Proteção do orçamento da UE contra despesas irregulares: a Comissão fez uma utilização crescente de medidas preventivas e correções financeiras no domínio da coesão ao longo do período de 2007-2013

Síntese

Acerca da política de coesão

I

A política de coesão visa reduzir as disparidades de desenvolvimento entre as regiões, reestruturar as zonas industriais em declínio e incentivar a cooperação transfronteiriça, transnacional e inter-regional. Esta política constitui a principal fonte de financiamento do investimento da UE, representando cerca de 37% das despesas totais do orçamento da União. Os fundos atribuídos à política de coesão orçaram em aproximadamente 230 mil milhões de euros no período de programação de 2000-2006, 346 mil milhões de euros no de 2007-2013, e 349 mil milhões de euros no de 2014-2020.

II

A política de coesão é composta por duas partes principais: a política regional e urbana, e o emprego e assuntos sociais. A política regional e urbana é executada principalmente através do Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional e do Fundo de Coesão. A política de emprego e assuntos sociais é maioritariamente financiada através do Fundo Social Europeu.

III

A política de coesão é executada em regime de gestão partilhada, o que significa que a responsabilidade é repartida entre a Comissão e os Estados-Membros. Embora a Comissão continue a ser responsável pela execução do orçamento da UE, a gestão e o controlo efetivos dos fundos e dos programas da União são delegados nas autoridades dos Estados-Membros, que asseguram a seleção dos beneficiários e a distribuição de fundos.

IV

A responsabilidade de detetar, corrigir e prevenir erros incumbe, em primeira instância, aos Estados-Membros. Caso tome conhecimento de casos de cofinanciamento, comprovado ou provável, de despesas irregulares, a Comissão pode intervir e corrigir despesas já cofinanciadas ou impedir o seu cofinanciamento futuro.

V

A Comissão pode aplicar medidas preventivas e/ou correções financeiras com base em irregularidades ou deficiências graves identificadas por autoridades dos Estados-Membros, com base nas suas próprias verificações e auditorias, nos inquéritos do OLAF e em resultado de auditorias realizadas pelo Tribunal de Contas Europeu.

Como foi realizada a auditoria do Tribunal

VI

O Tribunal analisou a eficácia das medidas preventivas e correções financeiras da Comissão na proteção do orçamento da UE contra despesas irregulares no domínio da coesão. A auditoria incidiu no período de programação de 2007-2013. O Tribunal estabeleceu, além disso, uma comparação com o período de programação de 2000-2006 e avaliou o impacto provável das alterações introduzidas nos regulamentos para o período de 2014-2020. A auditoria do Tribunal incluiu:

• uma análise das orientações, publicações e relatórios da Comissão pertinentes e uma avaliação dos respetivos procedimentos internos no período de 2007-2013;
• uma análise comparativa das medidas preventivas e correções financeiras dos períodos de 2000-2006 e 2007-2013 e uma avaliação do impacto das correções financeiras após o encerramento do período de programação de 2000-2006;
• um exame de uma amostra de 72 casos individuais encerrados até ao final de 2016. Os casos em questão representam 29% das correções financeiras do período de 2007-2013. O trabalho de campo foi levado a cabo entre os meses de janeiro e novembro de 2016.

Constatações

VII

O Tribunal concluiu que a Comissão, regra geral, utilizou eficazmente as medidas à sua disposição para o período de programação de 2007-2013 para proteger o orçamento da UE da imputação de despesas irregulares.

VIII

As correções financeiras relativas ao período de 2000-2006 ascenderam a 8 616 milhões de euros, correspondentes a 3,8% do orçamento total. No período de 2007-2013, a Comissão fez uma utilização mais alargada das medidas ao seu dispor para efeitos de proteção do orçamento da UE.

IX

O Tribunal concluiu que, no período de 2007-2013, a Comissão aplicou medidas preventivas e correções financeiras de modo proporcionado, e confirmou que as medidas da Comissão nesse período se concentravam sobretudo nos Estados-Membros cujos programas envolviam maior risco. O Tribunal verificou também que a avaliação de insuficiências e as inerentes correções financeiras impostas pela Comissão foram, em substância, confirmadas pelo Tribunal de Justiça da União Europeia.

X

As medidas corretivas da Comissão exercem pressão sobre os Estados-Membros no sentido de corrigirem as insuficiências nos seus sistemas de gestão e de controlo. Contudo, as medidas preventivas e as correções financeiras têm a ver, em geral, com questões complexas que levam muito tempo a resolver. As interrupções e suspensões de pagamentos originadas representam um risco financeiro considerável para os Estados-Membros. No período de 2007-2013, a Comissão procurou, por conseguinte, proceder ao levantamento gradual das medidas para assegurar que os reembolsos pudessem ser retomados logo que as condições necessárias estivessem reunidas.

XI

O Tribunal constatou também que a Comissão enfrentou dificuldades no acompanhamento da aplicação das correções financeiras. As informações fornecidas pelos Estados-Membros sobre a sua aplicação no período de 2007-2013 ainda não permitiram um acompanhamento consistente. O Tribunal detetou dados variáveis sobre o impacto a longo prazo das medidas preventivas e das correções financeiras aplicadas no período de 2007-2013.

XII

Os relatórios da Comissão sobre medidas preventivas e correções financeiras tornam difícil obter uma visão geral completa da situação, em grande medida porque as informações são apresentadas em diversos relatórios e documentos. Por outro lado, nenhum dos relatórios da Comissão relativos ao período de 2007-2013 faculta uma visão geral analítica das medidas preventivas e correções financeiras aplicadas. Representantes do Parlamento Europeu e do Conselho fizeram notar também que os relatórios da Comissão não apresentam um número suficiente de comparações entre Estados-Membros e de exemplos de «boas práticas» sobre a forma de evitar, detetar ou corrigir problemas recorrentes.

XIII

As disposições regulamentares do período de 2014-2020 reforçam significativamente a posição da Comissão no plano da proteção do orçamento da UE face a despesas irregulares, em especial por meio de correções financeiras líquidas. Esta é sobretudo uma consequência de os relatórios dos Estados-Membros sobre as correções financeiras estarem agora integrados no pacote anual de garantia e serem examinados pelas respetivas autoridades de auditoria. Além disso, as disposições legais introduzidas no período de 2014-2020 conferem mais poder à Comissão para impedir o reembolso de despesas irregulares pelo orçamento da UE. Por último, há também uma maior segurança jurídica para os Estados-Membros, pelo facto de as regras serem estabelecidas como regulamentos e não como orientações.

XIV

O Tribunal considera que estas medidas representam uma melhoria significativa na conceção do sistema.

Recomendações do Tribunal

XV

A Comissão deve:

• seguir uma abordagem rigorosa no que respeita às correções financeiras no encerramento do período de 2007-2013 (a partir de março de 2017), a fim de garantir que o montante total dos reembolsos a cargo do orçamento da UE não inclui níveis significativos de despesas irregulares;
• elaborar um relatório ad hoc sobre as correções financeiras e o estado de encerramento dos programas do FEDER/FC e do FSE (o mais tardar em meados de 2019) semelhante ao relatório elaborado em 2013 para o período de 2000-2006. Esse relatório deve apresentar e comparar todas as informações sobre as medidas preventivas e corretivas aplicadas por fundo e Estado-Membro e indicar o impacto das correções financeiras, bem como a taxa de risco residual;
• instituir um sistema de acompanhamento integrado para o período de 2014-2020 que abranja as medidas preventivas e as correções financeiras até 2019;
• utilizar eficazmente as disposições substancialmente reforçadas para o período de 2014-2020 com efeito imediato e impor correções financeiras líquidas sempre que necessário, com base nas suas próprias verificações e/ou nas auditorias realizadas pelo Tribunal.

Introdução

A política de coesão é a principal fonte de financiamento do investimento da UE

Objetivos, orçamento e fundos

01

A política de coesão visa reduzir as disparidades de desenvolvimento entre as regiões, reestruturar as zonas industriais em declínio e incentivar a cooperação transfronteiriça, transnacional e inter-regional na União Europeia (UE).

02

A despesa com a política de coesão corresponde a cerca de 37% da despesa total do orçamento da União. Os fundos afetados à política de coesão, principal política de investimento da UE, orçaram em aproximadamente 230 mil milhões de euros no período de programação de 2000-2006, 346 mil milhões de euros no de 2007-2013, e 349 mil milhões de euros no de 2014-2020.

03

A política de coesão é composta por duas partes principais: a política regional e urbana, e o emprego e assuntos sociais. A política regional e urbana é executada predominantemente através do Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional (FEDER) e do Fundo de Coesão (FC), enquanto as ações nas áreas do emprego e assuntos sociais são financiadas sobretudo através do Fundo Social Europeu (FSE). O FEDER, o FC e o FSE regem-se por regras comuns, sujeitas a exceções previstas nos regulamentos específicos de cada fundo.

Sistema de gestão e de controlo da política de coesão

04

A política de coesão é executada em regime de gestão partilhada¹, o que significa que a responsabilidade pela aplicação da política e dos fundos que lhe estão associados, incluindo as atividades de controlo, é repartida entre a Comissão e os Estados-Membros. Embora a Comissão continue a ser responsável pela execução do orçamento da UE, a gestão e o controlo efetivos dos fundos e dos programas da União são delegados nas autoridades dos Estados-Membros.

05

As funções destas autoridades encontram-se definidas nos regulamentos setoriais:

1. as autoridades de gestão (cujas funções podem ser delegadas em organismos intermédios) asseguram a gestão corrente dos projetos cofinanciados no âmbito do respetivo programa operacional (PO);
2. as autoridades de certificação procedem à consolidação das declarações de despesas dos beneficiários de projetos em pedidos de pagamento de despesas que são apresentados à Comissão para reembolso;
3. as autoridades de auditoria efetuam uma auditoria anual independente às despesas declaradas à Comissão e ao funcionamento do sistema de gestão e de controlo.

06

Estas autoridades são responsáveis, em particular, pela seleção dos projetos e pela distribuição e controlo da utilização dos fundos. Os Estados-Membros têm igualmente o dever de assegurar que a despesa sujeita a reembolso por parte do orçamento da UE está isenta de irregularidades, mediante a prevenção, deteção e correção de irregularidades². Por outro lado, a Comissão pode tomar medidas com vista a recuperar fundos que tenham sido pagos indevidamente.

07

Os beneficiários dos projetos incorrem em despesas e declaram-nas em pedidos de pagamento dirigidos às autoridades de gestão (ou organismos intermédios). Essas despesas são depois consolidadas e transmitidas à Comissão por intermédio da autoridade de certificação. A Comissão procede então ao pagamento do montante correspondente à parte cofinanciada da despesa declarada para a conta do Estado-Membro, de onde os fundos são transferidos para os respetivos beneficiários (ver figura 1).

08

A Comissão negoceia com os Estados-Membros e aprova os programas operacionais (PO), fornece às respetivas autoridades orientação e instruções relativas ao desempenho das suas tarefas e efetua verificações a nível de Estado-Membro ou controlos documentais para controlo da execução da política.

09

Foram executados, no total, 618 PO e 1 119 projetos do FC no período de programação de 2000-2006³, 440 PO no período de 2007-2013, e 391 PO (FEDER, FC, FSE ou financiados por vários fundos) no período de 2014-2020.

Medidas da Comissão tendentes a proteger o orçamento da UE no âmbito da coesão

10

As medidas da Comissão de proteção do orçamento da UE visam assegurar que apenas despesas regulares (ou seja, despesas realizadas em conformidade com a legislação aplicável da União e nacional/regional) sejam cofinanciadas pelo orçamento da União.

11

A responsabilidade de detetar, corrigir e prevenir erros incumbe, em primeira instância, aos Estados-Membros⁴. Caso tome conhecimento de casos de cofinanciamento, comprovado ou provável, de despesas irregulares, a Comissão pode intervir e corrigir despesas já cofinanciadas ou prevenir o seu cofinanciamento futuro em futuras declarações de despesas.

12

Os regulamentos relativos ao período de 2000-2006⁵, bem como os relativos aos períodos de 2007-2013⁶ e 2014-2020⁷, habilitam a Comissão a aplicar medidas preventivas, ou seja, interrupções e suspensões de pagamentos, e correções financeiras. Para o período de 2000-2006, os regulamentos não previam que as medidas preventivas da Comissão incluíssem interrupções. A responsabilidade pela aplicação destas medidas corretivas no âmbito da política de coesão incumbe às Direções-Gerais da Política Regional e Urbana, e do Emprego, dos Assuntos Sociais e da Inclusão.

13

A Comissão pode aplicar medidas preventivas e/ou correções financeiras com base em irregularidades ou deficiências graves identificadas por autoridades dos Estados-Membros (por exemplo, a autoridade de gestão ou de auditoria) ou com base nas suas próprias verificações e auditorias. Estão igualmente incluídos os inquéritos do OLAF. Estas medidas podem igualmente ser aplicadas em resultado de auditorias realizadas pelo Tribunal de Contas Europeu (ver anexo I).

Medidas preventivas: interrupções e suspensões de pagamentos

14

As medidas preventivas ocasionam o diferimento dos pagamentos a cargo do orçamento da UE, o que coloca uma pressão adicional sobre o Estado-Membro para que este tome as medidas corretivas necessárias. Os principais tipos de medidas preventivas são as interrupções e suspensões (ver caixa 1).

15

As interrupções de pagamento foram introduzidas pelo regulamento referente ao período de 2007-2013 (ver anexo II). A principal vantagem das interrupções reside no facto de poderem ser aplicadas de imediato sem um longo procedimento administrativo, caso a Comissão disponha de dados que indiquem deficiências significativas¹². Já para aplicar uma suspensão, a existência de uma deficiência grave tem de ser comprovada, o que implica um procedimento prévio mais longo (ver caixa 1).

16

Se não estiver pendente qualquer pedido de pagamento (ou seja, se não houver prazo de pagamento passível de ser interrompido), a Comissão pode também emitir um aviso. A Comissão avisa o Estado-Membro de que, caso tenha sido apresentado um pedido de pagamento, o respetivo prazo de pagamento será interrompido. Contudo, este procedimento não está previsto nos regulamentos.

17

As suspensões são aplicadas por meio de uma decisão juridicamente vinculativa da Comissão dirigida ao Estado-Membro em questão. As demais medidas preventivas (aviso, interrupção, pré-suspensão) revestem a forma de carta dirigida às autoridades do Estado-Membro e assinada por um diretor-geral da Comissão (agindo na sua qualidade de gestor orçamental delegado).

Correções financeiras efetuadas pela Comissão

18

A Comissão pode ainda aplicar correções financeiras na eventualidade de graves deficiências existentes no sistema de gestão e de controlo do Estado-Membro terem originado erros sistémicos, ou de ter identificado uma irregularidade pontual (ver anexo I)¹³. O objetivo das correções financeiras consiste em restabelecer uma situação de conformidade de todas as despesas declaradas para cofinanciamento pelo FEDER, FC ou FSE e reembolsadas pela Comissão de acordo com as regras aplicáveis¹⁴.

19

Nos períodos de programação de 2000-2006 e 2007-2013, os Estados-Membros dispuseram da possibilidade de substituir as despesas irregulares por novas despesas, desde que tomassem as medidas corretivas necessárias e aplicassem a inerente correção financeira (correção financeira confirmada)¹⁵. Esta possibilidade existe igualmente para o período de programação de 2014-2020¹⁶. A sua concretização prática dependia, porém, da capacidade do Estado-Membro de declarar despesas adicionais (regulares). Se o Estado-Membro não tivesse despesas adicionais a declarar, a correção financeira resultava numa correção líquida (perda de financiamento). A correção financeira da Comissão, ao invés, tinha sempre um impacto líquido direto no Estado-Membro, que era obrigado a restituir o montante em causa e a respetiva dotação sofria uma redução (ou seja, o Estado-Membro podia despender menos dinheiro ao longo do período de programação).

20

A Comissão não comunica as correções financeiras a efetuar diretamente aos beneficiários, mas sim às autoridades do Estado-Membro que têm a seu cargo a gestão dos PO. Caso a correção financeira diga respeito a projetos individuais executados por beneficiários, compete às autoridades do Estado-Membro aplicá-la junto do beneficiário.

21

O anexo III apresenta uma panorâmica dos diversos cenários em matéria de impacto das correções financeiras nos Estados-Membros até ao final do período de programação de 2007-2013.

Determinação do montante das correções financeiras

22

A Comissão dispõe de várias formas de determinar o montante de uma correção financeira (ver caixa 2).

23

Se as despesas irregulares que motivaram a correção já foram objeto de um pedido de reembolso por parte do orçamento da UE, a correção financeira é respeitante ao passado (correção financeira ex post). No entanto, se as despesas ainda não foram objeto desse pedido, a correção financeira diz respeito ao futuro (correção financeira ex ante). Nesse caso, os Estados-Membros deduzem a correção financeira das despesas elegíveis logo no momento em que declaram as despesas à Comissão. Correções financeiras ex ante e ex post podem ocorrer em simultâneo num mesmo caso, permitindo corrigir a gestão passada e futura.

24

No anexo I descreve-se o processo que conduz à aplicação de uma medida preventiva e/ou correção financeira e sua resolução.

Não são aplicadas medidas preventivas ou correções financeiras por não se atingirem os resultados

25

Nos períodos de programação de 2000-2006 e 2007-2013, não existia uma norma legal que habilitasse a Comissão a instaurar processos de suspensão e a impor correções financeiras caso os resultados não fossem atingidos ao nível de um programa ou de um eixo prioritário. A nível dos projetos individuais a possibilidade de o fazer era também limitada. O Tribunal de Contas criticou esta deficiência dos regulamentos em diversos relatórios¹⁸.

Recuperação de pagamentos indevidos pelos Estados-Membros

26

No sistema de gestão partilhada compete aos Estados-Membros detetar, corrigir e prevenir erros, para que só sejam reembolsadas pelo orçamento da UE despesas regulares. Os Estados-Membros estão ainda obrigados a recuperar dos respetivos beneficiários montantes indevidamente pagos (pelo orçamento da UE)¹⁹. No entanto, tal não é possível se:

1. o erro não for imputável ao beneficiário, e derivar de problemas ligados ao funcionamento do sistema de gestão e de controlo (por exemplo, questões relacionadas com a seleção das operações a financiar); ou
2. não for possível recuperar o montante em causa do beneficiário (por exemplo, se este tiver sido dado como insolvente).

Nestes casos, o ónus financeiro das correções financeiras recai sobre o Estado-Membro, exceto se for suscetível de ser repartido com o orçamento da UE.

27

Segundo as informações prestadas pelos Estados-Membros à Comissão até ao final de 2015, o montante total dos pagamentos públicos (da UE e nacionais) irrecuperáveis dos beneficiários é de 57 milhões de euros (correspondente a uma despesa elegível total - privada e pública - da ordem dos 115 milhões de euros) para a totalidade dos PO do período de 2007-2013²⁰.

28

Além disso, quando um montante indevidamente pago é recuperado de um organismo público agindo na qualidade de beneficiário, a correção financeira é de facto suportada por um orçamento público nacional, regional ou local.

As correções financeiras são um fator-chave para o apuramento do risco residual dos pagamentos do orçamento da UE no domínio da coesão

29

Desde 2000, foram adotados novos requisitos regulamentares específicos tendentes a reforçar a responsabilidade dos Estados-Membros em matéria de deteção, correção e prevenção de erros, tendo os sistemas de gestão e controlo dos PO sido modificados em conformidade.

Taxas de erro anuais por programa para uma amostra representativa de operações validada pela Comissão

30

No período de 2000-2006, as autoridades nacionais competentes eram obrigadas a verificar 5% das despesas elegíveis antes do encerramento dos PO, tendo em conta a sua própria avaliação dos riscos de ocorrência de irregularidades e visando uma cobertura representativa das despesas dos PO²¹. Os Estados-Membros tinham ainda de comunicar anualmente os montantes que aguardavam recuperação²². Contudo, não existia a obrigação de calcular anualmente uma taxa global de erro ou de emitir um parecer de auditoria.

31

Para o período de 2007-2013, o regulamento introduziu a figura de autoridades de auditoria dos Estados-Membros, encarregadas de emitir um relatório anual de controlo (RAC) acompanhado de um parecer de auditoria sobre a legalidade e a regularidade das transações subjacentes²³. O RAC continha uma taxa de erro baseada numa amostra representativa de auditorias de operações, a qual era verificada, ou seja validada, pela Comissão.

Cálculo de uma taxa de risco residual cumulativo por parte da Comissão

32

Os Estados-Membros fornecem igualmente à Comissão dados mais desenvolvidos referentes às correções financeiras efetuadas durante o ano, que são utilizados pela Comissão para calcular uma taxa de risco residual cumulativo²⁴. Desde 2012 que a Comissão calcula e publica, nos seus relatórios anuais de atividades (RAA), um indicador denominado risco residual cumulativo (RRC). O RRC é a estimativa da Comissão da parte remanescente das despesas pagas a cada (grupo de) PO durante o período de programação que não é legal e regular. O RRC é atualizado anualmente. Desde a primeira vez que foram calculados, em 2012, os RRC globais do FEDER/FC e FSE do período de 2007-2013 foram inferiores ao limiar de materialidade de 2%²⁵ (ver figura 2).

33

Ao calcular o RRC, a Comissão tem em conta as taxas de erro anuais comunicadas pelas autoridades de auditoria dos Estados-Membros e validadas pela própria Comissão. Além disso, considera ainda todas as correções financeiras efetuadas desde o início do período de programação a nível de Estado-Membro (por meio de retiradas e recuperações comunicadas pelos Estados-Membros) e da UE (por meio de decisões formais da própria Comissão)²⁶.

O anterior relatório especial do Tribunal de Contas Europeu sobre as medidas da Comissão destinadas a proteger o orçamento da UE

34

Em 2012, num relatório especial anterior, o Tribunal avaliou as medidas da Comissão destinadas a proteger o orçamento da UE no período de programação de 2000-2006. A auditoria do Tribunal demonstrou que, em geral, a Comissão tomou medidas adequadas quando se detetaram deficiências, mas que o processo era moroso e se obtiveram graus de garantia variáveis de que as deficiências dos sistemas de gestão e de controlo nacionais foram corrigidas na sequência das medidas corretivas da Comissão²⁷.

Âmbito e método de auditoria

35

Nesta auditoria, o Tribunal analisou a eficácia das medidas preventivas e correções financeiras da Comissão em termos de proteção do orçamento da UE contra o cofinanciamento de despesas irregulares.

36

A auditoria incidiu sobre o período de programação de 2007-2013; mas o Tribunal estabeleceu também uma comparação entre as medidas preventivas e as correções financeiras desse período e as do período de programação de 2000-2006. O Tribunal analisou ainda o impacto provável das alterações relevantes introduzidas nos regulamentos para o período de programação de 2014-2020.

37

Em especial, o Tribunal examinou se:

1. as correções financeiras da Comissão tiveram um impacto líquido suficiente nos programas do FEDER e do FSE durante o período de 2000-2006;
2. a Comissão utilizou de um modo eficaz as medidas preventivas e correções financeiras durante o período de 2007-2013, em conformidade com os regulamentos;
3. a Comissão aproveitou de modo eficaz os ensinamentos retirados da elaboração das disposições aplicáveis no período de 2014-2020, com vista a uma melhor proteção do orçamento da UE no domínio da coesão.

38

O trabalho de auditoria do Tribunal de Contas consistiu em:

• um exame da legislação da UE e das orientações da Comissão pertinentes (tanto as internas como as destinadas aos Estados-Membros) relativas aos períodos de programação de 2000-2006, 2007-2013 e 2014-2020;
• um exame dos diferentes relatórios e publicações da Comissão referentes a medidas tendentes a proteger o orçamento da UE (tais como relatórios anuais de atividades, contas anuais e a Comunicação «Proteção do Orçamento da UE») no período de 2007-2013;
• uma análise comparativa da distribuição ao longo de vários anos das medidas preventivas e correções financeiras aplicadas pela Comissão nos períodos de 2000-2006 e 2007-2013 e uma avaliação do impacto destas últimas na despesa total do programa após o encerramento do período de programação de 2000-2006;
• um exame de todos os acórdãos do Tribunal de Justiça da União Europeia (TJUE) sobre decisões de correções financeiras adotadas nos períodos de programação de 1994-1999 e 2000-2006 que foram objeto de impugnação no mesmo;
• uma avaliação dos procedimentos internos da Comissão para o período de 2007-2013, com verificação do respetivo funcionamento na prática mediante controlos documentais. Esta avaliação incluiu a análise das diversas fontes de informação que a Comissão usa e a validação e reconstituição da pista de auditoria nos casos concretos examinados;
• o exame de uma amostra de 72 casos individuais que foram encerrados até ao final de 2016, relacionados com 20 programas operacionais do FEDER/FC e do FSE do período de programação de 2007-2013. O Tribunal examinou todas as medidas preventivas e correções financeiras adotadas no âmbito dos 20 PO em questão. Esses programas correspondem a cerca de 21% do total do orçamento e foram selecionados de forma aleatória. Os 72 casos examinados representam até 29% das correções financeiras do período;
• uma comparação do risco dos programas por Estado-Membro e do nível de correções financeiras, bem como uma análise das taxas de erro validadas, das medidas preventivas e das correções financeiras da Comissão no período de 2007-2013;
• entrevistas com membros das comissões do Controlo Orçamental e do Desenvolvimento Regional do Parlamento Europeu e com representantes dos Estados-Membros no Grupo das Ações Estruturais do Conselho.

39

A auditoria abrange o período até 31 de dezembro de 2015, salvo indicação em contrário. O trabalho de campo da auditoria foi levado a cabo nos meses de janeiro a novembro de 2016. O exame das medidas preventivas e correções financeiras baseou-se nos erros aceites pelos Estados-Membros. Salvo indicação em contrário, os valores apresentados neste relatório referem-se a correções financeiras ex post impostas pela Comissão e aceites pelos Estados-Membros.

Observações

As correções financeiras já originaram correções líquidas numa série de programas do FEDER e do FSE e projetos do FC no período de 2000-2006

As correções financeiras relativas ao período de 2000-2006 ascenderam a 8 616 milhões de euros, o que corresponde a 3,8% do orçamento total do FEDER, FC e FSE

40

Na avaliação da eficácia da Comissão em termos de proteção do orçamento da UE contra despesas irregulares, o Tribunal começou por se debruçar sobre o período de programação de 2000-2006. Foi-lhe possível avaliar o impacto total das correções financeiras deste período nos Estados-Membros, visto que a quase totalidade dos PO foi encerrada até ao fim de 2015²⁸.

41

O Tribunal apurou que no período de 2000-2006 as correções financeiras impostas pela Comissão perfizeram um total de 8 616 milhões de euros. Este valor corresponde a 3,8% do total do orçamento (quadro 1).

42

Segundo a Comissão, à data de encerramento do período de programação de 2000-2006, tinham sido impostas em todos os PO correções financeiras suficientes para assegurar que nenhuma despesa irregular significativa tinha sido paga pelo orçamento da UE.

Quadro 1

Principais valores relativos à aplicação das medidas da Comissão tendentes a proteger o orçamento da UE no domínio da coesão

	2000-2006				2007—2013
	FEDER	FC	FSE	TOTAL	FEDER/FC	FSE	TOTAL
Dotação afetada (milhões de euros)	129 607	30 215	68 521	228 344	269 879	76 617	346 496
Correções financeiras confirmadas/decididas (milhões de euros)	5 794	832	1 990	8 616	2 317	1 009	3 326
Correções financeiras confirmadas/decididas /dotação afetada (%)	4,5%	2,8%	2,9%	3,8%	0,9%	1,3%	1,0%
Montante dos pagamentos interrompidos (milhões de euros)					23-364	5-082	28-446
Montante dos pagamentos interrompidos / dotação afetada (%)					9%	7%	8%
Número total de PO	379		239	618	322	118	440
Número de PO suspensos	45		11	56	32	32	64
Número de PO suspensos / Número total de PO (%)	12%		5%	9%	10%	27%	15%
Número total de projetos		1-119		1-119
Número de projetos suspensos		2		2
Número de projetos suspensos / Número total de projetos (%)		0%		0%

Fonte: Tribunal de Contas Europeu, com base em dados fornecidos pela Comissão.

43

A Comissão não publicou, porém, um indicador global para o domínio de intervenção, similar ao RRC para o período de programação de 2007-2013, que permita aferir se o impacto das correções supramencionadas reduziu o risco residual do domínio de intervenção para um nível inferior ao limiar de materialidade de 2%.

44

No âmbito das suas auditorias de conformidade, o Tribunal examinou os pagamentos de encerramento de 12 PO do FEDER e FSE e de 15 projetos do FC (101 projetos no total). Desses 101 projetos, 20 apresentavam erros com impacto financeiro, tendo a Comissão aplicado correções financeiras em pelo menos 13 destes últimos projetos já depois de finalizado o procedimento de encerramento pelo Estado-Membro. Esta situação ilustra bem a necessidade de a Comissão se manter atenta na análise da declaração de encerramento apresentada pelos Estados-Membros.

45

O quadro 1 resume a análise efetuada pelo Tribunal das medidas da Comissão tendentes a proteger o orçamento da UE no domínio da política de coesão nos períodos de programação de 2000-2006 e 2007-2013.

Correções financeiras líquidas no período de 2000-2006, num montante global de 2 423 milhões de euros (ou 1,1% do orçamento total)

46

As correções financeiras líquidas devem-se às duas decisões da Comissão, que, por defeito, são líquidas, e as correções financeiras confirmadas podem tornar-se líquidas se os Estados-Membros não introduzirem novas despesas.

47

A Comissão decidiu aplicar correções financeiras relativamente a sete Estados-Membros para o FEDER (Bélgica, Grécia, Espanha, França, Alemanha, Itália e Reino Unido), a seis Estados-Membros para o FC (Espanha, Grécia, Irlanda, Lituânia, Portugal e Eslováquia) e a um Estado-Membro para o FSE (França). As correções decididas pela Comissão ascendem a 1 037 milhões de euros, ou seja, cerca de 0,5% do orçamento total do FEDER, FC e FSE (ver figura 3).

48

Quanto às correções financeiras confirmadas, o Tribunal concluiu que, no caso do FEDER, cinco dos 25 Estados-Membros (Irlanda, Letónia, Lituânia, Luxemburgo e Hungria) (indicados a verde na figura 4) conseguiram substituir integralmente por novas despesas o montante total daquelas correções financeiras. O mesmo ocorreu, no caso do FSE, com cinco dos 25 Estados-Membros (Irlanda, Letónia, Lituânia, Portugal e Eslováquia) e, no caso do FC, em quatro dos 16 Estados-Membros (Letónia, Lituânia, Hungria e Eslovénia) (indicados a verde nas figuras 5 e  6). No seu conjunto, estes Estados-Membros representaram 3% do orçamento do FEDER, 10% do orçamento do FSE e 10% do orçamento do FC. Estes Estados-Membros conseguiram declarar despesas adicionais suficientes para compensar o efeito das correções financeiras confirmadas, pelo que as ditas correções não tiveram qualquer impacto na utilização da sua dotação orçamental.

49

Dezassete Estados-Membros no caso do FEDER, 16 Estados-Membros no caso do FSE e 10 Estados-Membros no caso do FC (indicados a vermelho nas figuras 4, 5 e 6) confirmaram que as correções financeiras tiveram impacto na utilização da dotação orçamental que lhes foi afetada. No seu conjunto, estes Estados-Membros representaram 96% do financiamento do FEDER, 88% do financiamento do FSE e 89% para o FC.

50

Estes Estados-Membros não conseguiram fazer um uso pleno da faculdade de substituição, pelo que as correções financeiras confirmadas representaram, pelo menos em parte, uma correção financeira líquida. O Tribunal calculou que essa correção financeira líquida se eleva a 1 386 milhões de euros, o que corresponde a cerca de 0,6% do orçamento total do FEDER, FC e FSE para o conjunto dos 25 Estados-Membros.

51

No período de programação de 2000-2006 não foram aplicadas correções financeiras confirmadas a três Estados-Membros (Chipre, Malta e Eslovénia) no caso do FEDER, a quatro Estados-Membros (República Checa, Chipre, Malta e Finlândia) no caso do FSE, e a dois outros (Chipre e Malta) no caso do FC.

A avaliação de insuficiências pela Comissão e as correções financeiras que impôs foram, em substância, confirmadas pelo Tribunal de Justiça da União Europeia

52

Quando a Comissão impõe medidas de suspensão ou correção financeira através de uma decisão, ao Estado-Membro atingido assiste o direito de impugnar a decisão no Tribunal de Justiça da União Europeia (TJUE). Assim, o Tribunal de Contas verificou se as decisões da Comissão relativas a anteriores períodos de programação foram confirmadas, em substância, pelo Tribunal de Justiça.

Quadro 2

Decisões da Comissão relativas a correções financeiras (períodos de programação de 1994-1999 e de 2000-2006)

Período de programação	Estado-Membro	Decisões de aplicação de correções financeiras			Número de processos de impugnação no TJUE	Situação		Acórdão (processos encerrados)
		DG REGIO	DG EMPL	Total		Encerrados	Pen-dentes	Decisão da Comissão
								confirmada	anulada
1994-1999	Bélgica	1	3	4
	Alemanha	16	1	17	11	11		10	1
	Irlanda	5	1	6
	Grécia	7		7	2	2		2
	Espanha	14	2	16	5	5		1	4
	França	4	4	8
	Itália	7		7	4	4		4
	Luxemburgo		5	5
	Países Baixos	3		3	1	1		1
	Áustria	3		3
	Portugal	5		5	2	2		1	1
	Finlândia	1	1	2
	Reino Unido	7	2	9
	Interreg1	4		4	1	1		1
Subtotal do período 1994-1999:		77	19	96	26	26	0	20	6
2000-2006	Bélgica	1		1
	Alemanha	1		1
	Irlanda	1		1
	Grécia	2		2
	Espanha	21		21	11	8	3	6	2
	França	1	2	3	1	1		1
	Itália	3	1	4	2	1	1	1
	Lituânia	1		1
	Portugal	4		4	1	1			1
	Eslováquia	1		1
	Reino Unido	1		1
	Interreg1	1		1
Subtotal do período 2000-2006:		38	3	41	15	11	4	8	3
TOTAL:		115	22	137	41	37	4	28	9
		137				41		37

1 Os programas inter-regionais são executados por mais do que um Estado-Membro.

Fonte: Informações fornecidas pela Comissão.

53

Até ao final de 2015, um total de 137 decisões de correção financeira deu origem a 41 processos intentados no TJUE, respeitantes aos períodos de 2000-2006 e de 1994-1999 (ver quadro 2). Dos 41 processos, 37 foram encerrados até ao fim de 2016.

54

Cerca de metade dos processos no TJUE abrangidos pela análise do Tribunal incidiam sobre questões ligadas ao incumprimento das regras de contratação pública. Outras questões submetidas ao Tribunal de Justiça prendem-se com a declaração de despesas incorridas fora do período de elegibilidade, a transferência de fundos entre programas operacionais e a identificação de insuficiências nos processos de gestão e controlo.

55

Em nove dos 37 processos encerrados, o TJUE anulou a decisão de correção financeira da Comissão. Em todos esses casos a anulação ficou a dever-se a razões de ordem processual, sem quaisquer conclusões sobre o mérito da causa pelo Tribunal de Justiça. Três dos quatro processos pendentes que incidem sobre as mesmas questões encontram-se em fase de recurso. Em todos os demais casos, a decisão da Comissão foi confirmada pelo TJUE, tanto na forma como na substância.

56

Este facto sugere que a Comissão, regra geral, fez uma interpretação sólida dos artigos que regem a aplicação das correções financeiras e aplicou correções financeiras proporcionadas nos períodos de 1994-1999 e 2000-2006.

57

Até à data a Comissão ainda não adotou nenhuma decisão de correção financeira respeitante ao período de programação de 2007-2013. Registou-se somente um caso de impugnação por um Estado-Membro de uma decisão da Comissão de suspensão de pagamentos do período de 2007-2013, mas que não foi abrangido na análise do Tribunal pelo facto de estar ainda pendente.

No período de 2007-2013, a Comissão fez uma utilização crescente de medidas preventivas e correções financeiras

58

Nesta fase ainda não é possível efetuar uma avaliação final do período de 2007-2013, visto que o processo de encerramento dos PO do FEDER/FC e do FSE só tem início em 2017. Consequentemente, o Tribunal debruçou-se sobre a forma como a Comissão utilizou as disposições regulamentares disponíveis ao longo deste período para proteger o orçamento da UE contra despesas irregulares. Quando tal se justificava, procedeu igualmente a uma comparação com o período de 2000-2006.

No período de 2007-2013, a Comissão recorreu mais do que no passado às medidas ao seu dispor para proteger o orçamento da UE

59

A Comissão deve usar as medidas de proteção do orçamento da UE previstas nos regulamentos logo que sejam detetadas insuficiências significativas no sistema de gestão e de controlo, se as mesmas forem suscetíveis de resultar em pedidos de pagamento de despesas irregulares por parte dos Estados-Membros. Esta atuação é necessária para que os Estados-Membros aperfeiçoem os seus sistemas e evitem pedidos de pagamento de despesas irregulares adicionais pelo orçamento da UE. Assim, o Tribunal comparou o uso dado pela Comissão a medidas preventivas e correções financeiras no período de 2007-2013 e no período anterior.

60

No que se refere ao período de 2007-2013, no final de 2015 o valor total das correções financeiras impostas rondava os 3 326 milhões de euros (ver quadro 1). Este montante representa cerca de 1,0% da dotação orçamental total. Além disso, os pagamentos interrompidos ascenderam a cerca de 28 446 milhões de euros (8% da dotação total afetada).

As medidas preventivas foram aplicadas mais cedo e mais extensivamente no período de programação de 2007-2013 do que no período anterior

61

A análise do Tribunal revela que a Comissão começou a utilizar medidas preventivas em 2010, no quarto ano do período de programação de 2007-2013, ou seja dois anos mais cedo do que no período de programação de 2000-2006 e cinco anos antes do termo do período de elegibilidade (ver figura 7 e quadro 1).

62

Acresce que as medidas preventivas incidiram numa fração maior dos PO numa fase mais precoce, e que a Comissão também impôs medidas mais rigorosas mais cedo. Por exemplo, no período de 2000-2006, as suspensões de prazo de pagamento foram aplicadas aos primeiros PO em 2007 (oitavo ano deste período). No período de 2007-2013, foram-no logo em 2010 (quarto ano do período). Além disso, enquanto no anterior período de programação cerca de 20% dos PO objeto de medidas de suspensão de pagamentos tinham sido suspensos em 2007 (o oitavo ano do período), no ano correspondente do período de 2007-2013 eram já 68% os PO nessa situação.

63

Esta aplicação mais precoce, mais abrangente e rigorosa das medidas preventivas pela Comissão permite melhorar mais rapidamente um maior número de sistemas de gestão e de controlo, e também incentiva mais os Estados-Membros a introduzirem as melhorias necessárias.

Aumento relativo das correções financeiras no período de 2007-2013 comparativamente ao volume de despesas irregulares detetadas

64

A análise do Tribunal revela que no período de 2007-2013 o nível de correções financeiras e a taxa de execução das correções financeiras impostas foram similares aos observados no anterior período, de 2000-2006 (ver figura 8). Os níveis de correções financeiras dos dois períodos têm, porém, de ser vistos no seu contexto e comparados com as despesas irregulares que lhes estão subjacentes. As auditorias realizadas pelo Tribunal desde 2009 demonstraram que o nível de erro no período de programação de 2007-2013 é significativamente inferior ao do período de programação de 2000-2006²⁹. Este facto significa que o volume de despesas irregulares do período de 2000-2006 foi substancialmente superior ao do período de 2007-2013, o que implica, por sua vez, que o nível de correções financeiras aumentou em termos relativos.

O impacto final das correções financeiras do período de 2007-2013 só pode ser determinado no encerramento do mesmo

65

O impacto final das correções financeiras confirmadas nos PO do período de 2007-2013 (ou seja, se as correções financeiras acarretam perda de fundos) pode ser aferido apenas depois de o pedido de pagamento do saldo final ter sido apresentado pelo Estado-Membro e avaliado pela Comissão. Quanto ao período de programação de 2007-2013, os pedidos de pagamento do saldo final devem ser apresentados até 31 de março de 2017³⁰, razão pela qual, no momento da elaboração do presente relatório, ainda é demasiado cedo para se poder avaliar o impacto nos Estados-Membros das correções financeiras do período de programação de 2007-2013.

66

No anexo IV são apresentadas informações mais desenvolvidas por Estado-Membro, relativas à aplicação até ao final de 2015 das medidas da Comissão referentes ao período de 2007-2013.

A Comissão aplicou as suas medidas preventivas e correções financeiras de modo proporcionado no período de 2007-2013

As medidas da Comissão no período de 2007-2013 incidiram sobretudo nos Estados-Membros com programas com maior risco

67

A Comissão calcula o «montante em risco» em cada programa desde o período de programação de 2007-2013. Os montantes em causa são depois consolidados a nível de Estado-Membro e publicados no RAA. Estes valores representam o risco dos programas para o ano em questão e indicam o montante das despesas inelegíveis que poderão ser cofinanciadas por cada programa ou Estado-Membro, de acordo com as informações ao dispor da Comissão.

68

Como as medidas da Comissão devem incidir principalmente sobre os programas que envolvem maior risco, é provável que haja uma correlação entre a distribuição do montante em risco e a distribuição das correções financeiras impostas pela Comissão. Por conseguinte, o Tribunal verificou se essa correlação existia.

Correlação do indicador de risco do programa por Estado-Membro com as correções financeiras confirmadas/decididas

69

A diferença entre o «montante em risco» e as correções financeiras da Comissão e do Estado-Membro é o risco residual cumulativo (RRC) (ver pontos 32 a 33). Ao avaliar os PO, a Comissão exige que as correções financeiras impostas por ela própria e pelos Estados-Membros sejam suficientemente elevadas para garantir que este indicador se situe abaixo do limiar de materialidade de 2%³¹.

70

A figura 9 mostra o nível de risco dos programas por Estado-Membro, de acordo como montante em risco indicado pela Comissão e o nível de correções financeiras da Comissão por Estado-Membro para o período de 2007-2013. A análise da correlação apresenta igualmente a linha de tendência (a relação geral para os Estados-Membros entre o risco do programa e as correções financeiras impostas pela Comissão), bem como a linha dos 45 graus (pontos em que as correções financeiras seriam iguais ao nível de risco do programa).

71

A análise que o Tribunal efetuou da correlação mostra que a linha de tendência se situa abaixo da linha dos 45 graus (ver figura 9), o que indica que as correções financeiras impostas pela Comissão estão, regra geral, num nível mais baixo do que o montante em risco. A explicação fica a dever-se a dois fatores:

• o risco de cofinanciamento de despesas inelegíveis (montante em risco) é, em parte, resolvido pelas correções financeiras já aplicadas em consequência dos controlos dos Estados-Membros sem que a questão chegue à Comissão;
• a Comissão exige que as correções financeiras coloquem o RRC abaixo do limiar de materialidade de 2% (e não em zero).

72

A maioria dos Estados-Membros está próximo da linha de tendência, o que revela que existe efetivamente uma correlação geral entre o nível global de correções financeiras impostas pela Comissão e o montante em risco na avaliação da Comissão³².

73

Quando um Estado-Membro se encontra significativamente acima da linha de tendência, o respetivo nível de correções financeiras é superior ao montante potencialmente em risco correspondente aos seus programas. É, por exemplo, o caso da Eslováquia, da Roménia e da Irlanda.

74

Quando um Estado-Membro se encontra significativamente abaixo da linha de tendência, o respetivo nível de correções financeiras é inferior ao montante potencialmente em risco correspondente aos seus programas. É, por exemplo, o caso da França e da Espanha, que aplicaram correções financeiras por sua própria iniciativa. Desta forma, evitaram que a Comissão impusesse correções financeiras suplementares.

75

A relação entre o nível das correções financeiras e o montante em risco é igualmente influenciada pelos processos ainda em curso. Os casos que ainda não atingiram a fase final do procedimento estão incluídos no montante em risco, enquanto as eventuais correções financeiras que deles possam resultar não estão ainda refletidas nos números. É, designadamente, o caso da Espanha, onde 20 programas operacionais estavam suspensos, e outros sete tinham os prazos de pagamento interrompidos no final de 2015 (o que corresponde a 70% das medidas preventivas em curso).

Os procedimentos internos da Comissão para o período de 2007-2013 visam assegurar um tratamento harmonizado dos casos nos diferentes programas e Estados-Membros

76

Compete à Comissão garantir um tratamento harmonizado dos casos nos diferentes programas e Estados-Membros, e que as medidas preventivas e correções financeiras sejam aplicadas antes de os pagamentos serem restabelecidos. Consequentemente, o Tribunal analisou os procedimentos internos da Comissão em matéria de imposição de medidas preventivas e correções financeiras e de aceitação das mesmas como aplicadas, e verificou o seu funcionamento na prática.

As decisões em matéria de interrupções e suspensões de pagamentos e de correções financeiras são debatidas e acordadas por comités de quadros superiores

77

Para o período de programação de 2007-2013, a Direção-Geral da Política Regional e Urbana e a Direção-Geral do Emprego, dos Assuntos Sociais e da Inclusão criaram os seus próprios Comités das Interrupções, Suspensões e Correções Financeiras (CISCF). Estes comités servem às respetivas direções-gerais de fórum de discussão de questões e tomada de decisões relacionadas com avisos, interrupções, suspensões e correções financeiras (ver também o anexo I). Ambos os comités se reúnem regularmente e integram o diretor-geral, o(s) diretor(es)-geral(is) adjunto(s), os diretores pertinentes e representantes dos serviços jurídicos.

78

As reuniões dos CISCF propiciaram uma melhor visão de conjunto e discussão de todos os casos e procedimentos relacionados com medidas preventivas e correções financeiras do âmbito das Direções-Gerais em causa, a fim de facilitar a harmonização do tratamento dos casos e de informar os quadros superiores sobre as questões pendentes.

A gestão e o acompanhamento das medidas preventivas e das correções financeiras exigiram um esforço significativo em termos de tempo e de recursos humanos

79

Para levantar as medidas preventivas e retomar os pagamentos, as autoridades dos Estados-Membros devem, em geral, propor medidas destinadas a corrigir os sistemas de modo a evitar a ocorrência de erros no futuro. Estas medidas são designadas por «planos de ação corretivos» (ver anexo I). No âmbito da amostra do Tribunal, composta por 20 programas, a Comissão solicitou a elaboração de um plano de ação corretivo para 44 dos 72 casos analisados (ver ponto 38).

80

Os Estados-Membros têm depois de comunicar à Comissão que o plano de ação corretivo foi executado. A Comissão dispõe de diversas formas de avaliar se as condições para o levantamento foram preenchidas:

1. em primeiro lugar, a Comissão analisa sistematicamente as informações enviadas pelas autoridades dos Estados-Membros (geralmente, pelas autoridades de gestão dos PO em causa);
2. em segundo lugar, a Comissão pode também solicitar à autoridade de auditoria que confirme as informações fornecidas pela autoridade de gestão. Destes 44 casos, foi solicitada a validação pela autoridade de auditoria em 31 casos de 18 dos 20 programas. Nestes casos, a Comissão obteve garantias suplementares no que respeita à adequação das ações propostas pelas autoridades do Estado-Membro;
3. em terceiro lugar, a Comissão pode efetuar o seu próprio acompanhamento dos casos nos Estados-Membros. Os casos para auditorias de acompanhamento são selecionados com base em critérios de risco: quando a Comissão não pode basear-se no trabalho da autoridade de auditoria ou quando são necessárias informações adicionais. Ao todo, a Comissão efetuou 62 auditorias de acompanhamento de planos de ação relativos a 70 PO no período de programação de 2007-2013.

81

A gestão e o acompanhamento das medidas preventivas e das correções financeiras exigiram um esforço significativo em termos de tempo e de recursos humanos das direções-gerais. Por outro lado, a retenção de pagamentos elevados do orçamento da UE aos Estados-Membros é uma questão sensível do ponto de vista político e a Comissão está em estreito contacto com os Estados-Membros para assegurar que existem condições para o levantamento de medidas. Alguns casos são até discutidos entre ministros ou chefes de Estado e diretores-gerais e comissários.

As medidas corretivas da Comissão exercem pressão sobre os Estados-Membros no sentido de corrigirem as insuficiências nos seus sistemas de gestão e de controlo

As medidas preventivas e as correções financeiras têm a ver, em geral, com questões complexas que levam muito tempo a resolver

82

Os procedimentos da Comissão relacionados com medidas preventivas e correções financeiras devem ser o mais céleres possível, tendo simultaneamente em conta a complexidade das questões. Consequentemente, foram analisados os 72 casos na amostra do Tribunal para determinar a duração total e a das diferentes fases dos procedimentos.

83

A duração dos procedimentos da Comissão não corresponde à duração do bloqueio dos pagamentos (ver ponto 93). O procedimento da Comissão começa com o acontecimento despoletador e mantém-se até ao levantamento da medida preventiva ou até à execução da correção financeira. A sua duração é, por conseguinte, superior à do bloqueio dos pagamentos, que começa com a primeira medida preventiva e se mantém até ao levantamento da medida preventiva (ver anexo I).

Os procedimentos que levaram a correções financeiras demoraram até 21 meses no período de 2007-2013

84

A figura 10 apresenta os resultados da análise efetuada dos casos da amostra do Tribunal no que diz respeito ao tempo necessário para executar medidas preventivas e procedimentos de correção financeira. A duração média dos procedimentos desde o acontecimento despoletador até ao levantamento da medida preventiva ou à execução da correção financeira variou entre 10 e 21 meses. A situação mais demorada verificou-se quando estavam envolvidas medidas preventivas e correções financeiras e a mais breve quando apenas havia medidas preventivas.

Os procedimentos que deram lugar a medidas preventivas foram, na sua maioria, desencadeados pelas próprias auditorias do Estado-Membro e ocupam metade do tempo

85

Segundo a Comissão, dois terços das medidas preventivas foram desencadeados pelos resultados de auditorias nacionais³³. O mesmo aconteceu com 12 dos 16 casos da amostra do Tribunal. A duração destes procedimentos é significativamente menor: não há necessidade de gastar tempo a definir os problemas; o tempo é gasto a procurar formas de os resolver.

86

A maior parte das restantes correções financeiras é desencadeada por auditorias da Comissão. Na amostra do Tribunal, 17 dos 28 casos envolvendo apenas correções financeiras e 13 dos 28 casos mistos foram desencadeados por auditorias da Comissão. Estes casos demoram muito mais tempo a resolver, sobretudo quando a Comissão impõe correções financeiras. Um dos motivos para a morosidade dos procedimentos envolvendo correções financeiras prende-se com o facto de estes se referirem, em geral, a problemas complexos e os Estados-Membros quase sempre começarem por contestar as conclusões da Comissão. Para estabelecer um erro, os problemas encontrados têm de passar por um processo de apuramento dos factos entre o Estado-Membro e a Comissão, o que leva tempo.

87

O regulamento especifica os prazos de resposta dos Estados-Membros aos pedidos de informação da Comissão. No entanto, em 34% dos casos da amostra, a Comissão não aceitou a primeira resposta dos Estados-Membros onde eram especificadas as medidas tomadas para resolver as anomalias, porque estes não lhe forneceram informações suficientes em volume e em qualidade. Isso significa que, nestes casos, a resposta fornecida pelo Estado-Membro é de tal ordem que os procedimentos têm de ser repetidos.

88

O Tribunal examinou ainda se outro motivo para a morosidade do procedimento pode ser o facto de os requisitos expressos pela Comissão não serem suficientemente específicos. Contudo, a análise do Tribunal mostrou que, em nove de dez casos, os requisitos da Comissão eram suficientemente específicos para o Estado-Membro levar a cabo as ações necessárias.

89

Além disso, depois de definidas as correções financeiras, é necessário tempo para determinar o nível adequado de correção assim que o erro tiver sido aceite pelo Estado-Membro. Em muitos casos, a Comissão concorda com o Estado-Membro em causa sobre a necessidade de se realizarem verificações complementares a fim de definir a gravidade dos erros e a correção adequada.

As interrupções e suspensões de pagamentos representam um risco financeiro considerável para os Estados-Membros

90

As ações da Comissão devem tornar os sistemas de supervisão e de controlo do PO mais eficazes na prevenção, deteção e correção de erros. Estas melhorias tornam-se frequentemente mais rápidas se houver um custo financeiro associado ao facto de não se agir rapidamente. Consequentemente, o Tribunal avaliou o impacto das medidas preventivas ao nível dos Estados-Membros e da Comissão.

Pagamentos interrompidos ou suspensos relativos a uma fatia significativa dos programas por períodos entre três e nove meses

91

Até ao final de 2015, a Comissão interrompeu prazos de pagamento de montantes correspondentes a 10% de todos os pagamentos efetuados a título do FEDER/FC e do FSE³⁴. Foram emitidas decisões de suspensão correspondentes a 15% de todos os programas. Além disso, os pagamentos a programas ou a parte dos programas relativos ao período de 2007-2013 pararam devido a interrupções e/ou suspensões durante mais de oito meses, em média. Houve apenas cinco Estados-Membros (Croácia, Chipre, Dinamarca, Finlândia e Irlanda) onde nenhum PO foi interrompido ou suspenso.

92

Para a grande maioria dos Estados-Membros, o período médio de retenção dos pagamentos a, pelo menos, um dos seus programas, pela Comissão, devido a interrupções e/ou suspensões foi de três a nove meses. O Tribunal calculou uma mediana global de 146 dias de bloqueio dos pagamentos. Em Itália e em Espanha, no entanto, a duração média foi de quase um ano (ver quadro 3).

Quadro 3

Aumento progressivo, por Estado-Membro, da duração média do bloqueio de pagamentos aos PO no período de programação de 2007-2013

	<3 meses	3-6 meses	6-9 meses	>9 meses
Estados-Membros	Estónia Grécia Lituânia Polónia Suécia	França Letónia Luxemburgo Malta Países Baixos Portugal Roménia Eslovénia Reino Unido, Cooperação transfronteiriça	Bélgica Bulgária República Checa Alemanha Hungria Áustria Eslováquia	Espanha Itália
TOTAL	5	10	7	2

Nota: O quadro mostra o bloqueio médio de pagamentos por PO para cada Estado-Membro. Não significa, porém, que todos os PO de um dado Estado-Membro foram bloqueados ou que todos os bloqueios ocorreram ao mesmo tempo.

Fonte: Tribunal de Contas Europeu, com base em dados fornecidos pela Comissão.

As medidas preventivas também incentivam os Estados-Membros a melhorarem os seus sistemas

93

Supondo um ritmo de pagamento uniforme e tendo em conta todas as despesas nos 28 Estados-Membros, no período de programação de 2007-2013 a Comissão pagou, em média, 110 milhões de euros por dia a título do FEDER, do FC e do FSE³⁵. Estes dados ilustram o potencial impacto monetário do atraso dos pagamentos provenientes do orçamento da UE efetuados aos Estados-Membros, e, em particular, aos países que recebem o grosso das despesas em matéria de coesão.

94

Quando o prazo de pagamento de um pedido de pagamento é interrompido ou os pagamentos intermédios ou partes deles são suspensos, os Estados-Membros não são reembolsados pela Comissão mesmo que apresentem pedidos de pagamento. Durante este período, os Estados-Membros devem financiar os projetos através dos seus próprios orçamentos ou os pagamentos aos projetos são interrompidos.

95

Isto não significa necessariamente que os fundos da UE estejam perdidos para o Estado-Membro, uma vez que a Comissão pagará as despesas acumuladas durante o período de bloqueio logo que a medida preventiva seja levantada. Contudo, se o Estado-Membro tiver necessidade de financiar projetos a partir do orçamento nacional, é provável que surjam problemas de tesouraria devido ao volume reduzido de fundos que entram. A situação pode agravar-se se o volume de projetos a financiar for elevado e/ou se os motivos da interrupção ou suspensão forem complexos, dando origem a longas ações corretivas. Além disso, no final do período de programação, aumenta o risco de as despesas bloqueadas serem efetivamente perdidas.

96

A incerteza quanto aos pedidos de pagamento pode também causar dificuldades para a Comissão na sua gestão orçamental. Por um lado, a Comissão pode não conseguir utilizar as dotações para pagamentos atribuídas. Por outro, se forem simultaneamente levantadas várias interrupções ou suspensões de pagamento, pode ter problemas em cumprir todas as suas obrigações de pagamento, ou seja, terá de enfrentar um problema de tesouraria. Além disso, a Comissão poderá enfrentar dificuldades no planeamento dos pagamentos e na elaboração do orçamento. O Tribunal verificou se, para evitar essas incertezas, podia haver o risco de os pagamentos serem desbloqueados antes do final do ano a fim de evitar a perda de verbas pelo Estado-Membro. Todavia, não foi essa a situação em nenhum dos casos analisados.

Levantamento gradual das medidas pela Comissão para que as despesas possam ser reembolsadas logo que possível

97

O bloqueio de pagamentos afeta geralmente todo o programa ou parte dele (por exemplo, uma prioridade ou várias medidas). Esse bloqueio pode conduzir à retenção dos pagamentos de despesas relativas a projetos que podem não estar afetados pelos problemas que desencadearam as medidas preventivas, mas cuja legalidade e regularidade das despesas carece de garantia suficiente na pendência da resposta do Estado-Membro.

98

Durante a análise documental, o Tribunal encontrou vários casos em que a Comissão, com base nas informações fornecidas pelos Estados-Membros para delimitar os problemas, recorreu a uma abordagem proporcionada e levantou gradualmente as suas medidas preventivas para que o reembolso das despesas pelo orçamento da UE pudesse ser retomado logo que possível para a parte do programa não afetada pelas insuficiências que conduziram inicialmente à interrupção ou suspensão (caixa 3). Durante o período de programação de 2014-2020, a Comissão deve seguir esta abordagem proporcionada³⁶.

A Comissão teve dificuldade em acompanhar a aplicação de correções financeiras pelos Estados-Membros e em avaliar os efeitos a longo prazo das medidas corretivas por si impostas

As informações fornecidas pelos Estados-Membros sobre a sua aplicação das correções financeiras relativas ao período de 2007-2013 não permitiram um acompanhamento sólido

A Comissão deve garantir que as correções financeiras impostas foram integralmente aplicadas pelos Estados-Membros em todos os casos

99

Relativamente ao período de 2007-2013, a Comissão baseia-se em certificados ou cartas enviadas pelas autoridades de certificação para determinar que o Estado-Membro deduziu ao seu pedido de pagamento o montante acordado da correção financeira, a fim de que o pagamento intercalar subsequente possa ser autorizado. O formato e o conteúdo destes documentos não são regulados por regras ou orientações; contêm informações que a autoridade de certificação em questão considera relevantes. Nalguns dos casos analisados, as informações recebidas pela Comissão eram insuficientes para esta verificar a execução das correções financeiras.

100

Além disso, os regulamentos aplicáveis ao período de 2007-2013 não exigem que as autoridades de auditoria verifiquem o conteúdo desses certificados ou confirmem se as correções financeiras impostas foram deduzidas na íntegra. Até ao momento, a Comissão também não lhes tem solicitado sistematicamente que o façam. Por conseguinte, a Comissão não dispunha de uma confirmação independente da forma como as correções financeiras foram aplicadas no terreno. Este foi especialmente o caso nos primeiros anos do período de programação.

Insuficiências nos relatórios dos Estados-Membros sobre retiradas e recuperações no período de 2007-2013 identificadas pela Comissão

101

No período de programação de 2007-2013, era exigido aos Estados-Membros que, todos os anos, enviassem à Comissão uma declaração a identificar os montantes retirados, recuperados, a recuperar e irrecuperáveis³⁷. Essa declaração inclui as correções financeiras impostas pela Comissão e as impostas pelos próprios Estados-Membros. Em 2010, o Parlamento Europeu e o Conselho solicitaram à Comissão que fornecesse informações sobre a capacidade de correção dos Estados-Membros para o período de programação de 2007-2013³⁸.

102

Entre 2011 e 2015, a Comissão realizou 47 auditorias sobre recuperações, abrangendo 19 Estados-Membros e 113 PO selecionados com base no risco. Relativamente a 72 desses 113 PO, a Comissão detetou insuficiências importantes.

103

A análise do Tribunal de todos os relatórios relacionados com estas auditorias revelou que as insuficiências se deviam, em particular:

1. à gestão de irregularidades pelas autoridades nacionais (60%). Em vários Estados-Membros, o período decorrido entre a deteção da irregularidade e o seu registo no sistema de informação de gestão e/ou o registo da irregularidade e a decisão de retirar ou recuperar os montantes em questão foi considerado demasiado longo;
2. à integralidade e exatidão das declarações a que refere o artigo 20.º apresentadas pelos Estados-Membros (40%). Nestes casos, os Estados-Membros ou não comunicaram todos os montantes relevantes de retiradas, recuperações, recuperações pendentes e montantes irrecuperáveis, ou apresentaram montantes que nunca foram certificados nem comunicados à Comissão ou que não se deviam a irregularidades, mas sim a erros administrativos/de escrita ou a projetos que já não faziam (ou nunca fizeram) parte do PO;
3. procedimentos de recuperação inadequados (15%). Verificaram-se casos em que os montantes irregulares não foram recuperados aos beneficiários, ou em que a autoridade de certificação não assegurou o acompanhamento adequado das medidas de recuperação adotadas pela autoridade de gestão.

104

O Tribunal observa que a Direção-Geral da Política Regional e Urbana e a Direção-Geral do Emprego, dos Assuntos Sociais e da Inclusão aplicam métodos semelhantes para o tratamento de dados não fiáveis sobre as correções financeiras comunicados pelos Estados-Membros. De um modo geral, em relação a 2015, a Comissão estima que cerca de 9% dos montantes comunicados para o FEDER/FC e 4% para o FSE não são fiáveis.

105

Em geral, as auditorias da Comissão revelaram a necessidade de os Estados-Membros introduzirem melhorias significativas para aperfeiçoarem os seus relatórios sobre os montantes retirados, recuperados, a recuperar e irrecuperáveis no período de 2007-2013. Os próprios trabalhos do Tribunal indicam igualmente que os relatórios dos Estados-Membros sobre correções financeiras não são suficientemente fiáveis³⁹. Estes riscos serão, no entanto, atenuados no período de programação de 2014-2020 (ver pontos 124 a 126).

Dados variáveis sobre o impacto a longo prazo das medidas preventivas e das correções financeiras no nível de erro de um programa no período de 2007-2013

106

As taxas de erro indicadas pelas autoridades de auditoria nos Estados-Membros para cada (grupo de) PO e validadas anualmente pela Comissão podem ser consideradas como um indicador da eficácia dos sistemas de gestão e de controlo dos Estados-Membros na prevenção e deteção de erros. Se estes sistemas funcionarem com eficácia, o nível de despesas irregulares deve ser inferior ao limiar de materialidade. Estas taxas de erro validadas são indicadas nos relatórios anuais de atividade das direções-gerais, constituindo um elemento fundamental na avaliação dos sistemas de gestão e de controlo pela Comissão.

107

Se as medidas preventivas e correções financeiras da Comissão forem eficazes, as taxas de erro validadas do (grupo de) PO devem, em geral, diminuir no longo prazo subsequente à atuação da Comissão.

108

Relativamente aos 20 PO selecionados, o Tribunal analisou, por conseguinte, a relação entre a evolução das taxas de erro validadas e as medidas preventivas da Comissão e confirmou as correções financeiras (ver quadro 4).

109

A análise efetuada revelou que as medidas preventivas e as correções financeiras têm um impacto a longo prazo variável sobre os níveis de erro do (grupo de) PO. Com base na sua análise, o Tribunal agrupou os PO examinados em três categorias:

1. relativamente a cerca de um terço dos programas, os PO (ou grupos de PO) apresentavam taxas de erro validadas abaixo do limiar de materialidade de 2% aplicado pela Comissão (7 de 20);
2. para um quinto, o nível de erro era substancialmente inferior ao nível de erro antes da intervenção da Comissão (4 de 20);
3. em quase metade dos programas, não havia provas de que as ações da Comissão tenham levado a uma redução nas taxas de erro validadas (9 de 20).

Quadro 4

Impacto da ação da Comissão sobre as taxas de erro dos programas nos anos subsequentes

Categoria	Número de PO
1. Número de PO que não representam qualquer risco específico, dado que a taxa de erro mais recente é < 2%	7
2. A taxa de erro mostra uma clara tendência decrescente após a introdução de medidas preventivas e/ou correções financeiras	4
3. A taxa de erro aumentou/oscilou apesar da introdução de medidas preventivas e/ou correções financeiras	9
Total	20

Fonte: Tribunal de Contas Europeu, com base em dados fornecidos pela Comissão.

110

O Tribunal considera, contudo, que as taxas de erro validadas não constituem um indicador perfeito da eficácia a longo prazo das medidas preventivas e correções financeiras da Comissão, em particular porque se referem a todo o (grupo de) PO. Dado que as regras de execução (por exemplo, regras de elegibilidade, regras em matéria de contratos públicos, regras aplicáveis a auxílios estatais) são bastante complexas, podem ocorrer muitos tipos diferentes de erros no âmbito de um PO. Além disso, as medidas da Comissão dirigem-se geralmente a prioridades específicas ou a organismos intermédios, grupos de projetos ou determinados convites à apresentação de propostas ao abrigo de um PO. Por último, as medidas abrangem determinados tipos de erros em particular (por exemplo, critérios de seleção restritivos específicos ou problemas com o método de seleção dos projetos a cofinanciar). Por conseguinte, em muitos casos, as medidas da Comissão corrigem/evitam erros relacionados com parte de um PO e dizem respeito a determinados tipos específicos de erros.

111

A Comissão envidou esforços para ampliar o efeito das suas medidas preventivas e correções financeiras, alargando essas medidas a outros programas onde foram detetadas insuficiências semelhantes. Esse esforço levou a um aumento do impacto (ver caixa 4).

Os relatórios da Comissão sobre medidas preventivas e correções financeiras tornaram difícil obter uma visão geral completa e analítica da situação

As informações sobre as medidas preventivas e correções financeiras são apresentadas em diversos relatórios e documentos

112

A Comissão deve comunicar as medidas preventivas e as correções financeiras de forma completa e coerente para garantir que a informação relevante está acessível e é de fácil compreensão para as partes interessadas. Neste contexto, o Tribunal analisou, portanto, todas as publicações produzidas no período de programação de 2007-2013 contendo informações relativas às medidas de proteção do orçamento da UE.

113

A Comissão forneceu informações sobre as suas medidas para proteger o orçamento da UE em várias publicações. As mais importantes foram os relatórios anuais de atividade das direções-gerais operacionais, as contas anuais consolidadas da UE e a publicação anual intitulada «Comunicação relativa à proteção do orçamento da UE». Estas publicações foram complementadas pelos relatórios trimestrais sobre as correções financeiras e pelo «Relatório anual sobre a gestão e a execução do orçamento da UE» (intitulado, até 2014, «Relatório de síntese anual sobre os resultados da gestão da Comissão») (ver quadro 5).

Quadro 5

Publicações da Comissão relativas a medidas preventivas e correções financeiras

Título	Dirigida a	Apresentada até	Cobertura	Conteúdo	Editada desde
Relatórios Anuais de Atividade	Parlamento Europeu e Conselho	31 de março1	Domínio de intervenção específico	O relatório anual de atividade especifica as realizações e as iniciativas tomadas durante o ano e as previstas no plano de gestão, bem como os recursos utilizados. Inclui também informações detalhadas a nível do Estado-Membro sobre as atividades de controlo da Comissão e respetivas medidas preventivas e correções financeiras.	2007
Contas anuais	Parlamento Europeu, Conselho e Tribunal de Contas	31 de julho	Todo o orçamento	As contas anuais da UE são compostas pelas demonstrações financeiras (e respetivas notas) e pelos mapas consolidados sobre a execução do orçamento. Incluem informação agregada por fundo sobre correções financeiras. No que respeita às medidas preventivas até 2012 (incl.), as informações eram fornecidas por Estado-Membro, mas, a partir de 2013, são publicados apenas os valores agregados por fundo. A partir de 2015, as informações sobre medidas preventivas deixaram de constar das contas anuais, sendo publicadas apenas na Comunicação.	2007
Comunicação	Parlamento Europeu, Conselho e Tribunal de Contas	31 de outubro2	Todo o orçamento	A comunicação descreve o funcionamento dos mecanismos de prevenção e correção utilizados para proteger o orçamento da UE da imputação de despesas ilegais ou irregulares e fornecer a melhor estimativa dos valores resultantes da sua utilização. No que respeita às medidas preventivas, inclui informação agregada; quanto às correções financeiras, contém informações agregadas e informações a nível dos Estados-Membros.	2012
Relatório trimestral	Parlamento Europeu	Final de cada trimestre	Domínio de intervenção específico	Os relatórios trimestrais fornecem informações regulares sobre as correções financeiras por fundo ao abrigo da política de coesão.	2008
Relatório de síntese3	Parlamento Europeu e Conselho	15 de junho	Todo o orçamento	Os relatórios de síntese especificam os resultados da gestão do ano anterior com base nos relatórios anuais de atividade apresentados pelos vários diretores-gerais.	2007

1 A partir do exercício de 2015, os relatórios anuais de atividade são apresentados até 30 de abril.

2 A partir do exercício de 2015, a Comunicação é apresentada como parte integrante do chamado «pacote de relatórios financeiros integrados» juntamente com as contas anuais consolidadas, até 31 de julho.

3 A partir do exercício de 2015, o Relatório de Síntese faz parte do Relatório anual sobre a gestão e execução do orçamento da UE.

Fonte: Tribunal de Contas Europeu.

114

Todos os relatórios, à exceção dos relatórios anuais de atividade, foram compilados pela Direção-Geral do Orçamento, da Comissão, com base nas informações fornecidas pela Direção-Geral da Política Regional e Urbana e Direção-Geral do Emprego, dos Assuntos Sociais e da Inclusão, de acordo com as instruções ou orientações (para os relatórios anuais de atividade das direções-gerais) emitidas pela Direção-Geral do Orçamento.

Até à data, nenhum dos relatórios da Comissão apresentou uma visão geral analítica das medidas preventivas e correções financeiras do período de programação de 2007-2013

115

As despesas no domínio da coesão baseiam-se na programação plurianual. Por conseguinte, o Tribunal considera que a Comissão deve apresentar ao Parlamento Europeu e ao Conselho um relatório consolidado contendo as principais informações sobre as medidas preventivas e as correções financeiras desde o período de programação até à data⁴⁰.

116

Contudo, a análise dos relatórios relevantes indicados no quadro 5 mostrou que, no seu conjunto, abrangem medidas preventivas e correções financeiras relativas a vários anos. No entanto, não foi previsto nenhum relatório específico que apresente uma visão geral analítica do programa no seu todo.

117

No que diz respeito ao período de 2000-2006, o Tribunal constata que a Comissão publicou um relatório especial sobre as correções financeiras e a situação de encerramento dos programas do FEDER e do FSE e dos projetos do FC, em 2013. Até à data, esse tipo de relatório não está previsto para o período de programação de 2007-2013.

Os relatórios da Comissão não forneceram um número suficiente de comparações entre Estados-Membros nem de exemplos de «boas práticas» sobre a forma de evitar, detetar e corrigir problemas recorrentes

118

Os relatórios da Comissão devem fornecer informações relevantes que melhorem a compreensão da situação relativamente às medidas preventivas e às correções financeiras, para que possam ser tomadas medidas apropriadas tendo em vista melhorar os sistemas de gestão e de controlo. Consequentemente, o Tribunal perguntou a membros das comissões do Controlo Orçamental e do Desenvolvimento Regional do Parlamento Europeu e a representantes dos Estados-Membros no Conselho do Grupo das Ações Estruturais da União Europeia qual a utilidade que atribuem aos relatórios disponíveis.

119

A maioria dos entrevistados considerou as informações fornecidas pela Comissão suficientes, ou até demasiadas, em termos de volume. Os entrevistados dos Estados-Membros consideraram os relatórios anuais de atividade como a fonte de informação mais útil, por conterem informações que podem ser utilizadas para avaliar os seus próprios programas em comparação com os de outros Estados-Membros. Por último, muito poucos dos entrevistados tinham conhecimento dos relatórios trimestrais.

120

Embora a maioria dos entrevistados fosse de opinião que a Comissão transmite informações claras sobre o sistema e a definição de medidas de proteção do orçamento da UE, metade gostaria de ter mais informações sobre a aplicação efetiva das medidas e das suas implicações práticas. Durante as entrevistas foram levantadas as seguintes questões: explicações dos problemas recorrentes no que diz respeito à declaração de despesas irregulares, causas de erros típicos ou repetitivos e «melhores práticas» sobre a forma de os prevenir, detetar e corrigir. Essas informações poderiam ajudar os Estados-Membros a melhorar os seus próprios sistemas de gestão e de controlo.

Os sistemas de informação da Comissão não fornecem uma visão geral consolidada das medidas preventivas e correções financeiras

121

As direções-gerais da Comissão registam as informações necessárias para o acompanhamento e a apresentação de relatórios sobre medidas preventivas e correções financeiras no seu sistema de contabilidade e em diferentes folhas de cálculo eletrónicas. O Tribunal verificou que estas últimas apresentam diversas insuficiências, tornando difícil obter uma visão geral descomplicada e realizar análises em profundidade:

1. os diferentes sistemas não estão integrados e a informação tem de ser introduzida manualmente;
2. não existe uma visão geral, relativamente aos diferentes casos, de todas as medidas tomadas pela Comissão para proteger o orçamento da UE. Ao invés, as informações sobre medidas preventivas e sobre correções financeiras são guardadas separadamente. Como não existe qualquer ligação entre ambas as informações, é difícil ver como os casos evoluem desde o acontecimento despoletador até ao levantamento das medidas preventivas ou a aplicação de correções financeiras;
3. as bases de dados nem sempre contêm as informações necessárias para uma análise comparativa entre casos, o que facilitaria o trabalho do CISCF para assegurar que casos semelhantes são tratados de igual modo.

As disposições regulamentares relativas ao período de 2014-2020 reforçaram significativamente a posição da Comissão em matéria de proteção do orçamento da UE da imputação de despesas irregulares

122

Ao definir e conceber o sistema de medidas preventivas e correções financeiras para um novo período de programação, a Comissão deve basear-se nos ensinamentos obtidos e atenuar as insuficiências identificadas durante a execução dos programas em períodos anteriores. Por conseguinte, o Tribunal analisou a legislação pertinente da UE e confrontou-a com as insuficiências encontradas, para avaliar em que medida isso já foi feito para o período de programação de 2014-2020.

Relatórios sobre correções financeiras integrados no pacote anual de garantia e examinados pela autoridade de auditoria

123

Relativamente ao período de programação de 2007-2013, a própria Comissão identificou insuficiências em relação à exatidão e integralidade das informações fornecidas nas declarações a que refere o artigo 20.º e as próprias auditorias do Tribunal também identificaram riscos relativos às correções financeiras apresentadas pelos Estados-Membros, que são utilizadas pela Comissão para calcular o risco residual cumulativo (RRC) (ver pontos 103 a 106).

124

A regulamentação para o período de 2014-2020 introduziu a análise e aprovação anual das contas pela Comissão. Todos os anos, os Estados-Membros têm de apresentar um conjunto de documentos (pacote de garantia) no âmbito do procedimento anual de apuramento para cada (grupo de) PO. Estes documentos consistem nas contas anuais, incluindo dados sobre os montantes retirados e recuperados⁴¹, na declaração de gestão e no resumo anual dos controlos efetuados. As autoridades de auditoria emitem um parecer de auditoria e disponibilizam um relatório anual de controlo. Os primeiros pacotes de garantia foram produzidos no primeiro semestre de 2016.

125

Ao contrário do que se verificava em períodos anteriores, é agora exigido que as informações relativas aos montantes retirados e recuperados sejam indicadas nas contas anuais e incluídas no cálculo do risco residual cumulativo do (grupo de) PO. Também a integralidade e a fiabilidade destas informações estão atualmente sujeitas a verificações por parte das autoridades de auditoria do Estado-Membro⁴².

126

Com base nestes documentos, é necessário que a Comissão leve a cabo um exame anual do programa operacional, no decurso do qual determina o montante das despesas elegíveis para o ano em causa. Será solicitado aos Estados-Membros que corrijam as irregularidades antes do procedimento de apuramento anual (ou seja, que retirem ou recuperem as despesas irregulares, podendo substituí-las por novas despesas). Se não o fizerem, a Comissão pode dar início a um procedimento de correção financeira.

As disposições legais introduzidas no período de 2014-2020 concedem mais poder à Comissão para proteger o orçamento da UE

Retenção de 10% de todos os pagamentos intermédios durante o período de 2014-2020

127

O quadro legislativo de 2014-2020 estipulou o instrumento de retenção de 10% dos pagamentos intermédios⁴³. Isso significa que, durante o exercício contabilístico, a Comissão paga apenas 90% das despesas intermédias declaradas. Os restantes 10% são liquidados após a apresentação e aprovação do pacote de garantia. Esta retenção de 10% pela Comissão pode ser comparada a uma medida geral preventiva, condicional, que pode ser paga ao Estado-Membro se, no apuramento anual das contas, se verificar que tudo está em ordem.

128

Tendo em conta os níveis de erro observados no período de 2007 2013,o Tribunal considera que esta medida é suscetível de assegurar uma melhor proteção do orçamento da UE, uma vez que cria as reservas necessárias para que a Comissão adote medidas corretivas, mesmo num caso em que o Estado-Membro não aplique qualquer correção financeira.

É possível aplicar correções financeiras líquidas todos os anos se forem detetadas insuficiências graves não identificadas pelo Estado-Membro

129

No período de programação de 2007-2013, os critérios para a aplicação de correções financeiras líquidas dependiam de o Estado-Membro aceitar ou não a observação (ou seja, o erro) e confirmar ou não o respetivo impacto (ou seja, a aplicação de todas as correções financeiras)⁴⁴. Se não fosse esse o caso, a Comissão teria de adotar uma decisão de correção financeira. Apenas a decisão da Comissão tinha um efeito líquido direto (ver ponto 19).

130

Esta modalidade foi substituída por um sistema de correção automática, segundo o qual o Estado-Membro tem de aplicar a correção financeira antecipadamente. No período de programação de 2014-2020, se forem detetadas insuficiências graves no sistema que não tenham sido descobertas pelo Estado-Membro no contexto das suas verificações ou auditorias antes da aprovação anual de contas (quer pela Comissão, quer através das auditorias do Tribunal), a Comissão aplicará uma correção financeira líquida levando à perda de financiamento pelo Estado-Membro⁴⁵.

131

Este sistema visa incentivar ainda mais os Estados-Membros e, em particular, as respetivas autoridades de auditoria, a certificarem-se de que os fundos da UE são gastos de forma legal e regular e de que as correções financeiras necessárias foram aplicadas a nível nacional para proteger o orçamento da UE da imputação de despesas irregulares. Esta responsabilidade recai principalmente sobre as autoridades de gestão. Contudo, cabe às autoridades de auditoria, agir como última linha de defesa para evitar que parte das dotações nacionais se perca logo durante a execução do programa. Além disso, as correções financeiras serão aplicadas anualmente e estarão inequivocamente associadas à disponibilização do pagamento intermédio subsequente. No anexo V é apresentada uma comparação entre as disposições aplicáveis aos períodos de 2007-2013 e de 2014-2020.

132

O Tribunal constatou também que, no período de 2007-2013, os procedimentos que ocasionaram correções financeiras levaram muito tempo a resolver (ver ponto 87). Num dos anteriores relatórios especiais do Tribunal⁴⁶, foram identificados problemas semelhantes no período de programação de 2000-2006.

133

O Tribunal considera que a duração destes procedimentos será significativamente reduzida, devido ao requisito segundo o qual o encerramento das contas e a apresentação do conjunto de documentos necessários para a garantia devem ocorrer num prazo estabelecido (15 de fevereiro do ano subsequente). Esta medida irá incentivar os Estados-Membros a resolver os problemas mais rapidamente, para que possam incluir nas contas as despesas associadas, e é suscetível de contribuir para uma significativa aceleração do processo em comparação com o período de 2007-2013.

É igualmente possível aplicar suspensões de pagamentos e correções financeiras no encerramento de contas por não serem alcançados os objetivos de desempenho

134

No período de programação de 2014-2020, será igualmente possível introduzir procedimentos de suspensão e impor correções financeiras se os indicadores de desempenho estipulados não forem alcançados. No entanto, é necessário que este fraco desempenho se deva a insuficiências de execução claramente identificadas, sendo a Comissão obrigada a comunicar essas insuficiências ao Estado-Membro⁴⁷. Se o Estado-Membro não tomou medidas corretivas para corrigir as insuficiências, a Comissão pode suspender os pagamentos ao referido Estado-Membro. Se, no final do período de programação, o Estado-Membro ainda não introduziu medidas corretivas para solucionar as insuficiências, a Comissão pode aplicar correções financeiras.

135

O Tribunal considera que este é um primeiro passo para responder à sua crítica de longa data, segundo a qual, no período de programação de 2007-2013, não havia disposições legais adequadas para impor correções financeiras devido ao fraco desempenho (ver ponto 25). No entanto, no quadro regulamentar para 2014-2020, continua a não haver verdadeiros incentivos ou sanções financeiras em relação aos resultados obtidos com o financiamento da UE⁴⁸.

Medidas relacionadas com questões de boa governação económica introduzidas, mas difíceis de aplicar na prática

136

Além disso, no período de programação de 2014-2020, a Comissão pode também aplicar suspensões devido a problemas relacionados com questões de boa governação económica mais vastas⁴⁹. A Comissão pode, nomeadamente, propor ao Conselho que suspenda os pagamentos ou as autorizações, caso o Estado-Membro não tenha tomado as medidas adequadas para alterar o seu acordo de parceria⁵⁰ ou se não tiver adotado medidas eficazes para corrigir o seu défice excessivo.

137

Todavia, em situações associadas à governação económica, a decisão de suspender os pagamentos não cabe inteiramente à Comissão. Esta deve informar o Parlamento Europeu (PE) sempre que tal situação ocorra e encetar um diálogo estruturado com aquela instituição se for solicitada a fazê-lo. Seguidamente, a Comissão deve apresentar uma proposta ao Conselho no sentido da suspensão do pagamento, cabendo depois ao Conselho tomar a sua decisão num ato de execução. Relativamente a suspensões associadas à governação económica, são igualmente definidos no regulamento os níveis máximos de suspensão em percentagem de pagamentos ou autorizações.

138

A Comissão previu, pela primeira vez, a possibilidade de propor suspensões de pagamentos associadas a questões de governação económica (e, em particular, ao défice excessivo), nos casos de Espanha e Portugal, em 2016⁵¹. Em novembro de 2016, a Comissão decidiu não propor a suspensão nos casos acima referidos, tendo em conta a situação económica e orçamental difícil registada nos dois países. Em vez disso, a Comissão recomendou a Portugal que pusesse termo ao seu défice excessivo até 2016 e que a Espanha fizesse o mesmo até 2018. Assim sendo, no período de programação de 2014-2020, pode ser difícil aplicar, na prática, esta disposição.

Aumento da segurança jurídica devido à configuração das regras como regulamentos e não como orientações

139

No período 2014-2020, as regras aplicáveis às correções financeiras adotam uma outra forma jurídica (e, por isso, um valor legal correspondente mais rigoroso). Assim, por exemplo:

1. o método de determinação das correções financeiras e das taxas indicativas das correções a aplicar aos erros em contratos públicos tem sido estabelecido, desde o período de programação de 2000-2006, nas orientações da Comissão⁵². Estas orientações descrevem o método utilizado pela Comissão nos casos relevantes, tendo a sua utilização sido recomendada aos Estados-Membros. A atualização de 2013 destas regras a utilizar pela Comissão foi publicada como uma decisão da Comissão⁵³;
2. a metodologia da Comissão relativa à aplicação de correções a taxa fixa no período de programação de 2007-2013 foi definida numa decisão da Comissão, de 2011⁵⁴. Num regulamento delegado da Comissão⁵⁵, foram incluídas regras semelhantes relativas ao período de programação de 2014-2020.

140

Esta alteração coloca a Comissão numa posição mais forte para fazer aplicar estas disposições e assegurar uma abordagem mais coerente nos vários Estados-Membros, no período de 2014-2020. O estabelecimento das regras aplicáveis como regulamento ou decisão da Comissão e não como orientações deixa menos ao arbítrio da Comissão a decisão sobre o nível da correção, aumentando, dessa forma, a segurança jurídica dos Estados-Membros.

Conclusões e recomendações

141

Em geral, até ao final de 2015 (ou seja, antes do encerramento do período de programação de 2007-2013), a Comissão utilizou eficazmente as medidas à sua disposição no período de programação de 2007-2013 para proteger o orçamento da UE da imputação de despesas irregulares.

142

A auditoria do Tribunal mostrou que as correções financeiras relativas ao período de 2000-2006 ascenderam a 8 616 milhões de euros, correspondentes a 3,8% do orçamento total do FEDER, FC e FSE. Na altura do encerramento, havia correções financeiras líquidas relativas a vários programas do FEDER e do FSE e projetos do FC em 17 Estados-Membros (FEDER), 16 Estados-Membros (FSE) e 11 Estados-Membros (FC). O montante total destas correções líquidas foi de 2 423 milhões de euros (ou seja, 1,1% do orçamento total). O Tribunal verificou também que a avaliação feita pela Comissão das insuficiências e das correções financeiras foi, na sua essência, confirmada pelo Tribunal de Justiça. Embora se espere uma situação semelhante no período de 2007-2013, o impacto final das correções financeiras só pode ser determinado no encerramento. Com base na sua análise dos pagamentos de encerramento do período de 2000-2006, o Tribunal considera também que a Comissão deve manter-se atenta quando verificar a declaração de encerramento apresentada pelos Estados-Membros.

143

Relativamente ao período de 2007-2013, a Comissão recorreu à suspensão de pagamentos de forma mais intensa do que no passado e as interrupções de pagamentos recentemente introduzidas revelaram-se uma ferramenta adicional útil. As medidas preventivas foram também aplicadas mais cedo do que no período anterior. Em termos relativos, o Tribunal espera que sejam aplicadas mais correções financeiras no período de 2007-2013 do que no período anterior.

144

O Tribunal verificou também que a Comissão aplicou as suas medidas preventivas e correções financeiras de modo proporcionado. Os procedimentos internos da Comissão para o período de 2007-2013 visavam garantir um tratamento harmonizado dos casos entre programas e Estados-Membros. A análise realizada confirmou também que as medidas da Comissão para o período de 2007-2013 se concentravam nos Estados-Membros cujos programas envolviam maior risco.

145

As medidas corretivas da Comissão exercem pressão sobre os Estados-Membros no sentido de corrigirem as insuficiências nos seus sistemas de gestão e de controlo. Contudo, as medidas preventivas e as correções financeiras têm a ver, em geral, com questões complexas que levam muito tempo a resolver. As interrupções e suspensões de pagamentos originadas representam um risco financeiro considerável para os Estados-Membros. No período de 2007-2013, a Comissão procurou, por conseguinte, proceder ao levantamento gradual das medidas para assegurar que o reembolso das despesas pudesse ser retomado logo que possível para a parte do programa não afetada pelas insuficiências que conduziram inicialmente à interrupção ou suspensão.

146

Contudo, o Tribunal constatou também que a Comissão enfrenta dificuldades no acompanhamento da aplicação das correções financeiras. As informações fornecidas pelos Estados-Membros sobre a sua aplicação no período de 2007-2013 não permitem ainda um acompanhamento sólido. O Tribunal detetou dados variáveis sobre o impacto a longo prazo das medidas preventivas e das correções financeiras nos níveis de erro dos programas no período de 2007-2013.

Recomendação 1

No encerramento do período de 2007-2013, a Comissão deve recorrer a uma abordagem rigorosa no que respeita às correções financeiras para garantir que os montantes totais reembolsados pelo orçamento da UE não incluem níveis significativos de despesas irregulares.

Prazo de execução: a partir de março de 2017 (início do processo de encerramento).

147

Os relatórios da Comissão sobre medidas preventivas e correções financeiras tornam difícil obter uma visão geral completa e analítica, sobretudo porque as informações sobre medidas preventivas e correções financeiras são apresentadas em diversos relatórios e documentos, um dos quais nem sequer era do conhecimento das partes interessadas. Por outro lado, nenhum dos relatórios da Comissão faculta uma visão geral analítica das medidas preventivas e correções financeiras aplicadas no período de programação de 2007-2013 no seu conjunto. Representantes do Parlamento Europeu e do Conselho fizeram notar também que os relatórios da Comissão não apresentam um número suficiente de comparações entre Estados-Membros e de exemplos de «boas práticas» sobre a forma de evitar, detetar e corrigir problemas recorrentes.

Recomendação 2

A Comissão deve elaborar um relatório ad hoc sobre as correções financeiras e o estado de encerramento dos programas do FEDER/FC e do FSE semelhante ao relatório elaborado em 2013 para o período de 2000-2006. Esse relatório deve apresentar e comparar todas as informações sobre as medidas preventivas e corretivas aplicadas por fundo e Estado-Membro e indicar o impacto das correções financeiras, bem como a taxa de risco residual.

Prazo de execução: o mais tardar em meados de 2019.

148

O Tribunal constatou insuficiências nos sistemas de informação utilizados pela Comissão para o acompanhamento e a apresentação de relatórios sobre medidas preventivas e correções financeiras para os programas de 2007-2013. Em particular, os sistemas de informação não estão integrados e não fornecem uma visão geral, relativamente aos diferentes casos, de todas as medidas preventivas e correções financeiras.

Recomendação 3

Para o período de 2014-2020, a Comissão deve instituir um sistema de acompanhamento integrado que abranja as medidas preventivas e as correções financeiras.

Data de execução: 2019.

149

As disposições regulamentares do período de 2014-2020 reforçam significativamente a posição da Comissão no plano da proteção do orçamento da UE face a despesas irregulares, o que se deve principalmente ao facto de os relatórios dos Estados-Membros sobre correções financeiras estarem agora integrados no pacote anual de garantia e serem examinados pelas autoridades de auditoria. Além disso, as disposições legais introduzidas no período 2014-2020 conferem mais poder à Comissão para impedir o reembolso de despesas irregulares pelo orçamento da UE. Por último, há também uma maior segurança jurídica para os Estados-Membros, pelo facto de as regras serem estabelecidas como regulamentos e não como orientações.

150

Em geral, o Tribunal considera que estas medidas para o período de 2014-2020 representam uma melhoria significativa na conceção do sistema.

Recomendação 4

A Comissão deve utilizar eficazmente as disposições substancialmente reforçadas para o período de 2014-2020 e impor correções financeiras líquidas sempre que necessário, com base nas suas próprias verificações e/ou nas auditorias realizadas pelo Tribunal de Contas Europeu.

Data de execução: imediatamente.

O presente Relatório foi adotado pela Câmara II, presidida por Iliana IVANOVA, Membro do Tribunal de Contas, no Luxemburgo, na sua reunião de 8 de março de  2017.

Glossário, siglas e acrónimos

Anulação de autorizações: Ato pelo qual uma autorização anterior é (total ou parcialmente) cancelada.

Autoridade de auditoria: As autoridades de auditoria dão garantias à Comissão sobre a eficácia do funcionamento dos sistemas de gestão e dos controlos internos relativos a um programa operacional (e, por conseguinte, sobre a legalidade e regularidade das despesas certificadas). Devem ser funcionalmente independentes dos organismos que gerem os fundos. As autoridades de auditoria comunicam as suas conclusões relativas às auditorias dos sistemas e das operações às autoridades de gestão e de certificação do programa operacional em causa. Uma vez por ano, estas autoridades comunicam as atividades desenvolvidas à Comissão no seu relatório anual de controlo. Caso a autoridade de auditoria considere que a autoridade de gestão não adotou medidas corretivas adequadas, deve informar a Comissão desse facto.

Autoridade de certificação: As autoridades de certificação realizam controlos de primeiro nível sobre as despesas declaradas pelas autoridades de gestão e certificam que essas despesas são legais e regulares.

Autoridade de gestão: Uma autoridade pública nacional, regional ou local (ou qualquer outro organismo público ou privado), que tenha sido designada pelo Estado-Membro para gerir um programa operacional. As suas tarefas incluem a seleção de projetos a financiar, o acompanhamento do modo como os projetos são executados e a apresentação de relatórios à Comissão sobre os aspetos financeiros e os resultados obtidos. A autoridade de gestão é também o organismo a quem cabe impor correções financeiras aos beneficiários, na sequência de auditorias efetuadas pela Comissão, pelo Tribunal de Contas Europeu (TCE) ou por qualquer autoridade do Estado-Membro.

Autorização: Garantia legal de financiamento subordinada a determinadas condições. A UE compromete-se a reembolsar a parte que lhe corresponde dos custos de um projeto financiado pela UE na respetiva conclusão. As autorizações de hoje são os pagamentos de amanhã. Os pagamentos de hoje são as autorizações de ontem.

Caso: Cadeia completa de eventos que liga as medidas preventivas e as correções financeiras a um mesmo evento despoletador.

Comité das Interrupções, Suspensões e Correções Financeiras (CISCF): Comité interno especializado, que serve à respetiva direção-geral da Comissão de fórum de discussão de questões e tomada de decisões relacionadas com avisos, interrupções, suspensões e correções financeiras

Correção financeira (CF): Operação que se destina a proteger o orçamento da UE da imputação de despesas incorretas ou irregulares. No que se refere às despesas sujeitas ao regime de gestão partilhada, os Estados-Membros são os principais responsáveis pela recuperação dos pagamentos indevidos.

As correções financeiras de um Estado-Membro podem revestir a forma de dedução da despesa irregular do respetivo pedido de pagamento, pagamento de uma ordem de cobrança emitida pela Comissão, ou anulação da autorização. A dedução pode assumir uma de duas formas: retirada ou recuperação junto dos beneficiários.

Correção financeira: confirmada, decidida ou realizada: Correção financeira «confirmada» é a que foi aceite pelo Estado-Membro em causa.

Correção financeira «decidida» é aquela que foi adotada por decisão da Comissão e é sempre uma correção líquida, em que o Estado-Membro tem de restituir ao orçamento da UE os fundos despendidos de modo irregular, o que leva a uma redução definitiva da dotação financeira atribuída ao Estado-Membro em questão.

Correção financeira «realizada» é a que foi efetuada, depois de confirmada ou decidida, retificando a irregularidade observada (mediante retirada ou recuperação).

Correção financeira: ex ante ou ex post: Correções financeiras ex ante são as que são levadas a cabo antes de a despesa irregular ser comunicada à Comissão.

Correções financeiras ex post são as levadas a cabo depois de a despesa irregular ser comunicada à Comissão.

Declaração mencionada no artigo 20.º: Declaração anual relativa aos montantes retirados e recuperados, recuperações pendentes, e montantes irrecuperáveis, nos termos das disposições do artigo 20.º, n.º 2, do Regulamento (CE) n.º 1828/2006, que prevê as normas de execução dos programas para o período de 2007-2013. Esta declaração reflete a capacidade corretiva global do sistema de gestão e de controlo de cada programa, agregado a nível de eixo prioritário, independentemente da origem da correção.

Dotação financeira atribuída: Dotação financeira atribuída é o montante total afetado a um Estado-Membro ou a um Programa Operacional num período de programação determinado, que teoricamente constitui o máximo que poderá ser pago.

Eixo prioritário: Uma das prioridades da estratégia de um programa operacional, incluindo um grupo de operações relacionadas entre si e com objetivos específicos quantificáveis.

Evento despoletador: Irregularidades ou deficiências graves identificadas pelas autoridades do Estado-Membro, pela Comissão ou pelo TCE no decurso das suas verificações que deem azo à adoção de medidas preventivas e correções financeiras.

Fundo de Coesão (FC): O Fundo de Coesão visa reforçar a coesão económica e social na União Europeia através do financiamento de projetos nos domínios do ambiente e dos transportes em Estados-Membros cujo PNB per capita é inferior a 90% da média da UE.

Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional (FEDER): Fundo que tem por objetivo reforçar a coesão económica e social na União Europeia, corrigindo os principais desequilíbrios regionais através de apoio financeiro à criação de infraestruturas e de investimentos produtivos geradores de emprego, essencialmente para empresas.

Fundo Social Europeu (FSE): Fundo que visa reforçar a coesão económica e social na União Europeia através da melhoria do emprego e das oportunidades de emprego, sobretudo através de medidas de formação, promovendo um elevado nível de emprego e a criação de mais e melhores empregos.

Interrupção: A Comissão pode interromper o prazo de pagamento de uma declaração de despesa por um período máximo de seis meses (ver artigo 91.º do Regulamento n.º 1083/2006) se existirem dados que indiquem deficiências significativas no funcionamento dos sistemas de gestão e de controlo dos Estados-Membros, ou que uma declaração de despesa certificada inclui despesas irregulares que não foram corrigidas.

Se a Comissão constatar, com base nos seus próprios trabalhos ou nas informações comunicadas pelas autoridades de auditoria, que um Estado-Membro não colmatou insuficiências graves nos sistemas de gestão e de controlo e/ou não corrigiu as despesas irregulares que tinham sido declaradas e certificadas, poderá interromper ou suspender os pagamentos. Caso o Estado-Membro não corrija quaisquer falhas detetadas no sistema ou não retire as despesas irregulares (que podem ser substituídas por despesas elegíveis), a própria Comissão pode aplicar correções financeiras, dando origem a uma redução líquida do financiamento da UE concedido ao Programa operacional.

Irregularidade: Irregularidade é o ato que não é conforme às regras da UE e que tem um impacto negativo potencial sobre os interesses financeiros da UE, mas que pode resultar de erros genuínos cometidos, quer pelos beneficiários que pedem o pagamento de despesas quer pelas autoridades responsáveis pela realização do mesmo. Quando é cometida deliberadamente, a irregularidade constitui fraude.

Medidas de proteção do orçamento da UE: O universo das medidas de proteção do orçamento da UE integra as medidas preventivas (interrupção, suspensão) e as correções financeiras (com impacto pecuniário). Estas medidas são complementadas por planos de ação acordados entre a Comissão e o Estado-Membro.

Medidas preventivas: Medidas à disposição da Comissão para proteção do orçamento da UE, quando esta tem conhecimento de potenciais deficiências; compreendem a suspensão e a interrupção dos pagamentos do orçamento da UE no âmbito do PO.

Organismo intermédio: Qualquer organismo ou serviço público ou privado que atue sob a responsabilidade de uma autoridade de gestão ou desempenhe funções em nome desta autoridade em relação aos beneficiários que executam as operações.

Período de programação: Quadro plurianual no âmbito do qual são programadas e executadas as despesas do FEDER, do FSE e do FC.

Plano de ação: Os planos de ação são documentos elaborados pelos Estados-Membros após a identificação de irregularidades sistémicas ou deficiências graves nos respetivos sistemas. Descrevem as ações corretivas para dar resposta às referidas irregularidades e/ou deficiências.

Programa operacional (PO): Um PO estabelece as prioridades e os objetivos específicos de um Estado-Membro e a forma como o financiamento (cofinanciamento da UE e nacional, público e privado) será utilizado durante um determinado período (atualmente de sete anos) para financiar projetos. Os projetos inseridos num PO devem contribuir para um certo número de objetivos. Os PO podem receber financiamento do FEDER, do FC e/ou do FSE. São elaborados pelo Estado-Membro e têm de ser aprovados pela Comissão antes de poderem ser realizados quaisquer pagamentos a partir do orçamento da UE. Apenas podem ser alterados durante o período em questão por acordo de ambas as partes.

Recuperação: O Estado-Membro mantém as despesas inscritas no programa até o montante indevidamente pago ser recuperado junto dos beneficiários e procede à sua dedução na declaração de despesas seguinte à recuperação efetuada. Um dos dois meios disponíveis para aplicar uma correção financeira (ver também retirada).

Relatório Anual de Atividades (RAA): Os relatórios anuais de atividades indicam os resultados das operações em confronto com os objetivos estabelecidos, os riscos associados e a forma de controlo interno, entre outros elementos. Desde o exercício orçamental de 2001 no caso da Comissão e desde 2003 para o conjunto das instituições da União Europeia, o(a) «gestor(a) orçamental delegado(a)» está obrigado(a) a apresentar à sua instituição um RAA referente ao desempenho das suas funções, incluindo informação financeira e de gestão.

Retirada: O Estado-Membro retira imediatamente do programa as despesas irregulares assim que a irregularidade é detetada, procedendo à sua dedução da declaração de despesas seguinte e libertando desse modo fundos da UE para outras operações. Um dos dois meios disponíveis para aplicar uma correção financeira (ver também recuperação).

Sistema de gestão e de controlo: O sistema de gestão e de controlo é uma estrutura que estabelece e exerce as atividades de controlo de um programa operacional. Na política de coesão ele consiste em: autoridade de gestão (e organismos intermédios), autoridade de certificação e autoridade de auditoria aos níveis de Estado-Membro e da Comissão.

Suspensão: A Comissão pode suspender a totalidade ou parte de um pagamento intermédio (ver artigo 92.º do Regulamento n.º 1083/2006) se existir uma deficiência significativa no funcionamento do sistema de gestão e de controlo do Estado-Membro, uma declaração de despesa certificada incluir despesas irregulares que não foram corrigidas, ou houver uma violação grave pelo Estado-Membro dos seus deveres de gestão e de controlo.

Taxa de erro projetada: Corresponde à estimativa efetuada pela autoridade de auditoria da parte das despesas anuais de cada (grupo de) PO que não é legal e regular. Deve ser apurada com base num método de amostragem estatística. Esta taxa deve ser representativa das despesas incorridas no (grupo de) PO. Podem igualmente ser abrangidas taxas de erro fixadas com base em métodos específicos de amostragem não estatística (designadamente para populações pequenas), desde que sejam representativas do conjunto da população.

Taxa de risco residual cumulativo (RRC): Estimativa da parte das despesas declaradas, de cada programa e em todo o período de programação, que não é legal e regular. O RRC tem em conta todas as correções financeiras realizadas desde o início do período e a despesa total declarada no encerramento.

Equipa de auditoria

Os relatórios especiais do Tribunal de Contas Europeu (TCE) apresentam os resultados das auditorias de resultados e de conformidade sobre domínios orçamentais ou temas de gestão específicos. O TCE seleciona e concebe estas tarefas de auditoria de forma a obter o máximo impacto, tendo em consideração os riscos relativos aos resultados ou à conformidade, o nível de receita ou de despesa envolvido, os desenvolvimentos futuros e o interesse político e público.

A presente auditoria de resultados foi realizada pela Câmara de Auditoria II — presidida pelo Membro do TCE Iliana Ivanova — especializada nos domínios de despesas do investimento para a coesão, o crescimento e a inclusão. A auditoria foi efetuada sob a responsabilidade do Membro Relator Henri Grethen, com a colaboração de Ildikó Preiss, responsável de tarefa e assessora de gabinete; Niels-Erik Brokopp, responsável principal; Marcel Bode, Nicholas Edwards, Johan Adriaan Lok e Ágota Marczinkó, auditores.

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Proteção do orçamento da UE contra despesas irregulares: a Comissão fez uma utilização crescente de medidas preventivas e correções financeiras no domínio da coesão ao longo do período de 2007-2013
(apresentado nos termos do artigo 287.º, n.º 4, segundo parágrafo do TFUE)

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