ELi eelarve täitmine rahastamisvahendite kaudu: programmitöö perioodil 2007–2013 saadud õppetunnid

Kokkuvõte

Euroopa Liit seisab praegu silmitsi tõsiste proovikividega, nagu majanduse ja rahanduse elavdamine ning pagulaskriisi ohje. Seetõttu otsivad ELi otsustajad võimalusi, kuidas muuta ELi eelarve, mis moodustab vähem kui 1% ELi sisemajanduse koguproduktist, võimalikult tõhusaks ja mõjusaks.

Rahastamisvahendeid kasutatakse rahalise toetuse andmiseks ELi eelarvest. Rahalist toetust antakse lõplikele toe­tusesaajatele rahastamisvahendi raames laenu, tagatise või omakapitaliinvesteeringuna.

Õige rakendamise korral võivad rahastamisvahendid võrreldes toetustega omada kaht eelist:

• need loovad võimaluse avaliku sektori vahendite finantsvõimenduseks (st aitavad kaasata täiendavaid avaliku ja erasektori vahendeid, et täiendada esialgset avaliku sektori toetust);
• nende kapital on ringlev (st samu rahalisi vahendeid on võimalik kasutada mitme tsükli vältel).

Asjaolu, et laenud tuleb tagasi maksta ning tagatised tuleb vabastada või (omakapitaliinvesteeringute puhul) tagastada, peaks mõjutama ka lõplike toetusesaajate käitumist, parandades avaliku sektori vahendite kasutamist ja vähendades tõenäosust, et lõplikud toetusesaajad jäävad avaliku sektori toetusest sõltuma.

Programmitöö perioodil 2007–2013 kasutas Euroopa Regionaalarengu Fondi (ERF) ja Euroopa Sotsiaalfondi (ESF) rahastamisvahendeid 28-st ELi liikmesriigist 25: kogu ELis loodi 972 ERFi ja 53 ESFi rahastamisvahendit. 2014. aasta lõpuks oli ERFi ja ESFi rakenduskavade raames makstud nendele rahastamisvahenditele toetustena ligikaudu 16 miljardit eurot. Tegemist oli märkimisväärse suurenemisega võrreldes programmitöö perioodiga 2000–2006, mil sellistele rahastamisvahenditele eraldati 1,3 miljardit eurot, ja programmitöö perioodiga 1994–1999, mil eraldati 0,6 miljardit eurot. Samal perioodil, st 2007–2013, moodustasid toetused, mis maksti ELi eelarvest 21 rahastamisvahendile, mida otseselt või kaudselt juhib komisjon, kokku ligikaudu 5,5 miljardit eurot. Neid tsentraliseeritult juhitavaid rahastamisvahendeid on kõigis ELi liikmesriikides.

Käsitletava auditi raames uuris kontrollikoda, kas rahastamisvahendid oli tõhus mehhanism ELi eelarve täitmiseks programmitöö perioodil 2007–2013. Audit tehti ajavahemikus 2014. aasta oktoobrist kuni 2016. aasta märtsini ning selles käsitleti regionaal-, sotsiaal-, transpordi- ja energiapoliitikat. Analüüs hõlmas nimetatud valdkondade kõiki 1025 ERFi ja ESFi rahastamisvahendit, mis loodi programmitöö perioodil 2007–2013 koostöös liikmesriikidega toimuva juhtimise raames, ning kuut tsentraliseeritult juhitavat rahastamisvahendit. Aruandes esitatud andmete aluseks on viimane kättesaadav teave, mille komisjon edastas 2015. aasta septembris ja mis kajastab olukorda 2014. aasta lõpus.

Auditi raames tehti kindlaks mitu olulist probleemi, mis vähendasid rahastamisvahendite tõhusust ELi eelarve täitmise mehhanismina programmitöö perioodil 2007–2013:

• suur osa ERFi ja ESFi rahastamisvahendeist olid liiga mahukad ning 2014. aasta lõpus oli neil endiselt olulisi probleeme oma kapitali väljamaksmisega (keskmiselt oli kasutatud ligikaudu 57% kogu kapitalist, mis maksti rahastamisvahenditele rakenduskavadest). Ülemäärase algkapitali üks põhjus oli liikmesriikide kavatsus vältida kulukohustustest vabastamist kogu programmitöö perioodil 2007–2013;
• üldiselt ei suudetud ei tsentraliseeritult ega ka koostöös liikmesriikidega juhitavate rahastamisvahendite puhul kaasata erakapitali;
• siiani on vaid väheste ERFi ja ESFi rahastamisvahendite puhul suudetud tagada rahalise toetuse ringlemine;
• ERFi ja ESFi rahastamisvahendite halduskulud ja -tasud on võrreldes lõplikele toetusesaajatele välja makstud tegelike summadega suured; halduskulud ja -tasud näivad olevat ka oluliselt suuremad kui tsentraliseeritult juhitavatel rahastamisvahenditel või erasektori investeerimisfondidel;
  

Samal ajal märgib kontrollikoda, et programmitöö perioodi 2014–2020 õigusraamistikku parandati rahastamis­vahendite suhtes programmitöö perioodil 2007–2013 saadud teabe ja kogemuste põhjal, kuid teatud probleemid jäid püsima.

Kontrollikoda esitab aruandes järgnevad soovitused:

• tsentraliseeritult juhitavate rahastamisvahendite komisjonipoolne eelhindamine peaks hõlmama saadud õppetundide analüüsi;
• lisaks saadud õppetundide analüüsile peaks komisjon kõigi tsentraliseeritult juhitavate rahastamisvahendite ­vahehindamise kontekstis hindama oluliste sotsiaal-majanduslike muutuste mõju rahastamisvahendi ülesehitusele ja ELi eelarvest vajaminevatele vahenditele;
• komisjon ja liikmesriigid peaksid püüdma ERFi ja ESFi erifondide suurust optimeerida, et võimaluse korral kasutada fondide tegevuskulude märkimisväärset kokkuhoidu. Liikmesriikidele tuleks anda täiendavaid juhiseid selle kohta, kuidas luua selliseid rahastamisvahendeid liikmesriikides või liidu tasandil (mida juhib otse või kaudselt komisjon);
• komisjon peaks esitama finantsmääruses (ja sellest tulenevalt ka sektoripõhistes määrustes) rahastamisvahendite finantsvõimenduse määratluse, mida kohaldatakse kõigis ELi eelarvevaldkondades, mis võimaldab selgelt eristada üksteisest rakenduskava erasektori ja riigi avaliku sektori vahendite ja/või täiendava era- või avaliku sektori kapitali finantsvõimendust ning milles võetakse arvesse asjaomase rahastamisvahendi liiki;
• komisjon peaks perioodi 2007–2013 ERFi ja ESFi rahastamisvahendite sulgemisel tagama, et liikmesriigid esitaksid täielikud ja usaldusväärsed andmed erasektori vahendite kohta, mis on makstud kapitali nii rakenduskavade kaudu kui ka lisaks neile;
• komisjon peaks ERFi ja ESFi rahastamisvahendite suhtes andma liikmesriikidele täiendavaid juhiseid, kuidas kohaldada sooduskohtlemise sätteid kõige paremini erakapitali kaasamiseks suuremal määral, võtmata sealjuures ülemäärast riski rahastamisvahendi kapitalis osalevate avaliku sektori partnerite suhtes;
• tsentraliseeritult juhitavate rahastamisvahendite puhul tuleks üldised riskijagamise põhimõtted, mis võivad avaldada mõju ELi eelarvele, kindlaks määrata asjaomast rahastamisvahendit reguleerivates õigusaktides;
• kõigi programmitöö perioodil 2014–2020 ELi eelarvest rahastatavate rahastamisvahendite puhul peaks komisjon tagama, et liikmesriigid, komisjon ise ja EIP grupp rakendaksid ainult sellist maksustamiskorda, mis on kooskõlas komisjoni enda soovituste ja meetmetega;
• komisjon peaks võtma asjakohaseid meetmeid, mis aitavad tagada, et liikmesriigid jätkaksid vahendite ringlevat kasutamist nõutud kaheksa aasta pikkuse perioodi jooksul pärast programmitöö perioodi 2014–2020 rahastamis­kõlblikkusperioodi lõppu;
• komisjon peaks andma juhiseid sätete kohta, mis võimaldavad jätkata rahastamisvahendite kasutamist järgneval programmitöö perioodil, eriti juhul, kui fondivalitsejad on valitud riigihanke alusel;
• komisjon peaks tagama, et liikmesriigid esitavad põhjaliku teabe kuni 2017. aasta märtsini tekkinud ja makstud halduskulude ja -tasude kohta, pidades silmas programmitöö perioodi 2007–2013 peatset sulgemist;
• komisjon peaks täpsustama, et halduskulude ja -tasude ülemmäära tuleb kohaldada rahastamisvahendi raames tegelikult kasutatud kapitali suhtes, st rakenduskava raames antud vahendite suhtes, mida on kasutatud rahalise toetuse andmiseks lõplikele toetusesaajatele;
• Seoses fondivalitsejate tulemuspõhise tasustamisega programmitöö perioodil 2014–2020 tuleks komisjonil esitada seadusandlik ettepanek eesmärgiga muuta kehtivaid ühissätete määruse norme, et suurendada selle korra stimuleerivat mõju;
• liikmesriikide korraldusasutused peaksid rahastamislepingute üle peetavatel läbirääkimistel laialdaselt kasutama fondivalitsejate tasustamise kehtivaid tulemuspõhiseid elemente;
• komisjon peaks programmitöö perioodil 2014–2020 tegema tagastamatute toetuste ja peamiselt rahastamisvahendite kaudu antava tagastatava rahalise toetuse rakendamiskulude võrdleva analüüsi, et kindlaks määrata nende tegelik maht. Selline teave on iseäranis oluline seadusandlike ettepanekute ettevalmistamiseks
  2020. aasta järgseks perioodiks ja tehnilise abi piisava taseme kindlaksmääramiseks.

Sissejuhatus

Mis on rahastamisvahendid?

Euroopa Liit seisab praegu silmitsi tõsiste proovikividega, nagu majanduse ja rahanduse elavdamine ning pagulaskriisi ohje. Seetõttu otsivad ELi otsustajad võimalusi, kuidas muuta ELi eelarve, mis moodustab vähem kui 1% ELi sisemajanduse koguproduktist, võimalikult tõhusaks ja mõjusaks.

Rahastamisvahendeid⁷ kasutatakse ELi eelarvest rahalise toetuse andmiseks laenu, tagatise ja omakapitaliinvesteeringuna (või kvaasiomakapitali investeeringuna), et toetada projektide elluviimist (vt tabel 1)⁸.

I lisas on näidatud, kuidas eri liiki rahastamisvahendid toimivad.

Võrreldes tagastamatute toetustega (mis on tavapärane ELi eelarvest vahendite eraldamise viis) võivad rahastamisvahendid õige rakendamise korral omada kaht eelist:

• need loovad võimaluse avaliku sektori vahendite finantsvõimenduseks (st aitavad kaasata täiendavaid avaliku ja erasektori vahendeid, et täiendada esialgset avaliku sektori toetust);
• nende kapitali ringlev olemus (st samu rahalisi vahendeid on võimalik kasutada mitme tsükli vältel) võimaldab iga rahastamisvahendite kaudu eraldatud eurot põhimõtteliselt kasutada rohkem kui korra.

Asjaolu, et laenud tuleb tagasi maksta ning tagatised tuleb vabastada või (omakapitaliinvesteeringute puhul) tagastada, peaks mõjutama ka lõplike toetusesaajate käitumist, parandades avaliku sektori vahendite kasutamist ja vähendades tõenäosust, et lõplikud toetusesaajad jäävad avaliku sektori toetusest sõltuma.

Rahastamisvahendite ühine määratlus esitati esimest korda 2012. aastal finantsmääruse läbivaatamise käigus; sestsaadik on määratlust kasutatud ka programmitöö perioodi 2014–2020 valdkondlikes määrustes (vt II lisa).

Rahastamisvahendite kasutamine ELi eelarve täitmiseks alates 2007. aastast

ELi eelarvest rahastatavate rahastamisvahendite kasutamine

ELi eelarvet saab täita koostöös liikmesriikidega (nagu ühtekuuluvuspoliitikas), otse (st komisjoni talituste või rakendusametite kaudu) või kaudselt (st usaldades eelarve täitmise ülesanded kolmandatele riikidele või erinevatele üksustele)⁹. Kahte viimast koos nimetatakse tsentraliseeritud eelarve täitmiseks.

Rahastamisvahendeid kasutatakse ELi eelarve eri osades:

• ühtekuuluvusvaldkonna rahastamisvahendid, mida juhitakse koostöös liikmesriikidega, luuakse peamiselt ERFi ja vähem ESFi raames. Alates programmitöö perioodist 2014–2020 saab rahastamisvahendeid kasutada ka Ühtekuuluvusfondi raames. Kõiki vahendeid tuleb rakendada rakenduskava alusel – mille üle, sealhulgas selle suuruse ja struktuuri üle – otsustavad vastava rakenduskava eest vastutavad korraldusasutused¹⁰. Rahastamisvahendeid on kasutatud ka Euroopa Maaelu Arengu Põllumajandusfondi ja Euroopa Kalandusfondi raames;
• tsentraliseeritult juhitavaid rahastamisvahendeid rahastatakse mitmesuguste eelarvevaldkondade kaudu, nagu teadusuuringud, ettevõtlus ja tööstus, haridus ja kultuur jms. Nende rahastamisvahendite puhul osaleb komisjon koos oma partneritega otseselt nende kavandamises ning nende investeerimisstrateegia ja kapitali arendamises. Selliste vahendite loomise üle otsustavad eelarvepädevad institutsioonid (st Euroopa Parlament ja nõukogu) komisjoni ettepanekul.

Rahastamisvahendite fondivalitseja valimise eeskirjad

Koostöös liikmesriikidega juhitavaid rahastamisvahendeid saab luua eraldi fondidena või haldusfondi allfondidena, mida nimetatakse erifondideks (vt joonis 1). Haldusfond, mida nimetatakse mõnikord ka fondifondiks, on fond, mille eesmärk on eri liiki rahastamisvahendite haldamine. See võimaldab ka teha makseid ühest või mitmest rakenduskavast ühte või mitmesse rahastamisvahendisse.

Rahastamisvahendite haldurid on tavaliselt era- või avaliku sektori pangad või muud finantsvahendajad (näiteks pangad), mitte avaliku sektori haldusasutused. ERFi ja ESFi rahastamisvahendite puhul peab juhul, kui fondi juhtimiseks korraldatakse hankemenetlus, täitma fondivalitseja valimisel ELi ja riiklikke hanke-eeskirju. Kui hanke-eeskirju ei kohaldata (st juhul, kui fondivalitsemise leping ei ole teenusleping), võib korraldusasutus määrata fondivalitseja kooskõlas asjaomaste riigiabi eeskirjadega (vt punktid 10–12).

Euroopa Investeerimispanga grupil, mille moodustab Euroopa Investeerimisfond ja Euroopa Investeerimispank, on eristaatus, kuna neid saab määrata fondi­valitsejaks ilma hankemenetluseta¹¹. Nad haldavad ka enamikku tsentraliseeritult juhitavaid rahastamisvahendeid, mille fondivalitseja määratakse seadusandlikus ettepanekus.

Allikas: Euroopa Kontrollikoda.

Rahastamisvahendid ja ELi riigiabi eeskirjad

Koostöös liikmesriikidega juhitavaid ELi fonde loetakse riigi- või piirkonna eelarve osaks ja nende suhtes võidakse kohaldada riigiabi kontrolli. Seetõttu peavad korraldusasutused rahastamisvahendi rakendamisel tagama kooskõla riigiabi eeskirjadega¹². Asjaomased riigiabi eeskirjad on esitatud uues üldises grupierandi määruses¹³ ja komisjoni uutes suunistes riskifinantseeringute kohta¹⁴, mis hakkasid mõlemad kehtima 2014. aasta juulis.

Iga ERFi ja ESFi rahastamisvahendi suhtes peab korraldusasutus esitama tõendid, et¹⁵

• see on kooskõlas tavapärase turutavaga (mis tegelikkuses tähendab, et fondi­valitseja on valitud avatud, läbipaistva ja mittediskrimineeriva konkursiga); või
• selle suhtes kohaldatakse vähese tähtsusega abi käsitlevat määrust¹⁶; või
• on tegemist teatamiskohustusest vabastatud vahendiga, kuna see kuulub üldise grupierandi määruse alla või komisjoni riskifinantseerimist käsitlevate suuniste kohase teatatud abikava raamesse.

Tsentraliseeritult juhitavad rahastamisvahendid (mille puhul ei kasutata riiklikke ega piirkondlikke ressursse ja mis ei ole seega osa liikmesriigi eelarvest) ei kuulu ELi riigiabi eeskirjade kohaldamisalasse, kuna Euroopa Liidu toimimise lepingu artikli 107 peamine tingimus „[---] liikmesriigi poolt või riigi ressurssidest ükskõik missugusel kujul antav abi” ei ole täidetud.

Taustteave rahastamisvahendite arvu ja nende kapitali kohta alates 2007. aastast

Programmitöö periood 2007–2013

Programmitöö perioodil 2007–2013 kasutas rahastamisvahendeid 28-st ELi liikmes­riigist 25. Seda rahastamismehhanismi ei kasutanud üksnes Horvaatia, Iirimaa ja Luksemburg¹⁷. III ja IV lisas on esitatud ülevaade ERFi ja ESFi rahastamisvahendite kohta liikmesriigiti.

Nagu näidatud tabelis 2, oli 2014. aasta lõpuks rahastamisvahenditele ERFi rakenduskavade raames makstud ca 15,2 miljardit eurot ja ESFi rakenduskavade raames 0,8 miljardit eurot. Tegemist oli märkimisväärse suurenemisega võrreldes programmitöö perioodiga 2000–2006, mil maksti ca 1,3 miljardit eurot, ja programmitöö perioodiga 1994–1999, mil maksti 0,6 miljardit eurot¹⁸.

Programmitöö perioodil 2007–2013 moodustas rahastamisvahenditele makstud ELi toetus 5% kogu ERFile makstud ELi rahalistest vahenditest sellel perioodil ja 1% kogu ESFile makstud ELi rahalistest vahenditest. ELi eelarve moodustas vastavalt 69% ja 56% kogumaksetest ERFi ja ESFi rahastamisvahendite 2007.–2013. aasta kapitali (vt tabel 2). Lõplikele toetadasaajatele makstavast rahalisest toetusest moodustasid ELi maksed 63% (ERF) ja 65% (ESF).

Komisjoni viimaste andmete kohaselt on kogu ELis loodud 972 ERFi rahastamisvahendit ja 53 ESFi rahastamisvahendit. Neist 903 on ERFi erifondid ja 49 ESFi fondid (vt tabel 3). 31 ERFi rahastamisvahendit haldab EIP grupp (vt punkt 9).

Peale selle rahastati 14 rahastamisvahendit Euroopa Maaelu Arengu Põllumajandusfondist (EAFRD) ja kuut vahendit Euroopa Kalandusfondist (EKF). Perioodil 2007–2013 ei olnud liikmesriigid kohustatud teavitama nende kahe fondi rahas­tamisvahenditest ja seetõttu puuduvad nende kohta ametlikud andmed¹⁹. Kuid kontrollikoja koostatud andmete põhjal oli 2013. aasta lõpus EAFRD raames kaasrahastatud fondide kapital hinnanguliselt ligikaudu 700 miljonit eurot ja EKFi raames ligikaudu 72 miljonit eurot (mõlemal juhul hõlmas see ka riiklikke makseid programmidesse).

Tsentraliseeritult juhitavate rahastamisvahendite puhul oli ELi üldine rahaline toetus 2007.–2013. aasta vahenditele kõigis eelarvevaldkondades ligikaudu 5,5 miljardit eurot²⁰, mis jagunes 21 rahastamisvahendi vahel²¹. Neid rahastamisvahendeid kasutatakse kõigis ELi liikmesriikides.

Programmitöö periood 2014–2020

ELi eelarves on Euroopa struktuuri- ja investeerimisfondid peamine kapitaliinves­teeringute ja taristu rahastamise allikas ning nende eelarve on programmitöö perioodil 2014–2020 kokku ligikaudu 450 miljardit eurot.

Euroopa Parlament ja nõukogu on alates 2011. aastast julgustanud kasutama rahastamisvahendeid rohkem²². Seda poliitilist tahet peegeldab ka ühissätete määrus, milles on rahastamisvahendite kasutamist laiendatud, et viia ellu kõik viis Euroopa struktuuri- ja investeerimisfondi (st ka Ühtekuuluvusfond) ja kõik programmide valdkondlikud eesmärgid²³.

Komisjon prognoosis 2015. aasta lõpus, et kogu programmitöö perioodil 2014–2020 eraldatakse viiest Euroopa struktuuri- ja investeerimisfondist rahastamis­vahenditele ligikaudu 21 miljardit eurot²⁴. Kuna ELi keskmine panus selliste rahastamisvahendite kogukapitali programmitöö perioodil 2007–2013 oli 2014. aasta lõpus ligikaudu 68%²⁵, vastab ELi eelarvest eraldatav 21 miljardit eurot kontrollikoja hinnangul tõenäoliselt ligikaudu 31 miljardi euro suurusele kogu eraldise summale (kui mitte arvestada täiendavaid avaliku ja erasektori rahalisi vahendeid, mida võidakse maksta fondidesse väljaspool Euroopa struktuuri- ja investeerimisfondide programme).

Võrdluseks olgu märgitud, et Euroopa Strateegiliste Investeeringute Fondi (EFSI) eesmärk on kaasata vähemalt 315 miljardi euro ulatuses avaliku ja erasektori pika­ajalisi investeeringuid kogu ELis 2015.–2017. aasta jooksul ja tagada projektide rahastamine järgnevate aastate jooksul.

Auditi ulatus ja lähenemisviis

Kontrollikoda uuris auditi raames, kas rahastamisvahendid olid tõhus mehhanism ELi eelarve täitmiseks programmitöö perioodil 2007–2013. Sellest tulenevalt käsitletakse aruandes järgmisi auditi põhiküsimusi.

• Kas rahastamisvahendid olid turuvajaduste jaoks sobiva suurusega?
• Kas rahastamisvahenditega õnnestus kaasata erakapitali?
• Kas rahastamisvahenditega tagati rahalise toetuse ringlus?
• Kas rahastamisvahendid on kulutõhus viis ELi eelarve täitmiseks?

Iga küsimuse puhul uuris kontrollikoda, mida võiks õppida peamistest ilmnenud puudustest. Samuti hinnati, mil määral oli neid puudusi käsitletud programmitöö perioodil 2014–2020 kehtivates õigusaktides.

Audit hõlmab ajavahemikku 2009–2015. Kontrollikoda keskendus regionaal-, sotsiaal-, transpordi- ja energiapoliitikale. Konkreetsemalt käsitleb aruanne kõiki ERFi ja ESFi rahastamisvahendeid ning kuut tsentraliseeritult juhitavat rahastamis­vahendit sotsiaal-, transpordi- ja energiapoliitika valdkonnas. Mitu selles aru­andes kindlakstehtud probleemi võib aga puudutada ka teisi ELi eelarvevald­kondi, kus niisuguseid vahendeid kasutatakse.

Audititöö sisaldas järgmisi osi:

• ülevaade mitmesugustest komisjoni, EIP, EIFi ning kolmandate isikute ana­lüüsidest ja väljaannetest;
• komisjoni viimase, 2015. aasta septembris avaldatud iga-aastase järelevalve­aruande analüüs, mis hõlmas kõiki 1025 ERFi ja ESFi rahastamisvahendit. Analüüs, mis tugines komisjoni poolt 2015. aasta novembris esitatud andmetele, käsitles ka 21st tsentraliseeritult juhitavast vahendist kuut²⁶ (mis moodustasid ELi panusest 789 miljonit eurot ehk 14% kõigi 21 vahendi kogusummast)²⁷.
• käesolevas aruandes käsitletavates ELi eelarvevaldkondades rakendatud rahastamisvahendite kümme juhtumiuuringut²⁸, sealhulgas külastus ühte liikmesriiki (Slovakkia);
• järelkontroll 45 rahastamisvahendi suhtes, mille nõuetele vastavust on kontrollikoda kontrollinud alates 2009. aastast (nende tulemused on avaldatud kontrollikoja aastaaruannetes), ja 54 rahastamisvahendi suhtes, mille tulemus­auditeid on kontrollikoda teinud alates 2012. aastast;
• rahastamisvahendite rakendamises osaleva 85 korraldusasutuse ja fondi­valitseja küsitlus. Nendest 85 üksusest 82 on seotud ERFi ja ESFi vahenditega, mida juhitakse koostöös liikmesriikidega toimuva eelarve täitmise raames, ja kolm sellistega, mida juhitakse tsentraliseeritult. Koostöös liikmesriikidega juhitavate rahastamisvahendite kohta anti 66 vastust ja tsentraliseeritult juhitavate vahendite kohta kaks vastust;
• intervjuud rohkem kui 40 Euroopa Komisjoni, EIP ja EIFi ametniku ning rohkem kui 10 asjaomases valdkonnas pädeva organisatsiooni²⁹ eksperdiga.

Kontrollikoda on korraldanud rahastamisvahendite kasutamise kohta palju uuringuid ja teavitanud tulemustest alates 2011. aastast mitmes aastaaruandes³⁰ ja eriaruandes³¹. Peale selle on Euroopa Komisjon ise, aga ka EIP, EIF, Euroopa Parlament, riiklikud auditeerimisasutused ja erasektori fondivalitsejad teinud viimastel aastatel kindlaks mitu probleemi, mis vähendasid programmitöö perioodil 2007–2013 rahastamisvahendite tõhusust. Aruandes võetakse arvesse ka neid hinnanguid.

Tähelepanekud

Kas rahastamisvahendid olid turuvajaduste jaoks sobiva suurusega?

Rahastamisvahendid ei ole projektid, vaid mehhanism ELi eelarvevahendite rakendamiseks. Ühtekuuluvuspoliitikas ei pea korraldusasutus rakenduskava toetuse andmisel rahastamisvahendi kaudu otsustama niivõrd seda, kas investeerida rakenduskava ressursse või mitte (see on juba rakenduskavas kindlaks määratud), kuivõrd seda, kuidas investeerida – kas ühekordse tagastamatu toetusena või toetusena rahastamisvahendi kaudu, mille raames antakse tagastatavat rahalist toetust.

Seetõttu uuris kontrollikoda, mil määral on 1025 ERFi ja ESFi rahastamisvahendi puhul kasutatud nende kapitali eri vormides rahalise toetuse andmiseks lõplikele toetusesaajatele, ja analüüsis mitut tegurit, mille tõttu oli lõplikele toetusesaajatele tehtavate väljamaksete määr programmitöö perioodil 2007–2013 väike, nimelt vahendite algkapitali taset, seda, kas korraldusasutus hindas õigesti turuvajadusi, ja konkreetseid raskusi, mida kogeti piirkondlike rahastamisvahendite kasutamisel. Samuti analüüsiti seda, kuidas käsitleti sarnaseid aspekte tsentraliseeritult juhitavate rahastamisvahendite puhul.

Ülemäärase kapitali tõttu madal väljamaksete määr, kulukohustustest vabastamise vältimine ja võimalik hüvitamine rakenduskava sulgemisel

Rahastamisvahendite väljamaksemäära on uuritud juba kontrollikoja mitmes aasta­aruandes ja eriaruandes³². Käesolevas aruandes analüüsis kontrollikoda viimaseid kättesaadavaid andmeid, mille liikmesriigid on esitanud komisjonile seisuga 31. detsember 2014 ja mis avaldati 2015. aasta septembris. Kontrollikoja analüüs nende viimaste andmete kohta näitab, et väga paljude rahastamisvahendite puhul on endiselt raskusi nende kapitali kavakohase kasutamisega.

Tabelis 4 on näidatud väljamaksemäärad kõigi 25 liikmesriigi kohta, kes rakendasid rahastamisvahendeid programmitöö perioodil 2007–2013³³. Esitatud protsendid on asjaomase liikmesriigi kõigi ERFi ja ESFi vahendite keskmised näitajad. Paljud rahastamisvahendid loodi alles 2012. aastal või hiljem.

2014. aasta lõpuks, st vaid üks aasta enne esialgse rahastamiskõlblikkusperioodi lõppu (31. detsember 2015) oli lõplikele toetusesaajatele välja makstud vaid 57% ERFi ja ESFi vahendite kapitalist. Väljamaksemäärad olid madalad eelkõige Slovakkia (21%), Hispaania (27%) ja Itaalia (32%) rahastamisvahenditel. Peale selle oli kolmes liikmesriigis (Kreekas, Madalmaades ja Austrias) välja makstud vähem kui pool algkapitalist.

Kokkuvõttes oli 2014. aasta lõpuks 972st ERFi rahastamisvahendist 177 puhul (18%) ja 53st ESFi rahastamisvahendist 16 puhul (30%) välja makstud vähem kui üks kolmandik kapitalist. Nende 177 rahastamisvahendi kasutamata kapital moodustas 31. detsembri 2014. aasta seisuga kokku 4,2 miljardit eurot. Kontrollikoja arvates on ebatõenäoline, et nende rahastamisvahendite olemasolevaid vahendeid kasutatakse vähemalt korra, ehkki komisjon pikendas rahastamiskõlblikkusperioodi kuni 2017. aasta märtsini (vt punkt 43). Rahastamisvahendite lõplikku väljamaksemäära saab aga hinnata alles nende kasutusaja lõppemise järel, eriti nende puhul, mis on loodud programmitöö perioodi lõpu poole.

Madalad väljamaksemäärad rahastamisvahendite liiga suure algkapitali tõttu

Intervjuude käigus märgiti sageli, et finants- ja majanduskriis avaldas suurt mõju, mistõttu vähenes lõplikele toetusesaajatele tehtavate väljamaksete määr. Kuid arvestades probleemi ulatust, on kontrollikoda seisukohal, et see ei ole ainus ega peamine tegur, mille pärast on väljamaksete määrad madalad. Madalate väljamaksemäärade põhjuseks on tegelikult eelkõige rahastamisvahendite liiga suur algkapital.

Kontrollikoja analüüs komisjoni 2015. aastal avaldatud andmete kohta näitas, et liikmesriikide ERFi ja ESFi rahastamisvahendite kasutussuutlikkus ja rahastamisvahendite raames lõplikele toetusesaajatele välja makstud summade määrad on omavahel positiivses korrelatsioonis (vt joonis 2a ja joonis 2b). Analüüsis tuli esile, et liikmesriikidel, kellel on raskusi juba ERFi ja ESFi eelarve vahendite kasutamisega, on sageli ka suuri probleeme rahastamisvahendile eraldatud algkapitali väljamaksmisega.

Märkus: ringide suurus vastab rakenduskavadest rahastamisvahenditele makstud kogusummale (vt tabel 4). Korrelatsioonikordaja: 0,5.

Allikas: Euroopa Kontrollikoda komisjoni 2015. aasta andmete põhjal.

Märkus: ringide suurus vastab rakenduskavadest rahastamisvahenditele makstud kogusummale (vt tabel 4). Korrelatsioonikordaja: 0,9.

Allikas: Euroopa Kontrollikoda komisjoni 2015. aasta andmete põhjal.

Rahastamisvahendite algkapitali suurendamine 25 liikmesriigist 21s

Kontrollikoda tuvastas, et 25 liikmesriigist 21s on algkapitali alates 2011. aastast suurendatud. Sellest ajast on perioodi 2007–2013 ERFi ja ESFi rakenduskavadest eraldatud rahastamisvahenditele lisaks ligikaudu 7,1 miljardit eurot.

Valdav osa rahastamisvahendite algkapitali suurendamisest toimus Itaalias (2,5 miljardit eurot), Hispaanias (0,9 miljardit eurot), Kreekas (0,9 miljardit eurot), Ühendkuningriigis (0,7 miljardit eurot) ja Ungaris (0,5 miljardit eurot). Algkapitali suurendamine ainuüksi nendes viies liikmesriigis moodustab 77% kogu alg­kapitali suurendamisest kogu perioodi jooksul. Viiest liikmesriigist nelja (Itaalia, Hispaania, Ühendkuningriik ja Ungari) ERFi vahendite kasutussuutlikkuse määr oli 2014. aasta lõpus alla keskmise (vt joonis 2a).

Programmitöö perioodi 2007–2013 õiguslikus aluses loodi liikmesriikidele rahastamisvahendite kasutamiseks stiimulid, mis võimaldavad kõrvale hoiduda ELi vahendite kulukohustustest vabastamise riskist

Programmitöö perioodi 2007–2013 õiguslik alus võimaldas liikmesriikidel lugeda ERFi ja ESFi rakenduskavade ELi-poolsest kaasrahastamisest rahastamisvahendite kapitali eraldatud vahendid kasutatuks. Liikmesriigid võisid kasutada ELi osalust rahastamisvahendite kapitalis kulukohustustest vabastamise („n + 2 reegel”)³⁴ (vt 1. selgitus) riskist hoidumise vahendina.

Selline kord on loonud liikmesriikidele stiimuli paigutada vähemalt osa ELi rakenduskavadele makstavatest summadest fonde haldavate pankade ja finantsvahendajate kontodele, ilma et neid kasutataks tegelikult eesmärgipäraselt
(vt 2. selgitus).

Samas leidis kontrollikoda ühe juhtumi, mille puhul oli rahastamisvahendite kapitali vähendatud, et võtta arvesse turutingimusi ja prognoositud väljamaksemäära, ning seda loetakse heaks tavaks. (vt 3. selgitus).

Rahastamisvahendite ülemäärane kapital mõjutab negatiivselt halduskulusid ja -tasusid, kui need on kindlaks määratud fondi makstud kapitali, mitte fondivalitseja tulemuste põhjal. Liiga suur kapital võimaldab fondivalitsejatel teenida tulu, ilma et nad tegelikult osutaksid oodatavaid teenuseid (vt punktid 116–125).

EIP grupi juhitud rahastamisvahendite iseäranis madalad väljamaksemäärad

Kontrollikoja analüüs näitas, et Euroopa Investeerimispanga ja Euroopa Investeerimisfondi juhitud 31 ERFi ja ESFi rahastamisvahendi keskmine väljamaksemäär oli iseäranis madal – 43% võrreldes 60 protsendiga teiste fondivalitsejate juhitud rahastamisvahendite puhul.

Koostöös liikmesriikidega juhitavate rahastamisvahendite rahastamiskõlblikkusperioodi pikendamine kuni 2017. aasta märtsini üksnes komisjoni juhiste kohaselt

ELi eraldised kasutamata kapitaliga võrdses summas (st vahendid, mida ei ole rahastamiskõlblikkusperioodi lõpuks lõplikele toetusesaajatele välja makstud või antud tagatisena) tuleb rakenduskava sulgemisel tagastada ELi eelarvesse. Pidades silmas, et keskmised väljamaksemäärad on madalad, märkis kontrollikoda juba eelarveaasta 2014 aastaaruandes, et mitte kõigi rahastamisvahendite puhul ei kasutata tõenäoliselt kättesaadavaid vahendeid 2015. aasta lõpuks ära³⁵.

Komisjon avaldas 2015. aasta aprillis läbivaadatud suunised rakenduskavade sulgemise kohta, millega pikendati rahastamisvahenditega seotud kulude rahas­tamiskõlblikkusperioodi 31. detsembrist 2015 kuni 31. märtsini 2017³⁶. Üldine rahastamiskõlblikkusperiood on aga kehtestatud üldmääruse artikli 56 lõikes 1. Eelarveaasta 2014 aastaaruandes väljendas kontrollikoda seisukohta, et õigusnormi võib muuta üksnes samaväärse või hierarhiliselt kõrgemal asetseva õigusaktiga, tagamaks õigusnormide hierarhia nõuetekohane järgimine³⁷. Seega järeldati, et komisjoni suunistega ei saanud muuta norme, mis võeti vastu Euroopa Parlamendi ja nõukogu seadusandliku menetluse raames.

Toetudes analüüsile ja varasemate aastate väljamaksete lineaarsele projektsioonile, jääb kontrollikoja hinnangul 2015. aasta lõpu seisuga, ilma rahastamiskõlblikkusperioodi pikendamiseta, kasutamata rohkem kui 5 miljardit eurot ERFi ja ESFi rahastamisvahenditele eraldatud summadest. Sellest 3,9 miljardit eurot moodustavad ELi eelarvest rakenduskavadele eraldatud summad. Summad, mida 2015. aasta jaanuarist 2017. aasta märtsini tegelikult kasutatakse, selguvad alles kõige varem 2017. aasta lõpus.

Probleemi käsitlemine programmitöö perioodil 2014–2020

Kuna nüüd tehakse rakenduskavadest makseid maksegraafiku alusel, peaks rahas­tamisvahendite suurus olema asjakohasem ja tänu sellele väljamaksemäärad kõrgemad (vt 4. selgitus).

Korraldusasutused ei hinnanud mitte alati turuvajadusi piisavalt enne rahaliste vahendite eraldamist ERFi ja ESFi rahastamisvahenditele

Kontrollikoda uuris, kas turuvajadusi hinnati piisavalt enne rahastamisvahendite loomist ja neile rahaliste vahendite eraldamist. Turuvajaduste hindamine või eelhindamine peaks võimaldama mõista turu vajadusi ja seda, millist liiki toetus (laen, tagatis või omakapitaliinvesteering) on kõige sobivam kindlakstehtud turupuuduste kõrvaldamiseks. Need hindamised peaksid aitama kindlaks määrata ka rahastamisvajadused ja lõppkokkuvõttes hinnata seda, kas rahastamisvahend on kõige parem viis kavandatava poliitikaeesmärgi saavutamiseks. Seda on toodud esile ka kontrollikoja varasemates eriaruannetes ja muudes uuringutes kui nii­suguste vahendite edukuse eeltingimust³⁸.

Turuvajaduste hindamine ei olnud programmitöö perioodil 2007–2013 rahastamisvahendite jaoks kohustuslik

Programmitöö perioodil 2007–2013 oli ainus sõnaselge õiguslik viide turuvajaduste hindamisele (nimetatud ka „rahastamispuudujäägi hindamiseks”) seotud haldusfondidega³⁹.

Kõigi muude erifondide puhul oli kuni 2009. aastani võimalik järeldada kaudset kohustust sellise hindamise tegemiseks vajadusest koostada iga rahastamis­vahendi jaoks äriplaan⁴⁰. Kuid 2009. aasta septembris kehtestati õigusliku aluse muudatustega äriplaanidele leebemad nõuded⁴¹. Alates sellest ajast on äriplaani esitamine küll kohustuslik, kuid peaaegu kõik konkreetsed nõuded on eemaldatud (nagu viitamine konkreetsetele ettevõtjatele või linnaprojektidele, kriteeriumid ja tingimused nende rahastamiseks ning rakenduskavast toetamise põhjus ja toetuse kasutamise eesmärk). Kontrollikoda on seisukohal, et äriplaani lisaväärtus on sellise teabe puudumise korral väike.

Turuvajaduste hindamise kohustust ei olnud ka programmitöö perioodil 2007–2013 loodud tsentraliseeritult juhitavate rahastamisvahendite puhul. Aruandes käsitletud kuue tsentraliseeritult juhitava rahastamisvahendi puhul täheldas kontrollikoda eri tavasid. Ehkki õiguslikku nõuet ei olnud, oli üldiselt turuvajadusi hinnatud mõningal määral kõigi nende puhul, näiteks mõjuhindamise, turu­analüüsi, avaliku konsultatsiooni jms abil.

Ligi pooltes uuritavates juhtumites olid turuvajadused hinnatud liiga suureks

Kontrollikoda on juba varasemates eriaruannetes juhtinud tähelepanu märkimisväärsetele puudustele turuvajaduste hindamiste usaldusväärsuses⁴². Turuvajadusi tuleb hinnata eelkõige eelduste põhjal, mis on mõistlikud ja realistlikud. Vastasel juhul ei pruugi rahastamisvahend olla suunatud tegelikele turuvajadustele, mille tagajärjeks on vahendi ülekapitaliseeritus ja/või tegeliku mõju puudumine.

Turuvajaduste hindamine teenib mitut eesmärki, sealhulgas võimaldab kindlaks teha turutõrke ja turu suuruse. Seoses sellega näitab kontrollikoja üldanalüüs, et turuvajaduste hindamine ei olnud programmitöö perioodil 2007–2013 piisavalt põhjalik. Ehkki enamik (82%) kontrollikoja küsitlusele vastanuist märkis, et nad hindasid turuvajadusi, ei takistanud see ülekapitaliseerimist – peaaegu poolte rahastamisvahendite puhul (41st 19), mida haldasid vastajad, kes olid hinnanud turuvajadusi, oli 2014. aasta lõpus rahastamisvahendi kogukapitali väljamaksemäär väiksem kui 50%. Vaid viie vahendi (12%) puhul oli algkapital täielikult ära kasutatud (vt joonis 3).

Märkus: küsimustik saadeti 50 suurima ERFi rahastamisvahendi juhile/korraldusasutusele, vastuste määr oli 80%.

Allikas: Euroopa Kontrollikoda küsitluse tulemuste põhjal.

Kontrollikoda juhtis juba ühes varasemas eriaruandes tähelepanu asjaolule, et programmitöö perioodil 2007–2013 ei kontrollinud turuvajaduste hindamise meetodit ega selle aluseks olevate eelduste usaldusväärsust ükski korraldusasutusest sõltumatu asutus. See vajakajäämine võib olla üheks põhjuseks, miks on paljude korraldusasutuste hinnangud liiga optimistlikud⁴³.

Probleemi käsitlemine programmitöö perioodil 2014–2020

Programmitöö perioodil 2014–2020 on koostöös liikmesriikidega juhitavate rahastamisvahendite põhjalik eelhindamine kohustuslik, et teha kindlaks turutõrked (või ebaoptimaalsed investeerimisolukorrad) ning prognoosida avaliku sektori investeeringute vajaduse suurust ja ulatust. Hinnangus tuleb märkida ka rahastamisvahendite liigid, mis sobivad olukorra jaoks kõige paremini. Peale selle tuleb eelhinnang edastada teavitamise eesmärgil rakenduskava järelevalvekomi­teele ning selle kokkuvõte tulemuste ja järelduste kohta tuleb avaldada kolme kuu jooksul alates selle valmimisest (vt V lisa). Endiselt puudub aga nõue teha eelhindamise ja selle aluseks olevate eelduste usaldusväärsuse sõltumatu kontroll enne rahastamisvahendi algkapitali suuruse üle otsustamist.

Alates uue finantsmääruse jõustumisest 1. jaanuaril 2013 tuleb eelhindamine teha ka kõigi uute tsentraliseeritult juhitavate rahastamisvahendite kohta (vt V lisa). Sellele vaatamata ei hõlma eelhindamine ei saadud õppetundide analüüsi ega läbi­vaatamise võimalust suurte sotsiaal-majanduslike muutuste korral, nagu see on koostöös liikmesriikidega juhitavate rahastamisvahendite puhul. Vahehindamine (mis võiks mainitud aspekte hõlmata) tehakse enamiku, kuid mitte kõigi tsentraliseeritult juhitavate rahastamisvahendite puhul.

Piirkondlik suunitlus oli üheks põhjuseks, miks lõid liikmesriigid programmitöö perioodil 2007–2013 palju väikseid rahastamisvahendeid

ERFi ja ESFi rahastamisvahendid on oluliselt väiksemad kui tsentraliseeritult juhitavad fondid või erainvesteerimisfondid

ERFi ja ESFi rakenduskavasid rakendatakse koostöös riikliku või piirkondliku asutusega, mis tähendab seda, et riiklike või piirkondlike programmide elluviimiseks loodud rahastamisvahendite piirid ühtivad programmi geograafiliste ja rahastamiskõlblikkuse piiridega. Et projekt oleks rahastamiskõlblik, peab see asuma piirkonnas, mis on rahastamiskõlblik selle rakenduskava raames, millest rahastamisvahend on saanud oma kapitali⁴⁴.

Programmitöö perioodil 2007–2013 loodi ELis 952 ERFi ja ESFi erifondi (vt tabel 3). See viitab asjaolule, et enamikus piirkondades loodi mitu fondi. Kontrollikoja analüüs näitab, et ERFi ja eriti ESFi rahastamisvahendid on suhteliselt väikesed. ELi keskmine toetus ERFi rahastamisvahendile on haldusfondide puhul 80 miljonit eurot ja erifondide puhul 10 miljonit eurot. ELi keskmine toetus ESFi rahastamisvahendile on haldusfondide puhul 10 miljonit eurot ja erifondide puhul 9 miljonit eurot. Võrdluseks olgu toodud, et komisjoni esitatud andmete põhjal oli 2014. aasta lõpus ELi eelarve toetus tsentraliseeritult juhitavatele fondidele, mis hõlmavad põhimõtteliselt kõiki liikmesriike, kuni 1,2 miljardit eurot.
Iga börsivälistesse ettevõtetesse investeeriva fondi käsutuses on keskmiselt 150–500 miljonit eurot.

Suurema kapitaliga fondide rakendamine võib aga aidata saavutada märkimisväärset mastaabisäästu ja suurendada tõhusust. Selle põhjuseks on asjaolu, et üldkulusid ja seotud riske saab hajutada piisavalt suure arvu lõppsaajate vahel. Teisisõnu ei ole ERFi ja ESFi erifondid sageli sellise suurusega, mida fondide sektoris loetakse piisavaks, et neid tõhusalt käitada.

Probleemi käsitlemine programmitöö perioodil 2014–2020

Programmitöö perioodil 2014–2020 on liikmesriikidel rahastamisvahendite loomiseks paindlikumad tingimused. Näiteks võib rakenduskavade raames kombineerida ERFi, Ühtekuuluvusfondi ja ESFi ühte või enamat üksteist täiendavat investeerimisprioriteeti ühe ja sama valdkondliku eesmärgi all⁴⁵.

Peale selle on kehtestatud õiguslikud tingimused oluliselt suurema kapitaliga rahastamisvahendite loomiseks⁴⁶. Eelkõige on tagatud programmitöö perioodiks 2014–2020 võimalus luua ELi tasandil koostöös liikmesriikidega juhitavad rahastamisvahendid⁴⁷ (vt 5. selgitus).

Liikmesriikide jaoks on olemas ka märkimisväärsed rahalised stiimulid luua suurema kapitaliga rahastamisvahendeid või rahastamisvahendeid, mis ulatuvad piirkondlikust tasandist kaugemale. Kui rakenduskava kogu prioriteetne suund viiakse ellu rahastamisvahendi kaudu, võib kohaldada lisatoetust, mis moodustab 10% kaasrahastamise maksimaalsest määrast. Kui luuakse eraldi prioriteetne suund, mis viiakse ellu ELi tasandil loodud ja komisjoni poolt otse või kaudselt juhitud rahastamisvahendi kaudu, võib suuna kaasrahastamise määr olla 100%⁴⁸.

Komisjon ja liikmesriigid peaksid kasutama õiguslikus aluses ette nähtud võimalust ning looma võimaluse korral suuremad ERFi ja ESFi erifondid, et ära kasutada tänu selliste rahastamisvahendite tegevuskuludele tekkivat märkimisväärset säästu. Kui aga osalevaid piirkondi ja asutusi on rohkem, võib õiguslik struktuur olla keerukam ning see võib omakorda tekitada uusi viivitustest tulenevaid ohte, millega liikmesriigid peavad arvestama kõige sobivama rahastamisstruktuuri kavandamisel. Perioodi 2007–2013 õigusliku aluse kohaselt oli juba võimalik toetada ühte ja sama rahastamisvahendit rohkem kui ühest programmist⁴⁹. Sellised süsteemid ei ole aga seni osutunud populaarseks nende tajutava keerukuse tõttu. Kontrollikoja küsitlusele antud vastustest nähtub, et vaja on täiendavaid komis­joni juhiseid ELi tasandi rahastamisvahendite loomise kohta perioodil 2014–2020.

Kas rahastamisvahenditega õnnestus kaasata erakapitali?

Üks rahastamisvahendi peamisi eeliseid on finantsvõimenduse võimalus, st muud avaliku ja erasektori fondid võivad osaleda fondi kapitalis. Finantsvõimenduse mõju näitab seda, mil määral aitab avaliku sektori poolne rahastamine kaasata täiendavaid rahalisi vahendeid. See peaks andma teavet rahastamisvahendi võime kohta kaasata lisaraha, olenevalt selle liigist, asukohast ja lõplikest toetuse­saajatest, aga ka valikute kohta, mida komisjon, korraldusasutus ja/või fondi­valitseja on teinud rahastamisvahendi loomisel. Võrreldavate rahastamisvahendite puhul näitab seega suurem finantsvõimendus seda, milline vahend on parem täiendavate vahendite kaasamise seisukohast.

Kontrollikoda uuris seetõttu, kuidas komisjon määratleb ja jälgib finantsvõimenduse mõju nii koostöös liikmesriikidega kui ka tsentraliseeritult juhitavate rahastamisvahendite puhul, ning analüüsis, kas rahastamisvahenditega õnnes­tus kaasata täiendavat erakapitali. Kontrollikoda analüüsis ka soodus- ja riskijagamise korra kasutamist erasektori partneritega ning sellega seonduvat maksukorraldust.

Rahastamisvahendite finantsvõimenduse mõõtmisel ei võta komisjon asjakohaselt arvesse seda, mil määral kaasatakse avaliku sektori vahenditega täiendavaid rahalisi vahendeid

Arvestatavate tulemuste saamiseks on vaja diferentseeritumaid finantsvõimenduse näitajaid

Raskused täiendava avaliku ja erasektori kapitali finantsvõimenduse kindlaksmääramisel koostöös liikmesriikidega juhitavate rahastamisvahendite puhul

Perioodil 2007–2013 kehtinud õigusaktides ei olnud täpsustatud, kuidas mõõta koostöös liikmesriikidega juhitavate rahastamisvahendite finantsvõimendust. Komisjon astus esimesi samme selle teema käsitlemiseks 2011. aastal, kui pakkus välja esimese määratluse finantsvõimenduse kohta, ja kaks aastat hiljem esitas selle finantsmääruses (vt 6. selgitus).

Kontrollikoda on aga seisukohal, et kõigi riigi avaliku sektori summade lugemine finantsvõimenduse hulka, nagu komisjon on välja pakkunud koostöös liikmesriikidega juhitavate rahastamisvahendite puhul, ei ole asjakohane: kaasrahastamise määrad on juba täpsustatud rakenduskavade prioriteetsete suundade tasandil ja riiklik panus rahastamisvahendi kapitali jääb üldiselt nende määrade piiresse. Selles mõttes ei eristata üksteisest tavapärase riikliku kaasrahastamise vahendeid ja täiendavaid riiklikke vahendeid (rakenduskavade kaasrahastamismäärasid ületavad vahendid). Ometi võib vaid viimaseid lugeda ELi rahastamisega kaasatud vahenditeks. Kontrollikoda märkis juba ühes oma varasemas aruandes, et komisjoni tava jätta rakenduskavade kaudu antud riigi avaliku sektori toetus nimetajast välja põhjustab mõõdetud finantsvõimenduse määra kunstlikku suurenemist⁵².

Peale selle peaks finantsvõimendus näitama rahastamisvahendi tulemuslikkust täiendava avaliku või erasektori raha kaasamisel (taas lisaks sellele, mida arvestatakse juba rakenduskavas tervikuna). Tulemuslikkuse hindamisel on ilmselgelt vaja arvesse võtta sellise rahastamisvahendi rakendamise erinevusi. Otsustavat osa täidavad selles eelkõige riskijagamis- ja sooduskorra kasutamine erasektori partneritega (vt punktid 74–78). Finantsvõimenduse määr peaks olema erinev ka eri liiki rahalise toetuse (näiteks tagatiste puhul kõrgem kui laenude puhul), eri liiki investeeringute (riskantsemate investeeringute puhul madalam), eri arengu­etapis olevate toetust saavate lõplike toetusesaajate (näiteks idufirmade puhul on risk suurem) ja eri geograafiliste turgude arvestuses (näiteks vähem arenenud piirkondades madalam).

Komisjoni praegune finantsvõimenduse arvutamise viis ei anna usaldusväärset teavet täiendavate avaliku või erasektori vahendite kaasamise tegelike tulemuste kohta. Seetõttu ei ole võimalik eristada edukaid rahastamisvahendeid nendest, mis on vähem edukad täiendavate avaliku või erasektori rahaliste vahendite kaasamisel rahastamisvahendi kapitali.

Tsentraliseeritult juhitavate rahastamisvahendite finantsvõimenduse ebajärjepidev mõõtmine

Tsentraliseeritult juhitavate rahastamisvahendite kohta näitas kontrollikoja analüüs, et komisjon kasutab eri rahastamisvahendite finantsvõimenduse mõõtmiseks erinevaid viise, nagu on näidatud tabelis 5⁵³.

Seetõttu ei ole finantsvõimenduse määrad, mille komisjon esitas tsentraliseeritult juhitavate rahastamisvahendite kohta, võrreldavad ei üksteisega ega ka koostöös liikmesriikidega juhitavate rahastamisvahenditega.

Arvesse ei ole võetud mitte ainult neid rahastamisallikaid, mis tulenevad ELi ja/või riiklikust toetusest rahastamisvahendile

Mitte kõik rahastamisallikad, mis on projekti kaasatud, ei tulene ELi ja/või riiklikust toetusest. Komisjoni finantsvõimenduse arvutamise meetodis ei ole aga sellele tähelepanu pööratud. OECD arenguabi komitee pakkus 2015. aastal välja teistsuguse arvutamisviisi, milles arvutamine sõltub rahastamisvahendi liigist (laen, tagatis või omakapital)⁵⁴. Nende kahe käsitluse erinevused on esile toodud 7. selgituse näites.

Komisjoni metoodika põhjal on finantsvõimendus 39 (rahastamise kogusumma 7,846 miljardit eurot jagatuna ELi 200 miljoni euro suuruse tagatisega).

Kontrollikoja hinnangul on ebarealistlik eeldada, et riiklik toetus, mis moodustab projekti rahastamisest suurima osa, on ajendatud ELi piiratud tagatisest. See probleem mõjutab komisjoni aruandlust nii tsentraliseeritult kui ka koostöös liikmesriikidega juhitavate rahastamisvahendite kohta, ehkki esimeste puhul on see nähtavam, sest koostöös liikmesriikidega juhitavate rahastamisvahendite projektides on erasektoripoolset kaasrahastamist vähem.

Probleemi käsitlemine programmitöö perioodil 2014–2020

Ühissätete määruses ei ole programmitöö perioodiks 2014–2020 koostöös liikmesriikidega juhitavate rahastamisvahendite suhtes esitatud sõnaselget viidet finantsvõimenduse määratlusele ELi finantsmääruses. Ühissätete määruse artikli 37 lõike 2 punktis c esitatud määratlus on aga sisuliselt sama: „[---] rahastamisvahendi abil potentsiaalselt kaasatavate täiendavate avaliku ja erasektori vahendite hinnanguline suurus toetuse lõppsaaja tasandil (eeldatav võimendav mõju)”. Seetõttu loeb komisjon riiklikku kaasrahastamist jätkuvalt rakenduskava ELi toetuse finantsvõimenduseks. Samuti ei ole muutunud see, kuidas erasektorist kaasatud summasid mõõdetakse. Kontrollikoda on seisukohal, et komisjon peaks läbi vaatama oma rahastamisvahendite kaudu antavate ELi ja riigi avaliku sektori vahendite finantsvõimenduse arvutamise viisi, võttes arvesse teistsugust metoodikat, mille OECD pakkus välja 2015. aastal.

Kontrollikoda märgib veel, et liikmesriigid peavad nüüdsest täpsustama iga rahastamisvahendi puhul selle eeldatava võimendava mõju (vt 8. selgitus). See võimaldab komisjonil saada andmeid, mille põhjal jälgida tegelikku finants­võimendust võrreldes eesmärgiks seatud finantsvõimendusega. Kuna aga komisjonil puudub järjepidev meetod finantsvõimenduse arvutamiseks, on kaheldav, kas see meede võimaldab saada arvestatavaid andmeid, mida saaks võrdluseks kasutada.

Raskused erainvestorite kaasamisel nii koostöös liikmesriikidega kui ka tsentraliseeritult juhitavate rahastamisvahendite puhul

Üks rahastamisvahendite sätestatud eesmärke on kaasata täiendavaid erasektori vahendeid, et need täiendaksid olemasolevaid avaliku sektori vahendeid, sest see võimaldab enamatel projektidel saada kasu sama suurest avaliku sektori investeeringust. Seetõttu püüdis kontrollikoda kindlaks teha, mil määral on avaliku sektori vahenditega kaasatud (nii koostöös liikmesriikidega kui ka tsentraliseeritult juhitavatesse) rahastamisvahenditesse tulemuslikult täiendavaid erasektori vahendeid.

Programmitöö perioodil 2007–2013 erasektori investoritele rahastamisvahendi raames ette nähtud erikord ei aidanud oluliselt kaasata täiendavaid vahendeid

Kontrollikoja intervjuud ja kirjanduse läbivaatamine kinnitavad, et programmitöö perioodil 2007–2013 ei olnud erasektor huvitatud investeerimisest rahastamis­vahenditesse, sest arvati, et need on liiga rangelt reguleeritud (nt spetsiifilised ELi ja riiklikud õigusnormid, riigiabi, riigihanked). Siinkohal tuleb meelde tuletada, et poolte eesmärgid on erinevad: avalik sektor püüab rakendada konkreetset meedet ja täita investeerimiseesmärke, kuid erasektor peab tegutsema kasumi nimel. Peale selle võib mõlema poole teadmistes lünki esineda. Avalikul sektoril ei ole ilmtingimata põhjalikku finantstausta ning erasektor ei pruugi tunda ELi õigusakte. Komisjon on seisukohal, et üks erakapitali kaasamise viise on pakkuda erainvestoritele sooduskohtlemist ja/või riskipreemiat. Seetõttu uuris kontrolli­koda erasektori investoritele ettenähtud konkreetset korda, et selgitada välja, kas avalik ja erasektor jagasid riske mõistlikul viisil.

Komisjoni juhiste puudumine sooduskohtlemise korra kehtestamiseks ERFi ja ESFi rahastamisvahendite raames

Perioodiks 2007–2013 nähti õigusaktides ERFi ja ESFi rahastamisvahenditele ette võimalus jagada saadud tulu eeliskorras turumajandusliku investeerimise põhimõtte kohaselt tegutsevatele investoritele⁵⁶. Sooduskohtlemist võib rakendada näiteks lepingute kaudu, millega antakse avaliku sektori partnerile teistsugused õigused oma panuse tagasisaamiseks kui erasektori partnerile, või kasumi ja kahjumi ebavõrdse jagamise kaudu avaliku ja erasektori partnerite vahel.

Sooduskohtlemine võib olla põhjendatud, kui see on vajalik erainvesteeringute kaasamiseks probleemsele turule, kus erasektori vahendid võivad aidata saavutada avaliku poliitika eesmärke. Põhjendamata juhul võib sooduskohtlemise tõttu järk-järgult suureneda rahastamisvahendi algkapitali vajadus ja seega väheneda ELi vahendite maht, mida saaks kasutada järgmises investeerimistsüklis pärast rahastamisvahendi tegevuse lõpetamist. Kuid ei programmitöö perioodi 2007–2013 õiguslikus aluses ega komisjoni suunistes pole viidatud sellele, kuidas peaks rahastamislepingus kindlaks määrama riskijagamise korra või kuidas kontrollida sooduskohtlemise asjakohasust.

Ehkki komisjon võttis endale suurema riski, on erasektori osalus tsentraliseeritult juhitavate rahastamisvahendite kapitalis väike

Üldiselt on tsentraliseeritult juhitavate rahastamisvahendite puhul Euroopa Parlamendi ja nõukogu heakskiidetud reguleerivates õigusaktides sätestatud vaid riskijagamise ja/või sooduskohtlemise üldtingimused. Üksikasjalik kord seoses komisjoni osalusega nendes rahastamisvahendites (sealhulgas riski jagamise osakaal) määrati hiljem kindlaks eraldi lepingus, mida eelarvepädevad institutsioonid ei pea heaks kiitma (vt 9. selgitus).

Kontrollikoda leidis mõne tsentraliseeritult juhitava rahastamisvahendi puhul, et peaaegu kogu tegelik risk on jäetud komisjoni kanda (vt 10. selgitus). Ent vaatamata sellele, et komisjon võttis seda liiki rahastamisvahendite puhul endale suurema riski kui partnerid, näitas kontrollikoja analüüs, et erasektori osalus neis ei olnud märkimisväärne.

Maksuotsuseid kasutatakse mõnel juhul rahastamisvahendite ligitõmbavamaks muutmiseks erasektori investorite jaoks

Maksuotsus on riigi maksuhalduri kirjalik otsus selle kohta, kuidas käsitletakse üksuse tegevuse konkreetset aspekti selle liikmesriigi kehtiva maksuõiguse kohaselt. Niisugust menetlust võib kasutada mitmes ELi liikmesriigis, et saada kindlus­tunne tegevuse maksustamise suhtes. Üldiselt esitavad isikud või ettevõtjad, kes peavad makse maksma, tõlgenduse selle kohta, kuidas maksuõigust nende või konkreetse tehingu või toimingu suhtes kohaldatakse, ja maksuhaldur vastab neile positiivse või negatiivse otsusega. Niisugused eelotsused on tavapärased ka fondide valdkonnas. Ehkki maksuotsused võivad olla täiesti õiguspärased ja neid kasutatakse paljudes jurisdiktsioonides, on neid kasutatud ka agressiivse maksu­planeerimise hõlbustamiseks.

Komisjon väljastas juba 2012. aastal liikmesriikidele suunatud soovituse agressiivse maksuplaneerimise kohta⁵⁸. Peamiselt julgustatakse liikmesriike muutma oma riigisiseseid õigusakte, et käsitleda „[---] kunstlikku võtet” ja „[---] kõnealuseid võtteid maksueesmärgil vastavalt nende majanduslikule sisule”. Seejärel võeti mitu konkreetset meedet selle küsimuse suhtes.

• Alates 2014. aastast on komisjon alustanud mitut uurimist, et välja selgitada, kas liikmesriikide maksuhaldurite otsused ettevõtjate makstava ettevõtte tulumaksu kohta on kooskõlas ELi riigiabi eeskirjadega⁵⁹.
• 2015. aasta märtsis tutvustas komisjon meetmepaketti, et muuta maksuvaldkond läbipaistvamaks ja kehtestada liikmesriikide vahel maksuotsuseid käsitleva teabe automaatne vahetamine⁶⁰.
• 2015. aasta juunis võttis komisjon vastu tegevuskava ELi õiglase ja tõhusa äriühingute maksustamise süsteemi kohta⁶¹. Selles dokumendis arutatakse paljude maksustamise teemade kõrval ka meetmeid, millega võidelda maksustamise vältimise ja agressiivse maksuplaneerimise vastu.

Kontrollikoda tegi aga kindlaks rahastamisvahendid, mille suhtes on esitatud maksuotsuseid (vt 11. selgitus).

Kontrollikoda märgib ka seda, et paljude perioodi 2007–2013 ERFi ja ESFi rahastamisvahendite struktuuris on kasutatud üksusi Société d’investissement à capital variable (SICAV)⁶³ või Société d’investissement en capital à risque (SICAR)⁶⁴. Nendes süsteemides on maksuotsused tavapärane tava. Liikmesriigid ei teavita aga komisjoni, kas nende rahastamisvahendites kasutatakse eelnevalt tehtud maksuotsuseid.

Erasektori vahendid moodustavad ERFi ja ESFi rahastamisvahendites ligikaudu 2% koguvahenditest

Kontrollikoda on varasemates aruannetes märkinud, et programmitöö perioodil 2007–2013 oli erasektori vahendite finantsvõimenduse määr madal⁶⁵. Liikmesriikide viimaste komisjonile esitatud andmete põhjal suudeti 1025st ERFi ja ESFi rahastamisvahendist 11 liikmesriigis vaid 154 puhul kaasata nende rahastamisstruktuuri erasektori vahendeid osana rakenduskava toetusest.

Rakenduskava kaudu antud erasektori rahaliste vahendite puhul, millest liikmesriigid on teavitanud, on ka oht, et neid arvestatakse kaks korda, sest on võimalik, et erifondide tasandil esitatud erasektori vahendite puhul on tegemist lihtsalt vahendite ülekandmisega haldusfondi poolt. Kui analüüsis arvestada vaid haldusfonde ja seega kõrvaldada topeltarvestamise risk, sai erasektori vahenditest kasu 73 haldusfondist vaid üheksa (neljas liikmesriigis kokku 18 liikmesriigist, kus sellised fondid olid olemas). Nende üheksa haldusfondi erasektori vahendite osakaal rahastamisvahendi kapitalis on 5–50%. Rakenduskavade kaudu suudeti haldusfondidesse kaasata kokku 325 miljonit eurot erasektori vahendeid. Kontrollikoda märgib samal ajal, et olenemata esitatud andmetest peab riigiabi eeskirjade kohaselt erasektori kaasrahastamine moodustama VKEdesse tehtavate omakapitaliinvesteeringute korral olenevalt piirkonnast vähemalt 30–50%⁶⁶.

Arvestades 11 liikmesriigi vabatahtlikult esitatud andmeid, moodustasid rahalised vahendid, mis maksti rahastamisvahendile lisaks rakenduskavast makstud vahenditele (nii avalikust kui ka erasektorist), 342 miljonit eurot⁶⁷. Liikmesriigid ei ole aga kohustatud sellist teavet esitama ja vabatahtlikult edastatud andmeid komisjon ka ei kontrolli.

Kontrollikoda märgib veel, et programmitöö perioodi 2007–2013 reguleerivates õigusaktides ei olnud sätestatud, et korraldusasutuse ja fondivalitsejate vahel sõlmitud lepingus tuleks kindlaks määrata täiendavate erasektori vahendite oodatavad finantsvõimenduse määrad. Samuti ei olnud tasud üldiselt seotud fondivalitsejate tulemuslikkusega erainvestorite kaasamisel (vt punkt 136)⁶⁸.
Seega oli fondivalitsejal erainvestorite kaasamiseks vähe stiimuleid.

Tsentraliseeritult juhitavate rahastamisvahendite ja eriti omakapitalipõhiste rahastamisvahendite puhul osutus erasektori investeeringute kaasamine raskeks, mida näitab 12. selgituse juhtumiuuring.

Probleemi käsitlemine programmitöö perioodil 2014–2020

Koostöös liikmesriikidega juhitavate rahastamisvahendite puhul võimaldatakse programmitöö perioodi 2014–2020 õigusnormidega jätkuvalt kohaldada soodus­kohtlemist, kuid nõutakse ka riski asjakohast jagamist avaliku ja erasektori partnerite vahel (vt 13. selgitus).

Liikmesriikide kohustust hinnata vajadust sooduskohtlemise ja riskijagamise korra järele ning põhjendada selle korra kohaldamist võib selgelt pidada edusammudeks rahastamisvahendite tõhusama juhtimise saavutamise suunas. Oma küsitlusele tuginedes on aga kontrollikoda seisukohal, et komisjon peaks andma liikmesriikidele juhised, kuidas kasutada sooduskohtlemist kõige paremini era­kapitali kaasamiseks suuremal määral, seadmata sealjuures ülemäärast riski rahastamisvahendi kapitalis osalevatele avaliku sektori partneritele.

Õigusaktides on käsitletud ka mõne tsentraliseeritult juhitava rahastamisvahendi võimalikku riskijagamise määra komisjoni ja tema partnerite vahel. Euroopa ühendamise rahastu määruses on sätestatud: „[---] riskijagamismudel [peab kajastuma] riskitasu asjakohases jagamises liidu ja volitatud üksuse vahel [---]” ja „[---] liidu eelarvega kaetud risk ei [tohi olla] suurem kui 50% sihtvõlaportfelli riskist võlainstrumendi raames [---]”⁷⁵. Ei ole veel teada, kas nende sätete muutmisest piisab, et kaasata rohkem erasektori vahendeid kui programmitöö perioodil 2007–2013. Nagu on märgitud ühes varasemas aruandes, on kontrollikoda seisukohal, et komisjoni ja tema partnerite (nt EIP) vahelise riskijagamise korra peamised asjaolud peavad iga tsentraliseeritult juhitava rahastamisvahendi puhul olema kindlaks määratud konkreetses õigusaktis⁷⁶.

Maksuotsuste suhtes on olukord samasugune nagu programmitöö perioodil 2007–2013. Kontrollikoda on seisukohal, et eelotsuste jätkuv kasutamine programmitöö perioodil 2014–2020 tsentraliseeritult ja/või koostöös liikmesriikidega juhitavate rahastamisvahendite puhul võib tekitada maineriski, sest võib jääda mulje, et need on vastuolus komisjoni enda soovituste ja tegevusega maksustamise vallas.

Kas rahastamisvahenditega tagati rahalise toetuse uuenemine?

Üks peamisi põhjusi avaliku sektori rahaliste vahendite kasutamiseks rahastamisvahendi kaudu on asjaolu, et raha saab kasutada mitu korda – sellel on ringlev iseloom. Näiteks kui väljastatud laen makstakse kolme aasta pärast tagasi, saab seda raha kasutada uue laenu andmiseks. Kontrollikoda uuris seetõttu, kas see ringlus on tegelikkuses ka saavutatud. See, mil määral vahendeid saab tegelikku­ses mitu korda kasutada, oleneb rahalise toetuse liigist, aga ka rahastamisvahendi investeerimisperioodist. Kontrollikoda analüüsis, kas rahastamisvahendite investeerimisperioodid on kooskõlas tavapärase turutavaga ja millised tegurid põhjustasid rahastamisvahendite tegeliku investeerimisperioodi lühenemist.

Viivitused rakendamisel lühendasid märkimisväärselt mitme ERFi ja ESFi rahastamisvahendi tegelikku investeerimisperioodi

Programmitöö perioodi 2007–2013 alguses oli enamiku liikmesriikide riigiasutustel vähe kogemusi ringlevate rahastamisvahendite struktureerimise ja rakendamisega koostöös finantsvahendajatega. Oma auditite põhjal täheldas kontrollikoda, et enamiku viivitustest põhjustasid rahastamisvahendite aeganõudev sisemine struktuur, pikalevenivad läbirääkimised eri tasandite finantsvahendajatega (sageli halduskulude ja -tasude üle peetavate läbirääkimiste tõttu), keerulised riigihankemenetlused, ebakindlus riigiabi eeskirjade täitmise suhtes ning raskused erasektori vahendite kaasamisel.

Paljudel juhtudel oli mitmesugustel asjaomastel asutustel vaja lühikese ajaga palju õppida ning see võttis kaua aega, et ühildada arvukate sidusrühmade huvid ja vaated ning saavutada kokkulepe rahastamisvahendi investeerimisstrateegia suhtes. Paljusid neist probleemidest on esile toodud ka teistes uuringutes⁷⁷. Kontrollikoja viimaste aastate auditid näitavad, et komisjoni põhjalikumad ja varajasemad juhised oleksid aidanud vähemalt osa neist probleemidest ära hoida.

Nende probleemide ilmsed tagajärjed on madalad väljamaksemäärad paljudes liikmesriikides ja sellest tulenevalt rahastamisvahendite piiratud võime vahendeid uuesti kasutusse võtta. Mõnel juhul kestsid viivitused rakendamisel mitu aastat, mistõttu lühenes märgatavalt aeg, mil rahastamisvahendi kapitali oleks saanud lõplikele toetusesaajatele välja maksta (vt 14. selgitus).

ERFi ja ESFi rahastamisvahendite ringlus oli rakendamise ajal väike ning on pärast 2007.–2013. aasta rakenduskavade sulgemist ebaselge

2014. aasta lõpuks oli kõigist ERFi ja ESFi rahastamisvahenditest vähem kui ühe kolmandiku puhul kasutatud nende vahendeid rohkem kui korra

Kontrollikoja analüüs näitas, et 19 liikmesriigis on kokku 316 ERFi ja ESFi rahastamisvahendit (valdavalt erifondid), mille kapital oli suudetud lõplikele toetusesaajatele 31. detsembriks 2014 täielikult välja maksta. Kuid ka nende rahastamisvahendite ringlev mõju ilmnes programmitöö perioodi hilises etapis. Seetõttu kasutatakse vaid väikest osa nende algkapitalist rohkem kui korra kuni pikendatud rahastamiskõlblikkusperioodi lõpuni (st kuni märtsini 2017). Peale selle ei saavutatud 25 liikmesriigist, mis rahastamisvahendeid rakendasid, mitte üheski väljamakse koondmääraks 100% (vt tabel 4).

Ajapiirangud põhjustasid eriprobleeme omakapitaliinstrumentide puhul

Kontrollikoja analüüs näitab ka seda, et omakapitaliinstrumentide puhul esines probleeme vahendite ringlusega. Euroopas oli 2014. aastal omakapitaliinvesteeringu keskmine hoidmisaeg (st aeg aktsiate omandamise ja müügi vahel) umbes kuus aastat⁷⁸. Enamik ERFi ja ESFi omakapitaliinstrumente tegutses aga mitte rohkem kui kaheksa aastat (2009–2017). Isegi kui fond alustas tegevust näiteks 2009. aasta alguses ja väljumine toimus 2014. aasta lõpus, oleks rakenduskava sulgemiseni vähem kui kolm aastat aega, et kasutada omakapitaliinvesteeringuid uuel ringil. Seega, arvestades seda, mitu aastat kulub rahastamisvahendi loomiseks, on ebatõenäoline, et rakenduskava omakapitaliinstrumentidele antud vahendeid kasutatakse programmitöö perioodil uuesti.

Võrdluseks olgu toodud, et tsentraliseeritult juhitavate omakapitaliinstrumentide kestus on palju pikem ja see kajastab omakapitaliinstrumendi olemust paremini⁷⁹ (nt Marguerite’i fondi tähtaeg on 20 aastat, võimalusega seda kahe aasta võrra pikendada).

Suure valikuvabaduse tõttu ERFi ja ESFi rahastamisvahendite rahaliste vahendite uuesti kasutamisel võib ringlev mõju rakenduskava sulgemise järel kaduda

Perioodi 2007–2013 õigusraamistikus on koostöös liikmesriikidega juhitavate rahastamisvahendite kohta sätestatud, et liikmesriik võib vahendid, mida on sulgemise ajaks kasutatud vähemalt korra, endale jätta, kuid neid tuleb sihtrühma huvides uuesti kasutada⁸⁰. Komisjoni suunistes rahastamisvahendite kohta⁸¹ ja perioodi 2007–2013 rakenduskavade sulgemise kohta⁸² on märgitud, et ERFi ja ESFi rahastamisvahendite ressursse tuleks korduvalt reinvesteerida.

Kontrollikoda on aga seisukohal, et perioodi 2007–2013 üldmäärust ei saa korduva reinvesteerimise suhtes ülalmainitud viisil tõlgendada⁸³. Õigusnormidega võimaldatakse näiteks ka rahastamisvahendi kapitali vähendada ja rahastamisvahendite ressursse tagastamatu toetusena kasutada. Pealegi on õiguslikust seisukohast pärast programmide sulgemist mis tahes tegevus, mis ei puuduta ELi eelarvet, liikmesriigi ainupädevuses ja mitte enam komisjoni järelevalve all, kui õiguslikus aluses ei ole sätestatud teisiti.

Probleemi käsitlemine programmitöö perioodil 2014–2020

Programmitöö perioodil 2014–2020 on paljusid küsimusi, mis puudutavad Euroopa struktuuri- ja investeerimisfondide vahendite uuesti kasutamist pärast rahastamiskõlblikkusperioodi lõppu 2023. aastal, täpsustatud ühissätete määruse artiklites 44 ja 45.

Samuti on programmitöö perioodi 2014–2020 reguleerivates õigusaktides sõna­selgelt välja toodud, et rahastamisvahenditel on kavandatud ringlev iseloom pärast rahastamiskõlblikkusperioodi lõppu, lisades sätte, mis käsitleb vähemalt kaheksa-aastase perioodi jooksul pärast rahastamiskõlblikkusperioodi lõppu tekkinud ressursside uuesti kasutamist⁸⁴. Selle sättega määratakse ühissätete määruses kindlaks miinimumperiood rahastamisvahendile eraldatud vahendite sihtotstarbe määramiseks, ent ei esitata rohkem selgitusi selle kohta, kuidas seda tuleks teha. Kontrollikoda on seisukohal, et komisjon peaks seda asjaolu täpsustama.

Otsustav tegur varasemate vigade vältimiseks on standardimine – korraldus­asutuste võimalus kavandada rahastamisvahendeid komisjoni kehtestatud standardtingimuste kohaselt peaks kavandamisprotsessi oluliselt ühtlustama ja hõlbustama.

Programmitöö perioodi 2014–2020 õiguslik alus võimaldab jätkata ka rahastamisvahendite kasutamist järgneval perioodil, selle asemel et nõuda nende tegevuse lõpetamist ja asendamist uutega⁸⁵. See võib aidata kokku hoida aega ja raha, kuna rahastamisvahendid on programmitöö perioodi alguses juba kasutusvalmis ja rahastamisvahendi kapitali saab suurendada vajaduste eelhindamise põhjal. Kui aga fondivalitseja valitakse avatud pakkumismenetluse alusel, võib aja kokkuhoid olla väike, kuna uue fondivalitseja valimiseks on igal juhul vaja korraldada uus avatud pakkumismenetlus. Arvestades kontrollikoja küsimustikule antud vastuseid (vt 15. selgitus), sooviksid fondivalitsejad hea meelega komisjonilt täiendavaid juhiseid selle kohta, kuidas kanda rahastamisvahendid üle perioodi 2014–2020.

Programmitöö perioodil 2007–2013 hakkas komisjon läbi viima mitmesuguseid ettekandeid ja töötubasid, et levitada häid tavasid ning koolitada liikmesriikide ametnikke. 2015. aasta jaanuaris, st üks aasta pärast programmitöö perioodi 2014–2020 algust, käivitas komisjon tehnilise nõuandeplatvormi (www.fi-compass.eu), et levitada oskusteavet rahastamisvahendeid puudutavate ELi õigusnõuete kohta.

Kas rahastamisvahendid on olnud kulutõhus viis ELi eelarve täitmiseks?

Erinevalt tavapärasest toetusest juhivad rahastamisvahendeid fondivalitsejad (mitte riiklikud haldusasutused). Need on üldiselt finantsvahendajad, näiteks eraõiguslikud või riiklikud pangad. Rahastamisvahendi juhtimisega kaasnevad kulud ja fondivalitsejatel on õigus saada osutatud teenuste eest tasu. Fondivalitseja halduskulude (hüvitatakse kulusid tõendavate dokumentide alusel) ja haldustasu­de (kokkulepitud hind või tasu osutatud teenuste eest) tase on üldiselt kindlaks määratud iga rahastamisvahendi rahastamislepingus. Tasustamine peaks katma rahastamisvahendi halduskulud (sh kulud investoritega suhtlemise eest, õigus­kulud ja kulud audiitoritele) ja erasektori fondivalitseja puhul võimaldama teenida ka kasumit. Need peaksid eri finantstoodete (st tagatiste, laenude või omakapitali) arvestuses olema erinevad ja nende tase peaks olema seotud objektiivsete kriteeriumidega (nt suure arvu väikeste laenudega kaasnevad suuremad halduskulud kui väikese arvu suurte laenudega).

Kontrollikoda analüüsis viimaste andmete põhjal, mille liikmesriigid on esitanud komisjonile, nii koostöös liikmesriikidega kui ka tsentraliseeritult juhitavate rahastamisvahendite tegelike halduskulude ja -tasude taset programmitöö perioodil 2007–2013 ning uuris, kas need olid piisavalt seotud fondivalitseja tegevuse tulemustega. Peale selle hindas kontrollikoda programmitöö perioodi 2014–2020 puhul seda, kas asjaolu, et järjest suurem osa vahenditest on eraldatud rahastamisvahenditele (mistõttu ei halda neid üldjuhul ei riiklikud ega piirkondlikud haldusasutused), kajastub ka liikmesriikidele Euroopa struktuuri- ja investeerimisfondide rakendamise eest makstava tehnilise abi suuruses.

Halduskulude ja -tasude kõrge tase võrreldes lõplikele toetusesaajatele tegelikult välja makstud summade tasemega

Umbkaudu 2% puhul rahastamisvahenditest ületavad kumulatiivsed halduskulud lõplikele toetusesaajatele tehtud tegelikke väljamakseid

Mõne rahastamisvahendi halduskulud ja -tasud olid isegi suuremad kui lõplikele toetusesaajatele välja makstud tegelikud summad. Kontrollikoda analüüs 1025 ERFi ja ESFi rahastamisvahendi kohta tõi ilmsiks 23 sellist juhtumit (2,2%) kaheksas liikmesriigis (Bulgaarias, Tšehhi Vabariigis, Saksamaal, Hispaanias, Prantsusmaal, Itaalias, Poolas ja Ühendkuningriigis). Nende rahastamisvahendite halduskulud ja -tasud moodustasid kokku 28 miljonit eurot, et maksta lõplikele toetusesaajatele välja 4 miljonit eurot. Samas on sarnaseid rahastamisvahendeid, mille puhul ei hüvitata finantsvahendajatele üldse halduskulusid ega maksta tasu (vt 16. selgitus).

Kumulatiivsed halduskulud ja -tasud moodustavad kuni 75% lõplikele toetusesaajatele välja makstud rahalisest toetusest

Kontrollikoda analüüsis komisjoni andmeid ning vaatles selle käigus halduskulu­de ja -tasude suhet lõplikele toetusesaajatele tegelikult makstud summadega. Liikmesriikide tasandi tulemusi on tutvustatud tabelis 6.

Kokku 1025st ERFi ja ESFi rahastamisvahendist 274 puhul, mida rakendati 25 liikmesriigist kümnes (Rootsis, Austrias, Lätis, Maltal, Soomes, Leedus, Rumeenias, Kreekas, Ungaris ja Küprosel), leiti, et komisjonile esitatud andmed halduskulude ja -tasude kohta olid kõigi rahastamisvahendite puhul kõikehõlmavad. Kuue liikmesriigi (Poola, Portugali, Saksamaa, Slovakkia, Bulgaaria ja Ühendkuningriigi) puhul esitati sellised andmed 392 rahastamisvahendi kohta, mille kapital moodustas 84–98% rahastamisvahenditele antud kogukapitalist. Kõigi muude liikmesriikide puhul esitati usutav halduskulusid ja -tasusid käsitlev teave rahastamisvahendite kohta, mille kapital moodustas kogukapitalist kaks kolmandikku või vähem⁸⁶. Paljude rahastamisvahendite kohta ei esitatud kas üldse teavet või ei olnud see usutav (näiteks olid teavitatud halduskulud ja -tasud kümme korda suuremad kui tegelikult väljamakstud summad). Kui teavitatud halduskulud ja ­-tasud võrdusid nulliga, võis see ka tegelikult nii olla või tuleneda sellest, et andmeid ei esitatud. Sellised andmed jäeti analüüsist välja.

Halduskulusid ja -tasusid ei hüvitata ELi eelarvest rakenduskava sulgemisel üle õiguslikult kehtestatud ülemmäära

Halduskulud ja -tasud olid üldiselt piiratud ülemmääraga 4% aastas rahastamisvahendi kogukapitalist

Programmitöö perioodi 2007–2013 õiguslikus aluses olid fondivalitsejate tasustamise sätted lühidalt kokku võetud üldmääruses⁸⁷, kuid halduskulude ja -tasude ülemmäärad olid täpsustatud juba komisjoni rakendusmääruses⁸⁸. Konkreetsed aastased ülemmäärad olid järgmised:

• 2% aastas rakenduskava raames haldusfondidest tagatisfondidele antud toetusest;
• 4% aastas rakenduskava raames või haldusfondist mikroettevõtetes juhitud mikrokrediidiprojektidele antud toetusest;
• 3% aastas rakenduskava raames või haldusfondist antud toetusest kõigil teistel juhtudel.

Komisjon määras need ülemmäärad kindlaks oma seadusandlikus ettepanekus, võttes arvesse programmitöö perioodil 2000–2006 saadud kogemusi. Tollal kehtis aktsiafondide halduskuludele ja -tasudele 5% suurune ülemmäär ning tagatisfondide halduskuludele ja -tasudele 2% suurune ülemmäär⁸⁹.

Koostöös liikmesriikidega juhitavate rahastamisvahendite puhul peavad korraldus­asutused fondivalitseja tasude määramisel järgima nii struktuurifondide kui ka riigiabi õigusraamistikku. Peale selle peavad korraldusasutused tagama, et tasustamist käsitlevad normid oleksid kooskõlas rahastamisvahendi investeerimisstrateegiaga, mis annaks fondivalitsejale rahalise stiimuli tegutseda rakenduskava väljakuulutatud eesmärkide nimel. Läbirääkimised rahastamisvahendi lepingu üle ei ole seega tähtsusetu ülesanne ja kontrollikoja küsitluse käigus märkisid paljud korraldusasutused, et programmitöö perioodi 2007–2013 alguses puudus neil selleks vajalik oskusteave.

Teatavatel tingimustel võib halduskulude ja -tasude õiguslikult kehtestatud ülemmäärasid ületada (nt kui halduskulud ja -tasud vastavad turutingimustele ega ole suuremad kui erainvestorite makstavad tasud või kui fondivalitseja on valitud riigihankemenetlusega). Liikmesriikide komisjonile esitatud andmetes puudub teave selle kohta, kui sageli ülemmäärasid ületati.

Halduskulud ja -tasud makstakse rahastamisvahendi kapitalist, neid ei tasu lõplikud toetusesaajad. Neid kulusid loetakse rahastamiskõlblikuks kuni fondi tegevuse lõpetamiseni, mis enamikul juhtudel toimub rakenduskava sulgemisel⁹⁰. Komisjon kontrollib programmitöö perioodil 2007–2013 ERFi ja ESFi fondide puhul sisse nõutud halduskulude ja -tasude rahastamiskõlblikkust alles sulgemisdokumentide analüüsimisel 2017. ja 2018. aastal.

Kumulatiivsed halduskulud on mõnel juhul sulgemisel õiguslikult sätestatud ülemmääradest tõenäoliselt suuremad

Halduskulud või -tasud, mis on tekkinud ja tasutud 31. märtsiks 2017, võib tunnistada selle rakenduskava ERFi ja ESFi rahastamiskõlblikeks kuludeks, mille raames rahastamisvahend on loodud⁹¹. Määruses on sätestatud, et halduskulud ja -tasud on seotud rakenduskava raames antud toetusega. Komisjoni hinnangul kehtivad rakendusmääruse artiklis 43 sätestatud ülemmäärad rahastamisvahendi kapitalisisendi kogusumma suhtes, mitte lõplikele toetusesaajatele rahalise toetuse andmiseks kasutatud tegeliku summa suhtes. Olemasolevad suunised programmitöö perioodi 2007–2013 halduskulude ja -tasude kohta kinnitavad seda seisukohta⁹².

Kontrollikoda on seisukohal, et komisjon oleks pidanud kohaldama määruses kehtestatud sätteid, mis käsitlevad halduskulusid ja -tasusid, rakenduskava raames rahastamisvahendile antud tegelikult kasutatud kapitali suhtes, st selle kapitali suhtes, mis on kasutatud rahalise toetuse andmiseks lõplikele toetusesaajatele. Fondivalitsejatele ei tuleks maksta tasu rahastamisvahendi kapitali kasutamata jätmise eest.

Tulemuspõhine tasustamine ei olnud programmitöö perioodil 2007–2013 õiguslik nõue

Programmitöö perioodi 2007–2013 puhul osutati rahastamisvahendi usaldusväärsele finantsjuhtimisele ja fondivalitseja tegelikele tulemustele kui haldus­kulude ja -tasude otsustavale tegurile ainult komisjoni suunistes, kuid mitte üheski õiguslikus aluses⁹³.

Kontrollikoda leidis oma tulemus- ja vastavusauditite põhjal, et tulemuspõhised tasustamissüsteemid olid pigem erand kui reegel: perioodil 2013–2015 uuritud üheksast rahastamisvahendist oli vaid ühes kehtestatud fondivalitsejale tulemuspõhine tasustamissüsteem.

Kui fondivalitsejate tasustamine ei ole tulemuspõhine, puudub fondivalitsejatel stiimul vahendid reaalselt lõplikele toetusesaajatele üle kanda. See võis kahjustada rahastamisvahendite tulemuslikkust programmitöö perioodil 2007–2013. Lisaks muudab see ERFi ja ESFi rahastamisvahendite juhtimise huvipakkuvaks ka kogenematutele fondivalitsejatele (vt ka punkt 86).

Komisjon soovitas 2012. aastal korraldusasutustel siduda fondivalitsejate tasu reaalselt tehtud investeeringute kvaliteediga, mida mõõdetakse nende panuse põhjal rakenduskava strateegiliste eesmärkide saavutamisse ja rahastamisvahendi investeeringutest tegevuseks tagastatud ressursside väärtusesse⁹⁴. See soovitus esitati aga fondide koordineerimiskomitee suunistes ega ole õiguslikult siduv.

Komisjon ei võta halduskulude ja -tasude hindamisel nõuetekohaselt arvesse rahastamisvahendite liikide vahelisi erinevusi ja lõplikele toetusesaajatele tegelikult välja makstud summasid

Komisjoni hinnang, mille kohaselt on kumulatiivsete halduskulude summa alates 2007. aastast 631 miljonit eurot, on tõenäoliselt tegelikust väiksem

Arvestades andmeid, mille liikmesriigid esitasid 2014. aasta kohta, hindas komisjon 2015. aasta detsembris, et ERFi ja ESFi rahastamisvahendite kumulatiivsed halduskulud ja -tasud moodustavad alates programmitöö perioodi algusest vähemalt 631 miljonit eurot⁹⁵.

Komisjoni andmete kohaselt moodustab see 4,7% rakenduskava maksetest asjaomastele rahastamisvahenditele programmitöö perioodil 2007–2013.

Kui arvutustest välja jätta haldusfondide ja nende erifondide vahel makstud summad, mida on juba arvestatud rakenduskava maksetena haldusfondidele, suureneb halduskulude ja -tasude üldmäär 6,2 protsendini. Peale selle võivad fondivalitsejad nõuda tasude maksmist ka lõplikelt toetusesaajatelt, ent ei pruugi nendest tasudest komisjoni teavitada. Seega, kuna komisjoni arvutused põhinevad vaid osalistel andmetel, on tegelikud näitajad (nii kogusummana kui ka rakenduskava summade osakaaluna) tõenäoliselt suuremad.

Halduskulud ja -tasud ületavad tunduvalt komisjoni teatatud taseme, kui arvutuse aluseks võtta lõplikele toetusesaajatele makstud toetussummad

Tabelis 6 esitatud 764 ERFi ja ESFi rahastamisvahendi põhjal leidis kontrollikoda, et üldiselt moodustasid kumulatiivsed halduskulud ja -tasud kuni 75% lõplikele toetusesaajatele antud rahalisest toetusest (aasta keskmine määr kuni 16%).

Nende kümne liikmesriigi puhul, kes esitasid kõigi oma 274 ERFi ja ESFi fondi kohta põhjalikud andmed, leidis kontrollikoda, et kumulatiivsed halduskulud ja -tasud moodustasid 2–17% lõplikele toetusesaajatele antud rahalisest toetusest. Selle kohaselt on aasta keskmine määr 1–3%.

Märkimisväärsed erinevused eri liiki rahastamisvahendite halduskuludes ja -tasudes

Halduskulude ja -tasude tase on seotud ka rahastamisvahendi liigiga. Arvestades komisjoni edastatud usaldusväärseid andmeid, arvutas kontrollikoda keskmised määrad, mis on esitatud tabelis 7. Keskmiselt kõige madalamad on tagatisvahendite halduskulud ja -tasud, samas kui kõige suurem on nende osakaal omakapitali­instrumentide puhul.

Peale selle on haldusfondiga rakendatavaid rahastamisvahendeid üldjuhul kulu­kam rakendada, sest halduskulusid ja -tasusid makstakse mõlemal tasandil (st haldusfondi ja erifondi tasandil). Kontrollikoda märgib ka seda, et programmitöö perioodil 2007–2013 ei sõltu halduskulude ja -tasude ülemmäärad rahastamisvahendi investeeringute mahust, sest neid makstakse osakaaluna rakenduskava toetusest (vt punkt 108).

Makstud toetussummade alusel on ERFi ja ESFi rahastamisvahendite halduskulud ja -tasud märkimisväärselt suuremad kui tsentraliseeritult juhitavate rahastamisvahendite või erasektori investeerimisfondide puhul

Kontrollikoja analüüs näitas ka seda, et kui võtta aluseks 2014. aasta lõpu seisuga lõplikele toetusesaajatele makstud toetussummad, olid tsentraliseeritult juhitavate rahastamisvahendite ja erasektori investeerimisfondide keskmised haldus­kulud ja -tasud oluliselt väiksemad kui ERFi ja ESFi rahastamisvahenditel:

• EEEFi kumulatiivsed tegevuskulud on alates selle tegevuse algusest 2011. aastal olnud ligikaudu 5% kogu investeeritud summast. Sellest tulenevalt on aasta kulu 1,2%;
• EPMFi (laenu- ja tagatisvahendid kokku) puhul on komisjoni hinnangul aasta keskmine ELi eelarvest makstav kulu maksimaalselt 0,5–0,7% kapitalist⁹⁶. See teeb aasta kulu suuruseks 0,2% EPMFist lõplikele toetusesaajatele antud tagatiste summast.

Ühtlasi näitas analüüs, et isegi EIP ja EIFi halduskulud ja -tasud olid ERFi rahastamisvahendite puhul üldiselt suuremad kui need, mida nad nõudsid tsentraliseeritult juhitavate rahastamisvahendite fondivalitsejatena tegutsedes.

Kontrollikoda vaatas läbi kaks 2015. aastal avaldatud uuringut erasektori investeerimisfondide fondivalitsejate tasustamise kohta, millest selgus, et aasta keskmine haldustasu kõigi fondiliikide kohta (välja arvatud haldusfondid) oli 0,6–1%⁹⁷. Mõlemad uuringud näitasid ka seda, et haldustasud on viimastel aastatel vähenenud. Ühes 2013. aastal avaldatud uuringus on märgitud, et era- ja riskikapitalifondide aastased haldustasud on vahemikus 2–2,5%⁹⁸.

Kontrollikoja analüüs näitab ka märkimisväärseid erinevusi ERFi ja ESFi rahastamisvahendite halduskulude ja -tasude vahel. ERFi ja ESFi rahastamisvahendite tegelike rakenduskulude kohta kättesaadava teabe põhjal ei ole komisjonil võimalik hinnata, kas sellised kuluerinevused on põhjendatud. Sarnaseid tähelepanekuid on kontrollikoda esitanud ka ühes teises eriaruandes⁹⁹.

Liikmesriikidepoolne halduskuludest ja -tasudest teavitamine on puudulik

Kõigist ERFi ja ESFi rahastamisvahenditest vaid 60% puhul teavitatakse komisjoni nende halduskuludest ja -tasudest

Komisjon kehtestas 2011. aastal liikmesriikidele kohustuse esitada igal aastal andmed koostöös liikmesriikidega juhitavate rahastamisvahendite kohta¹⁰⁰. Korraldus­asutused pidid selle teabe esitama esimest korda oma 2011. aastat käsitlevates aruannetes. Komisjon nõudis muu hulgas andmete esitamist halduskulude ja -tasudega seotud teabe kohta, mis oli ERFi ja ESFi korraldusasutustele vabatahtlik. 2014. aasta kohta esitati halduskulusid ja -tasusid käsitlevad andmed vaid rahastamisvahendite kohta, mille vahendid moodustasid 63% ERFi ja ESFi rakenduskavade raames rahastamisvahenditele makstud vahendite kogusummast (võrreldes 50 protsendiga 2013. aastal)¹⁰¹.

Kontrollikoda märgib veel, et halduskulude ja -tasudena tuleb teavitada vaid makstud summadest. Kuid on ka juhtumeid, kus kulud ja tasud on tekkinud, ent neid ei ole veel makstud. Need on de facto aruandlusest välja jäetud, mistõttu see ei ole täielik ning komisjonile esitatud halduskulud ja -tasud on tegelikust väiksemad.

Probleemi käsitlemine programmitöö perioodil 2014–2020

Halduskulude ja -tasude probleemide lahendamiseks on programmitöö perioodil 2014–2020 võetud mitu meedet.

Andmete esitamise tähtajad on liikmesriikide jaoks lühemad ja komisjoni jaoks pikemad

Programmitöö perioodil 2014–2020 peavad liikmesriigid esitama komisjonile iga-aastase rakendamisaruande osana aruande rahastamisvahendite rakendamise kohta. See tähendab, et aruanne esitatakse kuu aega varem (31. maiks, võrreldes 30. juuniga eelneval programmitöö perioodil, mil aruanne ei olnud osa iga-aastasest rakendamisaruandest; 2017. ja 2019. aastal on tähtaeg endiselt 30. juuni)¹⁰². Lisaks määrati komisjonipoolse liikmesriikide edastatud andmete läbivaatamise aja pikkuseks kuus kuud. See tähendab, et tähtaeg, mille jooksul peab komisjon esitama konsolideeritud aruande rahastamisvahendite rakendamise kohta, on varasema 1. oktoobri asemel 30. november (välja arvatud 2017. ja
2019. aas­tal). Selle tõttu tekib olukord, kus oluline teave rahastamisvahendite rakendamise kohta saab eelarve täitmisele heakskiidu andmise eest vastutavale institutsioonile kättesaadavaks veel hiljem kui praegu.

Korraldusasutused peavad esitama komisjonile andmed halduskulude ja -tasude kohta

Perioodi 2014–2020 rahastamisvahendite puhul peavad korraldusasutused avaldama andmed halduskulude ja -tasude kohta rakendamise aastaaruande lisana¹⁰³. See on oluline parandus, mis võimaldab komisjonil analüüsida ja kontrollida rahastamisvahendite rakendamise kulusid edaspidi tunduvalt paremini.

Halduskulude ja -tasude madalam ülemmäär, mis sõltub rahastamisvahendi liigist

Seoses halduskulude ja -tasude ülemmääradega täheldas kontrollikoda kahte peamist erinevust võrreldes programmitöö perioodiga 2007–2013. Esiteks eristatakse fondivalitsejate tasude ülemmäärasid vastavalt rahastamisvahendi liigile¹⁰⁴ (vt tabel 8).

Teiseks on ülemmäärad (mis on nüüd kumulatiivsed, mitte aastapõhised) märkimisväärselt madalamad võrreldes programmitöö perioodil 2007–2013 kohaldatud ülemmääradega. Kontrollikoda on seisukohal, et üldiselt on madalamate ülemmäärade kehtestamine fondivalitsejate tasude kumulatiivsele summale edusamm, ent komisjon ei selgitanud seda, kuidas need kindlaks määrati. Kontrolli­koja analüüs kuni praeguseni esitatud programmitöö perioodi 2007–2013 andmete kohta näitas, et tegelikud protsendid on väiksemad (vt punkt 120).

Fondivalitsejate tasude tulemuspõhiste elementide stimuleeriv mõju on väike

Ühissätete määruses on perioodiks 2014–2020 ette nähtud, et halduskulude ja -tasude kindlaksmääramise kriteeriumiks peaks olema fondivalitseja tulemuslikkus. Eelkõige peab kõigi sulgemisel rahastamiskõlblikuks tunnistatud haldus­kulude ja -tasude aluseks olema tulemuspõhine arvutamismeetod (vt ka tabel 6)¹⁰⁵.

Üksikasjad tulemuspõhiste kriteeriumide kohta halduskulude ja -tasude ning kohaldatavate ülemmäärade kindlaksmääramiseks on sätestatud delegeeritud õigusaktis¹⁰⁶.

Peale selle peab komisjoni suuniste (riskifinantseerimisinvesteeringute edendamiseks antava riigiabi kohta)¹⁰⁷ kohaselt tasu tulemuspõhine element olema olulise suurusega ja kujutama endast preemiat eelnevalt kindlaksmääratud konkreetsete poliitikaeesmärkide saavutamise ja fondivalitseja finantstulemuste eest. Viimast tuleks mõõta nii algkapitali eduka väljamaksmise või kaasatud erakapitali summa seisukohast kui ka investeeringutelt teenitud tegeliku tulu põhjal.

Kontrollikoda märgib aga, et need uued tulemuspõhised elemendid täidavad fondivalitseja ELi eelarvest hüvitatava kogutasu kindlaksmääramisel teisejärgulist rolli, ja seda järgmistel põhjustel:

• arvestades haldus- või erifondi tavapärast kestust, saavutatakse komisjoni delegeeritud õigusaktis kindlaksmääratud ülemmäärad üldiselt kerge vaevaga, ilma tasu tulemuspõhist osa saamata. Sellest tulenevalt on tulemuslikult tegutsev fondivalitseja saavutanud tasu maksimummäära juba varasemas etapis kui kehvemate tulemustega fondivalitseja ning seejärel talle tema teenuste eest enam tasu ei maksta;
• kehtestatud ei ole trahvi ebarahuldavate tulemuste eest, mis tagaks, et fondivalitseja kannaks osa rahastamisvahendile tekkida võivast kahjust. Tegelikult saavad praeguse tasustamissüsteemi kohaselt maksimumtasu taotleda isegi need fondivalitsejad, kelle puhul on tootlikkus negatiivne;
• reguleeriva raamistikuga ei nõuta, et korraldusasutus määraks eelnevalt kindlaks minimaalsed tulemusnäitajad (või tasuvusläve), mis tuleb saavutada enne, kui fondivalitseja saab tulemuspõhise osa tasust.

Kontrollikoda on seetõttu seisukohal, et fondivalitseja ELi eelarvest kaasrahastatava tasu tulemuspõhisel osal on praegu vaid väga väike stimuleeriv mõju ja see tuleks läbi vaadata.

Halduskulud ja -tasud tekivad lisaks ERFi ja ESFi rakenduskavade rakendamise halduskuludele

ERFi ja ESFi rakenduskavade juhtimise, kontrollimise, järelevalve ja hindamisega kaasnevad kulud: see riikliku ametiasutuse halduskulu hõlmab töötajate töötasusid, tegevuskulusid (nt reisi- ja koolituskulusid) ning teabe ja teavitamistegevusega seotud kulusid. Nende halduskulude katmiseks on liikmesriikidel võimalik kasutada ERFi ja ESFi rakenduskavade raames tehnilist abi¹⁰⁸.

Programmitöö perioodil 2007–2013 võis tehniline abi moodustada kuni 4% kogu ERFi ja ESFi rakenduskava toetusest¹⁰⁹. Programmitöö perioodil 2014–2020 on see määr jäänud samaks. See määrati kindlaks uuringu põhjal, mille komisjon tegi 2010. aastal oma programmitöö perioodi 2014–2020 mõjuhinnangu jaoks¹¹⁰. Selle põhjal prognoosib komisjon, et liikmesriigid saavad kogu perioodil kulutada tehnilisele abile kuni 13,6 miljardit eurot.

Programmitöö perioodil 2014–2020 rakendatakse ERFi ja ESFi eelarvest aga tunduvalt suuremat osa rahastamisvahendite kaudu (vt punkt 21). See tähendab, et ERFi ja ESFi rakenduskavade toetuspõhiseks rahastamistegevuseks on võimalik kasutada suhteliselt rohkem tehnilise abi raha, sest põhiosa rahastamisvahendite haldustegevusest viib ellu fondivalitseja. Selle tegevuse halduskulud ja -tasud nõuavad fondivalitsejad sisse otse rakenduskavast (või lõplikelt toetusesaajatelt). Seetõttu suurendab rahastamise suurenemine rahastamisvahendite kaudu kaudselt ka kogu ELi eelarvest makstavat halduskulu summat, kuna seeläbi suureneb tehnilise abi toetussumma, mida antakse liikmesriikidele ELi eelarvest ülejäänud toetuspõhise rahastamistegevuse jaoks.

Kontrollikoda märgib ka seda, et programmitöö perioodil 2007–2013 ei olnud riiklikel haldusasutustel kohustust anda aru tehnilise abi kulude kohta¹¹¹. Kontrollikoda on juba ühes varasemas aruandes täheldanud, et komisjonil puudub võrreldav teave iga liikmesriigi, iga rakenduskava ja iga rahastamismehhanismi (st tagastamatute toetuste või rahastamisvahendite) tegelike halduskulude kohta¹¹². Seetõttu on raske hinnata, kas tehnilise abi suurus on põhjendatud, arvestades liikmesriigi tegelikke kulusid ERFi ja ESFi rakenduskavade rakendamisel.

Seetõttu kordab kontrollikoda oma varasemat soovitust, et komisjon peaks programmitöö perioodil 2014–2020 tegema toetuste ja rahastamisvahendite (nii tsentraliseeritult kui ka koostöös liikmesriikidega juhitavate rahastamisvahendite) rakendamiskulude võrdleva analüüsi, et kindlaks määrata nende tegelik suurus¹¹³. See teave oleks iseäranis oluline seadusandlike ettepanekute ettevalmistamiseks 2020. aasta järgseks perioodiks.

Järeldused ja soovitused

Üldkokkuvõttes märgib kontrollikoda, et lõplikele toetusesaajatele rahastamis­vahendite kaudu antud rahalistel vahenditel on suuri eeliseid võrreldes tagastamatute toetustega, sest iga rahastamisvahendite kaudu antud eurot saab põhimõtteliselt kasutada rohkem kui korra. Lisaks peaks asjaolu, et laenud tuleb tagasi maksta ning tagatised tuleb vabastada või (omakapitaliinvesteeringute puhul) tagastada, mõjutama ka lõplike toetusesaajate käitumist, parandades avaliku sektori vahendite kasutamist ja vähendades tõenäosust, et lõplikud toetuse­saajad jäävad avaliku sektori toetusest sõltuma.

Auditi raames tehti aga kindlaks mitu olulist probleemi, mis vähendasid rahastamisvahendite tõhusust ELi eelarve täitmise mehhanismina programmitöö perioodil 2007–2013:

• suur osa ERFi ja ESFi rahastamisvahendeist olid üledimensioneeritud ning 2014. aasta lõpus oli neil endiselt olulisi probleeme oma kapitali väljamaksmisega (keskmiselt oli kasutatud ligikaudu 57% kogu kapitalist, mis maksti rahastamisvahenditele rakenduskavadest). Ülemäärase algkapitali üks põhjus oli liikmesriikide kavatsus vältida kulukohustustest vabastamist kogu programmitöö perioodil 2007–2013;
• üldiselt ei suudetud ei tsentraliseeritult ega ka koostöös liikmesriikidega juhitavate rahastamisvahendite puhul kaasata erakapitali;
• siiani on vaid väheste ERFi ja ESFi rahastamisvahendite puhul suudetud tagada rahalise toetuse ringlus;
• ERFi ja ESFi rahastamisvahendite halduskulud ja -tasud on võrreldes lõplikele toetusesaajatele välja makstud tegelike summadega suured; halduskulud ja -tasud näivad olevat ka oluliselt suuremad kui tsentraliseeritult juhitavatel rahastamisvahenditel või erasektori investeerimisfondidel;

Samal ajal märgib kontrollikoda, et programmitöö perioodi 2014–2020 õigusraamistikku parandati rahastamisvahendite suhtes programmitöö perioodil 2007–2013 saadud teabe ja kogemuste põhjal, kuid teatud probleemid jäid püsima. Programmitöö perioode 2007–2013 ja 2014–2020 puudutavad põhijäreldused on esitatud vastavalt aruande struktuurile ning koos kontrollikoja soovitustega.

Kas rahastamisvahendid olid turuvajaduste jaoks sobiva suurusega?

Kontrollikoda on seisukohal, et suur osa rahastamisvahenditest on liiga mahukad. See näitab, et korraldusasutused ei hinnanud mitte alati turuvajadusi piisavalt enne ERFi ja ESFi rakenduskavadest rahastamisvahenditele rahaliste vahendite eraldamist. Seetõttu oli rahastamisvahendite algkapital nende käivitamisel liiga suur, mille tõttu olid väljamaksemäärad omakorda madalad. Ülemäärase algkapitali üks põhjus oli liikmesriikide kavatsus hoiduda kõrvale n + 2 reeglist.

Programmitöö perioodil 2014–2020 kohustuslike eelhindamiste kehtestamine nii tsentraliseeritult kui ka koostöös liikmesriikidega juhitavatele rahastamisvahenditele aitab laiemas plaanis vältida nende liiga suure kapitali moodustumist. Selle edukus aga sõltub siiski sellest, kas nende aluseks on usaldusväärsed eeldused ja analüüs. Tsentraliseeritult juhitavate rahastamisvahendite etapiviisiliste maksete käsitlusega (mis aitab siduda maksed ELi eelarvest vahendite väljamaksmisega lõplikele toetusesaajatele) on võimalik lahendada ka ülemäärase kapitali probleem. Pealegi on eelhindamiste läbivaatamine majanduse või turukeskkonna muutuste puhul ka ühissätete määruses ette nähtud võimalus, kuid mitte tsentraliseeritult juhitavate rahastamisvahendite jaoks. Vahehindamine (mis võiks mainitud aspekte hõlmata) tehakse enamiku, ent mitte kõigi tsentraliseeritult juhitavate rahastamisvahendite puhul. Eelhindamiste sõltumatut läbivaatamist ei ole aga ette nähtud kummagi rahastamisvahendi liigi puhul.

Piirkondlik suunitlus oli üheks põhjuseks, miks lõid liikmesriigid programmitöö perioodil 2007–2013 palju väikseid rahastamisvahendeid. Sageli ei olnud ERFi ja ESFi erifondid sellise suurusega, mida fondide sektoris loetakse piisavaks, et neid tõhusalt käitada (vt punktid 27–61).

1. soovitus

Seoses rahastamisvahendite eelhindamisega peaks:

1. tsentraliseeritult juhitavate rahastamisvahendite komisjonipoolne eelhindamine hõlmama saadud õppetundide analüüsi;

   soovituslik rakendamisaeg: uue rahastamisvahendi loomisel;

2. komisjon lisaks saadud õppetundide analüüsile kõigi tsentraliseeritult juhitavate rahastamisvahendite vahehindamise kontekstis hindama oluliste sotsiaal-majanduslike muutuste mõju rahastamisvahendi ülesehitusele ja ELi eelarvest vajaminevatele vahenditele.

   Soovituslik rakendamisaeg: vahehindamiste tegemisel.

2. soovitus

Komisjon ja liikmesriigid peaksid püüdma ERFi ja ESFi erifonde võimaluse korral optimeerida, et ära kasutada fondide tegevuskulude märkimisväärset kokkuhoidu. Komisjon peaks andma liikmesriikidele täiendavad juhised selle kohta, kuidas luua selliseid rahastamisvahendeid liikmesriikides või liidu tasandil (mida juhiks otse või kaudselt komisjon).

Soovituslik rakendamisaeg: 2016. aasta lõpuks (komisjon); rahastamisvahendite loomisel (liikmesriigid).

Kas rahastamisvahenditega õnnestus kaasata erakapitali?

Kontrollikoda tuvastas, et komisjonil ja liikmesriikidel on olnud programmitöö perioodil 2007–2013 suuri raskusi erainvestorite kaasamisega nii koostöös liikmesriikidega kui ka tsentraliseeritult juhitavatesse rahastamisvahenditesse. Täpsemalt ei aidanud erainvestorite sooduskohtlemine rahastamisvahendite raames oluliselt täiendavaid vahendeid kaasata. Kontrollikoda on ka seisukohal, et rahastamis­vahendite finantsvõimenduse mõõtmisel ei võtnud komisjon asja­kohaselt arvesse seda, mil määral kaasatakse ELi eelarvest pärinevate avaliku sektori vahenditega täiendavaid rahalisi vahendeid. Lisaks ei pea liikmesriigid esitama komisjonile andmeid erakapitali osaluse kohta ERFi ja ESFi rahastamisvahendite kapitalis.

Praeguses etapis näib ebatõenäoline, et programmitöö perioodil 2014–2020 õnnestuks kaasata märkimisväärsel määral erasektori vahendeid, kas siis rakenduskavade kaudu või täiendavate maksetena. Komisjoni poolt 2014. aasta aprillis avaldatud suunistes ei käsitleta piisavalt programmitöö perioodil 2007–2013 täheldatud häid tavasid seoses sellega, kuidas kohaldada sooduskohtlemise sätteid kõige paremini erakapitali kaasamiseks suuremal määral, seadmata sealjuures ülemäärast riski avalikule sektorile.

Programmitöö perioodil 2014–2020 rahastamisvahendite suhtes eelotsuste kasutamine, mis teatud tingimustel võib viia maksustamise vältimiseni, on vastuolus komisjoni enda sellekohase poliitikaga (vt punktid 62–91).

3. soovitus

Komisjon peaks esitama finantsmääruses (ja sellest tulenevalt ka sektoripõhistes määrustes) rahastamisvahendite finantsvõimenduse määratluse, mida kohaldatakse kõigis ELi eelarvevaldkondades, mis võimaldab selgelt eristada üksteisest rakenduskava erasektori ja riigi avaliku sektori vahendite ja/või täiendava era- või avaliku sektori kapitali finantsvõimendust ning milles võetakse arvesse asjaomase rahastamisvahendi liiki. Selles määratluses tuleks selgelt näidata, kuidas määrata kindlaks ELi ja riigi avaliku sektori vahendite poolt kaasatud summad, järgides võimaluse korral OECD sellekohaseid suuniseid.

Soovituslik rakendamisaeg: finantsmääruse läbivaatamisel ja sektoripõhiste määruste puhul vahehindamise tegemisel.

4. soovitus

Komisjon peaks programmitöö perioodi 2007–2013 ERFi ja ESFi rahastamisvahendite puhul tagama, et liikmesriigid esitaksid täielikud ja usaldusväärsed andmed erasektori vahendite kohta, mis on makstud nii kapitali rakenduskavade kaudu kui ka lisaks neile.

Soovituslik rakendamisaeg: 2017. aasta lõpuks.

5. soovitus

Komisjon peaks ERFi ja ESFi rahastamisvahendite suhtes andma liikmesriikidele täiendavaid juhiseid, kuidas kohaldada sooduskohtlemise sätteid kõige paremini erakapitali kaasamiseks suuremal määral, seadmata sealjuures ülemäärast riski rahastamisvahendi kapitalis osalevatele avaliku sektori partneritele.

Soovituslik rakendamisaeg: 2016. aasta lõpuks.

6. soovitus

Tsentraliseeritult juhitavate rahastamisvahendite puhul tuleks üldised riskijaga­mise põhimõtted, mis võivad avaldada mõju ELi eelarvele, kindlaks määrata asjaomast rahastamisvahendit reguleerivates õigusaktides.

Soovituslik rakendamisaeg: uute rahastamisvahendite loomise ettepanekute esitamisel või olemasolevate rahastamisvahendite läbivaatamisel.

7. soovitus

Kõigi programmitöö perioodil 2014–2020 ELi eelarvest rahastatavate rahastamis­vahendite puhul peaks komisjon tagama, et liikmesriigid, komisjon ise ja EIP grupp rakendaksid maksustamisel ainult neid süsteeme, mis on kooskõlas komisjoni enda soovituste ja meetmetega.

Soovituslik rakendamisaeg: 2016. aasta lõpuks.

Kas rahastamisvahenditega tagati rahalise toetuse ringlus?

Valdava osa ERFi ja ESFi rahastamisvahendite puhul kapitali ringlust 2014. aasta lõpuks sisuliselt ei saavutatud. Selle põhjuseks on asjaolu, et viivitused rakendamisel põhjustasid programmitöö perioodil 2007–2013 raskusi ERFi ja ESFi rahastamisvahendite kapitali täieliku väljamaksmisega. Rahastamiskõlblikkusperioodi oli vaja pikendada 2015. aasta detsembrist 2017. aasta märtsini, suurendamaks tõenäosust, et enamiku rahastamisvahendite puhul kasutatakse nende algkapi­tali vähemalt korra. Peale selle otsustavad pärast rakenduskavade sulgemist 2017. aasta märtsis rahastamisvahendite rakendamise üle liikmesriigid ning jääb üle vaid oodata ja vaadata, mil määral vahendite ringlus saavutatakse.

Programmitöö perioodi 2014–2020 õigusliku alusega vähendatakse ülemäärase kapitaliga rahastamisvahendite loomise ohtu ning sellest tulenevalt aidatakse ka suurendada vahendite ringluse saavutamise tõenäosust. See aga eeldab, et programmitöö perioodil 2007–2013 ilmnenud vigadest on õpitud ja et korraldus­asutused on realistlikumad selle suhtes, kui suurt osa Euroopa struktuuri- ja investeerimisfonde on võimalik rakendada rahastamisvahendite kaudu.

Tehtud on ka muid muudatusi, mis peaksid aitama luua rahastamisvahendeid tõhusamalt, kuid kontrollikoda leidis, et kahe aspekti kohta on vaja täiendavaid juhiseid (vt punktid 92–105).

8. soovitus

Komisjon peaks võtma asjakohaseid meetmeid, mis aitavad tagada, et liikmes­riigid jätkaksid vahendite ringlust nõutud kaheksa aasta pikkuse perioodi jooksul pärast programmitöö perioodi 2014–2020 rahastamiskõlblikkusperioodi lõppu. See on võimalik saavutada, nõudes spetsiaalse klausli kasutamist rahastamis­lepingus, et tagada rahaliste vahendite kasutamine eesmärgipäraselt.

Soovituslik rakendamisaeg: 2016. aasta lõpuks.

9. soovitus

Komisjon peaks andma juhiseid sätete kohta, mis võimaldavad jätkata rahastamis­vahendite kasutamist järgneval programmitöö perioodil, eriti juhul, kui fondivalitsejad on valitud riigihanke alusel.

Soovituslik rakendamisaeg: 2016. aasta lõpuks.

Kas rahastamisvahendid on olnud kulutõhus viis ELi eelarve täitmiseks?

Kontrollikoda leidis, et suurt osa ERFi ja ESFi rahastamisvahendite algkapitalist kasutati halduskulude ja -tasude maksmiseks. Peale selle olid tasud oluliselt suuremad kui tsentraliseeritult juhitavatel rahastamisvahenditel või erasektori investeerimisfondidel, kui neid võrrelda lõplikele toetusesaajatele tegelikult makstud toetussummadega. Arvestades nende kõrget taset 2014. aasta lõpus, on suur oht, et paljude ERFi ja ESFi rahastamisvahendite puhul ületatakse perioodi 2007–2013 õiguslikus aluses kindlaks määratud halduskulude ja -tasude ülemmäärad. Halduskulude ja -tasude kõrge tase võib osutada põhimõttelisele probleemile seoses selle rahastamismehhanismi rakendamise viisiga programmitöö perioodil 2007–2013.

Halduskulud või -tasud, mis on tekkinud ja tasutud 31. märtsiks 2017, võib tunnistada selle rakenduskava ERFi ja ESFi rahastamiskõlblikeks kuludeks, mille raames rahastamis­vahend on loodud. Määruses on sätestatud, et halduskulude ja -tasude ülemmäärad on seotud rakenduskava raames rahastamisvahenditele antud toetusega.

Komisjoni hinnangul kehtivad rakendusmääruse artiklis 43 sätestatud ülemmäärad rahastamisvahendi kapitalisisendi kogusumma suhtes, mitte lõplikele toetusesaajatele rahalise toetuse andmiseks kasutatud tegeliku summa suhtes. Kontrollikoda on aga seisukohal, et rakenduskava sulgemisel tuleb määruses sätestatud ülemmäära kohaldada rakenduskava raames rahastamisvahendile antud tegelikult kasutatud kapitali suhtes, st kapitali selle osa suhtes, mis on kasutatud rahalise toetuse andmiseks lõplikele toetusesaajatele. Fondivalitsejatele ei tuleks maksta tasu rahastamisvahendi kapitali kasutamata jätmise eest.

Komisjonil puudub põhjalik ülevaade ERFi ja ESFi rahastamisvahendite rakendamise kulude ning selle kohta, kuidas halduskulusid ja -tasusid kindlaks määratakse ja kas need on põhjendatud. Samamoodi puudub komisjonil teave iga liikmes­riigi Euroopa struktuuri- ja investeerimisfondide rakendamise haldus­kulude kogusumma kohta programmitöö perioodil 2014–2020, sõltuvalt erinevate rahastamismehhanismide kasutamisest (st tagastamatute toetuste või peamiselt rahastamisvahendite kaudu tagasimakstava rahalise toetusena).

Kontrollikoda märgib ka seda, et need halduskulud ja -tasud tekivad lisaks ERFi ja ESFi rakenduskavade üldistele halduskuludele. Kuna halduskulusid makstakse rahastamisvahendi algkapitalist, väheneb selle võrra ELi eelarve vahendite summa, mis on lõplikele toetusesaajatele kättesaadav.

Programmitöö perioodiks 2014–2020 on liikmesriikide teabe esitamise tähtaega lühendatud, sest rahastamisvahendeid käsitlev aruanne tuleb esitada osana iga-aastasest rakendamisaruandest. Aruanne tuleb esitada komisjonile kuu aega varem kui eelmised rahastamisvahendite aruanded, välja arvatud aastatel 2017 ja 2019. Samas määrati komisjoni tähtajaks, mille jooksul tuleb esitada aruanne eelarve täitmisele heakskiidu andmise eest vastutavatele institutsioonidele, kuus kuud. Võrdluseks: programmitöö perioodil 2007–2013 oli komisjonil andmete kontrollimiseks ja rahastamisvahendite konsolideeritud rakendamisaruande esitamiseks kolm kuud. See tähendab, et oluline teave rahastamisvahendite rakendamise ja nendega seotud kulude kohta muutub kättesaadavaks hiljem kui eelmisel perioodil.

Õiguslikku alust parandati halduskulude ja -tasude suhtes märkimisväärselt, kuna määrati kindlaks kumulatiivsete summade ülemmäärad, mis on madalamad kui programmitöö perioodil 2007–2013 kehtinud määrad. Kuid tulemuspõhised elemendid ei ole veel piisavalt tugevad ja komisjon peab täpsustama, kuidas korraldusasutused peaksid kasutama neid sätteid rahastamislepingute üle peetavates läbirääkimistes (vt punktid 106–145).

10. soovitus

Arvestades programmitöö perioodi 2007–2013 tulevast sulgemist, peaks komisjon:

1. tagama, et liikmesriigid esitavad põhjaliku teabe kuni 2017. aasta märtsini tekkinud ja makstud halduskulude ja -tasude kohta;

   soovituslik rakendamisaeg: 2017. aasta lõpuks;

2. täpsustama, et halduskulude ja -tasude ülemmäära tuleb kohaldada rahastamisvahendi raames tegelikult kasutatud kapitali suhtes, st rakenduskava raames antud vahendite suhtes, mida on kasutatud rahalise toetuse andmiseks lõplikele toetusesaajatele.

   Soovituslik rakendamisaeg: 2017. aasta märtsi lõpuks.

11. soovitus

Seoses fondivalitsejate tulemuspõhise tasustamisega programmitöö perioodil 2014–2020 tuleks:

1. komisjonil esitada seadusandlik ettepanek eesmärgiga muuta kehtivaid ühissätete määruse norme, et suurendada selle korra stimuleerivat mõju;

   soovituslik rakendamisaeg: 2016. aasta lõpuks;

2. liikmesriikide korraldusasutustel kasutada rahastamislepingute üle peetavatel läbirääkimistel ulatuslikult fondivalitsejate tasustamise kehtivaid tulemuspõhiseid elemente. Neid võiksid täiendada lisaelemendid vabatahtlikkuse alusel.

   Soovituslik rakendamisaeg: viivitamatult.

12. soovitus

Komisjon peaks programmitöö perioodil 2014–2020 tegema toetuste ja peamiselt rahastamisvahendite kaudu antava tagastatava rahalise toetuse rakendamiskulu­de võrdleva analüüsi, et kindlaks määrata nende tegelik tase. Selline teave on iseäranis oluline seadusandlike ettepanekute ettevalmistamiseks 2020. aasta järgseks perioodiks ja tehnilise abi piisava taseme kindlaksmääramiseks.

Soovituslik rakendamisaeg: 2017. aasta lõpuks.

Programmitöö perioodil 2014–2020 on ülioluline ka see, et komisjon ja EIP kooskõlastaksid ELi eelarvest rahastatavate, koostöös liikmesriikidega ja tsentraliseeritult juhitavate rahastamisvahendite kasutamist Euroopa Strateegiliste Investeeringute Fondiga, mida teatakse ka Junckeri investeerimiskavana. Üksnes siis saavad ELi eelarve rahastamisvahendid aidata kõige tõhusamal viisil kaasa väga vajalikele taristuinvesteeringutele ELis.

II auditikoda, mida juhib kontrollikoja liige Henri GRETHEN, võttis käesoleva aruande vastu 1. juuni 2016. aasta koosolekul Luxembourgis.

Kontrollikoja nimel

president

Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA

Lühendid

CEF: Euroopa ühendamise rahastu

COCOF: fondide koordineerimiskomitee

EAFRD: Euroopa Maaelu Arengu Põllumajandusfond

EaSI: Euroopa tööhõive ja sotsiaalse innovatsiooni programm

EEEF: Euroopa Energiatõhususe Fond

EEPR: abikava majanduse elavdamiseks ühenduse finantsabi andmisega energeetikaprojektidele

EFSI: Euroopa Strateegiliste Investeeringute Fond

Egesif: Euroopa struktuuri- ja investeerimisfondide eksperdirühm

EIF: Euroopa Investeerimisfond

EIP: Euroopa Investeerimispank

EKF: Euroopa Kalandusfond

EPMF: Euroopa mikrokrediidirahastu „Progress” tööhõive ja sotsiaalse kaasamise jaoks

ERF: Euroopa Regionaalarengu Fond

ESF: Euroopa Sotsiaalfond

ESIF: Euroopa struktuuri- ja investeerimisfondid

Jeremie: ühine rahastamisskeem väikeste ja keskmise suurusega ettevõtete jaoks

LGTT: üleeuroopalise transpordivõrgu projektide laenutagamisvahend

Marguerite’i fond: 2020. aasta Euroopa energeetika, kliimamuutuste ja infrastruktuuride fond

PBI: projektivõlakirjade algatus

SICAR: Société d’investissement en capital à risque

SICAV: Société d’investissement à capital variable

TEN-E/T: üleeuroopalised võrgud – energeetika/transport

VKE: väikese ja keskmise suurusega ettevõtja

Mõisted

Delegeeritud määrus: komisjoni 3. märtsi 2014. aasta delegeeritud määrus (EL) nr 480/2014, millega täiendatakse Euroopa Parlamendi ja nõukogu määrust (EL) nr 1303/2013, millega kehtestatakse ühissätted Euroopa Regionaalarengu Fondi, Euroopa Sotsiaalfondi, Ühtekuuluvusfondi, Euroopa Maaelu Arengu Põllumajandusfondi ning Euroopa Merendus- ja Kalandusfondi kohta ning nähakse ette üldsätted Euroopa Regionaalarengu Fondi, Euroopa Sotsiaalfondi, Ühtekuuluvusfondi ja Euroopa Merendus- ja Kalandusfondi kohta¹.

ELi vahenditelt teenitud tulu: osa kapitalist, mis on jõudnud lõplike toetusesaajateni, tagastati seejärel rahastamisvahendile ja on seega saadaval uue ringi investeeringute jaoks.

Erifondid: fondid, mis ei ole haldusfondid.

Euroopa Regionaalarengu Fond (ERF): fondi eesmärk on edendada Euroopa Liidu majanduslikku ja sotsiaalset ühtekuuluvust; selleks toetatakse fondi vahenditega taristu ehitamist ja tootlike töökohtade loomist (eelkõige erasektoris), et vähendada piirkondadevahelist tasakaalustamatust.

Euroopa Sotsiaalfond (ESF): fondi eesmärk on edendada Euroopa Liidu majanduslikku ja sotsiaalset ühtekuuluvust; selleks suurendatakse tööhõivet ja tööleidmise võimalusi (peamiselt koolitusmeetmete abil) ning soodustatakse tööhõive määra suurenemist ning arvukamate ja paremate töökohtade loomist.

Euroopa Strateegiliste Investeeringute Fond: selle eesmärk on võtta kasutusele vähemalt 315 miljardi euro ulatuses avaliku ja erasektori pikaajalisi investeeringuid kogu ELis 2015.–2017. aasta jooksul ja tagada projektide rahastamine järgnevate aastate jooksul. Fond on loodud Euroopa Investeerimispanga (EIP) raames piiramatu kestusega sihtfondina, et rahastada projektide riskantsemaid osi. EIP võetud täiendav risk kompenseeritakse kuni 16 miljardi euro suuruse tagatisega, mis tagatakse ELi eelarvest. Liikmesriigid võivad teha fondi täiendavaid sissemakseid.

Euroopa struktuuri- ja investeerimisfondid: need hõlmavad viit eraldi fondi, mille eesmärk on vähendada piirkondadevahelist tasakaalustamatust liidus programmitöö perioodil 2014–2020. Nendeks on Euroopa Regionaalarengu Fond, Euroopa Sotsiaalfond, Ühtekuuluvusfond, Euroopa Maaelu Arengu Põllumajandusfond ning Euroopa Merendus- ja Kalandusfond.

Euroopa struktuuri- ja investeerimisfondide eksperdirühm: rühm loodi Euroopa Komisjonis eesmärgiga anda komisjonile nõu Euroopa struktuuri- ja investeerimisfondide määruste alusel vastu võetud ja rakendatud programmide elluviimisega seotud küsimuste suhtes. See on üks kahest rühmast, mis asendavad fondide koordineerimiskomiteed (teine on Euroopa struktuuri- ja investeerimisfondide koordineerimiskomitee).

Euroopa ühendamise rahastu määrus: Euroopa Parlamendi ja nõukogu 11. detsembri 2013. aasta määrus (EL) nr 1316/2013, millega luuakse Euroopa ühendamise rahastu, muudetakse määrust (EL) nr 913/2010 ning tunnistatakse kehtetuks määrused (EÜ) nr 680/2007 ja (EÜ) nr 67/2010².

Finantsmäärus: Euroopa Parlamendi ja nõukogu 25. oktoobri 2012. aasta määrus (EL, Euratom) nr 966/2012, mis käsitleb Euroopa Liidu üldeelarve suhtes kohaldatavaid finantseeskirju ning millega muudetakse nõukogu määrust (EÜ, Euratom) nr 1605/2002³.

Finantsvahendaja: üksus, kes tegutseb vahendajana korraldusasutuse või haldusfondi ning lõplike toetusesaajate vahel, kellele antakse rahalised vahendid koostöös liikmesriikidega juhitavate rahastamisvahendite kaudu.

Fondide koordineerimiskomitee: Euroopa Komisjoni alaline järelevalvekomitee. Komitee ülesanne on arutada Euroopa Regionaalarengu Fondi, Euroopa Sotsiaalfondi ja Ühtekuuluvusfondi reguleerivate määruste rakendamisega seotud küsimusi.

Haldusfond: fond, mis on loodud investeerimiseks mitmesse riskikapitalifondi, tagatisfondi, laenufondi, linnaarendusfondi, fondidesse või muudesse motivatsioonisüsteemidesse, mille raames antakse laene, tagastatavate investeeringute tagatisi ja samaväärseid vahendeid energiatõhususe suurendamiseks ja taastuvenergia kasutamiseks hoonetes, sealhulgas olemasolevates eluasemetes.

Kapital: summa, mis on eraldatud rahastamisvahendile (ELi eelarvest, riigieelarvest või erainvestorite poolt) selle tegevuse toetamiseks. See peaks kajastama rahastamisvahendi investeerimisvõimekust ja olema vastavuses turuga, millele see on suunatud.

Korraldusasutus: liikmesriigi määratud riiklik, piirkondlik või kohalik asutus või muu avaliku või erasektori organ, kelle ülesanne on rakenduskava juhtimine. Korraldusasutuse ülesannete hulka kuulub rahastatavate projektide valimine, järelevalve nende rakendamise üle ning komisjonile aruandluse esitamine finantsaspektide ja tulemuste kohta.

Laen: kokkulepe, mille kohaselt on laenuandja kohustatud tegema laenuvõtjale kättesaadavaks kokkulepitud summa kokkulepitud ajaks. Laenuvõtja on kohustatud pärast teatavat ajavahemikku laenu tagasi maksma. Tavaliselt on laenuvõtja kohustatud maksma laenu summalt intressi.

Lõplik toetusesaaja: rahastamisvahendist toetust saanud juriidiline või füüsiline isik, kes ei ole haldusfond või finantsvahendaja.

Omakapitaliinvesteering: investoripoolne otsene või kaudne kapitali andmine ettevõtte käsutusse ettevõtte täieliku või osalise omandiõiguse vastu, kusjuures omakapitaliinvestor võib lisaks osaleda teataval määral ka ettevõtte juhtimises ja tulevase kasumi jaotamises.

Portfelli esmariski osa: kui laenuportfell on jaotatud mitmeks riskiosaks, on portfelli esmariski osa see, mis katab portfelli esimese järjekoha kahju (mis võib tekkida näiteks laenukohustuse täitmata jätmise tagajärjel).

Prioriteetne suund: üks rakenduskava strateegia prioriteetidest, mis koosneb üksteisega seotud tegevustest ja millele on seatud konkreetsed mõõdetavad eesmärgid.

Rakenduskava: rakenduskavas määratakse kindlaks liikmesriigi prioriteedid ja eesmärgid ning rahaliste vahendite kasutamise viis projektide rahastamiseks teatava perioodi vältel (tavaliselt seitse aastat). Projektid peavad kaasa aitama rakenduskavade prioriteetsetes suundades kindlaks määratud ühe või enama eesmärgi täitmisele. Ühtekuuluvuspoliitika iga fondi (st Euroopa Regionaalarengu Fondi, Euroopa Sotsiaalfondi ja Ühtekuuluvusfondi) jaoks peab olema oma rakenduskava. Liikmesriigid koostavad rakenduskavad ning komisjon peab need heaks kiitma, enne kui võib hakata ELi eelarvest makseid tegema. Rakenduskavasid võib nende kehtivusaja jooksul muuta vaid mõlema poole nõusolekul.

Rakendusmäärus: komisjoni 8. detsembri 2006. aasta määrus (EÜ) nr 1828/2006, milles sätestatakse rakenduseeskirjad nõukogu määrusele (EÜ) nr 1083/2006, millega nähakse ette üldsätted Euroopa Regionaalarengu Fondi, Euroopa Sotsiaalfondi ja Ühtekuuluvusfondi kohta, ning Euroopa Parlamendi ja nõukogu määrusele (EÜ) nr 1080/2006, mis käsitleb Euroopa Regionaalarengu Fondi⁴.

Riigiabi: mis tahes vormis otsene või kaudne rahaline toetus, mille avaliku sektori asutus on andnud eraettevõtjale. Euroopa Liidu toimimise lepingu kohaselt on riigiabi andmine ühisturul üldjuhul keelatud, kui see ei ole nõuetekohaselt põhjendatud. ELi riigiabi eeskirjades on kindlaks määratud, millisel juhul see toetus konkurentsi ei moonuta (või ei tekita moonutamise ohtu). Euroopa Komisjonil on ainupädevus hinnata, kas liikmesriigi antud riigiabi on kooskõlas nende eeskirjadega. Euroopa Komisjoni otsused ja meetmed vaatab läbi Üldkohus ja Euroopa Kohus.

Société d’investissement à capital variable (SICAV): selline avatud investeerimisfond, mille kapital muutub vastavalt investorite arvule ja alusvaraks olevate investeeringute väärtusele. Fondi osakuid ostetakse ja müüakse fondi viimase puhasväärtuse põhjal.

Société d’investissement en capital à risque (SICAR): mehhanism, mis on mõeldud börsivälistesse ettevõtetesse ja riskikapitali investeerimiseks ilma investeeringute hajutamise eeskirjade ning laenamise või finantsvõimenduse piiranguteta.

Tagatis: kolmanda poole (tagatise andja) võetud kohustus maksta laenuvõtja võlad, kui laenuvõtja ei ole võimeline neid ise maksma. Tagatise andja on kohustatud hüvitama laenuvõtja võlaga seotud puudujäägi või täitma tema kohustused tagatise andja, laenuandja ja/või laenuvõtja vahel sõlmitud lepingus ettenähtud tingimustel.

Tagatise ülemmäär: osakaal kogu laenuportfelli väärtusest, mida tagatis tegelikkuses katab.

Tasuvuslävi: projekti või investeeringu minimaalne tulumäär, mida nõuab haldur või investor.

Tingimuslik krediidiliin: krediidiliin, mille võis võtta kasutusele eeldusel, et eelnevalt kindlaksmääratud sündmus leidis aset.

Ühine rahastamisskeem väikeste ja keskmise suurusega ettevõtete jaoks (Jeremie): komisjoni algatus, mis on välja töötatud koostöös Euroopa Investeerimisfondiga. Sellega edendatakse finantskorraldusvahendite kasutamist, et parandada VKEde juurdepääsu rahastamisele struktuurifondide kaudu.

Ühissätete määrus perioodiks 2014–2020: Euroopa Parlamendi ja nõukogu 17. detsembri 2013. aasta määrus (EL) nr 1303/2013, millega kehtestatakse ühissätted Euroopa Regionaalarengu Fondi, Euroopa Sotsiaalfondi, Ühtekuuluvusfondi, Euroopa Maaelu Arengu Euroopa Põllumajandusfondi ning Euroopa Merendus- ja Kalandusfondi kohta, nähakse ette üldsätted Euroopa Regionaalarengu Fondi, Euroopa Sotsiaalfondi, Ühtekuuluvusfondi ja Euroopa Merendus- ja Kalandusfondi kohta ning tunnistatakse kehtetuks nõukogu määrus (EÜ) nr 1083/2006⁵.

Ühtekuuluvuspoliitika: programmitöö periood 2007–2013 hõlmas Euroopa Regionaalarengu Fondi ja Euroopa Sotsiaalfondi (st kahte struktuurifondi) ning Ühtekuuluvusfondi. Programmitöö perioodil 2014–2020 parandati Euroopa struktuuri- ja investeerimisfondidele ühiste sätete kehtestamisega koordineerimist ühtekuuluvuspoliitika ja muude ELi poliitikavaldkondade vahel, mis aitavad kaasa regionaalarengule, nimelt maaelu arengu ning kalandus- ja merenduspoliitika vahel.

Üldmäärus programmitöö perioodiks 2007–2013: nõukogu 11. juuli 2006. aasta määrus (EÜ) nr 1083/2006, millega nähakse ette üldsätted Euroopa Regionaalarengu Fondi, Euroopa Sotsiaalfondi ja Ühtekuuluvusfondi kohta ning tunnistatakse kehtetuks määrus (EÜ) nr 1260/1999⁶.

Auditirühm

Kontrollikoja eriaruannetes esitatakse konkreetseid eelarvevaldkondi või juhtimisega seotud teemasid hõlmavate tulemus- ja vastavusauditite tulemused. Auditite valiku ja ülesehituse juures on kontrollikoja eesmärgiks maksimeerida nende mõju, võttes arvesse tulemuslikkuse ja vastavuse riske, konkreetse valdkonna tulude ja kulude suurust, tulevasi arengusuundi ning poliitilist ja avalikku huvi.

Kõnealuse tulemusauditi viis läbi struktuuripoliitika, transpordi ja energeetika kuluvaldkondade eest vastutav II auditi­koda, mille eesistuja on kontrollikoja liige Henri Grethen. Auditit juhtis ettekandev liige Iliana Ivanova, keda toetasid kabinetiülem Tony Murphy, kabineti atašee Mihail Stefanov, valdkonnajuht Niels-Erik Brokopp, auditijuht Rares Rusanescu ning audiitorid Agathoclis Argyrou, Marcel Bode, Viorel Cirje ja Maria Ploumaki.

Taustteave

EUROOPA KONTROLLIKODA
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxembourg
LUKSEMBURG

Tel. +352 4398-1
Päringud: eca.europa.eu/et/Pages/ContactForm.aspx
Veebisait: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditorsECA

Lisateavet Euroopa Liidu kohta saab internetist Euroopa serverist (http://europa.eu).

Luxembourg: Euroopa Liidu Väljaannete Talitus, 2016

© Euroopa Liit, 2016

Allikale viitamisel on reprodutseerimine lubatud.