Zaščita proračuna EU pred nepravilnimi odhodki: Komisija je v obdobju 2007–2013 na področju kohezije vse več uporabljala preventivne ukrepe in finančne popravke

Povzetek

Kohezijska politika

I

Kohezijska politika je namenjena zmanjšanju razvojnih razlik med regijami, prestrukturiranju nazadujočih industrijskih območij in spodbujanju čezmejnega, mednacionalnega in medregionalnega sodelovanja v Evropski uniji. Je glavni vir EU za financiranje naložb in predstavlja približno 37 % skupne porabe proračuna EU. Sredstva, dodeljena kohezijski politiki, so v programskem obdobju 2000–2006 znašala približno 230 milijard EUR, v programskem obdobju 2007–2013 346 milijard EUR, v programskem obdobju 2014–2020 pa znašajo približno 349 milijard EUR.

II

Kohezijska politika obsega dve glavni področji: regionalno in mestno politiko ter zaposlovanje in socialne zadeve. Regionalna in mestna politika se večinoma izvajata v okviru Evropskega sklada za regionalni razvoj in Kohezijskega sklada. Zaposlovanje in socialne zadeve se večinoma financirajo iz Evropskega socialnega sklada.

III

Kohezijska politika se izvaja z deljenim upravljanjem, kar pomeni, da si odgovornost delijo Komisija in države članice. Komisija sicer ostaja odgovorna za izvrševanje proračuna EU, dejansko upravljanje in kontrole skladov in programov EU pa so preneseni na organe držav članic, ki izbirajo upravičence in razdeljujejo sredstva.

IV

Za odkrivanje, popravljanje in preprečevanje napak so na prvi stopnji odgovorne države članice. Če Komisija ugotovi, da so bili ali bi lahko bili sofinancirani nepravilni odhodki, lahko ukrepa in popravi že sofinancirane odhodke ali prepreči, da se sofinancirajo v prihodnje.

V

Komisija lahko na podlagi nepravilnosti ali hudih pomanjkljivosti, ki jih ugotovijo organi držav članic, na podlagi lastnih preverjanj in revizij, preiskav urada OLAF ali na podlagi rezultatov revizij Evropskega računskega Sodišča izvede preventivne ukrepe in/ali finančne popravke.

Kako smo opravili revizijo

VI

Sodišče je ocenilo, ali so preventivni ukrepi in finančni popravki Komisije uspešno ščitili proračun EU pred sofinanciranjem nepravilnih odhodkov na področju kohezije. Osredotočili smo se na programsko obdobje 2007–2013. Opravili smo tudi primerjavo s programskim obdobjem 2000–2006 in ocenili verjeten učinek sprememb v uredbah za obdobje 2014–2020. Naša revizija je zajemala:

• pregled ustreznih smernic Komisije, publikacij in poročil ter oceno notranjih postopkov Komisije za obdobje 2007–2013,
• primerjalno analizo preventivnih ukrepov in finančnih popravkov za obdobji 2000–2006 in 2007–2013 ter oceno učinka finančnih popravkov po zaključku programskega obdobja 2000–2006;
• preučitev vzorca 72 primerov, ki so bili zaključeni do konca leta 2016 in so predstavljali 29 % finančnih popravkov v obdobju 2007–2013. Delo na terenu je potekalo od januarja do novembra 2016.

Kaj smo ugotovili

VII

Sodišče je v splošnem ugotovilo, da je Komisija ukrepe, ki jih je imela na voljo v programskem obdobju 2007–2013 za zaščito proračuna EU pred nepravilnimi odhodki, uspešno uporabljala.

VIII

Finančni popravki za obdobje 2000–2006 so znašali 8 616 milijonov EUR ali 3,8 % celotnega proračuna. V obdobju 2007–2013 je Komisija ukrepe, ki jih je imela na voljo za zaščito proračuna EU, uporabljala več kot v preteklosti.

IX

Sodišče je ugotovilo, da je Komisija svoje preventivne ukrepe in finančne popravke za obdobje 2007–2013 nalagala sorazmerno, in potrdilo, da so bili ukrepi Komisije za obdobje 2007–2013 osredotočeni na države članice z najbolj tveganimi programi. Sodišče je ugotovilo tudi, da je oceno Komisije v zvezi s slabostmi in z njimi povezane finančne popravke meritorno potrdilo Sodišče Evropske unije.

X

Popravljalni ukrepi Komisije pomenijo pritisk na države članice, naj obravnavajo slabosti v svojih sistemih upravljanja in kontrole. Toda s preventivnimi ukrepi in finančnimi popravki se večinoma obravnavajo kompleksne zadeve, katerih razreševanje je dolgotrajno. Prekinitve in začasne ustavitve plačil, do katerih lahko privedejo, pomenijo veliko finančno tveganje za države članice. V obdobju 2007–2013 je Komisija zato skušala postopoma odpraviti svoje preventivne ukrepe zaradi zagotavljanja, da se povračilo iz proračuna EU lahko znova začne, takoj ko so izpolnjeni zahtevani pogoji.

XI

Sodišče je ugotovilo tudi, da ima Komisija težave pri spremljanju izvajanja finančnih popravkov. Informacije, ki so jih zagotovile države članice o svojem izvajanju teh finančnih popravkov v obdobju 2007–2013, še ne omogočajo zanesljivega spremljanja. Sodišče je našlo mešane dokaze o dolgoročnem učinku preventivnih ukrepov in finančnih popravkov za obdobje 2007–2013.

XII

S poročanjem Komisije o preventivnih ukrepih in finančnih popravkih je težko dobiti celovit pregled nad stanjem, v glavnem zato, ker so informacije predstavljene v več poročilih in dokumentih. Hkrati pa v nobenem poročilu Komisije za obdobje 2007–2013 ni analitičnega pregleda preventivnih ukrepov in finančnih popravkov. Predstavniki Evropskega parlamenta in Sveta so menili tudi, da v poročilih Komisije ni dovolj primerjav med državami članicami in primerov dobre prakse o preprečevanju, odkrivanju in popravljanju ponavljajočih se problemov.

XIII

Uredbene določbe za obdobje 2014–2020 bistveno krepijo možnosti Komisije za zaščito proračuna EU pred nepravilnimi odhodki, zlasti z neto finančnimi popravki, in sicer zato, ker je poročanje držav članic o finančnih popravkih zdaj vključeno v letni sveženj zagotovil, preučijo pa ga ustrezni revizijski organi. Poleg tega pravne določbe, ki so bile uvedene za obdobje 2014–2020, dajejo Komisiji več pooblastil za zagotavljanje, da se nepravilni odhodki ne povrnejo več iz proračuna EU. Nazadnje pa določitev pravil v uredbah in ne v smernicah prinaša tudi večjo pravno varnost za države članice.

XIV

Sodišče meni, da so te ureditve bistvena izboljšava v zasnovi sistema.

Kaj Sodišče priporoča

XV

Komisija naj:

• uporablja strog pristop k finančnim popravkom ob zaključku obdobja 2007–2013, da bi zagotovila, da v skupnih zneskih, povrnjenih iz proračuna EU, ni pomembnih stopenj nepravilnih odhodkov,
• objavi ad hoc poročilo o finančnih popravkih in stanju zaključevanja programov ESRR/Kohezijskega sklada in ESS (najkasneje do sredine leta 2019), ki bo podobno poročilu za obdobje 2000–2006, ki ga je pripravila leta 2013. Poročilo naj obsega predstavitev in primerjavo vseh informacij o preventivnih in popravljalnih ukrepih za posamezne sklade in države članice ter navedbo učinka finančnih popravkov in stopnje preostalega tveganja,
• vzpostavi celovit sistem spremljanja za obdobje 2014–2020, ki bo zajel preventivne ukrepe in finančne popravke do leta 2019,
• takoj začne uspešno uporabljati bistveno okrepljene določbe za obdobje 2014–2020 in po potrebi naloži neto finančne popravke na podlagi lastnih pregledov in/ali revizij, ki jih je opravilo Evropsko računsko sodišče.

Uvod

Kohezijska politika je glavni vir EU za financiranje naložb

Cilji, proračun in sredstva politike

01

Kohezijska politika je namenjena zmanjšanju razvojnih razlik med regijami, prestrukturiranju nazadujočih industrijskih območij in spodbujanju čezmejnega, mednacionalnega in medregionalnega sodelovanja v Evropski uniji (EU).

02

Odhodki za kohezijo predstavljajo približno 37 % celotne porabe proračuna EU. Sredstva, dodeljena kohezijski politiki, ki je glavna naložbena politika EU, so v programskem obdobju 2000–2006 znašala približno 230 milijard EUR, v programskem obdobju 2007–2013 346 milijard EUR, v programskem obdobju 2014–2020 pa znašajo približno 349 milijard EUR.

03

Kohezijska politika obsega dve glavni področji: regionalno in mestno politiko ter zaposlovanje in socialne zadeve. Regionalna in mestna politika EU se večinoma izvaja v okviru Evropskega sklada za regionalni razvoj (ESRR) in Kohezijskega sklada, področje zaposlovanja in socialnih zadev pa se večinoma financira iz Evropskega socialnega sklada (ESS). Pravila za ESRR, Kohezijski sklad in ESS so enaka, treba pa je upoštevati izjeme, določene v uredbah za posamezen sklad.

Sistem upravljanja in kontrole kohezijske politike

04

Kohezijska politika se izvaja z deljenim upravljanjem¹, kar pomeni, da si odgovornost za izvajanje politike in izvrševanje sredstev iz zadevnih skladov, vključno z opravljanjem kontrolnih dejavnosti, delijo Komisija in države članice. Komisija sicer ostaja odgovorna za izvrševanje proračuna EU, dejansko upravljanje in kontrole skladov in programov EU pa so preneseni na organe držav članic.

05

Naloge teh organov so določene v sektorskih uredbah:

1. organi upravljanja (ki lahko svoje naloge prenesejo na posredniške organe) opravljajo tekoče vodenje projektov, ki so sofinancirani v okviru ustreznega operativnega programa (OP),
2. organi za potrjevanje združijo prijave stroškov, ki jih pripravijo upravičenci, v izkaze odhodkov, ki jih predložijo Komisiji za povračilo,
3. revizijski organi opravijo letno neodvisno revizijo stroškov, prijavljenih Komisiji, in revizijo delovanja sistema upravljanja in kontrole.

06

Ti organi zlasti izbirajo projekte ter dodeljujejo in kontrolirajo sredstva. Države članice s preprečevanjem, ugotavljanjem in popravljanjem nepravilnosti zagotavljajo, da so odhodki, ki se povrnejo iz proračuna EU, pravilni.² Komisija lahko sredstva, ki so bila neupravičeno izplačana, tudi izterja.

07

Upravičenci nastale odhodke prijavijo v zahtevkih za plačilo, ki jih predložijo organom upravljanja (ali posredniškim organom). Zahtevki se nato združijo, organ za potrjevanje pa jih pošlje Komisiji. Komisija plača znesek, ki ustreza sofinanciranemu delu prijavljenih odhodkov, v proračun države članice, od koder se sredstva prenesejo na ustrezne upravičence (glej sliko 1).

08

Komisija se pogaja z državami članicam in odobri njihove operativne programe, organom držav članic daje smernice in navodila za izvajanje njihovih nalog, izvajanje politike pa kontrolira s pregledi na ravni držav članic ali dokumentacijskimi pregledi.

09

Skupaj je bilo v programskem obdobju 2000–2006³ 618 operativnih programov in 1119 projektov Kohezijskega sklada, v obdobju 2007–2013 440 operativnih programov, v obdobju 2014–2020 pa 391 operativnih programov (v okviru ESRR, Kohezijskega sklada, ESS ali več skladov).

Ukrepi Komisije za zaščito proračuna EU na področju kohezije

10

Namen ukrepov Komisije za zaščito proračuna EU je zagotoviti, da se iz proračuna EU financira samo pravilna poraba (tj. le odhodki, ki se porabijo v skladu z veljavno zakonodajo EU in nacionalno/regionalno zakonodajo).

11

Za odkrivanje, popravljanje in preprečevanje napak so na prvi stopnji odgovorne države članice.⁴ Če Komisija ugotovi, da so bili ali bi lahko bili sofinancirani nepravilni odhodki, lahko ukrepa in popravi že sofinancirane odhodke ali prepreči prihodnje sofinanciranje nepravilnih odhodkov v prihodnjih izkazih odhodkov.

12

Na podlagi uredb za obdobje 2000−2006⁵ in tudi za obdobji 2007–2013⁶ in 2014–2020⁷ ima Komisija možnost izvesti preventivne ukrepe, tj. prekinitve in začasne ustavitve plačil, ter finančne popravke. V uredbah za obdobje 2000−2006 prekinitve plačil niso bile predvidene kot del preventivnih ukrepov Komisije. Za izvedbo teh popravljalnih ukrepov na področju kohezijske politike sta odgovorna Generalni direktorat za regionalno in mestno politiko ter Generalni direktorat za zaposlovanje, socialne zadeve in vključevanje.

13

Komisija lahko preventivne ukrepe in/ali finančne popravke izvede na podlagi nepravilnosti ali hudih pomanjkljivosti, ki so jih ugotovili organi držav članic (npr. organ upravljanja ali revizijski organ), ali na podlagi lastnih preverjanj in revizij. To zajema tudi preiskave urada OLAF. Izvede jih lahko tudi na podlagi revizij Evropskega računskega sodišča (glej Prilogo I).

Preventivni ukrepi: prekinitve in začasne ustavitve plačil

14

Posledica preventivnih ukrepov je odlog plačil iz proračuna EU. Države članice so tako pod dodatnim pritiskom, da sprejmejo potrebne popravljalne ukrepe. Glavni vrsti preventivnih ukrepov sta prekinitev in začasna ustavitev plačil (glej okvir 1).

15

Prekinitve plačil so bile uvedene z uredbo za obdobje 2007–2013 (glej Prilogo II). Glavna prednost prekinitev plačil je, da jih je mogoče izvesti takoj, brez dolgotrajnega upravnega postopka, če ima Komisija dokaze, ki kažejo na pomembne pomanjkljivosti¹². Za izvedbo začasne ustavitve plačil pa je treba resno pomanjkljivost dokazati v predhodnem daljšem postopku (glej okvir 1).

16

Če ni nobenega odprtega zahtevka za plačilo (tj. ni roka plačila, ki bi ga bilo mogoče prekiniti), lahko Komisija izda tudi opozorilo. Komisija opozori državo članico, da bo v primeru predložitve vloge za plačilo prekinila plačilni rok. Vendar ta postopek ni določen v uredbah.

17

Začasna ustavitev plačil se uvede s pravno zavezujočim sklepom Komisije, naslovljenim na zadevno državo članico. Vsi drugi preventivni ukrepi (opozorilo, prekinitev, predhodna začasna ustavitev plačil) so v obliki dopisa, ki ga podpiše generalni direktor generalnega direktorata Komisije (v svoji funkciji odredbodajalca na podlagi prenosa pooblastil) in je naslovljen na organe držav članic.

Finančni popravki Komisije

18

Kadar hude pomanjkljivosti v sistemih upravljanja in kontrole držav članic privedejo do sistemskih napak ali Komisija odkrije posamezno nepravilnost, lahko Komisija prav tako izvede finančne popravke (glej Prilogo I).¹³ Namen finančnih popravkov je, da se ponovno vzpostavi stanje, v katerem so vsi odhodki, ki so bili prijavljeni za sofinanciranje iz ESRR, Kohezijskega sklada ali ESS in jih je Komisija povrnila, skladni z veljavnimi pravili.¹⁴

19

V programskih obdobjih 2000–2006 in 2007–2013 so lahko države članice nepravilne odhodke nadomestile z novimi odhodki, če so izvedle potrebne popravljalne ukrepe in s tem povezane finančne popravke (potrjeni finančni popravki).¹⁵ Ta možnost je predvidena tudi za programsko obdobje 2014–2020.¹⁶ Ali se je to zgodilo v praksi, pa je bilo odvisno od tega, ali je bila država članica zmožna prijaviti dodatne (redne) odhodke. Če država članica ni imela dodatnih odhodkov, ki bi jih lahko prijavila, je finančni popravek privedel do neto popravka (izgube sredstev). Nasprotno pa je imel sklep Komisije o finančnem popravku vedno neposreden in neto učinek na državo članico: ta je morala znesek vrniti, njena skupna sredstva pa so se zmanjšala (tj. država članica je v celotnem programskem obdobju mogla porabiti manj denarja).

20

Komisija finančnih popravkov ne naslovi neposredno na upravičence, temveč na organe držav članic, ki upravljajo operativne programe. Če se finančni popravek nanaša na določen projekt, ki ga izvajajo upravičenci, morajo finančni popravek na upravičenca prenesti organi države članice.

21

Priloga III vsebuje pregled različnih scenarijev v zvezi z učinkom finančnih popravkov na države članice do konca programskega obdobja 2007–2013.

Določitev zneska finančnih popravkov

22

Komisija lahko znesek finančnega popravka določi na različne načine (glej okvir 2).

23

Če so bili za nepravilne odhodke, ki so privedli do finančnega popravka, že vloženi zahtevki za povračilo iz proračuna EU, se finančni popravek nanaša na preteklost (naknadni finančni popravek). Če pa za nepravilne odhodke še niso bili vloženi zahtevki za povračilo iz proračuna EU, se finančni popravek nanaša na prihodnost (predhodni finančni popravek). To pomeni, da države članice že ob prijavi odhodkov Komisiji od upravičenih odhodkov odštejejo finančni popravek. Predhodni in naknadni finančni popravki se lahko v istem primeru pojavijo istočasno ter tako popravljajo nepravilnosti iz preteklosti in prihodnosti.

24

V Prilogi I je opisan proces, ki pripelje do preventivnega ukrepa in/ali finančnega popravka in njegove rešitve.

V primeru nezadostnega doseganja rezultatov ni preventivnih ukrepov ali finančnih popravkov

25

V programskih obdobjih 2000–2006 in 2007–2013 ni bilo nobene zakonske določbe, v skladu s katero bi Komisija lahko uvedla postopek začasne ustavitve plačil in naložila finančne popravke v primeru nezadostnega doseganja rezultatov na ravni programa ali prednostne osi. Tudi na ravni posameznih projektov je bilo za to malo možnosti. Kritiko te pomanjkljivosti v uredbah je Sodišče izrazilo že v več svojih poročilih.¹⁸

Izterjava neupravičenih zneskov, ki so jih izplačale države članice

26

V okviru deljenega upravljanja so države članice odgovorne za odkrivanje, popravljanje in preprečevanje napak, tako da se iz proračuna EU povrnejo le pravilni odhodki. Države članice imajo tudi obvezo, da od upravičencev izterjajo (iz proračuna EU) neupravičeno izplačane zneske.¹⁹ Vendar to ni mogoče, kadar:

1. napake ni storil upravičenec, temveč se nanaša na težave v zvezi z delovanjem sistema upravljanja in kontrole (npr. težave, povezane z izbiro dejavnosti, ki naj bi se sofinancirale); ali
2. zneska ni mogoče izterjati od upravičenca (npr. zaradi stečaja upravičenca).

V teh primerih finančni popravki bremenijo proračun države članice, razen kadar jih je mogoče deliti s proračunom EU.

27

Na osnovi podatkov, ki so jih države članice predložile Komisiji ob koncu leta 2015, je znašal znesek javnih finančnih sredstev (EU in nacionalnih), ki ga ni bilo mogoče izterjati od upravičencev, 57 milijonov EUR (skupni (zasebni in javni) upravičeni odhodki so znašali 115 milijonov EUR) za vse operativne programe v celotnem obdobju 2007–2013.²⁰

28

Poleg tega, kadar se neupravičeno izplačan znesek izterja od javnega organa v vlogi upravičenca, finančni popravek de facto še vedno bremeni nacionalni, regionalni ali lokalni javni proračun.

Finančni popravki so ključni vhodni podatki za določitev preostalega tveganja v zvezi s plačili iz proračuna EU na področju kohezijske politike

29

Od leta 2000 so bile sprejete dodatne specifične uredbene zahteve, da bi se okrepila odgovornost držav članic za odkrivanje, popravljanje in preprečevanje napak, poleg tega pa so bili sistemi upravljanja in kontrole v okviru operativnih programov ustrezno spremenjeni.

Letna stopnja napake po programih za reprezentativni vzorec operacij, ki jo potrdi Komisija

30

Posebej temu namenjeni nacionalni organi so morali za obdobje 2000–2006 pregledati 5 % upravičenih odhodkov pred zaključkom operativnih programov in pri tem upoštevati lastno oceno tveganj za pojav nepravilnosti ter zagotoviti reprezentativno pokritost porabe operativnega programa.²¹ Države članice so morale prav tako letno poročati o zneskih, ki še niso bili izterjani.²² Vendar ni bilo nobene zahteve, da je treba vsako leto izračunati skupno stopnjo napake ali izdati letno revizijsko mnenje.

31

Za obdobje 2007–2013 so bili z uredbo uvedeni revizijski organi držav članic, ki morajo pripraviti letno poročilo o nadzoru in revizijsko mnenje o zakonitosti in pravilnosti ustreznih transakcij.²³ V letnem poročilu o nadzoru je bila navedena stopnja napake na podlagi reprezentativnega vzorca za revizije operacij, ki jo je preverila, tj. potrdila Komisija.

Izračun stopnje kumulativnega preostalega tveganja, ki ga opravi Komisija

32

Države članice Komisiji predložijo tudi bolj obširne informacije o finančnih popravkih, opravljenih med letom, ki jih Komisija uporabi za izračun stopnje kumulativnega preostalega tveganja.²⁴ Komisija od leta 2012 v svojih letnih poročilih o dejavnostih izračuna in objavi kazalnik, imenovan kumulativno preostalo tveganje. Kumulativno preostalo tveganje je ocena Komisije o preostalem deležu odhodkov, ki niso zakoniti in pravilni, za vsak operativni program (ali skupino operativnih programov) v programskem obdobju. Posodablja se na letni ravni. Vse od prvega izračuna leta 2012 so bile skupne stopnje kumulativnega preostalega tveganja za ERSS/Kohezijski sklad in ESS za obdobje 2007–2013 nižje od 2-odstotnega praga pomembnosti (glej sliko 2).²⁵

33

Komisija pri izračunu kumulativnega preostalega tveganja upošteva letne stopnje napake, ki so jih sporočili revizijski organi držav članic in ki jih je potrdila sama. Poleg tega uporabi tudi vse finančne popravke, izvedene od začetka programskega obdobja na nacionalni ravni (s preklici in izterjavami, ki so jih sporočile države članice) in ravni EU (z uradnimi sklepi Komisije).²⁶

Prejšnje posebno poročilo Evropskega računskega sodišča o ukrepih Komisije za zaščito proračuna EU

34

Sodišče je leta 2012 v posebnem poročilu ocenilo ukrepe Komisije za zaščito proračuna EU v programskem obdobju 2000–2006. Revizija Sodišča je pokazala, da je Komisija po ugotovitvi pomanjkljivosti na splošno ustrezno ukrepala, vendar je bil proces dolgotrajen, in da je pridobila različne stopnje zagotovila, da so njeni popravljalni ukrepi ustrezno odpravili pomanjkljivosti v nacionalnih sistemih upravljanja in kontrole.²⁷

Obseg revizije in revizijski pristop

35

Sodišče je s to revizijo ocenilo, ali preventivni ukrepi in finančni popravki Komisije na področju kohezije uspešno ščitijo proračun EU pred sofinanciranjem nepravilnih odhodkov.

36

Naša revizija se je osredotočala na programsko obdobje 2007–2013, hkrati pa smo preventivne ukrepe in finančne popravke Komisije v navedenem obdobju primerjali tudi s tistimi v programskem obdobju 2000–2006. Prav tako smo ocenili verjeten učinek ustreznih spremembe v uredbah za programsko obdobje 2014–2020.

37

Sodišče je preučilo zlasti, ali:

1. so imeli finančni popravki Komisije zadosten neto učinek na programe ESRR in ESS v obdobju 2000–2006;
2. je Komisija v obdobju 2007–2013 uspešno uporabljala preventivne ukrepe in finančne popravke, kakor je določeno v uredbah;
3. je Komisija pri oblikovanju ureditev za obdobje 2014–2020 uspešno uporabila pridobljene izkušnje, da bi bolje zaščitila proračun EU na področju kohezije.

38

Naše revizijsko delo je zajemalo:

• pregled ustrezne zakonodaje EU in smernic Komisije (tako notranjih kot tistih, ki so namenjene državam članicam) za obdobja 2000–2006, 2007–2013 in 2014–2020,
• pregled različnih publikacij in poročil Komisije v zvezi z ukrepi za zaščito proračuna EU (kot so letna poročila o dejavnostih, zaključni računi in sporočilo o zaščiti proračuna EU) za obdobje 2007–2013,
• primerjalno analizo porazdelitve preventivnih ukrepov in finančnih popravkov, ki jih je Komisija uporabila v obdobjih 2000–2006 in 2007–2013, v večletnem obdobju ter oceno učinka finančnih popravkov na skupno porabo programov po zaključku programskega obdobju 2000–2006,
• pregled vseh sodb Sodišča Evropske unije v zvezi s sklepi Komisije o finančnih popravkih v obdobjih 1994–1999 in 2000–2006, ki so bile izpodbijane pred tem sodiščem,
• oceno notranjih postopkov Komisije za obdobje 2007–2013 in preverjanje na podlagi dokumentacijskega pregleda, kako ti delujejo v praksi. To je vključevalo analizo različnih virov informacij, ki jih ima Komisija, ter potrjevanje in rekonstrukcijo revizijske sledi za vse preučene specifične primere,
• preučitev vzorca 72 primerov, ki so bili zaključeni do konca leta 2016 in so se nanašali na 20 operativnih programov ESRR/Kohezijskega sklada in ESS v obdobju 2007–2013. V zvezi s temi 20 operativnimi programi smo preučili vse preventivne ukrepe in finančne popravke. Ti programi zajemajo približno 21 % celotnega proračuna in so bili izbrani naključno. 72 preučenih primerov predstavlja do 29 % vseh finančnih popravkov za to obdobje,
• primerjavo programskih tveganj po državah članicah in stopenj finančnih popravkov ter analizo stopenj napake, ki jih je potrdila Komisije, in preventivnih ukrepov in finančnih popravkov v obdobju 2007–2013, ter
• pogovore s člani odborov Evropskega parlamenta za proračunski nadzor in regionalni razvoj ter predstavniki Delovne skupine za strukturne ukrepe držav članic Sveta Evropske unije.

39

Revizija je zajela obdobje do 31. decembra 2015, razen če je navedeno drugače. Revizijsko delo na terenu je potekalo od januarja do novembra 2016, preučili pa smo preventivne ukrepe in finančne popravke na podlagi napak, ki so jih države članice sprejele. Če ni navedeno drugače, se podatki, predstavljeni v tem poročilu, nanašajo na naknadne finančne popravke, ki jih je naložila Komisija, države članice pa so jih sprejele.

Opažanja

Finančni popravki so že privedli do neto finančnih popravkov za več programov ESRR in ESS in projektov Kohezijskega sklada v obdobju 2000–2006

Finančni popravki za obdobje 2000–2006 so znašali 8 616 milijonov EUR ali 3,8 % celotnega proračuna za ERSS, Kohezijski sklad in ESS

40

Sodišče je v okviru svoje ocene uspešnosti Komisije pri zaščiti proračuna EU pred nepravilnimi odhodki najprej preučilo programsko obdobje 2000–2006. Za to obdobje smo lahko ocenili skupni učinek finančnih popravkov na države članice, saj so bili do konca leta 2015 zaključeni skoraj vsi operativni programi.²⁸

41

Sodišče je ugotovilo, da je Komisija v obdobju 2000–2006 naložila finančne popravke v skupni višini 8 616 milijonov EUR. To je predstavljalo 3,8 % skupnih proračunskih sredstev (tabela 1).

42

Po mnenju Komisije so bili ob koncu programskega obdobja 2000–2006 vsi operativni programi zaključeni z zadostnimi finančnimi popravki, da je bilo zagotovljeno, da iz proračuna EU niso bili izplačani pomembni nepravilni odhodki.

Tabela 1

Pomembnejši podatki o izvajanju ukrepov Komisije za zaščito proračuna EU na področju kohezije

	2000–2006				2007–2013
	ESRR	KOHEZIJSKI SKLAD	ESS	SKUPAJ	ESRR/KOHEZIJSKI SKLAD	ESS	SKUPAJ
Dodeljena proračunska sredstva (v milijonih EUR)	129 607	30 215	68 521	228 344	269 879	76 617	346 496
Potrjeni/sprejeti finančni popravki (v milijonih EUR)	5 794	832	1 990	8 616	2 317	1 009	3 326
Potrjeni/sprejeti finančni popravki / dodeljena sredstva (v %)	4,5 %	2,8 %	2,9 %	3,8 %	0,9 %	1,3 %	1,0 %
Znesek, katerega plačilo je bilo prekinjeno (v milijonih EUR)					23 364	5 082	28 446
Znesek, katerega plačilo je bilo prekinjeno / dodeljena sredstva (v %)					9 %	7 %	8 %
Skupno število operativnih programov	379		239	618	322	118	440
Število začasno ustavljenih operativnih programov	45		11	56	32	32	64
Število začasno ustavljenih operativnih programov /skupno število operativnih programov (v %)	12 %		5 %	9 %	10 %	27 %	15 %
Skupno število projektov		1 119		1 119
Število začasno ustavljenih projektov		2		2
Število začasno ustavljenih projektov / skupno število projektov (v %)		0 %		0 %

Vir: Evropsko računsko sodišče na podlagi informacij, ki jih je zagotovila Komisija.

43

Komisija pa za programsko obdobje 2007–2013 ni objavila kazalnika za celotno področje, podobnega kumulativnemu preostalemu tveganju, da bi ocenila, ali je se je zaradi učinka zgoraj navedenih popravkov stopnja preostalega tveganja za to področje znižala pod prag pomembnosti 2 %.

44

V okviru revizij skladnosti smo pregledali zaključno plačilo za 12 operativnih programov ESRR ali ESS in 15 projektov Kohezijskega sklada (skupaj 101 projekt). V 20 projektih od 101 smo odkrili napake s finančnim učinkom, od teh pa je Komisija vsaj v 13 projektih določila finančne popravke po tem, ko je država članica finalizirala postopek zaključevanja. To kaže, da mora biti Komisija pri preučitvi izjav o zaključitvi programa, ki jih predložijo države članice, še naprej pozorna.

45

V Tabeli 1 je povzeta naša analiza ukrepov Komisije za zaščito proračuna EU na področju kohezijske politike za programski obdobji 2000–2006 in 2007–2013.

Neto finančni popravki za obdobje 2000–2006 so skupaj znašali 2 423 milijonov EUR (ali 1,1 % celotnega proračuna)

46

Neto finančni popravki temeljijo na sklepih Komisije, kjer so v osnovi navedeni neto popravki, in potrjenih finančnih popravkih, ki lahko postanejo neto popravki, če države članice ne predložijo novih odhodkov.

47

Komisija je v okviru ESRR s sklepi naložila finančne popravke sedmim državam članicam (Belgiji, Grčiji, Španiji, Franciji, Nemčiji, Italiji in Združenemu kraljestvu), v okviru Kohezijskega sklada šestim državam članicam (Španiji, Grčiji, Irski, Litvi, Portugalski in Slovaški), v okviru ESS pa eni državi članici (Franciji). Popravki, ki jih je sprejela Komisija, znašajo 1 037 milijonov EUR ali približno 0,5 % skupnega proračuna za ERSS, Kohezijski sklad in ESS (glej sliko 3).

48

V zvezi s potrjenimi finančnimi popravki smo ugotovili, da je v okviru ESRR pet od 25 držav članic (Irska, Latvija, Litva, Luksemburg in Madžarska) uspelo nadomestili celoten znesek potrjenih finančnih popravkov z novimi odhodki (na sliki 4 označene z zeleno). Enako velja za pet od 25 držav članic (Irska, Latvija, Litva, Portugalska in Slovaška) v okviru ESS in štiri od 16 držav članic (Latvija, Litva, Madžarska in Slovenija) v okviru Kohezijskega sklada (na slikah 5 in 6 označene z zeleno). Skupaj so te države predstavljale 3 % proračuna ESRR, 10 % proračuna ESS in 10 % proračuna Kohezijskega sklada. Tem državam članicam je uspelo prijaviti dovolj dodatnih odhodkov, da so izravnale učinek potrjenih finančnih popravkov, tako da potrjeni finančni popravki niso vplivali na uporabo njihovih celotnih dodeljenih proračunskih sredstev.

49

Potrjeni finančni popravki so imeli učinek na uporabo dodeljenih proračunskih sredstev za 17 držav članic v okviru ERSS, 16 držav članic v okviru ESS in deset držav članic v okviru Kohezijskega sklada (na slikah 4, 5 in 6 označene z rdečo). Skupaj so te države predstavljale 96 % proračuna ESRR, 88 % proračuna ESS in 89 % finančnih sredstev Kohezijskega sklada.

50

Tem državam članicam ni uspelo v celoti nadomestiti odhodkov, zato so potrjeni finančni popravki vsaj deloma postali neto finančni popravki. Sodišče je izračunalo, da ti neto finančni popravki znašajo 1 386 milijonov EUR. To je približno 0,6 % skupnega proračuna ESRR, Kohezijskega sklada in ESS za vseh 25 držav članic.

51

V okviru ESRR za tri države članice (Ciper, Malta in Slovenija), v okviru ESS za štiri države članice (Češka republika, Ciper, Malta in Finska) in v okviru Kohezijskega sklada za dve državi članici (Ciper in Malta) v programskem obdobju 2000–2006 niso bili uporabljeni potrjeni finančni popravki.

Oceno slabosti, ki jo je pripravila Komisija, in finančne popravke je meritorno potrdilo Sodišče Evropske unije

52

Kadar Komisija začasno ustavitev plačil ali finančne popravke izvršuje s sklepom, ga lahko država članica izpodbija pred Sodiščem Evropske unije. Zato smo preučili, ali je Sodišče Evropske unije meritorno potrdilo sklepe Komisije za pretekli programski obdobji.

Tabela 2

Sklepi Komisije o finančnih popravkih (programski obdobji 1994–1999 in 2000–2006)

Programsko obdobje	Država članica	Sklepi o finančnih popravkih			Število primerov, izpodbijanih pred Sodiščem Evropske unije	Stanje		Sodba (zaključeni primeri)
		GD REGIO	GD EMPL	Skupaj		zaključeno	poteka	Sklep Komisije
								potrjen	razglašen za ničnega
1994–1999	Belgija	1	3	4
	Nemčija	16	1	17	11	11		10	1
	Irska	5	1	6
	Grčija	7		7	2	2		2
	Španija	14	2	16	5	5		1	4
	Francija	4	4	8
	Italija	7		7	4	4		4
	Luksemburg		5	5
	Nizozemska	3		3	1	1		1
	Avstrija	3		3
	Portugalska	5		5	2	2		1	1
	Finska	1	1	2
	Združeno kraljestvo	7	2	9
	Interreg1	4		4	1	1		1
Vmesni seštevek za obdobje 1994–1999:		77	19	96	26	26	0	20	6
2000–2006	Belgija	1		1
	Nemčija	1		1
	Irska	1		1
	Grčija	2		2
	Španija	21		21	11	8	3	6	2
	Francija	1	2	3	1	1		1
	Italija	3	1	4	2	1	1	1
	Litva	1		1
	Portugalska	4		4	1	1			1
	Slovaška	1		1
	Združeno kraljestvo	1		1
	Interreg1	1		1
Vmesni seštevek za obdobje 2000–2006:		38	3	41	15	11	4	8	3
SKUPAJ:		115	22	137	41	37	4	28	9
		137				41		37

1 Medregionalne programe izvajata najmanj dve državi članici.

Vir: Informacije, ki jih je predložila Komisija

53

Do konca leta 2015 je bilo Sodišču Evropske unije od skupaj 137 sklepov o finančnih popravkih predloženih 41 primerov v zvezi z obdobjema 2000–2006 in 1994–1999 (glej tabelo 2). Od 41 primerov jih je bilo do konca leta 2016 zaključenih 37.

54

Približno polovica primerov, obravnavanih na Sodišču Evropske unije, ki so bili zajeti v našo analizo, se je nanašala na neupoštevanje pravil o javnem naročanju. Druga obravnavana vprašanja so zajemala: prijavo stroškov, nastalih zunaj obdobja upravičenosti, zamenjevanje sredstev med operativnimi programi in ugotovitev slabosti v postopkih upravljanja in kontrole.

55

V devetih od 37 zaključenih primerov je Sodišče Evropske unije sklep Komisije o finančnem popravku razglasilo za ničnega. V vseh devetih primerih je bila ničnost razglašena zaradi procesnih vprašanj, o vsebini primera pa se ni odločalo. V treh od štirih primerov z istimi vprašanji, ki še niso bili zaključeni, so bile vložene pritožbe. V vseh drugih primerih je Sodišče Evropske unije sklep Komisije potrdilo procesno in meritorno.

56

To kaže, da je Komisija člene, ki urejajo nalaganje finančnih popravkov, v splošnem dobro tolmačila, in da je v obdobjih 1994–1999 in 2000–2006 naložila sorazmerne finančne popravke.

57

Doslej Komisije še ni izdala nobenega sklepa o finančnih popravkih za programsko obdobje 2007–2013. Le v enem primeru je država članica izpodbijala sklep Komisije v zvezi z začasno ustavitvijo plačil za obdobje 2007–2013, vendar Sodišče Evropske unije v tem primeru še ni razsodilo, zato ga nismo zajeli v našo analizo.

Komisija je med obdobjem 2007–2013 vse več uporabljala preventivne ukrepe in finančne popravke

58

Končna ocena za obdobje 2007–2013 v tem trenutku še ni mogoča, saj se bo proces zaključevanja za operativne programe ESRR/Kohezijskega sklada in ESS začel izvajati šele leta 2017. Sodišče je zato preučilo, kako je Komisija uporabljala uredbene določbe, ki so veljale za zadevno obdobje, da bi proračun EU zaščitila pred nepravilnimi odhodki. Kadar je bilo smiselno, smo naredili tudi primerjavo z obdobjem 2000–2006.

V obdobju 2007–2013 je Komisija ukrepe, ki jih ima na voljo za zaščito proračuna EU, uporabljala več kot v preteklosti

59

Komisija bi morala ukrepe za zaščito proračuna EU, ki so določeni v uredbah, uporabiti takoj, ko se odkrijejo bistvene slabosti v sistemih upravljanja in kontrole, zaradi katerih bi države članice lahko prijavile nepravilne odhodke. To je potrebno, da bi države članice lahko izboljšale svoje sisteme in da bi preprečili prijave dodatnih nepravilnih odhodkov iz proračuna EU. Sodišče je zato primerjalo, kako je Komisija uporabljala preventivne ukrepe in finančne popravke za obdobje 2007–2013 in kako za prejšnje obdobje.

60

Za obdobje 2007–2013 so bili do konca leta 2015 naloženi finančni popravki v višini približno 3 326 milijonov EUR (glej tabelo 1). To ustreza približno 1,0 % celotnih proračunskih sredstev. Poleg tega je bilo prekinjenih za približno 28 446 milijonov EUR plačil (8 % vseh dodeljenih sredstev).

Preventivni ukrepi so se v programskem obdobju 2007–2013 izvajali prej in obsežneje kot v obdobju pred tem

61

Naša analiza je pokazala, da je Komisija začela uporabljati preventivne ukrepe leta 2010, tj. v 4. letu programskega obdobja 2007–2013. To je bil dve leti prej kot za programsko obdobje 2000–2006 in pet let pred koncem obdobja upravičenosti (glej sliko 7 in tabelo 1).

62

Poleg tega so preventivni ukrepi prej zajeli večji delež operativnih programov, Komisija pa je tudi prej uvedla resnejše ukrepe. Na primer, za obdobje 2000–2006 so bile začasne ustavitve plačil za prve operativne programe izvedene leta 2007 (v 8. letu obdobja 2000–2006). Za obdobje 2007–2013 se je to zgodilo že leta 2010 (v 4. letu obdobja 2007–2013). Poleg tega je bilo v prejšnjem programskem obdobju leta 2007 (v 8. letu obdobja) začasno ustavljenih približno 20 % vseh operativnih programov z začasno ustavitvijo plačil, za obdobje 2007–2013 pa je to veljalo za 68 % takih operativnih programov.

63

To, da je Komisija preventivne ukrepe izvajala bolj zgodaj, celoviteje in strože, je omogočilo pravočasno izboljšanje več sistemov upravljanja in kontrolne ter povečalo spodbude za države članice, da izvedejo potrebne izboljšave.

Relativno povečanje finančnih popravkov med obdobjem 2007–2013 v primerjavi s stopnjo ugotovljene nepravilne porabe

64

Naša analiza je pokazala tudi, da sta bili v obdobju 2007–2013 stopnja finančnih popravkov in stopnja izvrševanja naloženih finančnih popravkov podobni tistima v preteklem obdobju 2000–2006 (glej sliko 8). Stopnji finančnih popravkov v teh dveh obdobjih pa je treba obravnavati v širšem kontekstu in jih primerjati s stopnjo z njima povezanih nepravilnih odhodkov. Naše revizije od leta 2009 so pokazale, da je stopnja napake za programsko obdobje 2007–2013 znatno nižja, kot je bila za programsko obdobje 2000–2006.²⁹ To pomeni, da je bilo v obdobju 2000–2006 bistveno več nepravilnih odhodkov kot v obdobju 2007–2013. To pa nadalje pomeni, da se je stopnja finančnih popravkov relativno povečala.

Končni učinek finančnih popravkov za obdobje 2007–2013 bo mogoče ugotoviti šele ob zaključku

65

Končni učinek potrjenih finančnih popravkov na operativne programe iz obdobja 2007–2013 (tj. ali so finančni popravki povzročili izgubo sredstev) se lahko oceni šele po tem, ko država članica predloži zahtevek za končno plačilo, ta zahtevek pa nato oceni Komisija. Ker je treba zahtevek za končno plačilo za programsko obdobje 2007–2013 predložiti do 31. marca 2017³⁰, je v času priprave tega poročila še prezgodaj, da bi lahko ocenili učinek finančnih popravkov za programsko obdobje 2007–2013 na države članice.

66

Priloga IV vsebuje podrobnejše informacije v zvezi z izvajanjem ukrepov Komisije za obdobje 2007–2013 do konca leta 2015 za posamezne države članice.

Komisija je preventivne ukrepe in finančne popravke v obdobju 2007–2013 nalagala sorazmerno

Ukrepi Komisije v obdobju 2007–2013 so bili osredotočeni na države članice z najbolj tveganimi programi

67

Od programskega obdobja 2007–2013 Komisija za vsak program izračuna tvegani znesek. Ti zneski se nato združijo na ravni države članice in objavijo v letnem poročilu o dejavnostih. Ti kazalniki predstavljajo tveganje v zvezi s programom za neko proračunsko leto in prikazujejo potencialni znesek neupravičenih sofinanciranih odhodkov za vsak program ali državo članico na podlagi informacij, ki jih ima na voljo Komisija.

68

Ker morajo imeti ukrepi Komisije največji učinek na najbolj tvegane programe, je zelo verjetno, da je med porazdelitvijo tveganih zneskov in porazdelitvijo finančnih popravkov, ki jih naloži Komisija, korelacija. Sodišče je zato analiziralo, ali takšna korelacija obstaja.

Med kazalnikom tveganja v zvezi s programi za posamezno državo članico in potrjenimi/sprejetimi finančnimi popravki je bila korelacija

69

Razlika med „tveganim zneskom“ in finančnimi popravki države članice in Komisije je kumulativno preostalo tveganje (glej odstavka 32 in 33). Pri ocenjevanju operativnih programov Komisija zahteva, da so finančni popravki, ki jih naložijo države članice in Komisija, dovolj visoki, da ta kazalnik ostane pod pragom pomembnosti 2 %.³¹

70

Slika 9 prikazuje ravni tveganja v zvezi s programi po državah članicah, kot jih je navedla Komisija na podlagi tveganih zneskov in stopnje finančnih popravkov Komisije na državo članico za obdobje 2007–2013. Pri analizi korelacije sta vidni tako trendna črta (skupna povezava za države članice med tveganjem v zvezi s programi in finančnimi popravki, ki jih je naložila Komisija) kot črta 45°.

71

Naša analiza korelacije kaže, da je trendna črta pod črto 45 (glej sliko 9). To kaže, da so finančni popravki, ki jih je naložila Komisija, v splošnem na nižji stopnji kot tvegani znesek. To je mogoče pojasniti z dvema dejavnikoma:

• tveganje sofinanciranja neupravičenih odhodkov (tveganega zneska) je deloma že obravnavano s finančnimi popravki, ki so bili naloženi na podlagi rezultatov kontrol držav članic, ne da bi zadeva prišla do Komisije, in
• Komisija zahteva, da se s finančnimi popravki stopnja kumulativnega preostalega tveganja zniža pod 2 % prag pomembnosti (vendar ne na nič).

72

Večina držav članic je blizu trendne črte. To kaže, da je stopnja finančnih popravkov, ki jih naloži Komisija, v splošnem povezana z oceno Komisije glede tveganih zneskov.³²

73

Če so države članice znatno nad trendno črto, je stopnja finančnih popravkov višja od potencialnega tveganega zneska, navedenega v programih držav članic. To na primer velja za Slovaško, Romunijo in Irsko.

74

Če so države članice precej pod trendno črto, je stopnja finančnih popravkov, ki jih je naložila Komisija, nižja od potencialnega tveganega zneska, navedenega za programe države članice. To na primer velja za Francijo in Španijo, ki sta obe izvedli finančne popravke na lastno pobudo, in se tako izognili dodatnim finančnim popravkom, ki bi jih naložila Komisija.

75

Na povezavo med ravnijo finančnih popravkov in tveganim zneskom vplivajo tudi nezaključeni primeri. Primeri, ki še niso prešli v končno fazo postopka, so vključeni v tvegani znesek, potencialni prihodnji finančni popravki, do katerih bo morda prišlo zaradi teh primerov, pa še niso odraženi v številkah. To še zlasti velja za Španijo, kjer je bilo začasno ustavljenih 20 operativnih programov, za nadaljnjih sedem programov pa so bili ob koncu leta 2015 prekinjeni zahtevki za plačilo (kar predstavlja 70 % vseh nezaključenih preventivnih ukrepov).

Namen notranjih postopkov Komisije za obdobje 2007–2013 je zagotoviti usklajeno obravnavanje primerov v okviru vseh programov in v vseh državah članicah

76

Komisija bi morala zagotoviti, da se primeri v okviru vseh programov in v vseh državah članicah obravnavajo usklajeno in da se preventivni ukrepi in finančni popravki izvršijo pred nadaljevanjem plačil. Sodišče je zato analiziralo notranje postopke Komisije za nalaganje preventivnih ukrepov in finančnih popravkov, za potrditev preventivnih ukrepov in finančnih popravkov kot izvršenih, ter preverilo, kako ti postopki delujejo v praksi.

O sklepih v zvezi s prekinitvami in začasnimi ustavitvami plačil in finančnimi popravki razpravljajo in odločajo odbori na ravni višjega vodstva

77

Za programsko obdobje 2007–2013 sta GD za regionalno in mestno politiko in GD za zaposlovanje, socialne zadeve in vključevanje ustanovila lastna odbora za prekinitve, začasne ustavitve in finančne popravke (ISFCC). Ta odbora sta forum v vsakem od generalnih direktoratov, v okviru katerega se razpravlja in odloča o opozorilih, prekinitvah plačil, začasnih ustavitvah plačil in finančnih popravkih (glej tudi Prilogo I). Oba odbora se redno sestajata, sestavljajo pa ju generalni direktor, namestnik ali namestniki generalnega direktorja, ustrezni direktorji in predstavniki pravnih služb.

78

S sestanki odbora ISFCC sta bila zagotovljena boljši pregled in razprava o vseh primerih in postopkih v zvezi s preventivnimi ukrepi in finančnimi popravki v generalnem direktoratu, da bi se pripomoglo k uskladitvi obravnave primerov, višje vodstvo pa obveščalo o nezaključenih vprašanjih.

Upravljanje in nadaljnje spremljanje preventivnih ukrepov in finančnih popravkov sta zahtevala veliko časa in človeških virov

79

Da bi se preventivni ukrepi odpravili in da bi se nadaljevala plačila, morajo države članice na splošno predlagati ukrepe za izboljšavo sistemov, da bi se preprečilo pojavljanje napak v prihodnosti. Ti ukrepi se imenujejo načrti popravljalnih ukrepov (glej Prilogo I). V našem vzorcu 20 programov je Komisija zahtevala predložitev načrta popravljanih ukrepov v 44 od 72 preučenih primerov (glej odstavek 38).

80

Države članice morajo nato obvestiti Komisijo, da je bil načrt popravljalnih ukrepov izveden. Komisija ima na voljo več načinov, da oceni, ali so bili pogoji za odpravo ukrepov izpolnjeni:

1. prvič: Komisija sistematično preveri informacije, ki so jih poslali organi držav članic (običajno organi upravljanja zadevnih operativnih programov);
2. drugič: Komisija lahko tudi zaprosi revizijski organ, naj potrdi informacije, ki jih je predložil organ upravljanja. Od teh 44 primerov je Komisija zaprosila za potrditev revizijskega organa v 31 primerih za 18 od 20 programov. V teh primerih je Komisija pridobila dodatno zagotovilo o ustreznosti ukrepov, ki so jih predlagali organi držav članic;
3. tretjič: Komisija lahko opravi lastno nadaljnje spremljanje primerov v državah članicah. Primeri, za katere se opravi nadaljnje spremljanje, se izberejo na podlagi tveganja: kadar se Komisija ne more zanesti na delo revizijskega organa ali kadar so potrebne dodatne informacije. Skupaj je Komisija izvedla 62 naknadnih revizij akcijskih načrtov v zvezi s 70 operativnimi programi v programskem obdobju 2007–2013.

81

Vodenje in nadaljnje spremljanje preventivnih ukrepov in finančnih popravkov je zahtevalo veliko časa in človeških virov generalnega direktorata. Zadrževanje velikih plačil iz proračuna EU državam članicam je tudi politično občutljivo vprašanje, zato Komisija tesno sodeluje z državami članicami, da bi zagotovila vzpostavitev pogojev za odpravo ukrepov. O nekaterih primerih potekajo razprave celo med ministri ali voditelji držav in generalnimi direktorji in komisarji.

Popravljalni ukrepi Komisije pomenijo pritisk na države članice, naj obravnavajo slabosti v svojih sistemih upravljanja in kontrole

S preventivnimi ukrepi in finančnimi popravki se večinoma obravnavajo kompleksne zadeve, katerih razreševanje je dolgotrajno

82

Postopki Komisije, povezani s preventivnimi ukrepi in finančnimi popravki, bi morali biti čim hitrejši ob upoštevanju kompleksnosti zadev. Sodišče je zato analiziralo 72 primerov v vzorcu, da bi ugotovilo skupno trajanje postopkov in dolžino različnih faz.

83

Trajanje postopkov Komisije ni enako trajanju ustavitve plačil (glej odstavek 93). Postopek Komisije se začne z dogodkom, ki povzroči uvedbo postopka, in traja do odprave preventivnega ukrepa ali do izvedbe finančnega popravka, zato traja dlje od ustavitve plačil, ki se začne s prvim preventivnim ukrepom in traja do odprave preventivnega ukrepa (glej Prilogo I).

Postopki, ki so privedli do finančnih popravkov, so v obdobju 2007–2013 trajali do 21 mesecev

84

Na sliki 10 so predstavljeni rezultati analize štirih primerov v vzorcu, ki jo je opravilo Sodišče, v smislu časa, potrebnega za izvedbo preventivnih ukrepov in postopkov za finančne popravke. Povprečno trajanje postopkov od dogodka, ki je povzročil uvedbo postopka, do odprave preventivnega ukrepa ali izvedbe finančnega popravka je bilo 10 do 21 mesecev. Najdlje je trajalo, če so se izvajali preventivni ukrepi in finančni popravki, najmanj pa, če so se izvajali samo preventivni ukrepi.

Postopki, ki privedejo do preventivnih ukrepov, so bili večinoma uvedeni zaradi revizij, ki so jih izvedle države članice same, in pol krajši

85

Po navedbah Komisije sta bili dve tretjini preventivnih ukrepov uvedeni zaradi rezultatov nacionalnih revizij.³³ Tako je bilo tudi v 12 od 16 primerov v vzorcu Sodišča. Trajanje teh postopkov je bistveno krajše: čas se ne porabi za ugotavljanje problemov, temveč za iskanje rešitev.

86

Večina ostalih finančnih popravkov je uvedena zaradi revizij, ki jih izvede Komisija. V vzorcu Sodišča so bili postopki v 17 od 28 primerov, ki so zajemali samo finančne popravke, in 13 od 28 mešanih primerov uvedeni zaradi revizij Komisije. Reševanje teh primerov traja dlje, zlasti če Komisija naloži finančne popravke. Eden od razlogov za dolgotrajnost postopkov, ki obsegajo finančne popravke, je, da se običajno nanašajo na kompleksne probleme in da države članice sprva skoraj vedno izpodbijajo ugotovitve Komisije. Preden se ugotovi napaka, je treba ugotovljene zadeve obravnavati v postopku razčiščevanja dejstev med državo članico in Komisijo, ki lahko traja dolgo.

87

V uredbi so določeni specifični roki za odgovore držav članic na zahteve Komisije po informacijah. Toda Komisija v 34 % vzorčenih primerov ni sprejela prvih odgovorov držav članic, v katerih so podrobno opisani ukrepi, ki so jih države članice sprejele za obravnavo pomanjkljivosti, saj države članice Komisiji niso zagotovile dovolj obsežnih in kakovostnih informacij. To pomeni, da je treba zaradi neustreznih odgovorov držav članic postopke ponoviti.

88

Preučili smo tudi, ali bi lahko bil dodaten razlog za dolžino postopka to, da Komisija svoje zahteve ne ubesedi dovolj specifično. Toda analiza Sodišča je pokazala, da so bile v devetih od desetih primerov zahteve Komisije dovolj specifične, da bi države članice lahko sprejele zahtevane ukrepe.

89

Pri uvedbi finančnih popravkov pa je potreben dodaten čas za ugotavljanje ustrezne ravni popravkov po tem, ko države članice sprejmejo napake. Komisija se v mnogih primerih strinja z državami članicami, da je treba izvesti dodatna preverjanja za ugotovitev resnosti napak in določitev ustreznih popravkov.

Prekinitve in začasne ustavitve plačil pomenijo veliko finančno tveganje za države članice

90

Ukrepi Komisije bi morali privesti do tega, da bi bili sistemi upravljanja in kontrole operativnih programov uspešnejši pri preprečevanju, odkrivanju in opravljanju napak. Te izboljšave se pogosto izvedejo hitreje, če v nasprotnem primeru lahko pride do finančnih stroškov. Sodišče je zato ocenilo učinek preventivnih ukrepov na ravni držav članic in Komisije.

Plačila so bila prekinjena ali začasno ustavljena za bistven delež programov, in sicer za od tri do devet mesecev

91

Do konca leta 2015 je Komisija prekinila rok izplačila za znesek, ki ustreza 10 % vseh plačil za ESRR/Kohezijski sklad in ESS.³⁴ Sklep o začasni ustavitvi je bil sprejet za 15 % programov. Poleg tega so bila plačila za programe ali dele programov v obdobju 2007–2013 v povprečju prekinjena in/ali začasno ustavljena za več kot osem mesecev. Samo v petih državah članicah (Hrvaška, Ciper, Danska, Finska in Irska) plačila za noben operativni program niso bila prekinjena ali začasno ustavljena.

92

Za veliko večino držav članic je povprečno obdobje, v katerem je Komisija zadržala plačila za vsaj enega od njihovih programov zaradi prekinitev in/ali začasnih ustavitev, trajalo od tri do devet mesecev. Sodišče je izračunalo splošno mediano 146 dni za ustavitve plačil. V Italiji in Španiji pa so ustavitve v povprečju trajale skoraj eno leto (glej tabelo 3).

Tabela 3

Razvrstitev držav članic glede na povprečno trajanje ustavitve plačil operativnim programom v programskem obdobju 2007–2013

	< 3 meseci	3–6 mesecev	6–9 mesecev	> 9 mesecev
Države članice	Estonija Grčija Litva Poljska Švedska	Francija Latvija Luksemburg Malta Nizozemska Portugalska Romunija Slovenija Združeno kraljestvo čezmejno sodelovanje	Belgija Bolgarija Češka republika Nemčija Madžarska Avstrija Slovaška	Španija Italija
SKUPAJ	5	10	7	2

Opomba: V tabeli je ponazorjeno povprečno trajanje ustavitve plačil na operativni program za vsako državo članico. Podatki ne pomenijo, da je do ustavitev prišlo pri vseh operativnih programih za posamezno državo članico, niti, da je do vseh ustavitev prišlo istočasno.

Vir: Evropsko računsko sodišče na podlagi informacij, ki jih je zagotovila Komisija.

Preventivni ukrepi so tudi spodbuda za države članice, da izboljšajo svoje sisteme

93

Ob enakomernem ritmu plačil in ob upoštevanju vseh odhodkov v vseh 28 državah članicah skupaj je Komisija za programsko obdobje 2007–2013 v povprečju vsak dan plačala 110 milijonov EUR iz ESRR, Kohezijskega sklada in ESS.³⁵ To ponazarja potencialen monetarni učinek zadrževanja plačil državam članicam iz proračuna EU, zlasti v tistih državah, ki prejemajo večino kohezijske porabe.

94

Kadar je rok izplačila zahtevka za plačilo prekinjen ali kadar so vmesna plačila ali deli vmesnih plačil začasno ustavljeni, države članice ne prejmejo povračila Komisije, tudi če oddajo zahtevke za plačilo. V tem času morajo države članice projekte financirati iz svojih proračunov, ali pa so plačila projektom ustavljena.

95

To pa ne pomeni nujno, da države članice izgubijo ta sredstva EU, saj Komisija izplača odhodke, ki se naberejo v času ustavitve, ko je preventivni ukrep odpravljen. Toda če mora država članica projekte financirati iz nacionalnega proračuna, je verjetno, da bo to povzročilo probleme z likvidnostjo zaradi zmanjšane količine prejetih sredstev. To se lahko še zaostri, če so projekti, ki se financirajo, dragi in/ali če so razlogi za prekinitev ali začasno ustavitev kompleksni in privedejo do dolgotrajnih popravljalnih ukrepov. Poleg tega pa se proti koncu programskega obdobja poveča tveganje, da bo zadržano financiranje res izgubljeno.

96

Tudi negotovost v zvezi s pozivi za plačilo lahko Komisiji povzroči težave pri upravljanju proračuna. Po eni strani Komisija morda ne more porabiti dodeljenih odobritev plačil, po drugi strani pa ima lahko težave z izpolnjevanjem svojih plačilnih obveznosti, če se več prekinitev ali začasnih ustavitev plačil odpravi hkrati. V takem primeru ima lahko težave z likvidnostjo. Poleg tega ima Komisija lahko težave pri načrtovanju plačil in pripravi proračuna. Preučili smo, ali obstaja tveganje, da se zaradi preprečevanja takih negotovosti in izgube sredstev za države članice ustavitev plačil odpravi pred koncem leta. Toda to ni držalo v nobenem preučenem primeru.

Komisija postopno odpravlja ukrepe, da bi zagotovila, da se odhodki lahko čim prej povrnejo

97

Ustavitev plačil običajno vpliva na celoten program ali del programa (npr. prioriteta ali več ukrepov). To lahko vodi tudi do zadržanja plačil odhodkov, povezanih s projekti, na katere problemi, ki povzročijo uvedbo preventivnih ukrepov, sicer ne vplivajo, vendar v zvezi z njimi v obdobju čakanja na odgovor države članice ni zagotovil o zakonitosti in pravilnosti porabe.

98

Sodišče je med pregledom dokumentacije odkrilo več primerov, v katerih je Komisija na podlagi informacij, ki so jih za zamejevanje problemov zagotovile države članice, uporabila sorazmeren pristop in postopoma odpravila svoje preventivne ukrepe, tako da je bilo mogoče čim prej znova začeti povračilo odhodkov iz proračuna EU za del programa, na katerega pomanjkljivosti, ki so prvotno povzročile prekinitev ali začasno ustavitev, niso vplivale (okvir 3). Komisija mora v programskem obdobju 2014–2020 uporabljati sorazmeren pristop.³⁶

Komisija je imela težave pri spremljanju tega, kako države članice izvajajo finančne popravke, in ocenjevanju dolgoročnih učinkov popravljalnih ukrepov Komisije

Informacije, ki so jih zagotovile države članice o svojem izvajanju finančnih popravkov za obdobje 2007–2013, niso omogočale zanesljivega spremljanja

Komisija bi morala zagotoviti, da so države članice v vseh primerih v celoti izvedle naložene finančne popravke

99

Za obdobje 2007–2013 se je Komisija pri ugotavljanju tega, ali je država članica na svojem zahtevku za plačilo odštela dogovorjen znesek finančnega popravka, da se lahko odobri nadaljnje vmesno plačilo, zanašala na potrdila ali dopise, ki so jih poslali organi za potrjevanje. Za obliko in vsebino teh dokumentov ne veljajo nobena pravila ali smernice, zato vsebujejo informacije, za katere zadevni organ za potrjevanje meni, da so relevantne. V nekaterih preučenih primerih informacije, ki jih je prejela Komisija, niso zadostovale za preverjanje izvajanja finančnih popravkov.

100

Poleg tega v skladu z uredbami za obdobje 2007–2013 revizijski organi niso dolžni preveriti vsebine teh potrdil in oceniti, ali so bili naloženi finančni popravki v celoti odšteti. Doslej jih Komisija tudi ni sistematično prosila, naj to storijo, zato ni imela neodvisne potrditve o tem, kako so bili finančni popravki izvedeni v praksi. To je veljalo zlasti v prvih letih programskega obdobja.

Komisija je ugotovila pomanjkljivosti v poročanju držav članic o preklicih in izterjavah v obdobju 2007–2013

101

Države članice so morale v programskem obdobju 2007–2013 Komisiji vsako leto poslati izkaz, v katerem so navedeni preklicani in izterjani zneski, zneski, ki jih je treba izterjati, ter neizterljivi zneski.³⁷ To poročilo zajema finančne popravke, ki so jih naložile Komisija in države članice same. Evropski parlament in Svet sta Komisijo leta 2010 pozvala, naj predloži informacije o popravni zmogljivosti držav članic za programsko obdobje 2007–2013.³⁸

102

Med letoma 2011 in 2015 je Komisija izvedla 47 revizij izterjav, ki so zajemale 19 držav članic in 113 operativnih programov, izbranih na podlagi tveganja. Komisija je pri 72 od teh 113 operativnih programov odkrila pomembne pomanjkljivosti.

103

Analiza vseh poročil v zvezi s temi revizijami, ki jo je opravilo Sodišče, je pokazala, da so bile pomanjkljivosti zlasti povezane s

1. tem, kako so nacionalni organi obravnavali nepravilnosti (60 %). V več državah članicah je bil čas med odkritjem nepravilnosti in njenim evidentiranjem v informacijski sistem upravljanja in/ali čas med evidentiranjem nepravilnosti in odločitvijo o preklicu ali izterjavi z njo povezanih zneskov veliko predolg;
2. popolnostjo in pravilnostjo poročil iz člena 20, ki so jih predložile države članice (40 %). V teh primerih države članice niso poročale o vseh relevantnih zneskih preklicev, izterjav, nerešenih izterjavah in neizterljivih zneskih ali pa so poročale o zneskih, ki nikoli niso bili potrjeni in prijavljeni Komisiji ali ki se niso nanašali na nepravilnosti, temveč na administrativne/pisne napake ali na projekte, ki niso več (ali nikoli niso bili) del operativnega programa;
3. neustreznimi postopki za izterjavo (15 %). Opaženi so bili primeri, v katerih nepravilni zneski niso bili izterjani od upravičencev ali v katerih organ za potrjevanje ni zagotovil ustreznega nadaljnjega spremljanja ukrepov za izterjavo, ki jih je sprejel organ upravljanja.

104

Ugotovili smo, da generalna direktorata za regionalno in mestno politiko ter za zaposlovanje, socialne zadeve in vključevanje uporabljata podobne metodologije za obravnavo nezanesljivih podatkov o finančnih popravkih, ki jih sporočijo države članice. Komisija ocenjuje, da je bilo v letu 2015 nezanesljivih približno 9 % sporočenih zneskov za ERSS/Kohezijski sklad in 4 % sporočenih zneskov za ESS.

105

Na splošno so revizije, ki jih je izvedla Komisija, pokazale, da morajo države članice uvesti pomembne spremembe za izboljšanje svojega poročanja o preklicanih in izterjanih zneskih, zneskih, ki jih je treba izterjati, in neizterljivih zneskih v obdobju 2007–2013. Delo Sodišča je pokazalo tudi, da poročanje držav članic o finančnih popravkih ni dovolj zanesljivo.³⁹ To tveganje pa bo v programskem obdobju 2014–2020 zmanjšano (glej odstavke 124 do 126).

Mešani dokazi o dolgoročnem učinku preventivnih ukrepov in finančnih popravkov na stopnjo napake v programu v obdobju 2007–2013

106

Stopnje napake, o katerih poročajo revizijski organi v državah članicah za vsak operativni program (ali skupino operativnih programov) in jih Komisija vsako leto potrdi, se lahko razumejo kot kazalnik uspešnosti sistemov upravljanja in kontrole pri preprečevanju in odkrivanju napak. Če ti sistemi uspešno delujejo, bi morala biti raven nepravilnih odhodkov pod pragom pomembnosti. O teh potrjenih stopnjah napake, ki so ključni element ocene sistemov upravljanja in kontrole, ki jo opravi Komisija, generalni direktorati poročajo v svojih letnih poročilih o dejavnostih.

107

Če so preventivni ukrepi in finančni popravki Komisije uspešni, bi se morale potrjene stopnje napak za posamezen operativni program (ali skupino operativnih programov) po ukrepanju Komisije dolgoročno v splošnem zmanjšati.

108

Zato je Sodišče za 20 izbranih operativnih programov preučilo razmerje med razvojem potrjenih stopenj napake ter preventivnimi ukrepi in potrjenimi finančni popravki Komisije (glej tabelo 4).

109

Analiza Sodišča je pokazala, da imajo preventivni ukrepi in finančni popravki mešan dolgoročni učinek na stopnje napake za posamezen operativni program (ali skupino operativnih programov). Na podlagi te analize je Sodišče preučene operativne programe razvrstilo v tri kategorije:

1. v približno tretjini primerov so imeli operativni programi (ali skupine operativnih programov) potrjene stopnje napake pod 2-odstotnim pragom pomembnosti, ki ga uporablja Komisija (sedem od 20);
2. pri petini operativnih programov (ali skupin operativnih programov) je bila stopnja napake bistveno nižja kot pred ukrepanjem Komisije (štirje od 20);
3. pri skoraj polovici operativnih programov (ali skupin operativnih programov) pa ni bilo dokazov, da je ukrepanje Komisije privedlo do znižanja potrjene stopnje napake (devet od 20).

Tabela 4

Učinek ukrepanja Komisije na stopnje napake operativnih programov (ali skupin operativnih programov) v letih po ukrepanju

Kategorija	Število operativnih programov
1. Število operativnih programov, ki ne pomenijo posebnega tveganja,saj je najnovejša stopnja napake < 2 %	7
2. Stopnja napake kaže jasen trend zmanjševanja po preventivnih ukrepih in/ali finančnih popravkih, ki so bili uvedeni	4
3. Stopnja napake se je povečala/je nihala kljub uvedenim preventivnim ukrepom in/ali finančnim popravkom	9
Skupaj	20

Vir: Evropsko računsko sodišče na podlagi informacij, ki jih je zagotovila Komisija.

110

Po mnenju Sodišča pa potrjene stopnje napake niso najboljši kazalnik dolgoročne uspešnosti preventivnih ukrepov in finančnih popravkov Komisije, predvsem zato, ker se nanašajo na celotne operativne programe (ali skupine operativnih programov). Ker so pravila za izvajanje (npr. pravila glede upravičenosti, pravila za javno naročanje, pravila za državno pomoč) precej kompleksna, lahko v okviru operativnega programa pride do veliko različnih vrst napak. Poleg tega ukrepi Komisije običajno obravnavajo specifične prioritete ali posredniška telesa, skupine projektov ali nekatere razpise za zbiranje predlogov v okviru operativnega programa. Nazadnje je treba omeniti, da ukrepi obravnavajo posebne vrste napak (npr. specifična omejevalna izbirna merila ali problemi z metodo izbire projektov, ki naj bi se sofinancirali). Zato ukrepi Komisije v mnogih primerih popravljajo/preprečujejo napake, ki zadevajo del operativnega programa, ali nekatere specifične vrste napak.

111

Komisija si je prizadevala za povečanje učinka svojih preventivnih ukrepov in finančnih popravkov tako, da je te ukrepe razširila na druge programe, pri katerih so bile ugotovljene podobne slabosti. To je povečalo njihov učinek (glej okvir 4).

S poročanjem Komisije o preventivnih ukrepih in finančnih popravkih je bilo težko dobiti celovit in analitičen pregled

Informacije o preventivnih ukrepih in finančnih popravkih so predstavljene v več poročilih in dokumentih

112

Komisija bi morala o preventivnih ukrepih in finančnih popravkih poročati celovito in koherentno, da bi zagotovila, da so relevantne informacije dostopne in razumljive za deležnike. V zvezi s tem je Sodišče pregledalo vse publikacije za programsko obdobje 2007–2013, ki vsebujejo informacije v zvezi z ukrepi za zaščito proračuna EU.

113

Komisija je o informacijah v zvezi s svojimi ukrepi za zaščito proračuna EU poročala v več publikacijah. Glavne so bile letna poročila o dejavnostih operativnih generalnih direktoratov, konsolidiran zaključni račun EU in letno sporočilo o zaščiti proračuna EU. Dopolnjevala so jih četrtletna poročila o finančnih popravkih in letno poročilo o upravljanju in smotrnosti izvrševanja proračuna EU (do leta 2014: letno zbirno poročilo o upravljavskih dosežkih Komisije) (glej tabelo 5).

Tabela 5

Publikacije Komisije v zvezi s preventivnimi ukrepi in finančnimi popravki

Naslov	Naslovnik	Datum objave	Področje	Vsebina	Objavlja se od leta
Letna poročila o dejavnostih	Evropski parlament in Svet	31. marec1	specifično področje	V letnih poročilih o dejavnostih so natančno navedeni dosežki in pobude, ki so bile dane med letom in so navedene v načrtu upravljanja, ter uporabljeni viri. Vključujejo tudi podrobne informacije na ravni držav članic o nadzornih dejavnostih Komisije in z njimi povezanih preventivnih ukrepih in finančnih popravkih.	2007
Zaključni račun	Evropski parlament, Svet in Evropsko računsko sodišče	31. julij	celoten proračun	Letni zaključni račun EU obsega računovodske izkaze (in pojasnila) in konsolidirana poročila o izvrševanju proračuna. Vsebuje zbirne informacije o finančnih popravkih za posamezen sklad. V zvezi s preventivnimi ukrepi do (vključno) leta 2012 so se informacije zagotavljale za vsako državo članico, od leta 2013 pa se objavljajo samo zbirni podatki za vsak sklad. Od leta 2015 se o informacijah o preventivnih ukrepih ne poroča več v zaključnem računu, temveč samo v sporočilu.	2007
Sporočilo	Evropski parlament, Svet in Evropsko računsko sodišče	31. oktober2	celoten proračun	V sporočilu je podrobno opisano delovanje preventivnih in popravljalnih mehanizmov, ki se uporabljajo za zaščito proračuna EU pred nezakonitimi ali nepravilnimi odhodki in zagotavljanje najboljše ocene podatkov, ki izhajajo iz njihove uporabe. Vsebuje zbirne podatke o preventivnih ukrepih ter zbirne podatke in podatke na ravni držav članic za finančne popravke.	2012
Četrtletno poročilo	Evropski parlament	konec vsakega četrtletja	specifično področje	Četrtletna poročila zagotavljajo redne informacije o finančnih popravkih za posamezne sklade v okviru kohezijske politike.	2008
Zbirno poročilo3	Evropski parlament in Svet	15. junij	celoten proračun	V zbirnih poročilih so navedene podrobnosti o upravljavskih dosežkih preteklega leta na podlagi letnih poročil o dejavnostih, ki so jih predstavili različni generalni direktorji.	2007

1 Od proračunskega leta 2015 dalje se letna poročila o dejavnostih predložijo do 30. aprila.

2 Od proračunskega leta 2015 dalje se sporočilo predloži kot del t. i. celovitega svežnja finančnih poročil skupaj s konsolidiranim zaključnim računom do 31. julija.

3 Od proračunskega leta 2015 dalje je zbirno poročilo del letnega poročila o upravljanju in smotrnosti izvrševanja proračuna EU.

Vir: Evropsko računsko sodišče.

114

Vsa poročila, razen letnih poročil o dejavnostih, je pripravil Generalni direktorat Komisije za proračun na podlagi informacij, ki sta jih zagotovila Generalni direktorat za regionalno in mestno politiko ter Generalni direktorat za zaposlovanje, socialne zadeve in vključevanje v skladu z navodili ali smernicami (za letna poročila o dejavnostih generalnih direktoratov), ki jih je izdal Generalni direktorat za proračun.

Doslej v nobenem poročilu Komisije ni bilo analitičnega pregleda preventivnih ukrepov in finančnih popravkov za programsko obdobje 2007–2013

115

Odhodki za kohezijo temeljijo na večletnem programskem načrtovanju. Sodišče zato meni, da bi morala Komisija Evropskemu parlamentu in Svetu zagotoviti konsolidirano poročilo, ki bi vsebovalo ključne informacije o preventivnih ukrepih in finančnih popravkih, ki se nanašajo na programsko obdobje do sedaj.⁴⁰

116

Pri analizi relevantnih poročil, navedenih v tabeli 5, pa se je pokazalo, da skupaj predstavljajo preventivne ukrepe in finančne popravke za več let. Vendar za programsko obdobje kot celoto ni bilo predvideno nobeno specifično poročilo z analitičnim pregledom.

117

Kar zadeva obdobje 2000–2006, je Sodišče ugotovilo, da je Komisija objavila ad hoc poročilo o finančnih popravkih in stanju zaključevanja programov ESRR in ESS ter projektov Kohezijskega sklada v letu 2013. Za programsko obdobje 2007–2013 pa tako poročilo doslej ni predvideno.

V poročilih Komisije ni bilo dovolj primerjav med državami članicami in primerov dobre prakse o preprečevanju, odkrivanju in popravljanju ponavljajočih se problemov

118

Poročila Komisije naj bi zagotovila relevantne informacije, ki izboljšajo razumevanje stanja v zvezi s preventivnimi ukrepi in finančnimi popravki, tako da se lahko sprejmejo ustrezni ukrepi za izboljšanje sistemov upravljanja in kontrole. Sodišče je zato je vprašalo člane odborov Evropskega parlamenta za proračunski nadzor in regionalni razvoj ter predstavnike Delovne skupine za strukturne ukrepe držav članic Sveta Evropske unije, kaj mislijo o uporabnosti razpoložljivih poročil.

119

Večina vprašanih je menila, da je količina informacij, ki jih je predložila Komisija, zadostna ali celo prevelika. Vprašani iz držav članic so menili, da so letna poročila o dejavnosti najuporabnejši vir informacij, saj vsebujejo informacije, ki jih je mogoče uporabiti za primerjavo njihovih programov s programi drugih držav članic. Zelo malo vprašanih pa je bilo seznanjenih s četrtletnimi poročili.

120

Večina vprašanih je sicer menila, da je komunikacija Komisije o sistemu in strukturi ukrepov za zaščito proračuna EU jasna, vendar bi jih polovica želela imeti več informacij o dejanski uporabi ukrepov in njihovih praktičnih vidikih. Med razgovori so bile omenjene naslednje zadeve: razlaga ponavljajočih se problemov v zvezi s prijavo nepravilnih odhodkov, vzroki značilnih ali ponavljajočih se napak in primeri najboljših praks o tem, kako te napake preprečiti, odkriti ali popraviti. Te informacije bi državam članicam pomagale izboljšati njihove sisteme upravljanja in kontrole.

Informacijski sistemi Komisije ne dajejo celovitega pregleda nad preventivnimi ukrepi in finančnimi popravki

121

Generalni direktorati Komisije evidentirajo informacije, potrebne za spremljanje preventivnih ukrepov in finančnih popravkov in poročanje o njih, v svojih računovodskih sistemih in v različnih elektronskih razpredelnicah. Sodišče je ugotovilo, da imajo te razpredelnice več pomanjkljivosti, zaradi česar si je bilo težko ustvariti enostaven pregled in izvesti poglobljene analize:

1. različni sistemi niso povezani in podatke je treba vnesti ročno;
2. za posamezne primere ni enotnega pregleda vseh ukrepov za zaščito proračuna EU, ki jih je sprejela Komisija, temveč se podatki hranijo ločeno za preventivne ukrepe in finančne popravke. Ker med seboj niso povezani, je težko ugotoviti, kako se primeri razvijajo od dogodka, ki je povzročil uvedbo postopka, do odprave preventivnega ukrepa ali izvedbe finančnih popravkov;
3. podatkovne zbirke ne vsebujejo vedno informacij, potrebnih za primerjalno analizo primerov. ISFCC bi tako lažje zagotavljal, da se podobni primeri obravnavajo podobno.

Uredbene določbe za obdobje 2014–2020 so bistveno okrepile možnosti Komisije za zaščito proračuna EU pred nepravilnimi odhodki

122

Pri vzpostavitvi in zasnovi sistema preventivnih ukrepov in finančnih popravkov za novo programsko obdobje bi morala Komisija upoštevati izkušnje in ublažiti slabosti, ugotovljene med izvajanjem programov v prejšnjih obdobjih. Sodišče je pregledalo ustrezno zakonodajo EU in jo primerjalo z ugotovljenimi slabostmi, da bi ocenilo, koliko je bilo to storjeno za programsko obdobje 2014–2020.

Poročanje o finančnih popravkih je vključeno v letni sveženj zagotovil, preuči pa ga revizijski organ

123

Za programsko obdobje 2007–2013 je Komisija sama ugotovila pomanjkljivosti glede točnosti in popolnosti informacij, zagotovljenih v poročilih iz člena 20, poleg tega pa so bila tudi pri revizijah, ki jih je izvedlo Sodišče, ugotovljena tveganja v zvezi s finančnimi popravki, o katerih so poročale države članice in ki jih je Komisija uporabila za izračun kumulativnega preostalega tveganja (glej odstavke 103 do 106).

124

S predpisi za obdobje 2014–2020 je bilo uvedena določba, da Komisija vsako leto preuči in sprejme obračune. Države članice morajo vsako leto v okviru letnega postopka potrditve obračunov za vsak operativni program (ali skupino operativnih programov) predložiti sveženj zagotovil. Ta sveženj je sestavljen iz zaključnega računa, vključno z informacijami o preklicanih in izterjanih zneskih⁴¹, izjave o upravljanju in letnega povzetka opravljenih kontrol. Revizijski organi izdajo revizijsko mnenje in predložijo letno poročilo o nadzoru. Prvi svežnji zagotovil so bili pripravljeni v prvi polovici leta 2016.

125

Za razliko od prejšnjega obdobja je treba zdaj o informacijah o preklicanih in izterjanih zneskih poročati v zaključnem računu, te informacije pa je treba vključiti tudi v izračun kumulativnega preostalega tveganja držav članic za posamezen operativni program (ali skupino operativnih programov). Popolnost in zanesljivost teh informacij zdaj preverjajo tudi revizijski organi držav članic⁴².

126

Na podlagi teh dokumentov mora Komisija opraviti letno preučitev operativnega programa, med katero določi znesek upravičenih odhodkov za zadevno leto. Države članice bodo morale pred postopkom letne potrditve obračunov popraviti vse nepravilnosti (tj. preklicati ali izterjati nepravilne odhodke z možnostjo nadomestitve z novimi odhodki). Če tega ne storijo, lahko Komisija sproži postopek za finančni popravek.

Pravne določbe, ki so bile uvedene za obdobje 2014–2020, dajejo Komisiji več pooblastil za zaščito proračuna EU

Zadržanje 10 % vseh vmesnih plačil v obdobju 2014–2020

127

Z zakonodajnim okvirom za obdobje 2014–2020 je bil uveden instrument za zadržanje 10 % vmesnih plačil.⁴³ To pomeni, da med obračunskim letom Komisija izplača le 90 % prijavljenih vmesnih odhodkov. Preostalih 10 % se obračuna po predložitvi in sprejetju svežnja zagotovil. To, da Komisija zadrži 10 %, je mogoče primerjati s splošnim pogojevalnim previdnostnim ukrepom, zadržan znesek pa se državi članici izplača, če se pri potrditvi obračunov ugotovi, da je vse v redu.

128

Glede na stopnje napake, ugotovljene v obdobju 2007–2013, Sodišče meni, da bi to lahko zagotovilo boljšo zaščito proračuna EU, saj ustvarja zadostno rezervo, da Komisija lahko sprejme popravljalne ukrepe tudi, če države članice ne izvedejo nobenih finančnih popravkov.

Neto finančni popravki so mogoči vsako leto, če se odkrijejo resne slabosti, ki jih niso ugotovile države članice

129

Za programsko obdobje 2007–2013 so bila merila za uporabo neto finančnih popravkov odvisna od tega, ali je zadevna država članica sprejela opažanje (tj. napako) in potrdila z njim povezan učinek (tj. uporabila znesek finančnega popravka) ali ne.⁴⁴ Če tega ni storila, je morala Komisija sprejeti sklep o finančnem popravku. Samo sklep Komisije je imel neposreden neto učinek (glej odstavek 19).

130

Ta ureditev je bila nadomeščena s samopopravljalnim sistemom, pri katerem mora zadevna država članica finančni popravek uporabiti vnaprej. Če se v programskem obdobju 2014–2020 ugotovijo resne sistemske pomanjkljivosti, ki jih zadevna država članica ni odkrila v okviru svojih preverjanj ali revizij pred letnim sprejetjem obračuna (če jih ugotovi Komisija ali Evropsko računsko sodišče pri svojih revizijah), bo Komisija uporabila neto finančne popravke, ki bodo privedli do izgube sredstev za to državo članico.⁴⁵

131

Namen tega sistema je dodatno spodbuditi države članice in zlasti njihove revizijske organe, da zagotovijo, da so sredstva EU porabljena zakonito in pravilno in da so bili na nacionalni ravni uporabljeni vsi potrebni finančni popravki za zaščito proračuna EU pred nepravilnimi odhodki. Za to so v prvi vrsti odgovorni organi upravljanja. Revizijski organi pa bodo delovali kot zadnje varovalo za preprečevanje tega, da se del nacionalnih ovojnic izgubi že med izvajanjem programa. Poleg tega se bodo finančni popravki uporabljali letno in jasno bodo povezani s sprostitvijo naslednjega vmesnega plačila. Primerjava ureditev v obdobjih 2007–2013 in 2014–2020 je prikazana v Prilogi V.

132

Sodišče je opazilo tudi, da so bili postopki, ki privedejo do finančnih popravkov, v obdobju 2007–2013 dolgotrajni (glej odstavek 87). Podobne zadeve so bile ugotovljene v programskem obdobju 2000–2006 v enem od prejšnjih posebnih poročil Računskega sodišča.⁴⁶

133

Sodišče meni, da se bo trajanje teh postopkov bistveno skrajšalo z zahtevo, da je treba zaključiti račune in predložiti sveženj zagotovil do določenega roka (15. februarja naslednje leto). To bo spodbudilo države članice, da bodo probleme reševale hitreje, da bi lahko zadevne odhodke vključile v računovodske izkaze, in verjetno prispevalo k bistveni pospešitvi postopka v primerjavi z obdobjem 2007–2013.

Do začasne ustavitve plačil in finančnih popravkov ob zaključku lahko pride tudi zaradi nedoseganja ciljev smotrnosti

134

V programskem obdobju 2014–2020 bo mogoče uvesti postopek za začasno ustavitev plačil in naložiti finančne popravke tudi, če ne bodo doseženi kazalniki smotrnosti. Razlog za to nezadostno smotrnost pa so lahko le jasno opredeljene slabosti pri izvajanju, Komisija pa mora te pomanjkljivosti sporočiti zadevni državi članici.⁴⁷ Če država članica ni sprejela popravljalnih ukrepov za obravnavo teh slabosti, lahko Komisija začasno ustavi plačila tej državi članici. Če zadevna država članica na koncu programskega obdobja še ni sprejela popravljalnih ukrepov za obravnavo slabosti, lahko Komisija uporabi finančne popravke.

135

Sodišče meni, da je to prvi korak k obravnavi naše dolgoletne kritike, da ni ustreznih pravnih določb za naložitev finančnih popravkov za nezadostno smotrnost v programskem obdobju 2007–2013 (glej odstavek 25). Toda okvir za obdobje 2014–2020 še vedno ne vsebuje nobenih pravih finančnih spodbud niti sankcij v zvezi z rezultati, doseženimi s sredstvi EU.⁴⁸

Ukrepi, povezani z vprašanji dobrega gospodarskega upravljanja, so bili uvedeni, vendar jih je v praksi težko uporabljati

136

V programskem obdobju 2014–2020 lahko Komisija začasne ustavitve uporabi tudi pri širših vprašanjih dobrega gospodarskega upravljanja.⁴⁹ Predvsem lahko predlaga, da Svet začasno ustavi plačila ali obveznosti, če zadevna država članica ni sprejela ustreznih ukrepov za spremembo svojega partnerskega sporazuma⁵⁰ ali če država članica ni sprejela uspešnih ukrepov za zmanjšanje čezmernega primanjkljaja.

137

Vendar v primerih, povezanih z gospodarskim upravljanjem, odločitev o začasni ustavitvi plačil ni v izključni pristojnosti Komisije. Kadar pride do takega primera, mora Komisija obveščati Evropski parlament (EP) in na njegovo pobudo začeti strukturiran dialog z njim. Potem mora Komisija Svetu predlagati začasno ustavitev plačila, Svet pa nato odloči v izvedbenem aktu. Za začasne ustavitve plačil, povezane z gospodarskim upravljanjem, so v uredbi določene tudi najvišje stopnje začasne ustavitve kot odstotek plačil ali obveznosti.

138

Komisija je prvič nameravala predlagati ustavitev plačil zaradi vprašanj gospodarskega upravljanja (zlasti čezmernega primanjkljaja) v primeru Španije in Portugalske leta 2016.⁵¹ Novembra 2016 pa se je odločila, da v teh primerih zaradi zapletenih gospodarskih in fiskalnih razmer ne bo predlagala začasne ustavitve. Namesto tega je priporočila, da Portugalska čezmerni primanjkljaj odpravi do leta 2016, Španija pa do leta 2018. Zato bo morda to določbo v programskem obdobju 2014–2020 težko uporabljati v praksi.

Večja pravna varnost zaradi določitve pravil v obliki uredbe in ne smernic

139

V obdobju 2014–2020 imajo pravila, ki se uporabljajo za finančne popravke, drugačno pravno obliko (in posledično ustrezno strožjo pravno veljavo). Na primer,

1. metoda za določanje finančnih popravkov in okvirne stopnje popravkov napak, ki se uporabljajo za javno naročanje, so bile od programskega obdobja 2000–2006 določene v smernicah Komisije.⁵² V teh smernicah je opisana metoda, ki jo je uporabila Komisija v ustreznih primerih, njena uporaba pa je priporočena državam članicam. Posodobitev teh pravil, ki jih uporablja Komisija, je bila v letu 2013 izdana kot sklep Komisije⁵³;
2. metodologija Komisije za uporabo pavšalnih popravkov za programsko obdobje 2007–2013 je bila določena v sklepu Komisije iz leta 2011⁵⁴. Podobna pravila za programsko obdobje 2014–2020 so bila vključena v delegirano uredbo Komisije⁵⁵.

140

Zato Komisija laže izvaja te določbe in zagotavlja doslednejši pristop v državah članicah v obdobju 2014–2020. Določitev veljavnih pravil v obliki uredbe ali sklepa Komisije namesto smernic je tudi omejila prosto presojo Komisije pri odločanju o velikosti popravka in s tem povečala pravno varnost za države članice.

Zaključki in priporočila

141

Komisija je do konca leta 2015 (tj. pred zaključkom programskega obdobja 2007–2013) na splošno uspešno uporabljala ukrepe, ki jih je imela na voljo v programskem obdobju 2007–2013 za zaščito proračuna EU pred nepravilnimi odhodki.

142

Revizija, ki jo je izvedlo Sodišče, je pokazala, da so finančni popravki v obdobju 2000–2006 znašali 8 616 milijonov EUR ali 3,8 % skupnega proračuna ESRR, Kohezijskega sklada in ESS. Ob zaključku programa so bili naloženi neto finančni popravki za več programov ERSS in ESS ter projektov Kohezijskega sklada: v 17 državah članicah za programe ESRR, 16 državah članicah za programe ESS in 11 državah članicah za projekte Kohezijskega sklada. Skupni znesek teh neto popravkov je bil 2 423 milijonov EUR (ali 1,1 % skupnega proračuna). Sodišče je ugotovilo tudi, da je oceno Komisije v zvezi s slabostmi in finančne popravke meritorno potrdilo Sodišče Evropske unije. Sodišče sicer pričakuje, da bo v obdobju 2007–2013 podobno, vendar je mogoče končni učinek finančnih popravkov določiti šele ob zaključku. Na podlagi preučitve plačil ob zaključku obdobja 2000–2006 Sodišče meni, da mora Komisija pri preverjanju izjav o zaključitvi, ki jih predložijo države članice, ostati pozorna.

143

V obdobju 2007–2013 je Komisija začasno ustavitev plačil uporabljala več kot v preteklosti, novouvedene prekinitve plačil pa so bile koristno dodatno orodje. Tudi preventivni ukrepi so bili uporabljeni prej kot v prejšnjem obdobju. Sodišče pričakuje, da bo v obdobju 2007–2013 v relativnem smislu izvedenih več finančnih popravkov kot v prejšnjem obdobju.

144

Poleg tega je Sodišče ugotovilo, da je Komisija svoje preventivne ukrepe in finančne popravke naložila sorazmerno. Cilj notranjih postopkov Komisije za obdobje 2007–2013 je bil zagotoviti usklajeno obravnavo primerov med programi in državami članicami. Analiza Sodišča je potrdila tudi, da so bili ukrepi Komisije za obdobje 2007–2013 osredotočeni na tiste države članice, ki so imele najbolj tvegane programe.

145

Popravljalni ukrepi Komisije pomenijo pritisk na države članice, naj obravnavajo slabosti v svojih sistemih upravljanja in kontrole. Toda s preventivnimi ukrepi in finančnimi popravki se večinoma obravnavajo kompleksne zadeve, katerih razreševanje je dolgotrajno. Prekinitve in začasne ustavitve plačil, do katerih lahko privedejo, pomenijo veliko finančno tveganje za države članice. V obdobju 2007–2013 je Komisija zato skušala postopoma odpraviti svoje preventivne ukrepe zaradi zagotavljanja, da se lahko čim prej znova začne povračilo odhodkov iz proračuna EU za del programa, na katerega pomanjkljivosti, ki so prvotno povzročile prekinitev ali začasno ustavitev, niso vplivale.

146

Sodišče je ugotovilo tudi, da ima Komisija težave pri spremljanju izvajanja finančnih popravkov. Informacije, ki so jih zagotovile države članice o svojem izvajanju teh finančnih popravkov v obdobju 2007–2013, še ne omogočajo zanesljivega spremljanja. Sodišče je našlo tudi mešane dokaze o dolgoročnem učinku preventivnih ukrepov in finančnih popravkov na stopnje napake v programih v obdobju 2007–2013.

Priporočilo 1

Komisija naj uporablja strog pristop k finančnim popravkom ob zaključku obdobja 2007–2013, da bi zagotovila, da v skupnih zneskih, povrnjenih iz proračuna EU, ni pomembnih stopenj nepravilnih odhodkov.

Ciljni rok za uresničitev: od marca 2017 (začetek postopka zaključevanja).

147

S poročanjem Komisije o preventivnih ukrepih in finančnih popravkih je težko dobiti celovit in analitičen pregled, predvsem zato, ker so informacije o preventivnih ukrepih in finančnih popravkih predstavljene v več poročilih in dokumentih, od katerih deležniki enega sploh niso poznali. Hkrati v nobenem poročilu Komisije ni analitičnega pregleda preventivnih ukrepov in finančnih popravkov za programsko obdobje 2007–2013 kot celoto. Predstavniki Evropskega parlamenta in Sveta so menili tudi, da v poročilih Komisije ni dovolj primerjav med državami članicami in primerov dobre prakse o preprečevanju, odkrivanju in popravljanju ponavljajočih se problemov.

Priporočilo 2

Komisija naj objavi ad hoc poročilo o finančnih popravkih in stanju zaključevanja programov ESRR/Kohezijskega sklada in ESS, ki bo podobno poročilu za obdobje 2000–2006, ki ga je pripravila leta 2013. Poročilo naj obsega predstavitev in primerjavo vseh informacij o preventivnih in popravljalnih ukrepih za posamezne sklade in države članice ter navedbo učinka finančnih popravkov in stopnje preostalega tveganja,

Ciljni rok za uresničitev: najkasneje do sredine leta 2019.

148

Sodišče je odkrilo pomanjkljivosti v informacijskih sistemih, ki jih Komisija uporablja za spremljanje in poročanje o preventivnih ukrepih in finančnih popravkih za programe v obdobju 2007–2013. Ti predvsem niso medsebojno povezani in ne zagotavljajo pregleda vseh preventivnih ukrepov in finančnih popravkov za posamezne primere.

Priporočilo 3

Komisija naj za obdobje 2014–2020 vzpostavi celovit sistem spremljanja, ki bo zajel tako preventivne ukrepe kot finančne popravke.

Ciljni rok za uresničitev: leto 2019.

149

Uredbene določbe za obdobje 2014–2020 bistveno krepijo možnosti Komisije za zaščito proračuna EU pred nepravilnimi odhodki, in sicer zato, ker je poročanje držav članic o finančnih popravkih zdaj vključeno v letni sveženj zagotovil, preuči pa ga revizijski organ. Poleg tega pravne določbe, ki so bile uvedene za obdobje 2014–2020, dajejo Komisiji več pooblastil za zagotavljanje, da se nepravilni odhodki ne povrnejo več iz proračuna EU. Nazadnje pa določitev pravil v uredbah in ne v smernicah prinaša tudi večjo pravno varnost za države članice.

150

Na splošno Sodišče meni, da so te ureditve za obdobje 2014–2020 bistvena izboljšava v zasnovi sistema.

Priporočilo 4

Komisija naj uspešno uporablja bistveno okrepljene določbe za obdobje 2014–2020 in po potrebi naloži neto finančne popravke na podlagi lastnih pregledov in/ali revizij, ki jih je opravilo Evropsko računsko sodišče.

Ciljni rok za uresničitev: takoj.

To poročilo je sprejel senat II, ki ga vodi Iliana IVANOVA, članica Evropskega Računskega sodišča, v Luxembourgu na zasedanju 8. marca 2017.

Glosar in kratice

Akcijski načrt: Akcijski načrti so dokumenti, ki jih pripravijo države članice, po tem ko so bile v njihovih sistemih ugotovljene sistemske nepravilnosti ali resne pomanjkljivosti. V njih so opisani popravljalni ukrepi, s katerimi se bodo te nepravilnosti in/ali sistemske pomanjkljivosti odpravljale.

Dodeljena sredstva: Dodeljena sredstva so skupni znesek, dodeljen državi članici ali operativnemu programu v programskem obdobju, tj. teoretični najvišji znesek, ki se lahko izplača.

Dogodek, ki povzroči uvedbo postopka: Nepravilnosti ali hude pomanjkljivosti, ki so jih ugotovili organi držav članic, Komisija ali Evropsko računsko sodišče pri opravljanju svojih preverjanj, ki povzročijo uvedbo preventivnih ukrepov in finančnih popravkov.

Evropski sklad za regionalni razvoj (ESRR): Cilj Evropskega sklada za regionalni razvoj (ESRR) je okrepitev gospodarske in socialne kohezije v Evropski uniji, in sicer z odpravljanjem glavnih regionalnih neravnovesij s finančno podporo za izgradnjo infrastrukture in za donosne naložbe za ustvarjanje delovnih mest, v glavnem za podjetja.

Evropski socialni sklad (ESS): Cilj Evropskega socialnega sklada je okrepiti ekonomsko in socialno kohezijo v Evropski uniji s izboljšanjem zaposlovanja in možnosti za zaposlitev, predvsem prek ukrepov usposabljanja, ki spodbujajo visoko stopnjo zaposlenosti ter ustvarjanje več in boljših delovnih mest.

Finančni popravek: Finančni popravki so namenjeni zaščiti proračuna EU pred bremenitvijo z napačnimi ali nepravilnimi odhodki. Pri odhodkih, za katere se uporablja deljeno upravljanje, so za izterjavo nepravilno izplačanih plačil v prvi vrsti odgovorne države članice.

Finančne popravke lahko države članice izvedejo bodisi tako, da nepravilne odhodke odštejejo s svojega zahtevka za plačilo, bodisi tako, da plačajo nalog za izterjavo, ki ga izda Komisija, bodisi z razveljavitvijo prevzetih obveznosti. Odštetje ima lahko dve obliki: preklic ali izterjava od upravičencev.

Finančni popravek: predhodni ali naknadni: Predhodni finančni popravki se izvedejo, preden se nepravilni odhodki prijavijo Komisiji.

Naknadni finančni popravki se izvedejo po tem, ko so bili nepravilni odhodki že prijavljeni Komisiji.

Finančni popravki: potrjeni, sprejeti ali izvedeni: „Potrjen“ finančni popravek je potrdila država članica.

„Sprejet“ finančni popravek je bil sprejet s sklepom Komisije in je vedno neto popravek, v skladu s katerim mora država članica v proračun EU povrniti nepravilno izplačana sredstva, kar privede do dokončnega zmanjšanja dodeljenih sredstev zadevne države članice.

Finančni popravek je „izveden“, ko je bil potrjen ali sprejet in je popravil ugotovljeno nepravilnost (tj. s preklicem ali izterjavo).

Izterjava: Država članica pusti odhodke v programu, dokler neupravičeno izplačanega zneska ne izterja od upravičenca. Ko je izterjava opravljena, znesek odšteje od naslednjega zahtevka za plačilo. Eden od načinov za izvedbo finančnega popravka (glej tudi preklic).

Kohezijski sklad: Kohezijski sklad je namenjen krepitvi ekonomske in socialne kohezije v Evropski uniji s financiranjem okoljskih in prometnih projektov v državah članicah, v katerih je BNP na prebivalca nižji od 90 % povprečja EU.

Letno poročilo o dejavnostih: V letnih poročilih o dejavnostih so med drugim navedeni rezultati operacij glede na zastavljene cilje, s tem povezana tveganja in oblika notranje kontrole. Odredbodajalec na podlagi prenosa pooblastil mora za Komisijo od proračunskega postopka za leto 2001, za vse institucije Evropske unije (EU) pa od leta 2003 svoji instituciji predložiti letno poročilo o dejavnostih, ki vsebuje informacije o izvajanju njegovih dolžnosti ter finančne in upravljavske informacije.

Napovedana stopnja napake: Ocena revizijskega organa o tem, kolikšen del letnih odhodkov za posamezen operativni program (ali skupino operativnih programov) je nezakonit in nepravilen. To stopnjo je treba določiti na podlagi statističnega vzorčenja. Napovedane stopnje napake morajo biti reprezentativne za odhodke posameznega operativnega programa (ali skupino operativnih programov). To so lahko tudi stopnje napake, določene na podlagi posebnih metod nestatističnega vzorčenja (zlasti za majhne populacije), če so le reprezentativne za populacijo kot celoto.

Nepravilnost: Nepravilnost je ravnanje, ki ni v skladu s pravili EU in lahko negativno vpliva na finančne interese EU. Lahko je posledica nenamerne napake, ki jih naredijo bodisi upravičenci, ki vložijo zahtevek za sredstva, ali organi, ki so odgovorni za izplačila. Če je nepravilnost storjena namerno, pomeni goljufijo.

Obveznost: Pravna zaveza za zagotovitev finančnih sredstev ob izpolnitvi določenih pogojev. EU se zaveže, da bo povrnila svoj delež stroškov projekta, financiranega s sredstvi EU, ko bo projekt zaključen. Trenutne obveznosti so prihodnja plačila. Trenutna plačila so pretekle obveznosti.

Odbor za prekinitve, začasne ustavitve in finančne popravke (ISFCC): Poseben notranji odbor, ki znotraj generalnih direktoratov Komisije deluje kot forum za razpravo in odločanje v zvezi z opozorili, prekinitvami, začasnimi ustavitvami in finančnimi popravki.

Operativni program: Operativni program določa prioritete in specifične cilje države članice ter opisuje, kako bodo sredstva (sofinanciranje EU ter nacionalno javno in zasebno sofinanciranje) v danem obdobju (trenutno sedem let) uporabljena za financiranje projektov. Projekti v okviru operativnega programa morajo prispevati k določenemu številu ciljev. Operativni program se lahko financira iz ESRR, Kohezijskega sklada in/ali ESS. Pripravi ga država članica, preden so mogoča plačila iz proračuna EU, pa ga mora odobriti Komisija. Operativne programe je mogoče v programskem obdobju spremeniti le, če se s tem strinjata obe strani.

Organ upravljanja: Organ upravljanja je nacionalni, regionalni ali lokalni javni organ (ali drug javni ali zasebni organ), ki ga določi država članica za upravljanje operativnega programa. Njegove naloge vključujejo izbiranje projektov za financiranje, spremljanje izvajanja projektov in poročanje Komisiji o finančnih vidikih in doseženih rezultatih. Organ upravljanja je tudi organ, ki po revizijah, ki jih opravi Komisija, Evropsko računsko sodišče ali drug organ v zadevni državi članici upravičencem naloži finančne popravke.

Organ za potrjevanje: Organi za potrjevanje opravljajo preglede odhodkov, ki jih prijavijo organi upravljanja, na prvi stopnji in potrjujejo zakonitost in pravilnost teh odhodkov.

Poročilo iz člena 20: Letni izkaz o preklicih, izterjavah, nerešenih izterjavah ter neizterljivih zneskih v skladu z določbami člena 20(2) Uredbe (ES) št. 1828/2006 za programe v obdobju 2007–2013. Prikazuje skupno popravno zmogljivost sistema upravljanja in kontrole za vsak program, ki je združena na ravni prednostne osi, neodvisno od vira popravka.

Posredniški organ: Posredniški organ je vsak javni ali zasebni organ ali služba, ki deluje v pristojnosti organa upravljanja ali v imenu tega organa izvaja naloge v razmerju do upravičencev, ki izvajajo operacije.

Prednostna os: Ena od prioritet strategije v operativnem programu, ki je sestavljena iz skupine operacij, ki so med seboj povezane in imajo specifične merljive cilje.

Prekinitev: Komisija lahko prekine rok za plačilo za nek izkaz odhodkov za največ šest mesecev (glej člen 91 Uredbe št. 1083/2006), če obstajajo dokazi, ki kažejo na pomembne pomanjkljivostih v delovanju sistema upravljanja in kontrole države članice, ali če so bili nepopravljeni nepravilni odhodki potrjeni v izkazu odhodkov.

Komisija lahko prekine rok ali začasno ustavi plačila, če na podlagi svojega dela ali informacij, ki jih sporočijo revizijski organi, ugotovi, da neka država članica ni odpravila resnih pomanjkljivosti v sistemih upravljanja in kontrole ter/ali ni popravila nepravilnih odhodkov, ki so bili prijavljeni in potrjeni. Če država članica ne odpravi napak, ki so bile odkrite v sistemih, ali če ne prekliče nepravilnih odhodkov (ki jih lahko nadomesti z upravičenimi odhodki), lahko Komisija sama izvede finančne popravke, s katerimi zmanjša neto financiranje EU za operativni program.

Preklic: Država članica prekliče nepravilne odhodke iz programa, takoj ko se odkrije nepravilnost, tako, da jih odšteje od naslednjega izkaza odhodkov, s čimer se sredstva EU sprostijo za druge dejavnosti. Eden od načinov za izvedbo finančnega popravka (glej tudi izterjavo).

Preventivni ukrep: Preventivni ukrepi, ki so na voljo Komisiji za zaščito proračuna EU, ko izve za morebitne pomanjkljivosti, zajemajo začasne ustavitve in prekinitve plačil iz proračuna EU za ta operativni program.

Primer: Celoten potek dogodkov, ki so povezani s preventivnimi ukrepi in finančnimi popravki, katerih uvedbo je povzročil isti dogodek.

Programsko obdobje: Večletni okvir, znotraj katerega se načrtujejo in izvršujejo odhodki ESRR, ESS in Kohezijskega sklada.

Razveljavitev: Dejanje, s katerim se predhodna obveznost (ali njen del) razveljavi.

Revizijski organ: Revizijski organi dajejo Komisiji zagotovilo o uspešnem delovanju sistemov upravljanja in notranjih kontrol operativnih programov (ter s tem tudi o zakonitosti in pravilnosti potrjenih odhodkov). Delovati morajo neodvisno od organov, ki upravljajo sklade. Revizijski organ o svojih ugotovitvah glede revizij sistemov in revizij operacij poroča organu upravljanja in organu za potrjevanje ustreznega operativnega programa. O svojih letnih dejavnostih poročajo enkrat letno v letnem poročilu o nadzoru, ki ga predložijo Komisiji. Če revizijski organ meni, da organ upravljanja ni sprejel ustreznih popravljalnih ukrepov, mora na to opozoriti Komisijo.

Sistem upravljanja in kontrole: Sistem upravljanja in kontrole je struktura, ki izvaja in izvršuje kontrolne dejavnosti operativnega programa. Na področju kohezijske politike ga sestavljajo organ upravljanja (in posredniška telesa), organ za potrjevanje, revizijski organ na ravni držav članic in Komisija.

Stopnja kumulativnega preostalega tveganja: Ocena deleža prijavljenih odhodkov, ki niso zakoniti in pravilni, za vsak program v celotnem programskem obdobju. Pri stopnji kumulativnega preostalega tveganja se upoštevajo vsi finančni popravki, izvedeni od začetka obdobja, in skupni odhodki, prijavljeni ob zaključku.

Ukrepi za zaščito proračuna EU: Ukrepi za zaščito proračuna EU obsegajo preventivne ukrepe (prekinitve, začasne ustavitve) in finančne popravke (ki imajo monetarni učinek). Te ukrepe dopolnjujejo akcijski načrti, o katerih se dogovorita Komisija in država članica.

Začasna ustavitev: Komisija lahko začasno ustavi celotno vmesno plačilo ali njegov del (glej člen 92 Uredbe št. 1083/2006), če obstajajo dokazi, ki kažejo na pomembno pomanjkljivost v delovanju sistema upravljanja in kontrole države članice, ali če so bili nepopravljeni nepravilni odhodki potrjeni v izkazu odhodkov ali če država članica huje krši svoje upravljavske in kontrolne obveznosti.

Revizijska ekipa

Posebna poročila Evropskega računskega sodišča predstavljajo rezultate njegovih revizij smotrnosti poslovanja in skladnosti za posamezna proračunska področja ali upravljavske teme. Računsko sodišče izbira in načrtuje revizijske naloge tako, da je njihov učinek kar največji, in pri tem upošteva tveganje za smotrnost ali skladnost, višino ustreznih prihodkov ali porabe, prihodnji razvoj ter politični in javni interes.

To revizijo smotrnosti poslovanja je opravil senat II, ki ga vodi članica Evropskega računskega sodišča Iliana Ivanova in ki je specializiran za naložbe v kohezijo, rast in vključevanje. Revizijo je vodil član poročevalec Henri Grethen, pri njej pa so sodelovali atašejka v njegovem kabinetu in vodja naloge Ildikó Preiss, vodilni upravni uslužbenec Niels-Erik Brokopp ter revizorji Marcel Bode, Nicholas Edwards, Johan Adriaan Lok in Ágota Marczinkó.

Stik

EVROPSKO RAČUNSKO SODIŠČE
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxembourg
LUKSEMBURG

Tel.: +352 4398-1
Vprašanja: eca.europa.eu/sl/Pages/ContactForm.aspx
Spletišče: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors

Zaščita proračuna EU pred nepravilnimi odhodki: Komisija je v obdobju 2007–2013 na področju kohezije vse več uporabljala preventivne ukrepe in finančne popravke
(v skladu z drugim pododstavkom člena 287(4) PDEU)

Veliko dodatnih informacij o Evropski uniji je na voljo na internetu.
Dostop je mogoč na strežniku Europa (http://europa.eu).

Luxembourg: Urad za publikacije Evropske unije, 2017

PDF	978-92-872-7202-7	1977-5784	10.2865/0556	QJAB17005SLN
HTML	978-92-872-7728-2	1977-5784	10.2865/601681	QJAB17005SLQ

© Evropska unija, 2017

Reprodukcija je dovoljena z navedbo vira.

KAKO DO PUBLIKACIJ EVROPSKE UNIJE

Brezplačne publikacije:

• en izvod:
  • na spletni strani EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu);
• več kot en izvod ter plakati in zemljevidi:
  • pri predstavništvih Evropske unije (http://ec.europa.eu/represent_sl.htm),
  • pri delegacijah v državah, ki niso članice EU (http://eeas.europa.eu/delegations/index_sl.htm),
  • pri službi Europe Direct (http://europa.eu/europedirect/index_sl.htm) ali
  • s klicem na telefonsko številko 00 800 6 7 8 9 10 11 (brezplačna številka za celotno EU) (*).

(*) Informacije so brezplačne, kakor tudi večina klicev (nekateri operaterji, telefonske govorilnice ali hoteli lahko klic zaračunajo).

Publikacije, ki so naprodaj:

• na spletni strani EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu).