlenül vagy közvetve a Bizottság irányítja, e tengely esetében alkalmazható a 100%-os társfinanszírozási arány⁴⁸.

A Bizottságnak és a tagállamoknak meg kellene ragadniuk a jogszabályi háttér adta lehetőségeket, és amikor csak lehet, az ERFA és az ESZA keretében működő nagyobb egyedi pénzügyi eszközöket kellene létrehozniuk, kihasználva az ilyen eszközök működtetésének sokkal kedvezőbb gazdasági feltételeiben rejlő előnyöket. Minél több régió és szerv vesz részt azonban, annál összetettebbé válhat a jogi struktúra, ami új késedelmi kockázatokat is maga után vonhat: ezt a tagállamoknak figyelembe kell venniük a legalkalmasabb finanszírozási struktúra kialakításakor. A 2007–2013-as szabályozás már lehetővé tette, hogy ugyanazon pénzügyi eszközhöz egynél több program is hozzájárulhasson⁴⁹. Ezek a konstrukciók azonban mindeddig nem bizonyultak népszerűnek, mert azt a benyomást keltik, hogy bonyolultabbak. A felmérésünkre adott válaszok alapján további bizottsági iránymutatásra van szükség a pénzügyi eszközök uniós szintű létrehozásáról a 2014–2020-as időszakban.

Sikerült a pénzügyi eszközöknek magántőkét bevonniuk?

A pénzügyi eszközök egyik legfőbb előnye, hogy további forrásokkal növelhető a tőkeáttétel, azaz további magán- és közforrások is hozzájárulhatnak az alapok indulótőkéjéhez. A tőkeáttételi hatás azt méri, hogy a közforrásból történő finanszírozás milyen mértékben tud további forrásokat mozgósítani. Tájékoztatnia kell egyrészt arról, hogy az adott alap – típusától, helyétől és végső kedvezményezetteitől függően – képes-e további forrásokat bevonni, másrészt arról, hogy a pénzügyi eszköz létrehozásakor a Bizottság, az irányító hatóság, illetve az alapkezelő előtt milyen választási lehetőségek állnak. Egymással összevethető eszközök esetén a nagyobb tőkeáttétel – a további források bevonása szempontjából – jobban teljesítő pénzügyi eszközre utal.

Ezért megvizsgáltuk, hogy a Bizottság a megosztott és a központi irányítású eszközök esetében hogyan határozza meg és követi nyomon a tőkeáttételi hatást, majd értékeltük, hogy az eszközök sikeresen vontak-e be további magántőkét. Elemeztük továbbá a preferenciális és kockázatmegosztási rendelkezések magánszektorbeli partnerekkel való alkalmazását és e tekintetben az adómegállapodások alkalmazását is.

A pénzügyi eszközök tőkeáttételi hatásával kapcsolatos bizottsági intézkedés nem veszi kellően figyelembe, hogy a közfinanszírozás milyen mértékben mozgósít további forrásokat

Érdemi mérésekhez differenciáltabb tőkeáttételi mutatókra van szükség

A megosztott irányítású eszközök esetében nehézséget okoz a további magán- és közforrások tőkeáttételi hatásának megállapítása

A 2007–2013-as jogszabályok nem határozták meg, hogy a megosztott irányítású eszközök esetében hogyan kell mérni a tőkeáttételi hatást. A Bizottság 2011-ben azzal tette meg az első lépést e probléma megoldásához, hogy első javaslatot tett a „tőkeáttételi hatás” fogalommeghatározására, majd két évvel később a költségvetési rendeletben szintén javaslatot tett erre (lásd: 6. háttérmagyarázat).

Véleményünk szerint azonban helytelen minden tagállami közpénzből nyújtott finanszírozást beszámítani a tőkeáttételi összegbe – amint a Bizottság a megosztott irányítású eszközök esetében javasolja –, mivel a társfinanszírozási arányok már az operatív program prioritási tengelyének szintjén meghatározásra kerültek, és a pénzügyi eszközök indulótőkéjéhez való tagállami hozzájárulás általában ezeken az arányokon belül marad. Ilyen értelemben nincs különbség a „szokásos” tagállami társfinanszírozás és a „kiegészítő” (az operatív programban megadott arányokon túlmutató) tagállami hozzájárulás között. Azonban csak ez utóbbi esetében tekinthető úgy, hogy az uniós hozzájárulás révén került bevonásra. Egy korábbi jelentésünkben már megjegyeztük, hogy a Bizottság azon gyakorlata, hogy az operatív programokon keresztül biztosított tagállami közfinanszírozást a nevezőnél nem veszi figyelembe, mesterségesen megnöveli a mért tőkeáttételi mutatót⁵².

A tőkeáttételnek továbbá mutatóként kell szolgálnia a pénzügyi eszköz azon teljesítményére vonatkozóan, hogy milyen mértékben képes további magán- és közforrásokat bevonni (amint már említettük, a teljes operatív program esetében már tekintetbe vett összegeken kívül). A teljesítmény értékelésekor nyilvánvalóan figyelembe kell venni az ilyen eszközök végrehajtásában jelentkező különbségeket. Ebben elsősorban a magánszektorbeli partnerekre vonatkozó kockázat-­megosztási és a preferenciális rendelkezések játszanak meghatározó szerepet (lásd: 74–78. bekezdés). A tőkeáttételi hatás továbbá elvben a következők szerint is változik: a különböző típusú pénzügyi támogatások (a garanciák esetében például a tőkeáttétel nagyobb, mint a hitelek esetében), a beruházástípusok (kockázatosabb beruházás esetében rendszerint kisebb), a támogatott végső kedvezményezettek különböző fejlődési szakaszai (az induló vállalkozások például kockázatosabbak) és a földrajzi piacok (a kevésbé fejlett régiókban például kisebb a tőkeáttétel).

Jelenlegi formájában a Bizottság tőkeáttételi hatásra vonatkozó számítása nem képes megbízhatóan kimutatni a tényleges teljesítményt abból a szempontból, hogy az adott pénzügyi eszköz milyen mértékben képes további magán- és közforrásokat bevonni. Ezért ennek alapján nem lehet különbséget tenni az a tekintetben sikeres és a kevésbé sikeres pénzügyi eszközök között, hogy milyen mértékben képesek további köz- és magánfinanszírozást bevonni az eszköz indulótőkéjébe.

Következetlenségek a központi irányítású eszközök tőkeáttételének mérésekor

A központi irányítású pénzügyi eszközökre vonatkozóan elemzésünk rámutatott, hogy a Bizottság a különböző eszközök esetében különböző módszereket alkalmaz a tőkeáttételi hatás kiszámításához, ezt szemlélteti az 5. táblázat⁵³.

Emiatt a Bizottság jelentésében szereplő, a központi irányítású eszközökre vonatkozó tőkeáttételi mutatók sem egymással, sem a megosztott irányítású eszközök tőkeáttételi mutatóival nem összehasonlíthatóak.

Nem csak azokat a finanszírozási forrásokat veszik figyelembe, amelyek a pénzügyi eszközhöz való uniós, illetve tagállami hozzájárulásból származnak

Az adott projektre bevont finanszírozási források közül nem mindegyik származik uniós, illetve tagállami hozzájárulásból. A Bizottság azonban a „tőkeáttételi mutató” kiszámításakor ennek nem tulajdonít jelentőséget. 2015-ben az OECD Fejlesztési Támogatási Bizottsága egy alternatív módszertant javasolt, amelyben a számítás az eszköz típusától (hitel, garancia vagy tőkejuttatás) függően változhat⁵⁴. A két módszer közötti különbségeket jól szemlélteti a 7. háttérmagyarázat példája.

A Bizottság számítási módszere szerint a tőkeáttételi hatás 39 (a teljes, 7846 millió eurós finanszírozás osztva az uniós garancia 200 millió eurójával).

Véleményünk szerint nem reális azt feltételezni, hogy a projektfinanszírozás legnagyobb részét kitevő tagállami támogatások a szerény mértékű uniós garanciának köszönhetőek. Ez a kérdés mind központi, mind megosztott irányítás esetén befolyásolja a pénzügyi eszközökről történő bizottsági beszámolást, bár ez a központilag irányított pénzügyi eszközöknél jobban látható, mert a megosztott irányítású projektekben kisebb mértékű a magán-társfinanszírozás.

Kezelték a problémát a 2014–2020-as programidőszakra vonatkozóan?

A 2014–2020-as programidőszakra nézve a megosztott irányítás eszközeit illetően a CPR nem utal kifejezetten a tőkeáttételi hatásnak az Unió költségvetési rendeletében olvasható meghatározására. A közös rendelkezésekről szóló rendelet 37. cikkének (2) bekezdésében meghatározott fogalom azonban lényegében ugyanez: „[…] a pénzügyi eszköz révén potenciálisan mozgósítható további köz- és magánszférabeli források megbecslése, egészen a végső kedvezményezett szintjéig lebontva (várható tőkeáttételi hatás).” A Bizottság ezért továbbra is úgy tekinti, hogy a tagállami társfinanszírozást tőkeáttétellel növeli az operatív programok uniós finanszírozása. Az sem változott, hogy hogyan kell mérni a magánszektorból mozgósított összegeket. Nézetünk szerint a Bizottságnak felül kellene vizsgálnia az uniós és tagállami finanszírozás pénzügyi eszközök révén kifejtett tőkeáttételi hatásának kiszámítási módszereit, tekintetbe véve az OECD által 2015-ben javasolt alternatív módszert.

Észrevételezzük azt is, hogy a tagállamok ezentúl kötelesek megadni mindegyik eszköz „várható tőkeáttételi hatását” (lásd: 8. háttérmagyarázat). Így a Bizottságnak rendelkezésére fognak állni olyan adatok, amelyek révén figyelemmel kísérheti, hogyan alakul a tényleges tőkeáttételi hatás a tőkeáttételi célértékhez képest. A tőkeáttételi hatás kiszámítása következetes bizottsági módszertanának hiányában azonban kétséges, hogy az ilyen eljárás célravezető összehasonlításhoz felhasználható adatokat eredményezne.

Mind megosztott, mind központi irányítás esetén nehéz magánbefektetőket bevonni a projektekhez

A pénzügyi eszközök egyik kifejezett célja, hogy további magánfinanszírozással egészítsék ki a rendelkezésre álló közforrásokat, mivel így több projekt részesülhet azonos szintű közforrásból. Ezért megkíséreltük meghatározni – mind a megosztott irányítású, mind a központi irányítású pénzügyi eszközökre nézve –, hogy az eszközök közfinanszírozásával milyen eredményesen sikerült kiegészítő magánfinanszírozást mozgósítani.

A pénzügyi eszközökhöz hozzájáruló magánbefektetőket célzó specifikus rendelkezésekkel a 2007–2013-as programidőszakban nem sikerült további jelentős finanszírozást bevonni

Interjúink és szakirodalmi áttekintésünk megerősíti, hogy a 2007–2013-as programidőszakban a magánszektor nem szívesen fektetett be pénzügyi eszközökbe, mivel azok szabályozását (pl. specifikus uniós és tagállami szabályozás, állami támogatás, közbeszerzés) túl szigorúnak találta. Ne felejtsük el, hogy a két fél céljai eltérnek egymástól: míg a közszféra konkrét szakpolitikai és befektetési célokat akar megvalósítani, addig a magánszektornak a jövedelmező tevékenységek felé kell fordulnia. Kölcsönös ismerethiány is előfordulhat mindkét oldalon. A közszféra nem feltétlenül rendelkezik korszerű pénzügyi háttérrel, míg a magánszektor nem feltétlenül járatos az uniós jogszabályokban. A Bizottság megítélése szerint a magántőke bevonásának egyik módja az, ha kedvezményes elbánást, illetve „kockázati prémiumot” ajánlanak a magánbefektetőknek. Ezért megvizsgáltuk a magánbefektetőket célzó specifikus rendelkezéseket abból a szempontból, hogy a kockázatok ésszerűen oszlanak-e meg a közszféra és a magánszektor között.

Nincsen bizottsági útmutatás arra nézve, hogyan kell kedvezményes elbánásról rendelkezni ERFA- és ESZA-eszközök esetében

A 2007–2013-as ERFA- és ESZA-eszközök esetében a szabályozás lehetővé tette, hogy a befektetésekből származó hozamokat preferenciálisan a piacgazdasági befektető elve szerint működő befektetők között osszák szét⁵⁶. A kedvezményes elbánás része lehet például, ha a szerződésben a közfinanszírozó partnernek nem a magánpartnerekkel azonos törlesztési jogokat biztosítanak, vagy ha a nyereség és a veszteség nem egyenlően oszlik meg a magánszektorhoz és a közszférához tartozó partnerek között.

A kedvezményes elbánás igazolható lehet akkor, ha erre a piac nem megfelelő működése esetén van szükség, és a magánfinanszírozás hozzájárulhat a közpolitikai célok megvalósításához. Ha viszont a kedvezményes elbánás nem indokolt, akkor elszívó hatást gyakorolhat a pénzügyi eszköz indulótőke-ellátottságára, s ezzel csökkentheti az eszköz felszámolása után a következő beruházási ciklus során rendelkezésre álló továbbvihető finanszírozás összegét. Azonban sem a 2007–2013-as programidőszak jogalapja, sem a bizottsági iránymutatások nem nyújtanak felvilágosítást arra nézve, hogyan kell meghatározni a kockázatmegosztási konstrukciókat a támogatási szerződésben, illetve hogyan kell ellenőrizni a kedvezményes elbánás megfelelő voltát.

Noha a Bizottság több kockázatot vállal, a magánszektor csak korlátozott mértékben járul hozzá a központilag irányított eszközök tőkéjéhez

Általában véve a központilag irányított eszközöknél az Európai Parlament és a Tanács által jóváhagyott irányadó jogszabályok csak általánosságban szólnak a kockázatmegosztásról, illetve a kedvezményes elbánásról. Az ezekhez az eszközökhöz való bizottsági hozzájárulásra vonatkozó részletes rendelkezések (így a kockázatmegosztás százalékos aránya is) csak később, egy külön megállapodás részeként jelennek meg, amelyet a költségvetési hatóságnak nem kell jóváhagynia (lásd: 9. háttérmagyarázat).

Egyes központi irányítású pénzügyi eszközöknél azt állapítottuk meg, hogy szinte minden tényleges kockázat a Bizottságra hárul (lásd: 10. háttérmagyarázat). Annak ellenére azonban, hogy az ilyen típusú eszközöknél a Bizottság a partnereinél több kockázatot vállal, elemzésünk tanúsága szerint ezeknél az eszközöknél nem volt jelentős a magántőke hozzájárulása.

Az adómegállapodások néhány esetben azt a célt szolgálják, hogy a pénzügyi eszközöket vonzóbbá tegyék a magánbefektetők számára

Az adómegállapodás a tagállami adóhatóság írásbeli határozata arról, hogy valamely szervezet tevékenységének bizonyos vonatkozásait hogyan kell kezelni e tagállam hatályos adójogszabályainak értelmében. Ezt az eljárást több uniós tagállamban is el lehet végezni, s ennek révén megbizonyosodni az adott tevékenység adózási módjáról. Általában az adóköteles magánszemély vagy vállalkozás benyújtja saját értelmezését arról, hogy az adószabályok hogyan érintik őt, illetve egy adott tranzakciót vagy tevékenységet, majd az adóhatóság erre nézve pozitív vagy negatív határozatot hoz. Az ilyen adómegállapodások bevett gyakorlatnak számítanak az alapoknál is. Az adómegállapodások teljesen jogszerűek lehetnek, és számos joghatóság alkalmazza is őket, ugyanakkor az agresszív adótervezés megkönnyítésére is használatosak.

A Bizottság már 2012-ben kibocsátott egy ajánlást az agresszív adótervezésről a tagállamok számára⁵⁸. Ez lényegében arra ösztönzi a tagállamokat, hogy változtassanak a tagállami jogszabályokon annak érdekében, hogy kezelni tudják „[…] a mesterséges ügyleteket” és „adózási szempontból a gazdasági tartalmuk szerint” bírálják el „ezeket az ügyleteket”. Ezt egy sor konkrét intézkedés is követte e téren:

• 2014 óta a Bizottság több alkalommal indított vizsgálatot arra nézve, hogy a tagállami adóhatóságoknak a vállalatok által fizetendő társasági adóról hozott egyes határozatai megfelelnek-e az állami támogatásra vonatkozó uniós szabályoknak⁵⁹.
• 2015 márciusában a Bizottság intézkedéscsomagot nyújtott be az adóügyi átláthatóság növelése és az adómegállapodásokra vonatkozó tagállamközi automatikus információcsere bevezetése céljával⁶⁰.
• 2015 júniusában a Bizottság cselekvési tervet fogadott el az uniós vállalkozások méltányos és hatékony társasági adózására vonatkozóan⁶¹. Ez a dokumentum több más adóügyi téma mellett az adóelkerülés és az agresszív adótervezés elleni intézkedéseket is tárgyalja.

Feltártunk azonban olyan eseteket, amikor pénzügyi eszközökre nézve adómegállapodások születtek (lásd: 11. háttérmagyarázat).

Megjegyezzük azt is, hogy több 2007–2013-as ERFA- és ESZA-eszköz SICAV-⁶³ vagy SICAR-⁶⁴ típusú társaságot alkalmazott struktúrája létrehozásakor. Az ilyen struktúráknál bevett gyakorlat az adómegállapodás. A tagállamok azonban nem jelentik be a Bizottságnak, hogy eszközeik élni fognak-e az előzetes adóügyi megállapodások lehetőségével.

A magánszektor hozzájárulása az ERFA és az ESZA keretében működő pénzügyi eszközök alaptőkéjének mintegy 2%-át teszi ki

Korábbi jelentéseinkben⁶⁵ megjegyeztük, hogy a magánszektorban a tőkeáttételi hatás a 2007–2013-as programidőszakban korlátozott volt. A Bizottságnak bejelentett legfrissebb tagállami adatok szerint az ERFA és az ESZA keretében működő 1025 pénzügyi eszköz közül csupán 154 tudott 11 tagállamban bevonni a finanszírozási struktúrájába az OP-hozzájárulás részeként magánfinanszírozást.

Az operatív programokon keresztül történő magánfinanszírozás tagállami bejelentése magában hordozza a kétszeres elszámolás kockázatát, mert lehetséges, hogy az egyedi alap szintjén bemutatott magánfinanszírozás egyszerűen a holdingalap által tett pénzeszköz-átutalás. Ha a kétszeres elszámolás kockázatát elkerülendő a holdingalapokra korlátozzuk az elemzést, akkor az ilyen alappal rendelkező 18 tagállamból négyben létező 73 holdingalap közül csak 9 részesült a magánszektorból érkező hozzájárulásban. Ennél a 9 holdingalapnál a magánfinanszírozás részesedése az alaptőkében 5% és 50% között változik. Összességében az operatív programokon keresztül 325 millió euró magántőke bevonására került sor. Megjegyezzük ugyanakkor, hogy a bejelentett adatoktól függetlenül az állami támogatásra vonatkozó szabályokból eredő jogi kötelezettség, hogy a kkv-kba történő tőkebefektetésekben – régiótól függően – minimálisan 30% vagy 50% legyen a magán-társfinanszírozás⁶⁶.

Továbbá a 11 tagállam által önkéntes alapon szolgáltatott információk szerint a pénzügyi eszközökbe az operatív programokból (magán- vagy közforrásból) származó forrásokon kívül befizetett források összege 342 millió euró volt⁶⁷. A tagállamoknak azonban nem kötelező ilyen információt szolgáltatniuk, és az önkéntesen bejelentett adatokat a Bizottság nem is ellenőrzi.

Megjegyezzük azt is, hogy a 2007–2013-as programidőszakra vonatkozó szabályozás nem írta elő, hogy az irányító hatóságok és az alapkezelők között kötött finanszírozási megállapodások meghatározzák a magánszektorból érkező kiegészítő hozzájárulások várható tőkeáttételi arányát. Sőt az alapkezelők díjazása általában nem függött attól, hogy milyen sikeresen vontak be magánbefektetőket (lásd: 136. bekezdés)⁶⁸. Az alapkezelőket így szinte semmi nem ösztönözte magánbefektetők verbuválására.

A központi irányítású eszközök, különösen a tőkefinanszírozási eszközök számára nehéz feladatnak bizonyult a magánbefektetők bevonása, amint azt a 12. háttérmagyarázat esettanulmánya is mutatja.

Kezelték a problémát a 2014–2020-as programidőszakra vonatkozóan?

A megosztott irányítású eszközöket illetően a 2014–2020-as programidőszak szabályozásának rendelkezései továbbra is lehetővé teszik a kedvezményes elbánást, de a kockázatok köz- és magánszférabeli partnerek közötti megfelelő megosztását is előírják (lásd: 13. háttérmagyarázat).

Azt, hogy a tagállamok kötelesek felmérni a kedvezményes elbánás és a kockázatmegosztó intézkedések szükséges voltát, illetve megindokolni ezeket az intézkedéseket, egyértelmű előrelépésnek tekinthetjük a pénzügyi eszközök hatékonyabb kezelése terén. Interjúink alapján azonban úgy véljük: szükség van a tagállamoknak nyújtott bizottsági útmutatásra azon a téren, hogyan lehet a legjobban felhasználni a kedvezményes elbánást minél több magántőke bevonására az eszköz alaptőkéjébe úgy, hogy közben a közfinanszírozókra se háruljon túlzott kockázat.

A központi irányítású pénzügyi eszközök némelyikére nézve a jogszabályok kitérnek a Bizottság és partnerei közötti kockázatmegosztás lehetséges mértékére. Erre vonatkozóan a rendelet meghatározza, hogy „a kockázatviselés ellenértékét oly módon kell elosztani az Unió és a megbízott szervezet között, hogy az tükrözze a kockázat-megosztási modellt”, míg „az uniós költségvetést terhelő maximális kockázat nem haladhatja meg a hitelviszonyt megtestesítő eszközhöz tartozó célhitel-portfolió kockázatának az 50%-át”⁷⁵. A jövő kérdése, hogy elegendőek lesznek-e a módosított rendelkezések ahhoz, hogy több magánszektorbeli hozzájárulást lehessen bevonni, mint a 2007–2013-as programidőszakban. Mint egy korábbi jelentésünkben már említettük, véleményünk szerint a Bizottság és partnerei (például az EBB) közötti kockázat-megosztás intézkedéseinek fő szempontjait minden központi irányítású eszközre külön jogszabályban kellene meghatározni⁷⁶.

Végül az adómegállapodásokat illetően a helyzet változatlan a 2007–2013-as programidőszakhoz képest. Véleményünk szerint hírnévkockázattal jár, ha a 2014–2020-as programidőszakban a központi, illetve megosztott irányítású pénzügyi eszközökre továbbra is alkalmaznak előzetes adómegállapodásokat, hiszen úgy tűnhet, hogy ez ellenkezik a Bizottság saját adómegállapodási vonatkozású ajánlásaival és intézkedéseivel.

Megújuló pénzügyi támogatást nyújtottak a pénzügyi eszközök?

A közpénzek pénzügyi eszközök révén történő felhasználásának egyik fő indoka az, hogy a pénzt így többször fel lehet használni: a források „megújulnak”. Például ha egy kihelyezett kölcsönt három évvel később visszafizetnek, a pénzt fel lehet használni újabb hitel nyújtására. Ezért megvizsgáltuk, hogy valóban fellépett-e ez a megújuló hatás. A gyakorlatban az alapok megújulásának mértéke függ a pénzügyi támogatás típusától, de az eszközök beruházási időszakától is. Ezért azt vizsgáltuk meg, hogy az eszköz beruházási időszakai megfelelnek-e a szokásos piaci gyakorlatnak, és hogy milyen tényezők korlátozták az eszközök tényleges beruházási időszakát.

A végrehajtás késedelmei jelentősen lerövidítették az ERFA és az ESZA keretében működő több pénzügyi eszköz tényleges beruházási időtartamát

A 2007–2013-as programidőszak elején a közigazgatási szervek a legtöbb tagállamban csak korlátozott tapasztalattal rendelkeztek a téren, hogy pénzügyi közvetítőkkel partnerségben megújuló eszközöket strukturáljanak és működtessenek. Ellenőrzéseink során megfigyeltük, hogy a legtöbb késedelmet a következők okozták: a pénzügyi eszközök időigényes belső strukturálása, különböző szinteken hosszadalmas tárgyalások pénzügyi közvetítőkkel (gyakran az alapkezelői költségek és díjak kapcsán), összetett közbeszerzési eljárások, bizonytalanság az állami támogatásra vonatkozó szabályok betartása körül, valamint a magántőke bevonásának nehézségei.

Sok esetben a különféle érintett szerveknek komoly tanulóidejükbe került, amíg az eszköz befektetési stratégiáiról szóló megállapodás érdekében sikerült összeegyeztetni a számos érintett érdekeit és nézeteit. E kérdések közül többet más tanulmányok is azonosítottak⁷⁷. Az elmúlt években végzett ellenőrzéseink arra is rámutatnak, hogy több és korábban nyújtott bizottsági iránymutatás révén legalább részben elejét lehetett volna venni ezeknek a problémáknak.

Ezekből a nehézségekből nyilvánvaló módon következik, hogy sok tagállamban alacsony a kihelyezési arány, és ebből adódóan az eszközök csak korlátozott mértékben tudják megújítani az alapokat. Egyes esetekben a végrehajtás többéves késedelmet szenvedett, s ez jelentősen lerövidítette azt az időszakot, ameddig a pénzügyi eszköz alaptőkéjét ezután ki lehetett helyezni a végső kedvezményezettekhez (lásd: 14. háttérmagyarázat).

Az ERFA és az ESZA keretében működő pénzügyi eszközök megújuló hatása korlátozott a végrehajtás során, a 2007–2013-as programok lezárása után pedig bizonytalan

2014 végéig az ERFA és az ESZA keretében működő összes pénzügyi eszköz kevesebb mint egyharmada használta egynél többször az alapokat

Elemzésünk kimutatása szerint összesen 316 olyan, az ERFA és az ESZA keretében működő eszköz (túlnyomó többségük egyedi alap) van 19 tagállamban, amelynek sikerült 2014. december 31-ig a teljes alaptőkét kihelyeznie a végső kedvezményezettekhez. A megújuló hatás azonban még ezeknél az eszközöknél is csak a programidőszak nagyon kései szakaszában jelentkezett. Ebből adódóan az induló alaptőkének csak egy korlátozott részét fogják egynél többször felhasználni a meghosszabbított jogosultsági időszak végéig (azaz 2017 márciusáig). Ráadásul az összesített kihelyezési arány a pénzügyi eszközöket végrehajtó 25 tagállam egyikében sem érte el a 100%-ot (lásd: 4. táblázat).

Az időhiány miatt különösen problémás volt a tőkejuttatási eszközök működése

Elemzésünk arra is rámutat, hogy a tőkebefektetési eszközöknél különösen nehéz volt a megújuló hatást elérni. Európában a tőkebefektetések átlagos tartási időszaka (vagyis a részvények megszerzésétől az értékesítésükig eltelő idő) 2014-ben kb. hat év volt⁷⁸. A legtöbb ERFA- és ESZA-tőkejuttatási eszköz azonban legfeljebb nyolc évig (2009–2017) működött. Még ha a működés például 2009 elején kezdődött és a kilépésre 2014 végén került is sor, az operatív program lezárásáig akkor is csak három évnél kevesebb marad egy újabb tőkebefektetési körre. Ezért az eszköz létrehozásához szükséges évek számát figyelembe véve nem valószínű, hogy egy programidőszakon belül ismét OP-hozzájárulásokhoz folyamodnának a tőkejuttatási eszközök kapcsán.

Ezzel ellentétben a központi irányítású tőkejuttatási eszközök időtartama sokkal hosszabb, ami jobban megfelel a tőkejuttatási eszközök jellegének⁷⁹ (pl. a Marguerite Alap időtartama 20 év, amely két évvel meghosszabbítható).

Az ERFA és az ESZA keretében működő pénzügyi eszközöknél a források újrahasznosításáról történő döntés nagyfokú önállósága miatt az operatív programok lezárása után megszűnhet a megújuló hatás

A megosztott irányítású pénzügyi eszközökre vonatkozó 2007–2013-as jogi keret értelmében a tagállam megtarthat minden, a zárás időpontjáig legalább egyszer felhasznált forrást, de azt újra fel kell használnia a célcsoport javára⁸⁰. A pénzügyi konstrukciókról⁸¹, illetve a 2007–2013-as operatív programok lezárásáról⁸² szóló bizottsági iránymutatások javaslata szerint az ERFA- és ESZA-eszközökből származó forrásokat határozatlan időtartamra kellene újrabefektetni.

Véleményünk szerint azonban a 2007–2013-as általános rendelet a határozatlan időtartamú újrabefektetéssel kapcsolatban nem értelmezhető ilyen módon⁸³. A rendelkezések például lehetővé teszik azt is, hogy az eszköz tőkéjét csökkentsék, és a pénzügyi eszközök forrásait vissza nem térítendő támogatások formájában használják fel. Sőt, jogi értelemben a programok lezárása után minden olyan tevékenység, amely nem érinti az uniós költségvetést, az adott tagállam kizárólagos hatáskörébe tartozik, azt a Bizottság nem felügyeli tovább, ha arról a jogalap másképp nem rendelkezik.

Kezelték a problémát a 2014–2020-as programidőszakra vonatkozóan?

A 2014–2020-as programidőszakra vonatkozóan a közös rendelkezésekről szóló rendelet 44. és 45. cikke több kérdést tisztázott az esb-alapokból származó forrásoknak a jogosultsági időszak vége, 2023 után történő újrahasznosítására nézve.

Ezen túlmenően a 2014–2020-as programidőszakra irányadó szabályozás kifejezetten elismeri a pénzügyi eszközök szándékoltan megújuló jellegét a jogosultsági időszak lejártával is, így többek közt rendelkezik a jogosultsági időszak lejárta után legalább nyolc évig tartó időszak során visszafizetett források újbóli felhasználásáról⁸⁴. Ezzel a rendelkezéssel a CPR megszab egy minimális időszakot a pénzügyi eszközökre elkülönített források célhoz kötésére, de ennek mikéntjéről további részletekkel nem szolgál. Véleményünk szerint a Bizottságnak tisztáznia kellene ezt a kérdést.

A múlt hibáinak elkerülésére döntően fontos tényező a standardizálás: jelentősen egyszerűsítheti és megkönnyítheti a pénzügyi eszközök létrehozásának folyamatát az a lehetőség, hogy az irányító hatóságok a Bizottság által megszabott általános feltételeknek megfelelően tervezzék meg azokat.

A 2014–2020-as programidőszak jogalapja lehetővé teszi azt is, hogy a pénzügyi eszközöket a következő programidőszakban továbbra is használják, mintsem hogy fel kelljen számolni és újakkal helyettesíteni azokat⁸⁵. Ezzel időt és pénzt is meg lehet takarítani, mivel a pénzügyi eszközök már a programidőszak kezdetén működőkészek, az eszköz alaptőkéjét pedig az előzetes igényfelmérésnek megfelelően lehetne növelni. Olyan esetekben azonban, ahol az alapkezelőt nyílt versenyeljárással választották ki, az időmegtakarítás esetleg korlátozott, mivel az új alapkezelő kiválasztásához mindenképpen új nyílt eljárásra van szükség. A felmérésünkre adott válaszok alapján (lásd: 15. háttérmagyarázat) az alapkezelők szívesen fogadnának további bizottsági útmutatást arról, hogyan lehet eszközöket átvinni a 2014–2020-as időszakra.

Végül a 2007–2013-as programidőszakban a Bizottság egy sor előadást és szakmai műhelyt szervezett a „követendő gyakorlatok” terjesztésére és a tagállami tisztviselők képzésére. 2015 januárjában, egy évvel a 2014–2020-as programidőszak rajtja után a Bizottság technikai tanácsadó platformot indított (www.fi-compass.eu) a pénzügyi eszközökre vonatkozó uniós jogszabályi követelmények megismertetésére.

Költséghatékony módszernek bizonyultak a pénzügyi eszközök az uniós költségvetés végrehajtására?

A pénzügyi eszközöket a hagyományos vissza nem térítendő támogatásokkal ellentétben alapkezelők (tehát nem közigazgatási szervek) kezelik. Ezek általában pénzügyi közvetítők, például magán- vagy állami tulajdonú bankok. A pénzügyi eszközök kezelésének ára van, és az alapkezelők díjazásra jogosultak nyújtott szolgáltatásaikért. Az alapkezelő számára kifizetésigazolás ellenében megtérített alapkezelői költségek és a nyújtott szolgáltatásokat megegyezés szerinti áron vagy kompenzációval ellentételező alapkezelői díjak szintjét általában az egyes pénzügyi eszközök finanszírozási megállapodásai határozzák meg. A díjazásnak fedeznie kell a pénzügyi eszköz adminisztrációs költségeit (beleértve a befektetőkkel való kapcsolattartás költségeit, a jogi költségeket és a könyvvizsgálói díjakat), magánszektorbeli alapkezelők esetében pedig a haszonkulcsot is. A költségek és díjak eltérőek lehetnek aszerint, hogy milyen pénzügyi termékről van szó (garancia, kölcsön vagy tőkebefektetés), szintjüknek pedig objektív kritériumokhoz kell kötődnie (pl. nagyszámú kisebb hitel általában több adminisztrációs költséggel jár, mint kisszámú nagyobb hitel).

A Bizottságnak jelentett legfrissebb tagállami adatok alapján elemeztük a megosztott, illetve központi irányítású eszközök tényleges alapkezelői költségeinek és díjainak nagyságát a 2007–2013-as programidőszakban, és megvizsgáltuk, hogy az kellően kapcsolódik-e az alapkezelő teljesítményéhez. Ezenkívül a 2014–2020-as programidőszakra nézve megvizsgáltuk, hogy a pénzügyi eszközökre elkülönített (s ezért általában nem nemzeti vagy regionális közigazgatási szervek által kezelt) megnövekedett finanszírozás tükröződik-e az esb-alapok végrehajtására a tagállamoknak kifizetett technikai segítségnyújtás szintjében.

A végső kedvezményezettekhez történt kihelyezések tényleges szintjéhez képest nagyok az alapkezelői költségek és díjak

Az eszközök mintegy 2%-ánál az összesített alapkezelői költségek és díjak meghaladták a végső kedvezményezettekhez ténylegesen kihelyezett összeget

Egyes eszközöknél az alapkezelői költségek és díjak még meg is haladták a végső kedvezményezettekhez történt kihelyezések tényleges összegét. Az 1025 ERFA- és ESZA-eszközt vizsgáló elemzésünk 8 tagállamban (Bulgária, Cseh Köztársaság, Németország, Spanyolország, Franciaország, Olaszország, Lengyelország, Egyesült Királyság) 23 ilyen esetet tárt fel. Ezek az eszközök együttesen 28 millió eurót számláztak annak alapkezelői költségeként és díjaként, hogy 4 millió eurót kihelyezzenek a végső kedvezményezettekhez. Ugyanakkor léteznek hasonló eszközök, ahol egyáltalán nem fizetnek alapkezelői költséget és díjat a pénzügyi közvetítőknek (lásd: 16. háttérmagyarázat).

Az összesített alapkezelői költségek és díjak a végső kedvezményezettekhez kihelyezett pénzügyi támogatás 75%-át is elérik

Magunk is elemeztük a Bizottság adatait, és összevetettük az alapkezelői költségeket és díjakat a végső kedvezményezetteknek ténylegesen kifizetett összegekkel. Eredményeinket tagállami bontásban a 6. táblázat mutatja be.

A 25 tagállam közül 10-ben (Svédország, Ausztria, Lettország, Málta, Finnország, Litvánia, Románia, Görögország, Magyarország, Ciprus) az 1025 ERFA- és ESZA-eszköz közül 274-re nézve állapítottuk meg azt, hogy a Bizottságnak az alapkezelői költségekről és díjakról bejelentett adatok átfogóak voltak. További hat tagállamra nézve (Lengyelország, Portugália, Németország, Szlovákia, Bulgária és az Egyesült Királyság) ezek az információk a pénzügyi eszközök teljes alaptőkéje 84% és 98% közötti részének megfelelő 392 pénzügyi eszközre vonatkoztak. Az összes többi tagállamból az eszközök teljes alaptőkéje kétharmadának vagy annál kisebb részének megfelelő eszközre nézve érkezett az alapkezelői költségekre és díjakra vonatkozó valószerű információ⁸⁶. Több pénzügyi eszközről vagy nem jelentettek adatokat, vagy azok egyáltalán nem voltak valószerűek (például a ténylegesen kihelyezett összeg tízszeresét jelentették be alapkezelői költségként és díjként). Ezenkívül a „nullára” bejelentett alapkezelői költségek és díjak jelenthették akár a tényleges helyzetet, akár pusztán adathiányt. Az ilyen adatokat kizártuk a további elemzés köréből.

Lezáráskor nem lehet megtéríteni az uniós költségvetésből a jogszabályban előírt felső korlátokat meghaladó alapkezelői költségeket és díjakat

Az alapkezelői költségek és díjak elvben csak a pénzügyi eszköz teljes alaptőkéjének legfeljebb évi 4%-át tehették ki

A 2007–2013-as programidőszakra szóló jogalapban a fő rendeletnek az alapkeze­lő díjazására vonatkozó rendelkezései⁸⁷ tömören fogalmaztak, de az alapkezelői költségek és díjak felső korlátait már a bizottsági végrehajtási rendelet is meghatározta⁸⁸. Konkrétan a következő éves felső korlátokat állapították meg:

• az operatív programból holdingalapoknak garanciaalapok céljára juttatott tőke évi 2%-a;
• az operatív programból vagy a holdingalapból mikrovállalkozásoknak nyújtott mikrohitel-eszközök céljára juttatott tőke évi 4%-a;
• az operatív programból vagy a holdingalapból bármely más célra juttatott tőke évi 3%-a.

A Bizottság ezeket a felső korlátokat jogszabályjavaslatában határozta meg, figyelembe véve a 2000–2006-os programidőszak tapasztalatait. Akkor egy általános felső korlát volt az alapkezelési költségekre és díjakra: 5% a tőkealapokra és 2% a garanciaalapokra⁸⁹.

A megosztott irányítás keretében az alapkezelő díjazásának meghatározásakor az irányító hatóságoknak mind a strukturális alapok, mind az állami támogatás jogi kereteinek meg kell felelniük. Az irányító hatóságoknak emellett arra is ügyelniük kell, hogy a javadalmazásra vonatkozó rendelkezések összhangban legyenek az eszköz beruházási stratégiájával, biztosítandó a pénzügyi ösztönzést ahhoz, hogy az alapkezelő az OP kitűzött céljainak megfelelően járjon el. A finanszírozási megállapodások letárgyalása tehát nem egyszerű feladat, és interjúink során sok irányító hatóság kijelentette, hogy a 2007–2013-as programidőszak elején nem rendelkeztek az ahhoz szükséges szakértelemmel.

Bizonyos körülmények között túl lehet lépni az alapkezelői költségekre és díjakra előírt felső korlátokat (például ha az alapkezelői költségek és díjak megfelelnek a piaci feltételeknek és nem haladják meg a magánbefektetők által fizetett összegeket, vagy ha az alapkezelőt közbeszerzési eljárás útján választották ki). A Bizottságnak adott tagállami tájékoztatás szerint nem létezik arra vonatkozó információ, hogy a felső korlátokat milyen gyakran lépték túl.

Az alapkezelői költségeket és díjakat a pénzügyi eszköz alaptőkéjéből fizetik, azok nem a végső kedvezményezettet terhelik. Ezek a költségek az alap felszámolásáig, vagyis legtöbb esetben a program lezárásáig támogathatónak minősülnek⁹⁰. A 2007–2013-as programidőszakban létrehozott ERFA- és ESZA-alapok esetében az alapkezelői költségek és díjak támogathatóságát a Bizottság csak a záródokumentumok elemzése során, 2017-ben és 2018-ban fogja ellenőrizni.

Egyes esetekben az összesített alapkezelői költségek záráskor várhatóan meg fogják haladni az előírt felső korlátokat

A 2017. március 31. előtt felmerült és kifizetett alapkezelői költségeket és díjakat az ERFA vagy az ESZA azon operatív programjainak támogatható költségeként lehet bejelenteni, amelynek keretében a pénzügyi eszközt létrehozták⁹¹. A rendelet előírja, hogy az alapkezelői költségek és díjak felső korlátai álljanak arányban „az operatív programból juttatott tőkével”. A Bizottság szerint a végrehajtási rendelet 43. cikkében említett felső korlátok a pénzügyi eszközöknek nyújtott teljes tőke-hozzájárulásra vonatkoznak, nem pedig a végső kedvezményezettek pénzügyi támogatására felhasznált tényleges hozzájárulásra. A 2007–2013-as programidőszakra az alapkezelői költségekről és díjakról szóló jelenlegi útmutatás megerősíti ezt a nézetet⁹².

Véleményünk szerint a rendeletben az alapkezelői költségekre és díjakra előírt felső korlátokra vonatkozó rendelkezéseket úgy kellett volna értelmezni, hogy azokat az operatív programból a pénzügyi eszköznek juttatott alaptőke ténylegesen felhasznált összege alapján kell alkalmazni, vagyis annak az összegnek az alapján, amelyben a végső kedvezményezettek részesültek pénzügyi támogatásként. Az alapkezelőknek nem volna szabad díjazást kapniuk, ha nem használták fel az eszköznek juttatott alaptőkét.

A teljesítményalapú díjazás nem volt jogi követelmény a 2007–2013-as programidőszakban

A 2007–2013-as programidőszakban az alapkezelői költségek és díjak meghatározásában szerepet játszó tényezőként a pénzügyi eszközöket illető gondos pénzgazdálkodást és az alapkezelő tényleges teljesítményét csak a bizottsági iránymutatások említették, míg a rendeleti alap nem⁹³.

A pénzügyi eszközök terén végzett teljesítmény- és szabályszerűségi ellenőrzéseink alapján azt állapítottuk meg, hogy a teljesítményhez kötődő díjazási rendszerek inkább kivételt jelentettek, mint szabályt: a 2013 és 2015 közötti időszakban megvizsgált kilenc eszköz közül az alapkezelő csak egynél részesült teljesítmény­alapú díjazásban.

Ahol az alapkezelők díjazása nem teljesítményalapú, ott vajmi kevés az ösztönzés arra, hogy az alapkezelők valóban átutalják az eszközöket a végső kedvezményezetteknek. Ez hátrányosan befolyásolhatta a pénzügyi eszközök teljesítményét a 2007–2013-as programidőszakban. Ezenfelül az ERFA- és az ESZA-eszközök kezelése ilyen körülmények között igen vonzóvá válik a tapasztalatlan alapkezelők számára is (lásd még: 86. bekezdés).

2012-ben a Bizottság azt javasolta az irányító hatóságoknak, hogy az alapkezelő díjazását kapcsolják össze a ténylegesen megtörtént beruházások minőségével, s ez utóbbit azzal mérjék, hogy mennyiben járultak hozzá az operatív programok stratégiai célkitűzéseinek eléréséhez és az eszköz által végzett beruházásokból a működésre visszajuttatott források értékéhez⁹⁴. Ez a javaslat azonban egy COCOF-­iránymutatásban szerepel, és jogilag nem kötelező érvényű.

Az alapkezelői költségek és díjak bizottsági értékelése nem vette kellően figyelembe az eszköztípusok különbözőségeit és a végső kedvezményezetteknek ténylegesen juttatott támogatást

A 2007 óta felmerült összesített alapkezelői költségekre vonatkozó 631 millió eurós bizottsági becslés valószínűleg kisebb a valóságosnál

2015 decemberében a tagállamok által a 2014-es évre szolgáltatott adatok alapján a Bizottság a programidőszak kezdete óta az ERFA- és ESZA-eszközök keretében felmerült összesített alapkezelői költségeket és díjakat legkevesebb 631 millió euróra becsülte⁹⁵.

A Bizottság szerint ez az operatív programokból az érintett eszközöknek a 2007–2013-as programidőszakban kifizetett hozzájárulás 4,7%-ának felel meg.

Ha a holdingalapok és az alájuk tartozó egyedi alapok közötti kifizetések összegeit nem vesszük be ebbe a számításba, mivel a holdingalapoknak juttatott OP-hozzájárulásként egyszer már szerepeltek, akkor az alapkezelői költségeknek és díjaknak ez az aránya összességében 6,2%-ra nő. Ezenkívül az is lehetséges, hogy alapkezelők díjakat számítanak fel a végső kedvezményezetteknek úgy, hogy azokról nem számolnak be a Bizottságnak. Mivel tehát a Bizottság számítása csupán részleges adatokon alapszik, a tényleges számadatok (mind az abszolút összegekre, mind az OP-hozzájárulás részarányára nézve) ennél valószínűleg nagyobbak.

Az alapkezelői költségek és díjak jelentősen nagyobbak annál, mint amennyiről a Bizottság beszámolt, ha azokat a végső kedvezményezetteknek nyújtott pénzügyi támogatás alapján számoljuk ki

Összességében az ERFA és az ESZA keretében működő 764, a 6. táblázatban szereplő eszköz alapján azt állapítottuk meg, hogy az összesített alapkezelői költségek és díjak elérhetik a végső kedvezményezetteknek nyújtott pénzügyi támogatás 75%-át, ami éves átlagban akár 16%-ot is kitehet.

Annál a 10 tagállamnál, amely megalapozott adatokat szolgáltatott a 274 ERFA- és ESZA-eszközének mindegyikére, azt állapítottuk meg, hogy az összesített alapkezelői költségek és díjak a végső kedvezményezetteknek nyújtott pénzügyi támogatás 2–17%-át tették ki. Ez évi átlagban 1% és 3% közötti nagyságrendet jelent.

Az alapkezelői költségek és díjak jelentősen eltérnek a különböző típusú pénzügyi eszközöknél

Az alapkezelői költségek és díjak szintje az eszköz típusától is függ. A Bizottság által közölt valószerű adatok figyelembevételével a 7. táblázatban bemutatott alábbi átlagértékekre jutottunk. Átlagban a garanciaeszközöknél a legkisebb az alapkezelői költségek és díjak százalékos aránya, a tőkejuttatási eszközöknél pedig a legnagyobb.

Továbbá a holdingalapok keretében használt pénzügyi eszközök alkalmazása általában drágább, mivel az alapkezelői költségeket és díjakat mindkét szinten (holdingalap és egyedi alap) meg kell fizetni. Megjegyezzük azt is, hogy az alapkezelői költségek és díjak felső korlátai a 2007–2013-as programidőszakban nem függenek a pénzügyi eszköz beruházásának nagyságrendjétől, mivel az OP-hozzá­járulás százalékában fizetendőek (lásd: 108. bekezdés).

A kihelyezett pénzügyi támogatás alapján számítva, az ERFA- és ESZA-eszközök esetében az alapkezelői költségek és díjak jelentősen nagyobbak, mint a központi irányítású pénzügyi eszközök, illetve a magánszektor befektetési alapjai esetében

Elemzésünk azt is kimutatta, hogy az átlagos alapkezelői költségek és díjak a központi irányítású pénzügyi eszközök vagy a magánbefektetési alapok esetén jelentősen kisebbek voltak, mint az ERFA- és ESZA-eszközöknél, ha a 2014 végéig a végső kedvezményezetteknek juttatott pénzügyi támogatáshoz viszonyítjuk őket:

• Az EEEF által a működésének 2011-es megkezdése óta felszámított összesített halmozott működési költség a befektetett összegek mintegy 5%-át teszi ki. Ez 1,2%-os éves költséget eredményez.
• A – hiteleket és garanciaeszközöket ötvöző – EPMF esetében a Bizottság becslése szerint az uniós költségvetésből fizetendő átlagos éves költség az alap tőkéjének legfeljebb 0,5–0,7%-a⁹⁶. Ez az EPMF-ből a végső kedvezményezetteknek adott garanciák összegének 0,2%-ával egyenlő éves költségnek felel meg.

Elemzésünk azt is kimutatta, hogy még az EBB-nek és az EBA-nak az ERFA-eszközöknél alkalmazott alapkezelői költségei és díjai is általában nagyobbak voltak, mint amikor ugyanők a „központi irányítású” eszközöknél alapkezelőkként járnak el.

A magánszektorbeli befektetési alapok alapkezelőinek díjazásáról 2015-ben közzétett két tanulmányból azt szűrtük le, hogy az éves átlagos alapkezelői díjak az alapok összes típusára nézve (a holdingalapok kivételével) 0,6% és 1% között voltak⁹⁷. Mindkét tanulmány jelezte, hogy az alapkezelői díjak az elmúlt években csökkentek. Egy másik, 2013-ban megjelent tanulmány szerint az éves alapkezelői díjak a kockázatitőke-befektetési alapoknál a 2,0% és 2,5% közötti tartományban mozognak⁹⁸.

Elemzésünk jelentős különbségeket mutatott ki az egyes ERFA- és ESZA-eszközöknél felszámított alapkezelői költségek és díjak között is. Az ERFA és az ESZA keretében működő egyes pénzügyi eszközök használatának tényleges költségeiről rendelkezésre álló információk alapján a Bizottság nincs abban a helyzetben, hogy értékelni tudja, hogy ezek a költségkülönbségek indokoltak-e. Korábban már hasonló észrevételeket tettünk egy másik különjelentésben⁹⁹.

A tagállamok korlátozottan számolnak be az alapkezelői költségekről és díjakról

Az ERFA- és ESZA-eszközök csak mintegy 60%-ánál kap tájékoztatást a Bizottság az alapkezelői költségekről és díjakról

2011-ben a Bizottság jelentéstételi kötelezettséget vezetett be a tagállamok számára a megosztott irányítás eszközeiről¹⁰⁰. Az irányító hatóságoknak ezt a tájékoztatást először a 2011-es évről szóló jelentéseikben kellett megadniuk. A Bizottság által kért adatok között szerepeltek többek között az alapkezelői költségekre és díjakra vonatkozó információk, amelyek megadása azonban nem volt kötelező az ERFA és az ESZA irányító hatóságai számára. A 2014-es évre nézve alapkezelői költségekre és díjakra vonatkozó adatokat csak az eszközök olyan hányadára nézve szolgáltattak, amely az ERFA és az ESZA operatív programjaiból pénzügyi eszközöknek juttatott kifizetések teljes összege 63%-ának felelt meg (2013-ban ez az arány 50% volt)¹⁰¹.

Megjegyezzük továbbá, hogy csak a kifizetett összegeket kell bejelenteni alapkezelői költségként és díjként. Egyes esetekben azonban esedékes, de még ki nem fizetett díjakról van szó. Ezek de facto ki vannak zárva a beszámolásból, ami befolyásolja a beszámoló teljességét, és hozzájárul ahhoz, hogy a valóságosnál kevesebb alapkezelői költséget és díjat jelentsenek be a Bizottságnak.

Kezelték a problémát a 2014–2020-as programidőszakra vonatkozóan?

Az igazgatási költségekkel és díjakkal kapcsolatos problémákra nézve a 2014–2020-as programidőszakban számos intézkedés született.

A beszámolási határidők rövidültek a tagállamok és hosszabbodtak a Bizottság számára

A 2014–2020-as programidőszakban a tagállamok az éves végrehajtási jelentésük részeként kötelesek jelentést beadni a Bizottsághoz a pénzügyi eszközök alkalmazásáról. Ez azt is jelenti, hogy a jelentés egy hónappal korábban történik (azaz május 31-re, szemben a korábbi időszakkal, amikor a jelentés nem volt az éves végrehajtási jelentés része és a határideje június 30. volt)¹⁰². Ezenkívül a tagállamok által szolgáltatott adatok bizottsági vizsgálatának határidejét hat hónapban rögzítették. Ez azt jelenti, hogy a Bizottság határideje a pénzügyi eszközök alkalmazásáról szóló összevont jelentés bemutatására október 1-jéről november 30-ára változott, kivéve 2017-et és 2019-et. Így olyan helyzet áll elő, amelyben a pénzügyi eszközök végrehajtásáról szóló fontos információk a jelenleg szokásosnál is később válnak elérhetővé a zárszámadás elfogadásáért felelős hatóság számára.

Az irányító hatóságok kötelesek beszámolni a Bizottságnak az alapkezelői költségekről és díjakról

A 2014–2020-as pénzügyi eszközökre nézve az irányító hatóságok kötelesek az éves végrehajtási jelentés mellékleteként közzétenni az alapkezelői költségekre és díjakra vonatkozó adatokat¹⁰³. Ez jelentős előrelépés, mert a Bizottság az elkövetkező években így sokkal jobban képes lesz elemezni és felügyelni a pénzügyi eszközök végrehajtásának költségeit.

Az alapkezelői költségek és díjak felső korlátai csökkentek, figyelembe véve a pénzügyi eszközök típusai közötti különbségeket is

Az alapkezelői költségek és díjak felső korlátait illetően két fő különbséget látunk a 2007–2013-as programidőszakhoz képest. Először is az alapkezelő díjazásának felső korlátja a pénzügyi eszközök típusának megfelelően differenciálva van¹⁰⁴ (lásd: 8. táblázat).

Másodszor: a – most már nem évente, hanem kumulatív alapon meghatározott – felső korlátok lényegesen alacsonyabbak, mint a 2007–2013-as programidőszakban voltak. Összességében úgy véljük, hogy az alapkezelő díjazásának teljes összegére meghatározott felső korlát csökkentése előrelépést jelent, ám a Bizottság nem indokolta, hogyan határozta meg ezeket a korlátokat. A 2007–2013-as programidőszakra nézve eddig közölt tényleges adatokról végzett elemzésünk szerint a gyakorlatban ezek az arányszámok kisebbek voltak (lásd: 120. bekezdés).

Az alapkezelő díjazásának teljesítményalapú elemei csak korlátozott ösztönző hatással bírnak

A 2014–2020-as CPR azt is előírja, hogy az alapkezelő teljesítménye szolgáljon kritériumként az alapkezelői költségek és díjak meghatározásánál. Különösen a záráskor támogathatóként bejelentett valamennyi alapkezelői költségnek és díjnak teljesítményalapú kiszámítási módszeren kell alapulnia (lásd még: 6. táblázat)¹⁰⁵.

Az alapkezelői költségek és díjak, valamint az alkalmazandó felső korlátok meghatározásának teljesítményalapú kritériumait részletesebben egy felhatalmazáson alapuló jogi aktus fejti ki¹⁰⁶.

Ezenkívül a kockázatfinanszírozási célú befektetésekről szóló bizottsági iránymutatás¹⁰⁷ szerint a díjazás e teljesítményalapú összetevőjének jelentősnek kell lennie, azzal a céllal, hogy jutalmazza az előre megszabott konkrét szakpolitikai célok elérését és az alapkezelő pénzügyi teljesítményét. Ez utóbbit nemcsak az induló alaptőke sikeres kihelyezése vagy a bevont magántőke összege szerint kell mérni, hanem a befektetések tényleg megtérülése szerint is.

Észrevételünk szerint azonban ezek az új teljesítményalapú elemek alárendelt szerepet játszanak az uniós költségvetésből megtérítendő teljes alapkezelői díjazás meghatározásában, az alábbi okok miatt:

• a Bizottság felhatalmazáson alapuló jogi aktusában meghatározott felső korlátok – tekintetbe véve a holdingalapok és egyedi alapok szokásos időtartamát – általában könnyen elérhetőek akkor is, ha az alapkezelő nem kapja meg a díjazás teljesítményhez kötődő részét. Ennek következtében egy jól teljesítő alapkezelő korábban eléri a maximális díjazást, mint egy kevésbé jól teljesítő, és onnantól kezdve nem részesül díjazásban a szolgálataiért;
• az alapkezelőnek alulteljesítés esetén sem kell fizetnie, pedig egy ilyen mechanizmus biztosítaná, hogy a pénzügyi eszköznél keletkezett bármely pénzügyi veszteség egy részét az alapkezelő viselje. Sőt, a jelenlegi díjazási rendszer szerint az alapkezelő még a negatív hozam mellett is maximális díjazásban részesülhet;
• a szabályozási keret nem írja elő, hogy az irányító hatóság a teljesítményre nézve előre minimális referenciaértékeket (küszöbarányokat) határozzon meg, amelyeket az alapkezelőnek el kell érnie, hogy megkaphassa díjazása teljesítménnyel kapcsolatos részét.

Összességében tehát úgy véljük, hogy az uniós költségvetésből társfinanszírozott alapkezelői díjazás teljesítményalapú része jelenleg csak nagyon korlátozott ösztönző hatást gyakorol, és ezt felül kell vizsgálni.

Az alapkezelői költségek és díjak az ERFA és az ESZA keretében működő operatív programok végrehajtásának adminisztratív költségei mellett merülnek fel

Az ERFA és ESZA operatív programjainak irányítása, ellenőrzése, felügyelete és értékelése költségekkel jár: a tagállami hatóságoknak ezek az adminisztratív költségei magukba foglalják az alkalmazottak javadalmazását, a működési (például utazási és képzési) költségeket, valamint az információs és kommunikációs tevékenységekhez kapcsolódó költségeket. Ezeknek az adminisztratív költségeknek a fedezésére a tagállamok az ERFA és az ESZA operatív programjai keretében történő technikai segítségnyújtásért¹⁰⁸ folyamodhatnak.

A 2007–2013-as programidőszakban a technikai segítségnyújtás az ERFA és az ESZA operatív programjai finanszírozásának akár 4%-át is elérhette¹⁰⁹. Ez a szint a 2014–2020-as programidőszakban is azonos maradt. Ezt a 2014–2020-as programidőszakra vonatkozó bizottsági hatásvizsgálat részére a Bizottság megbízásából 2010-ben készült tanulmány állapította meg¹¹⁰. Ennek alapján a Bizottság úgy becsüli, hogy a tagállamok a teljes időszak során akár 13,6 milliárd eurót is technikai segítségnyújtásra fordíthatnak.

A 2014–2020-as programidőszak során azonban az ERFA és az ESZA költségvetésének lényegesen nagyobb hányada fog pénzügyi eszközök révén végrehajtásra kerülni (lásd: 21. bekezdés). Ez egyúttal azt is jelenti, hogy az ERFA és az ESZA operatív programjai támogatásalapú tevékenységeinek finanszírozására viszonylag több technikai segítségnyújtási forrás áll majd rendelkezésre, mivel a pénzügyi eszközök adminisztratív tevékenységeinek nagyobb részét végzi az alapkezelő. E tevékenységek esetében az alapkezelők az alapkezelői költségeket és díjakat közvetlenül az operatív programoknak (vagy a végső kedvezményezetteknek) számítják fel. Ezért a finanszírozás pénzügyi eszközök révén történő növelése közvetetten az uniós költségvetés teljes adminisztrációs költségét is megnöveli, mivel növeli a fennmaradó támogatásalapú finanszírozási tevékenységekre a tagállamok számára az uniós költségvetésből biztosított technikai segítségnyújtás mennyiségét.

Megjegyezzük azt is, hogy a 2007–2013-as programidőszakra nézve a tagállami közigazgatásoknak nincs kötelezettségük részletesen beszámolni arról, hogyan költötték el a technikai segítségnyújtási támogatást¹¹¹. Egy korábbi jelentésünkben már észrevételeztük, hogy a Bizottság nem rendelkezik semmilyen összehasonlítható információval az egyes tagállamoknál, az egyes operatív programoknál vagy az egyes finanszírozási mechanizmusoknál (vissza nem térítendő támogatások vagy pénzügyi eszközök) felmerülő tényleges adminisztratív költségekre nézve¹¹². Ez megnehezíti annak értékelését, hogy indokolt-e a technikai segítségnyújtás szintje, tekintettel az ERFA és az ESZA operatív programjainak végrehajtása során ténylegesen felmerült tagállami költségekre.

Ezért fenntartjuk azt a korábbi ajánlásunkat, hogy a Bizottság végezzen összehasonlító elemzést a 2014–2020-as programidőszak vissza nem térítendő támogatásainak és pénzügyi eszközeinek végrehajtási költségeire nézve (mind központi, mind megosztott irányításnál), a tényleges szint megállapításának céljából¹¹³. Az így nyerhető információk különösen relevánsak volnának a 2020 utáni időszak jogalkotási javaslatainak előkészítéséhez.

Következtetések és ajánlások

Összességében megállapítható, hogy a végső kedvezményezetteknek vissza nem térítendő támogatások révén nyújtott pénzügyi támogatáshoz képest a pénzügyi eszközök alkalmazása jelentős előnyökkel jár, mivel így minden egyes euró elvben többször is felhasználásra kerülhet. Ráadásul az, hogy a kölcsönöket vissza kell fizetni, a garanciákat fel kell szabadítani, és a tőkebefektetések eredményét vissza kell forgatni, elvben hatással lehet a végső kedvezményezettek magatartására is, aminek eredményeként jobban használják fel a közpénzeket, és csökken annak valószínűsége, hogy a végső kedvezményezett köztámogatástól váljon függővé.

Ellenőrzésünk azonban számos olyan jelentős problémát tárt fel, amelyek korlátozták, hogy a pénzügyi eszközök a 2007–2013-as programidőszakban az uniós költségvetés végrehajtásának hatékony mechanizmusai legyenek:

• az ERFA és az ESZA keretében működő jelentős számú pénzügyi eszköz általában túlméretezett volt, és 2014 végén is még komoly problémák voltak az alaptőke kihelyezésével (átlagban az operatív programból a pénzügyi eszközbe befizetett összes induló alaptőke 57%-át használták fel). A túl nagy induló alaptőke egyik oka az volt, hogy a tagállamok így akarták elkerülni kötelezettségvállalások visszavonását a 2007–2013-as programidőszakban;
• összességében, sem a megosztott, sem a központi irányítású pénzügyi eszközök nem voltak sikeresek a magántőke bevonásában;
• mindeddig az ERFA és az ESZA keretében működő pénzügyi eszközök csak kis részének sikerült megújuló pénzügyi támogatást nyújtania;
• az ERFA és az ESZA keretében működő pénzügyi eszközöknél a végső kedvezményezettekhez kihelyezett tényleges összegekhez képest túl nagyok voltak az alapkezelői költségek és díjak, és úgy tűnik, ezek jelentősen nagyobbak, mint a központi irányítású eszközöknél vagy a magánszektorbeli befektetési alapoknál.

Ugyanakkor azt is meg kell jegyezni, hogy a 2007–2013-as időszak tapasztalatai alapján a pénzügyi eszközök tekintetében javulás történt a 2014–2020-as programidőszakra vonatkozó jogi szabályozásban, ám maradtak még problémák is. A 2007–2013-as és a 2014–2020-as programidőszakra vonatkozó főbb következtetéseinket a jelentés szerkezetének megfelelően mutatjuk be, ajánlásainkkal együtt.

A piaci igényeket tekintve megfelelő méretűek voltak a pénzügyi eszközök?

Véleményünk szerint jelentős számú pénzügyi eszköz túl volt méretezve. Ez azt jelzi, hogy az irányító hatóságok nem mindig mérték fel megfelelően a piaci igényeket az ERFA és az ESZA operatív programjaiból a pénzügyi eszközökre való forráselkülönítés előtt. Ez ahhoz vezetett, hogy a pénzügyi eszközöket túl nagy alaptőkével hozták létre, s ez kis kihelyezési arányokat eredményezett. A túl nagy alaptőke egyik oka az volt, hogy a tagállamok így akarták megkerülni az n+2-es szabályt.

Az, hogy a 2014–2020-as programidőszakra a pénzügyi eszközöknél mind a megosztott, mind a központi irányítás keretében bevezették a kötelező előzetes értékeléseket, segít majd megelőzni, hogy a pénzügyi eszközök túl nagy alaptőkével induljanak. A siker azonban attól fog függeni, hogy az értékelés megalapozott feltételezésekre és megbízható elemzésre épül-e. A megosztott irányítás keretében működő eszközöknél a szakaszonkénti kifizetés módszere (amely összeköti az uniós költségvetésből történő kifizetéseket a végső kedvezményezettekhez történő forráskihelyezéssel) szintén a túl nagy alaptőke kérdését kívánja kezelni. Ezenkívül az előzetes értékelésnek a gazdasági és piaci környezet változásai esetén rendszeresen végzett felülvizsgálatát lehetőségként említi a közös rendelkezésekről szóló rendelet, a központi irányítású eszközökre nézve azonban nem. Középtávú felülvizsgálatot (amely foglalkozhat ilyen szempontokkal) végeznek a legtöbb, de nem az összes központi irányítású pénzügyi eszköznél. Végül megjegyzendő, hogy az előzetes értékelések független felülvizsgálata egyik esetben sincs előírva.

A pénzügyi eszközök régió-központúsága hozzájárult ahhoz, hogy a tagállamok a 2007–2013-as programidőszakban nagyszámú kisméretű pénzügyi eszközt hozzanak létre. Az ERFA és az ESZA keretében működő ezen egyedi alapok gyakran nem elég nagyok ahhoz, hogy az alapkezelői ágazatban alkalmasak legyenek a hatékony működésre (lásd: 27–61. bekezdés).

1. ajánlás

A pénzügyi eszközök előzetes értékelését illetően:

a) a központi irányítású eszközök bizottsági előzetes értékelése módszeresen tartalmazza az addig levont tanulságok elemzését.

Ajánlott megvalósítási határidő: minden új eszköz létrehozásakor.

b) a levont tanulságok mellett a Bizottság értékelje, hogy milyen hatással vannak a nagyobb társadalmi-gazdasági változások az eszközök létjogosultságára és az uniós költségvetésből ennek megfelelően elvárható hozzájárulásra, figyelembe véve az összes központi irányítású pénzügyi eszköz vonatkozó középtávú felülvizsgálata eredményeit is.

Ajánlott megvalósítási határidő: amint a középtávú felülvizsgálatok elkészültek.

2. ajánlás

A Bizottság és a tagállamok igyekezzenek optimalizálni az egyes ERFA- és ESZA-alapok méretét, hogy amikor csak lehet, kihasználhassák az alapok működtetésének sokkal kedvezőbb gazdasági feltételeiben rejlő előnyöket. A Bizottság adjon további útmutatást a tagállamoknak az ilyen pénzügyi eszközök létrehozásához, mind tagállami, mind uniós szinten (mely utóbbiakat közvetlenül vagy közvetve a Bizottság irányítja).

Ajánlott megvalósítási határidő: 2016 vége (a Bizottság számára), a pénzügyi eszközök létrehozásakor (a tagállamok számára).

Sikerült a pénzügyi eszközöknek magántőkét bevonniuk?

Megállapításunk szerint a 2007–2013-as programidőszakban a Bizottságnak és a tagállamoknak mind megosztott, mind központi irányítás esetén nehézséget okozott magánbefektetőket bevonni a pénzügyi eszközökbe. Konkrétan a pénzügyi eszközökhöz hozzájáruló magánbefektetőkre irányuló kedvezményes elbánással sem sikerült további jelentős finanszírozást vonzani. Ezenkívül úgy ítéljük meg, hogy a pénzügyi eszközök tőkeáttételi hatásával kapcsolatos bizottsági intézkedés nem veszi kellően figyelembe, hogy az uniós költségvetésből történő közfinanszírozás milyen mértékben mozgósít további forrásokat. Ráadásul a tagállamok nem kötelesek információt szolgáltatni a Bizottságnak az ERFA- és ESZA-eszközök indulótőkéjéhez való magán-hozzájárulásokról.

Jelenleg nem tűnik valószínűnek, hogy az operatív programok vagy további hozzájárulások révén sikerül jelentős összegű magánforrást bevonni a 2014–2020-as programidőszakra. A Bizottság által 2014 áprilisában kiadott útmutató nem épít kellőképpen a 2007–2013-as programidőszakban arra vonatkozóan azonosított legjobb gyakorlatokra, hogy a kedvezményes bánásmódról szóló rendelkezéseket hogyan lehet a legjobban alkalmazni arra, hogy több magántőkét vonjanak be, ugyanakkor elkerülve a közszektor túl nagy kockázattal való megterhelését.

A 2014–2020-as programidőszakban az előzetes adómegállapodások alkalmazása a pénzügyi eszközökre, ami bizonyos körülmények között adóelkerüléshez vezethet, szembemegy a Bizottság saját ilyen értelmű politikájával (lásd: 62–91. bekezdés).

3. ajánlás

A Bizottság adjon a költségvetési rendeletben (majd az ágazati szabályozásban is) olyan, az uniós költségvetés valamennyi területére alkalmazható meghatározást a pénzügyi eszközök tőkeáttételéről, amely világosan megkülönbözteti az OP keretében történő magán- és tagállami közfinanszírozás tőkeáttételét a további magán- és közforrások tőkeáttételétől, és figyelembe veszi az érintett eszköz típusát. Ez a definíció tegye egyértelművé, hogyan határozzák meg az uniós és a tagállami közforrások által mozgósított összegeket, esetleg az OECD témába vágó irányelveit követve.

Ajánlott megvalósítási határidő: a költségvetési rendelet felülvizsgálata, illetve az ágazati szabályozás félidős felülvizsgálata.

4. ajánlás

A 2007–2013-as programidőszak alatt az ERFA és az ESZA keretében működő pénzügyi eszközöknél a Bizottság biztosítsa, hogy a tagállamok hiánytalan és megbízható adatokat szolgáltassanak az indulótőkéhez való, mind az operatív programokon keresztüli, mind az azokon kívüli magán-hozzájárulásokról.

Ajánlott megvalósítási határidő: 2017 vége.

5. ajánlás

Az ERFA és az ESZA keretében működő pénzügyi eszközökre nézve a Bizottság nyújtson további útmutatást a tagállamoknak arra vonatkozóan, hogyan lehet a legjobban felhasználni a kedvezményes elbánás előírásait minél több magántőke bevonására az eszköz alaptőkéjébe úgy, hogy közben a közfinanszírozókra se háruljon túlzott kockázat.

Ajánlott megvalósítási határidő: 2016 vége.

6. ajánlás

A központi irányítású pénzügyi eszközöknél az eszközt szabályozó jogszabályban meg kell határozni azokat az általános kockázatmegosztási elveket, melyek hatással lehetnek az uniós költségvetésre.

Ajánlott megvalósítási határidő: új pénzügyi eszköz létrehozására vagy meglévő módosítására irányuló javaslat elkészítésekor.

7. ajánlás

A Bizottság a 2014–2020-as programidőszakban az uniós költségvetésből finanszírozott valamennyi pénzügyi eszközre nézve biztosítsa, hogy a tagállamok, maga a Bizottság és az EBB csoport csak olyan struktúrákat alkalmaznak, amelyek összhangban vannak a Bizottság adórendszerekre vonatkozó ajánlásaival és intézkedéseivel.

Ajánlott megvalósítási határidő: 2016 vége.

Megújuló pénzügyi támogatást nyújtottak a pénzügyi eszközök?

Az ERFA- és ESZA-eszközök túlnyomó többségénél 2014 végéig nem mutatkozott lényeges megújuló hatás. Ezt az okozta, hogy többek között végrehajtási késedelmek miatt az ERFA és az ESZA keretében működő pénzügyi eszközöknek a 2007–2013-as programidőszakban nehézségei támadtak az alaptőke teljes kihelyezése terén. A 2015 decemberéig tartó jogosultsági időszakot 2017 márciusáig kellett meghosszabbítani, hogy a legtöbb pénzügyi eszköz így nagyobb valószínűséggel helyezze ki egyszerre az induló alaptőkéjét. Ezenkívül a 2017. márciusi lezárást követően a pénzügyi eszközöket a tagállamok saját belátásuk szerint hajtják végre, így a jövő kérdése, hogy milyen mértékben valósul meg megújuló hatás.

A 2014–2020-as programidőszakra nézve a jogalap rendelkezései korlátozzák az eszközök túl nagy alaptőkével történő létrehozásának kockázatát, s ebből következően növelik a megújuló hatás elérésének valószínűségét. Ehhez azonban le kell vonni a tanulságokat a 2007–2013-as programidőszak hiányosságaiból, és az is szükséges, hogy az irányító hatóságok reálisabban mérjék fel, hogy az esb-alapok mekkora részét lehet pénzügyi eszközök révén végrehajtani.

Sor került más, az eszközök hatékonyabb létrehozását segítő változásokra, de megállapításunk szerint két kérdéskört illetően még további útmutatás szükséges (lásd: 92–105. bekezdés).

8. ajánlás

A Bizottság tegyen megfelelő lépéseket annak biztosítására, hogy a tagállamok a 2014–2020-as programidőszak jogosultsági időszakának lejárta után előírt nyolcéves időszak során fenntartsák a források megújuló jellegét. Ezt annak előírásával lehetne elérni, hogy a finanszírozási megállapodásban legyen egy külön záradék, amely biztosítja, hogy a finanszírozást a tervezett célokra használják fel.

Ajánlott megvalósítási határidő: 2016 vége.

9. ajánlás

A Bizottság nyújtson iránymutatást azon rendelkezésekre nézve, amelyek lehetővé teszik a pénzügyi eszközök további felhasználhatóságát a következő program­időszakban, különösen az olyan esetekben, amikor az alapkezelőket közbeszerzés útján választják ki.

Ajánlott megvalósítási határidő: 2016 vége.

Költséghatékony módszernek bizonyultak a pénzügyi eszközök az uniós költségvetés végrehajtására?

Megállapításunk szerint az ERFA és az ESZA keretében működő pénzügyi eszközök induló alaptőkéjének jelentős részét alapkezelői költségekre és díjakra fordították. Ezenkívül a díjazás szintje jelentősen magasabb, mint a központi irányítású eszközöknél vagy a magánszektorbeli befektetési alapoknál, ha az összehasonlítás a végső kedvezményezetteknek ténylegesen nyújtott pénzügyi támogatás alapján történik. Tekintetve a költségek és díjak 2014 év végi magas szintjét, jelentős a kockázata annak, hogy az ERFA és az ESZA keretében működő számos eszköz túllépi a 2007–2013-as jogalapban az alapkezelői költségekre és díjakra megszabott felső korlátokat. Az alapkezelői költségek és díjak magas szintje alapvető problémára utalhat azzal kapcsolatban, ahogyan ezt a finanszírozási mechanizmust a 2007–2013-as programidőszakban végrehajtották.

A 2017. március 31. előtt felmerült és kifizetett alapkezelői költségeket és díjakat az ERFA vagy az ESZA azon programjainak támogatható kiadásaként lehet bejelenteni, amelynek keretében a pénzügyi eszközt létrehozták. A rendelet előírja, hogy az alapkezelői költségek és díjak felső korlátai álljanak arányban az operatív programból az eszköznek juttatott tőkével.

A Bizottság szerint a végrehajtási rendelet 43. cikkében említett felső korlátok a pénzügyi eszközöknek nyújtott teljes tőke-hozzájárulásra vonatkoznak, nem pedig a végső kedvezményezettek pénzügyi támogatására felhasznált tényleges hozzájárulásra. Véleményünk szerint záráskor a rendeletben előírt felső korlátokat azonban úgy kell értelmezni, hogy azokat az operatív programból a pénzügyi eszköznek juttatott alaptőke ténylegesen felhasznált összege alapján kell alkalmazni, vagyis annak az összegnek az alapján, amelyben a végső kedvezményezettek részesültek pénzügyi támogatásként. Az alapkezelőknek nem volna szabad díjazást kapniuk, ha nem használták fel az eszköznek juttatott alaptőkét.

A Bizottságnak nincs átfogó rálátása az ERFA és az ESZA keretében működő pénzügyi eszközök végrehajtási költségeire, sem az alapkezelői költségek és díjak meghatározási módjára és indokoltságára. Hasonlóképpen nincsenek adatai a Bizottságnak az esb-alapok 2014–2020-as programidőszak alatti végrehajtásának összes adminisztrációs költségéről az egyes tagállamokban, amely költség attól is függ, hogy mennyire folyamodnak alternatív finanszírozási mechanizmusokhoz (vissza nem térítendő támogatások vagy visszatérítendő, elsősorban pénzügyi eszközök révén nyújtott pénzügyi támogatás).

Megjegyzendő az is, hogy ezek az alapkezelői költségek és díjak az ERFA és az ESZA operatív programjainak általános adminisztratív költségei mellett merülnek fel. Mivel az alapkezelői költségeket az eszközök induló alaptőkéjéből fizetik ki, így ezek miatt csökken a végső kedvezményezettek számára az uniós költségvetésből rendelkezésre álló finanszírozás szintje.

A 2014–2020-as programidőszakban rövidebb lett a tagállamok beszámolási határideje, mivel a pénzügyi eszközökről szóló beszámolás most már az éves végre­hajtási jelentés része. Ezt a beszámolót a Bizottsághoz egy hónappal korábban kell beadni, mint a pénzügyi eszközökről szóló korábbi beszámolókat, kivéve 2017-et és 2019-et. Ugyanakkor a bizottsági jelentésnek a zárszámadásért felelős hatóságok előtti bemutatására a határidőt hat hónapban rögzítették. Össze­hasonlításképpen, a 2007–2013-as programidőszakban a Bizottságnak három hónapja volt az adatok ellenőrzésére és a pénzügyi eszközökről szóló konszolidált végrehajtási jelentés bemutatására. Ez azt jelenti, hogy a pénzügyi eszközök alkalmazásáról szóló fontos információk és a hozzájuk kapcsolódó költségek később fognak rendelkezésre állni, mint az előző időszakban.

Az alapkezelői költségekre és díjakra nézve a vonatkozó jogszabályok nagyot javultak, amennyiben a 2007–2013-as programidőszakban alkalmazandó felső korlátoknál alacsonyabbakat szabtak meg az összesített összegekre. A teljesítményalapú elemek azonban még nem játszanak elég fontos szerepet, és a Bizottság részéről még további tisztázást igényel, hogy az irányító hatóságok hogyan használják fel ezeket a finanszírozási megállapodások tárgyalása során (lásd: 106–146. bekezdés).

10. ajánlás

Tekintettel a 2007–2013-as programidőszak közelgő lezárására, a Bizottság:

a) biztosítsa, hogy a tagállamok adjanak átfogó tájékoztatást a felmerült és 2017 márciusáig kifizetett alapkezelői költségekről és díjakról.

Ajánlott megvalósítási határidő: 2017 vége.

b) tisztázza, hogy az alapkezelői költségek és díjak felső korlátait a pénzügyi eszköz által ténylegesen felhasznált alaptőke összege alapján kell alkalmazni, vagyis az operatív program keretében juttatott azon összeg alapján, amelyben a végső kedvezményezettek részesültek pénzügyi támogatásként.

Ajánlott megvalósítási határidő: 2017 márciusának vége.

11. ajánlás

Az alapkezelők teljesítményalapú díjazását illetően a 2014–2020-as programidőszakban:

a) a Bizottság készítsen arra irányuló jogszabályjavaslatot, hogy vizsgálják felül a közös rendelkezésekről szóló rendelet jelenlegi rendelkezéseit, hogy erősítsék ezek ösztönző hatását.

Ajánlott megvalósítási határidő: 2016 vége.

b) a finanszírozási megállapodások tárgyalásakor a tagállami irányító hatóságok alkalmazzák széles körben az alapkezelők díjazásának meglévő teljesítményalapú elemeit. Ezt önkéntes alapon ki lehetne egészíteni további elemekkel.

Ajánlott megvalósítási határidő: haladéktalanul.

12. ajánlás

A Bizottság végezzen összehasonlító elemzést a 2014–2020-as programidőszak vissza nem térítendő és – elsősorban pénzügyi eszközök révén nyújtott – visszatérítendő pénzügyi támogatásoknál a végrehajtás költségeire nézve, a tényleges költségszint megállapításának céljából. Az így nyerhető információk különösen relevánsak volnának a 2020 utáni időszak jogalkotási javaslatainak előkészítéséhez és a technikai segítségnyújtás megfelelő szintjének meghatározásához.

Ajánlott megvalósítási határidő: 2017 vége.

Végül a 2014–2020-as programidőszakban létfontosságú lesz az is, hogy a Bizottság és az EBB eredményesen összehangolja az uniós költségvetésből, az Európai Stratégiai Beruházási Alap (más néven: „Juncker-terv”) révén finanszírozott pénzügyi eszközök megosztott és centralizált irányítás keretében történő alkalmazását. Csak ekkor járulhatnak hozzá az uniós költségvetés keretében működő pénzügyi eszközök a lehető legeredményesebben az Unióban várva várt számos infrastrukturális beruházáshoz.

A jelentést 2016. június 1-jei luxembourgi ülésén fogadta el az Henri GRETHEN számvevőszéki tag elnökölte II. Kamara.

a Számvevőszék nevében

Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA

elnök

Rövidítések

CEF: Európai Hálózatfinanszírozási Eszköz

COCOF: Az alapok koordinációs bizottsága (Coordination Committee of the Funds)

CPR: Közös rendelkezésekről szóló rendelet

EaSI: Európai uniós foglalkoztatási és társadalmi innovációs program

EBA: Európai Beruházási Alap

EBB: Európai Beruházási Bank

EEEF: Európai Energiahatékonysági Alap

EEPR: A gazdasági felépülést segítő program, amely közösségi pénzügyi támogatást nyújt energetikai projekteknek

EGESIF: Az európai strukturális és beruházási alapokkal foglalkozó szakértői csoport

EHA: Európai Halászati Alap

EMVA: Európai Mezőgazdasági Vidékfejlesztési Alap

EPMF: A foglalkoztatási és társadalmi befogadási célú európai Progress mikrofinanszírozási eszköz

ERFA: Európai Regionális Fejlesztési Alap

ESBA: Európai Stratégiai Beruházási Alap

esb-alapok: Európai strukturális és beruházási alapok

ESZA: Európai Szociális Alap

EUMSZ: Az Európai Unió működéséről szóló szerződés

GBER: Általános csoportmentességi rendelet

JEREMIE: Közös európai források mikro- és középvállalkozások számára

KA: Kohéziós Alap

Kkv-k: Kis- és középvállalkozások

LGTT: Kölcsöngarancia transzeurópai közlekedési hálózati projektek számára

Marguerite Alap: A 2020-as energiaügyi, éghajlat-változási és infrastrukturális európai alap

OP: Operatív program

PBI: Projektkötvény-kezdeményezés

PFLP: Első veszteségviselő rész

SICAR: Kockázati tőkéjű befektetési társaság (société d’investissement en capital à risque)

SICAV: Változó tőkéjű befektetési társaság (société d’investissement à capital variable)

SoA: Megbízhatósági nyilatkozat

TEN-E/T: Transzeurópai hálózatok – Energia/Közlekedés

TPK: Többéves pénzügyi keret

Glosszárium

Alaptőke: a pénzügyi eszközbe annak működésének finanszírozása céljából befizetett összeg (az uniós költségvetésből, tagállami költségvetésből vagy magánbefektetőktől). Tükröznie kell az eszköz befektetési kapacitását és arányosnak kell lennie a megcélzott piaccal.

Állami támogatás: közhatóság által magánvállalkozásoknak nyújtott közvetlen vagy közvetett pénzügyi támogatás bármely formája. Az Európai Unió működéséről szóló szerződés (EUMSZ) a közös piacon belül általában csak kellően indokolt esetben engedi meg az állami támogatást. Az állami támogatásra vonatkozó uniós szabályok határozzák meg, hogy az ilyen támogatás mikor nem torzítja a versenyt (illetve mikor nem áll fenn ilyen veszély). A tagállamok által nyújtott állami támogatások e szabályokkal való összeegyeztethetőségének értékelése a Bizottság kizárólagos hatáskörébe tartozik. Az Európai Bizottság eljárási döntéseit és intézkedéseit felülvizsgálhatja az Európai Törvényszék és Bíróság.

Általános rendelet a 2007–2013-as programidőszakra: a Tanács 2006. július 11-i 1083/2006/EK rendelete az Európai Regionális Fejlesztési Alapra, az Európai Szociális Alapra és a Kohéziós Alapra vonatkozó általános rendelkezések megállapításáról és az 1260/1999/EK rendelet hatályon kívül helyezéséről¹.

Az alapok koordinációs bizottsága (COCOF): a Bizottság állandó monitoringbizottsága. Feladata, hogy megvitassa az Európai Regionális Fejlesztési Alapot, az Európai Szociális Alapot és a Kohéziós Alapot szabályozó rendelkezések végrehajtásával kapcsolatos ügyeket.

Az európai strukturális és beruházási alapokkal foglalkozó szakértői csoport (EGESIF): a Bizottságon belül jött létre azzal a céllal, hogy az európai strukturális és beruházási alapokra vonatkozó rendeletek szerint elfogadott és végrehajtott programok végrehajtásával kapcsolatban tanácsokat adjon a Bizottságnak. Ez egyike annak a két testületnek, amelyek felváltották az alapok koordinációs bizottságát (a másik a COESIF – az európai strukturális és beruházási alapok koordinációs bizottsága).

CEF-rendelet: az Európai Parlament és a Tanács 2013. december 11-i 1316/2013/EU rendelete az Európai Hálózatfinanszírozási Eszköz létrehozásáról, a 913/2010/EU rendelet módosításáról és a 680/2007/EK és 67/2010/EK rendelet hatályon kívül helyezéséről².

Egyedi alapok: olyan alapok, amelyek nem holdingalapok.

Első veszteségviselő rész (PFLP): ha egy kölcsönportfólió több különböző kockázatú részre van felosztva, akkor a PFLP az a rész, amely viseli a portfólió első (például kölcsön vissza nem fizetéséből származó) veszteségét.

Elvárt hozam: egy projektnek vagy befektetésnek az a legkisebb megtérülési aránya, amelyet egy vezető vagy befektető elvár.

Európai Regionális Fejlesztési Alap (ERFA): célja a gazdasági és társadalmi kohéziónak az Unióban fennálló regionális egyenlőtlenségek kiigazításával történő megerősítése, infrastrukturális és munkahelyteremtő termelő beruházásokra elsősorban vállalkozásoknak nyújtott pénzügyi támogatás révén.

Európai Stratégiai Beruházási Alap (ESBA): célja, hogy a 2015–2017-es időszakban legalább 315 milliárd eurót mozgósítson az Unióban hosszú távú magán- és közfinanszírozású beruházásokra, és hogy garantálja a projektek finanszírozását az azt követő években. Az ESBA az Európai Beruházási Bankon (EBB) belül, vagyonkezelő alapként jött létre határozatlan időtartamra, kockázatosabb projektrészek finanszírozására. Az EBB által vállalt többletkockázatot egy legfeljebb 16 milliárd eurós garancia fedezi, amely mögött az uniós költségvetés áll. A tagállamok további forrásokkal járulhatnak hozzá az ESBA-hoz.

Európai strukturális és beruházási alapok (esb-alapok): öt különálló alapot jelent, melyek célja, hogy a 2014–2020-as programidőszakban csökkentsék az Unión belül a regionális egyenlőtlenségeket. Ezek az alapok a következők: Európai Regionális Fejlesztési Alap, Európai Szociális Alap, Kohéziós Alap, Európai Mezőgazdasági Vidékfejlesztési Alap és Európai Tengerügyi és Halászati Alap.

Európai Szociális Alap (ESZA): célja az Európai Unión belüli gazdasági és társadalmi kohézió megerősítése a foglalkoztatási és elhelyezkedési lehetőségek – főként képzési intézkedések keretében történő – javításával, elősegítve a magas foglalkoztatottsági szint elérését, valamint több és jobb minőségű munkahely létrehozását.

Felhatalmazáson alapuló rendelet: a Bizottság 2014. március 3-i 480/2014/EU felhatalmazáson alapuló rendelete az Európai Regionális Fejlesztési Alapra, az Európai Szociális Alapra, a Kohéziós Alapra, az Európai Mezőgazdasági Vidékfejlesztési Alapra és az Európai Tengerügyi és Halászati Alapra vonatkozó közös rendelkezések megállapításáról, az Európai Regionális Fejlesztési Alapra, az Európai Szociális Alapra és a Kohéziós Alapra és az Európai Tengerügyi és Halászati Alapra vonatkozó általános rendelkezések megállapításáról szóló 1303/2013/EU európai parlamenti és tanácsi rendelet kiegészítéséről³.

Feltételes hitelkeret: olyan hitelkeret, amelyet akkor lehet lehívni, ha egy előzetesen meghatározott esemény megtörténik.

Garanciaalap: egy garanciavállalónak nevezett harmadik fél általi kötelezettségvállalás arra, hogy megfizeti a kölcsönfelvevő adósságát, ha az nem tud fizetni. A garanciavállaló, a kölcsönnyújtó és a kölcsönfelvevő közötti megállapodásban előírt feltételek szerint a garanciavállalót helytállási kötelezettség terheli a kölcsönfelvevő nemteljesítéséért vagy mulasztásáért.

Holdingalap: olyan alap, amelynek célja több kockázatitőke-alapba, garanciaalapba, kölcsönalapba, városfejlesztési alapba, megtérülő befektetésekhez kölcsönt, garanciát nyújtó alapokba vagy ösztönző rendszerekbe, vagy hasonló eszközökbe történő befektetés, az épületek energiahatékonysága és az épületekben használandó megújuló energia terén, ideértve a meglévő épületeket is.

Irányító hatóság: a tagállam által egy adott operatív program irányítására kijelölt országos, regionális vagy helyi közigazgatási szerv, vagy más közjogi vagy magánjogi szervezet. Feladatai közé tartozik a támogatandó projektek kiválasztása, a projektek végrehajtásának nyomon követése, valamint a beszámolás a Bizottságnak a pénzügyi szempontokról és az elért eredményekről.

Kockázati tőkéjű befektetési társaság (SICAR): olyan magántőkés és kockázati tőkés befektetési társaság, amelynél nincsenek szabályok a befektetések diverzifikációjára, sem korlátozások a kölcsönnyújtásra vagy tőkeáttételre.

Kohéziós politika: a 2007–2013-as programidőszakban az Európai Regionális Fejlesztési Alapot és az Európai Szociális Alapot (azaz a két strukturális alapot), valamint a Kohéziós Alapot jelentette. A 2014–2020-as programidőszakban az európai strukturális és beruházási alapokra vonatkozó közös rendelkezések létrehozásával javult a koordináció a kohéziós politika és a régiófejlesztéshez hozzájáruló más uniós szakpolitikák, azaz a vidékfejlesztési, halászati és tengerügyi politika között.

Kölcsön: olyan megállapodás, amely kötelezi a kölcsönnyújtót, hogy a kölcsönfelvevő számára megállapodás szerinti összegben és időtartamra egy adott pénzösszeget adjon. A kölcsönfelvevő köteles a kölcsönt egy adott időtartam után visszafizetni. A kölcsönfelvevőnek általában kamatot kell fizetnie a kölcsön összegére.

Költségvetési rendelet: Az Európai Parlament és a Tanács 2012. október 25-i 966/2012/EU, Euratom rendelete az Unió általános költségvetésére alkalmazandó pénzügyi szabályokról és az 1605/2002/EK, Euratom tanácsi rendelet hatályon kívül helyezéséről⁴.

Közös európai források mikro- és középvállalkozások számára (JEREMIE): az Európai Beruházási Alappal közösen kidolgozott bizottsági kezdeményezés. Elősegíti pénzügyi konstrukciók használatát, hogy megkönnyítsék a kkv-knak a strukturális alapokból történő finanszírozását.

Közös rendelkezésekről szóló rendelet a 2014–2020-as időszakra: az Európai Parlament és a Tanács 2013. december 17-i 1303/2013/EU rendelete az Európai Regionális Fejlesztési Alapra, az Európai Szociális Alapra, a Kohéziós Alapra, az Európai Mezőgazdasági Vidékfejlesztési Alapra és az Európai Tengerügyi és Halászati Alapra vonatkozó közös rendelkezések megállapításáról, az Európai Regionális Fejlesztési Alapra, az Európai Szociális Alapra és a Kohéziós Alapra és az Európai Tengerügyi és Halászati Alapra vonatkozó általános rendelkezések megállapításáról, és az 1083/2006/EK tanácsi rendelet hatályon kívül helyezéséről⁵.

Maximális garanciaráta: a teljes kölcsönportfólió értékének az a százalékos aránya, amelyet a garancia ténylegesen fedez.

Operatív program (OP): meghatározza egy tagállam prioritásait és konkrét célkitűzéseit, valamint azt, hogy a forrásokat miként használják fel az adott – általában hétéves – időszakban projektek finanszírozására. Ezeknek a projekteknek hozzá kell járulniuk ahhoz, hogy az operatív program prioritási tengelyének szintjén meghatározott célkitűzések közül egy vagy több teljesüljön. A kohéziós politika területén az egyes alapokat, azaz az Európai Regionális Fejlesztési Alapot, az Európai Szociális Alapot vagy a Kohéziós Alapot programok révén kell felhasználni. Az operatív programokat a tagállamok készítik el, és az uniós költségvetésből történő kifizetések folyósítása előtt azokat a Bizottságnak jóvá kell hagynia. Az operatív programokat csak a tárgyidőszakban, mindkét fél egyetértésével lehet módosítani.

Pénzügyi közvetítő: olyan szervezet, amely közvetítő szerepet játszik az irányító hatóság vagy a holdingalap és a végső kedvezményezettek között, amikor a forrásokat megosztott irányítású pénzügyi eszközökön keresztül juttatják el a kedvezményezetteknek.

Prioritási tengely: valamely operatív program stratégiájának egyik prioritása, amely egymáshoz kapcsolódó, műveletcsoportot alkotó és konkrét, mérhető célokkal rendelkező műveleteket foglal magában.

Továbbvihető finanszírozás: az alaptőkének az a része, amelyet a végső kedvezményezettek igénybe vettek, majd ezt követően visszafizettek a pénzügyi eszközbe, és így ismét felhasználható újabb befektetésekre.

Tőkebefektetés: teljes vagy részleges tulajdonjogért cserében közvetlen vagy közvetett tőkejuttatás egy cégnek; a tőkebefektető általában valamilyen vezetői ellenőrzést szerez a cég fölött, és részesülhet annak nyereségéből.

Változó tőkéjű befektetési társaság (SICAV): olyan nyílt végű befektetési alap, amelynél a tőkeérték a befektetők számától és a meglévő befektetések értékétől függően változik. Az alap befektetési jegyeket bocsát ki, és azokat az alap pillanatnyi nettó eszközértéke alapján adják és veszik.

Végrehajtási rendelet: a Bizottság 2006. december 8-i 1828/2006/EK rendelete az 1083/2006/EK tanácsi rendelet és az Európai Regionális Fejlesztési Alapról szóló 1080/2006/EK európai parlamenti és tanácsi rendelet végrehajtására vonatkozó szabályok meghatározásáról⁶.

Végső kedvezményezett: a holdingalaptól vagy a pénzügyi közvetítőtől különböző olyan jogi vagy természetes személy, aki finanszírozást kap pénzügyi eszközből.

Az ellenőrző csoport

A számvevőszéki különjelentések egy adott költségvetési vagy irányítási területre vonatkozó teljesítmény- és szabályszerűségi ellenőrzés eredményeit mutatják be. Annak érdekében, hogy ellenőrzései maximális hatást érjenek el, ezek megválasztásakor és megtervezésekor a Számvevőszék tekintetbe veszi a teljesítmény-, illetve szabályszerűségi kockázatokat, az érintett bevétel vagy kiadás nagyságát, a várható fejleményeket, valamint a politika és a nagyközönség érdeklődését.

Ezt a teljesítmény-ellenőrzést a strukturális politikák, a közlekedés és az energia kiadási területeire szakosodott, Henri Grethen számvevőszéki tag elnökölte II. Kamara végezte. Az ellenőrzést a jelentésért felelős számvevőszéki tag, Iliana Ivanova vezette, Tony Murphy kabinetfőnök és Mihail Stefanov attasé, Niels-Erik Brokopp ügyvezető, Rares Rusanescu feladatfelelős, valamint Agathoclis Argyrou, Marcel Bode, Viorel Cirje és Maria Ploumaki számvevők támogatásával.

A kiadványról

EURÓPAI SZÁMVEVŐSZÉK
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxembourg
LUXEMBURG

Telefon: +352 4398-1
Megkeresés: eca.europa.eu/hu/Pages/ContactForm.aspx
Weboldal: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditorsECA

Bővebb tájékoztatást az Európai Unióról az interneten talál (http://europa.eu).

Luxembourg: Az Európai Unió Kiadóhivatala, 2016

© Európai Unió, 2016

A sokszorosítás a forrás megjelölésével megengedett.