Instruments financiers et exécution du budget de l’UE: quels enseignements tirer de la période de programmation 2007-2013?

Synthèse

L’Union européenne est confrontée aujourd’hui à de grands défis, comme le redressement économique et financier et la gestion de la crise des réfugiés. Par conséquent, ses décideurs cherchent des moyens de maximiser l’efficacité et l’efficience du budget dont elle dispose et qui représente moins de 1 % de son produit intérieur brut (PIB).

Les instruments financiers sont un outil destiné à fournir une aide financière sur le budget de l’UE. Cette aide financière fournie aux bénéficiaires finals par l’intermédiaire des instruments financiers peut prendre la forme de prêts, de garanties et de participations.

S’ils sont mis en œuvre correctement, les instruments financiers présentent deux avantages spécifiques par rapport aux subventions:

• la possibilité d’obtenir un effet de levier pour les fonds publics (c’est-à-dire la mobilisation de fonds privés et publics supplémentaires afin de compléter le financement public initial);
• le caractère renouvelable de leur dotation en capital (c’est-à-dire l’utilisation des mêmes fonds au cours de plusieurs cycles).

En principe, le fait que les prêts doivent être remboursés, les garanties, libérées et les participations, reversées devrait également influer sur le comportement des bénéficiaires finals, se traduire par une meilleure utilisation des fonds publics et réduire la probabilité que les bénéficiaires finals deviennent dépendants de l’aide publique.

Au cours de la période de programmation 2007-2013, 25 des 28 États membres de l’UE ont utilisé les instruments financiers créés dans le cadre du Fonds européen de développement régional (FEDER) et du Fonds social européen (FSE), soit respectivement 972 et 53 instruments financiers en tout. Fin 2014, quelque 16 milliards d’euros avaient été versés au titre de contributions des programmes opérationnels (PO) relevant du FEDER et du FSE à ces instruments. Ce montant représente une hausse considérable par rapport à ceux qui leur avaient été alloués au cours des périodes de programmation 2000-2006 (1,3 milliard d’euros environ) et 1994-1999 (0,6 milliard d’euros). Pour la période de programmation 2007-2013, la contribution totale du budget de l’UE aux 21 instruments financiers gérés directement ou indirectement par la Commission a atteint 5,5 milliards d’euros. Ces instruments dont la gestion est centralisée fonctionnent dans tous les États membres de l’Union.

Au cours de notre audit, nous avons examiné si les instruments financiers avaient été un mécanisme efficient pour exécuter le budget de l’UE durant la période de programmation 2007-2013. Nous avons effectué cet audit entre octobre 2014 et mars 2016 en nous concentrant sur les domaines liés aux politiques régionale et sociale, ainsi qu’à la politique des transports et de l’énergie. Notre analyse couvre l’ensemble des 1 025 instruments financiers créés au titre du FEDER et du FSE au cours de la période de programmation 2007-2013 dans le cadre de la gestion partagée, ainsi que six instruments financiers gérés au niveau central dans ces domaines. Les données figurant dans le présent rapport sont fondées sur les dernières informations disponibles fournies par la Commission en septembre 2015 et reflétant la situation à la fin de 2014.

Notre audit nous a permis de relever un certain nombre de problèmes importants qui ont limité l’efficience des instruments financiers en tant que mécanisme d’exécution du budget de l’UE au cours de la période de programmation 2007-2013:

• bon nombre d’instruments financiers relevant du FEDER et du FSE étaient surdimensionnés et, à la fin de 2014, rencontraient toujours d’importantes difficultés à utiliser leurs dotations en capital (en moyenne, la dotation en capital totale versée aux instruments financiers par l’intermédiaire des PO avait été utilisée à hauteur de 57 % environ). La volonté des États membres d’éviter les dégagements tout au long de la période de programmation 2007-2013 a contribué à rendre excessives les dotations en capital initiales;
• qu’ils soient en gestion partagée ou centralisée, les instruments financiers n’ont pas réussi, dans l’ensemble, à attirer des capitaux privés;
• jusqu’à présent, seul un nombre limité d’instruments financiers du FEDER et du FSE a permis de fournir une aide financière renouvelable;
• les coûts et frais de gestion des instruments financiers relevant du FEDER et du FSE sont élevés par rapport à l’aide financière effectivement versée aux bénéficiaires finals et se révèlent en outre nettement supérieurs à ceux des instruments en gestion centralisée ou des fonds d’investissement du secteur privé.

Dans le même temps, nous constatons aussi que des améliorations ont été apportées au cadre juridique pour la période de programmation 2014-2020 en ce qui concerne les instruments financiers, sur la base de l’expertise acquise au cours de la période de programmation 2007-2013, mais certains problèmes persistent.

Dans notre rapport, nous formulons les recommandations suivantes:

• lors de son évaluation ex ante des instruments en gestion centralisée, la Commission devrait prévoir systématiquement une analyse des «enseignements tirés» jusque-là;
• outre les «enseignements tirés», la Commission devrait aussi évaluer, à la lumière des changements socio-économiques majeurs, le bien-fondé de chaque instrument ainsi que la contribution correspondante du budget de l’UE, dans le cadre de l’examen à mi-parcours des différents instruments financiers en gestion centralisée;
• la Commission et les États membres devraient s’efforcer d’optimiser la taille des fonds spécifiques du FEDER et du FSE afin de tirer profit, autant que possible, d’économies d’échelle non négligeables. Des orientations supplémentaires devraient être fournies aux États membres afin de leur expliquer comment créer de tels instruments financiers (gérés directement ou indirectement par la Commission) à leur niveau ou à l’échelle de l’Union;
• la Commission devrait prévoir dans le règlement financier (puis dans les réglementations sectorielles) une définition de l’effet de levier des instruments financiers qui puisse être appliquée à tous les domaines du budget de l’UE et qui permette de faire clairement la distinction entre les contributions publiques nationales et privées mobilisées dans le cadre des PO et les contributions en capital publiques ou privées mobilisées en sus, tout en tenant compte du type d’instrument concerné;
• en ce qui concerne les instruments financiers du FEDER et du FSE relevant de la période de programmation 2007-2013, la Commission devrait veiller, à la clôture, à ce que les États membres fournissent des données à la fois complètes et fiables sur les contributions privées aux dotations en capital, tant au travers des PO qu’en sus;
• en ce qui concerne les instruments financiers du FEDER et du FSE, la Commission devrait fournir aux États membres des orientations supplémentaires sur la meilleure manière de recourir au traitement préférentiel pour attirer davantage de capitaux privés sans faire courir de risques excessifs aux investisseurs publics qui contribuent à la dotation de ces instruments;
• en ce qui concerne les instruments financiers gérés au niveau central, les principes généraux régissant le partage des risques et susceptibles d’avoir un impact sur le budget de l’UE devraient être définis dans la réglementation spécifique à l’instrument concerné;
• en ce qui concerne tous les instruments financiers financés sur le budget de l’UE au cours de la période de programmation 2014-2020, la Commission devrait veiller à ce que seules des structures conformes à ses propres recommandations et actions en matière de régimes fiscaux soient mises en place par les États membres, le groupe BEI et elle-même;
• la Commission devrait prendre des mesures appropriées pour garantir que les États membres maintiennent le caractère renouvelable des fonds pendant le délai requis de huit ans après la fin de la période d’éligibilité pour la période de programmation 2014-2020;
• la Commission devrait fournir des orientations à propos des dispositions autorisant la poursuite de l’utilisation des instruments financiers au cours de la période de programmation suivante, notamment dans les cas où les gestionnaires de fonds sont sélectionnés au terme d’une procédure de marchés publics;
• la Commission devrait veiller à ce que les États membres fournissent un rapport complet sur les coûts et frais de gestion engagés et payés d’ici mars 2017, dans la perspective de la clôture prochaine de la période de programmation 2007-2013;
• la Commission devrait expliquer clairement que les plafonds relatifs aux coûts et frais de gestion doivent être appliqués à la partie de la dotation en capital réellement utilisée par l’instrument financier, c’est-à-dire à la contribution du PO utilisée pour fournir une aide financière aux bénéficiaires finals;
• en ce qui concerne la rémunération fondée sur les résultats des gestionnaires de fonds pour la période de programmation 2014-2020, la Commission devrait élaborer une proposition législative de révision des dispositions existantes du règlement portant dispositions communes (RDC) afin de renforcer leur effet incitatif;
• les autorités de gestion des États membres devraient faire un usage intensif des éléments existants fondés sur les résultats pour déterminer la rémunération des gestionnaires de fonds lorsqu’elles négocient les conventions de financement;
• pour la période de programmation 2014-2020, la Commission devrait effectuer une analyse comparative des coûts de mise en œuvre des subventions et des aides financières remboursables (versées essentiellement par l’intermédiaire d’instruments financiers) afin d’en déterminer le niveau réel. Ces informations seraient particulièrement utiles lors de l’élaboration des propositions législatives pour la période après 2020 et au moment de déterminer le niveau adéquat d’assistance technique.

Introduction

Que faut-il entendre par «instruments financiers»?

L’Union européenne est confrontée aujourd’hui à de grands défis, comme le redressement économique et financier et la gestion de la crise des réfugiés. Par conséquent, ses décideurs cherchent des moyens de maximiser l’efficacité et l’efficience du budget dont elle dispose et qui représente moins de 1 % de son produit intérieur brut (PIB).

Les instruments financiers ⁷ sont un outil destiné à fournir une aide financière sur le budget de l’UE, sous la forme de prêts, de garanties et de (quasi-)participations, pour la mise en œuvre de projets (voir tableau 1) ⁸.

L’annexe I présente la manière dont fonctionnent les différents types d’instruments financiers.

Par rapport aux subventions (qui constituent le mode traditionnel de financement sur le budget de l’UE), les instruments financiers peuvent, s’ils sont correctement mis en œuvre, présenter deux avantages spécifiques:

• la possibilité d’obtenir un effet de levier pour les fonds publics (c’est-à-dire la mobilisation de fonds privés et publics supplémentaires afin de compléter le financement public initial);
• le caractère renouvelable de leur dotation en capital (c’est-à-dire l’utilisation des mêmes fonds pendant plusieurs cycles), puisque, en principe, chaque euro versé par un instrument financier peut être utilisé plus d’une fois.

En principe, le fait que les prêts doivent être remboursés, les garanties, libérées et les participations, reversées devrait également influer sur le comportement des bénéficiaires finals, se traduire par une meilleure utilisation des fonds publics et réduire la probabilité que les bénéficiaires finals deviennent dépendants de l’aide publique.

Une définition commune des instruments financiers est apparue pour la première fois lors de la révision du règlement financier de 2012. Elle est appliquée depuis dans les réglementations sectorielles pour la période de programmation 2014-2020 (voir annexe II).

Utilisation des instruments financiers dans l’exécution du budget de l’UE depuis 2007

Utilisation des instruments financiers financés sur le budget de l’UE

Le budget de l’UE peut être exécuté dans le cadre d’une gestion partagée (c’est-à-dire en coopération avec les États membres, comme dans le cas de la politique de cohésion), d’une gestion directe (c’est-à-dire assurée par les services de la Commission ou par les agences exécutives) ou d’une gestion indirecte (c’est-à-dire en confiant des tâches d’exécution du budget à des pays tiers ou à d’autres entités) ⁹. Gestion directe et gestion indirecte constituent la «gestion centralisée».

Les instruments financiers sont utilisés à différents niveaux du budget de l’UE:

• les instruments financiers en gestion partagée dans le domaine de la cohésion sont instaurés principalement dans le cadre du Fonds européen de développement régional (FEDER) et dans une moindre mesure au titre du Fonds social européen (FSE). Ils peuvent également être utilisés dans le contexte du Fonds de cohésion (FC) depuis l’entrée en vigueur de la période de programmation 2014-2020. Chaque instrument doit être mis en œuvre dans le cadre d’un programme opérationnel (PO) conformément à ce qui a été décidé par les autorités de gestion qui sont chargées de ce dernier et qui déterminent en outre la taille et la conception de l’instrument ¹⁰. Des instruments financiers sont également utilisés au titre du Fonds européen agricole pour le développement rural (Feader) et du Fonds européen pour la pêche (FEP);
• les instruments financiers en gestion centralisée sont financés par différents domaines budgétaires, comme la recherche, les entreprises et l’industrie, l’éducation et la culture, etc. La Commission, en collaboration avec ses partenaires, est directement impliquée dans leur conception et dans l’élaboration de la stratégie d’investissement et de la dotation. La décision de créer ces instruments est prise par l’autorité budgétaire (composée du Parlement européen et du Conseil) sur proposition de la Commission.

Règles en matière de sélection du gestionnaire de fonds des instruments financiers

Dans le cadre de la gestion partagée, les instruments financiers peuvent prendre la forme de fonds autonomes ou de compartiments (sous-fonds) d’un fonds à participation (ci-après dénommés «fonds spécifiques») (voir figure 1). Un fonds à participation, parfois appelé «fonds de fonds», est un fonds créé dans le but de gérer différents types d’instruments. Il permet également de verser des contributions provenant d’un ou de plusieurs PO à un ou plusieurs instruments financiers.

Les instruments financiers sont généralement gérés par des banques privées ou publiques, voire par d’autres intermédiaires financiers, plutôt que par des administrations publiques. Dans le cas des instruments financiers relevant du FEDER et du FSE, la sélection d’un gestionnaire de fonds doit satisfaire aux règles nationales et de l’UE en matière de marchés publics, si la gestion du fonds concerné est attribuée au terme d’un appel d’offres. Si les règles en matière de marchés publics ne s’appliquent pas (par exemple lorsque le contrat de gestion du fonds n’est pas un contrat de service public), l’autorité de gestion peut désigner le gestionnaire de fonds, sous réserve de respecter les règles applicables en matière d’aides d’État (voir points 10 à 12).

Le groupe de la BEI, qui comprend le Fonds européen d’investissement (FEI) et la Banque européenne d’investissement (BEI), bénéficie d’un statut spécial, puisqu’il peut être désigné comme gestionnaire de fonds sans passer par une procédure de marchés publics ¹¹. C’est également à lui que sont confiés la plupart des instruments gérés au niveau central dont le gestionnaire de fonds est désigné dans la proposition législative.

Source: Cour des comptes européenne.

Les instruments financiers et les règles en matière d’aides d’État

Les fonds de l’UE en gestion partagée sont considérés comme faisant partie des budgets nationaux et régionaux et sont, à ce titre, susceptibles d’être soumis au contrôle des aides d’État. Lorsqu’elles mettent en œuvre l’instrument financier, les autorités de gestion doivent dès lors veiller à respecter les règles en la matière ¹². Les règles pertinentes relatives aux aides d’État sont précisées dans le nouveau règlement général d’exemption par catégorie (RGEC) ¹³ et dans les nouvelles lignes directrices de la Commission sur le financement des risques ¹⁴, en vigueur dans les deux cas depuis juillet 2014.

Pour chaque instrument financier relevant du FEDER et du FSE, l’autorité de gestion doit démontrer qu’il répond à l’une des trois conditions suivantes ¹⁵:

• être conforme aux pratiques normales du marché (ce qui signifie en clair que la gestion du fonds a été choisie au terme d’une procédure ouverte, transparente et non discriminatoire);
• être couvert par le règlement de minimis ¹⁶;
• être une aide exemptée, parce qu’il relève du GBER ou d’un régime d’aide notifié conformément aux lignes directrices de la Commission sur le financement des risques.

Les instruments financiers gérés au niveau central (qui n’utilisent pas de ressources nationales ou régionales et ne font donc pas partie des budgets des États membres) sortent du cadre réglementaire de l’UE en matière d’aides d’État, parce que la principale condition prévue à l’article 107 du TFUE («[…] accordées par les États ou au moyen de ressources d’État […]») n’est pas remplie.

Informations générales sur le nombre d’instruments financiers et leur dotation en capital depuis 2007

Période de programmation 2007-2013

Au cours de la période de programmation 2007-2013, 25 des 28 États membres de l’UE ont utilisé des instruments financiers. Seuls la Croatie, l’Irlande et le Luxembourg n’ont pas recouru à ce mécanisme de financement ¹⁷. Les annexes III et IV présentent une vue détaillée des instruments relevant du FEDER et du FSE par État membre.

Le tableau 2 montre que, fin 2014, les contributions des PO relevant du FEDER et du FSE s’étaient élevées respectivement à près de 15,2 milliards d’euros et à 0,8 milliard d’euros. Ces 16 milliards d’euros représentent une hausse considérable par rapport aux montants versés au cours des périodes de programmation 2000-2006 (1,3 milliard d’euros environ) et 1994-1999 (0,6 milliard d’euros) ¹⁸.

En ce qui concerne la période de programmation 2007-2013, la contribution de l’UE aux instruments financiers représentait respectivement 5 % et 1 % du total des fonds qu’elle a alloués au FEDER et au FSE pour l’ensemble de la période. Au cours de celle-ci, la part du budget de l’Union dans la contribution totale aux dotations en capital des instruments financiers du FEDER et du FSE a été de 69 % et de 56 % respectivement (voir tableau 2). Pour ce qui est de l’aide financière versée au bénéficiaire final, la contribution de l’UE a atteint 63 % (FEDER) et 65 % (FSE).

Selon les dernières données communiquées par la Commission, 972 instruments financiers relevant du FEDER et 53 instruments du FSE ont été créés dans l’ensemble de l’UE. Parmi ces instruments, 903 sont des fonds spécifiques du FEDER et 49, du FSE (voir tableau 3). Le groupe de la BEI gère 31 des instruments du FEDER (voir point 9).

En outre, 14 instruments ont été financés par le Feader et six, par le FEP. Pour la période de programmation 2007-2013, les États membres n’étaient pas tenus de faire rapport sur les instruments financiers en ce qui concerne ces deux fonds, si bien qu’il n’existe pas de données officielles à leur sujet ¹⁹. Cependant, sur la base des données collectées par la Cour, il est possible d’estimer la dotation en capital, à la fin de 2013, des instruments cofinancés par le Feader et par le FEP à quelque 700 millions d’euros et à environ 72 millions d’euros respectivement (dans les deux cas, l’estimation inclut les contributions nationales aux programmes).

En ce qui concerne les instruments gérés au niveau central, la contribution globale de l’UE qui leur a été allouée pour la période de programmation 2007-2013 s’élevait, tous domaines budgétaires confondus, à quelque 5,5 milliards d’euros ²⁰ répartis entre 21 instruments financiers ²¹. Ceux-ci sont utilisés dans tous les États membres de l’Union.

Période de programmation 2014-2020

Dans le budget de l’UE, les Fonds structurels et d’investissement européens (ou Fonds ESI) constituent la principale source de financement des investissements et des infrastructures, avec une enveloppe globale de quelque 450 milliards d’euros pour la période de programmation 2014-2020.

Depuis 2011, le Parlement européen et le Conseil européen encouragent le recours aux instruments financiers ²². Cet engagement politique se reflète également dans le règlement portant dispositions communes (RDC), qui prévoit un usage accru des instruments financiers pour mettre en œuvre les cinq Fonds ESI (donc aussi le Fonds de cohésion) et réaliser tous les objectifs thématiques des programmes ²³.

Fin 2015, la Commission estimait que, sur l’ensemble de la période de programmation 2014-2020, les cinq Fonds ESI affecteront quelque 21 milliards d’euros aux instruments financiers ²⁴. Étant donné que la contribution moyenne de l’UE aux dotations totales de ces instruments pour la période de programmation 2007-2013 avoisinait 68 % à la fin de 2014 ²⁵, nous estimons que le montant de 21 milliards d’euros financé sur le budget de l’UE correspondra sans doute plus ou moins à une enveloppe totale de 31 milliards d’euros (ce chiffre ne tient pas compte des financements nationaux et privés supplémentaires qui pourraient alimenter les fonds ne relevant pas des programmes des Fonds ESI).

À titre de comparaison, le Fonds européen pour les investissements stratégiques (EFSI) vise à mobiliser, au cours de la période 2015-2017, au moins 315 milliards d’euros d’investissements privés et publics à long terme dans l’ensemble de l’UE et à garantir le financement des projets lors des années suivantes.

Étendue et approche de l’audit

Au cours de cet audit, la Cour a examiné si les instruments financiers avaient été un mécanisme efficient pour exécuter le budget de l’UE durant la période de programmation 2007-2013. Dans ce cadre, les principales questions d’audit posées dans notre rapport sont les suivantes:

• Les instruments financiers avaient-ils la taille appropriée pour répondre aux besoins du marché?
• Les instruments financiers ont-ils permis d’attirer des capitaux privés?
• Les instruments financiers ont-ils permis de fournir une aide financière renouvelable?
• Les instruments financiers ont-ils permis d’exécuter le budget de l’UE avec un bon rapport coût-efficacité?

Pour chacune de ces questions, nous avons examiné quels enseignements tirer des principales insuffisances constatées. Nous avons également évalué dans quelle mesure elles avaient été traitées dans les règlements applicables à la période de programmation 2014-2020.

Notre audit couvre la période allant de 2009 à 2015. Nous avons centré notre attention sur les domaines liés aux politiques régionale et sociale, ainsi qu’à la politique des transports et de l’énergie. Plus particulièrement, notre examen a porté sur l’ensemble des instruments financiers relevant du FEDER et du FSE, ainsi que sur six instruments financiers gérés au niveau central dans ces domaines. Plusieurs problèmes signalés dans le présent rapport peuvent cependant affecter également d’autres domaines du budget de l’UE dans lesquels ces instruments sont utilisés.

Les travaux d’audit ont consisté en:

• un examen de différentes analyses et publications de la Commission, de la BEI, du FEI et de tiers;
• une analyse du rapport annuel de suivi le plus récent publié par la Commission en septembre 2015 et couvrant les 1 025 instruments financiers relevant du FEDER et du FSE. Une analyse similaire, fondée sur les données communiquées par la Commission en novembre 2015, a également été effectuée pour six ²⁶ des 21 instruments en gestion centralisée (qui représentent une contribution de l’UE de 789 millions d’euros, soit 14 % du montant total des 21 instruments) ²⁷;
• un examen de dix études de cas concernant des instruments financiers mis en œuvre dans la sphère du budget de l’UE couverte par le présent rapport ²⁸, avec notamment une visite sur le terrain dans un État membre (Slovaquie);
• un examen de suivi de 45 instruments financiers contrôlés lors des audits de conformité réalisés par la Cour depuis 2009 (dont les résultats ont été précédemment révélés dans nos rapports annuels) et de 54 instruments financiers vérifiés lors de nos audits de la performance depuis 2012;
• une enquête auprès de 85 autorités de gestion et gestionnaires de fonds actifs dans la mise en œuvre des instruments financiers. Parmi ces 85 entités, 82 s’occupaient d’instruments relevant du FEDER et du FSE en gestion partagée et trois, d’instruments en gestion centralisée. Nous avons enregistré 66 réponses de la part des entités sondées de la première catégorie et deux de celles relevant de la seconde;
• des entretiens avec plus de 40 fonctionnaires de la Commission, de la BEI et du FEI, et avec une dizaine d’experts d’organisations possédant une expertise sur le terrain ²⁹.

La Cour a déjà procédé à de nombreux examens de l’utilisation qui est faite des instruments financiers et, depuis 2011, a rendu compte de ses constatations dans ses rapports annuels ³⁰ et dans plusieurs rapports spéciaux ³¹. De plus, la Commission proprement dite, mais aussi la BEI, le FEI, le Parlement européen, les institutions de contrôle nationales ainsi que les gestionnaires de fonds du secteur privé, ont décelé, depuis quelques années, un certain nombre de problèmes qui, une fois cumulés, ont limité l’efficacité des instruments financiers durant la période de programmation 2007-2013. Le présent rapport s’appuie également sur ces évaluations.

Observations

Les instruments financiers avaient-ils la taille appropriée pour répondre aux besoins du marché?

Les instruments financiers ne sont pas des projets proprement dits mais des outils utilisés pour exécuter le budget de l’UE. Dans le cadre de la politique de cohésion, la décision d’une autorité de gestion d’accorder une aide au titre d’un PO par l’intermédiaire d’un instrument financier ne porte pas tant sur la question de savoir s’il faut investir ou non des ressources du PO (cet aspect est déjà prédéfini dans ce dernier), mais plutôt sur la manière de le faire: soit en recourant à une subvention unique, soit en faisant appel à un instrument financier fournissant une aide remboursable.

Nous avons dès lors examiné dans quelle mesure les 1 025 instruments relevant du FEDER et du FSE ont utilisé leur dotation en capital pour fournir différentes formes d’aide financière aux bénéficiaires finals, et nous avons analysé plusieurs facteurs expliquant les faibles taux de décaissement des instruments en faveur des bénéficiaires finals au cours de la période de programmation 2007-2013, à savoir le niveau des dotations en capital initiales des instruments, la mesure dans laquelle les besoins du marché étaient suffisamment pris en considération par les autorités de gestion, ainsi que les difficultés spécifiques rencontrées par les instruments financiers régionaux. Nous nous sommes également intéressés à la manière dont des aspects similaires ont été traités dans le cas des instruments gérés au niveau central.

Des dotations en capital excessives se sont traduites par des taux de décaissement peu élevés, ont permis d’éviter des dégagements et ont entraîné un risque de remboursement à la clôture

Les taux de décaissement des instruments financiers ont déjà fait l’objet d’un examen dans plusieurs rapports annuels et spéciaux de la Cour ³². Dans le présent rapport, nous analysons les dernières informations disponibles communiquées à la Commission par les États membres à la date du 31 décembre 2014 et publiées en septembre 2015. Il en ressort que bon nombre d’États membres continuent d’éprouver des difficultés à utiliser leurs dotations en capital comme prévu.

Le tableau 4 illustre les taux de décaissement pour chacun des 25 États membres qui ont mis en œuvre des instruments financiers au cours de la période de programmation 2007-2013 ³³. Les pourcentages indiqués sont des moyennes pour l’ensemble des instruments relevant du FEDER et du FSE dans l’État membre concerné. Un nombre important d’instruments financiers n’ont été établis qu’en 2012 et au cours des années suivantes.

Fin 2014, soit un an à peine avant l’expiration de la période d’éligibilité initiale (31 décembre 2015), 57 % seulement des dotations des instruments relevant du FEDER et du FSE avaient été versées aux bénéficiaires finals. Les décaissements ont été faibles, en particulier pour les instruments financiers utilisés en Slovaquie (21 %), en Espagne (27 %) et en Italie (32 %). En outre, trois autres États membres (Grèce, Pays-Bas et Autriche) avaient utilisé moins de la moitié de leurs dotations initiales.

Globalement, 177 des 972 instruments financiers relevant du FEDER (18 %) et 16 des 53 instruments du FSE (30 %) avaient décaissé moins du tiers de leurs dotations à la fin de 2014. En ce qui concerne les 177 instruments susmentionnés, le montant total non utilisé des dotations s’élevait à 4,2 milliards d’euros au 31 décembre 2014. Nous considérons ici qu’il est peu probable que les fonds disponibles soient utilisés un jour, même si la Commission a prolongé la période d’éligibilité jusqu’à fin mars 2017 (voir point 43). Toutefois, le taux de décaissement final des instruments financiers ne peut être évalué qu’à la fin de leur cycle de vie, en particulier pour ceux qui ont été créés vers la fin de la période de programmation.

Taux de décaissement peu élevés en raison d’une dotation initiale excessive des instruments financiers

Au cours des entretiens que nous avons eus, nos interlocuteurs ont souvent invoqué l’impact majeur de la crise économique et financière, ainsi que l’effet négatif qu’elle a eu sur les taux de décaissement au niveau des bénéficiaires finals. Cependant, vu l’ampleur du problème, nous considérons que cette crise n’est ni le seul ni le principal facteur à mettre en cause pour expliquer les taux de décaissement peu élevés. En réalité, ces derniers sont dus avant tout à une dotation en capital excessive des instruments financiers.

Notre analyse des données publiées par la Commission en 2015 a révélé l’existence d’une corrélation positive entre les taux d’absorption du FEDER et du FSE au niveau des États membres et les taux de décaissement des instruments financiers au niveau des bénéficiaires finals (voir figure 2a et figure 2b). Elle montre que les États membres, qui éprouvent déjà des difficultés à absorber les budgets relevant du FEDER et du FSE, sont souvent confrontés à des problèmes plus importants encore lorsqu’il s’agit de décaisser les fonds alloués aux instruments financiers.

Note: la taille des cercles correspond à la contribution totale des PO aux instruments financiers (voir tableau 4). Coefficient de corrélation: 0,5.

Source: Cour des comptes européenne, sur la base des données de 2015 de la Commission.

Note: la taille des cercles correspond à la contribution totale des PO aux instruments financiers (voir tableau 4). Coefficient de corrélation: 0,9.

Source: Cour des comptes européenne, sur la base des données de 2015 de la Commission.

Hausse des dotations en capital des instruments financiers dans 21 des 25 États membres concernés

Dans 21 des 25 États membres concernés, nous avons également constaté que la dotation initiale était en hausse depuis 2011. Au total, quelque 7,1 milliards d’euros de fonds supplémentaires provenant des PO du FEDER et du FSE pour la période de programmation 2007-2013 ont été alloués à des instruments financiers dans l’intervalle.

L’essentiel des augmentations de la dotation en capital des instruments concerne l’Italie (2,5 milliards d’euros), l’Espagne (0,9 milliard d’euros), la Grèce (0,9 milliard d’euros), le Royaume-Uni (0,7 milliard d’euros) et la Hongrie (0,5 milliard d’euros). À eux cinq, ces États membres représentent 77 % de la hausse totale de la dotation en capital sur l’ensemble de la période. Quatre d’entre eux (Italie, Espagne, Royaume-Uni et Hongrie) présentaient, fin 2014, un taux d’absorption des fonds FEDER inférieur à la moyenne (voir figure 2a).

Les dispositions prévues dans la base juridique pour la période de programmation 2007-2013 ont incité les États membres à utiliser les instruments financiers pour éviter le risque d’un dégagement de fonds de l’UE

La base juridique de la période de programmation 2007-2013 permettait aux États membres d’absorber d’emblée la contribution de l’UE aux PO relevant du FEDER et du FSE grâce à l’utilisation d’instruments financiers. Ils pouvaient utiliser ces contributions initiales comme un mécanisme permettant d’éviter le risque de dégagement («règle n + 2») ³⁴ (voir encadré 1).

Cette disposition a incité les États membres à «réserver» une partie au moins de la contribution de l’UE aux PO sur les comptes des banques et intermédiaires financiers chargés de la gestion des fonds, sans que l’argent soit utilisé aux fins prévues (voir encadré 2).

Inversement, nous avons trouvé un cas où la dotation des instruments financiers avait été réduite pour tenir compte des conditions du marché et des taux de décaissement projetés, ce qui est considéré comme une bonne pratique (voir encadré 3).

Les dotations excessives des instruments financiers ont un impact négatif sur les coûts et frais de gestion, lorsque ceux-ci sont déterminés sur la base du capital versé au fonds plutôt qu’en fonction des résultats obtenus par le gestionnaire du fonds. Surcapitaliser un fonds est un moyen de générer un revenu pour son gestionnaire sans que ce dernier fournisse en réalité les services attendus (voir points 116 à 125).

Taux de décaissement particulièrement peu élevés pour les instruments financiers gérés par le groupe de la BEI

Notre analyse nous a également permis de constater que le taux de décaissement moyen des 31 instruments relevant du FEDER et du FSE et gérés par la BEI et le FEI était particulièrement faible (43 %, contre 60 % dans le cas des instruments gérés par les autres gestionnaires de fonds).

Prolongation de la période d’éligibilité pour les instruments financiers en gestion partagée jusqu’en mars 2017 visée dans les orientations de la Commission uniquement

La contribution de l’UE correspondant aux dotations inutilisées (c’est-à-dire les fonds non versés ou non garantis aux bénéficiaires finals à la fin de la période d’éligibilité) doit être reversée au budget de l’UE à la clôture. Vu les taux de décaissement moyens peu élevés, la Cour avait déjà estimé dans son rapport annuel 2014 qu’il ne fallait pas s’attendre à voir tous les instruments financiers utiliser l’intégralité des fonds disponibles d’ici la fin de l’exercice 2015 ³⁵.

En avril 2015, la Commission a publié des lignes directrices révisées relatives à la clôture. Elles prolongent jusqu’au 31 mars 2017 la période d’éligibilité des dépenses liées aux instruments financiers, qui était supposée se terminer le 31 décembre 2015 ³⁶. Cependant, la période d’éligibilité générale est fixée à l’article 56, paragraphe 1, du règlement général. Dans son rapport annuel 2014, la Cour a estimé qu’une disposition légale ne pouvait être modifiée que par un instrument juridique de valeur équivalente ou supérieure, de sorte que la hiérarchie des normes soit dûment respectée ³⁷. Et de conclure qu’une ligne directrice de la Commission ne pouvait modifier des règles adoptées par le Parlement européen et le Conseil au terme d’une procédure législative.

Sur la base de notre analyse et d’une projection linéaire des décaissements effectués au cours des années antérieures, nous estimons à plus de 5,0 milliards d’euros les fonds affectés à des instruments relevant du FEDER et du FSE et toujours inutilisés fin 2015 sans la prolongation de la période d’éligibilité. De ce montant, 3,9 milliards d’euros sont des contributions du budget de l’UE aux PO. Les montants réellement utilisés entre janvier 2015 et mars 2017 ne seront connus au plus tôt que fin 2017.

Ces questions ont-elles été prises en considération pour la période de programmation 2014-2020?

Comme les contributions des PO sont désormais apportées sous la forme de paiements échelonnés, les instruments financiers devraient avoir une taille plus appropriée et donner lieu, dès lors, à de meilleurs taux de décaissement (voir encadré 4).

Les autorités de gestion n’ont pas toujours évalué correctement les besoins du marché avant d’allouer des fonds aux instruments financiers du FEDER et du FSE

Nous avons également examiné si les besoins du marché avaient été évalués correctement avant la création des instruments financiers et l’allocation de fonds à ces derniers. Une telle évaluation (ou évaluation ex ante) doit permettre de cerner les besoins du marché et de déterminer le type de support (prêt, garantie ou participation) le plus indiqué pour combler les écarts observés sur le marché. Elle doit aussi permettre d’établir les besoins de financement et, in fine, d’évaluer si l’objectif politique visé peut être atteint idéalement par un instrument financier. Comme cela a déjà été mis en évidence dans certains de nos rapports spéciaux antérieurs et dans d’autres études, il s’agit là d’un préalable au succès de tels instruments ³⁸.

L’évaluation des besoins du marché n’était pas obligatoire pour les instruments financiers durant la période de programmation 2007-2013

Pour la période de programmation 2007-2013, la seule référence réglementaire explicite à l’évaluation des besoins du marché (ou «évaluation des écarts») concernait les fonds à participation ³⁹.

Pour tous les autres fonds spécifiques, il était possible, jusqu’en 2009, de déduire de la nécessité de fournir un plan d’activité pour chaque instrument une obligation indirecte de procéder à une telle évaluation ⁴⁰. Toutefois, les modifications apportées à la base juridique en septembre 2009 se sont traduites par un allègement des exigences à l’égard des plans d’activité ⁴¹. Depuis, s’il était toujours obligatoire de soumettre un tel plan, la plupart des exigences spécifiques (par exemple les entreprises ou les projets urbains ciblés, les critères, les conditions de financement, ainsi que la justification et l’utilisation visée de la contribution du PO) ont été supprimées. Nous estimons qu’en l’absence de telles informations, la valeur ajoutée d’un plan d’activité est limitée.

L’obligation d’effectuer une évaluation des besoins du marché n’existait pas non plus pour les instruments financiers en gestion centralisée créés pendant la période de programmation 2007-2013. En ce qui concerne les six instruments financiers gérés au niveau central et examinés dans le présent rapport, nous avons observé différentes pratiques. Même s’il n’existait pas d’obligation légale, nous avons constaté en règle générale que, pour chacun de ces instruments, il y avait une certaine évaluation des besoins du marché sous la forme d’analyses d’impact, d’études de marché, de consultations publiques, etc.

Dans près d’un cas sur deux, les besoins du marché avaient été surévalués

Dans des rapports spéciaux antérieurs, nous avions déjà repéré des faiblesses significatives dans les évaluations des besoins du marché ⁴². Ces dernières devraient notamment s’appuyer sur des hypothèses rationnelles et réalistes, sous peine de voir les instruments financiers risquer de ne pas répondre aux besoins réels du marché, d’être surcapitalisés et/ou d’avoir un impact minime, voire nul, sur le terrain.

L’évaluation des besoins du marché permet plusieurs choses, comme la détection d’une éventuelle défaillance du marché et l’établissement de la taille du marché concerné. À cet égard, notre analyse globale montre que l’évaluation des besoins du marché n’a pas été suffisamment solide au cours de la période de programmation 2007-2013. Si la majorité des participants à notre enquête (82 %) ont indiqué qu’ils avaient procédé à une telle évaluation, celle-ci n’a pas empêché les instruments financiers d’être surdimensionnés, puisque près de la moitié (19 sur 41) des instruments qu’ils géraient et pour lesquels ils avaient effectué une évaluation des besoins du marché présentaient toujours, fin 2014, des taux de décaissement inférieurs à 50 % de leur dotation totale. Seuls cinq instruments (12 %) ont utilisé l’intégralité de leur dotation initiale (voir figure 3).

Note: questionnaire adressé aux gestionnaires/autorités de gestion des 50 principaux instruments financiers du FEDER. Le taux de réponse a été de 80 %.

Source: Cour des comptes européenne, sur la base des résultats de l’enquête.

Dans un rapport spécial antérieur, nous avions déjà souligné que, durant la période de programmation 2007-2013, ni la méthodologie suivie pour les évaluations des besoins du marché, ni la vraisemblance des hypothèses sous-jacentes ne faisaient l’objet d’un quelconque contrôle de la part d’un organe indépendant de l’autorité de gestion. Cette faiblesse peut avoir joué un rôle dans les évaluations trop optimistes effectuées par bon nombre d’autorités de gestion ⁴³.

Ces questions ont-elles été prises en considération pour la période de programmation 2014-2020?

Durant la période de programmation 2014-2020, il est obligatoire d’effectuer une évaluation ex ante pour les instruments en gestion partagée afin de déceler les défaillances du marché (ou les situations d’investissement excessif) et d’estimer le niveau et l’étendue des besoins en investissements publics. Cette évaluation doit également préciser le type d’instrument financier le plus approprié au regard de la situation. De plus, elle doit être transmise au comité de suivi du PO pour information et la synthèse des observations et conclusions formulées doit être publiée dans les trois mois de sa finalisation (voir annexe V). Toutefois, il n’existe toujours aucune obligation d’effectuer une vérification indépendante de l’évaluation ex ante et de la vraisemblance des hypothèses qui la sous-tendent avant de décider de la dotation en capital initiale d’un instrument financier.

Depuis l’entrée en vigueur du nouveau règlement financier le 1^er janvier 2013, une évaluation ex ante est également obligatoire pour tous les nouveaux instruments en gestion centralisée (voir annexe V). Néanmoins, l’évaluation ex ante ne prévoit ni analyse des enseignements tirés ni possibilité de réexamen en cas d’évolution socio-économique majeure, comme c’est le cas pour la gestion partagée. Un examen à mi-parcours (qui pourrait traiter ces aspects) a lieu pour la plupart des instruments financiers en gestion centralisée, mais pas pour tous.

Bon nombre d’instruments financiers créés par les États membres au cours de la période de programmation 2007-2013 étaient de taille modeste, notamment en raison de leur caractère régional

Les instruments financiers du FEDER et du FSE étaient nettement plus modestes que les fonds gérés au niveau central ou les fonds d’investissement privés

Les PO relevant du FEDER et du FSE sont mis en œuvre en gestion partagée par les autorités nationales ou régionales, ce qui signifie que les instruments financiers créés pour réaliser les programmes nationaux ou régionaux doivent suivre les délimitations des programmes sur les plans géographique et de l’éligibilité. Pour être éligible, un projet doit concerner une région éligible aux financements du PO qui a fourni la dotation à l’instrument financier concerné ⁴⁴.

Dans l’UE, 952 fonds spécifiques ont été créés au titre du FEDER et du FSE au cours de la période de programmation 2007-2013 (voir tableau 3). Cela signifie que plusieurs fonds ont été mis en place dans la plupart des régions. Notre analyse montre que les instruments financiers du FEDER et, surtout, du FSE ont une taille relativement modeste. La contribution moyenne de l’UE à un instrument du FEDER s’élève à 80 millions d’euros pour les fonds à participation et à 10 millions d’euros pour les fonds spécifiques. Dans le cas du FSE, elle s’élève à 10 millions d’euros pour les fonds à participation et à 9 millions d’euros pour les fonds spécifiques. À titre de comparaison, fin 2014 et selon les données communiquées par la Commission, la contribution du budget de l’UE aux fonds gérés au niveau central (et couvrant en théorie l’ensemble des États membres) était de 1,2 milliard d’euros. Quant aux fonds d’investissement privés, la moyenne se situe entre 150 et 500 millions d’euros.

Toutefois, la mise en œuvre de fonds dotés d’un capital supérieur peut générer d’importantes économies d’échelle et améliorer considérablement l’efficience, parce que cela permet de répartir les frais généraux et les risques associés sur un nombre suffisamment élevé de bénéficiaires finals. En d’autres termes, les fonds spécifiques relevant du FEDER et du FSE n’ont bien souvent pas la taille que le secteur des fonds d’investissement estime appropriée pour un fonctionnement efficient.

Ces questions ont-elles été prises en considération pour la période de programmation 2014-2020?

Au cours de la période de programmation 2014-2020, les États membres bénéficient d’une plus grande flexibilité pour la création d’instruments financiers. À titre d’exemple, les PO peuvent conjuguer une ou plusieurs priorités d’investissement complémentaires relevant du FEDER, du FC et du FSE, dans le cadre d’un seul objectif thématique ⁴⁵.

En outre, des conditions légales préalables à l’établissement d’instruments financiers dont la dotation en capital est nettement plus élevée ont été instaurées ⁴⁶. Citons en particulier la possibilité de créer des instruments en gestion partagée à l’échelon de l’UE pour la période de programmation 2014-2020 ⁴⁷ (voir encadré 5).

Il existe également d’importants incitatifs financiers pour les États membres afin qu’ils créent des instruments dotés d’un capital plus élevé ou d’une portée qui dépasse le niveau régional. Lorsque l’ensemble de l’axe prioritaire d’un PO est mis en œuvre au moyen d’un instrument financier, le taux de cofinancement maximal peut être augmenté de dix points de pourcentage. Lorsqu’un axe prioritaire distinct est établi pour être mis en œuvre par un instrument financier créé au niveau de l’UE et géré directement ou indirectement par la Commission, il peut prétendre à un taux de cofinancement de 100 % ⁴⁸.

La Commission et les États membres devraient exploiter autant que possible la capacité offerte par la base juridique de créer, au niveau du FEDER et du FSE, des instruments financiers spécifiques plus importants afin de tirer profit d’économies d’échelle non négligeables. Toutefois, l’implication d’un plus grand nombre de régions et d’organes pourrait rendre la structure juridique plus complexe, ce qui pourrait, à son tour, entraîner de nouveaux risques de retard devant être pris en considération par les États membres au moment d’élaborer la structure de financement la plus appropriée. La base réglementaire pour la période de programmation 2007-2013 autorisait déjà des contributions de plusieurs programmes à un même instrument financier ⁴⁹. Jusqu’à présent, ce type de constructions n’a toutefois pas rencontré de succès en raison de sa complexité supérieure apparente. Les réponses à notre enquête font apparaître la nécessité pour la Commission de fournir des orientations complémentaires sur la manière de créer des instruments financiers à l’échelon de l’UE.

Les instruments financiers ont-ils permis d’attirer des capitaux privés?

L’un des principaux avantages des instruments financiers est qu’ils permettent de mobiliser des fonds supplémentaires. En d’autres termes, des fonds publics et privés additionnels peuvent contribuer à la dotation en capital. L’effet de levier reflète l’efficacité du financement public dans la mobilisation de fonds supplémentaires. Il devrait donner des indications sur la capacité d’un instrument à attirer de tels fonds, en fonction de son type, de l’endroit où il est mis en œuvre et de ses bénéficiaires finals, mais aussi sur les choix opérés par la Commission, l’autorité de gestion et/ou le gestionnaire de fonds lors de la création de cet instrument. Dans le cas d’instruments comparables, un levier plus important serait dès lors synonyme d’instrument plus performant lorsqu’il s’agit d’attirer des fonds supplémentaires.

Par conséquent, nous avons examiné la manière dont la Commission définit et suit cet effet de levier des instruments financiers, tant pour la gestion partagée que pour la gestion centralisée, et évalué si ces derniers parvenaient à attirer des capitaux privés supplémentaires. Nous avons également analysé l’utilisation qui a été faite des régimes préférentiels et des modalités avec les partenaires privés en matière de partage des risques, ainsi que des accords fiscaux conclus à cet égard.

Le calcul, par la Commission, de l’effet de levier des instruments financiers ne tient pas bien compte de la mesure dans laquelle le financement public mobilise des fonds supplémentaires

Des mesures valables de l’effet de levier passent par des ratios plus différenciés

Difficultés pour évaluer la mobilisation de capitaux publics et privés supplémentaires par les instruments en gestion partagée

La réglementation régissant la période de programmation 2007-2013 ne précisait pas la manière de mesurer l’effet de levier des instruments en gestion partagée. En 2011, la Commission a commencé à s’intéresser à la question en suggérant une première définition de l’«effet de levier», avant d’intégrer le concept dans le règlement financier deux ans plus tard (voir encadré 6).

Cependant, nous estimons qu’il n’est pas approprié de considérer tous les fonds publics nationaux comme des montants relevant de l’effet de levier, contrairement à ce que suggère la Commission dans le cas des instruments en gestion partagée: les taux de cofinancement sont déjà précisés au niveau de l’axe prioritaire du PO, et la contribution nationale aux dotations des instruments financiers reste en général dans les limites de ces taux. Aucune distinction n’est donc faite entre le cofinancement national «normal» et la contribution nationale «supplémentaire» (qui dépasse les taux des PO). Or seule cette dernière pourrait être considérée comme ayant été attirée par la contribution de l’UE. Dans un précédent rapport, nous avions déjà indiqué que la pratique de la Commission qui consiste à exclure du dénominateur les fonds publics nationaux passant par les PO se traduit par une hausse artificielle du ratio de levier mesuré ⁵².

Par ailleurs, l’effet de levier devrait servir d’indicateur de la performance d’un instrument financier pour ce qui est d’attirer des fonds publics ou privés supplémentaires (c’est-à-dire venant en sus de ceux déjà pris en considération pour le PO dans son ensemble). Il est évident qu’une évaluation de la performance doit tenir compte des différences dans la mise en œuvre d’un tel instrument. En particulier, les régimes préférentiels et les modalités en matière de partage des risques pour les partenaires du secteur privé jouent à cet égard un rôle déterminant (voir points 74 à 78). De plus, le ratio de levier devrait également varier selon le type d’aide financière (l’effet de levier des garanties devrait être supérieur à celui des prêts, par exemple), le type d’investissement (il devrait être inférieur pour les investissements plus risqués), le stade de développement des bénéficiaires finals soutenus (les jeunes entreprises présentent plus de risques, par exemple) et le marché géographique (le taux devrait être plus faible dans les régions moins développées, par exemple).

Sous sa forme actuelle, la méthode suivie par la Commission pour calculer l’effet de levier ne peut fournir un indicateur fiable du pouvoir d’attraction réel des instruments financiers sur les fonds publics ou privés supplémentaires. Par conséquent, elle ne permet pas d’opérer une distinction entre les instruments financiers performants et moins performants dans l’attraction de contributions publiques ou privées supplémentaires pour la dotation en capital de l’instrument.

Calcul incohérent de l’effet de levier pour les instruments en gestion centralisée

En ce qui concerne les instruments financiers en gestion centralisée, notre analyse montre que la Commission utilise plusieurs méthodes pour calculer l’effet de levier des différents instruments (voir tableau 5) ⁵³.

De ce fait, les ratios de levier communiqués par la Commission pour les instruments en gestion centralisée ne sont pas comparables, ni entre eux ni avec ceux calculés pour les instruments en gestion partagée.

Les sources de financement résultant de la contribution de l’UE et/ou de l’État membre à l’instrument financier ne sont pas les seules à être prises en considération

Les sources de financement attirées par un projet ne s’expliquent pas toutes par la contribution de l’UE et/ou de l’État membre. Cependant, il n’en est pas tenu compte lors du calcul du ratio de levier par la Commission. En 2015, le Comité d’aide au développement de l’OCDE a proposé une autre méthodologie, dans laquelle le mode de calcul dépend du type d’instrument (prêt, garantie ou participation) ⁵⁴. L’exemple développé à l’encadré 7 présente les différences entre les deux approches.

Selon la méthode de la Commission, il est de 39 (financement total de 7 846 millions d’euros divisé par la garantie de 200 millions d’euros de l’UE).

Nous estimons qu’il est irréaliste de considérer que les subventions nationales, qui représentent la plus grande partie du financement du projet, ont été attirées par la garantie somme toute limitée de l’UE. Ce problème affecte les rapports de la Commission sur les instruments financiers, et ce tant en gestion partagée qu’en gestion centralisée, même si le phénomène est plus marqué dans cette deuxième catégorie, vu que les cofinancements privés sont moins importants dans le cas des projets en gestion partagée.

Ces questions ont-elles été prises en considération pour la période de programmation 2014-2020?

Pour la période de programmation 2014-2020, en ce qui concerne les instruments relevant de la gestion partagée, le RDC ne fait pas explicitement référence à la définition de l’effet de levier donnée par le règlement financier de l’UE. Toutefois, la définition figurant à l’article 37, paragraphe 2, lettre c), du RDC est quasiment identique: «[…] une estimation des ressources publiques et privées supplémentaires que devrait éventuellement permettre de lever l’instrument financier jusqu’au niveau du bénéficiaire final (effet de levier escompté) […]». La Commission continue donc à considérer que le cofinancement national est mobilisé par le financement du PO par l’UE. De même, aucune modification n’a été apportée aux méthodes de calcul des montants levés auprès du secteur privé. De notre point de vue, la Commission devrait revoir sa manière de calculer l’effet de levier des financements publics assurés par l’UE et par les États membres au travers des instruments financiers et envisager d’adopter la méthodologie proposée par l’OCDE en 2015.

Nous constatons également que les États membres sont désormais tenus de préciser l’«effet de levier escompté» de chaque instrument (voir encadré 8). Ces éléments fourniront à la Commission des données qui lui permettront de comparer effet de levier réel et effet de levier visé. Cependant, si la Commission n’applique pas de méthode cohérente pour calculer l’effet de levier, nous doutons que cela se traduise par des données significatives et utilisables à des fins de comparaison.

Difficultés pour inciter les investisseurs privés à placer des fonds dans des instruments financiers en gestion partagée ou centralisée

L’un des objectifs déclarés des instruments financiers est d’attirer des fonds privés supplémentaires pour compléter les fonds publics disponibles, étant donné que cela permet à un plus grand nombre de projets de bénéficier du même niveau d’investissement public. C’est pourquoi nous avons cherché à déterminer, tant pour la gestion partagée que pour la gestion centralisée, la mesure dans laquelle des fonds privés supplémentaires ont été mobilisés par les contributions publiques aux instruments.

Les régimes particuliers réservés aux investisseurs privés participant à des instruments financiers au cours de la période de programmation 2007-2013 n’ont pas permis d’attirer des fonds supplémentaires substantiels

Il ressort de nos entretiens et de nos analyses documentaires que, pendant la période de programmation 2007-2013, le secteur privé est resté réticent à l’idée d’investir dans des instruments financiers, considérant ces derniers comme réglementés de manière trop stricte (réglementations européennes et nationales spécifiques, aides d’État et marchés publics, par exemple). Il convient de rappeler que les objectifs poursuivis par les deux parties diffèrent: si le secteur public vise à mettre en œuvre des objectifs de politique et d’investissement spécifiques, le secteur privé, lui, doit privilégier les activités rentables. De plus, les deux camps peuvent souffrir d’un manque de connaissances. Le secteur public ne dispose pas forcément d’une expertise financière très développée, tandis que le secteur privé n’est pas toujours au fait de la législation européenne. La Commission estime que l’une des manières d’attirer des capitaux privés consiste à offrir un traitement préférentiel et/ou des «primes de risque» aux investisseurs privés. Par conséquent, nous avons examiné les régimes particuliers de ces derniers afin de déterminer si les risques étaient partagés de manière raisonnable entre secteurs public et privé.

Absence d’orientations de la Commission sur la manière de fixer des régimes de traitement préférentiel dans le cas des instruments du FEDER et du FSE

En ce qui concerne les instruments du FEDER et du FSE pour la période de programmation 2007-2013, la législation permettait d’allouer les retours sur investissements de préférence aux investisseurs agissant dans le respect du principe de l’investisseur en économie de marché ⁵⁶. Le traitement préférentiel peut s’exercer, par exemple, au travers de contrats qui n’octroient pas au partenaire de financement public les mêmes droits de remboursement qu’aux partenaires privés, ou par l’adoption d’une quote-part différente dans le résultat selon que le partenaire relève du secteur public ou du secteur privé.

Le traitement préférentiel peut se justifier s’il s’avère nécessaire pour attirer des investissements privés sur des marchés défaillants, où ces fonds peuvent contribuer à la réalisation d’objectifs de politique publique. S’il n’est pas justifié, il risque de grever la dotation en capital initiale de l’instrument financier et de réduire ainsi les fonds résiduels disponibles pour le cycle d’investissement suivant, une fois l’instrument liquidé. Cependant, ni la base juridique sous-tendant la période de programmation 2007-2013 ni les notes d’orientation de la Commission ne fournissent la moindre indication sur la manière d’établir les modalités en matière de gestion des risques dans la convention de financement ou de vérifier la pertinence du traitement préférentiel.

Bien que la Commission ait pris plus de risques, les contributions privées au capital des instruments en gestion centralisée ont été limitées

En règle générale, pour ce qui est des instruments en gestion centralisée, la réglementation applicable approuvée par le Parlement européen et le Conseil ne comporte que des conditions générales en matière de partage des risques et/ou de traitement préférentiel. Les modalités détaillées de la contribution de la Commission à ces instruments (notamment les pourcentages respectifs dans le partage des risques) n’apparaissent que plus tard dans le cadre d’une convention distincte, qui ne doit pas recevoir l’aval de l’autorité budgétaire (voir encadré 9).

Pour certains instruments financiers gérés au niveau central, nous avons constaté que quasiment tous les risques réels sont transférés à la Commission (voir encadré 10). Cependant, même si celle-ci prend plus de risques que ses partenaires dans ce type d’instruments, notre analyse montre que ces derniers n’ont pas attiré de contribution significative de la part du secteur privé.

Utilisation, dans certains cas, de décisions fiscales anticipées pour rendre les instruments financiers plus attrayants pour les investisseurs privés

Une décision fiscale anticipée (ou tax ruling) est une décision écrite prise par une administration fiscale nationale sur la manière de traiter un aspect particulier des activités d’une entité dans le cadre de la législation fiscale applicable dans l’État membre concerné. Une telle procédure peut être utilisée dans plusieurs États membres de l’UE pour obtenir une assurance quant à la manière dont les activités seront taxées. En règle générale, les personnes physiques ou morales soumises à l’impôt soumettent leur interprétation de l’application de la législation fiscale dans leur cas (ou par rapport à une opération ou une activité particulière), et l’administration fiscale leur répond par une décision positive ou négative. De tels accords fiscaux sont également une pratique courante dans le secteur des fonds d’investissement. Si les décisions fiscales anticipées peuvent être parfaitement légitimes – elles sont d’ailleurs utilisées dans un certain nombre de pays ou régions – elles ont également servi à favoriser une planification fiscale agressive.

En 2012 déjà, la Commission avait adressé une recommandation sur le sujet aux États membres ⁵⁸. Fondamentalement, les États membres sont encouragés à modifier leur législation nationale afin de tenir compte de la question des «montages artificiels» essentiellement mis en place en vue d’en tirer un avantage fiscal, et de traiter «ces montages sur la base de leur réalité économique». Cet appel a été suivi d’une série de mesures spécifiques à cet égard:

• depuis 2014, la Commission a ouvert plusieurs enquêtes afin d’examiner si les décisions prises par les administrations fiscales des États membres dans le domaine de l’impôt sur les sociétés sont conformes aux règles de l’UE en matière d’aides d’État ⁵⁹;
• en mars 2015, la Commission a présenté un train de mesures pour renforcer la transparence fiscale et instaurer l’échange automatique d’informations entre les États membres sur leurs décisions fiscales anticipées ⁶⁰;
• en juin 2015, la Commission a adopté un plan d’action en faveur d’une imposition des sociétés juste et efficace dans l’UE ⁶¹. Ce document examine notamment les mesures destinées à combattre l’évasion fiscale et une planification fiscale agressive.

Nous avons malgré tout relevé des instruments financiers qui ont fait l’objet de décisions fiscales anticipées (voir encadré 11).

Nous constatons également qu’un certain nombre d’instruments du FEDER et du FSE relatifs à la période de programmation 2007-2013 ont recouru à des entités de type SICAV ⁶³ ou SICAR ⁶⁴ lors de leur création. Les décisions fiscales anticipées sont une pratique courante pour ce type de structures; toutefois, les États membres ne précisent pas à la Commission si leurs instruments y ont eu recours ou vont y recourir.

Les contributions privées à la dotation en capital des instruments financiers du FEDER et du FSE correspondent à environ 2 % du montant total

Nous avions constaté dans des rapports antérieurs que l’effet de levier sur le secteur privé était limité au cours de la période de programmation 2007-2013 ⁶⁵. Selon les dernières données communiquées à la Commission par les États membres, à peine 154 des 1 025 instruments financiers du FEDER et du FSE créés dans 11 États membres ont attiré des fonds privés dans leur structure de financement dans le cadre de la contribution du PO.

En ce qui concerne les fonds privés qui ont contribué au travers des PO et qui sont renseignés par les États membres, il existe également un risque de double comptabilisation, puisqu’il se peut que le financement privé présenté au niveau des fonds spécifiques soit simplement un transfert de fonds effectué par le fonds à participation. Si nous limitons notre analyse aux seuls fonds à participation (ce qui permet d’éliminer le risque de double comptabilisation), à peine neuf des 73 fonds de ce type existant dans quatre des 18 États membres concernés ont bénéficié de contributions privées. Et pour ces neuf fonds à participation, la part du financement privé dans la dotation de l’instrument varie entre 5 % et 50 %. Au total, 325 millions d’euros de capitaux privés ont été attirés vers des fonds à participation par l’intermédiaire des PO. Dans le même temps, nous observons qu’indépendamment des informations communiquées, il existe une obligation légale qui découle des règles en matière d’aides d’État pour les prises de participation dans des PME et qui impose un taux minimal de cofinancement privé de 30 % ou de 50 % selon la région ⁶⁶.

En outre, selon les informations fournies sur une base volontaire par 11 États membres, les ressources versées aux instruments financiers en plus de celles provenant des PO (publiques ou privées) s’élèvent à 342 millions d’euros ⁶⁷. Les États membres ne sont toutefois pas tenus de fournir de telles informations, et les données communiquées sur une base volontaire ne sont pas non plus vérifiées par la Commission.

Nous constatons également que la législation relative à la période de programmation 2007-2013 ne prévoyait pas que les conventions de financement entre autorités de gestion et gestionnaires de fonds devaient préciser les ratios de levier escomptés pour les contributions privées supplémentaires. De plus, les frais de gestion n’étaient généralement pas liés aux résultats des gestionnaires de fonds en matière d’attraction des investisseurs privés (voir point 136) ⁶⁸. Par conséquent, les gestionnaires n’étaient pas vraiment incités à convaincre ces derniers.

En ce qui concerne les instruments gérés au niveau central et en particulier les instruments financiers de capitaux propres, attirer des investissements privés n’a pas été une sinécure, comme l’illustre l’étude de cas présentée à l’encadré 12.

Ces questions ont-elles été prises en considération pour la période de programmation 2014-2020?

En ce qui concerne les instruments en gestion partagée, les dispositions de la réglementation relative à la période de programmation 2014-2020 autorisent toujours un traitement préférentiel, mais demandent également que les risques soient partagés de manière appropriée entre les partenaires publics et privés (voir encadré 13).

L’obligation pour les États membres d’évaluer l’utilité de prendre des dispositions en matière de traitement préférentiel et de partage des risques et de justifier celles-ci peut être clairement considérée comme un pas vers une gestion plus efficiente des instruments financiers. À la lumière de nos entretiens, nous considérons toutefois qu’il est nécessaire pour la Commission de fournir aux États membres des orientations sur la meilleure manière de recourir au traitement préférentiel pour attirer davantage de capitaux privés sans faire courir de risques excessifs aux investisseurs publics qui contribuent à la dotation des instruments.

En ce qui concerne certains des instruments en gestion centralisée, la réglementation aborde également la question de l’étendue possible du partage des risques entre la Commission et ses partenaires. Sur ce point, elle précise que «le schéma de partage des risques [doit se traduire] par une répartition appropriée entre l’Union et l’entité en charge», mais que le «risque maximal couvert par le budget de l’Union [ne peut excéder] 50 % du risque du portefeuille de créances cible dans le cadre de l’instrument de prêt concerné» ⁷⁵. Reste à voir si ces dispositions modifiées suffiront pour attirer davantage de contributions du secteur privé qu’au cours de la période de programmation 2007-2013. Comme nous l’avons déjà mentionné dans un rapport précédent, nous estimons que les principaux aspects des modalités convenues entre la Commission et ses partenaires en matière de partage des risques (la BEI, par exemple) devraient être définis dans la réglementation spécifique à chaque instrument géré au niveau central ⁷⁶.

Enfin, en ce qui concerne les décisions fiscales anticipées, la situation demeure inchangée par rapport à la période de programmation 2007-2013. Nous estimons que maintenir l’utilisation de telles décisions pendant la période de programmation 2014-2020 pour les instruments financiers en gestion centralisée et/ou partagée pourrait entraîner un risque pour la réputation de l’Union, étant donné qu’elles pourraient être perçues comme allant à l’encontre des recommandations et actions de la Commission dans le domaine des régimes fiscaux.

Les instruments financiers ont-ils permis de fournir une aide financière renouvelable?

L’une des principales raisons expliquant l’utilisation de fonds publics au travers d’instruments financiers réside dans le fait que l’argent peut servir plusieurs fois: les fonds sont «renouvelables». Ainsi, si un prêt décaissé est remboursé au bout de trois ans, ces liquidités peuvent être réutilisées pour accorder un nouveau prêt. Nous avons dès lors examiné si cet effet de renouvellement avait bien eu lieu. La mesure dans laquelle les fonds peuvent se renouveler dans la pratique dépend du type de soutien financier, mais aussi de la période d’investissement des instruments. C’est pourquoi nous avons analysé si cette dernière correspondait à la pratique habituelle du marché. Nous nous sommes également intéressés aux facteurs qui ont contribué à limiter la période d’investissement réelle des instruments.

Des retards dans la mise en œuvre ont raccourci fortement la période d’investissement réelle de plusieurs instruments financiers du FEDER et du FSE

Au début de la période de programmation 2007-2013, les autorités publiques de la plupart des États membres ne disposaient que d’une expérience limitée de la structuration et de l’exploitation d’instruments renouvelables en partenariat avec des intermédiaires financiers. Dans le cadre de nos audits, nous avons relevé que la plupart des retards étaient dus au temps considérable pris par la structuration interne des instruments financiers, à la longueur des négociations avec les intermédiaires financiers aux différents niveaux (le plus souvent à cause des négociations relatives aux coûts et frais de gestion), à la complexité des procédures de marchés publics, à l’incertitude relative au respect des règles en matière d’aides d’État, ainsi qu’aux difficultés pour obtenir des contributions du secteur privé.

Dans bien des cas, les différents organes concernés ont dû apprendre très vite. Par ailleurs, il a fallu du temps pour concilier les intérêts et les positions de nombreuses parties prenantes et arriver ainsi à un accord sur les stratégies d’investissement pour l’instrument. Plusieurs problèmes de ce type ont également été décelés par d’autres études ⁷⁷. Les audits que nous avons réalisés ces dernières années indiquent en outre que si la Commission avait rédigé plus tôt davantage d’orientations sur le sujet, ces problèmes auraient pu être évités, ne fût-ce qu’en partie.

Les faibles taux de décaissement enregistrés dans de nombreux États membres et, partant, la capacité limitée des instruments à renouveler les fonds sont un corollaire évident de ces difficultés. Dans certains cas, les retards dans la mise en œuvre ont duré plusieurs années et ont donc réduit fortement la période pendant laquelle la dotation des instruments financiers pouvait être versée aux bénéficiaires finals (voir encadré 14).

Effet de renouvellement limité pour les instruments financiers du FEDER et du FSE lors de la mise en œuvre et incertain après la clôture des programmes 2007-2013

Fin 2014, moins d’un tiers de tous les instruments financiers du FEDER et du FSE avaient utilisé leurs fonds plus d’une fois

Dans l’ensemble, notre analyse a montré qu’au 31 décembre 2014, la dotation de 316 instruments du FEDER et du FSE (dont une grande majorité de fonds spécifiques) dans 19 États membres avait été intégralement versée aux bénéficiaires finals. Cependant, même pour ces instruments, l’effet de renouvellement s’est produit très tard au cours de la période de programmation. De ce fait, seule une part limitée de la dotation initiale sera utilisée plus d’une fois d’ici la fin de la période d’éligibilité prolongée (au 31 mars 2017). Par ailleurs, aucun des 25 États membres qui ont mis en œuvre des instruments financiers n’a réussi à atteindre un taux de décaissement global de 100 % (voir tableau 4).

Des contraintes de temps ont posé des problèmes particuliers aux instruments de capitaux propres

Notre analyse montre également que des problèmes particuliers ont empêché les instruments de capitaux propres d’atteindre un effet de renouvellement. En Europe, la période de détention moyenne des instruments de capitaux propres (c’est-à-dire le temps écoulé entre l’acquisition et la vente des parts) avoisinait six ans en 2014 ⁷⁸. La durée d’activité de la plupart des instruments de capitaux propres relevant du FEDER et du FSE ne dépasse toutefois pas huit ans (de 2009 à 2017). Même si, par exemple, l’instrument est devenu opérationnel début 2009 et que la sortie a eu lieu fin 2014, il ne reste que trois années avant la clôture du PO pour procéder à une nouvelle série d’investissements de capitaux propres. Dans ces conditions, compte tenu du nombre d’années nécessaire à la création de l’instrument, il est peu probable que les contributions des PO aux instruments de capitaux propres soient réutilisées au cours d’une même période de programmation.

Par comparaison, les instruments de capitaux propres en gestion centralisée ont des durées nettement plus longues, qui reflètent mieux leur nature ⁷⁹ (le Fonds Marguerite, par exemple, a une durée de 20 ans et peut être prolongé de deux ans).

Le large pouvoir d’appréciation inhérent à la réutilisation des fonds destinés aux instruments financiers du FEDER et du FSE risque de faire disparaître l’effet de renouvellement une fois les PO clôturés

Le cadre juridique 2007-2013 relatif aux instruments financiers en gestion partagée prévoit que toute ressource utilisée au moins une fois avant la clôture peut être conservée par l’État membre, mais qu’elle doit être réutilisée au profit du groupe cible ⁸⁰. Les notes d’orientation de la Commission sur les instruments financiers ⁸¹ et sur la clôture des PO 2007-2013 ⁸² suggèrent que les ressources tirées des instruments FEDER et FSE doivent être réinvesties indéfiniment.

Nous estimons toutefois que c’est là une interprétation erronée du règlement général pour la période de programmation 2007-2013 ⁸³. À titre d’exemple, les dispositions permettent également de réduire le capital de l’instrument et d’utiliser les ressources des instruments financiers sous la forme de subventions. En outre, sous un angle purement juridique, toute activité menée après la clôture des programmes et ne relevant pas du budget de l’UE est de la responsabilité exclusive de l’État membre et n’est plus soumise à une surveillance par la Commission, sauf disposition contraire dans la base juridique.

Ces questions ont-elles été prises en considération pour la période de programmation 2014-2020?

Pour la période de programmation 2014-2020, un certain nombre de questions relatives à la réutilisation des fonds destinés aux instruments des Fonds ESI une fois la période d’éligibilité expirée en 2023 ont été clarifiées aux articles 44 et 45 du RDC.

De plus, la réglementation régissant la période de programmation 2014-2020 reconnaît explicitement le caractère renouvelable recherché des instruments financiers au-delà de la période d’éligibilité, en incluant des dispositions relatives à la réutilisation des ressources remboursées durant une période de huit années au moins après la fin de la période d’éligibilité ⁸⁴. Le RDC fixe ainsi une période minimale pour affecter les fonds alloués à des instruments financiers, mais ne fournit pas d’autres détails sur la manière de procéder. Selon nous, la Commission devrait clarifier cet aspect.

La normalisation est un facteur essentiel pour éviter les erreurs du passé: la possibilité pour les autorités de gestion de monter les instruments financiers conformément aux conditions générales définies par la Commission devrait permettre de rationaliser et de faciliter notablement le processus de création de ces instruments.

La base juridique qui sous-tend la période de programmation 2014-2020 permettra également de continuer à utiliser ces derniers au cours de la période de programmation suivante, au lieu de les liquider et de les remplacer par de nouveaux instruments ⁸⁵. Cette option devrait se traduire par des gains de temps et d’argent, puisque les instruments financiers sont prêts et opérationnels dès le début de la période de programmation et que leur dotation pourrait être augmentée en fonction de l’évaluation ex ante des besoins. Toutefois, si le gestionnaire de fonds a été choisi au terme d’une procédure d’appel d’offres ouvert, les gains de temps risquent d’être limités, étant donné qu’une nouvelle procédure de ce type serait nécessaire pour choisir un nouveau gestionnaire. Sur la base des réponses fournies à notre enquête (voir encadré 15), les gestionnaires de fonds accueilleraient plus que favorablement des orientations supplémentaires de la Commission sur la manière de transférer des instruments vers la période de programmation 2014-2020.

Enfin, durant la période de programmation 2007-2013, la Commission a commencé à organiser une série de présentations et d’ateliers afin de diffuser les «bonnes pratiques» et de former les fonctionnaires des États membres. En janvier 2015, un an après le début de la période de programmation 2014-2020, elle a également lancé une plateforme technique (www.fi-compass.eu) afin de renforcer l’expertise dans le domaine des exigences légales relatives aux instruments financiers.

Les instruments financiers ont-ils permis d’exécuter le budget de l’UE avec un bon rapport coût-efficacité?

Contrairement aux subventions traditionnelles, les instruments financiers sont gérés par des gestionnaires de fonds (plutôt que par des administrations publiques). Il s’agit en général d’intermédiaires financiers, comme des banques privées ou d’État. La gestion des instruments financiers a un coût, et les gestionnaires de fonds ont le droit d’être rémunérés pour les services qu’ils fournissent. Le niveau des coûts de gestion (remboursés moyennant la preuve de la dépense) et des frais de gestion (compensation ou prix convenu pour les services fournis) auquel le gestionnaire de fonds peut prétendre est généralement fixé dans la convention de financement de chaque instrument financier. La rémunération devrait couvrir les frais de fonctionnement de l’instrument financier (y compris les dépenses consenties pour les relations avec les investisseurs, les frais juridiques et les dépenses d’audit) et permettre de réaliser une marge bénéficiaire, dans le cas de gestionnaires de fonds du secteur privé. Cette rémunération devrait varier en fonction du type d’instrument financier (garantie, prêt ou participation) et voir son niveau lié à des critères objectifs (par exemple, un grand nombre de petits prêts implique des frais de fonctionnement plus élevés qu’un petit nombre de prêts plus importants).

Nous nous sommes fondés sur les données les plus récentes communiquées à la Commission par les États membres pour analyser le niveau des coûts et frais de gestion réels, tant pour les instruments en gestion partagée que pour ceux en gestion centralisée, au cours de la période de programmation 2007-2013 et pour déterminer si ces frais et coûts de gestion étaient suffisamment liés aux résultats obtenus par le gestionnaire de fonds concerné. De plus, pour la période de programmation 2014-2020, nous avons examiné si la part de financement accrue allouée aux instruments financiers (et dès lors généralement non gérée par les administrations nationales ou régionales) s’était reflétée dans l’établissement du niveau d’assistance technique payé aux États membres pour la mise en œuvre des Fonds ESI.

Le niveau des coûts et frais de gestion était élevé par rapport au niveau réel de décaissement en faveur des bénéficiaires finals

Pour environ 2 % des instruments, les coûts de gestion cumulés dépassaient les décaissements effectifs en faveur des bénéficiaires finals

Pour certains instruments, les coûts et frais de gestion étaient même supérieurs aux montants réellement versés aux bénéficiaires finals. Notre analyse des 1 025 instruments financiers du FEDER et du FSE nous a permis de relever 23 cas de ce type (2,2 %) dans huit États membres (Bulgarie, République tchèque, Allemagne, Espagne, France, Italie, Pologne et Royaume-Uni). Ensemble, ces instruments ont facturé 28 millions d’euros de coûts et de frais de gestion pour verser 4 millions d’euros aux bénéficiaires finals. Parallèlement, il existe des instruments similaires pour lesquels aucuns coût ou frais de gestion ne sont payés aux intermédiaires financiers (voir encadré 16).

Les coûts et frais de gestion cumulés peuvent atteindre 75 % de l’aide financière versée aux bénéficiaires finals

Par ailleurs, nous avons effectué notre propre analyse des données de la Commission. À cette occasion, nous avons comparé les coûts et frais de gestion avec les montants effectivement versés aux bénéficiaires finals. Le tableau 6 présente nos résultats par État membre.

Sur les 25 États membres concernés par l’utilisation des instruments financiers du FEDER et du FSE (1 025 en tout), nous avons constaté que dix d’entre eux (Suède, Autriche, Lettonie, Malte, Finlande, Lituanie, Roumanie, Grèce, Hongrie et Chypre) avaient communiqué à la Commission des données complètes sur les coûts et frais de gestion pour 274 instruments utilisés. Dans six autres États membres (Pologne, Portugal, Allemagne, Slovaquie, Bulgarie et Royaume-Uni), ces informations ont été fournies pour 392 instruments financiers représentant entre 84 % et 98 % de la dotation en capital totale. En ce qui concerne tous les autres États membres, des informations vraisemblables sur les coûts et frais de gestion ont été communiquées pour des instruments financiers représentant tout au plus deux tiers de la dotation en capital totale ⁸⁶. Un certain nombre d’instruments financiers n’ont fait l’objet d’aucune communication de données, ou celles-ci n’étaient pas crédibles (coûts et frais de gestion dix fois supérieurs au montant réellement versé, par exemple). En outre, lorsque les coûts et frais de gestion communiqués étaient nuls, c’est peut-être parce que c’était vraiment le cas ou que les données n’avaient pas été transmises. Nous avons exclu ces données pour la suite de notre analyse.

Pas de remboursement, sur le budget de l’UE, des coûts et frais de gestion dépassant les plafonds réglementaires à la clôture

En principe, les coûts et frais de gestion étaient limités à maximum 4 % par an de la dotation totale de l’instrument financier

Dans la base juridique régissant la période de programmation 2007-2013, les dispositions relatives à la rémunération du gestionnaire de fonds étaient succinctes dans le règlement principal ⁸⁷, mais des plafonds pour les coûts et frais de gestion figuraient déjà dans le règlement d’exécution de la Commission ⁸⁸. Les plafonds annuels suivants ont notamment été fixés:

• 2 % par an du capital versé du PO aux fonds à participation pour les fonds de garantie;
• 4 % par an du capital versé du PO ou du fonds à participation aux instruments de microcrédit destinés aux microentreprises;
• 3 % par an du capital versé du PO ou du fonds à participation dans tous les autres cas.

La Commission a établi ces plafonds dans sa proposition législative sur la base de l’expérience de la période de programmation 2000-2006, au cours de laquelle le plafond global fixé pour les coûts et frais de gestion était de 5 % pour les fonds à participation et de 2 % pour les fonds de garantie ⁸⁹.

En gestion partagée, lorsqu’il s’agit de déterminer la rémunération du gestionnaire de fonds, les autorités de gestion doivent respecter à la fois le cadre juridique des Fonds structurels et celui des aides d’État. En outre, elles doivent veiller à ce que les dispositions en matière de rémunération soient conformes à la stratégie d’investissement de l’instrument concerné afin de s’assurer que le gestionnaire de fonds ait un argument financier qui l’incite à agir dans le respect des objectifs formulés dans le PO. Négocier la convention de financement n’est donc pas une sinécure et, lors de nos entretiens, de nombreuses autorités de gestion nous ont déclaré qu’elles ne disposaient pas de l’expertise requise pour mener cette tâche à bien au début de la période de programmation 2007-2013.

Les plafonds réglementaires fixés pour les coûts et frais de gestion peuvent être dépassés dans certaines conditions (par exemple si ces derniers sont conformes aux conditions du marché et ne sont pas supérieurs à ceux dus par les investisseurs privés, ou si le gestionnaire de fonds a été choisi au terme d’une procédure de marchés publics). Au vu des rapports transmis à la Commission par les États membres, il n’existe aucune information sur la fréquence de dépassement des plafonds.

Les coûts et frais de gestion sont payés sur la dotation en capital de l’instrument financier concerné. Ils ne sont pas à la charge du bénéficiaire final. Ces coûts sont considérés comme éligibles jusqu’à la liquidation du fonds, soit, dans la plupart des cas, jusqu’à la clôture du programme ⁹⁰. L’éligibilité des coûts et frais de gestion déclarés pour les fonds relevant du FEDER et du FSE et créés au cours de la période de programmation 2007-2013 ne sera vérifiée par la Commission que lors de l’analyse des documents de clôture en 2017 et 2018.

Dans certains cas, les coûts et frais de gestion cumulés dépasseront sans doute les plafonds réglementaires à la clôture

Les coûts et frais de gestion engagés et payés d’ici le 31 mars 2017 peuvent être déclarés comme coûts éligibles au titre du PO du FEDER ou du FSE dans le cadre duquel l’instrument financier a été créé ⁹¹. Le règlement précise que les plafonds relatifs aux coûts et frais de gestion concernent «le capital versé du programme opérationnel». D’après la Commission, les plafonds auxquels il est fait référence à l’article 43 du règlement d’exécution s’appliquent à la totalité de la contribution en capital à l’instrument financier plutôt qu’à la contribution réelle utilisée pour fournir une aide financière aux bénéficiaires finals. Les orientations existantes relatives aux coûts et frais de gestion pour la période de programmation 2007-2013 confirment ce point ⁹².

De notre point de vue, la Commission aurait dû interpréter les dispositions du règlement relatives aux plafonds établis pour les coûts et frais de gestion comme s’appliquant à la partie de la dotation en capital effectivement versée du PO à l’instrument financier, c’est-à-dire à la partie utilisée pour fournir une aide financière aux bénéficiaires finals. Les gestionnaires de fonds ne devraient pas être rémunérés pour la non-utilisation de la dotation en capital des instruments.

Rémunérer les gestionnaires de fonds en fonction de leurs résultats n’était pas une obligation légale durant la période de programmation 2007-2013

Au cours de la période de programmation 2007-2013, il n’était fait référence à la bonne gestion financière des instruments financiers et aux résultats obtenus par le gestionnaire de fonds que dans les notes d’orientation de la Commission, mais ces critères n’avaient aucune base réglementaire pour déterminer les coûts et frais de gestion ⁹³.

Sur la base de nos audits de la performance et de nos audits de conformité des instruments financiers, nous avons constaté que les rémunérations fondées sur les résultats étaient davantage l’exception que la règle: un seul des neuf instruments examinés au cours de la période allant de 2013 à 2015 prévoyait une rémunération calculée en fonction des résultats obtenus par le gestionnaire de fonds.

Lorsque leur rémunération n’est pas fonction de leurs résultats, les gestionnaires de fonds ne sont guère incités à transférer effectivement l’argent aux bénéficiaires finals. Cette situation a peut-être affecté négativement la performance des instruments financiers au cours de la période de programmation 2007-2013. En outre, la gestion des instruments du FEDER et du FSE devient de ce fait aussi plus intéressante pour les gestionnaires de fonds inexpérimentés (voir aussi le point 86).

En 2012, la Commission a recommandé aux autorités de gestion de lier la rémunération des gestionnaires de fonds à la qualité des investissements réellement effectués, en mesurant celle-ci à l’aune de la contribution apportée à la réalisation des objectifs stratégiques du PO et en fonction des ressources reversées à l’opération à la suite des investissements entrepris par les instruments ⁹⁴. Toutefois, cette recommandation a été formulée dans une note d’orientation COCOF et n’est pas juridiquement contraignante.

L’évaluation des coûts et frais de gestion par la Commission ne tient pas dûment compte des différences entre les types d’instruments, ni du niveau réel de l’aide fournie aux bénéficiaires finals

L’estimation, par la Commission, des coûts et frais de gestion cumulés depuis 2007 (631 millions d’euros) est sans doute en deçà de la réalité

En décembre 2015, sur la base des données transmises par les États membres pour l’exercice 2014, la Commission a estimé à 631 millions d’euros au moins les coûts et frais de gestion cumulés depuis le début de la période de programmation pour les instruments du FEDER et du FSE ⁹⁵.

Selon la Commission, ce montant correspond à 4,7 % des contributions de PO versées aux instruments concernés au cours de la période de programmation 2007-2013.

Si nous excluons les montants payés entre les fonds à participation et les fonds spécifiques qui en font partie (puisqu’ils sont déjà inclus dans les contributions des PO aux fonds à participation), le taux global des coûts et frais de gestion grimpe à 6,2 %. De plus, les gestionnaires de fonds peuvent également facturer des frais de gestion aux bénéficiaires finals, sans nécessairement les communiquer à la Commission. Par conséquent, comme le calcul de la Commission ne s’appuie que sur des données partielles, les chiffres réels (tant pour les montants absolus que pour la part des contributions des PO) sont probablement plus élevés.

Les coûts et frais de gestion sont nettement supérieurs aux niveaux rapportés par la Commission s’ils sont calculés sur la base de l’aide financière fournie aux bénéficiaires finals

Dans l’ensemble, sur la base des 764 instruments du FEDER et du FSE pour lesquels des coûts et frais de gestion ont été renseignés, nous avons calculé que les coûts et frais de gestion cumulés peuvent représenter jusqu’à 75 % de l’aide financière versée aux bénéficiaires finals, ce qui correspond à une moyenne annuelle pouvant aller jusqu’à 16 % (voir tableau 6).

En ce qui concerne les 10 États membres qui ont communiqué des données solides pour 274 instruments du FEDER et du FSE, nous avons obtenu un taux de coûts et frais de gestion cumulés entre 2 % et 17 % de l’aide financière versée aux bénéficiaires finals. Cela correspond à une moyenne annuelle comprise entre 1 % et 3 %.

Différences significatives dans les coûts et frais de gestion entre les divers types d’instruments financiers

Le niveau des coûts et frais de gestion varie également en fonction du type d’instrument. Si nous prenons en considération les données vraisemblables communiquées par la Commission, nous obtenons les valeurs moyennes présentées au tableau 7. Globalement, le pourcentage des coûts et frais de gestion est le moins élevé pour les instruments de garantie et le plus élevé pour les instruments de capitaux propres.

De plus, en règle générale, la mise en œuvre d’instruments financiers par l’intermédiaire d’un fonds à participation coûte plus cher, parce qu’il faut payer des coûts et frais de gestion aux deux niveaux (fonds à participation et fonds spécifique, par exemple). Nous observons également que les plafonds en matière de coûts et frais de gestion au cours de la période de programmation 2007-2013 ne sont pas déterminés par la taille des investissements effectués par l’instrument financier concerné, mais que le paiement s’effectue selon un pourcentage de la contribution du PO (voir point 108).

Par rapport à l’aide financière fournie, les coûts et frais de gestion des instruments du FEDER et du FSE sont nettement plus élevés que ceux des instruments financiers en gestion centralisée ou des fonds d’investissement du secteur privé

Notre analyse a également montré que fin 2014, par rapport à l’aide financière fournie aux bénéficiaires finals, les coûts et frais de gestion moyens des instruments financiers en gestion centralisée ou des fonds d’investissement du secteur privé étaient largement inférieurs à ceux des instruments relevant du FEDER ou du FSE:

• le coût d’exploitation cumulé facturé par le FEEE depuis son lancement en 2011 correspondent environ à 5 % du montant total investi, ce qui donne un coût annuel de 1,2 %;
• en ce qui concerne l’IEMP (instruments de prêt et de garantie combinés), la Commission estime que le coût annuel moyen à financer sur le budget de l’UE représente un maximum de 0,5 % à 0,7 % de la dotation ⁹⁶. Cela correspond à un coût annuel équivalent à 0,2 % des montants de garantie fournis par l’IEMP aux bénéficiaires finals.

Par ailleurs, notre analyse a révélé que même les coûts et frais de gestion de la BEI et du FEI pour les instruments du FEDER étaient généralement supérieurs à ceux qu’ils facturent lorsqu’ils opèrent comme gestionnaires de fonds pour des instruments en gestion centralisée.

Notre examen de deux études consacrées à la rémunération des gestionnaires de fonds d’investissement du secteur privé et publiées en 2015 nous a permis de constater que les frais de gestion annuels moyens se situaient, tous types de fonds confondus (et hors fonds à participation), entre 0,6 % et 1 % ⁹⁷. Ces deux études indiquaient également que les frais de gestion ont diminué ces dernières années. Une autre étude publiée en 2013 précise que les frais de gestion annuels relatifs aux fonds de capital-risque varient entre 2,0 % et 2,5 % ⁹⁸.

Notre analyse met également en évidence des différences importantes dans les coûts et frais de gestion facturés entre les divers instruments du FEDER et du FSE. Sur la base des informations disponibles relatives aux coûts effectifs de mise en œuvre des instruments en question, la Commission n’est pas en mesure d’évaluer si ces écarts se justifient. Nous avions déjà formulé des observations similaires dans un rapport spécial précédent ⁹⁹.

Limites dans la communication des coûts et frais de gestion par les États membres

La Commission ne dispose d’informations sur les coûts et frais de gestion que pour quelque 60 % de l’ensemble des instruments du FEDER et du FSE

En 2011, la Commission a imposé aux États membres l’obligation d’établir un rapport annuel sur les instruments financiers en gestion partagée ¹⁰⁰. Les autorités de gestion devaient communiquer ces informations pour la première fois dans leurs rapports relatifs à l’exercice 2011. Les données demandées par la Commission incluaient notamment des informations sur les coûts et frais de gestion, jusque-là optionnelles pour les autorités de gestion du FEDER et du FSE. En ce qui concerne l’exercice 2014, les instruments pour lesquels des données sur les coûts et frais de gestion ont été fournies ne représentaient que 63 % du montant total des paiements effectués au titre des PO du FEDER et du FSE en faveur des instruments financiers (contre 50 % en 2013) ¹⁰¹.

Par ailleurs, nous constatons que seuls les montants payés doivent être renseignés comme coûts et frais de gestion. Toutefois, il existe également des cas de coûts et frais à payer mais qui ne le sont pas encore. Ils sont exclus de facto du rapport à établir, si bien que ce dernier n’est pas exhaustif et qu’il en résulte une sous-estimation des coûts et frais de gestion communiqués à la Commission.

Ces questions ont-elles été prises en considération pour la période de programmation 2014-2020?

Un certain nombre de mesures ont été prises afin de remédier aux problèmes relatifs aux coûts et frais de gestion au cours de la période de programmation 2014-2020.

Délai pour l’établissement des rapports: plus court pour les États membres, plus long pour la Commission

Pendant la période de programmation 2014-2020, les États membres sont tenus de soumettre à la Commission le rapport sur la mise en œuvre des instruments financiers en l’intégrant dans leur rapport annuel de mise en œuvre. Cela implique que le rapport doit être fourni un mois plus tôt, à savoir pour le 31 mai au lieu du 30 juin, qui était la date limite en vigueur au cours de la période précédente, lorsqu’il ne faisait pas partie du rapport annuel de mise en œuvre (pour 2017 et 2019, le délai reste toutefois fixé au 30 juin) ¹⁰². Par ailleurs, la Commission dispose désormais de six mois pour examiner les données communiquées par les États membres. Par conséquent, elle a jusqu’au 30 novembre – et non plus jusqu’au 1^er octobre – pour présenter le rapport consolidé sur la mise en œuvre des instruments financiers, sauf pour 2017 et 2019. De ce fait, les autorités de décharge disposeront encore plus tard d’informations importantes sur la mise en œuvre des instruments financiers.

Les autorités de gestion sont tenues de faire rapport à la Commission sur les coûts et frais de gestion

Pour les instruments financiers créés au cours de la période de programmation 2014-2020, les autorités de gestion sont tenues de publier des données sur les coûts et frais de gestion dans une annexe au rapport annuel de mise en œuvre ¹⁰³. Il s’agit là d’une amélioration notable, qui permettra à la Commission de bien mieux analyser et surveiller le coût de la mise en œuvre des instruments financiers au cours des années qui viennent.

Abaissement des plafonds pour les coûts et frais de gestion et variation en fonction du type d’instrument financier

En ce qui concerne le plafonnement des coûts et frais de gestion, nous relevons deux grandes différences par rapport à la période de programmation 2007-2013. Premièrement, les plafonds imposés en matière de rémunération des gestionnaires de fonds varient en fonction du type d’instrument financier ¹⁰⁴ (voir tableau 8).

Deuxièmement, les plafonds (qui sont désormais calculés sur une base cumulée et non plus annuelle) sont nettement inférieurs à ceux qui s’appliquaient au cours de la période de programmation 2007-2013. Globalement, nous considérons l’abaissement des plafonds imposés aux rémunérations cumulées des gestionnaires de fonds comme une amélioration, même si la Commission n’a pas justifié la manière dont ces plafonds ont été déterminés. Notre analyse des données réelles communiquées jusqu’à présent pour la période de programmation 2007-2013 montre des pourcentages inférieurs dans la pratique (voir point 120).

Les éléments liés aux résultats et entrant dans le calcul de la rémunération du gestionnaire de fonds n’ont qu’un effet incitatif limité

Pour la période de programmation 2014-2020, le RDC prévoit également que les résultats du gestionnaire de fonds doivent servir de critère pour l’établissement des coûts et frais de gestion. En particulier, tous les coûts et frais de gestion censés être déclarés comme éligibles à la clôture doivent être calculés au moyen d’une méthode qui tient compte des résultats (voir aussi tableau 6) ¹⁰⁵.

Le règlement délégué précise d’autres détails relatifs aux critères de résultats à utiliser pour déterminer les coûts et frais de gestion ainsi que les plafonds applicables ¹⁰⁶.

En outre, selon les lignes directrices de la Commission sur les investissements en faveur du financement des risques ¹⁰⁷, le volet de la rémunération fondé sur les résultats doit être important et conçu pour récompenser la réalisation des objectifs d’action spécifiques fixés à l’avance, ainsi que les résultats financiers obtenus par le gestionnaire de fonds. Ces derniers devraient être calculés non seulement en fonction du décaissement effectif de la dotation initiale ou du montant de capitaux privés levé, mais aussi sur la base des retours réels sur investissements.

Nous constatons toutefois que ces nouveaux éléments liés aux résultats jouent un rôle secondaire dans le calcul de la rémunération totale du gestionnaire de fonds à payer sur le budget de l’UE, et ce, pour les raisons suivantes:

• vu la durée normale d’un fonds à participation ou d’un fonds spécifique, les plafonds indiqués dans le règlement délégué de la Commission sont en général aisément atteints sans le volet de la rémunération fondé sur les résultats. Par conséquent, un gestionnaire de fonds très performant atteindra la rémunération maximale plus tôt qu’un gestionnaire moins efficace et, dès cet instant, ne sera plus payé pour ses services;
• aucune mesure n’est prévue en cas de contre-performance pour faire en sorte que le gestionnaire de fonds supporte une partie des pertes financières que pourrait subir l’instrument financier. En fait, avec le système de rémunération actuel, même le gestionnaire de fonds qui obtiendrait des résultats négatifs peut percevoir la rémunération maximale;
• le cadre réglementaire n’exige pas que l’autorité de gestion établisse au préalable des valeurs de référence minimales en matière de performance (ou taux critiques de rentabilité), qui doivent être impérativement atteintes avant que le gestionnaire de fonds puisse prétendre au volet de la rémunération fondé sur les résultats.

C’est pourquoi, globalement, nous estimons que le volet «résultats» de la rémunération du gestionnaire de fonds cofinancée par le budget de l’UE ne constitue dans l’état actuel des choses qu’une incitation très limitée et qu’il convient de le repenser.

Coûts et frais de gestion supportés en plus des coûts administratifs liés à la mise en œuvre des PO du FEDER et du FSE

La gestion, le contrôle, le suivi et l’évaluation des PO relevant du FEDER et du FSE ont un coût: ces charges administratives pour les autorités nationales comprennent les rémunérations du personnel, les coûts opérationnels (frais de voyage et de formation, par exemple) et les coûts engendrés par les activités d’information et de communication. Les États membres ont la possibilité de recourir à une assistance technique dans le cadre des PO du FEDER et du FSE pour couvrir ces coûts administratifs ¹⁰⁸.

Durant la période de programmation 2007-2013, l’assistance technique pouvait représenter jusqu’à 4 % du financement total d’un PO du FEDER ou du FSE ¹⁰⁹. Ce pourcentage a été maintenu pour la période de programmation 2014-2020. Il s’appuie sur une étude réalisée en 2010 au nom de la Commission aux fins de son analyse d’impact relative à la période de programmation 2014-2020 ¹¹⁰. Sur cette base, la Commission estime que les États membres peuvent consacrer jusqu’à 13,6 milliards d’euros à l’assistance technique sur l’ensemble de la période.

Toutefois, au cours de la période de programmation 2014-2020, une part nettement plus importante du budget du FEDER et du FSE sera mise en œuvre par l’intermédiaire d’instruments financiers (voir point 21). Cela implique que, comparativement, il y aura plus de fonds disponibles pour l’assistance technique dans le cadre des activités de financement par subventions des PO du FEDER et du FSE, puisque, dans le cas des instruments financiers, la majeure partie de l’activité administrative est assurée par le gestionnaire de fonds. Cette dernière fait l’objet de coûts et frais de gestion que les gestionnaires de fonds facturent directement aux PO (ou aux bénéficiaires finals). Par conséquent, le renforcement du financement par instruments financiers accroît aussi indirectement le coût administratif total pour le budget de l’UE, étant donné qu’il augmente le montant des fonds pour assistance technique versés sur ce dernier aux États membres pour les activités de financement par subventions.

Nous constatons également qu’en ce qui concerne la période de programmation 2007-2013, l’administration nationale n’est pas tenue de rendre compte en détail de la manière dont l’argent de l’assistance technique a été utilisé ¹¹¹. Dans un rapport précédent, nous avons déjà souligné que la Commission ne dispose pas d’informations comparatives à propos des coûts administratifs réels par État membre, par PO ou par mécanisme de financement (subventions ou instruments financiers) ¹¹². Il est dès lors difficile d’évaluer si les niveaux d’assistance technique se justifient au regard des coûts réels supportés par les États membres pour la mise en œuvre des PO du FEDER et du FSE.

C’est pourquoi nous maintenons notre recommandation antérieure, à savoir que pour la période de programmation 2014-2020, la Commission devrait effectuer une analyse comparative des coûts de mise en œuvre des subventions et des instruments financiers (tant en gestion centralisée qu’en gestion partagée) afin d’en déterminer le niveau réel ¹¹³. De telles informations seraient particulièrement utiles pour élaborer les propositions législatives relatives à la période après 2020.

Conclusions et recommandations

Dans l’ensemble, nous constatons que l’aide financière fournie aux bénéficiaires finals au moyen d’instruments financiers présente des avantages importants par rapport aux subventions, puisque, en principe, chaque euro versé par un instrument financier peut être utilisé plus d’une fois. De plus, le fait que les prêts doivent être remboursés, les garanties, libérées et les participations, reversées devrait également, en principe, influer sur le comportement des bénéficiaires finals, se traduire par une meilleure utilisation des fonds publics et réduire la probabilité que les bénéficiaires finals deviennent dépendants de l’aide publique.

Notre audit nous a permis toutefois de relever un certain nombre de problèmes importants qui ont limité l’efficience des instruments financiers en tant que mécanisme d’exécution du budget de l’UE au cours de la période de programmation 2007-2013:

• bon nombre d’instruments financiers relevant du FEDER et du FSE étaient surdimensionnés et, à la fin de 2014, rencontraient toujours d’importantes difficultés à utiliser leurs dotations en capital (en moyenne, la dotation en capital totale versée aux instruments financiers par l’intermédiaire des PO avait été utilisée à hauteur de 57 % environ). La volonté des États membres d’éviter les dégagements tout au long de la période de programmation 2007-2013 a contribué à rendre excessives les dotations en capital initiales;
• qu’ils soient en gestion partagée ou centralisée, les instruments financiers n’ont pas réussi, dans l’ensemble, à attirer de capitaux privés;
• jusqu’à présent, seul un nombre limité d’instruments financiers du FEDER et du FSE a permis de fournir une aide financière renouvelable;
• les coûts et frais de gestion des instruments financiers relevant du FEDER et du FSE sont élevés par rapport à l’aide financière effectivement versée aux bénéficiaires finals et se révèlent en outre nettement supérieurs à ceux des instruments en gestion centralisée ou des fonds d’investissement du secteur privé.

Dans le même temps, nous constatons aussi que des améliorations ont été apportées au cadre juridique pour la période de programmation 2014-2020 en ce qui concerne les instruments financiers, sur la base de l’expertise acquise au cours de la période de programmation 2007-2013, mais des problèmes persistent. Nous présentons ici nos principales conclusions ainsi que nos recommandations pour les périodes de programmation 2007-2013 et 2014-2020 en suivant la structure du rapport.

Les instruments financiers avaient-ils la taille appropriée pour répondre aux besoins du marché?

Nous estimons qu’un nombre élevé d’instruments financiers étaient surdimensionnés. Cela indique que les autorités de gestion n’ont pas toujours évalué correctement les besoins du marché avant d’allouer des fonds aux instruments financiers du FEDER et du FSE. Cette situation a donné lieu à des dotations en capital excessives lors de la création des instruments financiers, avec comme corollaire des taux de décaissement peu élevés. La volonté des États membres de contourner la règle n + 2 a été l’un des facteurs qui ont contribué à ces dotations en capital excessives.

L’instauration d’évaluations ex ante obligatoires au cours de la période de programmation 2014-2020 pour les instruments financiers tant en gestion partagée qu’en gestion centralisée contribuera à éviter une dotation excessive de ceux-ci à grande échelle. Néanmoins, le succès de cette mesure dépendra de la qualité des hypothèses et de l’analyse sous-jacentes. En ce qui concerne les instruments en gestion partagée, l’approche des paiements échelonnés (qui lie les versements provenant du budget de l’UE au décaissement des fonds en faveur des bénéficiaires finals) vise aussi à résoudre le problème des dotations excessives. En outre, un réexamen régulier de l’évaluation ex ante en cas d’évolution de l’environnement économique ou du marché fait partie des options figurant dans le RDC, mais il ne s’applique pas aux instruments gérés au niveau central. Un examen à mi-parcours (qui pourrait traiter ces aspects) a lieu pour la plupart des instruments financiers en gestion centralisée, mais pas pour tous. Enfin, aucun examen indépendant des évaluations ex ante n’est prévu, que ce soit pour les instruments en gestion partagée ou pour ceux en gestion centralisée.

Bon nombre d’instruments financiers créés par les États membres au cours de la période de programmation 2007-2013 étaient de taille modeste, notamment en raison de leur caractère régional. Souvent, les fonds spécifiques relevant du FEDER et du FSE n’avaient pas la taille que le secteur des fonds d’investissement estime appropriée pour un fonctionnement efficient (voir points 27 à 61).

Recommandation n° 1

En ce qui concerne les évaluations ex ante relatives aux instruments financiers:

a) lors de son évaluation ex ante des instruments en gestion centralisée, la Commission devrait prévoir systématiquement une analyse des «enseignements tirés» jusque-là.

Délai de mise en œuvre recommandé: dès qu’un nouvel instrument est créé;

b) outre les «enseignements tirés», la Commission devrait aussi évaluer, à la lumière des changements socio-économiques majeurs, le bien-fondé de chaque instrument ainsi que la contribution correspondante du budget de l’UE, dans le cadre de l’examen à mi-parcours des différents instruments financiers en gestion centralisée.

Délai de mise en œuvre recommandé: dès que les examens à mi-parcours ont lieu.

Recommandation n° 2

La Commission et les États membres devraient s’efforcer d’optimiser la taille des fonds spécifiques du FEDER et du FSE afin de tirer profit, autant que possible, d’économies d’échelle non négligeables. La Commission devrait fournir aux États membres des orientations supplémentaires sur la manière de créer de tels instruments financiers (gérés directement ou indirectement par la Commission) dans les États membres ou à l’échelon de l’Union.

Délai de mise en œuvre recommandé: d’ici fin 2016 (pour la Commission) ou lors de la création des instruments financiers (pour les États membres).

Les instruments financiers ont-ils permis d’attirer des capitaux privés?

Nous avons constaté que la Commission et les États membres avaient éprouvé d’importantes difficultés à attirer les investisseurs du secteur privé vers les instruments financiers, tant en gestion partagée qu’en gestion centralisée, au cours de la période de programmation 2007-2013. Plus précisément, les régimes particuliers réservés aux investisseurs privés participant à des instruments financiers n’ont pas permis d’attirer des fonds supplémentaires substantiels. Nous estimons par ailleurs que le calcul, par la Commission, de l’effet de levier des instruments financiers ne tient pas bien compte de la mesure dans laquelle le financement public sur le budget de l’UE mobilise des fonds supplémentaires. De plus, les États membres ne sont pas tenus de fournir à la Commission des informations sur les contributions privées à la dotation en capital des instruments du FEDER et du FSE.

À ce stade, il semble improbable qu’un montant substantiel de fonds privés soit attiré pour la période de programmation 2014-2020, que ce soit par l’intermédiaire des PO ou sous la forme de contributions supplémentaires. Les orientations élaborées par la Commission en avril 2014 ne s’appuient pas suffisamment sur les «bonnes pratiques» observées pendant la période de programmation 2007-2013 pour déterminer la meilleure manière de recourir au traitement préférentiel pour attirer davantage de capitaux privés sans faire courir de risques excessifs au secteur public.

Le recours à des décisions fiscales anticipées pour des instruments financiers pendant la période de programmation 2014-2020, recours qui permettrait d’échapper à l’impôt dans certaines conditions, serait contraire à la propre politique de la Commission dans ce domaine (voir points 62 à 91).

Recommandation n° 3

La Commission devrait prévoir dans le règlement financier (puis dans les réglementations sectorielles) une définition de l’effet de levier des instruments financiers, qui puisse être appliquée à tous les domaines du budget de l’UE et qui permette de faire clairement la distinction entre les contributions publiques nationales et privées mobilisées dans le cadre des PO et/ou les contributions en capital publiques ou privées mobilisées en sus, tout en tenant compte du type d’instrument concerné. Cette définition préciserait sans ambiguïté comment les montants mobilisés par l’UE et la contribution publique nationale sont déterminés, en suivant par exemple les lignes directrices de l’OCDE en la matière.

Délai de mise en œuvre recommandé: au moment de la révision du règlement financier et, pour la réglementation sectorielle, au moment de l’examen à mi-parcours.

Recommandation n° 4

En ce qui concerne les instruments financiers du FEDER et du FSE relevant de la période de programmation 2007-2013, la Commission devrait veiller à ce que les États membres fournissent des données à la fois complètes et fiables sur les contributions privées aux dotations en capital, tant au travers des PO qu’en sus.

Délai de mise en œuvre recommandé: d’ici fin 2017.

Recommandation n° 5

En ce qui concerne les instruments financiers du FEDER et du FSE, la Commission devrait fournir aux États membres des orientations supplémentaires sur la meilleure manière de recourir au traitement préférentiel pour attirer davantage de capitaux privés sans faire courir de risques excessifs aux investisseurs publics qui contribuent à la dotation de ces instruments.

Délai de mise en œuvre recommandé: d’ici fin 2016.

Recommandation n° 6

En ce qui concerne les instruments financiers gérés au niveau central, les principes généraux régissant le partage des risques et susceptibles d’avoir un impact sur le budget de l’UE devraient être définis dans la réglementation spécifique à l’instrument concerné.

Délai de mise en œuvre recommandé: au moment où la Commission formule ses propositions en vue de la création de nouveaux instruments financiers ou de la révision d’instruments financiers existants.

Recommandation n° 7

En ce qui concerne tous les instruments financiers financés sur le budget de l’UE au cours de la période de programmation 2014-2020, la Commission devrait veiller à ce que seules des structures conformes à ses propres recommandations et actions en matière de régimes fiscaux soient mises en œuvre par les États membres, le groupe BEI et elle-même.

Délai de mise en œuvre recommandé: d’ici fin 2016.

Les instruments financiers ont-ils permis de fournir une aide financière renouvelable?

Pour une grande majorité d’instruments du FEDER et du FSE, aucun effet renouvelable conséquent des fonds ne s’était produit à la fin de 2014. Cela est dû au fait que les retards accusés lors de la mise en œuvre ont ajouté aux difficultés rencontrées pour utiliser l’intégralité de la dotation de ces instruments au cours de la période de programmation 2007-2013. Il a fallu prolonger la période d’éligibilité de décembre 2015 à mars 2017 pour augmenter la probabilité qu’une majorité des instruments financiers parviennent à dépenser toute leur dotation initiale. De plus, après la clôture en mars 2017, la mise en œuvre des instruments financiers sera laissée à la discrétion des États membres et il faudra voir dans quelle mesure un effet de renouvellement sera obtenu.

Pour ce qui est de la période de programmation 2014-2020, les dispositions prévues dans la base juridique limitent le risque de création d’instruments surcapitalisés et renforcent dès lors la probabilité d’obtenir un effet de renouvellement. Pour ce faire, il faut toutefois que les leçons concernant les lacunes observées au cours de la période de programmation 2007-2013 aient été tirées et que les autorités de gestion fassent preuve de davantage de réalisme à propos de la part des Fonds ESI susceptible d’être mise en œuvre au travers d’instruments financiers.

D’autres modifications ont été apportées et devraient favoriser l’efficience lors de la création d’instruments, mais nous avons constaté que des orientations supplémentaires étaient nécessaires sur deux aspects spécifiques (voir points 92 à 105).

Recommandation n° 8

La Commission devrait prendre des mesures appropriées pour garantir que les États membres maintiennent le caractère renouvelable des fonds pendant le délai requis de huit ans après la fin de la période d’éligibilité pour la période de programmation 2014-2020. Pour ce faire, elle pourrait exiger une clause explicite dans la convention de financement pour assurer que le financement sera bien utilisé aux fins prévues.

Délai de mise en œuvre recommandé: d’ici fin 2016.

Recommandation n° 9

La Commission devrait fournir des orientations à propos des dispositions autorisant la poursuite de l’utilisation des instruments financiers au cours de la période de programmation suivante, notamment dans les cas où les gestionnaires de fonds sont sélectionnés au terme d’une procédure de marchés publics.

Délai de mise en œuvre recommandé: d’ici fin 2016.

Les instruments financiers ont-ils permis d’exécuter le budget de l’UE avec un bon rapport coût-efficacité?

Nous avons constaté qu’une partie non négligeable des dotations initiales des instruments financiers du FEDER et du FSE était consacrée aux coûts et frais de gestion. En outre, par rapport à l’aide financière effectivement fournie aux bénéficiaires finals, le niveau des frais de gestion était nettement supérieur à celui des instruments gérés au niveau central ou des fonds d’investissement du secteur privé. Vu les niveaux élevés observés à la fin de 2014, il existe un risque majeur de voir bon nombre d’instruments du FEDER et du FSE dépasser les plafonds fixés pour les coûts et frais de gestion dans la base juridique pour la période de programmation 2007-2013. Des coûts et frais de gestion élevés peuvent révéler un problème fondamental relatif à la manière dont ce mécanisme de financement a été mis en œuvre au cours de la période de programmation 2007-2013.

Les coûts et frais de gestion engagés et payés d’ici le 31 mars 2017 peuvent être déclarés comme dépenses éligibles au titre du programme du FEDER ou du FSE dans le cadre duquel l’instrument financier a été créé. Le règlement précise que les plafonds relatifs aux coûts et frais de gestion concernent «le capital versé du programme opérationnel» aux instruments.

D’après la Commission, les plafonds auxquels il est fait référence à l’article 43 du règlement d’exécution s’appliquent à la totalité de la contribution en capital à l’instrument financier plutôt qu’à la contribution réelle utilisée pour fournir une aide financière aux bénéficiaires finals. De notre point de vue, les plafonds fixés dans le règlement doivent être compris, à la clôture, comme les plafonds s’appliquant à la partie de la dotation en capital effectivement versée du PO à l’instrument financier, c’est-à-dire à la partie utilisée pour fournir une aide financière aux bénéficiaires finals. Les gestionnaires de fonds ne devraient pas être rémunérés pour la non-utilisation de la dotation en capital des instruments.

La Commission ne dispose pas d’une vue d’ensemble exhaustive des coûts de mise en œuvre des instruments financiers du FEDER et du FSE. De plus, elle ignore comment les coûts et frais de gestion sont déterminés et s’ils se justifient. Elle manque également d’informations sur les coûts administratifs globaux supportés par chaque État membre pour la mise en œuvre des Fonds ESI au cours de la période de programmation 2014-2020, en fonction de l’utilisation qui est faite des autres mécanismes de financement (à savoir les subventions ou les aides financières remboursables, principalement au moyen d’instruments financiers).

Nous observons également que ces coûts et frais de gestion viennent en sus des coûts administratifs généraux des PO du FEDER et du FSE. Comme les coûts de gestion sont payés sur la dotation initiale des instruments, ils réduisent d’autant le niveau de financement disponible pour les bénéficiaires finals sur le budget de l’UE.

Pour la période de programmation 2014-2020, les délais dont disposent les États membres pour remettre leur rapport ont été raccourcis, étant donné que désormais, le rapport sur les instruments financiers fait partie du rapport annuel de mise en œuvre. Ce rapport est à présent soumis à la Commission un mois plus tôt que lors de la période de programmation précédente, sauf pour 2017 et 2019. Dans le même temps, le délai imparti à la Commission pour présenter son rapport aux autorités de décharge a été porté à six mois. À titre de comparaison, au cours de la période de programmation 2007-2013, elle disposait de trois mois pour vérifier les données et présenter son rapport consolidé sur la mise en œuvre des instruments financiers. En d’autres termes, les informations pertinentes sur la mise en œuvre des instruments financiers et sur les coûts y afférents sont disponibles plus tard que lors de la période de programmation précédente.

En ce qui concerne les coûts et frais de gestion, la réglementation a été fortement améliorée et prévoit notamment des plafonds inférieurs à ceux appliqués au cours de la période de programmation 2007-2013 pour les montants cumulés. Toutefois, les éléments fondés sur les résultats ne sont pas encore suffisamment solides, et la Commission doit expliciter davantage comment les autorités de gestion devraient utiliser ces dispositions lors des négociations relatives aux conventions de financement (voir points 106 à 145).

Recommandation n° 10

Dans la perspective de la clôture prochaine de la période de programmation 2007-2013, la Commission devrait:

a) veiller à ce que les États membres fournissent un rapport complet sur les coûts et frais de gestion engagés et payés d’ici mars 2017.

Délai de mise en œuvre recommandé: d’ici fin 2017;

b) expliquer clairement que les plafonds relatifs aux coûts et frais de gestion doivent être appliqués à la partie de la dotation en capital réellement utilisée par l’instrument financier, c’est-à-dire à la contribution du PO utilisée pour fournir une aide financière aux bénéficiaires finals.

Délai de mise en œuvre recommandé: d’ici fin mars 2017.

Recommandation n° 11

En ce qui concerne la rémunération fondée sur les résultats des gestionnaires de fonds pour la période de programmation 2014-2020:

a) la Commission devrait élaborer une proposition législative pour revoir les conditions énoncées dans le RDC afin de renforcer l’effet incitatif de ces dispositions.

Délai de mise en œuvre recommandé: d’ici fin 2016;

b) les autorités de gestion des États membres devraient faire un usage intensif des éléments existants fondés sur les résultats pour déterminer la rémunération des gestionnaires de fonds lorsqu’elles négocient les conventions de financement. Cette approche pourrait être complétée par l’utilisation d’éléments complémentaires, sur une base volontaire.

Délai de mise en œuvre recommandé: immédiatement.

Recommandation n° 12

Pour la période de programmation 2014-2020, la Commission devrait effectuer une analyse comparative des coûts de mise en œuvre des subventions et des aides financières remboursables (versées essentiellement par l’intermédiaire d’instruments financiers) afin d’en déterminer le niveau réel. Ces informations seraient particulièrement utiles lors de l’élaboration des propositions législatives pour la période après 2020 et au moment de déterminer le niveau adéquat d’assistance technique.

Délai de mise en œuvre recommandé: d’ici fin 2017.

Enfin, au cours de la période de programmation 2014-2020, il sera également primordial pour la Commission et la BEI de coordonner de manière efficace l’utilisation des instruments financiers en gestion partagée et centralisée financés sur le budget de l’UE avec le Fonds européen pour les investissements stratégiques (EFSI), également connu sous le nom de «plan Juncker». Ce n’est qu’alors que les instruments financiers relevant du budget de l’UE contribueront le plus efficacement aux indispensables investissements dans les infrastructures au sein de l’Union.

Le présent rapport a été adopté par la Chambre II, présidée par M. Henri GRETHEN, Membre de la Cour des comptes, à Luxembourg en sa réunion du 1^er juin 2016.

Par la Cour des comptes

Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA

Président

Sigles, acronymes et formes abrégées

BEI: Banque européenne d’investissement.

CFP: cadre financier pluriannuel.

COCOF: comité de coordination des Fonds.

EaSI: programme de l’Union européenne pour l’emploi et l’innovation sociale.

EFSI: Fonds européen pour les investissements stratégiques.

EGESIF: groupe d’experts sur les Fonds structurels et d’investissement européens.

FC: Fonds de cohésion.

Feader: Fonds européen agricole pour le développement rural.

FEDER: Fonds européen de développement régional.

FEEE: Fonds européen pour l’efficacité énergétique.

FEI: Fonds européen d’investissement.

FEP: Fonds européen pour la pêche.

Fonds ESI: Fonds structurels et d’investissement européens.

Fonds Marguerite: Fonds européen 2020 pour l’énergie, le changement climatique et les infrastructures.

FSE: Fonds social européen.

GPTT: instrument de garantie de prêt pour les projets relatifs au réseau transeuropéen de transport.

IEMP: instrument européen de microfinancement Progress en faveur de l’emploi et de l’inclusion sociale.

JEREMIE: Joint European Resources for Micro to Medium Enterprises (ressources européennes communes pour les PME et les microentreprises).

MIE: mécanisme pour l’interconnexion en Europe.

PBI: initiative relative aux emprunts obligataires pour le financement de projets.

PEER: programme énergétique européen pour la relance.

PME: petites et moyennes entreprises.

PO: programme opérationnel.

RDC: règlement portant dispositions communes.

RGEC: règlement général d’exemption par catégorie.

RTE-E/T: réseaux transeuropéens – énergie et transport.

SICAR: société d’investissement en capital à risque.

SICAV: société d’investissement à capital variable.

TFUE: traité sur le fonctionnement de l’Union européenne.

TPPP: tranche de première perte du portefeuille.

Glossaire

Aide d’État: toute forme de soutien financier direct ou indirect fourni par les autorités publiques à des entreprises du secteur privé. Généralement, le traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (TFUE) proscrit toute aide d’État dans le marché commun, sauf si elle est dûment justifiée. Les règles de l’UE relatives aux aides d’État précisent les cas où celles-ci ne faussent pas (ou ne risquent pas de fausser) la concurrence. La Commission européenne est seule compétente pour évaluer la compatibilité des aides d’État accordées par les États membres avec ces règles. Les décisions et actions de procédure de la Commission européenne font l’objet d’un contrôle par le Tribunal et la Cour de justice de l’Union européenne.

Autorité de gestion: autorité publique nationale, régionale ou locale (ou tout autre organisme privé ou public) désignée par un État membre pour gérer un programme opérationnel. Elle a pour tâche de sélectionner les projets à financer, d’assurer le suivi de la mise en œuvre des projets et de faire rapport à la Commission sur les aspects financiers et sur les résultats obtenus.

Axe prioritaire: une des priorités de la stratégie retenue dans un programme opérationnel consistant en un groupe d’opérations liées entre elles et ayant des objectifs spécifiques mesurables.

Bénéficiaire final: toute personne physique ou morale (autre qu’un fonds à participation ou un intermédiaire financier) qui reçoit des fonds d’un instrument financier.

Comité de coordination des Fonds (COCOF): comité permanent de suivi mis en place par la Commission. Il est chargé d’examiner les questions relatives à la mise en œuvre des règlements qui régissent le Fonds européen de développement régional, le Fonds social européen et le Fonds de cohésion.

Dotation en capital: montant du financement versé à un instrument financier (sur le budget de l’UE, sur le budget national ou par des investisseurs privés) afin de soutenir ses opérations. Ce montant doit refléter la capacité d’investissement de l’instrument financier et être à la mesure du marché ciblé par ce dernier.

Fonds à participation: fonds institué pour investir dans plusieurs fonds de capital-risque, de garantie, d’emprunt et de développement urbain, ainsi que dans des fonds ou autres dispositifs incitatifs fournissant des prêts, des garanties pour des investissements remboursables, ou des instruments équivalents, pour l’efficacité énergétique et l’utilisation d’énergies renouvelables dans les bâtiments, y compris dans les logements existants.

Fonds européen de développement régional (FEDER): fonds visant à renforcer la cohésion économique et sociale dans l’Union européenne en corrigeant les principaux déséquilibres régionaux par un soutien financier à la création d’infrastructures et par des investissements porteurs en matière de création d’emplois, principalement pour les entreprises.

Fonds européen pour les investissements stratégiques (EFSI): ce fonds vise à mobiliser, au cours de la période 2015-2017, au moins 315 milliards d’euros d’investissements privés et publics à long terme dans l’ensemble de l’UE et à garantir le financement des projets lors des années suivantes. Il est créé au sein de la Banque européenne d’investissement (BEI) sous la forme d’un fonds fiduciaire à durée illimitée, afin de financer les parties des projets davantage exposées à un risque. Une garantie d’un montant maximal de 16 milliards d’euros, financée par le budget de l’UE, compensera le risque supplémentaire pris par la BEI. Les États membres peuvent contribuer à l’EFSI en apportant des liquidités supplémentaires.

Fonds résiduels: partie de la dotation en capital à la disposition des bénéficiaires finals, qui est reversée à l’instrument financier et qui est donc disponible pour une nouvelle série d’investissements.

Fonds social européen (FSE): fonds ayant pour mission de renforcer la cohésion économique et sociale dans l’Union européenne en améliorant l’emploi et les possibilités d’emploi (essentiellement grâce à des mesures de formation), ainsi qu’en encourageant un niveau élevé d’emploi et la création d’emplois plus nombreux et de meilleure qualité.

Fonds spécifiques: fonds autres que les fonds à participation.

Fonds structurels et d’investissement européens (Fonds ESI): cette dénomination englobe cinq fonds distincts destinés à réduire les déséquilibres régionaux dans l’ensemble de l’Union au cours de la période de programmation 2014-2020, à savoir le Fonds européen de développement régional, le Fonds social européen, le Fonds de cohésion, le Fonds européen agricole pour le développement rural et le Fonds européen pour les affaires maritimes et la pêche.

Garantie: engagement pris par un tiers (le garant) de rembourser la dette d’un emprunteur, si ce dernier ne peut l’honorer lui-même. Le garant est tenu de couvrir tout montant manquant ou tout défaut concernant la dette de l’emprunteur, selon les conditions prévues dans l’accord qu’il a conclu avec le prêteur et/ou l’emprunteur.

Groupe d’experts sur les Fonds structurels et d’investissement européens (EGESIF): cellule créée au sein de la Commission dans le but de conseiller celle-ci sur les questions relatives aux programmes adoptés et mis en œuvre conformément aux règlements des Fonds structurels et d’investissement européens. Il s’agit de l’un des deux groupes qui ont remplacé le comité de coordination des Fonds, l’autre étant le comité de coordination pour les Fonds structurels et d’investissement européens (COESIF).

Intermédiaire financier: entité agissant en tant qu’intermédiaire entre l’autorité de gestion ou le fonds à participation et les bénéficiaires finals des fonds passant par des instruments financiers en gestion partagée.

JEREMIE (Joint European Resources for Micro to Medium Enterprises): initiative conjointe de la Commission et du Fonds européen d’investissement. Ce dispositif encourage l’utilisation d’instruments d’ingénierie financière pour améliorer l’accès des PME au financement au travers des Fonds structurels.

Ligne de crédit préventive: ligne de crédit à laquelle il est possible de recourir si un événement préalablement défini se produit.

Participation: apport de capitaux propres à une entreprise, investis directement ou indirectement en contrepartie de la propriété totale ou partielle de celle-ci, et lorsque l’investisseur de fonds propres peut en outre exercer un certain contrôle sur la gestion de l’entreprise et partager les bénéfices de l’entreprise.

Politique de cohésion: au cours de la période de programmation 2007-2013, cette politique couvrait le Fonds européen de développement régional et le Fonds social européen (à savoir les deux «fonds structurels») ainsi que le Fonds de cohésion. Pour la période de programmation suivante (2014-2020), la coordination entre la politique de cohésion et les autres politiques de l’UE contribuant au développement régional (en l’occurrence le développement rural mais aussi la pêche et la politique maritime) a été améliorée par l’établissement de dispositions communes pour les Fonds structurels et d’investissement européens.

Prêt: accord par lequel le prêteur met à la disposition de l’emprunteur une somme d’argent convenue pour le délai convenu et en vertu duquel l’emprunteur est tenu de rembourser le prêt après une certaine période. En règle générale, l’emprunteur doit payer un intérêt sur le montant du prêt.

Programme opérationnel (PO): document décrivant les priorités et les objectifs spécifiques d’un État membre, ainsi que la manière dont les fonds seront utilisés au cours d’une période donnée (généralement sept ans) pour financer des projets. Ces projets doivent contribuer à la réalisation d’un ou de plusieurs objectifs définis au niveau de l’axe prioritaire du programme opérationnel. Des programmes doivent être mis en place pour chacun des fonds relevant de la politique de cohésion, à savoir le Fonds européen de développement régional, le Fonds social européen et le Fonds de cohésion. Les programmes opérationnels sont élaborés par les États membres et doivent être approuvés par la Commission préalablement à tout paiement sur le budget de l’UE. Ils peuvent être modifiés au cours de la période couverte pour autant que les deux parties soient d’accord.

Règlement délégué: règlement délégué (UE) n° 480/2014 de la Commission du 3 mars 2014 complétant le règlement (UE) n° 1303/2013 du Parlement européen et du Conseil portant dispositions communes relatives au Fonds européen de développement régional, au Fonds social européen, au Fonds de cohésion, au Fonds européen agricole pour le développement rural et au Fonds européen pour les affaires maritimes et la pêche, portant dispositions générales applicables au Fonds européen de développement régional, au Fonds social européen, au Fonds de cohésion et au Fonds européen pour les affaires maritimes et la pêche ¹.

Règlement d’exécution: règlement (CE) n° 1828/2006 de la Commission du 8 décembre 2006 établissant les modalités d’exécution du règlement (CE) n° 1083/2006 du Conseil portant dispositions générales sur le Fonds européen de développement régional, le Fonds social européen et le Fonds de cohésion et du règlement (CE) n° 1080/2006 du Parlement européen et du Conseil relatif au Fonds européen de développement régional ².

Règlement financier: règlement (UE, Euratom) n° 966/2012 du Parlement européen et du Conseil du 25 octobre 2012 relatif aux règles financières applicables au budget général de l’Union et abrogeant le règlement (CE, Euratom) n° 1605/2002 du Conseil ³.

Règlement général pour la période de programmation 2007-2013: règlement (CE) n° 1083/2006 du Conseil du 11 juillet 2006 portant dispositions générales sur le Fonds européen de développement régional, le Fonds social européen et le Fonds de cohésion, et abrogeant le règlement (CE) n° 1260/1999 ⁴.

Règlement MIE: règlement (UE) n° 1316/2013 du Parlement européen et du Conseil du 11 décembre 2013 établissant le mécanisme pour l’interconnexion en Europe, modifiant le règlement (UE) n° 913/2010 et abrogeant les règlements (CE) n° 680/2007 et (CE) n° 67/2010 ⁵.

Règlement portant dispositions communes (RDC) pour la période de programmation 2014-2020: règlement (UE) n° 1303/2013 du Parlement européen et du Conseil du 17 décembre 2013 portant dispositions communes relatives au Fonds européen de développement régional, au Fonds social européen, au Fonds de cohésion, au Fonds européen agricole pour le développement rural et au Fonds européen pour les affaires maritimes et la pêche, portant dispositions générales applicables au Fonds européen de développement régional, au Fonds social européen, au Fonds de cohésion et au Fonds européen pour les affaires maritimes et la pêche, et abrogeant le règlement (CE) n° 1083/2006 du Conseil ⁶.

Société d’investissement à capital variable (SICAV): type de fonds commun de placement dont la valeur du capital varie en fonction du nombre d’investisseurs et de la valeur de ses investissements sous-jacents. Les parts du fonds s’achètent et se vendent sur la base de sa dernière valeur liquidative.

Société d’investissement en capital à risque (SICAR): structure conçue pour le capital-investissement et le capital-risque, et dépourvue de règles en matière de diversification des investissements ou de restrictions en matière de prêt ou d’effet de levier.

Taux critique de rentabilité: taux de rentabilité minimal exigé par un gestionnaire ou un investisseur pour un projet ou un investissement.

Taux plafond de la garantie: pourcentage de la valeur totale du portefeuille de prêts effectivement couverte par la garantie.

Tranche de première perte du portefeuille (TPPP): dans le cas d’un portefeuille de prêts réparti en plusieurs tranches de risque, tranche qui absorbe les premières pertes du portefeuille (dues, par exemple, à des défauts de paiement sur des prêts).

Équipe d’audit

Les rapports spéciaux de la Cour présentent les résultats de ses audits de la performance et de conformité relatifs à des domaines budgétaires ou des questions de gestion spécifiques. La Cour sélectionne et conçoit ces activités d’audit de manière à maximiser leur incidence en tenant compte des risques susceptibles d’affecter la performance ou la conformité, du niveau des recettes ou des dépenses concernées, des évolutions escomptées ainsi que de l’importance politique et de l’intérêt du public.

Le présent audit de la performance a été réalisé par la Chambre II, présidée par M. Henri Grethen, Membre de la Cour, et compétente pour les domaines de dépenses relatifs aux politiques structurelles, aux transports et à l’énergie. L’audit a été effectué sous la responsabilité de M^me Iliana Ivanova, Membre rapporteur, assistée de: M. Tony Murphy, chef de cabinet, et M. Mihail Stefanov, attaché de cabinet; M. Niels-Erik Brokopp, manager principal; M. Rares Rusanescu, chef de mission; MM. Agathoclis Argyrou, Marcel Bode et Viorel Cirje ainsi que M^me Maria Ploumaki, auditeurs.

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