Ochrana rozpočtu EÚ pred neoprávnenými výdavkami: Komisia v období rokov 2007 – 2013 viac využívala preventívne opatrenia a finančné opravy v oblasti súdržnosti

Zhrnutie

Informácie o politike súdržnosti

I

Cieľom politiky súdržnosti je znížiť rozdiely v rozvoji jednotlivých regiónov, reštrukturalizovať upadajúce priemyselné oblasti a podporiť cezhraničnú, nadnárodnú a medziregionálnu spoluprácu v Európskej únii. Je hlavným zdrojom EÚ na financovanie investícií a predstavuje asi 37 % celkových výdavkov z rozpočtu EÚ. Finančné prostriedky vyčlenené na politiku súdržnosti dosiahli v programovom období 2000 – 2006 asi 230 mld. EUR, v období rokov 2007 – 2013 346 mld. EUR a v rokoch 2014 – 2020 349 mld. EUR.

II

Politika súdržnosti sa skladá z dvoch hlavných častí: regionálnej a mestskej politiky a zamestnanosti a sociálnych vecí. Regionálna a mestská politika sa vykonáva najmä prostredníctvom Európskeho fondu regionálneho rozvoja a Kohézneho fondu. Zamestnanosť a sociálne veci sa financujú najmä prostredníctvom Európskeho sociálneho fondu.

III

Politika súdržnosti sa vykonáva v rámci zdieľaného hospodárenia, čo znamená, že zodpovednosť je rozdelená medzi Komisiu a členské štáty. Hoci Komisia zostáva zodpovedná za plnenie rozpočtu EÚ, samotné riadenie a kontrola fondov a programov EÚ sa deleguje na orgány členských štátov, ktoré vyberajú príjemcov a rozdeľujú finančné prostriedky.

IV

Zisťovanie, oprava chýb a predchádzanie chybám je v prvom rade zodpovednosťou členských štátov. Ak Komisia zistí, že sa spolufinancovali neoprávnené výdavky alebo je pravdepodobné, že došlo k ich spolufinancovaniu, môže zasiahnuť a opraviť výdavky, ktoré už boli spolufinancované, alebo môže zabrániť ich budúcemu spolufinancovaniu.

V

Komisia môže uplatňovať preventívne opatrenia a/alebo finančné opravy na základe nezrovnalostí alebo závažných nedostatkov zistených orgánmi členských štátov, na základe vlastného overovania a auditov, vyšetrovaní úradu OLAF a na základe výsledku auditov Európskeho dvora audítorov.

Ako sme audit vykonávali

VI

Posudzovali sme, či preventívne opatrenia a finančné opravy Komisie boli účinné na ochranu rozpočtu EÚ pred spolufinancovaním neoprávnených výdavkov v oblasti súdržnosti. Sústredili sme sa na programové obdobie 2007 – 2013. Okrem toho sme takisto vykonali porovnanie s programovým obdobím 2000 – 2006 a posudzovali pravdepodobný vplyv zmien v nariadeniach týkajúcich sa obdobia rokov 2014 – 2020. Náš audit zahŕňal:

• preskúmanie príslušných usmernení, publikácií a správ Komisie a posúdenie vnútorných postupov Komisie v období rokov 2007 – 2013,
• porovnávaciu analýzu preventívnych opatrení a finančných opráv v období rokov 2000 – 2006 a 2007 – 2013 a posúdenie vplyvu finančných opráv po ukončení programového obdobia 2000 – 2006,
• preskúmanie vzorky 72 jednotlivých prípadov uzavretých do konca roku 2016. Tieto prípady predstavovali 29 % finančných opráv v období rokov 2007 – 2013. Naša práca v teréne trvala od januára 2016 do novembra 2016.

Čo sme zistili

VII

Celkovo sme zistili, že Komisia v programovom období 2007 – 2013 účinne využívala opatrenia, ktoré mala k dispozícii, na ochranu rozpočtu EÚ pred neoprávnenými výdavkami.

VIII

Finančné opravy v období rokov 2000 – 2006 predstavovali 8 616 mil. EUR alebo 3,8 % celkového rozpočtu. V období rokov 2007 – 2013 Komisia vo väčšom rozsahu využívala opatrenia, ktoré mala k dispozícii, na ochranu rozpočtu EÚ.

IX

V súvislosti s obdobím rokov 2007 – 2013 sme zistili, že Komisia používala svoje preventívne opatrenia a finančné opravy primeraným spôsobom, a potvrdili sme, že opatrenia Komisie v období rokov 2007 – 2013 sa sústredili na členské štáty s najrizikovejšími programami. Zistili sme takisto, že Súdny dvor Európskej únie v podstate potvrdil hodnotenie nedostatkov a súvisiace finančné opravy, ktoré vykonala Komisia.

X

Nápravné opatrenia Komisie vyvíjali tlak na členské štáty, aby riešili nedostatky svojich systémov riadenia a kontroly. Preventívne opatrenia aj finančné opravy sa však vo všeobecnosti zaoberajú komplexnými otázkami, ktorých vyriešenie trvá dlhší čas. Výsledné prerušenie a pozastavenie platieb predstavuje pre členské štáty významné finančné riziko. V období rokov 2007 – 2013 sa preto Komisia zamerala na postupné rušenie opatrení s cieľom zabezpečiť, aby mohli byť úhrady obnovené bezprostredne po splnení potrebných podmienok.

XI

Zistili sme takisto, že Komisia čelila ťažkostiam pri monitorovaní vykonávania finančných opráv. Informácie o vykonávaní v období rokov 2007 – 2013, ktoré poskytli členské štáty, ešte neumožňovali podrobné monitorovanie. Zistené dôkazy o dlhodobom vplyve preventívnych opatrení a finančných opráv v období rokov 2007 – 2013, neboli presvedčivé.

XII

Spôsob predkladania správ Komisie o preventívnych opatreniach a finančných opravách komplikuje získanie komplexného prehľadu o situácii, najmä z dôvodu, že informácie sa uvádzajú vo viacerých správach a dokumentoch. Ani jedna zo správ Komisie za obdobie rokov 2007 – 2013 zároveň neposkytuje analytický prehľad preventívnych opatrení a finančných opráv. Predstavitelia Európskeho parlamentu a Rady sa takisto domnievali, že správy Komisie neposkytujú dostatok porovnaní medzi členskými štátmi a príkladov osvedčených postupov o tom, ako predchádzať opakovaným problémom alebo ich zisťovať a napraviť.

XIII

Regulačnými ustanoveniami na obdobie rokov 2014 – 2020 sa výrazne posilňuje pozícia Komisie, pokiaľ ide o ochranu rozpočtu EÚ pred neoprávnenými výdavkami, a to najmä prostredníctvom čistých finančných opráv. Dôvodom je najmä skutočnosť, že podávanie správ členských štátov o finančných opravách je teraz súčasťou balíka opatrení na zabezpečenie ročného uistenia a správy skúmajú príslušné orgány auditu. Právnymi ustanoveniami zavedenými na obdobie rokov 2014 – 2020 sa navyše Komisii poskytuje viac právomocí s cieľom zabezpečiť, aby sa už z rozpočtu EÚ neuhrádzali neoprávnené výdavky. A napokon tu ide o zvýšenú právnu istotu pre členské štáty vzhľadom na to, že pravidlá sa stanovujú ako nariadenia, a nie ako usmernenia.

XIV

Domnievame sa, že tieto úpravy sú výrazným zlepšením štruktúry systému.

Čo odporúčame

XV

Komisia by mala:

• uplatňovať prísny prístup k finančným opravám pri ukončení obdobia rokov 2007 – 2013 (od marca 2017) s cieľom zabezpečiť, aby celkové sumy uhrádzané z rozpočtu EÚ neobsahovali významnú úroveň neoprávnených výdavkov.
• vydať ad hoc správu o finančných opravách a stave ukončovania programov EFRR/KF a ESF (najneskôr do polovice roka 2019) podobnú správe vypracovanej v roku 2013 za obdobie rokov 2000 – 2006. V tejto správe by sa mali uvádzať a porovnávať všetky informácie o preventívnych a nápravných opatreniach podľa fondov a členských štátov a mal by sa v nej zobraziť vplyv finančných opráv a miera zostatkového rizika.
• vytvoriť integrovaný monitorovací systém na obdobie rokov 2014 – 2020, ktorý by sa týkal preventívnych opatrení a finančných opráv do konca roka 2019.
• s okamžitým účinkom efektívne využívať výrazne posilnené ustanovenie na obdobie rokov 2014 – 2020 a ukladať čisté finančné opravy vždy, keď je to potrebné, na základe vlastných kontrol a/alebo auditov, ktoré vykonávame.

Úvod

Politika súdržnosti je hlavným zdrojom EÚ na financovanie investícií

Ciele politiky, rozpočet a fondy

01

Cieľom politiky súdržnosti je znížiť rozdiely v rozvoji jednotlivých regiónov, reštrukturalizovať upadajúce priemyselné oblasti a podporiť cezhraničnú, nadnárodnú a medziregionálnu spoluprácu v Európskej únii (EÚ).

02

Výdavky v oblasti súdržnosti predstavujú asi 37 % celkových výdavkov z rozpočtu EÚ. Finančné prostriedky vyčlenené na politiku súdržnosti, hlavnú investičnú politiku EÚ, dosiahli v programovom období 2000 – 2006 asi 230 mld. EUR, v programovom období 2007 – 2013 asi 346 mld. EUR a v období rokov 2014 – 2020 asi 349 mld. EUR.

03

Politika súdržnosti sa skladá z dvoch hlavných častí: regionálnej a mestskej politiky a zamestnanosti a sociálnych vecí. Regionálna a mestská politika sa vykonáva najmä prostredníctvom Európskeho fondu regionálneho rozvoja (EFRR) a Kohézneho fondu (KF), zatiaľ čo oblasť zamestnanosti a sociálnych vecí sa financuje najmä prostredníctvom Európskeho sociálneho fondu (ESF). EFRR, KF a ESF sa riadia spoločnými pravidlami okrem výnimiek stanovených v osobitných nariadeniach o jednotlivých fondoch.

Systém riadenia a kontroly politiky súdržnosti

04

Politika súdržnosti sa vykonáva v rámci zdieľaného hospodárenia¹, čo znamená, že zodpovednosť za vykonávanie politiky a súvisiace fondy vrátane kontrolných činností je rozdelená medzi Komisiu a členské štáty. Hoci Komisia zostáva zodpovedná za plnenie rozpočtu EÚ, samotné riadenie a kontrola fondov a programov EÚ sa deleguje na orgány členských štátov.

05

Úlohy týchto orgánov sú vymedzené v odvetvových nariadeniach:

1. riadiace orgány (ktorých úlohy sa môžu delegovať na sprostredkovateľské orgány) vykonávajú každodenné riadenie projektov spolufinancovaných v rámci príslušného operačného programu (OP),
2. certifikačné orgány zoskupujú výkazy nákladov pripravené príjemcami projektov do výkazov výdavkov a vykazujú ich Komisii na úhradu, a
3. orgány auditu vykonávajú ročný nezávislý audit nákladov vykázaných Komisii a fungovania systému riadenia a kontroly.

06

Tieto orgány najmä vyberajú projekty a rozdeľujú a kontrolujú finančné prostriedky. Zodpovednosťou členských štátov je takisto zabezpečiť, aby výdavky, ktoré sa majú uhradiť z rozpočtu EÚ, neobsahovali nezrovnalosti, a to prostredníctvom predchádzania nezrovnalostiam, zisťovania a opravy nezrovnalostí². Komisia môže zároveň prijímať opatrenia na vrátenie finančných prostriedkov, ktoré boli neoprávnene vyplatené.

07

Príjemcom projektov vznikajú výdavky, ktoré vykazujú v žiadostiach o platbu riadiacim orgánom (alebo sprostredkovateľským orgánom). Tieto výdavky sa potom zoskupujú a zasielajú Komisii prostredníctvom certifikačného orgánu. Komisia potom vypláca sumy rovnajúce sa spolufinancovanej časti vykázaných výdavkov do rozpočtu členského štátu, odkiaľ sa finančné prostriedky prevedú jednotlivým príjemcom (pozri obrázok 1).

08

Komisia rokuje o operačných programoch s členskými štátmi a schvaľuje operačné programy, poskytuje usmernenia a pokyny orgánom členských štátov týkajúce sa vykonávania ich úloh a uskutočňuje kontroly na úrovni členských štátov alebo administratívne kontroly týkajúce sa vykonávania politiky.

09

V programovom období 2000 – 2006 celkovo existovalo 618 OP a 1119 projektov KF³, v období rokov 2007 – 2013 to bolo 440 OP a v období rokov 2014 – 2020 391 OP (EFRR, KF, ESF alebo programy financované z viacerých fondov).

Opatrenia Komisie na ochranu rozpočtu EÚ v oblasti súdržnosti

10

Cieľom opatrení Komisie na ochranu rozpočtu EÚ je zabezpečiť, aby sa z rozpočtu EÚ spolufinancovali len oprávnené výdavky (t. j. výdavky, ktoré sa vynakladajú v súlade s platnými právnymi predpismi EÚ a vnútroštátnymi/regionálnymi právnymi predpismi).

11

Zisťovanie, oprava chýb a predchádzanie chybám je v prvom rade zodpovednosťou členských štátov⁴. Ak Komisia zistí, že sa spolufinancovali neoprávnené výdavky alebo je pravdepodobné, že došlo k ich spolufinancovaniu, Komisia môže zasiahnuť a opraviť výdavky, ktoré už boli spolufinancované, alebo môže zabrániť budúcemu spolufinancovaniu neoprávnených výdavkov v budúcich výkazoch výdavkov.

12

Nariadenia pre programové obdobie 2000 – 2006⁵, ako aj nariadenia pre obdobia rokov 2007 – 2013⁶ a 2014 – 2020⁷, umožňujú Komisii uplatňovať preventívne opatrenia, t. j. prerušenie a pozastavenie platieb a finančné opravy. V nariadeniach na obdobie rokov 2000 – 2006 nebola stanovená možnosť prerušení v rámci preventívnych opatrení Komisie. Za uplatňovanie týchto nápravných opatrení v politike súdržnosti zodpovedá Generálne riaditeľstvo pre regionálnu a mestskú politiku a Generálne riaditeľstvo pre zamestnanosť, sociálne záležitosti a začlenenie.

13

Komisia môže uplatňovať preventívne opatrenia a/alebo finančné opravy na základe nezrovnalostí alebo závažných nedostatkov zistených orgánmi členských štátov (napr. riadiacim orgánom alebo orgánom auditu) alebo na základe vlastného overovania a auditov. Patria sem aj vyšetrovania úradu OLAF. Môžu byť takisto výsledkom auditov Európskeho dvora audítorov (pozri prílohu I).

Preventívne opatrenia: prerušenie a pozastavenie platieb

14

Výsledkom preventívnych opatrení je odklad platieb z rozpočtu EÚ. Vzniká tým dodatočný tlak na členské štáty, aby prijali potrebné nápravné opatrenia. Hlavné druhy preventívnych opatrení sú prerušenie a pozastavenie (pozri rámček 1).

15

Prerušenie platieb sa zaviedlo nariadením pre obdobie rokov 2007 – 2013 (pozri prílohu II). Hlavnou výhodou prerušenia je, že sa môže uplatniť okamžite bez zdĺhavého administratívneho postupu, ak má Komisia dôkazy o významných nedostatkoch¹². Naopak na pozastavenie platby je potrebné najskôr preukázať závažný nedostatok, čo je spojené so zdĺhavejším predchádzajúcim postupom (pozri rámček 1).

16

Ak neexistuje nijaká neuhradená žiadosť o platbu (t. j. neexistuje žiadna lehota splatnosti, ktorá by sa mala prerušiť), Komisia môže vydať aj upozornenie. Komisia upozorňuje členský štát, že ak bola predložená žiadosť o platbu, jej lehota splatnosti sa preruší. Tento postup sa však v nariadeniach neuvádza.

17

Pozastavenie sa uplatňuje prostredníctvom právne záväzného rozhodnutia Komisie adresovaného dotknutému členskému štátu. Všetky ďalšie preventívne opatrenia (upozornenie, prerušenie, predbežné pozastavenie) majú formu listu podpísaného generálnym riaditeľom Komisie (ktorý koná ako povoľujúci úradník vymenovaný delegovaním) adresovaného orgánom členského štátu.

Finančné opravy Komisie

18

Ak závažné nedostatky v systémoch riadenia a kontroly členských štátov viedli k systémovým chybám alebo ak Komisia zistila jednotlivú nezrovnalosť, Komisia môže takisto uplatniť finančné opravy (pozri prílohu I)¹³. Účelom finančných opráv je obnoviť situáciu, keď sú všetky výdavky vykázané na spolufinancovanie z EFRR, KF alebo ESF a uhradené Komisiou v súlade s platnými predpismi¹⁴.

19

V programových obdobiach 2000 – 2006 a 2007 – 2013 mohli členské štáty nahradiť neoprávnený výdavok novým výdavkom, ak prijali potrebné nápravné opatrenia a uplatnili súvisiacu finančnú opravu (potvrdená finančná oprava)¹⁵. Táto možnosť je stanovená taktiež v programovom období 2014 – 2020¹⁶. Či sa tak skutočne stalo, však záležalo od schopnosti členského štátu vykázať ďalší (oprávnený) výdavok. Ak členský štát nemal na vykázanie takýto ďalší výdavok, výsledkom finančnej opravy bola čistá oprava (strata finančných prostriedkov). Naopak, rozhodnutie Komisie o finančnej oprave malo vždy priamy a čistý vplyv na členský štát, ktorý musel danú sumu vrátiť a jeho finančné krytie sa znížilo (t. j. členský štát mohol v programovom období minúť menej peňazí).

20

Komisia neadresuje finančné opravy priamo príjemcom, ale orgánom členských štátov riadiacich OP. Ak sa finančná oprava týka jednotlivých projektov vykonávaných príjemcami, finančnú opravu smerom k príjemcovi musia vybaviť orgány členského štátu.

21

V prílohe III sa uvádza prehľad jednotlivých scenárov týkajúcich sa vplyvu finančných opráv na členské štáty do konca programového obdobia 2007 – 2013.

Určenie výšky finančných opráv

22

Komisia môže určiť výšku finančnej opravy rôznymi spôsobmi (pozri rámček 2).

23

Ak už bol neoprávnený výdavok vedúci k finančnej oprave vykázaný na úhradu z rozpočtu EÚ, finančnou opravou sa napráva minulosť (následná finančná oprava). Ak však neoprávnený výdavok ešte nebol vykázaný na úhradu z rozpočtu EÚ, finančnou opravou sa rieši budúcnosť (predbežná finančná oprava). Tento druhý prípad znamená, že členské štáty už pri vykazovaní výdavkov Komisii odpočítajú finančnú opravu od oprávnených výdavkov. Predbežné a následné finančné opravy sa môžu objaviť súbežne v rámci toho istého prípadu na zabezpečenie nápravy minulosti a budúcnosti.

24

V prílohe I sa opisuje postup vedúci k preventívnemu opatreniu a/alebo finančnej oprave a jeho riešenie.

Neexistencia preventívnych opatrení alebo finančných opráv v prípade nedostatočného dosahovania výsledkov

25

V programových obdobiach 2000 – 2006 a 2007 – 2013 neexistovalo nijaké právne ustanovenie, ktoré by Komisii umožňovalo začať konanie o pozastavení platieb a ukladať finančné opravy v prípade nedostatočného dosahovania výsledkov na úrovni programu alebo prioritnej osi. Takéto možnosti boli obmedzené aj na úrovni jednotlivých projektov. Tento nedostatok v nariadeniach sme kritizovali vo viacerých správach¹⁸.

Vrátenie neoprávnene vyplatených súm členskými štátmi

26

V rámci zdieľaného hospodárenia sú členské štáty zodpovedné za zisťovanie a nápravu chýb a za predchádzanie chybám tak, aby sa z rozpočtu EÚ refundovali len oprávnené výdavky. Od členských štátov sa takisto vyžaduje, aby od príjemcov vymáhali neoprávnene vyplatené (z rozpočtu EÚ) sumy¹⁹. To však nie je možné, ak:

1. sa chyby nedopustil príjemca, ale chyba sa týka otázok spojených s fungovaním systému riadenia a kontroly (napr. otázok týkajúcich sa výberu operácií, ktoré sa majú financovať); alebo
2. suma nie je od príjemcu vymáhateľná (napr. príjemca je v konkurze).

V týchto prípadoch znáša finančné bremeno finančných opráv rozpočet členského štátu, pokiaľ nie je možné, aby časť znášal rozpočet EÚ.

27

Podľa informácií, ktoré poskytli Komisii členské štáty ku koncu roka 2015, verejne (z prostriedkov EÚ a vnútroštátnych prostriedkov) financovaná suma za všetky OP za celé obdobie rokov 2007 – 2013, ktorú nie je možné vymôcť od príjemcov, predstavuje 57 mil. EUR (zodpovedá celkovým (súkromným a verejným) oprávneným výdavkom vo výške 115 mil. EUR)²⁰.

28

Keď sa okrem toho neoprávnene uhradená suma vymáha od orgánu verejnej správy, ktorý koná ako príjemca, finančná oprava je v skutočnosti stále na ťarchu vnútroštátneho, regionálneho alebo miestneho rozpočtu.

Finančné opravy sú hlavným vstupom na stanovenie zostatkového rizika pre platby z rozpočtu EÚ v oblasti súdržnosti

29

Po roku 2000 sa zaviedli osobitné regulačné požiadavky na posilnenie zodpovednosti členských štátov pri zisťovaní a náprave chýb a predchádzaní chybám a systémy riadenia a kontroly OP sa zmenili v súlade s týmito požiadavkami.

Ročná miera chybovosti podľa jednotlivých programov pre reprezentatívnu vzorku operácií, ktoré schválila Komisia

30

V období rokov 2000 – 2006 museli príslušné vnútroštátne orgány pred ukončením OP skontrolovať 5 % oprávnených výdavkov, pričom zohľadňovali svoje vlastné hodnotenie rizík, že sa vyskytnú nezrovnalosti, a zameriavali sa na reprezentatívne pokrytie výdavkov OP²¹. Členské štáty museli takisto každoročne podávať správy o sumách, ktoré sa majú vrátiť²². Nebola však stanovená nijaká požiadavka, aby sa každoročne vypočítala celková miera chybovosti, alebo aby sa vydávalo výročné audítorské stanovisko

31

V období rokov 2007 – 2013 sa nariadením zaviedli orgány auditu členských štátov, ktoré mali vydávať výročnú kontrolnú správu spolu s audítorským stanoviskom k zákonnosti a riadnosti základných transakcií²³. Výročná kontrolná správa obsahovala mieru chybovosti založenú na reprezentatívnej vzorke auditu operácií, ktorá sa kontrolovala, t. j. Komisia ju schválila.

Výpočet miery kumulatívneho zostatkového rizika Komisiou

32

Členské štáty poskytujú Komisii aj podrobnejšie informácie o finančných opravách, ktoré sa v priebehu roka vykonali, a Komisia tieto informácie využíva na výpočet miery kumulatívneho zostatkového rizika²⁴. Od roku 2012 Komisia vo svojich výročných správach o činnosti vypočítava a uverejňuje ukazovateľ s názvom kumulatívne zostatkové riziko. Kumulatívne zostatkové riziko je odhad Komisie týkajúci sa zostávajúcej časti výdavkov uhradených v jednotlivých OP (alebo skupinách OP) počas programového obdobia, ktorá nie je zákonná a riadna. Kumulatívne zostatkové riziko sa každý rok aktualizuje. Od prvého výpočtu v roku 2012 boli celkové kumulatívne zostatkové riziká za EFRR/KF a ESF za obdobie rokov 2007 – 2013 pod prahom významnosti na úrovni 2 %²⁵ (pozri obrázok 2).

33

Pri výpočte kumulatívneho zostatkového rizika Komisia prihliada na ročné miery chybovosti, ktoré nahlasujú orgány auditu členských štátov a ktoré Komisia schválila. Okrem toho používa aj všetky finančné opravy, ktoré sa vykonali od začiatku programového obdobia na úrovni členských štátov (prostredníctvom vybratých a vrátených súm, o ktorých informovali členské štáty) a na úrovni EÚ (prostredníctvom formálnych rozhodnutí Komisie)²⁶.

Predchádzajúca osobitná správa Európskeho dvora audítorov o opatreniach Komisie na ochranu rozpočtu EÚ

34

V roku 2012, v predchádzajúcej osobitnej správe, sme posudzovali opatrenia Komisie na ochranu rozpočtu EÚ v programovom období 2000 – 2006. Z nášho auditu vyplynulo, že Komisia pri zistení nedostatkov spravidla prijímala náležité opatrenia, ale postup bol zdĺhavý a Komisia získavala rôznu mieru istoty, že nedostatky vo vnútroštátnych systémoch riadenia a kontroly boli v dôsledku jej nápravných opatrení primerane riešené²⁷.

Rozsah auditu a audítorský prístup

35

Prostredníctvom tohto auditu sme posudzovali, či sú preventívne opatrenia a finančné opravy Komisie v oblasti súdržnosti účinné na ochranu rozpočtu EÚ pred spolufinancovaním neoprávnených výdavkov.

36

Náš audit sa sústredil na programové obdobie 2007 – 2013, ale porovnali sme takisto preventívne opatrenia a finančné opravy Komisie v tomto období s opatreniami v programovom období 2000 – 2006. Posudzovali sme takisto pravdepodobný vplyv príslušných zmien, ktoré sa vykonali v nariadeniach pre programové obdobie 2014 – 2020.

37

Skúmali sme najmä, či:

1. finančné opravy Komisie mali v období rokov 2000 – 2006 dostatočný čistý vplyv na programy EFRR a ESF;
2. Komisia v období rokov 2007 – 2013 účinne využívala preventívne opatrenia a finančné opravy, ako sa stanovuje v nariadeniach;
3. Komisia pri príprave opatrení na roky 2014 – 2020 účinne využila získané skúsenosti, aby lepšie chránila rozpočet EÚ v oblasti súdržnosti.

38

Audítorská práca zahŕňala:

• preskúmanie príslušných právnych predpisov EÚ a usmernení Komisie (vnútorných aj určených členským štátom) za obdobie rokov 2000 – 2006, 2007 – 2013 a 2014 – 2020,
• preskúmanie jednotlivých publikácií a správ Komisie vo vzťahu k opatreniam na ochranu rozpočtu EÚ (akými sú výročné správy o činnosti, ročné účtovné závierky a oznámenie o ochrane rozpočtu EÚ) za obdobie rokov 2007 – 2013,
• porovnávaciu analýzu rozdelenia preventívnych opatrení a finančných opráv, ktoré uplatňovala Komisia v období rokov 2000 – 2006 a 2007 – 2013, do viacerých rokov, a posúdenie vplyvu finančných opráv na celkové výdavky programu po ukončení programového obdobia 2000 – 2006,
• preskúmanie všetkých rozsudkov Súdneho dvora Európskej únie o rozhodnutiach Komisie týkajúcich sa finančných opráv v obdobiach rokov 1994 – 1999 a 2000 – 2006, ktoré boli napadnuté na Súdnom dvore,
• posúdenie vnútorných postupov Komisie za obdobie rokov 2007 – 2013 a overenie spôsobu ich fungovania v praxi prostredníctvom administratívnej previerky dokumentov. Jej súčasťou bola analýza jednotlivých informačných zdrojov Komisie a potvrdenie platnosti a rekonštrukcia postupu auditu v konkrétnych prípadoch, ktoré sa skúmali,
• preskúmanie vzorky 72 jednotlivých prípadov, ktoré boli uzavreté do konca roka 2016 a ktoré sa týkali 20 operačných programov EFRR/KF a ESF v období rokov 2007 – 2013. Pri týchto 20 OP sme skúmali všetky preventívne opatrenia a finančné opravy. Tieto programy zahŕňali 21 % celkového rozpočtu a boli vybraté náhodne. Týchto 72 prípadov, ktoré sa skúmali, predstavuje až 29 % všetkých finančných opráv za dané obdobie,
• porovnanie rizika programov podľa členských štátov a úrovne finančných opráv, ako aj analýzu mier chybovosti, ktoré schválila Komisia, a preventívnych opatrení a finančných opráv Komisie počas obdobia rokov 2007 – 2013, a
• rozhovory s členmi Výboru Európskeho parlamentu pre kontrolu rozpočtu a Výboru Európskeho parlamentu pre regionálny rozvoj a s predstaviteľmi členských štátov v pracovnej skupine Rady Európskej únie pre štrukturálne opatrenia.

39

Audit zahŕňa obdobie do 31. decembra 2015, ak nie je uvedené inak. Audit v teréne trval od januára 2016 do novembra 2016. Naše skúmanie preventívnych opatrení a finančných opráv bolo založené na chybách, s ktorými súhlasili členské štáty. Ak nie je uvedené inak, číselné údaje uvedené v tejto správe sa vzťahujú na následné finančné opravy uložené Komisiou a odsúhlasené členskými štátmi.

Pripomienky

Finančné opravy už viedli k čistým opravám pri viacerých programoch EFRR a ESF, ako aj programoch KF v období rokov 2000 – 2006

Finančné opravy v období rokov 2000 – 2006 predstavovali 8 616 mil. EUR alebo 3,8 % celkového rozpočtu pre EFRR, KF a ESF

40

V posudzovaní účinnosti Komisie pri ochrane rozpočtu EÚ pred neoprávnenými výdavkami sme najskôr skúmali programové obdobie 2000 – 2006. Pri tomto období sme mohli posúdiť celkový vplyv finančných opatrení na členské štáty, keďže takmer všetky OP boli do konca roku 2015 ukončené²⁸.

41

Zistili sme, že Komisia v období rokov 2000 – 2006 uložila finančné opravy v celkovej výške 8 616 mil. EUR. To zodpovedá 3,8 % celkového rozpočtového rámca (tabuľka 1).

42

Podľa Komisie boli pri ukončení programového obdobia 2000 – 2006 všetky OP ukončené s dostatočnými finančnými opravami, ktoré boli uložené s cieľom zabezpečiť, aby sa z rozpočtu EÚ nevyplatili žiadne významné neoprávnené výdavky.

Tabuľka 1

Hlavné údaje o vykonávaní opatrení Komisie na ochranu rozpočtu EÚ v oblasti súdržnosti

	2000 – 2006				2007 – 2013
	EFRR	KF	ESF	SPOLU	EFRR/KF	ESF	SPOLU
Pridelené finančné krytie (v mil. EUR)	129 607	30 215	68 521	228 344	269 879	76 617	346 496
Potvrdené/schválené finančné opravy (v mil. EUR)	5 794	832	1 990	8 616	2 317	1 009	3 326
Potvrdené/schválené finančné opravy/pridelené finančné krytie (%)	4,5 %	2,8 %	2,9 %	3,8 %	0,9 %	1,3 %	1,0 %
Suma s prerušenou splatnosťou (v mil. EUR)					23 364	5 082	28 446
Suma s prerušenou splatnosťou/pridelené finančné krytie (%)					9 %	7 %	8 %
Celkový počet OP	379		239	618	322	118	440
Počet pozastavených OP	45		11	56	32	32	64
Počet pozastavených OP/Celkový počet OP (%)	12 %		5 %	9 %	10 %	27 %	15 %
Celkový počet projektov		1 119		1 119
Počet pozastavených projektov		2		2
Pozastavené projekty/Celkový počet projektov (%)		0 %		0 %

Zdroj: Európsky dvor audítorov na základe informácií poskytnutých Komisiou.

43

Komisia však neuverejnila ukazovateľ pre celú oblasť politiky, ako napríklad kumulatívne zostatkové riziko v programovom období 2007 – 2013, aby bolo možné posúdiť, či sa vplyvom uvedených opráv miera zostatkového rizika pre túto oblasť politiky znížila pod prah významnosti na úrovni 2 %.

44

V kontexte našich auditov zhody sme skúmali platby pri ukončení určené pre 12 OP v rámci EFRR alebo ESF a 15 projektov KF (spolu 101 projektov). Z týchto 101 projektov 20 vykazovalo chyby s finančným dosahom, z čoho najmenej v 13 projektoch Komisia uplatnila finančné opravy po dokončení postupu ukončenia členským štátom. Z toho vyplýva, že Komisia musí zostať obozretná pri skúmaní záverečných výkazov predložených členskými štátmi.

45

V tabuľke 1 je zhrnutá naša analýza opatrení Komisie na ochranu rozpočtu EÚ v oblasti politiky súdržnosti v programových obdobiach 2000 – 2006 a 2007 – 2013.

Čisté finančné opravy za obdobie rokov 2000 – 2006 predstavovali celkovú sumu 2 423 mil. EUR (čiže 1,1 % celkového rozpočtu)

46

Čisté finančné opravy vychádzajú z obidvoch rozhodnutí Komisie, ktoré sú štandardne čisté, a z potvrdených finančných opráv, ktoré sa môžu stať čisté, ak členské štáty nepredložia nové výdavky.

47

O finančných opravách rozhodla Komisia v siedmich členských štátoch v prípade EFRR (Belgicko, Grécko, Španielsko, Francúzsko, Nemecko, Taliansko a Spojené kráľovstvo), v šiestich členských štátoch v prípade KF (Španielsko, Grécko, Írsko, Litva, Portugalsko a Slovensko) a v jednom členskom štáte v prípade ESF (Francúzsko). Opravy, o ktorých rozhodla Komisia, sú vo výške 1 037 mil. EUR alebo približne 0,5 % celkového rozpočtu EFRR, KF, ESF (pozri obrázok 3).

48

Pri potvrdených finančných opravách sme zistili, že v prípade EFRR päť z 25 členských štátov (Írsko, Lotyšsko, Litva, Luxembursko a Maďarsko) bolo schopných nahradiť celú sumu potvrdených finančných opráv novými výdavkami (označených zelenou na obrázku 4). V prípade ESF tomu tak bolo v piatich z 25 členských štátov (Írsko, Lotyšsko, Litva, Portugalsko a Slovensko) a v prípade KF v štyroch zo 16 členských štátov (Lotyšsko, Litva, Maďarsko a Slovinsko) (označených zelenou na obrázkoch 5 a 6). Tieto členské štáty zodpovedali spolu za 3 % rozpočtu EFRR, 10 % rozpočtu ESF a 10 % rozpočtu KF. Tieto členské štáty boli schopné vykázať dostatok dodatočných výdavkov na kompenzáciu účinku potvrdených finančných opráv, takže potvrdené finančné opravy nemali žiadny vplyv na využitie ich rozpočtových prostriedkov.

49

V prípade 17 členských štátov za EFRR, 16 členských štátov za ESF a desiatich členských štátov za KF mali potvrdené finančné opravy vplyv na využívanie pridelených rozpočtových prostriedkov (označených červenou na obrázkoch 4, 5 a 6). Tieto členské štáty zodpovedali spolu za 96 % finančných prostriedkov EFRR, 88 % finančných prostriedkov ESF a 89 % finančných prostriedkov KF.

50

Tieto členské štáty nevedeli plne využiť náhradu a potvrdená finančná oprava sa teda aspoň sčasti stala čistou finančnou opravou. Vypočítali sme, že táto čistá finančná oprava predstavuje sumu 1 386 mil. EUR. To zodpovedá asi 0,6 % celkového rozpočtu EFRR, KF a ESF za všetkých 25 členských štátov.

51

V programovom období 2000 – 2006 sa neuplatnili nijaké potvrdené finančné opravy v troch členských štátoch (Cyprus, Malta a Slovinsko) v prípade EFRR, v štyroch členských štátoch (Česká republika, Cyprus, Malta a Fínsko) v prípade ESF a v dvoch členských štátoch (Cyprus a Malta) v prípade KF.

Súdny dvor Európskej únie v podstate potvrdil hodnotenie nedostatkov a finančné opravy, ktoré vykonala Komisia

52

Ak Komisia presadzuje pozastavenie alebo finančné opravy rozhodnutím Komisie, členský štát má právo napadnúť toto rozhodnutie na Súdnom dvore Európskej únie (SD). Skúmali sme preto, či Súdny dvor v podstate potvrdil rozhodnutia Komisie za predchádzajúce programové obdobia.

Tabuľka 2

Rozhodnutia Komisie o finančných opravách (programové obdobia 1994 – 1999 a 2000 – 2006)

Programové obdobie	Členský štát	Rozhodnutia o finančných opravách			Počet vecí napadnutých na Súdnom dvore	Stav		Rozsudok (v uzavretých veciach)
		GR REGIO	GR EMPL	Spolu		Uzavreté	Otvorené	Rozhodnutie Komisie
								potvrdené	zrušené
1994 – 1999	Belgicko	1	3	4
	Nemecko	16	1	17	11	11		10	1
	Írsko	5	1	6
	Grécko	7		7	2	2		2
	Španielsko	14	2	16	5	5		1	4
	Francúzsko	4	4	8
	Taliansko	7		7	4	4		4
	Luxembursko		5	5
	Holandsko	3		3	1	1		1
	Rakúsko	3		3
	Portugalsko	5		5	2	2		1	1
	Fínsko	1	1	2
	Spojené kráľovstvo	7	2	9
	Interreg1	4		4	1	1		1
Spolu za obdobie 1994 – 1999:		77	19	96	26	26	0	20	6
2000 – 2006	Belgicko	1		1
	Nemecko	1		1
	Írsko	1		1
	Grécko	2		2
	Španielsko	21		21	11	8	3	6	2
	Francúzsko	1	2	3	1	1		1
	Taliansko	3	1	4	2	1	1	1
	Litva	1		1
	Portugalsko	4		4	1	1			1
	Slovensko	1		1
	Spojené kráľovstvo	1		1
	Interreg1	1		1
Spolu za obdobie 2000 – 2006:		38	3	41	15	11	4	8	3
SPOLU:		115	22	137	41	37	4	28	9
		137				41		37

1 Medziregionálne programy vykonáva viac ako jeden členský štát.

Zdroj: Informácie poskytnuté Komisiou.

53

Do konca roka 2015 bolo Súdnemu dvoru predložených 41 prípadov z celkovo 137 rozhodnutí o finančných opravách vo vzťahu k obdobiam rokov 2000 – 2006 a 1994 – 1999 (pozri tabuľku 2). Zo 41 prípadov bolo do konca roka 2016 uzavretých 37 prípadov.

54

Asi polovica prípadov Súdneho dvora, na ktoré sa vzťahovala naša analýza, sa týka otázok spojených s nedodržiavaním pravidiel verejného obstarávania. K ostatným otázkam patrilo vykazovanie vzniknutých nákladov mimo oprávneného obdobia, presun finančných prostriedkov medzi operačnými programami a zistenie nedostatkov v postupoch riadenia a kontroly.

55

V deviatich z 37 uzavretých prípadov Súdny dvor zrušil rozhodnutie Komisie o finančných opravách. Vo všetkých deviatich prípadoch išlo o zrušenie z dôvodu procesných otázok bez akýchkoľvek záverov o podstate veci. Tri zo štyroch otvorených prípadov s rovnakými otázkami sú v odvolacom konaní. Vo všetkých ostatných prípadoch Súdny dvor potvrdil rozhodnutie Komisie vo forme aj obsahu.

56

Z toho vyplýva, že Komisia v obdobiach rokov 1994 – 1999 a 2000 – 2006 vo všeobecnosti spoľahlivo vykladala články upravujúce uplatňovanie finančných opráv a uplatňovala primerané finančné opravy.

57

V programovom období 2007 – 2013 zatiaľ neboli žiadne rozhodnutia Komisie o finančnej oprave. Vyskytol sa len jeden prípad, keď členský štát napadol rozhodnutie Komisie vo vzťahu k pozastaveniu platby za obdobie rokov 2007 – 2013, ale táto vec ešte stále nie je uzavretá, a tak nie je zahrnutá do našej analýzy.

Komisia v období rokov 2007 – 2013 viac využíva preventívne opatrenia a finančné opravy

58

V súvislosti s obdobím rokov 2007 – 2013 v tejto fáze nie je možné žiadne konečné posúdenie, keďže postup ukončovania OP v rámci EFRR/KF a ESF sa začne až v roku 2017. Preto sme skúmali spôsob, akým Komisia využívala regulačné ustanovenia, ktoré boli v tomto období k dispozícii na ochranu rozpočtu EÚ pred neoprávnenými výdavkami. V príslušných prípadoch sme takisto vykonali porovnanie s obdobím rokov 2000 – 2006.

V období rokov 2007 – 2013 Komisia využívala opatrenia, ktoré má k dispozícii na ochranu rozpočtu EÚ, vo väčšom rozsahu ako v minulosti

59

Komisia by mala využívať opatrenia na ochranu rozpočtu EÚ uvedené v nariadeniach hneď, ako sa zistia významné nedostatky v systéme riadenia a kontroly a tieto nedostatky by mohli viesť k žiadostiam členských štátov o úhradu neoprávnených výdavkov. Vďaka tomu môžu členské štáty zlepšiť svoje systémy a zabrániť predkladaniu žiadostí o úhradu ďalších neoprávnených výdavkov z rozpočtu EÚ. Porovnali sme preto využívanie preventívnych opatrení a finančných opráv Komisiou v období rokov 2007 – 2013 s ich využívaním v predchádzajúcom období.

60

Za obdobie rokov 2007 – 2013 boli do konca roka 2015 uložené finančné opravy vo výške asi 3 326 mil. EUR (pozri tabuľku 1). To zodpovedá 1,0 % celkového rozpočtového rámca. Okrem toho boli prerušené platby asi za 28 446 mil. EUR (8 % celkového prideleného finančného rámca).

Preventívne opatrenia sa v programovom období 2007 – 2013 uplatňovali skôr a vo väčšom rozsahu ako v predchádzajúcom období

61

Z našej analýzy vyplýva, že Komisia začala využívať preventívne opatrenia v roku 2010, t. j. vo štvrtom roku programového obdobia 2007 – 2013. To bolo o dva roky skôr ako v programovom období 2000 – 2006 a päť rokov pred ukončením oprávneného obdobia (pozri obrázok 7 a tabuľku 1).

62

Preventívne opatrenia okrem toho skôr zahŕňali veľký podiel OP a Komisia takisto skôr ukladala prísnejšie opatrenia. Napríklad za obdobie rokov 2000 – 2006 sa prerušenie platieb vo vzťahu k prvým OP uplatnilo v roku 2007 (ôsmy rok obdobia rokov 2000 – 2006). Za obdobie rokov 2007 – 2013 to bolo už v roku 2010 (štvrtý rok obdobia rokov 2007 – 2013). Okrem toho, zatiaľ čo v predchádzajúcom programovom období bolo v roku 2007 (ôsmy rok daného obdobia) pozastavených asi 20 % všetkých OP s pozastavením platieb, v období rokov 2007 – 2013 to bolo 68 % takýchto OP.

63

Toto skoršie, komplexnejšie a prísnejšie uplatňovanie preventívnych opatrení Komisiou umožňuje včasnejšie zlepšenia veľkého počtu systémov riadenia a kontroly a zároveň zvyšuje stimuly pre členské štáty, aby vykonali potrebné zlepšenia.

Pomerné zvýšenie finančných opráv v období rokov 2007 – 2013 v porovnaní s výškou zistených neoprávnených výdavkov

64

Z našej analýzy takisto vyplýva, že v období rokov 2007 – 2013 bola úroveň finančných opráv a miera vykonávania uložených finančných opráv podobná ako sa zistilo v predchádzajúcom období rokov 2000 – 2006 (pozri obrázok 8). Úrovne finančných opráv v týchto dvoch obdobiach sa však musia vnímať v perspektíve a musia sa porovnať so základnou úrovňou neoprávnených výdavkov. Z našich auditov od roku 2009 vyplýva, že chybovosť v období rokov 2007 – 2013 je výrazne nižšia ako v programovom období 2000 – 2006²⁹. To znamená, že v rokoch 2000 – 2006 sa vyskytlo omnoho viac neoprávnených výdavkov ako v období rokov 2007 – 2013. Súčasne to znamená, že z pomerného hľadiska zaznamenala úroveň finančných opráv nárast.

Konečný vplyv finančných opráv za obdobie rokov 2007 – 2013 možno stanoviť až pri ukončení

65

Konečný vplyv potvrdených finančných opráv na OP v období rokov 2007 – 2013 (t. j. či finančné opravy vedú k strate finančných prostriedkov) však bude možné posúdiť až po predložení žiadosti o platbu zostatku členským štátom a jej posúdení Komisiou. Pokiaľ ide o programové obdobie 2007 – 2013, žiadosti o platbu zostatku sa musia predložiť do 31. marca 2017³⁰, takže v čase vypracovania tejto správy je ešte priskoro posudzovať vplyv finančných opráv za programové obdobie 2007 – 2013 na členské štáty.

66

V prílohe IV sa predkladajú podrobnejšie informácie podľa členských štátov týkajúce sa vykonávania opatrení Komisie za obdobie rokov 2007 – 2013 do konca roka 2015.

Komisia v období rokov 2007 – 2013 uplatňovala svoje preventívne opatrenia a finančné opravy primeraným spôsobom

Opatrenia Komisie v období rokov 2007 – 2013 sa sústredili na členské štáty s najrizikovejšími programami

67

Od programového obdobia 2007 – 2013 Komisia pre každý program vypočítava „rizikovú sumu“. Tieto sumy sa potom zhrnú na úrovni členských štátov a uverejnia vo výročnej správe o činnosti. Tieto ukazovatele vyjadrujú riziko programu za daný rok a predstavujú možnú sumu neoprávnených výdavkov spolufinancovaných v jednotlivých programoch alebo členských štátoch na základe informácií, ktoré má Komisia k dispozícii.

68

Keďže opatrenia Komisie by sa mali dotýkať najmä najrizikovejších programov, je pravdepodobné, že medzi rozdelením rizikovej sumy a rozdelením finančných opráv, ktoré uložila Komisia, bude existovať vzájomný vzťah. Analyzovali sme preto, či takýto vzájomný vzťah existuje.

Ukazovateľ rizika programu podľa členských štátov je vo vzájomnom vzťahu s potvrdenou/schválenou finančnou opravou

69

Rozdiel medzi „rizikovou sumou“ a finančnými opravami Komisie a členského štátu je kumulatívne zostatkové riziko (pozri body 32 a 33). Pri posudzovaní OP Komisia vyžaduje, aby boli finančné opravy uložené členskými štátmi a Komisiou dostatočne vysoké, aby zabezpečili, aby bol tento ukazovateľ pod 2 % prahom významnosti%³¹.

70

Na obrázku 9 je zobrazená úroveň rizika programu podľa členských štátov, ktorú vyjadruje riziková suma stanovená Komisiou, a úroveň finančných opráv Komisie podľa členských štátov za obdobie rokov 2007 – 2013. V našej korelačnej analýze je tiež znázornená trendová priamka (celkový vzťah za jednotlivé členské štáty medzi programovým rizikom a finančnými opravami uloženými Komisiou), ako aj 45° línia (body, keď by sa finančné opravy vyrovnali úrovni rizika programu).

71

Z našej korelačnej analýzy takisto vyplýva, že trendová priamka je pod líniou 45° (pozri obrázok 9). To naznačuje, že finančné opravy uložené Komisiou sú vo všeobecnosti na nižšej úrovni ako riziková suma. Je to možné vysvetliť dvoma faktormi:

• riziko spolufinancovania neoprávnených výdavkov (riziková suma) sa čiastočne rieši finančnými opravami, ktoré už uložili členské štáty v dôsledku kontrol bez toho, aby sa táto otázka dostala ku Komisii,
• Komisia vyžaduje, aby sa finančnými opravami dostalo kumulatívne zostatkové riziko pod prah významnosti 2 % (a nie na nulu).

72

Väčšina členských štátov sa od trendovej priamky príliš nevzďaľuje. Z toho vyplýva, že úroveň finančných opráv, ktoré uložila Komisia, je celkovo vo vzájomnom vzťahu s rizikovou sumou, ktorú posúdila Komisia³².

73

Ak sa členské štáty nachádzajú výrazne nad trendovou priamkou, úroveň finančných opráv je vyššia ako možná riziková suma uvedená pre programy daného členského štátu. To je prípad napr. Slovenska, Rumunska a Írska.

74

Ak sa členské štáty nachádzajú výrazne pod trendovou priamkou, úroveň finančných opráv je nižšia ako možná riziková suma uvedená pre programy daného členského štátu. To je prípad napr. Francúzska a Španielska, ktoré uplatňovali finančné opravy z vlastnej iniciatívy. Tým predišli tomu, aby Komisia uložila dodatočné finančné opravy.

75

Vzťah medzi úrovňou finančnej opravy a rizikovou sumou ovplyvňujú aj prebiehajúce prípady. Prípady, ktoré ešte nedospeli do záverečnej fázy konania, sú zahrnuté v rizikovej sume, zatiaľ čo možné budúce finančné opravy vyplývajúce z týchto prípadov ešte nie sú zohľadnené v údajoch. Týka sa to najmä Španielska, kde bolo pozastavených 20 operačných programov a pri ďalších siedmich programoch boli od konca roku 2015 prerušené žiadosti o platbu (čo predstavuje 70 % všetkých prebiehajúcich preventívnych opatrení).

Cieľom vnútorných postupov Komisie za obdobie rokov 2007 – 2013 je zabezpečiť harmonizované vybavovanie prípadov vo všetkých programoch a členských štátoch

76

Komisia by mala zabezpečiť harmonizované vybavovanie prípadov vo všetkých programoch a členských štátoch a vykonávanie preventívnych opatrení a finančných opráv pred obnovením platieb. Analyzovali sme preto vnútorné postupy Komisie na ukladanie preventívnych opatrení a finančných opráv a na schvaľovanie vykonaných preventívnych opatrení a finančných opráv a overovali sme, ako tieto postupy fungujú v praxi.

Rozhodnutia o prerušení a pozastavení platieb a o finančných opravách prerokúvajú a schvaľujú výbory zložené z vrcholového manažmentu.

77

V programovom období 2007 – 2013 Generálne riaditeľstvo pre regionálnu a mestskú politiku a Generálne riaditeľstvo pre zamestnanosť, sociálne záležitosti a začlenenie zriadili vlastné výbory pre prerušenia, pozastavenia a finančné opravy. Tieto výbory poskytujú v rámci každého generálneho riaditeľstva fórum na prediskutovanie záležitostí a prijímanie rozhodnutí týkajúcich sa upozornení, prerušení, pozastavení a finančných opráv (pozri takisto prílohu I). Obidva výbory sa pravidelne schádzajú a sú zložené z generálneho riaditeľa, zástupcu/zástupcov generálneho riaditeľa, príslušných riaditeľov a zástupcov právnych oddelení.

78

Schôdze výborov pre prerušenia, pozastavenia a finančné opravy zabezpečovali v rámci generálneho riaditeľstva lepší prehľad a diskusiu o všetkých veciach a postupoch týkajúcich sa preventívnych opatrení a finančných opráv s cieľom pomôcť harmonizovať vybavovanie prípadov a informovať vrcholový manažment o prebiehajúcich záležitostiach.

Riadenie a následné činnosti preventívnych opatrení a finančných opráv si vyžadovali významné záväzky z hľadiska času a zamestnaneckých zdrojov

79

Na zrušenie preventívnych opatrení a obnovenie platieb musia orgány členských štátov vo všeobecnosti navrhnúť opatrenia zamerané na nápravu systémov, aby sa predišlo vzniku chýb v budúcnosti. Tieto opatrenia sa nazývajú nápravné akčné plány (pozri prílohu I). V rámci našej vzorky 20 programov Komisia žiadala vypracovanie nápravného akčného plánu v 44 zo 72 skúmaných prípadov (pozri bod 38).

80

Členské štáty potom musia Komisiu informovať o vykonaní nápravného akčného plánu. Komisia má viacero možností, ako posúdiť, či boli splnené podmienky na zrušenie opatrení:

1. po prvé, Komisia systematicky skúma informácie zasielané orgánmi členských štátov (spravidla riadiacimi orgánmi dotknutých OP);
2. po druhé, Komisia môže takisto požiadať orgán auditu, aby potvrdil informácie, ktoré poskytol riadiaci orgán. Z týchto 44 prípadov sa potvrdenie platnosti orgánom auditu žiadalo v 31 prípadoch v 18 z 20 programov. Komisia v týchto prípadoch získala dodatočné uistenie o primeranosti opatrení navrhovaných orgánmi členských štátov;
3. po tretie, Komisia môže vykonať vlastné následné činnosti k veciam v členských štátoch. Veci na následný audit sa vyberajú na základe rizika: ak sa Komisia nemôže spoliehať na činnosť orgánu auditu alebo ak sú potrebné dodatočné informácie. Komisia v programovom období 2007 – 2013 vykonala celkovo 62 následných auditov akčných plánov vo vzťahu k 70 OP.

81

Riadenie a následné činnosti preventívnych opatrení a finančných opráv si vyžadovali významné záväzky z hľadiska času a zamestnaneckých zdrojov generálnych riaditeľstiev. Odloženie veľkých platieb z rozpočtu EÚ členským štátom je takisto politicky citlivé a Komisia je v úzkom kontakte s členskými štátmi s cieľom zabezpečiť splnenie podmienok na zrušenie opatrení. O niektorých veciach dokonca diskutujú ministri či hlavy štátov s generálnymi riaditeľmi a komisármi.

Nápravné opatrenia Komisie vyvíjali tlak na členské štáty, aby riešili nedostatky svojich systémov riadenia a kontroly

Preventívne opatrenia aj finančné opravy sa vo všeobecnosti zaoberajú komplexnými otázkami, ktorých vyriešenie trvá dlhší čas

82

Postupy Komisie týkajúce sa preventívnych opatrení a finančných opráv by mali byť čo najrýchlejšie, s prihliadnutím na komplexnosť otázok. Preto sme analyzovali 72 prípadov v našej vzorke s cieľom určiť celkové trvanie a dĺžku jednotlivých fáz postupov.

83

Trvanie postupov Komisie nie je rovnaké ako dĺžka blokovania platieb (pozri bod 93). Postup Komisie sa začína aktivujúcou udalosťou a trvá buď do zrušenia preventívneho opatrenia, alebo do vykonania finančnej opravy. Preto je dlhší ako blokovanie platby, ktoré sa začína s prvým preventívnym opatrením a trvá do zrušenia preventívneho opatrenia (pozri prílohu I).

Postupy vedúce k finančným opravám v období rokov 2007 – 2013 trvali 21 mesiacov

84

Na obrázku 10 sú predstavené výsledky našej analýzy prípadov z našej vzorky, pokiaľ ide o čas použitý na vykonanie preventívnych opatrení a postupov finančných opráv. Priemerná dĺžka postupov od aktivujúcej udalosti do zrušenia preventívneho opatrenia alebo vykonania finančnej opravy siahala od 10 do 21 mesiacov. Najdlhšie trvalo, ak išlo o preventívne opatrenia a zároveň aj o finančné opravy, a najkratšie, ak išlo len o preventívne opatrenie.

Postupy, ktoré viedli k preventívnym opatreniam, sa väčšinou iniciovali na základe vlastných auditov členského štátu a ich trvanie je polovičné

85

Podľa Komisie sa dve tretiny preventívnych opatrení začali na základe výsledkov vnútroštátneho auditu³³. Tak to bolo aj v 12 zo 16 prípadov v našej vzorke. Trvanie týchto postupov je výrazne kratšie: netreba venovať čas určeniu problémov, čas sa venuje nájdeniu spôsobov ich riešenia.

86

Väčšina zostávajúcich finančných opráv sa začína na podnet auditu Komisie. V našej vzorke sa na podnet auditu Komisie začalo 17 z 28 prípadov zahŕňajúcich len finančné opravy a 13 z 28 zmiešaných prípadov. Vyriešenie týchto prípadov trvá omnoho dlhšie, najmä ak Komisia ukladá finančné opravy. Jedným dôvodom zdĺhavých postupov zahŕňajúcich finančné opravy je, že sa zvyčajne týkajú komplexných problémov a členské štáty takmer vždy na začiatku namietajú proti zisteniam Komisie. Na stanovenie chyby musia zistené chyby prejsť postupom objasnenia skutočností medzi členským štátom a Komisiou, čo trvá určitý čas.

87

V nariadení sa stanovujú lehoty pre odpoveď členských štátov na žiadosti Komisie o informácie. V 34 % prípadov z našej vzorky však Komisia neprijala prvú odpoveď členského štátu, v ktorej boli uvedené podrobné opatrenia prijaté členským štátom na riešenie nedostatkov, keďže členské štáty neposkytli Komisii informácie v dostatočnom objeme a kvalite. To znamená, že v týchto prípadoch sa z dôvodu takejto odpovede poskytnutej členským štátom musia tieto postupy opakovať.

88

Taktiež sme skúmali, či ďalším dôvodom dlhého postupu mohlo byť to, že Komisia neformuluje svoje požiadavky dostatočne konkrétne. Z našej analýzy však vyplynulo, že v deviatich z desiatich prípadov boli požiadavky Komisie dostatočne konkrétne na to, aby členské štáty uskutočnili požadované opatrenia.

89

Pri stanovení finančných opráv je navyše potrebný čas na určenie primeranej úrovne opravy po odsúhlasení chyby členským štátom. V mnohých prípadoch sa Komisia s dotknutým členským štátom dohodne, že na stanovenie závažnosti chýb a primeranej opravy by sa mali vykonať ďalšie kontroly.

Prerušenie a pozastavenie platieb predstavuje pre členské štáty významné finančné riziko

90

Opatrenia Komisie by mali viesť k väčšej efektívnosti systémov riadenia a kontroly OP pri prevencii, zisťovaní a náprave chýb. Takéto zlepšenia sa často dosahujú rýchlejšie, ak sú so zdĺhavým konaním spojené finančné náklady. Posudzovali sme preto vplyv preventívnych opatrení na úrovni členských štátov a Komisie.

Platby prerušené alebo pozastavené vo významnej časti programov na tri až deväť mesiacov

91

Do konca roka 2015 Komisia prerušila lehotu splatnosti pre sumu zodpovedajúcu 10 % všetkých platieb pre EFRR/KF a ESF³⁴. Rozhodnutia o pozastavení boli vydané v prípade 15 % všetkých programov. V období rokov 2007 – 2013 boli okrem toho z dôvodu prerušenia a/alebo pozastavenia zastavené platby do programov alebo časti programov v priemere na viac ako osem mesiacov. Žiadne OP neboli prerušené alebo pozastavené len v piatich členských štátoch (Chorvátsko, Cyprus, Dánsko, Fínsko a Írsko).

92

V prevažnej väčšine členských štátov bolo priemerné obdobie, počas ktorého boli platby aspoň do jedného z ich programov zastavené Komisiou z dôvodu prerušenia a/alebo pozastavenia, tri až deväť mesiacov. Celkový medián zablokovania platby podľa našich výpočtov predstavuje 146 dní. V Taliansku a Španielsku však bola priemerná dĺžka takmer jeden rok (pozri tabuľku 3).

Tabuľka 3

Tabuľka trvania priemernej dĺžky blokovania platieb do OP podľa jednotlivých členských štátov v programovom období 2007 – 2013

	< 3 mesiace	3 – 6 mesiacov	6 – 9 mesiacov	> 9 mesiacov
Členské štáty	Estónsko Grécko Litva Poľsko Švédsko	Francúzsko Lotyšsko Luxembursko Malta Holandsko Portugalsko Rumunsko Slovinsko Spojené kráľovstvo cezhraničná spolupráca	Belgicko Bulharsko Česká republika Nemecko Maďarsko Rakúsko Slovensko	Španielsko Taliansko
SPOLU	5	10	7	2

Poznámka: V tabuľke sa uvádza priemerné trvanie blokovania platieb do OP podľa jednotlivých členských štátov. To neznamená, že boli blokované všetky OP v danom členskom štáte alebo že všetky blokovania sa uskutočnili v tom istom čase.

Zdroj: Európsky dvor audítorov na základe informácií poskytnutých Komisiou.

Preventívne opatrenia sú pre členské štáty takisto stimulom na zlepšenie ich systémov

93

Za predpokladu rovnomerného tempa vyplácania a po sčítaní všetkých výdavkov vo všetkých 28 členských štátoch Komisia v programovom období 2007 – 2013 vyplatila z EFRR, KF a ESF každý deň v priemere 110 mil. EUR³⁵. Objasňuje sa tým potenciálny peňažný vplyv oneskorenia platieb z rozpočtu EÚ členským štátom, a najmä tým krajinám, ktoré dostávajú väčšinu výdavkov v oblasti súdržnosti.

94

Keď sa preruší lehota splatnosti žiadosti o platbu alebo keď sa pozastavia priebežné platby alebo ich časti, Komisia neuhrádza členským štátom refundácie, ani keď predkladajú žiadosti o platbu. V tomto období musia členské štáty financovať projekty z vlastných rozpočtov alebo sa platby na projekty zastavia.

95

To nevyhnutne neznamená, že členský štát príde o finančné prostriedky EÚ, keďže Komisia uhradí výdavky nahromadené počas zablokovania platieb po zrušení preventívneho opatrenia. Ak však členský štát musí financovať projekty zo štátneho rozpočtu, pravdepodobne to spôsobí problémy s peňažným tokom z dôvodu zníženého objemu prichádzajúcich finančných prostriedkov. Situáciu môže ešte zhoršiť, ak ide o značný objem projektov, ktoré sa majú financovať, a/alebo ak sú dôvody prerušenia alebo pozastavenia komplexné, čo vedie k zdĺhavým nápravným opatreniam. Ku koncu programového obdobia sa okrem toho zvyšuje riziko, že členský štát môže o blokované výdavky skutočne prísť.

96

K problémom Komisie v jej rozpočtovom hospodárení môže viesť aj neistota spojená s výzvami na úhradu platieb. Komisia na jednej strane nemusí byť schopná použiť vyhradené platobné rozpočtové prostriedky. Na druhej strane, ak sa zároveň zruší viacero prerušení alebo pozastavení platieb, Komisia môže mať problémy s plnením všetkých svojich platobných záväzkov, t. j. čelila by problému s peňažným tokom. Komisia môže okrem toho čeliť problémom s plánovaním platieb a nastavením rozpočtu. Skúmali sme, či v snahe predísť takýmto neistotám mohlo vzniknúť riziko, že sa blokovanie platieb zrušilo pred koncom roka v snahe zabrániť tomu, aby členský štát prišiel o finančné prostriedky. Nebolo tomu však v žiadnom zo skúmaných prípadov.

Postupné rušenie opatrení Komisiou s cieľom zabezpečiť čo najskoršiu úhradu výdavkov

97

Blokovanie platieb má zvyčajne vplyv buď na celý program, alebo na jeho časť (napr. prioritné alebo viaceré opatrenia). Môže to tiež viesť k zdržaniu úhrad výdavkov spojených s projektmi, ktoré nemusia byť postihnuté problémami, ktorými sa aktivovali preventívne opatrenia, ale pri ktorých nie je až do doručenia odpovede členského štátu dostatočná istota o zákonnosti a riadnosti výdavkov.

98

Pri skúmaní dokumentácie sme zistili niekoľko prípadov, kde Komisia na základe informácií poskytnutých členskými štátmi s cieľom izolovať problémy uplatnila pomerný prístup a postupne rušila svoje preventívne opatrenia, aby sa čo najskôr mohla obnoviť úhrada výdavkov z rozpočtu EÚ týkajúcich sa tej časti programu, ktorá nebola ovplyvnená nedostatkami, ktoré pôvodne viedli k prerušeniu alebo pozastaveniu (rámček 3).V programovom období 2014 – 2020 má Komisia sledovať tento pomerný prístup³⁶.

Komisia čelila ťažkostiam pri monitorovaní vykonávania finančných opráv členskými štátmi a posudzovaní dlhodobých účinkov nápravných opatrení Komisie

Informácie, ktoré poskytli členské štáty o svojom vykonávaní finančných opráv v období rokov 2007 – 2013 neumožnili podrobné monitorovanie

Komisia by mala zabezpečiť, aby členské štáty vo všetkých prípadoch v plnej miere vykonali uložené finančné opravy

99

V období rokov 2007 – 2013 sa Komisia spolieha na osvedčenia alebo listy zasielané certifikačnými orgánmi, aby zistila, či členský štát zo svojej žiadosti o platbu odpočítal dohodnutú sumu finančnej opravy, aby bolo možné potvrdiť následnú priebežnú platbu. Formát a obsah týchto dokumentov neupravujú nijaké predpisy ani usmernenia, dokumenty obsahujú informácie, ktoré daný certifikačný orgán považuje za relevantné. V niektorých zo skúmaných prípadov boli informácie doručené Komisii nedostatočné na to, aby Komisia mohla skontrolovať uskutočnenie finančných opráv.

100

V nariadeniach týkajúcich sa obdobia rokov 2007 – 2013 sa od orgánov auditu navyše nevyžaduje, aby kontrolovali obsah týchto osvedčení a aby posúdili, či sa uložené finančné opravy odpočítali v plnej výške. Zatiaľ ich o to systematicky nežiadala ani Komisia. Komisia teda nemala nezávislé potvrdenie o tom, ako boli finančné opravy implementované na mieste. Bolo tomu tak najmä v prvých rokoch programového obdobia.

Nedostatky, ktoré Komisia zistila v správach členských štátov o vybratých a vrátených sumách v období rokov 2007 – 2013

101

V programovom období 2007 – 2013 sa od členských štátov vyžadovalo, aby Komisii každoročne zasielali výkaz s uvedením vybratých, vrátených súm, súm, ktoré sa majú vrátiť, a nevymáhateľných súm³⁷. Táto správa zahŕňa finančné opravy uložené Komisiou a finančné opravy uložené samotnými členskými štátmi. V roku 2010 Európsky parlament a Rada požiadali Komisiu, aby poskytla informácie o nápravnej kapacite členských štátov v programovom období 2007 – 2013³⁸.

102

Od roku 2011 do roku 2015 Komisia vykonala 47 auditov tykajúcich sa vrátených súm v 19 členských štátoch a v prípade 113 OP vybratých na základe rizika. V prípade 72 z týchto 113 OP Komisia zistila významné nedostatky.

103

Z našej analýzy všetkých správ týkajúcich sa týchto auditov vyplynulo, že nedostatky sa týkali najmä:

1. riadenia nezrovnalostí vnútroštátnymi orgánmi (60 %).Vo viacerých členských štátoch sa lehoty medzi zistením nezrovnalosti a jej registráciou v informačnom systéme riadenia a/alebo registráciou nezrovnalosti a rozhodnutím o vybratých alebo vrátených súvisiacich sumách považovali za príliš dlhé;
2. úplnosti a správnosti správ podľa článku 20 predložených členskými štátmi (40 %).V týchto prípadoch členské štáty buď neuviedli všetky príslušné vybraté, vrátené sumy, sumy súvisiace s neukončenými prípadmi vymáhania a nevymáhateľné sumy, alebo uviedli sumy, ktoré neboli nikdy certifikované a vykázané Komisii alebo ktoré nesúviseli s nezrovnalosťami, ale s administratívnymi/úradníckymi chybami alebo s projektmi, ktoré už (alebo nikdy) neboli súčasťou OP; a
3. neprimeraných postupov vymáhania (15 %). Boli zistené prípady, keď neoprávnené sumy neboli od príjemcov vrátené, alebo keď certifikačný orgán nezabezpečil riadne následné činnosti vo vzťahu k opatreniam na vymáhanie, ktoré prijal riadiaci orgán.

104

Konštatujeme, že generálne riaditeľstvá pre regionálnu a mestskú politiku a pre zamestnanosť, sociálne veci a začlenenie používajú podobné metodiky na účtovné vykázanie nespoľahlivých údajov o finančných opravách, ktoré vykázali členské štáty. Celkovo za rok 2015 Komisia odhaduje, že približne 9 % súm vykázaných za EFRR/KF a 4 % súm vykázaných za ESF je nespoľahlivých.

105

Z auditov Komisie celkovo vyplynulo, že členské štáty musia uskutočniť významné zlepšenia na zlepšenie svojich správ o vybratých, vrátených sumách, sumách, ktoré sa majú vrátiť, a nevymáhateľných sumách v období rokov 2007 – 2013.Z našej vlastnej činnosti takisto vyplýva, že správy členských štátov o finančných opravách nie sú dostatočne spoľahlivé³⁹. V programovom období 2014 – 2020 sa však toto riziko zmierni (pozri body 124 až 126).

Zmiešané dôkazy o dlhodobom vplyve preventívnych opatrení a finančných opráv na chybovosť programu v období rokov 2007 – 2013

106

Miery chybovosti oznámené orgánmi auditu v členských štátoch v súvislosti s jednotlivými OP (alebo skupinami OP) a každoročne potvrdené Komisiou sa môžu považovať za ukazovateľ efektívnosti systémov riadenia a kontroly členských štátov, pokiaľ ide o predchádzanie chybám a o ich zisťovanie. Ak tieto systémy fungujú efektívne, úroveň neoprávnených výdavkov by mala byť pod prahom významnosti. Tieto miery chybovosti s potvrdenou platnosťou sa uvádzajú vo výročných správach o činnosti generálnych riaditeľstiev a sú kľúčovým prvkom v posudzovaní systémov riadenia a kontroly, ktoré vykonáva Komisia.

107

Ak sú preventívne opatrenia a finančné opravy Komisie efektívne, potvrdené miery chybovosti OP (alebo skupiny OP) by sa mali spravidla v dlhodobom horizonte nasledujúcom po opatrení Komisie znížiť.

108

Pri 20 vybratých OP sme preto skúmali vzťah medzi vývojom potvrdených mier chybovosti a preventívnymi opatreniami a potvrdenými finančnými opravami Komisie (pozri tabuľku 4).

109

Z našej analýzy vyplynulo, že preventívne opatrenia a finančné opravy majú zmiešaný dlhodobý vplyv na chybovosť OP (alebo skupiny OP). Na základe našej analýzy sme zoskupili skúmané OP do troch kategórií:

1. v asi jednej tretine programov bola potvrdená miera chybovosti OP (alebo skupiny OP) nižšia ako Komisiou stanovený prah významnosti na úrovni 2 % (sedem z 20);
2. v jednej pätine bola chybovosť výrazne nižšia ako pred prijatím opatrenia Komisie (štyri z 20); a
3. v takmer polovici programov neexistoval nijaký dôkaz, že opatrenia Komisie viedli k zníženiu potvrdenej miery chybovosti (deväť z 20).

Tabuľka 4

Vplyv opatrení Komisie na mieru chybovosti programov v nasledujúcich rokoch

Kategória	Počet OP
1. Počet OP, ktoré nepredstavujú nijaké osobitné riziko, keďže najnovšia miera chybovosti je < 2 %	7
2. Miera chybovosti vykazuje jasný klesajúci trend po zavedení preventívnych opatrení a/alebo finančných opráv	4
3. Miera chybovosti sa zvýšila/kolísala napriek zavedeným preventívnym opatreniam a/alebo finančným opravám	9
Spolu	20

Zdroj: Európsky dvor audítorov na základe informácií poskytnutých Komisiou.

110

Z nášho pohľadu však potvrdené miery chybovosti nie sú dokonalým ukazovateľom dlhodobej efektívnosti preventívnych opatrení a finančných opráv Komisie, najmä preto, lebo sa týkajú celého OP (skupiny OP).Keďže pravidlá vykonávania (napr. pravidlá oprávnenosti, pravidlá verejného obstarávania, pravidlá štátnej pomoci) sú pomerne zložité, v rámci OP môže vzniknúť mnoho rôznych druhov chýb. Opatrenia Komisie sa navyše týkajú osobitných priorít alebo sprostredkovateľských orgánov, skupín projektov alebo určitých výziev na predkladanie návrhov v rámci OP. Opatreniami sa napokon riešia osobitné druhy chýb (napr. osobitné obmedzujúce kritériá výberu alebo problémy s metódou výberu projektov, ktoré sa majú spolufinancovať).Opatreniami Komisie sa preto v mnohých prípadoch naprávajú chyby týkajúce sa časti OP alebo sa im predchádza a týkajú sa osobitných druhov chýb.

111

Komisia vynaložila úsilie na zvýšenie účinkov svojich preventívnych opatrení a finančných opráv rozšírením týchto opatrení na iné programy, kde boli zaznamenané podobné nedostatky. To viedlo k zvýšenému vplyvu (pozri rámček 4).

Správy Komisie o preventívnych opatreniach a finančných opravách sťažovali získanie komplexného a analytického prehľadu

Informácie o preventívnych opatreniach a finančných opravách sa uvádzajú vo viacerých správach a dokumentoch

112

Komisia by mala podávať správy o preventívnych opatreniach a finančných opravách komplexne a súdržne s cieľom zabezpečiť, aby boli príslušné informácie zainteresovaným stranám dostupné a ľahko zrozumiteľné. V tejto súvislosti sme preto skúmali všetky publikácie za programové obdobie 2007 – 2013, ktoré obsahovali informácie týkajúce sa opatrení na ochranu rozpočtu EÚ.

113

Komisia uvádzala informácie o svojich opatreniach na ochranu rozpočtu EÚ vo viacerých publikáciách. Hlavnými boli výročné správy o činnosti operačných generálnych riaditeľstiev, konsolidované ročné účtovné závierky EÚ a každoročné oznámenie o ochrane rozpočtu EÚ. Tie boli doplnené štvrťročnými správami o finančných opravách a výročnou správou o hospodárení a vykonávaní (do roku 2014 výročná súhrnná správa o výsledkoch riadenia Komisie) (pozri tabuľku 5).

Tabuľka 5

Publikácie Komisie týkajúce sa preventívnych opatrení a finančných opráv

Názov	Príjemca správy	Termín predloženia	Rozsah pôsobnosti	Obsah	Uverejňovaná od
Výročné správy o činnosti	Európsky parlament a Rada	31. marec1	osobitná oblasť politiky	Vo výročnej správe o činnosti sa podrobne uvádzajú úspechy a iniciatívy prijaté počas roka a stanovené v pláne riadenia, ako aj použité zdroje. Správa takisto obsahuje podrobné informácie na úrovni členských štátov o kontrolných činnostiach Komisie a súvisiacich preventívnych opatreniach a finančných opravách.	2007
Ročná účtovná závierka	Európsky parlament, Rada a Európsky dvor audítorov	31. júl	celý rozpočet	Ročná účtovná závierka EÚ sa skladá z finančných výkazov (a súvisiacich dokumentov) a konsolidovaných správ o plnení rozpočtu. Obsahuje súhrnné informácie o finančných opravách podľa jednotlivých fondov. Pokiaľ ide o preventívne opatrenia, do roku 2012 (vrátane) sa uvádzali informácie podľa členských štátov, od roku 2013 sa však uverejňujú len súhrnné údaje. Od roku 2015 sa už informácie o preventívnych opatreniach neuvádzajú v ročnej účtovnej závierke, ale len v oznámení.	2007
Oznámenie	Európsky parlament, Rada a Európsky dvor audítorov	31. október2	celý rozpočet	V oznámení sa opisuje fungovanie preventívnych a opravných mechanizmov používaných na ochranu rozpočtu EÚ pred nezákonnými alebo neoprávnenými výdavkami a na čo najlepší odhad údajov vyplývajúcich z ich používania. O preventívnych opatreniach obsahuje súhrnné informácie a o finančných opravách obsahuje súhrnné informácie, ako aj informácie na úrovni členských štátov.	2012
Štvrťročná správa	Európsky parlament	koniec každého štvrťroka	osobitná oblasť politiky	Štvrťročné správy poskytujú pravidelné informácie o finančných opravách podľa jednotlivých fondov v rámci politiky súdržnosti.	2008
Súhrnná správa3	Európsky parlament a Rada	15. jún	celý rozpočet	V súhrnnej správe sa podrobne uvádzajú úspechy riadenia v predchádzajúcom roku na základe výročných správ o činnosti, ktoré predložili jednotliví generálni riaditelia.	2007

1 Od rozpočtového roku 2015 sa výročné správy o činnosti predkladajú k 30. aprílu.

2 Od rozpočtového roku 2015 sa dokument oznámenia predkladá ako súčasť takzvaného integrovaného balíka finančných správ spolu s konsolidovanou ročnou účtovnou závierkou k 31. júlu.

3 Od rozpočtového roka 2015 je súhrnná správa súčasťou výročnej správy o hospodárení a vykonávaní.

Zdroj: Európsky dvor audítorov.

114

Všetky správy okrem výročných správ o činnosti zostavilo Generálne riaditeľstvo Európskej komisie pre rozpočet na základe informácií, ktoré poskytlo Generálne riaditeľstvo pre regionálnu a mestskú politiku a Generálne riaditeľstvo pre zamestnanosť, sociálne záležitosti a začlenenie podľa pokynov alebo usmernení (pre výročné správy o činnosti generálnych riaditeľstiev), ktoré vydalo Generálne riaditeľstvo pre rozpočet.

Žiadna zo správ Komisie zatiaľ neposkytla analytický prehľad preventívnych opatrení a finančných opráv za programové obdobie 2007 – 2013

115

Výdavky v oblasti súdržnosti sú založené na viacročnom programovaní. Domnievame sa preto, že Komisia by mala poskytnúť Európskemu parlamentu a Rade konsolidovanú správu obsahujúcu kľúčové informácie o preventívnych opatreniach a finančných opravách týkajúcich sa aktuálneho programového obdobia⁴⁰.

116

Z analýzy príslušných správ uvedených v tabuľke 5 však vyplynulo, že spoločne predstavujú preventívne opatrenia a finančné opravy vo vzťahu k viacerým rokom. Pre programové obdobie ako celok sa však neplánovala nijaká konkrétna správa, ktorá by poskytla analytický prehľad.

117

V súvislosti s obdobím rokov 2000 – 2006 konštatujeme, že Komisia v roku 2013 vydala ad hoc správu o finančných opravách a stave ukončenia programov EFRR a ESF a projektov KF. Pre programové obdobie 2007 – 2013 sa zatiaľ nijaká takáto správa neplánuje.

Správy Komisie neposkytovali dostatok porovnaní medzi členskými štátmi a príkladov „osvedčených postupov“, ako predchádzať opakovaným problémom alebo ich zisťovať a napraviť

118

Správy Komisie by mali poskytovať relevantné informácie, ktoré zlepšia porozumenie situácii vo vzťahu k preventívnym opatreniam a finančným opravám, aby sa mohli prijať primerané opatrenia na zlepšenie systémov riadenia a kontroly. Opýtali sme sa preto členov Výboru Európskeho parlamentu pre kontrolu rozpočtu a Výboru Európskeho parlamentu pre regionálny rozvoj a predstaviteľov členských štátov v pracovnej skupine Rady Európskej únie pre štrukturálne opatrenia na ich vnímanie užitočnosti dostupných správ.

119

Väčšina opýtaných považovala informácie, ktoré poskytuje Komisia, za dostatočné, ba dokonca za príliš obsiahle z hľadiska objemu. Respondenti z členských štátov považovali za najužitočnejší zdroj informácií výročné správy o činnosti, keďže obsahujú informácie, ktoré sa môžu použiť ako referenčná hodnota pre ich vlastné programy vo vzťahu k programom iných členských štátov. Veľmi málo respondentov bolo informovaných o štvrťročných správach.

120

Zatiaľ čo väčšina opýtaných sa domnievala, že Komisia jasne informuje o systéme a nastavení opatrení na ochranu rozpočtu EÚ, polovica z nich by privítala viac informácií o skutočnom uplatňovaní opatrení a ich praktických dôsledkoch. Počas našich rozhovorov boli nastolené tieto otázky: vysvetlenia opakovaných problémov vo vzťahu k vykazovaniu neoprávnených výdavkov, príčiny typických alebo opakovaných chýb a najlepšie postupy, ako im predchádzať alebo ich zisťovať a napraviť. Takéto informácie by členským štátom pomohli zlepšiť ich vlastné systémy riadenia a kontroly.

Informačné systémy Komisie neposkytujú konsolidovaný prehľad preventívnych opatrení a finančných opráv

121

Generálne riaditeľstvá Komisie zaznamenávajú informácie potrebné na monitorovanie a podávanie správ o preventívnych opatreniach a finančných opravách vo svojich účtovných systémoch a v rôznych elektronických účtovných osnovách. Zistili sme, že elektronické účtovné osnovy mali rôzne nedostatky, ktoré sťažovali získanie jednoduchého prehľadu a vykonanie hĺbkových analýz:

1. jednotlivé systémy nie sú integrované a údaje sa musia zadávať ručne,
2. neexistuje nijaký prehľad jednotlivých prípadov pre všetky opatrenia, ktoré prijíma Komisia na ochranu rozpočtu EÚ. Namiesto toho sa informácie ukladajú oddelene pre preventívne opatrenia a finančné opravy. Keďže tieto dva systémy nie sú nijako prepojené, je ťažké sledovať, ako sa prípady vyvíjajú od aktivujúcej udalosti po zrušenie preventívnych opatrení alebo vykonanie finančných opráv; a
3. databázy nie vždy obsahujú potrebné informácie na porovnávaciu analýzu medzi prípadmi. Uľahčila by sa tým práca výboru pre prerušenia, pozastavenia a finančné opravy, ktorý zabezpečuje, aby sa podobné prípady vybavovali podobným spôsobom.

Regulačné ustanovenia na obdobie rokov 2014 – 2020 výrazne posilnili postavenie Komisie v ochrane rozpočtu EÚ pred neoprávnenými výdavkami

122

Pri nastavovaní a príprave systému preventívnych opatrení a finančných opráv na nové programové obdobie by Komisia mala budovať na získaných poučeniach a mala by zmierniť nedostatky zistené počas vykonávania programov v predchádzajúcich obdobiach. Preskúmali sme preto príslušné právne predpisy EÚ a porovnali ich so zistenými nedostatkami, aby sme posúdili, v akom rozsahu tomu tak bolo v programovom období 2014 – 2020.

Správy o finančných opravách sú súčasťou balíka opatrení na zabezpečenie ročného uistenia a preskúmané orgánom auditu

123

V programovom období 2007 – 2013 Komisia sama zistila nedostatky vo vzťahu k správnosti a úplnosti informácií poskytovaných v správach podľa článku 20 a v rámci našich vlastných auditov sa takisto zistili riziká vo vzťahu k správam členských štátov o finančných opravách, ktoré Komisia používala na výpočet kumulatívneho zostatkového rizika (pozri body 103 až 106).

124

Nariadeniami pre obdobie rokov 2014 – 2020 sa zaviedlo ročné skúmanie a schvaľovanie účtovnej závierky Komisiou. Členské štáty musia každoročne predkladať balík opatrení na posilnenie vierohodnosti, ktorý je súčasťou ročného postupu zúčtovania pre jednotlivé OP (alebo skupiny OP).Tento balík sa skladá z ročnej účtovnej závierky vrátane informácií o vybratých a vrátených sumách⁴¹, vyhlásenia o riadení a ročného súhrnu realizovaných kontrol. Orgány auditu vydávajú audítorské stanovisko a predkladajú výročnú kontrolnú správu. Prvé balíky opatrení na zabezpečenie uistenia boli vypracované v prvej polovici roku 2016.

125

Na rozdiel od predchádzajúcich období sa informácie o vybratých a vrátených získaných sumách teraz musia uvádzať v ročnej účtovnej závierke a musia byť zaradené do výpočtu kumulatívneho zostatkového rizika OP (alebo skupiny OP), ktoré vypočítava členský štát. Úplnosť a spoľahlivosť týchto informácií teraz overujú aj orgány auditu členského štátu⁴².

126

Na základe týchto dokumentov má komisia vykonať ročné preskúmanie operačného programu, počas ktorého určuje sumu výdavkov oprávnených pre daný rok. Od členských štátov sa bude vyžadovať, aby pred postupom ročného zúčtovania napravili všetky nezrovnalosti (t. j. vybrali alebo vrátili neoprávnené výdavky s možnosťou ich nahradenia novými výdavkami). Ak tak nespravia, Komisia môže začať postup finančných opráv.

Právne ustanovenia zavedené na obdobie rokov 2014 – 2020 poskytujú Komisii viac právomocí na ochranu rozpočtu EÚ

Zadržanie 10 % všetkých priebežných platieb v období rokov 2014 – 2020

127

V právnom rámci na obdobie rokov 2014 – 2020 sa stanovil nástroj zadržania 10 % priebežných platieb⁴³. To znamená, že počas účtovného obdobia Komisia uhrádza len 90 % vykázaných priebežných výdavkov. Zostávajúcich 10 % sa zúčtuje po predložení a schválení balíka opatrení na posilnenie vierohodnosti. Toto zadržanie 10 % Komisiou možno prirovnať k všeobecnému podmienečnému preventívnemu opatreniu, ktoré sa členskému štátu uhradí, ak sa pri ročnom zúčtovaní potvrdí, že je všetko v poriadku.

128

Vzhľadom na chybovosť, ktorá sa pozorovala v období rokov 2007 – 2013, sa domnievame, že toto opatrenie má potenciál zabezpečiť lepšiu ochranu rozpočtu EÚ, keďže vytvára primeranú rezervu, aby mohla Komisia prijať nápravné opatrenia dokonca aj v situácii, keď členský štát nevykoná vôbec žiadne finančné opravy.

Čisté finančné opravy sú možné každý rok, ak sa zistia závažné nedostatky, ktoré členský štát neidentifikoval

129

V programovom období 2007 – 2013 kritériá na uplatnenie čistej finančnej opravy záviseli od toho, či členský štát súhlasil so zistením (t. j. chybou) a potvrdil súvisiaci vplyv (t. j. uplatnil sumu finančnej opravy) alebo nie⁴⁴. Ak to tak nebolo, Komisia musela prijať rozhodnutie o finančnej oprave. Len rozhodnutie Komisie malo priamy čistý účinok (pozri bod 19).

130

Táto úprava sa nahradila systémom vlastnej opravy, v ktorom členský štát musí uplatniť finančnú opravu vopred. Ak sa v programovom období 2014 – 2020 zistia závažné systémové nedostatky, ktoré členský štát nezistil v rámci svojho overovania alebo auditov pred ročným schválením účtovnej závierky (buď Komisiou alebo prostredníctvom našich auditov), Komisia uplatní čistú finančnú opravu, ktorá má za následok, že členský štát príde o finančné prostriedky⁴⁵.

131

Cieľom tohto systému je ďalej podnietiť členské štáty, a najmä ich orgány auditu, aby zabezpečili zákonné a riadne vynakladanie finančných prostriedkov EÚ a aby na vnútroštátnej úrovni uplatnili všetky potrebné finančné opravy na ochranu rozpočtu EÚ pred neoprávnenými výdavkami. Táto zodpovednosť spočíva najmä na riadiacich orgánoch. Orgány auditu však budú konať ako posledná obranná línia s cieľom zabrániť tomu, aby sa o časť vnútroštátnych finančných rámcov prišlo už počas vykonávania programu. Finančné opravy sa okrem toho budú uplatňovať na ročnom základe a budú jasne prepojené s uvoľnením následných priebežných platieb. V prílohe V sa uvádza porovnanie medzi opatreniami na obdobie rokov 2007 – 2013 a 2014 – 2020.

132

Zistili sme takisto, že v období rokov 2007 – 2013 dlho trvalo riešenie konaní, ktoré viedli k finančným opravám (pozri bod 87).Podobné záležitosti boli zistené v súvislosti s programovým obdobím 2000 – 2006 v jednej z predchádzajúcich osobitných správ Európskeho dvora audítorov⁴⁶.

133

Domnievame sa, že trvanie týchto konaní sa výrazne skráti požiadavkou ukončiť účtovnú závierku a predložiť balík opatrení na posilnenie vierohodnosti k stanovenému termínu (15. február nasledujúceho roka).To podnieti členské štáty k rýchlejšej náprave problémov, aby mohli zahrnúť súvisiace výdavky do účtovnej závierky, a pravdepodobne to prispeje k výraznému zrýchleniu procesu v porovnaní s obdobím rokov 2007 – 2013.

Pozastavenie platieb a finančné opravy pri ukončení sú možné aj pri nedosiahnutí výkonnostných cieľov.

134

V programovom období 2014 – 2020 bude možné začať konanie o pozastavení a uložiť finančné opravy, aj keď sa nedosiahnu stanovené výkonnostné ukazovatele. Toto nedostatočné plnenie však musí byť spôsobené jasne určenými nedostatkami vo vykonávaní a Komisia musí tieto nedostatky oznámiť členskému štátu⁴⁷. Ak členský štát neprijme nápravné opatrenia na riešenie týchto nedostatkov, Komisia môže pozastaviť platby tomuto členskému štátu. Ak členský štát ani do konca programového obdobia neprijal nápravné opatrenia na riešenie nedostatkov, Komisia môže uplatniť finančné opravy.

135

Domnievame sa, že toto je prvý krok smerom k riešeniu našej dlhodobej kritiky, že v programovom období 2007 – 2013 neexistovali nijaké primerané právne ustanovenia na uloženie finančných opráv za nedostatočné plnenie (pozri bod 25). V rámci obdobia rokov 2014 – 2020 však stále neexistujú nijaké skutočné finančné stimuly či sankcie týkajúce sa výsledkov dosiahnutých s finančnými prostriedkami EÚ⁴⁸.

Opatrenia spojené s riadnou správou hospodárskych záležitostí sa zaviedli, ale ich uplatnenie v praxi je zložité.

136

V programovom období 2014 – 2020 môže Komisia navyše uplatniť pozastavenie aj v otázkach týkajúcich sa širších otázok riadnej správy hospodárskych záležitostí⁴⁹. Komisia môže najmä navrhnúť, aby Rada pozastavila platby alebo záväzky, ak členský štát neprijal primerané opatrenia na zmenu svojej dohody o partnerstve⁵⁰ alebo ak členský štát neprijal efektívne opatrenia na nápravu svojho nadmerného deficitu.

137

V situáciách spojených so správou hospodárskych záležitostí však za rozhodnutie o pozastavení platieb nezodpovedá len Komisia. Komisia musí informovať Európsky parlament vždy, keď taká situácia vznikne, a musí vstúpiť do štruktúrovaného dialógu s EP, ak o to Európsky parlament požiada. Následne musí Komisia predložiť návrh na pozastavenie platieb Rade a Rada potom prijme svoje rozhodnutie vo vykonávacom akte. V prípade pozastavenia spojeného so správou hospodárskych záležitostí sa takisto v nariadení stanovuje maximálna výška pozastavenia ako percento platieb alebo záväzkov.

138

Komisia prvýkrát plánovala navrhnúť pozastavenie platieb spojené s otázkami správy hospodárskych záležitostí (najmä s nadmerným deficitom) v prípade Španielska a Portugalska v roku 2016⁵¹. V novembri 2016 sa Komisia rozhodla nenavrhnúť pozastavenie v uvedených prípadoch vzhľadom na zložitú hospodársku a fiškálnu situáciu. Komisia namiesto toho odporučila, aby Portugalsko ukončilo svoj nadmerný deficit do roku 2016 a Španielsko do roku 2018. Na základe toho môže byť v programovom období 2014 – 2020 zložité uplatňovať toto ustanovenie v praxi.

Zvýšená právna istota vzhľadom na stanovenie pravidiel ako nariadení a nie usmernení

139

V období rokov 2014 – 2020 mali pravidlá platné pre finančné opravy inú právnu formu (a v dôsledku toho zodpovedajúcu prísnejšiu právnu hodnotu).Napríklad,

1. postup určovania finančných opráv a smerných sadzieb opráv, ktoré sa majú uplatňovať vo vzťahu k chybám vo verejnom obstarávaní, sa od programového obdobia 2000 – 2006 stanovoval v usmerneniach Komisie⁵². V týchto usmerneniach sa opisoval postup, ktorý v príslušných prípadoch používala Komisia, a jeho použitie sa odporúčalo členským štátom. Aktualizácia týchto pravidiel, ktoré má používať Komisia, z roku 2013 bola vydaná ako rozhodnutie Komisie⁵³;
2. metodika Komisie na uplatňovanie paušálnych opráv v programovom období 2007 – 2013 bola stanovená v rozhodnutí Komisie z roku 2011⁵⁴. Podobné pravidlá pre programové obdobie 2014 – 2020 boli zahrnuté v delegovanom nariadení Komisie⁵⁵.

140

Posilňuje sa tým postavenie Komisie v presadzovaní týchto ustanovení a zabezpečení súdržnejšieho prístupu vo všetkých členských štátoch v období rokov 2014 – 2020. Stanovenie platných pravidiel ako nariadenia alebo rozhodnutia Komisie namiesto usmernení takisto ponecháva menej priestoru na voľné rozhodovanie Komisie pri určovaní výšky opravy, a tým zvyšuje právnu istotu členských štátov.

Závery a odporúčania

141

Do konca roka 2015 (t. j. pred ukončením programového obdobia 2007 – 2013) Komisia celkovo účinne využívala opatrenia, ktoré mala v programovom období 2007 – 2013 k dispozícii na ochranu rozpočtu EÚ pred neoprávnenými výdavkami.

142

Z nášho auditu vyplynulo, že finančné opravy v období rokov 2000 – 2006 predstavovali 8 616 mil. EUR, t. j. 3,8 % celkového rozpočtu EFRR, KF a ESF. Pri ukončení boli čisté finančné opravy vo viacerých programoch EFRR a ESF a projektoch KF v 17 členských štátoch v prípade EFRR, 16 členských štátoch v prípade ESF a v jedenástich členských štátoch v prípade KF. Celková suma týchto čistých opráv bola 2 423 mil. EUR (čiže 1,1 % celkového rozpočtu). Zistili sme takisto, že Súdny dvor Európskej únie v podstate potvrdil hodnotenie nedostatkov a finančné opravy, ktoré vykonala Komisia. Hoci očakávame, že situácia v období rokov 2007 – 2013 bude podobná, konečný vplyv finančných opráv sa môže určiť až pri ukončení. Na základe nášho skúmania záverečných platieb v období rokov 2000 – 2006 sa takisto domnievame, že Komisia musí zostať obozretná pri kontrole záverečných výkazov predložených členskými štátmi.

143

V období rokov 2007 – 2013 Komisia využívala pozastavenie platieb vo väčšom rozsahu ako v minulosti a novozavedené prerušenie platieb bolo ďalším nápomocným nástrojom. Preventívne opatrenia sa takisto uplatňovali skôr ako v prechádzajúcom období. Z pomerného hľadiska sme očakávali, že v programovom období 2007 – 2013 sa bude vykonávať viac finančných opráv ako v predchádzajúcom období.

144

Zistili sme takisto, že Komisia používala svoje preventívne opatrenia a finančné opravy primeraným spôsobom. Cieľom vnútorných postupov Komisie v období rokov 2007 – 2013 bolo zabezpečiť harmonizované vybavovanie prípadov vo všetkých programoch a členských štátoch. Našou analýzou sa takisto potvrdilo, že opatrenia Komisie za obdobie rokov 2007 – 2013 sa sústredili na členské štáty s najrizikovejšími programami.

145

Nápravné opatrenia Komisie vyvíjali tlak na členské štáty, aby riešili nedostatky svojich systémov riadenia a kontroly. Preventívne opatrenia aj finančné opravy sa však vo všeobecnosti zaoberajú komplexnými otázkami, ktorých vyriešenie trvá dlhší čas. Výsledné prerušenie a pozastavenie platieb predstavuje pre členské štáty významné finančné riziko. V období rokov 2007 – 2013 sa preto Komisia zamerala na postupné rušenie opatrení s cieľom zabezpečiť, aby mohli byť úhrady čo najskôr obnovené pre časť programu, ktorá nebola ovplyvnená nedostatkami, ktoré pôvodne viedli k prerušeniu alebo pozastaveniu.

146

Zároveň sme však zistili, že Komisia čelila ťažkostiam pri monitorovaní vykonávania finančných opráv. Informácie o vykonávaní v období rokov 2007 – 2013, ktoré poskytli členské štáty, ešte neumožňujú podrobné monitorovanie. Zistené dôkazy o dlhodobom vplyve preventívnych opatrení a finančných opráv v období rokov 2007 – 2013, taktiež neboli presvedčivé.

Odporúčanie 1

Komisia by mala uplatňovať prísny prístup k finančným opravám pri ukončení obdobia rokov 2007 – 2013 s cieľom zabezpečiť, aby celkové sumy uhradené z rozpočtu EÚ neobsahovali významnú úroveň neoprávnených výdavkov.

Cieľový dátum vykonávania: marec 2017 (začiatok postupu ukončenia).

147

Správy Komisie o preventívnych opatreniach a finančných opravách sťažujú získanie komplexného a analytického prehľadu. Dôvodom je najmä skutočnosť, že informácie o preventívnych opatreniach a finančných opravách sa uvádzajú vo viacerých správach a dokumentoch, pričom o jednej z nich zainteresované strany ani nevedeli. Ani jedna zo správ Komisie zároveň neposkytuje analytický prehľad preventívnych opatrení a finančných opráv za programové obdobie 2007 – 2013 ako celok. Zástupcovia Európskeho parlamentu a Rady sa takisto domnievali, že správy Komisie neposkytujú dostatok porovnaní medzi členskými štátmi a príkladov osvedčených postupov o tom, ako predchádzať opakovaným problémom alebo ich zisťovať a napraviť.

Odporúčanie 2

Komisia by mala vydať ad hoc správu o finančných opravách a stave ukončovania programov EFRR/KF a ESF podobnú správe vypracovanej v roku 2013 za obdobie rokov 2000 – 2006. V tejto správe by sa mali uvádzať a porovnávať všetky informácie o preventívnych a nápravných opatreniach podľa fondov a členských štátov a mal by sa v nej zobraziť vplyv finančných opráv a miera zostatkového rizika.

Cieľový dátum vykonávania: najneskôr v polovici roka 2019.

148

Zaznamenali sme nedostatky v informačných systémoch, ktoré používa Komisia na monitorovanie a predkladanie správ o preventívnych opatreniach a finančných opravách pri programoch za obdobie rokov 2007 – 2013. Konkrétne, informačné systémy nie sú integrované a neposkytujú prehľad jednotlivých prípadov pri všetkých preventívnych opatreniach a finančných opravách.

Odporúčanie 3

Komisia by v programovom období 2014 – 2020 mala zriadiť integrovaný monitorovací systém, ktorý by sa vzťahoval na preventívne opatrenia, ako aj na finančné opravy.

Cieľový dátum vykonávania: 2019.

149

Regulačné ustanovenia na obdobie rokov 2014 – 2020 výrazne posilňujú postavenie Komisie v oblasti ochrany rozpočtu EÚ pred neoprávnenými výdavkami. Dôvodom je najmä skutočnosť, že podávanie správ členských štátov o finančných opravách je teraz súčasťou balíka opatrení na zabezpečenie ročného uistenia a správy skúma orgán auditu. Právnymi ustanoveniami zavedenými na obdobie rokov 2014 – 2020 sa navyše Komisii poskytuje viac právomocí s cieľom zabezpečiť, aby sa už z rozpočtu EÚ neuhrádzali neoprávnené výdavky. A napokon tu ide takisto o zvýšenú právnu istotu pre členské štáty vzhľadom na to, že pravidlá sa stanovujú ako nariadenia a nie ako usmernenia.

150

Celkovo sa domnievame, že tieto úpravy na obdobie rokov 2014 – 2020 sú výrazným zlepšením štruktúry systému.

Odporúčanie 4

Komisia by mala efektívne využívať výrazne posilnené ustanovenia na obdobie rokov 2014 – 2020 a ukladať čisté finančné opravy vždy, keď je to potrebné, na základe vlastných kontrol a/alebo na základe auditov, ktoré vykonáva Európsky dvor audítorov.

Cieľový dátum vykonávania: okamžite.

Túto správu prijala komora II, ktorej predsedá Iliana IVANOVA, členka Dvora audítorov, v Luxemburgu na svojom zasadnutí dňa 8. marca 2017.

Glosár a skratky

Akčný plán: Akčné plány sú dokumenty vypracované členskými štátmi po zistení systémových nezrovnalostí alebo závažných nedostatkov v systémoch členských štátov. Opisujú sa v nich nápravné opatrenia, ktorými sa tieto nezrovnalosti a/alebo systémové nedostatky budú riešiť.

Aktivujúca udalosť: Nezrovnalosti alebo závažné nedostatky, ktoré pri vykonávaní svojho overovania zistili orgány členského štátu, Komisia alebo Európsky dvor audítorov, a ktoré vedú k vzniku preventívnych opatrení a finančných opráv.

Certifikačný orgán: Certifikačné orgány vykonávajú kontroly prvej úrovne v súvislosti s výdavkami vykázanými riadiacimi orgánmi a osvedčujú, že tieto výdavky sú zákonné a riadne.

Európsky fond regionálneho rozvoja (EFRR): Európsky fond regionálneho rozvoja sa zameriava na posilnenie hospodárskej a sociálnej súdržnosti v rámci Európskej únie prostredníctvom vyrovnávania hlavných regionálnych rozdielov, a to formou finančnej podpory na vytváranie infraštruktúry a produktívnych investícií do vytvárania pracovných miest, najmä pre podniky.

Európsky sociálny fond (ESF): Cieľom Európskeho sociálneho fondu je posilniť hospodársku a sociálnu súdržnosť v Európskej únii zlepšením zamestnanosti a príležitostí na zamestnanie (najmä prostredníctvom opatrení v oblasti odbornej prípravy), podporovaním vysokej miery zamestnanosti a vytvárania viacerých a lepších pracovných miest.

Finančná oprava: Účelom finančných opráv je chrániť rozpočet EÚ pred záťažou chybných alebo neoprávnených výdavkov. Pri výdavkoch v rámci zdieľaného hospodárenia je vrátenie nesprávne vykonaných platieb primárne zodpovednosťou členského štátu.

Členský štát môže vykonávať finančné opravy odpočítaním neoprávneného výdavku zo žiadosti členského štátu o platbu, uhradením príkazu na vymáhanie vydaného Komisiou, alebo zrušením záväzku. Odpočítanie sa môže vykonať dvoma spôsobmi: vybratými alebo vrátenými sumami od príjemcov.

Finančná oprava: potvrdená, schválená alebo vykonaná: „Potvrdená“ finančná oprava bola prijatá príslušným členským štátom.

„Schválená“ finančná oprava bola prijatá rozhodnutím Komisie a je vždy čistou opravou, pričom od členského štátu sa požaduje, aby uhradil neoprávnené finančné prostriedky do rozpočtu EÚ, čo má za následok konečné zníženie prideleného finančného krytia pre príslušný členský štát.

„Vykonanou“ finančnou opravou, ktorá bola predtým potvrdená alebo schválená, sa opravuje zistená nezrovnalosť (t. j. suma bola vybratá alebo vrátená).

Finančná oprava: predbežná alebo následná: Predbežné finančné opravy sa vykonávajú predtým, ako sa Komisii vykáže neoprávnený výdavok.

Následné finančné opravy sa vykonávajú po vykázaní neoprávneného výdavku Komisii.

Kohézny fond (KF): Kohézny fond je zameraný na posilnenie hospodárskej a sociálnej súdržnosti v rámci Európskej únie prostredníctvom financovania projektov v oblasti životného prostredia a dopravy v členských štátoch, ktorých HNP na obyvateľa je nižší ako 90 % priemeru EÚ.

Miera kumulatívneho zostatkového rizika: Odhad časti vykázaných výdavkov, pre každý program počas celého programového obdobia, ktoré nie sú zákonné a riadne. V miere kumulatívneho zostatkového rizika sa prihliada na všetky finančné opravy, ktoré sa vykonali od začiatku obdobia, a celkové výdavky vykázané pri ukončení.

Nezrovnalosť: Nezrovnalosť je úkon, ktorý nie je v súlade s predpismi EÚ a ktorý má potenciálny negatívny vplyv na finančné záujmy EÚ, ale ktorý môže byť výsledkom skutočných omylov, ktorých sa dopustili buď príjemcovia žiadajúci o finančné prostriedky, alebo orgány zodpovedné za vykonávanie platieb. Ak sa nezrovnalosť vykoná úmyselne, je podvodom.

Opatrenia na ochranu rozpočtu EÚ: Opatrenia na ochranu rozpočtu EÚ sa skladajú z preventívnych opatrení (prerušenie, pozastavenie) a finančných opráv (ktoré majú peňažný vplyv). Tieto opatrenia sú doplnené akčnými plánmi dohodnutými medzi Komisiou a členským štátom.

Operačný program (OP): V OP sa stanovujú priority a konkrétne ciele členského štátu a opisuje sa spôsob využitia financovania (spolufinancovanie z EÚ a vnútroštátnych verejných a súkromných zdrojov) v danom období (v súčasnosti sedem rokov) na financovanie projektov. Projekty v rámci OP musia prispievať k určitému počtu cieľov. Financovanie OP môže pochádzať z EFRR, KF a/alebo ESF. OP vypracúva členský štát a akékoľvek platby z rozpočtu EÚ sa môžu vykonávať až po jeho schválení Komisiou. OP sa môžu v priebehu programového obdobia meniť, len ak s tým súhlasia obidve strany.

Orgán auditu: Orgány auditu poskytujú Komisii uistenie o účinnom fungovaní systémov riadenia a vnútornej kontroly operačného programu (OP) (a teda o zákonnosti a riadnosti certifikovaných výdavkov). Musia byť funkčne nezávislé od orgánov riadiacich fondy. Orgán auditu informuje o zisteniach z auditov systémov a auditov operácií riadiace a certifikačné orgány zodpovedné za príslušný OP. Raz ročne predkladajú Komisii správu o svojej činnosti za príslušný rok vo výročnej kontrolnej správe. Ak sa kontrolný orgán domnieva, že riadiaci orgán neprijal vhodné nápravné opatrenie, musí na to upozorniť Komisiu.

Pozastavenie: Komisia môže pozastaviť celú priebežnú platbu alebo jej časť (pozri článok 92 nariadenia č. 1083/2006), ak existuje závažný nedostatok vo fungovaní systému riadenia a kontroly členského štátu, alebo vo výkaze výdavkov boli certifikované neoprávnené výdavky, ktoré neboli opravené, alebo členský štát závažným spôsobom porušil svoje záväzky v oblasti riadenia a kontroly.

Predpokladaná miera chybovosti: Odhad orgánu auditu, pokiaľ ide o časť ročných výdavkov v každom OP (alebo skupine OP), ktoré nie sú zákonné a riadne. Táto miera by sa mala stanoviť na základe štatistickej metódy výberu vzorky. Predpokladaná miera chybovosti musí byť reprezentatívna z hľadiska výdavkov, ktoré v OP (alebo skupine OP) vznikli. Môže to tak byť aj v prípade miery chybovosti stanovenej na základe špecifických neštatistických metód výberu vzorky (najmä pri malých súboroch), pokiaľ sú reprezentatívne vzhľadom na obyvateľstvo ako celok.

Prerušenie: Komisia môže prerušiť lehotu splatnosti daného výkazu výdavkov najviac na šesť mesiacov (pozri článok 91 nariadenia č. 1083/2006), ak z dôkazov vyplýva závažný nedostatok vo fungovaní systémov riadenia a kontroly členských štátov alebo ak je vo výkaze výdavkov certifikovaný neoprávnený výdavok, ktorý nebol opravený.

Ak Komisia na základe vlastnej činnosti alebo informácií, ktoré poskytli orgány auditu, zistí, že členský štát nenapravil vážne nedostatky v systémoch riadenia a kontroly a/alebo neopravil neoprávnené výdavky, ktoré boli vykázané a certifikované, môže prerušiť alebo pozastaviť platby. Ak členský štát nenapraví zistené nedostatky v systémoch alebo nevyberie neoprávnené výdavky (ktoré môžu byť nahradené oprávnenými výdavkami), finančné opravy môže uplatniť samotná Komisia, čo má za následok čisté zníženie finančných prostriedkov EÚ na OP.

Preventívne opatrenie: Preventívne opatrenia, ktoré má Komisia k dispozícii na ochranu rozpočtu EÚ, keď má informácie o potenciálnych nedostatkoch, zahŕňajú pozastavenie a prerušenie platieb z rozpočtu EÚ do OP.

Pridelené finančné krytie: Pridelené finančné krytie je celková suma pridelená členskému štátu alebo na operačný program v programovom období, ktorá je teoretickou maximálnou sumou, ktorú možno vyplatiť.

Prioritná os: Jedna z priorít stratégie v operačnom programe, ktorá sa skladá zo skupiny navzájom súvisiacich operácií s konkrétnymi merateľnými cieľmi.

Prípad: Úplný sled udalostí, ktorým sa spájajú preventívne opatrenia a finančné opravy s tou istou aktivujúcou udalosťou.

Programové obdobie: Viacročný rámec, v rámci ktorého sa plánujú a vykonávajú výdavky z EFRR, ESF a KF.

Riadiaci orgán: Riadiaci orgán je vnútroštátny, regionálny alebo miestny orgán verejnej správy (alebo akýkoľvek iný verejný alebo súkromný subjekt), ktorý bol určený členským štátom na riadenie operačného programu. K jeho úlohám patrí výber projektov, ktoré sa majú financovať, sledovanie spôsobu realizácie projektov a podávanie správ Komisii o finančných aspektoch a dosiahnutých výsledkoch. Riadiaci orgán je takisto orgánom, ktorý ukladá finančné opravy príjemcom v nadväznosti na audity, ktoré vykonáva Komisia, Európsky dvor audítorov alebo akýkoľvek orgán v členskom štáte.

Správa podľa článku 20: Výročné vyhlásenie o vybratých, vrátených sumách, neukončených prípadoch vymáhania a nevymáhateľných sumách podľa ustanovení článku 20 ods. 2 nariadenia (ES) č. 1828/2006 pre programy na roky 2007 – 2013. Odráža celkovú nápravnú kapacitu systému riadenia a kontroly jednotlivých programov, súhrnne vyjadrenú na úrovni prioritnej osi, nezávisle od zdroja opravy.

Sprostredkovateľský orgán: Sprostredkovateľský orgán je akýkoľvek verejný alebo súkromný orgán alebo útvar, ktorý vo vzťahu k príjemcom vykonávajúcim operácie koná pod vedením riadiaceho orgánu alebo ktorý vykonáva úlohy v mene takéhoto orgánu.

Systém riadenia a kontroly: Systém riadenia a kontroly je štruktúra, ktorá vykonáva a plní kontrolné činnosti operačného programu. V politike súdržnosti sa skladá z riadiaceho orgánu (a sprostredkovateľských orgánov), certifikačného orgánu a orgánu auditu na úrovni členského štátu a Komisie.

Vrátené sumy: Členský štát ponecháva výdavok v programe, kým sa neoprávnene vyplatená suma nevráti od príjemcu, a odpočíta ho z nasledujúcej žiadosti o platbu, keď sa suma vráti. Jeden zo spôsobov vykonávania finančnej (pozri aj vybratú sumu) opravy.

Výbor pre prerušenia, pozastavenia a finančné opravy: Osobitný vnútorný výbor, ktorý v rámci generálnych riaditeľstiev Komisie predstavuje fórum na prediskutovanie záležitostí a prijímanie rozhodnutí týkajúcich sa upozornení, prerušení, pozastavení a finančných opráv.

Vybraté sumy: Členský štát vyberie sumu neoprávneného výdavku z programu okamžite po zistení nezrovnalosti, a to jeho odpočítaním z nasledujúceho výkazu výdavkov, a tým uvoľní finančné prostriedky EÚ na iné operácie. Jeden zo spôsobov vykonávania finančnej opravy (pozri aj vrátené sumy).

Výročná správa o činnosti: Vo výročnej správe sa uvádzajú výsledky operácií v porovnaní napr. so stanovenými cieľmi, súvisiacimi rizikami a formou vnútornej kontroly. V prípade Komisie od plnenia rozpočtu na rok 2001 a v prípade všetkých inštitúcií Európskej únie (EÚ) od roku 2003 musí „povoľujúci úradník vymenovaný delegovaním“ svojej inštitúcii predložiť výročnú správu o činnosti o plnení svojich úloh spolu s informáciami z oblasti financovania a riadenia.

Záväzok: Právny prísľub poskytnúť finančné prostriedky po splnení určitých podmienok. EÚ sa zaväzuje uhradiť po ukončení projektu svoj podiel nákladov na projekt financovaný z prostriedkov EÚ. Dnešné záväzky sú zajtrajšími platbami. Dnešné platby sú včerajšími záväzkami.

Zrušenie záväzku: Akt, ktorým sa ruší predchádzajúci záväzok (alebo jeho časť).

Audítorský tím

V osobitných správach EDA sa predkladajú výsledky jeho auditov výkonnosti a auditov zhody, ktoré sa týkajú konkrétnych rozpočtových oblastí alebo tematických oblastí riadenia. EDA vyberá a navrhuje tieto audítorské úlohy tak, aby mali maximálny dosah, pričom sa zohľadňujú riziká pre výkonnosť či zhodu, výška súvisiacich príjmov alebo výdavkov, budúci vývoj a politický a verejný záujem.

Tento audit výkonnosti uskutočnila audítorská komora II, ktorej predsedá členka EDA Iliana Ivanova a ktorá sa špecializuje na investície na podporu súdržnosti, rastu a začlenenia. Tento audit viedol člen-spravodajca Henri Grethen, podporu mu poskytla Ildikó Preiss, vedúca úlohy a atašé kabinetu; Niels-Erik Brokopp, hlavný manažér; Marcel Bode, Nicholas Edwards, Johan Adriaan Lok a Ágota Marczinkó audítori.

Kontakt

EURÓPSKY DVOR AUDÍTOROV
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxembourg
LUXEMBOURG

Tel. +352 4398-1
Otázky: eca.europa.eu/sk/Pages/ContactForm.aspx
Webová stránka: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors

Ochrana rozpočtu EÚ pred neoprávnenými výdavkami: Komisia v období rokov 2007 – 2013 viac využívala preventívne opatrenia a finančné opravy v oblasti súdržnosti
(podľa článku 287 ods. 4 druhého pododseku ZFEÚ)

Viac doplňujúcich informácií o Európskej únii je k dispozícii na internete.
Sú dostupné cez server Európa (http://europa.eu).

Luxemburg: Úrad pre vydávanie publikácií Európskej únie, 2017

PDF	978-92-872-7242-3	1977-5776	10.2865/820247	QJAB17005SKN
HTML	978-92-872-7710-7	1977-5776	10.2865/931150	QJAB17005SKQ

© Európska únia, 2017

Rozmnožovanie je povolené len so súhlasom autora.

AKO ZÍSKAŤ PUBLIKÁCIE EÚ

Bezplatné publikácie:

• jeden kus:
  • prostredníctvom webovej stránky EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu);
• viac kusov alebo plagátov/máp:
  • na zastúpeniach Európskej únie (http://ec.europa.eu/represent_sk.htm);
  • v delegáciách, ktoré sídlia v nečlenských krajinách EÚ (http://eeas.europa.eu/delegations/index_sk.htm);
  • kontaktovaním služby Europe Direct (http://europa.eu/europedirect/index_sk.htm);
  • na bezplatnom telefónnom čísle 00 800 6 7 8 9 10 11 (v rámci EÚ) (*).

(*) Za poskytnutie informácií sa neplatí, podobne ako za väčšinu hovorov (niektorí mobilní operátori, verejné telefónne automaty alebo hotely si však môžu účtovať poplatok).

Platené publikácie:

• prostredníctvom webovej stránky EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu).