Protección del presupuesto de la Unión frente al gasto irregular: la Comisión hizo un mayor uso de las medidas preventivas y las correcciones financieras en el ámbito de la cohesión durante el período 2007-2013

Resumen

Acerca de la política de cohesión

I

La política de cohesión tiene como objetivo reducir las disparidades de desarrollo entre las distintas regiones, reestructurar las zonas industriales en declive y fomentar la cooperación transfronteriza, transnacional e interregional en la Unión Europea. Es la principal fuente de financiación de la Unión para las inversiones y constituye aproximadamente el 37 % del gasto global con cargo al presupuesto de la Unión. Los fondos asignados a la política de cohesión han pasado de alrededor de 230 000 millones de euros en el período de programación 2000-2006 y 346 000 millones de euros en el período 2007-2013, a 349 000 millones de euros en el período 2014-2020.

II

La política de cohesión comprende dos partes principales: la política regional y urbana y el empleo y los asuntos sociales. La política regional y urbana se ejecuta en su mayor parte a través del Fondo Europeo de Desarrollo Regional y del Fondo de Cohesión. El empleo y los asuntos sociales se financian principalmente a través del Fondo Social Europeo.

III

La política de cohesión se ejecuta en gestión compartida, lo que significa que la responsabilidad se divide entre la Comisión y los Estados miembros. Aunque la Comisión sigue siendo responsable de la ejecución del presupuesto de la Unión, la gestión y el control efectivos de los fondos y los programas de la Unión se delegan en las autoridades de los Estados miembros, que eligen a los beneficiarios y distribuyen los fondos.

IV

Es responsabilidad de los Estados miembros detectar, corregir y prevenir los errores en primera instancia. Si la Comisión constata que se ha cofinanciado un gasto irregular o que es probable que se cofinancie, puede intervenir y corregir el gasto ya cofinanciado o evitar su futura cofinanciación.

V

La Comisión puede aplicar medidas preventivas o correcciones financieras sobre la base de las irregularidades o las deficiencias graves identificadas por las autoridades de los Estados miembros, a partir de sus propias verificaciones y auditorías, las investigaciones de la OLAF, y como resultado de las auditorías del Tribunal de Cuentas Europeo.

¿Cómo llevó a cabo la auditoría el Tribunal?

VI

El Tribunal evaluó si las medidas preventivas y las correcciones financieras de la Comisión habían sido eficaces a la hora de proteger el presupuesto de la Unión de la cofinanciación de gastos irregulares en materia de cohesión. El Tribunal se centró en el período de programación 2007-2013. Además, hizo una comparación con el período de programación 2000-2006 y evaluó la posible repercusión de los cambios en la reglamentación para el período 2014-2020. La auditoría del Tribunal comprendió:

• una revisión de las orientaciones, las publicaciones y los informes pertinentes de la Comisión y una evaluación de los procedimientos internos de la Comisión para el período 2007-2013;
• un análisis comparativo de las medidas preventivas y las correcciones financieras para los períodos 2000-2006 y 2007-2013, y una evaluación de la repercusión de las correcciones financieras tras el cierre del período de programación 2000-2006;
• un examen de una muestra de setenta y dos casos individuales cerrados al final de 2016 que representan el 29 % de las correcciones financieras durante el período 2007-2013. El trabajo de campo del Tribunal se llevó a cabo entre enero y noviembre de 2016.

¿Qué constató el Tribunal?

VII

En general, el Tribunal constató que la Comisión había hecho un uso eficaz de las medidas a su disposición durante el período de programación 2007-2013 para proteger el presupuesto de la Unión del gasto irregular.

VIII

Las correcciones financieras del período 2000-2006 ascendieron a 8 616 millones de euros o el 3,8 % del presupuesto total. En el período 2007-2013, la Comisión recurrió a las medidas a su disposición para proteger el presupuesto de la Unión de manera más amplia.

IX

En cuanto al período 2007-2013, el Tribunal constató que la Comisión había impuesto sus medidas preventivas y correcciones financieras de manera proporcionada y confirmó que las medidas de la Comisión para el período 2007-2013 se centraron en los Estados miembros con los programas de mayor riesgo. Asimismo, el Tribunal observó que la evaluación efectuada por la Comisión de las insuficiencias y las correspondientes correcciones financieras habían sido confirmadas en lo esencial por el Tribunal de Justicia de la Unión Europea.

X

Las medidas correctoras de la Comisión presionaron a los Estados miembros para que resolvieran las deficiencias en sus sistemas de gestión y control. Sin embargo, tanto las medidas preventivas como las correcciones financieras suelen abordar cuestiones complejas que requieren un margen de tiempo considerable para solventarse. Las interrupciones y las suspensiones de los pagos resultantes suponen un riesgo financiero significativo para los Estados miembros. Así pues, durante el período 2007-2013, la Comisión se marcó el objetivo de suprimir gradualmente las medidas para garantizar que se pudieran reanudar los reembolsos tan pronto como se cumplieran las condiciones necesarias.

XI

El Tribunal también constató que la Comisión había tenido dificultades para supervisar la ejecución de las correcciones financieras. La información facilitada por los Estados miembros sobre la ejecución en el período 2007-2013 aún no permitía proceder a una supervisión sólida. El Tribunal halló pruebas dispares de la repercusión a largo plazo de las medidas preventivas y las correcciones financieras del período 2007-2013.

XII

La información presentada por la Comisión sobre las medidas preventivas y las correcciones financieras hace que sea difícil obtener una visión integral de la situación, en gran medida debido a que la información se presenta en varios informes y documentos. Al mismo tiempo, ninguno de los informes de la Comisión para el período 2007-2013 ofrece una visión analítica de las medidas preventivas y las correcciones financieras. Los representantes del Parlamento Europeo y del Consejo también consideran que los informes de la Comisión no ofrecen suficientes comparaciones entre los Estados miembros y ejemplos de «buenas prácticas» sobre cómo prevenir, detectar o corregir los problemas recurrentes.

XIII

Las disposiciones normativas para el período 2014-2020 refuerzan de manera significativa la posición de la Comisión con respecto a la protección del presupuesto de la Unión frente al gasto irregular, en particular a través de las correcciones financieras netas. Esto se debe principalmente a que la información presentada por los Estados miembros sobre las correcciones financieras ahora está integrada en el paquete anual de garantía y es examinada por las autoridades de auditoría correspondientes. Además, las disposiciones jurídicas introducidas para el período 2014-2020 confieren un mayor poder a la Comisión para garantizar que el presupuesto de la Unión deje de reembolsar gastos irregulares. Por último, hay una mayor seguridad jurídica para los Estados miembros debido a que las normas se fijan mediante reglamentos en lugar de orientaciones.

XIV

El Tribunal considera que estas disposiciones suponen una mejora significativa en la concepción del sistema.

¿Qué recomienda el Tribunal?

XV

La Comisión debería:

• aplicar un enfoque estricto para las correcciones financieras en el momento del cierre del período 2007-2013 (a partir de marzo de 2017) a fin de garantizar que los importes totales reembolsados con cargo al presupuesto de la Unión están exentos de niveles materiales de gastos irregulares;
• emitir un informe específico sobre las correcciones financieras y el estado del cierre de los programas del FEDER/FC y del FSE (a más tardar a mediados de 2019) similar al informe elaborado en 2013 para el período 2000-2006. El informe debería presentar y comparar toda la información sobre medidas preventivas y correctoras por fondo y Estado miembro, y exponer el impacto de las correcciones financieras y el porcentaje de riesgo residual;
• implantar un sistema de supervisión integrado para el período 2014-2020 que abarque tanto las medidas preventivas como las correcciones financieras antes de 2019;
• aplicar de manera eficaz las disposiciones significativamente reforzadas para el período 2014-2020 con efecto inmediato e imponer correcciones financieras netas cuando sea necesario sobre la base de sus propias comprobaciones o las auditorías del Tribunal.

Introducción

La política de cohesión es la principal fuente de financiación de la Unión para las inversiones

Objetivos políticos, presupuesto y fondos

01

La política de cohesión tiene como objetivo reducir las disparidades de desarrollo entre las distintas regiones, reestructurar las zonas industriales en declive y fomentar la cooperación transfronteriza, transnacional e interregional en la Unión Europea (la Unión).

02

El gasto en materia de cohesión representa alrededor del 37 % del gasto global con cargo al presupuesto de la Unión. Los fondos asignados a la política de cohesión, la principal política de inversión de la Unión, han ascendido aproximadamente a 230 000 millones de euros en el período de programación 2000-2006, 346 000 millones de euros en el período 2007-2013 y 349 000 millones de euros en el período 2014-2020.

03

La política de cohesión comprende dos partes principales: la política regional y urbana y el empleo y los asuntos sociales. La política regional y urbana se ejecuta principalmente a través del Fondo Europeo de Desarrollo Regional (FEDER) y el Fondo de Cohesión (FC), mientras que el ámbito de empleo y asuntos sociales se financia principalmente mediante el Fondo Social Europeo (FSE). El FEDER, el FC y el FSE se rigen por normas comunes, salvo excepciones establecidas en el reglamento específico de cada fondo.

Sistema de gestión y control de la política de cohesión

04

La política de cohesión se ejecuta según la modalidad de gestión compartida¹, lo que significa que la responsabilidad de ejecutar la política y los fondos relacionados, incluidas las actividades de control, se divide entre la Comisión y los Estados miembros. Aunque la Comisión sigue siendo responsable de la ejecución del presupuesto de la Unión, la gestión y el control efectivos de los fondos y los programas de la Unión se delegan en las autoridades de los Estados miembros.

05

Las tareas de estas autoridades se definen en reglamentos sectoriales:

1. las autoridades de gestión (cuyas tareas pueden delegarse en organismos intermedios) llevan a cabo la gestión cotidiana de los proyectos cofinanciados en el marco del programa operativo (PO) correspondiente;
2. las autoridades de certificación agregan las declaraciones de costes elaboradas por los beneficiarios de los proyectos en declaraciones de gastos y las presentan a la Comisión para su reembolso;
3. las autoridades de auditoría efectúan una auditoría anual independiente de los costes declarados a la Comisión y del funcionamiento del sistema de gestión y control.

06

En concreto, estas autoridades seleccionan los proyectos, y distribuyen y controlan los fondos. Los Estados miembros también son responsables de garantizar que el gasto sujeto al reembolso con cargo al presupuesto de la Unión está exento de irregularidades mediante la prevención, la detección y la corrección de estas². Al mismo tiempo, la Comisión puede adoptar medidas para recuperar los fondos que hayan sido abonados de manera indebida.

07

Los beneficiarios de los proyectos incurren en gastos y los declaran en las solicitudes de pago a las autoridades de gestión (o los organismos intermedios). A continuación, se agregan y se envían a la Comisión a través de la autoridad de certificación. Tras esto, la Comisión abona el importe correspondiente a la parte cofinanciada del gasto declarado al presupuesto del Estado miembro, desde el cual los fondos se transfieren a los respectivos beneficiarios (véase la ilustración 1).

08

La Comisión negocia los programas operativos con los Estados miembros y los aprueba, proporciona orientaciones e instrucciones a las autoridades de los Estados miembros sobre el desempeño de sus tareas y efectúa comprobaciones en el Estado miembro o de tipo documental para controlar la ejecución de la política.

09

En conjunto, ha habido 618 PO y 1 119 proyectos del FC en el período de programación 2000-2006³, 440 PO en el período de programación 2007-2013 y 391 PO (FEDER, FC, FSE o multifondo) en el período 2014-2020.

Medidas de la Comisión para la protección del presupuesto de la Unión en el ámbito de la cohesión

10

Las medidas de la Comisión para proteger el presupuesto de la Unión tienen el objetivo de garantizar que el presupuesto de la Unión cofinancie únicamente gastos regulares (esto es, gastos efectuados de conformidad con la legislación europea y nacional o regional aplicable).

11

Es responsabilidad de los Estados miembros detectar, corregir y prevenir los errores en primera instancia⁴. Si la Comisión constata que se ha cofinanciado un gasto irregular o que es probable que se cofinancie, puede intervenir y corregir el gasto ya cofinanciado, o prevenir su cofinanciación en futuras declaraciones de gastos.

12

Los reglamentos para el período 2000-2006⁵, así como para los períodos 2007-2013⁶ y 2014-2020⁷, permiten a la Comisión aplicar medidas preventivas, esto es, interrupciones y suspensiones de los pagos, y correcciones financieras. Para el período 2000-2006, la normativa no previó interrupciones entre las medidas preventivas de la Comisión. La Dirección General de Política Regional y Urbana, y la Dirección General de Empleo, Asuntos Sociales e Inclusión son responsables de la aplicación de estas medidas correctoras en el ámbito de la política de cohesión.

13

La Comisión puede aplicar medidas preventivas o correcciones financieras sobre la base de las irregularidades o las deficiencias graves identificadas por las autoridades de los Estados miembros (por ejemplo, la autoridad de gestión o auditoría) o a partir de sus propias verificaciones y auditorías, lo cual incluye también las investigaciones de la OLAF. Además, también pueden ser el resultado de las fiscalizaciones del Tribunal de Cuentas Europeo (véase el anexo I).

Medidas preventivas: interrupción y suspensión de los pagos

14

Las medidas preventivas dan lugar al aplazamiento de los pagos con cargo al presupuesto de la Unión, lo que ejerce una presión adicional sobre el Estado miembro para adoptar las medidas correctoras necesarias. Los principales tipos de medidas preventivas son la interrupción y la suspensión de los pagos (véase el recuadro 1).

15

Las interrupciones de los pagos fueron introducidas en la reglamentación del período 2007-2013 (véase el anexo II). Su principal ventaja es que pueden aplicarse inmediatamente sin un prolongado procedimiento administrativo si la Comisión tiene pruebas que indiquen la existencia de deficiencias significativas¹². Sin embargo, para aplicar una suspensión es necesario demostrar la existencia de una deficiencia grave, lo que supone un procedimiento previo más largo (véase el recuadro 1).

16

Si no hay ninguna solicitud de pago pendiente (esto es, no hay ningún plazo de pago que interrumpir), la Comisión también puede emitir una advertencia al Estado miembro señalándole que, si se ha presentado una solicitud de pago, el plazo de pago se interrumpirá. Sin embargo, este procedimiento no está previsto en la normativa.

17

Las suspensiones se aplican en virtud de una decisión jurídicamente vinculante de la Comisión dirigida al Estado miembro afectado. Las medidas preventivas restantes (advertencia, interrupción o suspensión previa) adoptan la forma de una carta firmada por un director general de la Comisión (que actúa en calidad de ordenador delegado) y dirigida a las autoridades del Estado miembro.

Correcciones financieras por parte de la Comisión

18

Si las deficiencias graves en los sistemas de gestión y control de un Estado miembro han conducido a errores sistémicos o la Comisión ha identificado una irregularidad individual, esta también puede aplicar una corrección financiera (véase el anexo I)¹³. La finalidad de las correcciones financieras es restaurar la situación en la que todo gasto declarado a efectos de la cofinanciación procedente del FEDER, el FC o el FSE y reembolsado por la Comisión es conforme a las normas aplicables¹⁴.

19

En los períodos de programación 2000-2006 y 2007-2013, los Estados miembros podían sustituir el gasto irregular por un gasto nuevo si adoptaban las medidas correctoras necesarias y aplicaban la corrección financiera correspondiente (corrección financiera confirmada)¹⁵. Esta posibilidad también se contempla para el período de programación 2014-2020¹⁶. Sin embargo, que esto ocurriera en la práctica dependía de la capacidad del Estado miembro para declarar un gasto adicional (y regular). Si el Estado miembro no tenía ningún gasto adicional que declarar, la corrección financiera daba lugar a una corrección neta (pérdida de financiación). En cambio, una decisión de corrección financiera de la Comisión tenía siempre una repercusión directa y neta en el Estado miembro, que debía devolver el importe y su dotación quedaba reducida (esto es, el Estado miembro podía gastar menos dinero a lo largo del período de programación).

20

La Comisión no aplica las correcciones financieras directamente a los beneficiarios, sino a las autoridades de los Estados miembros que gestionan los PO. En caso de que una corrección financiera corresponda a proyectos individuales ejecutados por los beneficiarios, son las autoridades del Estado miembro las que deben remitir la corrección financiera al beneficiario.

21

En el anexo III se ofrece una visión general de los diferentes supuestos en relación con la repercusión de las correcciones financieras en los Estados miembros hasta el final del período de programación 2007-2013.

Determinación del importe de las correcciones financieras

22

La Comisión puede determinar el importe de una corrección financiera de distintas formas (véase el recuadro 2).

23

Si ya se ha solicitado el reembolso, con cargo al presupuesto de la Unión, del gasto irregular que da lugar a la corrección financiera, esta permite corregir una situación pasada (corrección financiera ex post). Sin embargo, si aún no se había solicitado el reembolso con cargo al presupuesto de la Unión del gasto irregular, la corrección financiera se refiere a una situación futura (corrección financiera ex ante). Este último caso implica que, ya en el momento de declarar el gasto a la Comisión, los Estados miembros deducen del gasto subvencionable la corrección financiera. Las correcciones financieras ex ante y ex post pueden tener lugar de forma simultánea en un mismo caso y garantizar así la corrección de la situación pasada y la situación futura.

24

En el anexo I se describe el proceso que conduce a una medida preventiva o una corrección financiera y su resolución.

Ausencia de medidas preventivas o correcciones financieras en caso de lograr unos resultados insuficientes

25

Durante los períodos de programación 2000-2006 y 2007-2013, no había ninguna disposición jurídica que permitiera a la Comisión incoar un procedimiento de suspensión e imponer una corrección financiera en caso de obtener unos resultados insuficientes en un programa o un eje prioritario. También eran limitadas las posibilidades de hacerlo con los proyectos individuales. El Tribunal ha criticado esta deficiencia de la normativa en varios informes¹⁸.

Recuperación de los importes abonados indebidamente por los Estados miembros

26

En el marco de la gestión compartida, los Estados miembros son responsables de detectar, corregir y prevenir los errores de manera que solo el gasto regular sea reembolsado con cargo al presupuesto de la Unión. Asimismo, se exige a los Estados miembros que recuperen de los beneficiarios los importes abonados indebidamente (con cargo al presupuesto de la Unión)¹⁹. Sin embargo, esto no es posible si:

1. el error no fue cometido por el beneficiario, sino que atañe a cuestiones ligadas al funcionamiento del sistema de gestión y control (por ejemplo, cuestiones relacionadas con la selección de las operaciones objeto de cofinanciación);
2. el importe no se puede recuperar del beneficiario (por el ejemplo, el beneficiario se declara en quiebra).

En estos casos el presupuesto del Estado miembro soporta la carga financiera de las correcciones, a menos que se pueda compartir con el presupuesto de la Unión.

27

Según la información facilitada por los Estados miembros a la Comisión a finales de 2015, el importe público financiado (UE y nacional) no recuperable de los beneficiarios es de 57 millones de euros (correspondiente a un gasto subvencionable (público y privado) total de 115 millones de euros) para todos los PO del período 2007-2013²⁰.

28

Además, cuando un importe abonado indebidamente se recupera de un organismo público que actúa como beneficiario, la corrección financiera sigue imputándose de facto a un presupuesto público nacional, regional o local.

Las correcciones financieras son una aportación fundamental para determinar el riesgo residual de los pagos con cargo al presupuesto de la UE en el ámbito de la cohesión

29

Desde el año 2000, se han añadido requisitos reglamentarios específicos para reforzar la responsabilidad de los Estados miembros de detectar, corregir y prevenir los errores, y los sistemas de gestión y control de los PO han cambiado en consecuencia.

Índices anuales de error por programa en una muestra representativa de operaciones validadas por la Comisión

30

En el período 2000-2006, las autoridades nacionales específicas tenían que comprobar el 5 % del gasto subvencionable antes de liquidar los PO, teniendo en cuenta su propia evaluación de los riesgos de que se pudieran producir irregularidades y tratando de cubrir una proporción representativa del gasto de los PO²¹. Asimismo, los Estados miembros tenían que informar de los importes pendientes de recuperación con carácter anual²². Sin embargo, no se exigía calcular anualmente un índice de error global ni emitir una opinión de auditoría anual.

31

En el período 2007-2013, la reglamentación introdujo las autoridades de auditoría de los Estados miembros, que debían emitir un informe anual de control (IAC) junto con una opinión de auditoría sobre la legalidad y la regularidad de las operaciones subyacentes²³. El IAC contenía un índice de error basado en una muestra representativa de auditorías de las operaciones que se sometía a la comprobación, es decir, la validación, por parte de la Comisión.

Cálculo de un riesgo residual acumulado por la Comisión

32

Los Estados miembros también proporcionan a la Comisión información más exhaustiva sobre las correcciones financieras efectuadas durante el ejercicio, que son usadas por la Comisión para calcular un índice de riesgo residual acumulado²⁴. Desde el año 2012, en sus informes anuales de actividad (IAA), la Comisión calcula y publica un indicador denominado «riesgo residual acumulado» (RRA). El RRA es la estimación que hace la Comisión de la parte restante no legal y no regular del gasto abonado para cada PO (o grupo de PO) durante el período de programación, y se actualiza anualmente. Desde su primer cálculo en 2012, los RRA globales del FEDER/FC y del FSE para el período 2007-2013 se situaron por debajo del umbral de materialidad del 2 %²⁵ (véase la ilustración 2).

33

A la hora de calcular el RRA, la Comisión tiene en cuenta los índices anuales de error notificados por las autoridades de auditoría de los Estados miembros y validados por la Comisión. Además, también usa todas las correcciones financieras efectuadas desde el inicio del período de programación a nivel de los Estados miembros (a través de las retiradas y las recuperaciones notificadas por los Estados miembros) y a nivel de la Unión (a través de las decisiones oficiales de la Comisión)²⁶.

El informe especial anterior del Tribunal de Cuentas Europeo sobre las medidas de la Comisión para proteger el presupuesto de la Unión

34

En 2012, en un informe especial anterior, el Tribunal evaluó las medidas de la Comisión para proteger el presupuesto de la Unión en el período de programación 2000-2006. La auditoría del Tribunal puso de manifiesto que, en general, la Comisión había adoptado las medidas adecuadas cuando se habían identificado deficiencias, pero que el proceso había sido largo y se habían obtenido distintos grados de garantía de que las deficiencias en los sistemas nacionales de gestión y control se hubieran abordado adecuadamente como resultado de las medidas correctoras²⁷.

Alcance y enfoque de la fiscalización

35

Mediante la presente auditoría, el Tribunal ha evaluado si las medidas preventivas y las correcciones financieras de la Comisión en el ámbito de la cohesión son eficaces a la hora de proteger el presupuesto de la Unión de la cofinanciación de gastos irregulares.

36

La auditoría del Tribunal se centró en el período de programación 2007-2013, aunque también comparó las medidas preventivas y las correcciones financieras de la Comisión durante este período con las del período de programación 2000-2006. Asimismo, evaluó la posible repercusión de los cambios pertinentes hechos en los reglamentos para el período de programación 2014-2020.

37

En particular, el Tribunal examinó si:

1. las correcciones financieras de la Comisión habían tenido una repercusión neta suficiente para los programas del FEDER y el FSE durante el período 2000-2006;
2. la Comisión había utilizado de manera eficaz las medidas preventivas y las correcciones financieras durante el período 2007-2013 según lo dispuesto en los reglamentos;
3. la Comisión había aplicado de manera eficaz las enseñanzas extraídas a la hora de diseñar las disposiciones para el período 2014-2020 con el fin de proteger mejor el presupuesto de la Unión en el ámbito de la cohesión.

38

El trabajo de auditoría del Tribunal consistió en lo siguiente:

• un examen de la legislación pertinente de la UE y las orientaciones de la Comisión (tanto internas como las dirigidas a los Estados miembros) para los períodos 2000-2006, 2007-2013 y 2014-2020;
• un examen de las diferentes publicaciones y los informes de la Comisión en relación con las medidas para proteger el presupuesto de la Unión (como los informes de actividad, las cuentas anuales y la Comunicación sobre la protección del presupuesto de la Unión) para el período 2007-2013;
• un análisis comparativo de la distribución a lo largo de varios años de las medidas preventivas y las correcciones financieras aplicadas por la Comisión en los períodos 2000-2006 y 2007-2013, y una evaluación de la repercusión de las correcciones financieras en el total del gasto de los programas tras el cierre en el período de programación 2000-2006;
• un examen de todas las sentencias del Tribunal de Justicia sobre las decisiones de corrección financiera de la Comisión en los períodos 1994-1999 y 2000-2006 que fueron llevadas ante dicho Tribunal;
• una evaluación de los procedimientos internos de la Comisión para el período 2007-2013 y una verificación de su funcionamiento en la práctica a través de un examen documental. Se incluyeron aquí un análisis de las diferentes fuentes de información mantenidas por la Comisión y una validación y reconstrucción de la pista de auditoría para los casos específicos examinados;
• un examen de una muestra de setenta y dos casos individuales que habían sido cerrados para el final de 2016 relacionados con veinte programas operativos del FEDER/FC y el FSE del período de programación 2007-2013. Con respecto a estos veinte PO, el Tribunal examinó todas las medidas preventivas y las correcciones financieras. Los programas abarcan aproximadamente el 21 % del presupuesto total y fueron seleccionados de forma aleatoria. Los setenta y dos casos examinados representan el 29 % de todas las correcciones financieras del período;
• una comparación del riesgo de los programas por Estado miembro y el nivel de las correcciones financieras, así como un análisis de los índices de error validados por la Comisión, y de sus medidas preventivas y correcciones financieras durante el período de programación 2007-2013;
• entrevistas con miembros de las comisiones de Control Presupuestario y Desarrollo Regional del Parlamento Europeo y con representantes de los Estados miembros del Grupo de Trabajo sobre Acciones Estructurales del Consejo de la Unión Europea.

39

La fiscalización abarca el período hasta el 31 de diciembre de 2015, salvo que se indique lo contrario. El trabajo de campo de la auditoría se llevó a cabo entre enero y noviembre de 2016. El examen de las medidas preventivas y las correcciones financieras se basó en los errores aceptados por los Estados miembros. A menos de que se indique lo contrario, las cifras presentadas en este informe se refieren a las correcciones financieras ex post impuestas por la Comisión y aceptadas por los Estados miembros.

Observaciones

Las correcciones financieras ya dieron lugar a correcciones netas para varios programas del FEDER y el FSE, así como para proyectos del FC, durante el período 2000-2006

Las correcciones financieras del período 2000-2006 ascendieron a 8 616 millones de euros o el 3,8 % del presupuesto total para el FEDER, el FC y el FSE

40

A efectos de evaluar la eficacia de la Comisión a la hora de proteger el presupuesto de la Unión del gasto irregular, el Tribunal examinó en primer lugar el período de programación 2000-2006. Con respecto a este período, el Tribunal pudo evaluar la repercusión total de las correcciones financieras en los Estados miembros, ya que casi todos los PO estaban cerrados para el final de 2015²⁸.

41

El Tribunal constató que la Comisión había impuesto un total de 8 616 millones de euros en correcciones financieras durante el período 2000-2006. Este importe correspondía al 3,8 % del total de la dotación presupuestaria (cuadro 1).

42

Según la Comisión, en el momento del cierre del período de programación 2000-2006, todos los PO habían sido cerrados con la imposición de correcciones financieras suficientes para garantizar que no se hubiera abonado ningún gasto irregular de importancia relativa con cargo al presupuesto de la Unión.

Cuadro 1

Principales cifras relativas a la aplicación de las medidas de la Comisión para la protección del presupuesto de la Unión en el ámbito de la cohesión

	2000-2006				2007-2013
	FEDER	FC	FSE	TOTAL	FEDER/FC	FSE	TOTAL
Dotación asignada (millones de euros)	129 607	30 215	68 521	228 344	269 879	76 617	346 496
Correcciones financieras confirmadas/decididas (millones euros)	5 794	832	1 990	8 616	2 317	1 009	3 326
Correcciones financieras confirmadas/decididas / dotación asignada (%)	4,5 %	2,8 %	2,9 %	3,8 %	0,9 %	1,3 %	1 %
Importe interrumpido (millones de euros)					23 364	5 082	28 446
Importe interrumpido / dotación asignada (%)					9 %	7 %	8 %
Número total de PO	379		239	618	322	118	440
Número de PO suspendidos	45		11	56	32	32	64
Número de PO suspendidos / Número total de PO (%)	12 %		5 %	9 %	10 %	27 %	15 %
Número total de proyectos		1 119		1 119
Número de proyectos suspendidos		2		2
Proyectos suspendidos / Número total de proyectos (%)		0 %		0 %

Fuente: Tribunal de Cuentas Europeo, basado en datos facilitados por la Comisión.

43

Sin embargo, la Comisión no publicó un indicador para el conjunto del ámbito político, similar al RRA del período de programación 2007-2013, a fin de evaluar si la repercusión de las correcciones mencionadas había logrado situar el índice de riesgo residual para el ámbito político por debajo del umbral de materialidad del 2 %.

44

En el marco de las auditorías de cumplimiento, el Tribunal examinó el pago en el momento del cierre para doce PO del FEDER y del FSE y quince proyectos del FC (en total, 101 proyectos). De los 101 proyectos, veinte presentaban errores con repercusiones financieras, y de los cuales, al menos trece fueron objeto de correcciones financieras por la Comisión una vez finalizado el procedimiento de cierre por parte del Estado miembro. Esto muestra que la Comisión debe mantenerse alerta a la hora de examinar las declaraciones de cierre presentadas por los Estados miembros.

45

En el cuadro 1 se resume el análisis del Tribunal de las medidas adoptadas por la Comisión para proteger el presupuesto de la Unión en el ámbito de la cohesión para los períodos de programación 2000-2006 y 2007-2013.

Las correcciones financieras netas para el período 2000-2006 representan un importe global de 2 423 millones de euros (el 1,1 % del presupuesto total)

46

Las correcciones financieras netas tienen su origen tanto en decisiones de la Comisión, que por defecto son netas, como en las correcciones financieras confirmadas que pueden convertirse en netas si los Estados miembros no introducen nuevos gastos.

47

La Comisión adoptó decisiones de correcciones financieras con respecto a siete Estados miembros en el caso del FEDER (Bélgica, Grecia, España, Francia, Alemania, Italia y el Reino Unido), a seis Estados miembros en el caso del FC (España, Grecia, Irlanda, Lituania, Portugal y Eslovaquia) y a un Estado miembro en el caso del FSE (Francia). Las correcciones decididas por la Comisión ascienden a 1 037 millones de euros o aproximadamente el 0,5 % del presupuesto total del FEDER, del FC y del FSE (véase la ilustración 3).

48

Por lo que respecta a las correcciones financieras confirmadas, el Tribunal constató que, en el caso del FEDER, cinco de los veinticinco Estados miembros (Irlanda, Letonia, Lituania, Luxemburgo y Hungría) habían podido sustituir el importe total de la corrección financiera confirmada por un gasto nuevo (indicado en verde en la ilustración 4). Lo mismo ocurrió en el caso del FSE en cinco de los veinticinco Estados miembros (Irlanda, Letonia, Lituania Portugal y Eslovaquia) y del FC en cuatro de los dieciséis Estados miembros (Letonia, Lituania, Hungría y Eslovenia) (señalados en verde en las ilustraciones 5 y 6). Considerados conjuntamente, estos Estados miembros representaron el 3 % del presupuesto del FEDER, el 10 % del presupuesto del FSE y el 10 % del presupuesto del FC. Estos Estados miembros pudieron declarar un gasto adicional suficiente para compensar el efecto de las correcciones financieras confirmadas, de modo que tales correcciones no tuvieron ninguna repercusión en el uso de su dotación presupuestaria.

49

En el caso de diecisiete Estados miembros para el FEDER, de dieciséis Estados miembros para el FSE y de diez Estados miembros para el FC, las correcciones financieras confirmadas tuvieron un impacto en la utilización de la dotación presupuestaria asignada (indicado en rojo en las ilustraciones 4, 5 y 6). Considerados conjuntamente, estos Estados miembros representaron el 96 % de la financiación del FEDER, el 88 % de la financiación del FSE y el 89 % de la financiación del FC.

50

Estos Estados miembros no pudieron recurrir a la sustitución plenamente y la corrección financiera confirmada se convirtió así al menos en parte en una corrección financiera neta. El Tribunal calculó que esta corrección financiera neta asciende a 1 386 millones de euros, lo que corresponde aproximadamente al 0,6 % del total del presupuesto del FEDER, del FC y del FSE para los 25 Estados miembros.

51

Hubo tres Estados miembros en el caso del FEDER (Chipre, Malta y Eslovenia), cuatro en el caso del FSE (República Checa, Chipre, Malta y Finlandia) y dos en el caso del FC (Chipre y Malta) en los que no se aplicó ninguna corrección financiera confirmada en el período de programación 2000-2006.

La evaluación efectuada por la Comisión de las insuficiencias y las correcciones financieras fue confirmada en lo esencial por el Tribunal de Justicia

52

Si la Comisión aplica una suspensión o una corrección financiera mediante una decisión, el Estado miembro tiene derecho a impugnar la decisión ante el Tribunal de Justicia. Por tanto, el Tribunal examinó si las decisiones de la Comisión relativas a los períodos de programación anteriores habían sido confirmadas en el fondo por el Tribunal de Justicia.

Cuadro 2

Decisiones de la Comisión sobre correcciones financieras (períodos de programación 1994-1999 y 2000-2006)

Período de programación	Estado miembro	Decisión de corrección financiera			Número de casos impugnados ante el Tribunal de Justicia	Situación		Sentencia (para los casos cerrados)
		DG REGIO	DG EMPL	Total		Cerrado	Abierto	Decisión de la Comisión
								Confirmada	Anulada
1994-1999	Bélgica	1	3	4
	Alemania	16	1	17	11	11		10	1
	Irlanda	5	1	6
	Grecia	7		7	2	2		2
	España	14	2	16	5	5		1	4
	Francia	4	4	8
	Italia	7		7	4	4		4
	Luxemburgo		5	5
	Países Bajos	3		3	1	1		1
	Austria	3		3
	Portugal	5		5	2	2		1	1
	Finlandia	1	1	2
	Reino Unido	7	2	9
	Interregional1	4		4	1	1		1
Subtotal para 1994-1999		77	19	96	26	26	0	20	6
2000-2006	Bélgica	1		1
	Alemania	1		1
	Irlanda	1		1
	Grecia	2		2
	España	21		21	11	8	3	6	2
	Francia	1	2	3	1	1		1
	Italia	3	1	4	2	1	1	1
	Lituania	1		1
	Portugal	4		4	1	1			1
	Eslovaquia	1		1
	Reino Unido	1		1
	Interregional1	1		1
Subtotal para 2000-2006		38	3	41	15	11	4	8	3
TOTAL:		115	22	137	41	37	4	28	9
		137				41		37

1 Los programas interregionales son ejecutados por más de un Estado miembro.

Fuente: Información facilitada por la Comisión.

53

Hasta el final de 2015, de un total de 137 decisiones de correcciones financieras, cuarenta y un asuntos fueron llevados ante el Tribunal de Justicia en relación con los períodos 2000-2006 y 1994-1999 (véase el cuadro 2). De los cuarenta y un asuntos, treinta y siete estaban cerrados para el final de 2016.

54

Alrededor de la mitad de los asuntos del Tribunal de Justicia objeto del análisis del Tribunal se refieren a cuestiones ligadas al incumplimiento de las normas de contratación pública. Otras cuestiones atañen a la presentación de costes incurridos fuera del período de subvencionabilidad, la transferencia de fondos entre programas operativos y la detección de insuficiencias en los procedimientos de gestión y control.

55

En nueve de los treinta y siete asuntos cerrados, el Tribunal de Justicia anuló la decisión de corrección financiera de la Comisión. En estos nueve asuntos la anulación se debió a incidentes procesales y no se formuló ninguna conclusión sobre el fondo del asunto. Tres de los cuatro asuntos abiertos con los mismos incidentes han sido objeto de recurso. En el resto de asuntos, la decisión de la Comisión fue confirmada por el Tribunal de Justicia tanto en la forma como en el fondo.

56

Ello indica que, en general, la Comisión interpretó rigurosamente los artículos que rigen la aplicación de las correcciones financieras y aplicó unas correcciones financieras proporcionadas durante los períodos 1994-1999 y 2000-2006.

57

Hasta ahora, no ha habido ninguna decisión de la Comisión sobre correcciones financieras con respecto al período de programación 2007-2013. Solo ha habido un caso en el que un Estado miembro ha impugnado una decisión de la Comisión en relación con la suspensión de un pago del período 2007-2013, pero el asunto aún está en curso y, por tanto, no ha sido objeto del examen del Tribunal.

La Comisión hace un mayor uso de las medidas preventivas y las correcciones financieras durante el período 2007-2013

58

Con respecto al período 2007-2013, no es posible presentar una evaluación definitiva en este momento debido a que el proceso de cierre para los PO del FEDER/FC y del FSE no se iniciará hasta 2017. Por tanto, el Tribunal examinó el modo en que la Comisión ha aplicado las disposiciones normativas vigentes durante este período para proteger el presupuesto de la Unión del gasto irregular. Cuando procediera, el Tribunal también efectuó una comparación con el período 2000-2006.

En el período 2007-2013, la Comisión aplicó las medidas vigentes para proteger el presupuesto de la Unión de manera más amplia que en el pasado

59

La Comisión debería aplicar las medidas destinadas a proteger el presupuesto de la Unión, previstas en la normativa, tan pronto como se detecten insuficiencias significativas en el sistema de gestión y control que pueden dar lugar a que los Estados miembros reclamen un gasto irregular. Esto es necesario para que los Estados miembros puedan mejorar sus sistemas y evitar que soliciten el cobro de un gasto irregular adicional con cargo al presupuesto de la Unión. Así pues, el Tribunal comparó las medidas preventivas y las correcciones financieras relativas al período 2007-2013, y su aplicación por la Comisión, con las del período anterior.

60

En el período 2007-2013, se habían impuesto correcciones financieras por un importe de aproximadamente 3 326 millones de euros para el final de 2015 (véase el cuadro 1). Este importe corresponde al 1 % de la dotación presupuestaria total. Además, se interrumpieron pagos por un importe de alrededor de 28 446 millones de euros (el 8 % del total de la dotación asignada).

En el período 2007-2013 las medidas preventivas se aplicaron antes y de manera más amplia que en el período anterior

61

El análisis del Tribunal pone de manifiesto que la Comisión empezó a usar las medidas preventivas en 2010, esto es, el cuarto año del período de programación 2007-2013. Así pues, lo hizo dos años antes que en el período de programación 2000-2006 y cinco años antes del final del período de subvencionabilidad (véanse la ilustración 7 y el cuadro 1).

62

Además, las medidas preventivas permitieron abarcar más pronto una proporción mayor de PO y la Comisión también impuso medidas más estrictas con mayor antelación. Por ejemplo, en el período de programación 2000-2006, las suspensiones de los pagos se aplicaron a los primeros PO en 2007 (el octavo año del período 2000-2006). En el período de programación 2007-2013, ello ya se hizo en 2010 (el cuarto año del período 2007-2013). Además, mientras que en el anterior período de programación alrededor del 20 % de todos los PO con una suspensión de los pagos se habían retirado en el año 2007 (el octavo año del período), en el período 2007-2013 esto ocurrió en el 68 % de los PO.

63

La aplicación más temprana, amplia y estricta de las medidas preventivas por parte de la Comisión permite que se hagan mejoras más oportunas a un número mayor de sistemas de gestión y control, y aumenta además los incentivos para que los Estados miembros lleven a cabo las mejoras necesarias.

Aumento relativo de las correcciones financieras en el período 2007-2013 en comparación con el nivel de gasto irregular detectado

64

El análisis del Tribunal también pone de relieve que, en el período 2007-2013, el nivel de correcciones financieras y la tasa de ejecución de las correcciones financieras impuestas fueron similares a los observados en el anterior período 2000-2006 (véase la ilustración 8). Sin embargo, hay que poner en perspectiva los niveles de las correcciones financieras de ambos períodos y compararlos con el nivel subyacente de gasto irregular. Las fiscalizaciones del Tribunal desde 2009 muestran que el nivel de error del período 2007-2013 es significativamente inferior al del período 2000-2006²⁹. Esto significa que el gasto irregular fue significativamente mayor en el período 2000-2006 que en el período 2007-2013. A su vez, implica que el nivel de las correcciones financieras ha aumentado en términos relativos.

La repercusión final de las correcciones financieras del período 2007-2013 solo se puede determinar en el momento del cierre

65

Sin embargo, no se puede determinar la repercusión final de las correcciones financieras confirmadas en los PO de 2007-2013 (esto es, si las correcciones financieras conllevan la pérdida de fondos) hasta que la solicitud final de pago haya sido enviada por el Estado miembro y evaluada por la Comisión. En cuanto al período de programación 2007-2013, la presentación de las solicitudes finales de pago ha de remitirse antes del 31 de marzo de 2017³⁰, de modo que en el momento de redactar el presente informe aún era demasiado pronto para determinar la repercusión de las correcciones financieras del período de programación 2007-2013 en los Estados miembros.

66

En el anexo IV se ofrece información más detallada por Estado miembro con respecto a la aplicación para finales de 2015 de las medidas de la Comisión relativas al período 2007-2013.

La Comisión aplicó sus medidas preventivas y correcciones financieras de manera proporcionada en el período 2007-2013

Las medidas de la Comisión para el período 2007-2013 se centraron en los Estados miembros con los programas de mayor riesgo

67

Desde el período de programación 2007-2013, la Comisión calcula el «importe en situación de riesgo» para cada programa. Después, estos importes se agregan a nivel de los Estados miembros y se publican en el IAA. Estos indicadores presentan el riesgo de los programas con respecto al ejercicio de que se trate y muestran el importe posible del gasto no subvencionable cofinanciado en cada programa o Estado miembro a partir de la información de la que dispone la Comisión.

68

Dado que las medidas de la Comisión deberían dirigirse principalmente a los programas de mayor riesgo, es probable que haya una correlación entre la distribución del importe en situación de riesgo y la distribución de las correcciones financieras impuestas por la Comisión. Por consiguiente, el Tribunal analizó si existía tal correlación.

Correlación entre el indicador de riesgo de un programa por Estado miembro y la corrección financiera confirmada o decidida

69

La diferencia entre el «importe en situación de riesgo» y las correcciones financieras de la Comisión y los Estados miembros es el riesgo residual acumulado (RRA) (véanse los apartados 32 y 33). A la hora de evaluar los PO, la Comisión exige que las correcciones financieras impuestas por los Estados miembros y la Comisión sean lo suficiente elevadas como para garantizar que el indicador está por debajo del umbral de materialidad del 2 %³¹.

70

En la ilustración 9 se muestra el nivel de riesgo de los programas por Estado miembro según indica el importe en situación de riesgo de la Comisión y el nivel de las correcciones financieras de la Comisión por Estado miembro para el período 2007-2013. El análisis de correlación también muestra la línea de tendencia (la relación global para los Estados miembros entre el riesgo del programa y las correcciones financieras impuestas por la Comisión), así como la línea 45 (puntos en los que las correcciones financieras equivaldrían al nivel de riesgo del programa).

71

El análisis de la correlación efectuado por el Tribunal refleja que la línea de tendencia está por debajo de la línea 45 (véase la ilustración 9), lo cual indica que las correcciones financieras impuestas por la Comisión se sitúan por lo general en un nivel inferior al del importe en situación de riesgo. Ello puede explicarse por dos factores:

• el riesgo de cofinanciar gastos no subvencionables (importe en situación de riesgo) se aborda en parte mediante las correcciones financieras ya impuestas a raíz de los controles de los Estados miembros, sin necesidad de que el asunto llegue a la Comisión;
• la Comisión exige que las correcciones financieras hagan descender el RRA por debajo del umbral de materialidad del 2 % (y no a cero).

72

La mayoría de los Estados miembros están próximos a la línea de tendencia, lo que indica que el nivel de las correcciones financieras impuestas por la Comisión en general se corresponde con la evaluación del importe en situación de riesgo efectuada por la Comisión³².

73

Si un Estado miembro está significativamente por encima de la línea de tendencia, el nivel de las correcciones financieras es superior al posible importe en situación de riesgo señalado para los programas del Estado miembro. Así ocurre, por ejemplo, en Eslovaquia, Rumanía e Irlanda.

74

Si un Estado miembro está significativamente por debajo de la línea de tendencia, el nivel de las correcciones financieras impuestas por la Comisión es inferior al posible importe en situación de riesgo señalado para los programas del Estado miembro. Así ocurre, por ejemplo, en el caso de Francia y España que aplicaron correcciones financieras por iniciativa propia. De este modo evitaron la imposición de correcciones financieras adicionales por la Comisión.

75

Los casos en curso también influyen en la relación entre el nivel de corrección financiera y el importe en situación de riesgo. Así, los casos que todavía no han llegado a la fase final del procedimiento se incluyen en el importe en situación de riesgo, aunque las posibles correcciones financieras futuras derivadas de estos casos todavía no se reflejan en las cifras. Así ocurre especialmente en España, donde veinte programas operativos estaban suspendidos y en otros siete se habían interrumpido las solicitudes de pago para el final de 2015 (lo que representa el 70 % de todas las medidas preventivas en curso)

Los procedimientos internos de la Comisión para el período 2007-2013 tienen el objetivo de garantizar que los casos de los diferentes programas y Estados miembros se tratan de forma armonizada

76

La Comisión debería garantizar que los casos relativos a los diferentes programas y Estados miembros se tratan de manera armonizada, y que las medidas preventivas y las correcciones financieras se aplican antes de reanudar los pagos. Por tanto, el Tribunal analizó los procedimientos internos de la Comisión para la imposición de medidas preventivas y correcciones financieras, y para la aceptación de las medidas preventivas y las correcciones financieras a medida que se aplicaron, y además verificó el funcionamiento de estos procedimientos en la práctica.

Las decisiones sobre la interrupción y la suspensión de los pagos, y sobre las correcciones financieras, son debatidas y acordadas por comités superiores de gestión

77

Para el período de programación 2007-2013, la Dirección General de Política Regional y Urbana y la Dirección General de Empleo, Asuntos Sociales e Inclusión crearon cada una su propia Comisión de Interrupciones, Suspensiones y Correcciones Financieras (CISCF). Estas comisiones ofrecen un foro en cada dirección general para debatir asuntos y adoptar decisiones en relación con las advertencias, las interrupciones, las suspensiones y las correcciones financieras (véase también el anexo I). Ambas comisiones se reúnen con carácter regular y están integradas por el director general, el o los director(es) adjunto(s), los directores competentes y representantes de las unidades jurídicas.

78

Las reuniones de las CISCF garantizaron una mejor visión general y un mejor debate sobre todos los casos y procedimientos relacionados con las medidas preventivas y las correcciones financieras en cada dirección general con el objetivo de contribuir a armonizar el tratamiento de los casos y de informar a los miembros de la dirección de las cuestiones en curso.

La gestión y el seguimiento de las medidas preventivas y las correcciones financieras exigieron un compromiso significativo desde el punto de vista de los plazos y los recursos de personal

79

A fin de suprimir las medidas preventivas y reanudar los pagos, las autoridades de los Estados miembros deben, por norma general, proponer medidas destinadas a corregir los sistemas a fin de evitar que se produzcan errores en el futuro. Estas medidas se denominan planes de acción correctores (véase el anexo I). En la muestra de veinte programas del Tribunal, la Comisión pidió que se creara un plan de acción corrector en cuarenta y cuatro de los setenta y dos casos examinados (véase el apartado 38).

80

En consecuencia, los Estados miembros han de informar a la Comisión de la puesta en marcha del plan de acción corrector. La Comisión tiene varias formas de evaluar si se cumplen las condiciones para suprimir las medidas:

1. en primer lugar, la Comisión revisa sistemáticamente la información remitida por las autoridades de los Estados miembros (normalmente, la autoridad de gestión del PO de que se trate);
2. en segundo lugar, la Comisión puede pedir también a la autoridad de auditoría que confirme la información facilitada por la autoridad de gestión. De los cuarenta y cuatro casos, la validación de la autoridad de auditoría se solicitó en treinta y un casos con respecto a dieciocho de los veinte programas. En estos casos, la Comisión obtuvo garantías adicionales sobre la idoneidad de las medidas propuestas por las autoridades de los Estados miembros;
3. en tercer lugar, la Comisión puede llevar a cabo su propio seguimiento de los casos en los Estados miembros. Los casos objeto de auditorías de seguimiento se eligen en función del riesgo: si la Comisión no puede confiar en el trabajo de la autoridad de auditoría o si se necesita información adicional. En conjunto, la Comisión llevó a cabo sesenta y dos auditorías de seguimiento de planes de acción en relación con setenta PO en el período de programación 2007-2013.

81

La gestión y el seguimiento de las medidas preventivas y las correcciones financieras exigieron un compromiso significativo desde el punto de vista de los plazos y los recursos de personal por parte de las direcciones generales. La retención de pagos de gran cuantía del presupuesto de la Unión a los Estados miembros es también una cuestión delicada desde el punto de vista político, y la Comisión está en estrecho contacto con los Estados miembros para garantizar que se dan las condiciones necesarias para suprimir las medidas. Algunos casos incluso se debaten entre los ministros o los jefes de Estado y los directores generales y los comisarios.

Las medidas correctoras de la Comisión ejercieron presión sobre los Estados miembros para que solventaran las insuficiencias en sus sistemas de gestión y control

Las medidas preventivas y las correcciones financieras suelen abordar cuestiones complejas que requieren un margen de tiempo considerable para solventarse

82

Los procedimientos de la Comisión con respecto a las medidas preventivas y las correcciones financieras deberían ser lo más rápidos posible, teniendo en cuenta al mismo tiempo la complejidad de las cuestiones. Así pues, el Tribunal analizó los setenta y dos casos de su muestra para determinar la duración total y cuánto iban a prolongarse las diferentes fases de los procedimientos.

83

La duración de los procedimientos de la Comisión no es igual a la duración del bloqueo del pago (véase el apartado 93). El procedimiento de la Comisión empieza con el hecho desencadenante y se prolonga hasta que se suprime la medida preventiva o hasta que se ejecuta la corrección financiera. Por tanto, dura más que el bloqueo del pago, que comienza con la primera medida preventiva y dura hasta que se suprime dicha medida (véase el anexo I).

Los procedimientos que dieron lugar a correcciones financieras tardaron hasta veintiún meses en el período 2007-2013

84

En la ilustración 10 se presentan los resultados del análisis efectuado por el Tribunal de los casos incluidos en su muestra por lo que respecta al tiempo necesario para llevar a cabo los procedimientos relativos a las medidas preventivas y a las correcciones financieras. La duración media de los procedimientos desde el hecho desencadenante hasta la supresión de la medida preventiva o la ejecución de la corrección financiera osciló entre diez y veintiún meses. La mayor duración se dio cuando concurrían tanto medidas preventivas como correcciones financieras, y la más corta, cuando solo había medidas preventivas.

Los procedimientos que dan lugar a medidas preventivas se iniciaron principalmente a raíz de las propias auditorías de los Estados miembros y requirieron la mitad de tiempo

85

Según la Comisión, dos tercios de las medidas preventivas se pusieron en marcha a raíz de los resultados de las auditorías nacionales³³. Lo mismo ocurre en doce de los dieciséis casos de la muestra del Tribunal. La duración de estos procedimientos es significativamente inferior ya que no es necesario invertir tiempo en determinar el problema, sino directamente en encontrar formas de resolverlo.

86

La mayoría de las correcciones financieras restantes son el resultado de las auditorías de la Comisión. En la muestra del Tribunal, diecisiete de los veintiocho casos que solo implicaron correcciones financieras y trece de los veintiocho casos mixtos se debieron a las auditorías de la Comisión. Estos casos tardan mucho más en remediarse, sobre todo si la Comisión impone correcciones financieras. Uno de los motivos de la larga duración de los procedimientos que implican correcciones financieras es que normalmente están relacionados con problemas complejos y, casi siempre, los Estados miembros impugnan de entrada las constataciones de la Comisión. A fin de determinar la existencia de un error, los problemas detectados han de someterse a un procedimiento de aclaración de hechos entre el Estado miembro y la Comisión, que requiere tiempo.

87

La reglamentación determina unos plazos límite para las respuestas de los Estados miembros a las solicitudes de información de la Comisión. Sin embargo, en el 34 % de los casos de la muestra del Tribunal, la Comisión no aceptó la primera respuesta de los Estados miembros en la que exponían las medidas detalladas que iban a adoptar para abordar las deficiencias, ya que los Estados miembros no habían facilitado a la Comisión suficiente información en cuanto a la cantidad y la calidad. Esto supone que en estos casos la respuesta facilitada por los Estados miembros obliga a repetir el procedimiento.

88

El Tribunal también examinó si otro motivo que explica la larga duración de los procedimientos podría ser que la Comisión no formula sus exigencias con el suficiente nivel de precisión. Sin embargo, el análisis del Tribunal puso de relieve que en nueve de diez casos las solicitudes de la Comisión eran lo suficientemente precisas como para que los Estados miembros pusieran en marcha las medidas necesarias.

89

Además, en caso de que se prevea una corrección financiera, se necesita tiempo para determinar el nivel de corrección apropiado una vez que el Estado miembro acepta el error. En muchos casos la Comisión concuerda con el Estado miembro afectado en que se deberían llevar a cabo comprobaciones adicionales para determinar la gravedad de los errores y la corrección adecuada.

Las interrupciones y las suspensiones de los pagos suponen un riesgo financiero significativo para los Estados miembros

90

La actuación de la Comisión debería hacer que el sistema de gestión y control de los PO sea más eficaz a la hora de prevenir, detectar y corregir los errores. Se suele proceder a estas mejoras más rápido si hay un coste financiero asociado al hecho de no actuar con diligencia. Así pues, el Tribunal evaluó la repercusión de las medidas preventivas a escala de los Estados miembros y de la Comisión.

Se interrumpieron o suspendieron los pagos entre tres y nueve meses en una proporción significativa de programas

91

Hasta el final de 2015, la Comisión interrumpió el plazo de pago de un importe correspondiente al 10 % de todos los pagos efectuados para el FEDER/FC y el FSE³⁴. En el caso de las decisiones de suspensión, se emitieron para el 15 % de todos los programas. Además, los pagos a los programas o a parte de los programas del período 2007-2013 se detuvieron debido a las interrupciones o las suspensiones durante más de ocho meses de media. Solo hubo cinco Estados miembros (Croacia, Chipre, Dinamarca, Finlandia e Irlanda) en los que no se interrumpió o suspendió ningún PO.

92

Para la gran mayoría de los Estados miembros, el período medio durante el que la Comisión retuvo los pagos a al menos uno de sus programas debido a interrupciones o suspensiones fue de entre tres y nueve meses. El Tribunal calculó una media global de 146 días de bloqueo de los pagos. Sin embargo, en Italia y España la media fue de casi un año (véase el cuadro 3).

Cuadro 3

Cuadro progresivo de la duración media por Estado miembro del bloqueo de los pagos a los PO en el período de programación 2007-2013

	<3 meses	3-6 meses	6-9 meses	>9 meses
Estado miembro	Estonia, Grecia, Lituania, Polonia, Suecia	Francia, Letonia, Luxemburgo, Malta, Países Bajos, Portugal, Rumanía, Eslovenia, Reino Unido, Cooperación transfronteriza	Bélgica, Bulgaria, República Checa, Alemania, Hungría, Austria, Eslovaquia	España, Italia
TOTAL	5	10	7	2

Nota: El cuadro presenta la media del bloqueo de los pagos por PO para cada Estado miembro. No significa que todos los PO de un Estado miembro hayan sido objeto de bloqueo ni que todos los bloqueos ocurrieran al mismo tiempo.

Fuente: Tribunal de Cuentas Europeo, basado en datos facilitados por la Comisión.

Las medidas preventivas también ofrecen un incentivo para que los Estados miembros mejoren sus sistemas

93

Suponiendo un ritmo de pago uniforme y considerando conjuntamente todo el gasto en los veintiocho Estados miembros, en el período de programación 2007-2013 la Comisión abonó de media 110 millones de euros al día procedentes del FEDER, el FC y el FSE³⁵. Esto muestra la posible repercusión monetaria del retraso de los pagos del presupuesto de la Unión a los Estados miembros y, en concreto, aquellos países que reciben el grueso del gasto en el ámbito de la cohesión.

94

Si el plazo de pago de una solicitud de pago se interrumpe o se suspenden unos pagos intermedios o parte de estos pagos, la Comisión no realiza ningún reembolso a los Estados miembros aunque presenten solicitudes de pago. Durante este período, los Estados miembros han de financiar los proyectos a partir de sus propios presupuestos o los pagos a los proyectos se detienen.

95

Esto no significa necesariamente que los Estados miembros vayan a perder los fondos de la Unión, ya que la Comisión abona el gasto acumulado durante el período de bloqueo una vez que se suprime la medida preventiva. Sin embargo, si el Estado miembro tiene que financiar proyectos con cargo a su presupuesto nacional, puede que haya problemas de flujo de efectivo debido a la disminución del volumen de fondos entrante. La situación puede agravarse si el valor de los proyectos que se han de financiar es significativo o si las causas de la interrupción o la suspensión son complejas, lo que da lugar a medidas correctoras que se prolongan en el tiempo. Además, hacia el final del período de programación aumenta el riesgo de que el gasto bloqueado se acabe perdiendo.

96

La incertidumbre sobre las convocatorias de pagos también puede acarrear dificultades para la Comisión en cuanto a su gestión presupuestaria. Por una parte, es posible que la Comisión no pueda utilizar los créditos de pago asignados. Por otra parte, si se suprimen simultáneamente varias interrupciones o suspensiones de pagos, la Comisión puede tener problemas a la hora de cumplir todas sus obligaciones en materia de pago, esto es, podría toparse con problemas de flujo de efectivo. Además, la Comisión podría tener dificultades a la hora de planificar los pagos y fijar el presupuesto. El Tribunal examinó si, con el fin de evitar estas incertidumbres, cabe el riesgo de que se levante el bloqueo de un pago antes del final del ejercicio para evitar la pérdida de fondos por parte de un Estado miembro. Sin embargo, ello no fue así en ninguno de los casos examinados.

Supresión gradual de las medidas por parte de la Comisión para garantizar que el gasto se puede reembolsar tan pronto como sea posible

97

El bloqueo de pagos suele afectar a la totalidad de un programa o a parte de este (por ejemplo, una prioridad o varias medidas). Ello también puede dar lugar a retener los pagos del gasto relacionado con proyectos que pueden no estar afectados por los problemas que dan lugar a las medidas preventivas, pero con respecto a los cuales faltan garantías sobre la legalidad y regularidad del gasto a la espera de la respuesta del Estado miembro.

98

Durante la revisión de expedientes del Tribunal, este detectó varios casos en los que la Comisión, a partir de la información proporcionada por los Estados miembros, a fin de acotar los problemas había aplicado un enfoque proporcionado y suprimido gradualmente sus medidas preventivas de manera que el reembolso de los gastos con cargo al presupuesto de la Unión se pudiera reanudar cuanto antes para la parte del programa a la que no afectaban las deficiencias que inicialmente dieron lugar a la interrupción o suspensión (recuadro 3). En el período de programación 2014-2020, se exige a la Comisión que siga este enfoque proporcionado³⁶.

La Comisión tuvo dificultades a la hora de supervisar la aplicación por parte de los Estados miembros de las correcciones financieras y de evaluar los efectos a largo plazo de las medidas correctoras que había impuesto

La información facilitada por los Estados miembros sobre su aplicación de las correcciones financieras en el período 2007-2013 no permitía una supervisión rigurosa

La Comisión debería garantizar que las correcciones financieras impuestas han sido ejecutadas plenamente por los Estados miembros en todos los casos

99

Con respecto al período de programación 2007-2013, la Comisión se apoya en los certificados o las cartas remitidos por las autoridades de certificación para confirmar que el Estado miembro ha deducido el importe acordado de la corrección financiera de su solicitud de pago de manera que se pueda autorizar el pago intermedio subsiguiente. El formato y el contenido de estos documentos no se rige por ninguna norma o directriz, sino que contienen la información que la autoridad de certificación de que se trate considere oportuna. En algunos de los casos examinados, la información recibida por la Comisión era insuficiente para comprobar la ejecución de las correcciones financieras.

100

Además, los reglamentos de 2007-2013 no exigen a las autoridades de auditoría que comprueben el contenido de estos certificados ni que evalúen si las correcciones financieras impuestas se han deducido por completo. Hasta el momento, la Comisión no les ha pedido tampoco sistemáticamente que lo hagan. Por lo tanto, la Comisión no contaba con una confirmación independiente sobre de qué modo se ejecutaban las correcciones financieras sobre el terreno, especialmente en el caso de los primeros años del período de programación.

La Comisión ha identificado deficiencias en la información presentada por los Estados miembros en relación con las retiradas y las recuperaciones en el período 2007-2013

101

En el período de programación 2007-2013, los Estados miembros tenían que remitir una declaración anual a la Comisión en la que se indicaran los importes retirados, recuperados, pendientes de recuperación o irrecuperables³⁷. En este informe se incluyen las correcciones financieras impuestas por la Comisión y las impuestas por los propios Estados miembros. En 2010, el Parlamento Europeo y el Consejo pidieron a la Comisión que facilitara información sobre la capacidad correctora de los Estados miembros con respecto al período de programación 2007-2013³⁸.

102

Entre 2011 y 2015 la Comisión llevó a cabo cuarenta y siete auditorías sobre las recuperaciones que abarcaron a diecinueve Estados miembros y 113 PO seleccionados en función del riesgo. En setenta y dos de estos 113 PO la Comisión detectó deficiencias importantes.

103

El análisis efectuado por el Tribunal de todos los informes relacionados con estas auditorías puso de manifiesto que las deficiencias tenían que ver, en concreto, con lo siguiente:

1. la gestión de las irregularidades por parte de las autoridades nacionales (el 60 %). En varios Estados miembros el plazo de tiempo entre la detección de una irregularidad y su registro en el sistema de gestión de la información o el registro de una irregularidad y la decisión de retirar o recuperar el importe relacionado se consideró demasiado largo;
2. la integridad y la corrección de los informes del artículo 20 presentados por los Estados miembros (el 40 %). En estos casos, los Estados miembros no habían informado de todos los importes pertinentes de las retiradas, las recuperaciones o las recuperaciones pendientes o de los importes irrecuperables o habían informado de importes que nunca habían sido certificados y declarados a la Comisión o que no estaban relacionados con las irregularidades, sino con errores administrativos/de transcripción o con proyectos que ya no formaban parte (o nunca habían formado parte) del PO;
3. procedimientos de recuperación inadecuados (el 15 %). Se observaron casos en los que los importes irregulares no se habían recuperado de los beneficiarios o en los que la autoridad de certificación no había garantizado un seguimiento adecuado de las medidas de recuperación adoptadas por la autoridad de gestión.

104

El Tribunal observa que la Dirección General de Política Regional y Urbana, y la Dirección General de Empleo, Asuntos Sociales e Inclusión aplican metodologías similares para estimar los datos no fiables sobre correcciones financieras comunicados por los Estados miembros. En conjunto, para 2015, la Comisión estima que aproximadamente el 9 % de los importes notificados para el FEDER/FC y el 4 % de los notificados para el FSE no son fiables.

105

En general, las auditorías de la Comisión pusieron de manifiesto que los Estados miembros deben mejorar significativamente su notificación de los importes retirados, recuperados o pendientes de recuperación y los importes irrecuperables correspondientes al período 2007-2013. El trabajo del propio Tribunal también indica que la información presentada por los Estados miembros sobre las correcciones financieras no es lo suficientemente fiable³⁹. Sin embargo, este riesgo se mitigará en el período de programación 2014-2020 (véanse los apartados 124 a 126).

Pruebas dispares de la repercusión a largo plazo de las medidas preventivas y las correcciones financieras en el nivel de error de un programa durante el período 2007-2013

106

Los porcentajes de error notificados por las autoridades de auditoría de los Estados miembros para cada PO (o grupo de PO) y validados anualmente por la Comisión se pueden considerar un indicador de la eficacia de los sistemas de gestión y control de los Estados miembros para prevenir y detectar errores. Si estos sistemas funcionan de manera eficaz, el nivel de gasto irregular debería estar por debajo del umbral de materialidad. Estos porcentajes de error validados se comunican en los informes anuales de actividad de las direcciones generales y constituyen un elemento clave de la evaluación que efectúa la Comisión de los sistemas de gestión y control.

107

Si las medidas preventivas y las correcciones financieras de la Comisión son eficaces, los porcentajes de error validados de un PO (o grupo de PO) deberían en general disminuir a largo plazo a raíz de la actuación de la Comisión.

108

Así pues, en veinte de los PO seleccionados, el Tribunal examinó la relación entre la evolución de los porcentajes de error validados y las medidas preventivas y las correcciones financieras confirmadas de la Comisión (véase el recuadro 4).

109

Este análisis puso de relieve que las medidas preventivas y las correcciones financieras tienen un efecto dispar a largo plazo en los niveles de error de un PO (o grupo de PO). A partir de su análisis, el Tribunal agrupó los PO examinados en tres categorías:

1. en aproximadamente un tercio de los programas, los PO (o grupos de PO) tenían unos porcentajes de error validados por debajo del nivel de materialidad del 2 % de la Comisión (siete de veinte);
2. en una quinta parte, el nivel de error era significativamente inferior al que había antes de la adopción de medidas por la Comisión (cuatro de veinte);
3. en casi la mitad de los programas, no había pruebas de que las medidas de la Comisión hubieran dado lugar a la reducción de los porcentajes de error validados (nueve de veinte).

Cuadro 4

Repercusión de las medidas de la Comisión en los porcentajes de error de los programas en los años subsiguientes

Categoría	Número de PO
1. Número de PO que no presenta ningún riesgo concreto dado que el porcentaje de error más reciente es <2 %	7
2. El porcentaje de error presenta una tendencia claramente descendente tras el inicio de las medidas preventivas o las correcciones financieras	4
3. El porcentaje de error aumenta o fluctúa a pesar del inicio de las medidas preventivas o las correcciones financieras	9
Total	20

Fuente: Tribunal de Cuentas Europeo, basado en datos facilitados por la Comisión.

110

Sin embargo, desde el punto de vista del Tribunal, los porcentajes de error validados no son un indicador perfecto de la eficacia a largo plazo de las medidas preventivas y las correcciones financieras de la Comisión, sobre todo debido a que están relacionados con el conjunto del PO (o grupo de PO). Dado que las normas de ejecución (por ejemplo, normas de subvencionabilidad, normas de contratación pública, normas sobre ayudas estatales) son bastante complejas, pueden producirse varios tipos de errores en un mismo PO. Además, las medidas de la Comisión suelen afectar a prioridades específicas u organismos intermedios, grupos de proyectos o licitaciones determinados dentro de un PO. Por último, las medidas afectan a tipos de errores concretos (por ejemplo, criterios de selección restrictivos específicos o problemas con el método de selección de los proyectos que van a cofinanciarse). Por consiguiente, las medidas de la Comisión en muchos casos corrigen o previenen errores relacionados con una parte de un PO y están relacionadas con determinados tipos concretos de errores.

111

La Comisión se esforzó en aumentar el efecto de sus medidas preventivas y correcciones financieras ampliándolas a otros programas en los que se habían observado insuficiencias similares. Como resultado, la repercusión fue mayor (véase el recuadro 4).

La información presentada por la Comisión sobre las medidas preventivas y las correcciones financieras hacía que fuera difícil obtener una visión integral y analítica

La información sobre las medidas preventivas y las correcciones financieras se presenta en varios informes y documentos

112

La Comisión debería informar de las medidas preventivas y las correcciones financieras de manera integral y coherente para garantizar que la información pertinente es accesible y fácil de comprender para las partes interesadas. En vista de ello, el Tribunal examinó todas las publicaciones relativas al período de programación 2007-2013 que contenían información sobre las medidas para la protección del presupuesto de la Unión.

113

La Comisión incluyó la información sobre sus medidas destinadas a proteger el presupuesto de la Unión en varias publicaciones. Las principales fueron los informes anuales de actividad de las direcciones generales operativas, las cuentas anuales consolidadas de la Unión y la Comunicación anual sobre la protección del presupuesto de la Unión. Estas se complementaron con los informes trimestrales sobre las correcciones financieras y el «Informe anual de gestión y rendimiento del presupuesto « (hasta 2014, se denominaba «Síntesis de los logros de la Comisión en materia de gestión») (véase el cuadro 5).

Cuadro 5

Publicaciones de la Comisión relacionadas con las medidas preventivas y las correcciones financieras

Título	Destinatario	Presentado	Cobertura	Contenido	Publicado desde
Informes anuales de actividad	Parlamento Europeo y Consejo	31 de marzo1	ámbito político específico	El informe anual de actividad detalla los logros y las iniciativas adoptadas durante el ejercicio y dispuestas en el plan de gestión, así como los recursos utilizados. También contiene información detallada a nivel de los Estados miembros sobre las actividades de control de la Comisión y las medidas preventivas y las correcciones financieras relacionadas.	2007
Cuentas anuales	Parlamento Europeo, Consejo y Tribunal de Cuentas	31 de julio	conjunto del presupuesto	Las cuentas anuales de la Unión están integradas por los estados financieros (y las notas) y los informes consolidados sobre la ejecución del presupuesto. Contienen información agregada por fondo sobre las correcciones financieras. En cuanto a las medidas preventivas hasta 2012 (inclusive), la información se facilitaba por Estado miembro; sin embargo, a partir de 2013 solo se publican cifras agregadas por fondo. A partir de 2015, la información sobre las medidas preventivas ya no se publica en las cuentas anuales, sino solo en la Comunicación.	2007
Comunicación	Parlamento Europeo, Consejo y Tribunal de Cuentas	31 de octubre2	conjunto del presupuesto	La Comunicación describe el funcionamiento de los mecanismos preventivos y correctores utilizados para proteger el presupuesto de la Unión del gasto ilegal o irregular y para proporcionar una mejor estimación de las cifras resultantes de su uso. Con respecto a las medidas preventivas, contiene información agregada, y con respecto a las correcciones financieras, incluye información agregada e información a nivel de los Estados miembros.	2012
Informe trimestral	Parlamento Europeo	Final de cada trimestre	ámbito político específico	Los informes trimestrales ofrecen información regular sobre las correcciones financieras por fondo en el ámbito de la política de cohesión.	2008
Informe de síntesis3	Parlamento Europeo y Consejo	15 de junio	conjunto del presupuesto	El informe de síntesis detalla los logros del año anterior en materia de gestión sobre la base de los informes anuales de actividad presentados por las diferentes direcciones generales.	2007

1 A partir del ejercicio 2015, los informes anuales de actividad se presentan el 30 de abril a más tardar.

2 A partir del ejercicio 2015, la Comunicación se presenta dentro del denominado «paquete integrado de información financiera», junto con las cuentas anuales consolidadas el 31 de julio a más tardar.

3 A partir del ejercicio 2015, el Informe de síntesis forma parte del Informe anual de gestión y rendimiento.

Fuente: Tribunal de Cuentas Europeo.

114

Todos los informes, excepto los informes anuales de actividad, fueron compilados por la Dirección General de Presupuestos de la Comisión, a partir de la información facilitada por la Dirección General de Política Regional y Urbana, y por la Dirección General de Empleo, Asuntos Sociales e Inclusión según las instrucciones o las orientaciones (en el caso de los informes anuales de actividad de las direcciones generales) emitidas por la Dirección General de Presupuestos.

Hasta la fecha, ninguno de los informes de la Comisión ha ofrecido una visión analítica de las medidas preventivas y las correcciones financieras para el período de programación 2007-2013

115

El gasto en materia de cohesión se basa en una programación plurianual. Así pues, el Tribunal considera que la Comisión debería facilitar al Parlamento Europeo y al Consejo un informe consolidado que contenga la información fundamental sobre las medidas preventivas y las correcciones financieras relacionadas con el período de programación hasta la fecha⁴⁰.

116

Sin embargo, el análisis de los informes pertinentes enumerados en el cuadro 5 reveló que conjuntamente presentan las medidas preventivas y las correcciones financieras relativas a varios ejercicios. A pesar de ello, no se ha previsto ningún informe específico que ofrezca una visión general analítica sobre el período de programación en conjunto.

117

En cuanto al período de programación 2000-2006, el Tribunal señala que la Comisión emitió un informe ad hoc sobre las correcciones financieras y el estado de cierre de los programas del FEDER y el FSE y los proyectos del FC en 2013. Hasta la fecha, no se ha previsto ningún informe de este tipo para el período de programación 2007-2013.

Los informes de la Comisión no ofrecían suficientes comparaciones entre Estados miembros ni ejemplos de «buenas prácticas» sobre cómo prevenir, detectar o corregir los problemas recurrentes

118

Los informes de la Comisión deberían facilitar información pertinente que mejore la comprensión de la situación con respecto a las medidas preventivas y las correcciones financieras, de manera que se puedan adoptar las medidas adecuadas para mejorar los sistemas de gestión y control. Por tanto, el Tribunal preguntó a distintos miembros de las comisiones de Control Presupuestario y Desarrollo Regional del Parlamento Europeo y a representantes de los Estados miembros del Grupo de Trabajo sobre Acciones Estructurales del Consejo de la Unión Europea por su percepción de la utilidad de los informes disponibles.

119

La mayoría de los entrevistados consideraba la información proporcionada por la Comisión suficiente o incluso excesiva en cuanto al volumen. Los entrevistados de los Estados miembros consideraban que los informes anuales de actividad son la fuente más útil de información, ya que contienen datos que pueden utilizarse para evaluar de forma comparativa sus propios programas con los de otros Estados miembros. Por último, muy pocos entrevistados sabían de la existencia de los informes trimestrales.

120

Aunque la mayoría de los entrevistados consideraba que la Comisión comunica con claridad el sistema y la determinación de las medidas para la protección del presupuesto de la Unión, la mitad de ellos desearía disponer de más información sobre la aplicación efectiva de las medidas y sus implicaciones prácticas. Durante las entrevistas efectuadas por el Tribunal, se plantearon las cuestiones siguientes: explicaciones de los problemas recurrentes en relación con la declaración del gasto irregular, causas de los errores típicos o repetitivos y «buenas prácticas» sobre el modo de prevenirlos, detectarlos y corregirlos. Esta información ayudaría a los Estados miembros a mejorar sus propios sistemas de gestión y control.

Los sistemas de información de la Comisión no ofrecen una visión general consolidada de las medidas preventivas y las correcciones financieras

121

Las direcciones generales de la Comisión recopilan la información necesaria para supervisar e informar de las medidas preventivas y las correcciones financieras en su sistema contable y en diferentes hojas de cálculo electrónicas. El Tribunal constató que estas últimas presentan distintas deficiencias que hacen difícil obtener una visión general sencilla y llevar a cabo análisis en profundidad:

1. los diferentes sistemas no están integrados y hay que introducir los datos manualmente;
2. no hay una visión general para los distintos casos de todas las medidas adoptadas por la Comisión para proteger el presupuesto de la Unión, sino que en vez de ello la información se organiza de manera independiente para las medidas preventivas y las correcciones financieras. Al no haber un vínculo entre las dos, es difícil ver cómo evolucionan los casos desde el hecho desencadenante hasta la supresión de la medida preventiva o la aplicación de la corrección financiera;
3. las bases de datos no siempre contienen la información necesaria para efectuar un análisis comparativo entre los casos. Esto facilitaría el trabajo de la CISCF para garantizar que casos parecidos se traten de manera similar.

Las disposiciones normativas para el período 2014-2020 reforzaron de manera significativa la posición de la Comisión con respecto a la protección del presupuesto de la Unión del gasto irregular

122

Al fijar y diseñar el sistema de medidas preventivas y correcciones financieras para un nuevo período de programación, la Comisión debería apoyarse en las enseñanzas extraídas y mitigar las insuficiencias constatadas durante la ejecución de los programas en los períodos anteriores. Por tanto, el Tribunal examinó la legislación pertinente de la Unión y la comparó con las deficiencias observadas para evaluar en qué medida había sido así durante el período de programación 2014-2020.

La información presentada sobre las correcciones financieras está integrada en el paquete anual de garantía y es examinada por la autoridad de auditoría

123

Con respecto al período de programación 2007-2013, la propia Comisión identificó deficiencias en relación con la corrección y la integridad de la información facilitada en los informes del artículo 20, y las propias auditorías del Tribunal permitieron poner de relieve riesgos en relación con las correcciones financieras notificadas por los Estados miembros que habían sido utilizadas por la Comisión para calcular el RRA (véanse los apartados 103 a 106).

124

Los reglamentos del período 2014-2020 introdujeron el examen y la aceptación anuales de las cuentas por parte de la Comisión. Cada año, los Estados miembros han de presentar un paquete de fiabilidad como parte del procedimiento de liquidación anual para cada PO (o grupo de PO). Este paquete consiste en las cuentas anuales, incluida la información sobre los importes retirados o recuperados⁴¹, la declaración de gestión y el resumen anual de los controles efectuados. Las autoridades de auditoría emiten un dictamen de auditoría y presentan un informe anual de control. Los primeros paquetes de garantía se elaboraron en el primer semestre de 2016.

125

A diferencia de en períodos anteriores, actualmente la información sobre los importes retirados o recuperados se ha de notificar en las cuentas anuales y se debe incluir en el cálculo que realiza el Estado miembro del RRA para el PO (o grupo de PO). La integridad y la fiabilidad de esta información están ahora sujetas también a las verificaciones por parte de las autoridades de auditoría del Estado miembro⁴².

126

A partir de estos documentos, la Comisión ha de realizar un examen anual del programa operativo en el que determina el importe del gasto subvencionable para el año de que se trate. Los Estados miembros tendrán que corregir todas las irregularidades antes del procedimiento anual de liquidación (esto es, retirar o recuperar el gasto irregular con la posibilidad de sustituirlo por un nuevo gasto), y en caso contrario la Comisión puede iniciar un procedimiento de corrección financiera.

Las disposiciones jurídicas introducidas para el período 2014-2020 otorgan un mayor poder a la Comisión para proteger el presupuesto de la Unión

Retención del 10 % de todos los pagos intermedios durante el período 2014-2020

127

El marco legislativo del período 2014-2020 ha creado el instrumento de la retención del 10 % de los pagos intermedios⁴³. Esto significa que, durante el ejercicio contable, la Comisión solo paga el 90 % del gasto intermedio declarado. El 10 % restante se liquida tras la presentación y aceptación del paquete de fiabilidad. Esta retención del 10 % por parte de la Comisión se asemeja a una medida cautelar condicional de carácter general, ya que se abona al Estado miembro si todo está en orden en la liquidación anual.

128

En vista de los niveles de error observados en el período 2007-2013, el Tribunal considera que esta disposición puede garantizar una mejor protección del presupuesto de la Unión, ya que crea un «colchón» (buffer) adecuado para que la Comisión adopte medidas correctoras incluso si el Estado miembro no ejecuta ninguna corrección financiera.

Se pueden aplicar correcciones financieras netas todos los años si se detectan insuficiencias graves que no han sido puestas de relieve por el Estado miembro

129

En el período de programación 2007-2013, los criterios para aplicar una corrección financiera neta dependían de si el Estado miembro aceptaba la observación (esto es, el error) y confirmaba la repercusión relacionada (esto es, aplicaba el importe de la corrección financiera) o no⁴⁴. Si no era así, la Comisión tenía que adoptar una decisión de corrección financiera. Solo la decisión de la Comisión surtía un efecto neto directo (véase el apartado 19).

130

Esta disposición se ha sustituido por un sistema de autocorrección en virtud del cual el Estado miembro ha de aplicar la corrección financiera desde un principio. En el período de programación 2014-2020, si se constatan deficiencias graves en los sistemas que no han sido detectadas por el Estado miembro al llevar a cabo sus verificaciones o auditorías antes de la aceptación anual de las cuentas (ya sea por parte de la Comisión o a través de las fiscalizaciones del Tribunal), la Comisión aplicará una corrección financiera neta que implicará la pérdida de financiación para el Estado miembro⁴⁵.

131

El objetivo de este sistema es ofrecer un mayor incentivo a los Estados miembros, y, en concreto, a sus autoridades de auditoría, para que garanticen que los fondos de la Unión se gastan de forma legal y regular, y que a nivel nacional se aplican todas las correcciones financieras necesarias para proteger el presupuesto de la Unión del gasto irregular. Esta responsabilidad recae, ante todo, en las autoridades de gestión. Sin embargo, las autoridades de auditoría actuarán a modo de última «línea de defensa» para evitar que parte de la dotación nacional se pierda ya en la ejecución del programa. Además, las correcciones financieras se aplicarán con carácter anual y estarán claramente vinculadas a la liberación del pago intermedio subsiguiente. En el anexo V se comparan las disposiciones relativas a los períodos 2007-2013 y 2014-2020.

132

El Tribunal también constató que con los procedimientos que habían dado lugar a correcciones financieras durante el período 2007-2013 se había tardado bastante en encontrar una solución (véase el apartado 87). Se identificaron cuestiones similares con respecto al período de programación 2000-2006 en uno de los informes especiales anteriores del Tribunal⁴⁶.

133

El Tribunal considera que la duración de estos procedimientos se reducirá significativamente debido a la exigencia de cerrar las cuentas y presentar el paquete de fiabilidad en un plazo determinado (15 de febrero del año siguiente). Esto incentivará a los Estados miembros a solucionar los problemas con mayor rapidez a fin de poder incluir el gasto relacionado en las cuentas; además, es probable que contribuya a acelerar notablemente el proceso en comparación con el período 2007-2013.

También es posible que se apliquen suspensiones de los pagos y correcciones financieras al cierre por no haberse logrado las metas de rendimiento

134

En el período de programación 2014-2020 también será posible incoar procedimientos de suspensión e imponer correcciones financieras si los indicadores de rendimiento fijados no se logran. Sin embargo, la insuficiencia en el rendimiento ha de deberse a insuficiencias en la ejecución claramente identificadas y la Comisión debe comunicar estas insuficiencias al Estado miembro⁴⁷. Si el Estado miembro no adopta las medidas correctoras necesarias para abordar estas insuficiencias, la Comisión podrá suspender los pagos al Estado miembro. Al final del período de programación, si el Estado miembro sigue sin haber adoptado las medidas correctoras necesarias para hacer frente a las insuficiencias, la Comisión podrá aplicar correcciones financieras.

135

El Tribunal considera que esto supone un primer paso para abordar su crítica formulada desde hace mucho tiempo sobre la falta de disposiciones jurídicas adecuadas para imponer correcciones financieras por deficiencias en el rendimiento durante el período de programación 2007-2013 (véase el apartado 25). Sin embargo, sigue sin haber incentivos financieros reales o sanciones en el marco del período 2014-2020 con respecto a los resultados logrados con la financiación de la Unión⁴⁸.

Se han introducido medidas ligadas a las cuestiones relativas a una buena gobernanza económica, pero son difíciles de aplicar en la práctica

136

Además, en el período de programación 2014-2020, la Comisión también puede aplicar suspensiones por los problemas relacionados con una buena gobernanza económica en sentido amplio⁴⁹. En concreto, la Comisión puede proponer que el Consejo suspenda los pagos o los compromisos si el Estado miembro no ha adoptado las medidas apropiadas para modificar su acuerdo de asociación⁵⁰ o si el Estado miembro no ha adoptado medidas eficaces para corregir su exceso de déficit.

137

Sin embargo, en las situaciones ligadas a la gobernanza económica, la decisión de suspender los pagos no corresponde por completo a la Comisión que debe mantener informado al Parlamento Europeo (PE) cuando se plantee tal situación y entablar un diálogo estructurado con este si así se le solicita. Tras ello, la Comisión ha de proponer al Consejo que suspenda el pago, y el Consejo adopta entonces su decisión mediante un acto de ejecución. En el caso de las suspensiones ligadas a la gobernanza económica, los niveles máximos de suspensión a modo de porcentaje de los pagos o los compromisos también se determinan en la reglamentación.

138

La Comisión previó la opción de proponer suspensiones de los pagos vinculadas a cuestiones relativas a la gobernanza económica (y, en concreto, al exceso de déficit) por primera vez en el caso de España y Portugal en 2016⁵¹. Sin embargo, en noviembre de 2016, la Comisión decidió no proponer una suspensión en los casos anteriores en vista de la difícil situación económica y fiscal. En su lugar, la Comisión recomendó que Portugal pusiera fin a su exceso de déficit para 2016 y que España lo hiciera para 2018. Así pues, puede que sea complicado aplicar esta disposición en la práctica durante el período de programación 2014-2020.

Aumento de la seguridad jurídica debido a la fijación de las normas mediante reglamentos en lugar de orientaciones

139

En el período 2014-2020, las normas aplicables para las correcciones financieras han adoptado una forma jurídica diferente (y, como resultado, un valor jurídico correspondiente más estricto). Por ejemplo:

1. el método para determinar las correcciones financieras y las tasas indicativas de las correcciones que debían aplicarse en el caso de los errores de contratación pública se han fijado, desde el período de programación 2000-2006, en orientaciones de la Comisión⁵². En estas orientaciones se describía el método empleado por la Comisión en los casos pertinentes y se recomendaba su uso a los Estados miembros. La actualización de 2013 de estas normas para su uso por parte de la Comisión se publicó en forma de una decisión de la Comisión⁵³;
2. la metodología de la Comisión para aplicar las correcciones a tanto alzado en el período de programación 2007-2013 se dispuso en una decisión de la Comisión de 2011⁵⁴. En un reglamento delegado de la Comisión⁵⁵ se incluyeron normas similares para el período de programación 2014-2020.

140

Gracias a ello la Comisión se encuentra en una posición más fuerte para asegurar el cumplimiento de estas disposiciones y para garantizar un enfoque más coherente entre los Estados miembros durante el período 2014-2020. Además, la fijación de las normas aplicables mediante un reglamento o una decisión de la Comisión en lugar de orientaciones implica que la decisión del nivel de corrección no dependa exclusivamente del criterio de la Comisión y, por tanto, supone una mayor seguridad jurídica para los Estados miembros.

Conclusiones y recomendaciones

141

En general, hasta el final de 2015 (esto es, antes del cierre del período de programación 2007-2013) la Comisión ha hecho un uso eficaz de las medidas a su disposición correspondientes al período de programación 2007-2013 para proteger el presupuesto de la Unión del gasto irregular.

142

La fiscalización del Tribunal pone de relieve que las correcciones financieras del período 2000-2006 ascendieron a 8 616 millones de euros o el 3,8 % del presupuesto total del FEDER, el FC y el FSE. En el momento del cierre hubo correcciones financieras netas para varios programas del FEDER y el FSE y proyectos del FC en diecisiete Estados miembros en el caso del FEDER y en dieciséis Estados miembros en el del FSE, así como en once Estados miembros para el FC. El importe global de estas correcciones netas fue de 2 423 millones de euros (o el 1,1 % del presupuesto total). Asimismo, el Tribunal constató que la evaluación efectuada por la Comisión de las insuficiencias y las correcciones financieras había sido confirmada en el fondo por el Tribunal de Justicia. Aunque el Tribunal espera que la situación sea similar para el período 2007-2013, la repercusión final de las correcciones financieras solo puede determinarse en el momento del cierre. Sobre la base del examen efectuado por el Tribunal de los pagos en el momento del cierre del período 2000-2006, este considera también que la Comisión ha de mantenerse alerta a la hora de comprobar la declaración de cierre presentada por los Estados miembros.

143

En el período 2007-2013, la Comisión recurrió a la suspensión de los pagos en mayor medida que en el pasado, y las interrupciones de los pagos recientemente introducidas supusieron un instrumento adicional útil. Asimismo, las medidas preventivas se aplicaron antes que en el período anterior. En términos relativos, el Tribunal espera que se efectúen más correcciones financieras para el período 2007-2013 que en el período anterior.

144

El Tribunal también constató que la Comisión había impuesto sus medidas preventivas y correcciones financieras de manera proporcionada. Los procedimientos internos de la Comisión para el período 2007-2013 tenían el objetivo de garantizar que los casos de los diferentes programas y Estados miembros se trataran de forma armonizada. El análisis del Tribunal también confirmó que las medidas de la Comisión para el período 2007-2013 se habían centrado en los Estados miembros con los programas de mayor riesgo.

145

Las medidas correctoras de la Comisión ejercieron presión sobre los Estados miembros para que hicieran frente a las insuficiencias en sus sistemas de gestión y control. Sin embargo, tanto las medidas preventivas como las correcciones financieras suelen abordar cuestiones complejas que requieren un margen de tiempo considerable para ser solucionadas. Las interrupciones y las suspensiones de los pagos resultantes suponen un riesgo financiero significativo para los Estados miembros. Así pues, durante el período 2007-2013, la Comisión se marcó el objetivo de suprimir gradualmente las medidas para garantizar que se pudiera reanudar el reembolso de los gastos tan pronto como fuera posible para la parte del programa a la que no afectaban las deficiencias que inicialmente dieron lugar a la interrupción o suspensión.

146

No obstante, el Tribunal también constató que la Comisión se enfrenta a dificultades para supervisar la ejecución de las correcciones financieras. La información facilitada por los Estados miembros sobre su ejecución de las correcciones financieras en el período 2007-2013 todavía no permite efectuar una supervisión rigurosa. Asimismo, el Tribunal halló pruebas dispares de la repercusión a largo plazo de las medidas preventivas y las correcciones financieras en los niveles de error de los programas del período 2007-2013.

Recomendación 1

La Comisión debería aplicar un enfoque estricto para las correcciones financieras en el momento del cierre del período 2007-2013 a fin de garantizar que los importes totales reembolsados con cargo al presupuesto de la Unión están exentos de niveles materiales de gastos irregulares.

Fecha objetivo de aplicación: a partir de marzo de 2017 (inicio del ejercicio de cierre).

147

La información presentada por la Comisión sobre las medidas preventivas y las correcciones financieras hace que sea difícil obtener una visión integral analítica. Esto se debe principalmente a que la información sobre las medidas preventivas y las correcciones financieras se presenta en varios informes y documentos, uno de ellos incluso desconocido para las partes interesadas. Al mismo tiempo, ninguno de los informes de la Comisión ofrece una visión analítica de las medidas preventivas y las correcciones financieras para el período de programación 2007-2013 en su conjunto. Los representantes del Parlamento Europeo y del Consejo también consideran que los informes de la Comisión no ofrecen suficientes comparaciones entre los Estados miembros ni ejemplos de «buenas prácticas» sobre cómo prevenir, detectar o corregir los problemas recurrentes.

Recomendación 2

La Comisión debería emitir un informe específico sobre las correcciones financieras y el estado del cierre de los programas del FEDER/FC y del FSE similar al informe elaborado en 2013 para el período 2000-2006. Este informe debería presentar y comparar toda la información sobre medidas preventivas y correctoras por fondo y Estado miembro, y exponer el impacto de las correcciones financieras y del índice de riesgo residual.

Fecha objetivo de aplicación: a mediados de 2019 a más tardar.

148

El Tribunal observó deficiencias en los sistemas de información utilizados por la Comisión para supervisar y comunicar las medidas preventivas y las correcciones financieras relativas a los programas 2007-2013. En particular, los sistemas de información no están integrados y no proporcionan una visión general de los distintos casos referentes a todas las medidas preventivas y correcciones financieras.

Recomendación 3

Para el período 2014-2020, la Comisión debería establecer un sistema de supervisión integrado que abarque tanto las medidas preventivas como las correcciones financieras.

Fecha objetivo de aplicación: 2019.

149

Las disposiciones normativas para el período 2014-2020 refuerzan de manera significativa la posición de la Comisión con respecto a la protección del presupuesto de la Unión del gasto irregular. Esto se debe principalmente a que la información presentada por los Estados miembros sobre las correcciones financieras está ahora integrada en el paquete anual de garantía y es examinada por la autoridad de auditoría. Además, las disposiciones jurídicas introducidas para el período 2014-2020 otorgan mayores competencias a la Comisión para garantizar que el gasto irregular ya no se reembolsa con cargo al presupuesto de la Unión. Por último, hay también una mayor seguridad jurídica para los Estados miembros debido a que las normas se fijan mediante reglamentos y no orientaciones.

150

En general, el Tribunal considera que estas disposiciones para el período 2014-2020 suponen una mejora significativa en el diseño del sistema.

Recomendación 4

La Comisión debería hacer un uso eficaz de las disposiciones significativamente reforzadas para el período 2014-2020 e imponer correcciones financieras netas cuando sea necesario sobre la base de sus propias comprobaciones o de las auditorías llevadas a cabo por el Tribunal de Cuentas Europeo.

Fecha objetivo de aplicación: inmediatamente.

El presente informe ha sido aprobado por la Sala II, presidida por Iliana Ivanova, Miembro del Tribunal de Cuentas, en Luxemburgo en su reunión del día 8 de marzo de 2017.

Glosario y abreviaciones

Autoridad de auditoría: Las autoridades de auditoría ofrecen a la Comisión garantías sobre la eficacia del funcionamiento de los sistemas de gestión y control interno de los programas operativos (y, en consecuencia, de la legalidad y regularidad del gasto certificado). Deben ser funcionalmente independientes de los organismos que gestionan los fondos. La autoridad de auditoría informa de las constataciones de sus auditorías de los sistemas y de las operaciones a las autoridades de gestión y certificación con respecto al PO de que se trate. Una vez al año, informa de su trabajo en un informe de control dirigido a la Comisión. Si la autoridad de auditoría considera que la autoridad de gestión no ha adoptado las medidas correctoras apropiadas, debe indicárselo a la Comisión.

Autoridad de certificación: Las autoridades de certificación llevan a cabo comprobaciones de primer nivel sobre el gasto declarado por las autoridades de gestión y certifican que este gasto es legal y regular.

Autoridad de gestión: Una autoridad de gestión es una autoridad pública nacional, regional o local, u otro organismo público o privado, designado por un Estado miembro para gestionar un programa operativo. Se encarga de seleccionar los proyectos que deben financiarse, de supervisar la ejecución de los proyectos y de informar a la Comisión acerca de los aspectos financieros y de los resultados obtenidos. La autoridad de gestión también es el organismo que impone correcciones financieras a los beneficiarios a raíz de las auditorías llevadas a cabo por la Comisión, el Tribunal de Cuentas Europeo (TCE) o cualquier autoridad del Estado miembro.

Caso: La sucesión completa de acontecimientos que vincula las medidas preventivas y las correcciones financieras a un mismo hecho desencadenante.

Comisión de Interrupciones, Suspensiones y Correcciones Financieras (CISCF): Se trata de una comisión interna específica que ofrece un foro en el seno de las direcciones generales de la Comisión para debatir asuntos y adoptar decisiones en relación con las advertencias, las interrupciones, las suspensiones y las correcciones financieras.

Compromiso: Promesa jurídica de proporcionar financiación con determinadas condiciones. La Unión se compromete a reembolsar su parte de los gastos de un proyecto que financie una vez se complete este. Los compromisos de hoy son los pagos de mañana; los pagos de hoy son los compromisos de ayer.

Corrección financiera (CF): La finalidad de las correcciones financieras es proteger al presupuesto de la Unión de la carga de unos gastos erróneos o irregulares. En el caso del gasto en el marco de la gestión compartida, la tarea de recuperar los pagos realizados de manera incorrecta es ante todo responsabilidad del Estado miembro.

Las correcciones financieras pueden ser ejecutadas por el Estado miembro al deducir el gasto irregular de su solicitud de pago, mediante el pago de una orden de ingreso emitida por la Comisión, o mediante la liberación. La deducción puede adoptar dos formas: la retirada de los pagos o la recuperación de los gastos irregulares reembolsados a los beneficiarios.

Corrección financiera: confirmada, decidida o ejecutada: Una corrección financiera «confirmada» es aquella que ha sido aceptada por el Estado miembro afectado.

Una corrección financiera «decidida» es aquella que ha sido adoptada mediante una decisión de la Comisión y se trata siempre de una corrección neta que exige al Estado miembro devolver los fondos irregulares al presupuesto de la Unión, lo que da lugar a una reducción definitiva de la dotación asignada al Estado miembro afectado.

Una corrección financiera «ejecutada» una vez confirmada o decidida supone la corrección de la irregularidad constatada (esto es, la retirada o la recuperación).

Corrección financiera: ex ante o ex post: Las correcciones financieras ex ante se llevan a cabo antes de que el gasto irregular sea declarado a la Comisión.

Las correcciones financieras ex post se llevan a cabo después de que el gasto irregular haya sido declarado a la Comisión.

Dotación asignada: La dotación asignada es el importe total asignado a un Estado miembro o a un programa operativo en un período de programación. Es el máximo teórico que se puede abonar.

Eje prioritario: Cada una de las prioridades de la estrategia de un programa operativo que comprenda un grupo de operaciones relacionadas entre sí y cuyos objetivos específicos sean cuantificables.

Fondo de Cohesión (FC): El Fondo de Cohesión está destinado a reforzar la cohesión económica y social en la Unión Europea mediante la financiación de proyectos medioambientales y de transporte en los Estados miembros con un PNB per cápita inferior al 90 % de la media de la Unión.

Fondo Europeo de Desarrollo Regional (FEDER): El Fondo Europeo de Desarrollo Regional está destinado a reforzar la cohesión económica y social dentro de la Unión Europea mediante la corrección de los principales desequilibrios regionales a través del apoyo financiero a la construcción de infraestructuras y de inversiones productivas capaces de generar empleo, sobre todo en beneficio de las empresas.

Fondo Social Europeo (FSE): El Fondo Social Europeo tiene por objeto reforzar la cohesión económica y social dentro de la Unión Europea mejorando el empleo y las oportunidades de trabajo, sobre todo a través de medidas de formación, favoreciendo un alto nivel de empleo y la creación de más y mejores puestos de trabajo.

Hecho desencadenante: Se trata de las irregularidades o las deficiencias graves identificadas por las autoridades de los Estados miembros, por la Comisión o por el TCE al llevar a cabo sus verificaciones y que dan lugar a medidas preventivas y correcciones financieras.

Índice de error proyectado: Se trata de una estimación efectuada por una autoridad de auditoría de la parte del gasto en cada PO (o grupo de PO) que no es legal ni regular. Este índice se debe fijar sobre la base de un enfoque de muestreo estadístico. El índice de error proyectado debe ser representativo del gasto en que se haya incurrido para el PO (o grupo de PO). También puede ser el caso de los índices de error fijados sobre la base de métodos de muestreo específico no estadístico (sobre todo para las pequeñas poblaciones), siempre y cuando sean representativos de la población en conjunto.

Índice de riesgo residual acumulado (RRA): Se trata de una estimación de la parte del gasto declarado, para cada programa durante el conjunto del período de programación, que no es legal ni regular. El RRA tiene en cuenta todas las correcciones financieras efectuadas desde el inicio del período y el gasto total declarado en el momento del cierre.

Informe anual de actividad (IAA): Los informes anuales de actividad indican los resultados de las operaciones con respecto a los objetivos fijados, los riesgos asociados y la forma de control interno, entre otros. Desde el ejercicio presupuestario de 2001 para la Comisión y desde 2003 para todas las instituciones de la Unión Europea (la Unión), el «ordenador delegado» debe presentar un IAA a su institución sobre el desempeño de sus funciones, junto con la información financiera y de gestión.

Informe del artículo 20: Se trata de una declaración anual sobre las retiradas, las recuperaciones, las recuperaciones pendientes y los importes irrecuperables en virtud de lo dispuesto en el artículo 20, apartado 2, del Reglamento (CE) n.º 1828/2006 para los programas del período 2007-2013. Esta refleja la capacidad global de corrección del sistema de gestión y control para cada programa, agregada al nivel del eje prioritario, independientemente de la fuente de la corrección.

Interrupción: La Comisión puede interrumpir el plazo de pago de una declaración de gastos dada durante un máximo de seis meses (véase el artículo 91 del Reglamento 1083/2006) si las pruebas sugieren que hay deficiencias significativas en el funcionamiento de los sistemas de gestión y control de un Estado miembro o se certifica un gasto no corregido en una declaración de gastos.

Si la Comisión constata, a partir de su propio trabajo o de la información facilitada por las autoridades de auditoría, que un Estado miembro no ha subsanado las deficiencias graves en los sistemas de gestión y control o no ha corregido el gasto irregular que había sido declarado y certificado, puede interrumpir o suspender los pagos. Si el Estado miembro no subsana las deficiencias detectadas en el sistema o no retira el gasto irregular (que puede ser sustituido por un gasto que sí sea admisible), la propia Comisión puede aplicar correcciones financieras que pueden dar lugar a reducciones netas en la financiación de la Unión para el PO.

Irregularidad: Una irregularidad es un acto que no se ajusta a las normas de la Unión y que puede tener consecuencias negativas en los intereses financieros de la Unión, pero que puede ser el resultado de los errores genuinos cometidos por los beneficiarios que soliciten fondos o por las autoridades responsables de efectuar los pagos. Si se comete una irregularidad de manera deliberada, esta constituye un fraude.

Liberación: Se trata de un acto mediante el que un compromiso anterior (o parte de él) se cancela.

Medida preventiva: Las medidas preventivas, que están a disposición de la Comisión para proteger el presupuesto de la Unión en caso de detectar la existencia de posibles deficiencias, comprenden la suspensión y la interrupción de los pagos al PO con cargo al presupuesto de la Unión.

Medidas para la protección del presupuesto de la Unión: Las medidas para la protección del presupuesto de la Unión comprenden las medidas preventivas (interrupción, suspensión) y las correcciones financieras (con una repercusión monetaria). Estas medidas se complementan con planes de acción acordados entre la Comisión y el Estado miembro.

Organismo intermedio: Un organismo intermedio es todo organismo o servicio de carácter público o privado que actúa bajo la responsabilidad de una autoridad de gestión o que desempeña competencias en nombre de tal autoridad en relación con los beneficiarios que ejecuten las operaciones.

Período de programación: Marco plurianual en el que se planifica y ejecuta el gasto del FEDER, el FSE y el FC.

Plan de acción: Los planes de acción son documentos elaborados por los Estados miembros a raíz de la identificación de irregularidades sistémicas o deficiencias graves en sus sistemas. En ellos se describen las medidas correctoras mediante las que se abordarán estas irregularidades o deficiencias en los sistemas.

Programa operativo (PO): Un PO establece las prioridades y los objetivos específicos de un Estado miembro y describe el modo de utilizar la financiación (cofinanciación pública y privada de la Unión y nacional) durante un período determinado (actualmente de siete años) para financiar los proyectos. Los proyectos en el marco de un PO deben contribuir a un número determinado de objetivos. La financiación de un PO puede proceder del FEDER, el FC o el FSE. El Estado miembro elabora el PO, que ha de ser aprobado por la Comisión antes de abonar pagos con cargo al presupuesto de la Unión. Los PO solo pueden modificarse durante el período de programación si ambas partes están de acuerdo.

Recuperación: El Estado miembro deja el gasto en el programa hasta que el importe abonado indebidamente sea recuperado del beneficiario y lo deduce de la siguiente solicitud de pago una vez efectuada la recuperación. Es una de las formas de ejecutar una corrección financiera (véase también la retirada).

Retirada: El Estado miembro retira el gasto irregular del programa de manera inmediata cuando se detecta la irregularidad deduciéndolo de la siguiente declaración de gastos y, con ello, libera los fondos de la Unión para otras operaciones. Es una de las formas de ejecutar una corrección financiera (véase también la recuperación).

Sistema de gestión y de control: El sistema de gestión y de control es una estructura que implanta y ejecuta las actividades de control de un programa operativo. En el ámbito de la política de cohesión, consiste en la autoridad de gestión (y los organismos intermedios), la autoridad de certificación y la autoridad de auditoría en los Estados miembros y en la Comisión.

Suspensión: La Comisión puede suspender total o parcialmente los pagos intermedios (véase el artículo 92 del Reglamento 1083/2006) si existen deficiencias significativas en el funcionamiento del sistema de gestión y control de un Estado miembro o que hay un gasto irregular no corregido que ha sido certificado en una declaración de gastos o una infracción grave por parte de un Estado miembro con respecto a sus obligaciones en materia de gestión y control.

Equipo auditor

En los informes especiales del TCE se exponen los resultados de sus auditorías de gestión y de cumplimiento de ámbitos presupuestarios o de temas de gestión específicos. El Tribunal selecciona y concibe estas tareas de auditoría con el fin de que tengan el máximo impacto teniendo en cuanta los riesgos relativos al rendimiento o a la conformidad, el nivel de ingresos y de gastos correspondiente, las futuras modificaciones, y el interés político y público.

Esta auditoría de gestión fue realizada por la Sala de Fiscalización II, presidida por la Miembro del TCE Iliana Ivanova, que está especializada en los ámbitos de gasto inversión para la cohesión, crecimiento e inclusión. Henri Grethen, el Miembro ponente, dirigió la auditoría con la asistencia de Ildikó Preiss (jefe de tarea y agregado del gabinete), Niels-Erik Brokopp (gerente principal) y los auditores Marcel Bode, Nicholas Edwards, Johan Adriaan Lok y Ágota Marczinkó.

Contacto

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12, rue Alcide De Gasperi
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LUXEMBURGO

Tel.: +352 4398-1
Preguntas: eca.europa.eu/es/Pages/ContactForm.aspx
Sitio web: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors

Protección del presupuesto de la Unión frente al gasto irregular: la Comisión hizo un mayor uso de las medidas preventivas y las correcciones financieras en el ámbito de la cohesión durante el período 2007-2013
(presentado con arreglo al artículo 287, apartado 4, párrafo segundo, del TFUE)

Más información sobre la Unión Europea, en el servidor Europa de internet (http://europa.eu).

Luxemburgo: Oficina de Publicaciones de la Unión Europea, 2017

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© Unión Europea, 2017

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