Vanjski konzultanti u Europskoj komisiji: Ima prostora za reforme

Sažetak

I. Europska komisija sve češće angažira vanjske konzultante za pružanje niza savjetodavnih usluga i usluga potpore. Vrijednost usluga nabavljenih u razdoblju 2017. – 2020. iznosila je oko 3,7 milijardi eura. Usluge koje je Komisija nabavila uključuju konzultantske usluge, studije, evaluacije i istraživanja.

II. Tijela za davanje razrješnice i mediji u posljednje vrijeme pokazuju sve veći interes za Komisijino korištenje takvim uslugama. Sud ovim izvješćem nastoji doprinijeti povećanju transparentnosti i odgovornosti u tom važnom području.

III. Cilj revizije koju je proveo Sud bio je procijeniti upravlja li Komisija korištenjem uslugama vanjskih konzultanata na način da štiti svoje interese i jamči ostvarivanje vrijednosti za uloženi novac. Sud je posebice ispitao je li Komisija:

1. uspostavila okvir kojim je uređeno korištenje uslugama vanjskih konzultanata i kojim se definiraju oblici potpore koju oni pružaju te kojim se utvrđuju pravila za opravdavanje korištenja njihovim uslugama;
2. dodijelila te ugovore na primjeren način i ublažila rizike koji proizlaze iz suradnje s pružateljima usluga;
3. upravljala uspješnošću vanjskih konzultanata i pratila njihovu uspješnost te je li uvela prakse za procjenjivanje rezultata;
4. raspolagala pouzdanim i točnim informacijama o upravljanju i je li izvješćivala o svojem korištenju uslugama vanjskih konzultanata.

IV. Ova revizija bila je usmjerena na angažiranje vanjskih konzultanata u razdoblju 2017. – 2019., a u obzir su prema potrebi uzete i najnovije relevantne informacije. Sud je analizirao financijske informacije i informacije o upravljanju koje se odnose na nabavljene usluge, razgovarao s članovima osoblja Komisije i pregledao ugovore kako bi utvrdio koje se prakse primjenjuju u pogledu planiranja, nabave, opravdavanja, evaluacije i upravljanja.

V. Sud je zaključio da se načinom na koji Komisija upravlja upotrebom usluga vanjskih konzultanata ne jamči u potpunosti ostvarivanje najveće vrijednost za uloženi novac. U Komisijinom okviru kojim je uređeno korištenje tim uslugama postoje znatni nedostatci. Oblici potpore koju mogu pružiti vanjski konzultanti i mjera u kojoj se zadatci mogu eksternalizirati definirani su za studije i evaluacije, ali to ne vrijedi i za druge usluge koje pružaju vanjski konzultanti.

VI. Korištenje uslugama konzultanata dovelo je i do potencijalnog rizika od prekomjerne ovisnosti, konkurentske prednosti, koncentracije pružatelja usluga i potencijalnih sukoba interesa. Na korporativnoj razini Komisija ne upravlja tim rizicima u dovoljnoj mjeri, niti ih dovoljno prati i ublažava.

VII. U slučaju pregledanih ugovora Sud je utvrdio da se Komisija pridržavala potrebnih postupaka nabave i da je vodila računa o tome da kvaliteta traženih usluga koje konzultanti isporuče bude na odgovarajućoj razini prije nego što ih plati. Međutim, Komisija ne procjenjuje dosljedno uspješnost vanjskih konzultanata i, osim u slučaju studija i evaluacija, ne razmjenjuje informacije o tim procjenama sa svojim glavnim upravama. Time se umanjuje mogućnost Komisije da utvrdi prednosti pruženih usluga i da o njima izvijesti.

VIII. Naposljetku, informacijski sustavi Komisije ne pružaju točne i pouzdane informacije o opsegu i vrstama korištenih usluga vanjskih konzultanata i o tim se informacijama ne izvješćuje na sustavan način.

IX. Sud preporučuje Komisiji da:

•  dodatno razradi svoj okvir za korištenje uslugama vanjskih konzultanata;
•  poboljša pristup koji primjenjuje za praćenje i ublažavanje rizika od korištenja takvim uslugama;
•  utvrdi rezultate takvih usluga i upotrijebi ih;
•  redovito izvješćuje o korištenju tim uslugama.

Uvod

Razlozi za korištenje uslugama vanjskih konzultanata

01. Javne uprave koriste se uslugama vanjskih konzultanata iz različitih razloga. Posljednjih je godina zbog brzog mijenjanja okolnosti u spoju s ograničenim administrativnim resursima došlo do većeg korištenja tim uslugama. Kako su konzultanti sve više sudjelovali u osmišljavanju i pružanju usluga, porasla je i potreba za okvirima kojima se regulira korištenje njihovim uslugama s ciljem ostvarivanja vrijednosti za uloženi novac.

02. Za potrebe ovog izvješća pojam „vanjski konzultanti” označava privatne i javne pružatelje profesionalnih usluga temeljenih na znanju koji mogu raditi u prostorijama klijenta ili izvan njih. U ovom je slučaju „klijent” Europska komisija. Klijent upotrebljava rezultate njihovih usluga kao izvor informacija za svoje postupke donošenja i provedbe odluka ili za potporu svojem administrativnom funkcioniranju.

03. U tablici 1. naveden je pregled glavnih razloga zbog kojih se Komisija koristi uslugama vanjskih konzultanata.

Opseg i vrsta pruženih usluga

04. U razdoblju 2017. – 2019., na koje se Sud u provedenoj reviziji usredotočio (vidjeti odlomak 16.), Komisija je sklopila 8 009 ugovora s vanjskim konzultantima. Ti su ugovori imali ukupnu vrijednost od 2,7 milijardi eura. Ukupna vrijednost ugovora sklopljenih s vanjskim konzultantima povećala se u razdoblju 2017. – 2019. sa 799 milijuna eura na 955 milijuna eura. Komisija je 2020. sklopila ugovore vrijedne 971 milijun eura.

05. Komisija je te usluge evidentirala u svojem financijskom sustavu u jednoj od sljedećih kategorija: konzultantske usluge, studije, evaluacija ili istraživanje (vidjeti tablicu 2.).

06. Najveći iznosi ugovoreni u razdoblju 2017. – 2019. odnose se na usluge evidentirane kao „konzultantske usluge” (72 %). Na slici 1. prikazano je korištenje uslugama vanjskih konzultanata u Komisiji u navedenom razdoblju.

07. Od 45 odjela, službi i izvršnih agencija Komisije koje se koriste uslugama vanjskih konzultanata, devet glavnih uprava Komisije i jedna izvršna agencija zajedno su potrošili 2,1 milijardu eura na vanjske konzultante u razdoblju 2017. – 2019., odnosno 80 % ukupnog iznosa. Više od polovice tog ukupnog iznosa otpada na tri glavne uprave s najvećom potrošnjom (za pojedinosti vidjeti sliku 2.).

08. Od ukupnog iznosa ugovorenog za vanjske konzultante 98 % isplaćeno je pružateljima usluga registriranima u EU-u. U razdoblju 2017. – 2019. 72 % svih takvih usluga nabavljeno je od pružatelja usluga sa sjedištem u Belgiji, Njemačkoj, Francuskoj, Nizozemskoj i Ujedinjenoj Kraljevini.

09. Oko 57 % (1 542 milijuna eura) ukupne vrijednosti ugovora sklopljenih s vanjskim konzultantima financirano je iz naslova 4. višegodišnjeg financijskog okvira (VFO) „Globalna Europa”. Ti ugovori uključuju usluge nabavljene u okviru programa EU-a usmjerenih na poboljšanje suradnje s trećim zemljama. Naslov 1. VFO-a „Pametan i uključiv rast” (745 milijuna eura, 28 % ukupnog ugovorenog iznosa) drugi je najveći izvor financiranja ugovora s vanjskim konzultantima, dok je samo oko 1 % takvih ugovora financirano iz naslova 5. VFO-a „Administracija”. Slika 3. sadržava detaljan prikaz ukupne vrijednosti ugovora sklopljenih s vanjskim konzultantima u okviru različitih naslova VFO-a.

10. Vanjski konzultanti uglavnom su uključeni u provedbu politika EU-a za susjedstvo i proširenje, međunarodnih partnerstava, instrumenata vanjske politike te aktivnosti u području okoliša i klime. Na slici 4. prikazano je deset programa i instrumenata EU-a u okviru kojih su se najviše koristile usluge vanjskih konzultanata, s ugovorima u iznosu od 1,9 milijardi eura (71 % ukupnog ugovorenog iznosa) u razdoblju 2017. – 2019.

Uloge i odgovornosti

11. U okviru Komisijine decentralizirane strukture upravljanja glavne uprave odgovorne su za utvrđivanje potrebe za vanjskim konzultantima i za jamčenje da se njihovim uslugama koristi učinkovito i djelotvorno. Odgovorne su i za utvrđivanje, procjenu i ublažavanje rizika koji proizlaze iz korištenja takvim uslugama. Ako neke od tih rizika klasificiraju kao „ključne” (rizici s visokim prioritetom), o tome bi trebali obavijestiti Glavno tajništvo i Glavnu upravu za proračun².

12. Glavna uprava za proračun i Glavno tajništvo pružaju korporativne smjernice i savjete kako bi se pobrinuli da glavne uprave dosljedno planiraju angažman vanjskih konzultanata i njime upravljaju, izbjegavaju preklapanja i poboljšavaju upravljanje znanjem i transparentnost. Ako glavne uprave u okviru svojih redovitih procjena rizika za svoje aktivnosti utvrde ključne rizike koji proizlaze iz korištenja usluga vanjskih savjetnika, o njima treba obavijestiti središnje službe i uključiti ih u popis svih ključnih rizika koji se dostavlja korporativnom upravnom odboru³.

13. Korporativni upravni odbor Komisije zadužen je za koordinaciju, nadzor i strateško usmjeravanje u pogledu korporativnih pitanja, uključujući raspodjelu resursa i upravljanje rizicima. Nadzire proces upravljanja rizicima i redovito obavještava kolegij o svojim nalazima. Posebice preispituje popis ključnih rizika⁴.

Opseg revizije i revizijski pristup

14. Posljednjih godina Parlament⁵, Vijeće⁶ i mediji pokazuju interes za činjenicu da se Komisija sve više koristi uslugama vanjskih konzultanata. Posebice se postavljaju pitanja o vrsti ugovora i ugovorenim iznosima, rizicima od koncentracije, prekomjernoj ovisnosti i sukobima interesa te potrebi za korištenjem uslugama vanjskih konzultanata umjesto internog osoblja. Cilj je izvješća Suda doprinijeti povećanju transparentnosti i odgovornosti u pogledu korištenja uslugama vanjskih konzultanata.

15. Revizija koju je proveo Sud bila je usmjerena na pitanje upravlja li Komisija korištenjem usluga vanjskih konzultanata na način da štiti svoje interese i ostvaruje vrijednost za uloženi novac. Sud je ispitao je li Komisija:

1. uspostavila okvir kojim je uređeno korištenje uslugama vanjskih konzultanata i kojim se definiraju oblici potpore koju oni mogu pružiti te kojim se utvrđuju pravila za opravdavanje korištenja njihovim uslugama;
2. dodijelila takve ugovore na primjeren način i ublažila rizike koji bi mogli proizaći iz suradnje s pružateljima usluga;
3. upravljala uspješnošću vanjskih konzultanata i pratila njihovu uspješnost te je li uvela prakse za procjenjivanje rezultata;
4. raspolagala pouzdanim i točnim informacijama o upravljanju i je li izvješćivala o svojem korištenju uslugama vanjskih konzultanata.

16. Revizijom koju je proveo Sud obuhvaćene su usluge vanjskih konzultanata (vidjeti odlomak 02.) koje su financirane iz proračuna EU-a te koje je Komisija ugovorila u razdoblju 2017. – 2019. i evidentirala kao konzultantske usluge, studije, evaluacije ili istraživanje. Sud je, prema potrebi, razmotrio i najnovije relevantne informacije o korištenju uslugama vanjskih konzultanata. U okviru ove revizije Sud nije procijenio usluge IT podrške. Te su usluge vrlo specifične i nabavljaju su na temelju ugovora koji uključuju razne IT usluge. Osim toga, Komisija ih obično ne evidentira u svojem financijskom sustavu ni u jednoj od četiriju navedenih kategorija; umjesto toga, evidentira ih u vlastitoj posebnoj kategoriji „Troškovi IT usluga i telekomunikacija”.

17. Sud je prikupio dokaze na temelju:

1. pregleda uputa, smjernica i kontrolnih popisa Komisije koji se odnose na korištenje uslugama vanjskih konzultanata, ugovaranje takvih projekata i upravljanje njima te izvješćivanje o dobivenim rezultatima;
2. razgovora s 11 glavnih uprava Komisije i jednom izvršnom agencijom⁷ o njihovim praksama u pogledu angažiranja vanjskih konzultanata, upravljanja njihovim radom i evaluacije njihova rada te utvrđivanja izvučenih pouka. Sud je odabir temeljio na ugovorenim iznosima u cijelom proračunu EU-a i različitim načinima upravljanja;
3. pregleda 20 ugovora odabranih među četirima od navedenih 11 glavnih uprava koji su sklopljeni u razdoblju 2017. – 2019. za usluge vanjskih konzultanata. Sud je za ovaj pregled odabrao glavne uprave koje su ugovorile najveće iznose (GU NEAR, JRC, GU REFORM, GU GROW) i različite vrste usluga naručene od vanjskih konzultanata;
4. analize financijskih informacija i informacija o upravljanju dostupnih za usluge nabavljene u razdoblju 2017. – 2019. i ugovorene kao konzultantske usluge, studije, evaluacije i istraživanja.

Opažanja

Znatni nedostatci u okviru kojim je uređeno angažiranje vanjskih konzultanata i na temelju kojeg se opravdava korištenje njihovim uslugama

18. U ovom dijelu izvješća Sud se usredotočio na okvir Komisije kojim je uređeno korištenje uslugama vanjskih konzultanata. Sud je procijenio sadržava li taj okvir zajednička načela i smjernice o tome kako planirati i opravdati korištenje uslugama vanjskih konzultanata.

19. U tablici 3. prikazana je analiza opsega i vrsta usluga vanjskih konzultanata koje je Komisija evidentirala u četiri kategorije obuhvaćene opsegom ove revizije u razdoblju 2017. – 2019.

Smjernice za bolju regulativu dobar su temelj, ali primjenjuju se samo na evaluacije i studije

20. Sud je procijenio je li Komisija uspostavila zajednički okvir koji obuhvaća pravila, temeljna načela i smjernice za korištenje uslugama vanjskih konzultanata. Sud je provjerio uključuje li taj okvir definicije različitih oblika usluga temeljenih na znanju i mjeru u kojoj bi Komisija mogla ugovoriti te usluge s vanjskim konzultantima ili bi ih trebalo pružiti interno. Takav je okvir važan, osobito ako se tim uslugama koristi za potporu u provedbi aktivnosti koje se ponavljaju.

21. Općenito, glavne uprave koriste se uslugama vanjskih konzultanata u okviru Financijske uredbe⁸ i u skladu s općim pravilima za nabavu usluga opisanima u priručniku Komisije o javnoj nabavi⁹. U tom su okviru sadržana opća pravila za ugovore o pružanju usluga, kao što su pravilna primjena postupaka javne nabave i pravilno plaćanje primljenih usluga. Međutim, ne uključuje posebne odredbe za angažmane vanjskih konzultanata temeljene na znanju, osobito rizike povezane s tom vrstom angažmana (vidjeti odlomak 55.).

22. Komisija je 2002. donijela načela i smjernice o prikupljanju i primjeni stručnog znanja¹⁰. Temeljna načela kvalitete, otvorenosti i djelotvornosti te smjernice za njihovu provedbu trebali bi se primjenjivati „kad god odjeli Komisije prikupljaju i primjenjuju savjete stručnjaka koji dolaze izvan nadležnog odjela”, među ostalim angažiranjem vanjskih konzultanata.

23. Komisija je izradila dodatne smjernice za studije i evaluacije, na koje je otpadalo 22 % ukupne potrošnje na usluge vanjskih konzultanata u razdoblju obuhvaćenom revizijom (vidjeti tablicu 3.). Komisija je 2012. izradila smjernice radi usklađivanja postupaka za upravljanje studijama¹¹. Tim je postupcima obuhvaćen cjelokupni ciklus izrade studija, od planiranja do naručivanja, distribucije i evidentiranja. Taj dokument uključuje definiciju studija i zajedničke kriterije za njihovu uporabu. Od 2015. smjernice i paket instrumenata za bolju regulativu¹² pružaju okvir za provedbu evaluacija, uključujući definiciju evaluacije, smjernice o osiguravanju resursa i aktivnosti koje mogu obavljati vanjski izvođači¹³.

24. Sud nije pronašao slične smjernice za konzultantske i istraživačke usluge, na koje je otpadalo 78 % ukupne potrošnje na usluge vanjskih konzultanata u razdoblju obuhvaćenom revizijom. Stoga su, kao što je prikazano u tablici 3., konzultantske usluge obuhvaćale su širok raspon aktivnosti, od kratkoročnih „savjetodavnih” usluga do dugoročnijih usluga kojima se nadopunjuju interno stručno znanje i resursi. Te opetovano pružane usluge, kojima se koristi redovito, uglavnom su bile povezane s provedbom programa EU-a ili planova upravljanja glavnih uprava. Okvir Komisije nije uključivao jasne smjernice i definiciju konzultantskih i istraživačkih usluga te mjeru u kojoj bi Komisija mogla eksternalizirati te usluge vanjskim konzultantima.

25. Sud je utvrdio da je, u nedostatku jasnih smjernica primjenjivih na sve glavne uprave, jedna od glavnih uprava odabranih za ovu reviziju analizirala čimbenike koje treba uzeti u obzir pri odlučivanju hoće li se usluge eksternalizirati i koji uključuju:

•  zadržavanje kontrole nad donošenjem odluka, strategijom i kvalitetom;
•  kriterije primjenjive na aktivnosti i procese koji se ne bi trebali eksternalizirati;
•  razloge za eksternalizaciju, koje treba objasniti u tehničkim specifikacijama.

26. U srpnju 2020. Komisija je pružila smjernice o korištenju uslugama vanjskih izvođača koji rade u prostorijama Komisije¹⁴. U njima se navodi da se posao koji je Komisiji povjeren Ugovorima nikada ne bi trebao eksternalizirati, ali da glavne uprave mogu eksternalizirati zadatke pružanja potpore. Te se smjernice uglavnom odnose na ugovore o uslugama povezanima s IT-om, komunikacijom, održavanjem zgrada i sigurnošću. Komisija nije donijela smjernice za vanjske konzultante smještene izvan prostorija Komisije u cilju rješavanja pitanja koja Sud iznosi u odlomku 24.

Analize potreba nisu se provodile i dokumentirane na sustavan način

27. Sud je procijenio je li Komisija na odgovarajući način opravdala i dokumentirala korištenje uslugama vanjskih konzultanata. Sud je ispitao jesu li glavne uprave pomno razmotrile zašto su vanjski konzultanti bili potrebni i kako je taj proces dokumentiran. Sud je pregledao smjernice, analizirao uspostavljene prakse za 20 ugovora koje je odabrao i razgovarao s odabranim glavnim upravama.

28. Sud je utvrdio da smjernice i paket instrumenata za bolju regulativu sadržavaju smjernice za planiranje i navođenje razloga za korištenje uslugama vanjskih konzultanata za izradu evaluacija. U njima se navodi da glavne uprave moraju smatrati korištenje internim stručnim znanjem glavnim izvorom dokaza. Pri planiranju evaluacija glavne uprave trebaju uzeti u obzir ključne čimbenike kao što su raspoloživi resursi, potrebni i dostupni podaci, vrsta analize koja se traži i sva preklapanja s drugim tekućim aktivnostima. Unutarnji i vanjski resursi dodijeljeni za izradu određene evaluacije moraju biti proporcionalni percipiranoj važnosti i očekivanim učincima intervencije, kako u smislu troškova tako i u smislu ostvarenih koristi¹⁵.

29. Za studije i evaluacije nabavljene u skladu sa smjernicama za bolju regulativu uspostavljeni su sustavi kako bi se zajamčilo da projektni spisi sadržavaju zahtjev u kojem se navode razlozi za izradu studije ili evaluacije, njezini ciljevi, očekivani rezultati, učinci, namjeravana uporaba, predviđen vremenski raspored te analiza troškova i koristi. Sud je utvrdio da je u ispitanim slučajevima Komisija na odgovarajući način opravdala korištenje uslugama vanjskih konzultanata.

30. U slučajevima u kojima glavne uprave eksternaliziraju aktivnosti koje se kategoriziraju kao konzultantske usluge ili istraživanje, u zahtjevu za nabavu dokumentiraju potrebu za eksternalizacijom. Glavne uprave dužne su pobrinuti se da je predložena eksternalizacija u skladu sa zahtjevima predviđenima politikama i da se ne preklapa s programima rada drugih glavnih uprava.

31. U slučaju mnogih konzultantskih usluga koje se nabavljaju na temelju programa EU-a, kao što su tehnička podrška državama članicama i tehnička pomoć trećim zemljama, korištenje uslugama vanjskih konzultanata sredstvo je za provedbu programa ugrađeno u njihova pravila i sporazume o financiranju. U tim je slučajevima Sud otkrio da glavne uprave nisu dokumentirale svoju procjenu toga je li angažiranje konzultanata najprikladnije rješenje za bilo koji od danih zahtjeva za nabavu. Komisija je obavijestila Sud da su glavne uprave procijenile mogućnosti u pogledu resursa kako bi se opravdalo korištenje uslugama vanjskih konzultanata u fazi izrade programa. Međutim, ta procjena nije dokumentirana i stoga nisu bili dostupni dokazi.

32. U slučaju nabave konzultantskih usluga za obavljanje zadataka koji se ponavljaju, kojom se nadopunjuju interni resursi glavne uprave, prije podnošenja novih zahtjeva za nabavu ne provode analizu troškova i koristi te analizu potreba kako bi razmotrile relativne prednosti oslanjanja na vanjske pružatelje usluga, a ne interno osoblje. Sud je utvrdio da takva analiza nije provedena primjerice za:

•  usluge vanjskih konzultanata koji su radili u prostorijama Komisije i izvan njih, s obnovljenim ugovorima u području statistike, što odgovara broju od otprilike 52 zaposlenika u punom radnom vremenu godišnje;
•  aktivnosti koje se ponavljaju i koje su povezane s provedbom i praćenjem programa EU-a.

Poštuju se postupci javne nabave, ali određenim rizicima još se ne upravlja na odgovarajući način

33. Ovaj dio izvješća bavi se načinom na koji je Komisija nabavila usluge vanjskih konzultanata kako bi ostvarila vrijednost za uloženi novac i na koji je ublažila rizike povezane s oslanjanjem na vanjske konzultante.

Nabava usluga vanjskih konzultanata u skladu je s pravilima javne nabave

34. U cilju ostvarivanja vrijednosti za uloženi novac Komisija u skladu s Financijskom uredbom i internim pravilima mora primjenjivati konkurentne postupke odabira kada sklapa ugovore s vanjskim konzultantima. Ti postupci uključuju postavljanje i primjenu odgovarajućih kriterija odabira i dodjele. Sud je procijenio Komisijine postupke javne nabave za sklapanje ugovora s vanjskim konzultantima i detaljno ispitao 20 odabranih ugovora.

35. Sud je utvrdio da su nadležne glavne uprave provele natječajne postupke u skladu sa zahtjevima iz Financijske uredbe i priručnika o javnoj nabavi (vidjeti odlomak 21.). U svih 20 pregledanih postupaka nabave Komisija je primijenila odgovarajuće kriterije dodjele (uključujući omjer cijene i kvalitete) kako bi u obzir uzela vrijednost za uloženi novac i odabrala ponuditelja kojemu je dodijeljen ugovor.

36. Pri eksternalizaciji usluga Komisija na raspolaganju ima različite postupke nabave. Za angažiranje vanjskih konzultanata uglavnom je primjenjivala otvorene postupke, u kojima svako trgovačko društvo može dostaviti ponudu, ili ograničene postupke, u kojima je ograničen broj društava pozvan da dostavi ponudu. Vrijednost ugovora dodijeljenih na temelju tih dviju vrsta postupaka iznosili su 2,3 milijarde eura (85 % ukupnih ugovorenih iznosa) u razdoblju 2017. – 2019., kao što je prikazano na slici 5. Budući da je za te postupke potrebno mnogo vremena, kao učinkovito sredstvo ugovaranja usluga s vanjskim konzultantima često se upotrebljavaju okvirni ugovori jer u tom slučaju nije potrebno pokretati višestruke postupke javne nabave. Osim toga, u okvirnim se ugovorima, koji su često velike vrijednosti, definiraju uvjeti posebnih ugovora (npr. cijena, kvaliteta) koji će se dodijeliti na temelju tih uvjeta, čime se Komisiji omogućuje da brže iskoristi stručno znanje konzultanata kako bi odgovorila na stvarne potrebe. U razdoblju obuhvaćenom revizijom 70 % iznosa ugovorenih s vanjskim konzultantima (1,9 milijardi eura) temeljilo se na okvirnim ugovorima.

Nadzor koji je Komisija provodila nije odgovarao razini rizika

37. Sud je provjerio način na koji je Komisija utvrdila potencijalne rizike od koncentracije i prekomjerne ovisnosti, konkurentske prednosti i sukoba interesa te na koji je pružila odgovor na njih. Sud je ujedno ispitao je li korporativna razina Komisije bila obaviještena o takvim rizicima i kako se njima upravljalo na toj razini.

Rizici od koncentracije i prekomjerne ovisnosti

38. U slučajevima u kojima se određena organizacija u velikoj mjeri oslanja na specifične vanjske konzultante za obavljanje ključnih aktivnosti, preuzima rizik da bi mogla postati ovisna o tim konzultantima za nastavak obavljanja tih aktivnosti. Sud je analizirao informacije o upravljanju i financijske informacije o pružateljima usluga kako bi procijenio u kojoj se mjeri Komisija oslanjala na specifične pružatelje usluga i razinu koncentracije usluga.

39. Slika 6. sadržava detaljan prikaz ugovorenih iznosa među deset glavnih pružatelja usluga u razdoblju 2017. – 2019. Tih deset glavnih pružatelja usluga činilo je manje od 0,4 % ukupnog broja vanjskih konzultanata (2 769) s kojima je sklopljen ugovor u navedenom razdoblju. Istodobno je iznos ugovoren s njima činio 22 % ukupnih ugovorenih iznosa u tom razdoblju.

40. Neki vanjski pružatelji konzultantskih usluga pružaju usluge u nekoliko glavnih uprava Komisije. Neki od tih pružatelja usluga imaju podružnice ili društva kćeri u raznim državama članicama. Formalno su to zasebne pravne osobe, ali je njihova prisutnost u Komisiji veća ako se promatraju zajedno.

41. Na slici 7. u nastavku prikazano je deset pojedinačnih pružatelja usluga s najvećim brojem sklopljenih ugovora u razdoblju 2017. – 2019. Komisija je sklopila 1 297 ugovora s tim pružateljima usluga (tj. 16 % od 8 009 ugovora sklopljenih u navedenom razdoblju, vidjeti odlomak 04.). Iz toga je vidljivo da je relativno malom broju izvođača dodijeljen relativno velik broj ugovora u različitim službama Komisije.

42. Sud je analizirao i udio ukupnih ugovorenih iznosa koji je dobilo deset glavnih pružatelja usluga u odabranim glavnim upravama¹⁶. Iz slike 8. vidljivo je da se neke glavne uprave u velikoj mjeri oslanjaju na relativno mali broj izvođača. Primjerice u GU‑u ESTAT deset dobavljača činilo je manje od 19 % ukupnog broja pružatelja vanjskih konzultantskih usluga čijim su se uslugama glavne uprave koristile, ali im je dodijeljeno 87 % (47 milijuna eura) cjelokupnog iznosa koji je ta glavna uprava ugovorila. U GU‑u NEAR deset glavnih pružatelja usluga činilo je manje od 3 % ukupnog broja pružatelja usluga, ali je na njih istodobno otpadalo 41 % (277 milijuna eura) iznosa ugovorenih s vanjskim konzultantima. Zbog te koncentracije dolazi do rizika od prekomjerne ovisnosti o određenim izvođačima.

43. Ugovorima dodijeljenima vanjskim konzultantima često se zahtijeva posebno tehničko stručno znanje, čime se može ograničiti broj potencijalnih pružatelja usluga. Ipak, neki veći pružatelji usluga, koji često imaju veliko iskustvo u radu s Komisijom, redovito uspijevaju dobiti takve ugovore, dok su manja trgovačka društva manje uspješna.

44. Sud je utvrdio četiri slučaja u kojima su, iako su redovito organizirani otvoreni natječajni postupci, isti dobavljači dobivali uzastopne ugovore tijekom nekoliko godina. Sud je stoga uočio rizik od ovisnosti o vanjskim konzultantima (vidjeti tablicu 4.).

Rizik od konkurentske prednosti

45. Kada se različiti odjeli Komisije u velikoj mjeri koriste uslugama vanjskih konzultanata (vidjeti sliku 7.), ti konzultanti stječu iskustvo. To može biti prednost u dobivanju budućih ugovora. Sud je provjerio je li Komisija uspostavila procese za jamčenje transparentnosti u procesu odabira kako konzultanti ili s njima povezani subjekti koji se natječu za određeni zadatak ne bi ostvarili konkurentsku prednost jer su već pružali druge usluge povezane s predmetnim zadatkom.

46. Sud je utvrdio da su neki pružatelji usluga pružali kombinaciju usluga savjetovanja, provedbe i evaluacije za jednu glavnu upravu. U takvim slučajevima postoji rizik da takvi dobavljači steknu konkurentsku prednost jer su uključeni u osmišljavanje, provedbu i evaluaciju iste politike EU-a.

47. Također postoji rizik da neki izvođači steknu konkurentsku prednost, zahvaljujući svojem velikom iskustvu u pružanju usluga glavnim upravama koje će im poslužiti u budućim postupcima javne nabave. U jednom slučaju jednom je pružatelju usluga 2018. dodijeljen ugovor za izradu natječajne dokumentacije u vezi s ugovorom o izvođenju radova (vrijedan 1,1 milijun eura). Sljedeće godine s istim je pružateljem usluga sklopljen još jedan ugovor za nadzor istih radova (vrijedan 3 milijuna eura).

48. Neke glavne uprave razvile su dobre prakse za ublažavanje rizika od ograničenog tržišnog natjecanja prilikom nabave usluga vanjskih konzultanata (za pojedinosti vidjeti okvir 1. ).

Rizik od sukoba interesa

49. Sud je pregledao postojeće prakse za pružanje odgovora na rizik od sukoba interesa. U Financijskoj uredbi definirani su sukobi interesa i utvrđene mjere koje je potrebno poduzeti za njihovo izbjegavanje tijekom postupaka javne nabave. Priručnik Komisije o javnoj nabavi sadržava daljnje upute. Njime se zahtijevaju izjave članova Komisijinog povjerenstva za ocjenjivanje i ponuditelja kako bi potvrdili da nisu u sukobu interesa.

50. Za svih 20 ugovora koje je Sud ispitao Komisija je primijenila zahtjeve u vezi s provjerama sukoba interesa sadržane u Financijskoj uredbi i priručniku. Potpisane su sve potrebne izjave te su svi ugovori sadržavali standardnu klauzulu u kojoj se navodi da izvođači moraju prijaviti svaki sukob interesa koji bi mogao nastati tijekom provedbe ugovora. To su formalne provjere koje same po sebi ne mogu zajamčiti otklanjanje rizika od sukoba interesa.

51. Komisija je 2021. pružila smjernice o izbjegavanju sukoba interesa i upravljanju sukobom interesa pri ugovaranju usluga¹⁷. Međutim, smjernicama Komisije nisu obuhvaćeni sljedeći rizici:

•  aktivnosti vanjskih konzultanata i s njima povezanih subjekata koje se kose s njihovim ugovorom s Komisijom;
•  usluge vanjskih konzultanata koje se mogu međusobno kositi;
•  vanjski konzultanti koji rade za različite klijente (unutar ili izvan Komisije) sa sukobljenim interesima na usko povezanim zadatcima.

52. Sukob interesa može se pojaviti i zbog tzv. prakse „rotirajućih vrata”, odnosno u slučajevima u kojima članovi osoblja Komisije odlaze kako bi prešli na vanjska radna mjesta (npr. u privatnom sektoru) ili u kojima se pojedinci iz privatnog sektora pridružuju Komisiji. Ti sukobi interesa mogu uključivati neprikladnu upotrebu pristupa povjerljivim informacijama: na primjer, u slučajevima u kojima bivše osoblje Komisije koristi svoje znanje i kontakte za lobiranje u interesu vanjskih poslodavaca ili klijenata.

53. U skladu s propisima o osoblju EU-a¹⁸ dužnosnici koji napuštaju Komisiju trebaju se ponašati časno i diskretno kada prijeđu na nove poslove nakon odlaska. Komisija pristupa potencijalnim slučajevima prakse „rotirajućih vrata” na temelju tih pravila. Djelotvornost tih mehanizama ovisi isključivo o tome da osoblje koje odlazi Komisiji dostavi izjavu o tome koji posao namjerava obavljati tijekom dviju godina nakon napuštanja javne službe EU-a. Osoblje odgovorno za javnu nabavu također nastoji utvrditi bivše članove osoblja s potencijalnim sukobom interesa pri ocjenjivanju natječajne dokumentacije.

54. Ombudsman je pokrenuo nekoliko istraga o toj temi, zaključivši da bi se, iako je praksa Komisije u skladu s pravilima, moglo učiniti više kako bi ta pravila bila djelotvornija i smislenija. Ombudsman je preporučio Komisiji da primjenjuje pouzdaniji pristup pitanju prakse „rotirajućih vrata” kada je riječ o slučajevima koji uključuju visoke dužnosnike Komisije¹⁹. U veljači 2021., Ombudsman je pokrenuo novu opsežnu istragu o načinu na koji Komisija postupa u slučajevima prakse „rotirajućih vrata” među svojim osobljem. Ta je istraga dio pojačanog praćenja načina na koji uprava EU-a jamči ispunjavanje etičkih obveza među osobljem EU-a koje prelazi u privatni sektor²⁰.

Određeni rizici ne procjenjuju se na korporativnoj razini

55. Sud je provjerio kako je Komisija obaviještena o rizicima od koncentracije i prekomjerne ovisnosti, konkurentske prednosti i sukoba interesa te kako se njima upravljalo na korporativnoj razini.

56. Sud je utvrdio da glavne uprave općenito nisu utvrđivale ili prijavljivale rizike od koncentracije i prekomjerne ovisnosti, konkurentske prednosti ili sukoba interesa pri korištenju uslugama vanjskih konzultanata kao ključne rizike. Sud je također utvrdio da rizici od prevelike koncentracije pružatelja usluga i prekomjerne ovisnosti nisu uvijek bili vidljivi na lokalnoj razini glavnih uprava. Ipak, ti rizici mogu biti znatni na razini Komisije. Slijedom toga, odgovarajući odgovor na njih može se pružiti isključivo na korporativnoj razini: međutim, Komisija ne provodi takve procjene. Stoga se određeni ključni rizici možda neće prepoznati zbog čega korporativni upravni odbor neće biti obaviješten o njima.

Nedostatci u načinu na koji se upravlja uslugama vanjskih konzultanata i na koji se njima koristi

57. U ovom se odjeljku obrađuje način na koji je Komisija upravljala angažmanima vanjskih konzultanata, a posebno način na koji je procjenjivala njihovu uspješnost i utvrđivala rezultate rada koji bi se na koristan način mogli distribuirati među njezinim službama.

Pojedinačnim ugovorima upravljalo se u skladu s pravilima, ali postojali su nedostatci u procjeni uspješnosti

58. Sud je ispitao je li Komisija utvrdila jasne zadatke i mehanizme isporuke za usluge vanjskih konzultanata te je li platila odgovarajuće iznose za pružene usluge. Također je procijenio kako je Komisija stavljala na raspolaganje i procjenjivala rezultate takvih angažmana na korporativnoj razini. Sud je procijenio je li Komisija zajamčila dosljedno upravljanje angažmanima vanjskih konzultanata u različitim glavnim upravama u svrhu sustavnog procjenjivanja uspješnosti pružatelja usluga, kao i je li utvrdila vrijednost koju su donijeli vanjski konzultanti.

59. Komisija je upravljala angažmanima vanjskih konzultanata (usluge savjetovanja, istraživanja, studija ili evaluacija) u skladu s pravnim okvirom predviđenim Financijskom uredbom i općim pravilima za nabavu usluga koja su uključena u njezin priručnik o javnoj nabavi. Pri nabavi usluga Komisija je izrađivala opis poslova u kojem se navodi posao koji pružatelj usluga treba obaviti, kao i broj i format izvješća o napretku koje očekuje od pružatelja usluga tijekom izvršavanja zadatka.

60. Sud je za svih 20 pregledanih ugovora utvrdio da je Komisija upravljala ugovorima na odgovarajući način u skladu sa svojim pravnim okvirom. Općenito, u ugovorima između Komisije i pružatelja usluga utvrđuju se mehanizmi praćenja i izvješćivanja, kao i postupak provjere rezultata. Komisija je provjeravala jesu li konzultanti pružali usluge potrebne kvalitete prije nego što bi nastavila s plaćanjima.

61. Analiza koju je proveo Sud pokazala je da je za neke konzultantske usluge Komisija provela dodatne provjere kvalitete određenih rezultata:

•  prije plaćanja statističkih usluga, Komisija je provjerila kvalitetu statističkih podataka koje je izradio konzultant;
•  za jedan ugovor o tehničkoj podršci u okviru Programa potpore strukturnim reformama osnovan je upravni odbor (uz sudjelovanje nadležne službe GU‑a REFORM, relevantne države članice i izvođača) za nadzor provedbe ugovora. Time je zajamčeno redovito praćenje (često uz izradu mjesečnog izvješća) provedbe ugovora.

62. Ako je konačni proizvod isporučen sa zakašnjenjem ili je razina njegove kvalitete niža od očekivane, Komisija obično obustavi traženo plaćanje sve dok proizvod ne bude isporučen na zadovoljavajući način i odluči ne primijeniti sankcije predviđene ugovornim odredbama. Komisija je primijenila kazne i smanjila plaćanja u slučaju triju od 20 odabranih ugovora. To je zahtijevalo intenzivne i znatne napore operativnih jedinica kako bi se postigla odgovarajuća kvaliteta konačnih proizvoda.

63. Iako je među ugovorima koje je Sud pregledao bilo dobrih primjera načina na koji Komisija procjenjuje uspješnost vanjskih konzultanata, glavne uprave nisu dosljedno procjenjivale njihovu uspješnost. Sud je utvrdio da su samo neke glavne uprave sustavno utvrđivale izvučene pouke ili obavljale ex post evaluaciju troškova i koristi po dovršetku ugovora, dok druge to nisu učinile. Sud smatra da se time umanjuje mogućnost Komisije da utvrdi potencijalna područja za poboljšanja. Također se povećava rizik od ponovnog angažiranja konzultanata koji su prethodno ostvarili loše rezultate.

64. Osim za usluge na čiju se nabavu primjenjuje okvir za bolju regulativu (za pojedinosti vidjeti okvir 2. ), glavne uprave nisu sustavno razmjenjivale dostupne informacije o procjeni vanjskih konzultanata (npr. pregled troškova, kvaliteta rezultata) u cijeloj Komisiji. Nije bilo centraliziranog prikupljanja informacija o angažmanu konzultanata na korporativnoj razini, čime bi se omogućila usporedba i procjena uspješnosti pružatelja usluga.

Neodgovarajuće prakse za iskorištavanje rezultata zadataka koje su obavili vanjski konzultanti

65. Sud je procijenio je li Komisija uvela odgovarajuće prakse kako bi se na najbolji mogući način iskoristili rezultati pruženih usluga vanjskih konzultanata i kako bi se prenijelo znanje i ti rezultati distribuirali kad je to potrebno.

66. Utvrdio je da su smjernicama za bolju regulativu i paketom instrumenata utvrđene smjernice za praćenje i analizu mjere u kojoj rad vanjskih konzultanata doprinosi Komisijinom procesu evaluacije. Komisija tu analizu predstavlja u radnom dokumentu u kojem se iznosi sažeti prikaz evaluacije. U tom se dokumentu opisuje kako je Komisija upotrebljavala stručne savjete u predmetnom procesu²².

67. Sud nije pronašao slične smjernice za usluge vanjskih konzultanata izvan okvira bolje regulative. Sud je analizirao različite prakse u odabranim glavnim upravama kako bi utvrdio je li Komisija upotrebljavala rezultate i zaključke vanjskih konzultanata i na koji način (vidjeti tablicu 5.). Nedostatak dosljednog pristupa u različitim glavnim upravama umanjuje mogućnost Komisije da procjeni prednosti korištenja tih usluga.

68. Pitanje prijenosa vještina vanjskih konzultanata na osoblje Komisije ne odnosi se na sve vrste ugovora. U slučajevima u kojima se konzultanti angažiraju zbog nedostatka stručnog znanja u Komisiji, prijenos vještina na Komisiju može biti važan i relevantan čimbenik. Komisija je potvrdila da se u ugovorima o pružanju uslugama rijetko vodi računa o prijenosu znanja konzultanata. Komisija ne razmatra sustavno je li prijenos vještina potreban. Nijedan od ugovora koje je Sud pregledao nije sadržavao poseban zahtjev u pogledu prijenosa vještina konzultanata na osoblje Komisije.

69. Komisija raspolaže nizom pojedinačnih alata koji sadržavaju informacije koje se mogu koristiti za razmjenu informacija o uslugama vanjskih konzultanata, ali koje su manje prikladne za distribuciju rezultata rada koji su obavili ti konzultanti, kao što je sažeto prikazano u tablici 6.

70. Glavne uprave služile su se različitim metodama za razmjenu znanja o rezultatima rada vanjskih konzultanata (vidjeti primjere na slici 9.). Takva distribucija informacija bila je fragmentirana i usmjerena na razinu pojedine glavne uprave, čime se umanjuje mogućnost učinkovite razmjene informacija o radu vanjskih konzultanata u Komisiji.

71. Sud je utvrdio da međuinstitucijska baza podataka za studije EU-a (IISDB) sadržava određene informacije o planiranim i provedenim evaluacijama i studijama s pomoću kojih bi se moglo distribuirati znanje. Od ožujka 2022. toj bazi podataka mogu pristupiti sve institucije. Sud je analizirao informacije koje su odabrane glavne uprave evidentirale u toj bazi podataka. Glavne uprave su evidentirale studije na različite načine, a neke tehničke studije (npr. izvješća, preporuke, tehničke analize) nisu bile uključene u bazu podataka, kao što je prikazano u tablici 7. Stoga baza podataka IISDB sadržava djelomične informacije o svim provedenim studijama i Komisija je nije osmislila kao sveobuhvatan alat za razmjenu znanja.

Informacije Komisije o upravljanju točne su u djelomičnoj mjeri, a izvješćivanje nije dovoljno sustavno

72. U ovom odjeljku Sud ispituje informacije dostupne Komisiji u vezi s angažmanima vanjskih konzultanata i način na koji je Komisija izvješćivala o korištenju njihovim uslugama.

Komisija ne raspolaže točnim informacijama o opsegu i vrstama usluga vanjskih konzultanata kojima se koristi

73. Sud je procijenio raspolaže li Komisija dostatnim i pouzdanim informacijama kako bi mogla djelotvorno nadzirati korištenje uslugama vanjskih konzultanata i izvješćivati o njemu te jesu li takve informacije bile dostupne za različite vrste usluga. Ispitao je kako su glavne uprave Komisije evidentirale informacije za takve usluge i ispitivale podatke u razdoblju 2017. – 2019.

74. Financijski sustav Komisije od 2017. dopušta da se ugovori o pružanju vanjskih konzultantskih usluga evidentiraju u četirima kategorijama: konzultantske usluge, studije, evaluacije i istraživanje. Komisija je jasno definirala kategorije „studija” i „evaluacija” (vidjeti odlomak 23.), ali glavnim upravama nije pružila jasnu definiciju konzultantskih i istraživačkih usluga (vidjeti odlomak 24.). Te dvije kategorije definirane su u širem smislu (vidjeti tablicu 2.). Stoga glavne uprave nisu dosljedno upotrebljavale te kategorije za evidentiranje korištenja uslugama vanjskih konzultanata.

75. Na primjer, na povezanom popisu kategorija „konzultantske usluge”, u kojoj je evidentirano najviše vanjskih konzultantskih usluga (vidjeti tablicu 3.), opisana je kao „savjetodavne” usluge. Sud je utvrdio da su glavne uprave evidentirale širok raspon usluga u toj kategoriji. To je uključivalo određene usluge koje se često ugovaraju, kao što su:

•  usluge za razvoj i upravljanje radom IT sustava, uključujući llicencije, održavanje, studije i podršku;
•  statističke usluge, usluge prikupljanja podataka i prikupljanja informacija (osnovne djelatnosti Eurostata i sekundarne djelatnosti drugih glavnih uprava);
•  tehnička podrška državama članicama i tehnička pomoć zemljama (osobito trećim zemljama).

U potonjem slučaju, u financijskom sustavu Komisije ne navodi se krajnji korisnik usluga vanjskih konzultanata. Za naslov 4 VFO-a „Globalna Europa” Komisija ugovara većinu takvih angažmana u korist trećih zemalja. Na njih je otpadala 1 milijarda eura od ukupnog iznosa ugovorenog s vanjskim konzultantima u razdoblju 2017. – 2019. Zbog toga Komisija ne može pružiti točnu sliku o svojem korištenju uslugama vanjskih konzultanata.

76. Kategorija „istraživanje” uključuje sve usluge povezane s istraživačkim, razvojnim ili znanstvenim aktivnostima koje ne pripadaju nijednoj od triju ostalih kategorija. Na primjer, JRC je u tu kategoriju unio otprilike 88 % usluga koje je ugovorio (u vrijednosti od 107,2 milijuna eura). Sud je utvrdio da to uključuje širok raspon ugovora, od kojih neki pripadaju drugim kategorijama (vidjeti tablicu 3.): provođenje studija ili evaluacija, pružanje tehničke pomoći, održavanje laboratorija i opremu, prikupljanje podataka, obnove žigova i plaćanja patenata, organizaciju tečajeva osposobljavanja i konferencija te stavljanje nuklearnih postrojenja izvan pogona.

77. Komisija ima decentraliziranu strukturu s mnogo različitih odjela odgovornih za evidentiranje podataka u središnjem financijskom sustavu. Svjesna problema s točnim evidentiranjem podataka, Komisija je 2020. i 2021. započela s provedbom „mjera pročišćavanja” kako bi ispravila pogreške u unosu ili netočnosti povezane s ugovorima s vanjskim konzultantima. Komisija je 2021. ujedno izradila preglednik kvalitete podataka kako bi sustavno pratila kvalitetu evidentiranih podataka o ugovorima.

78. Unatoč tim inicijativama, Sud je i dalje uočio niz nedosljednosti i pogrešaka u načinu na koji su glavne uprave unosile podatke o ugovorima s vanjskim konzultantima (za pojedinosti vidjeti Prilog I.).

79. Kao posljedica nedovoljno specifičnih kategorija ugovora, zajedno s pogreškama u unosu podataka, Komisija nije raspolagala točnim informacijama o opsegu i vrstama usluga vanjskih konzultanata koje je ugovorila.

Komisija ne izvješćuje sustavno o informacijama u vezi sa svojim korištenjem uslugama vanjskih konzultanata

80. S obzirom na opseg korištenja usluga vanjskih konzultanata u Komisiji, Sud je procijenio je li uvedeno prikladno i sustavno korporativno izvješćivanje. Tijela za davanje razrješnice i drugi dionici uputili su zahtjeve Komisiji u kojima su zatražili informacije o iznosima koje troši na vanjske konzultante (vidjeti odlomak 14.). U tim se upitima odražava istinski javni interes za broj vanjskih konzultanata i troškove za njih, vrste pruženih usluga i potencijalne povezane rizike.

81. Ne obavlja se korporativno izvješćivanje Komisijine uporabe ili trošenja sredstava za vanjske konzultante niti se oni analiziraju. Korporativni upravni odbor Komisije bavio se pitanjem vanjskih konzultanata na ad hoc osnovi, npr. kada je odobravao smjernice o internim pružateljima usluga²³.

82. Izvješćivanje o korištenju uslugama vanjskih konzultanata uglavnom se temelji na potražnji. Komisija na zahtjev (npr. Europskog parlamenta) priprema izvješće na temelju informacija evidentiranih u svojem financijskom sustavu. Međutim, glavne uprave Komisije moraju provoditi ručne provjere podataka kako bi zajamčile da su prijavljeni samo točni iznosi koji odgovaraju relevantnim uslugama. Revizijom koju je proveo Sud utvrđene su pogreške u podatcima Komisije (vidjeti odlomak 78.).

83. Komisijino godišnje izvješće o upravljanju i uspješnosti glavno je izvješće na visokoj razini o uspješnosti u kojem se obrađuju rezultati postignuti s pomoću proračuna EU-a. U godišnjim izvješćima o radu glavnih uprava izvješćuje se o uspješnosti na lokalnoj razini. Ni u jednom od tih izvješća ne iznose se informacije o korištenju uslugama vanjskih konzultanata.

84. Potrošnja na vanjske konzultante financira se na temelju operativnih odobrenja u okviru različitih programa EU-a i čini vrlo mali udio ukupnih operativnih rashoda. Stoga se na nju često ne primjenjuju pomni nadzor i izvješćivanje koji se provode za upotrebu internih resursa financiranih u okviru administrativnih rashoda. Nedostatak sveobuhvatnog korporativnog izvješćivanja umanjuje mogućnost Komisije da djelotvorno upravlja takvim uslugama u kontekstu ukupnog korištenja resursa i utvrdi rizike povezane s njihovim pružanjem.

Zaključci i preporuke

85. Europska komisija svake godine ugovara usluge vanjskih konzultanata u vrijednosti od otprilike 1 milijarde eura te se njima koristi za potporu u širokom rasponu konzultantskih aktivnosti te aktivnosti provedbe studija, evaluacija i istraživanja. Sud je zaključio da se načinom na koji Komisija upravlja korištenjem uslugama vanjskih konzultanata ne jamči ostvarivanje najveće vrijednosti za uloženi novac i da se njezini interesi ne štite u potpunosti.

86. Utvrdio je da su u Komisijinom okviru kojim je uređeno korištenje uslugama vanjskih postojali znatni nedostatci. Komisijin okvir za savjetovanje i istraživanje, kojim je obuhvaćen najveći dio iznosa ugovorenog s vanjskim konzultantima, nije sadržavao smjernice o mjeri u kojoj se zadatci mogu eksternalizirati, kako ni o tome kako se definiraju usluge vanjskih konzultanata i za koje se je sposobnosti i kapacitete potrebno osloniti na interne resurse (odlomci 18.–26.).

87. U slučaju studija i evaluacija Komisijinim okvirom pružene su jasne smjernice za opravdavanje i dokumentiranje korištenja uslugama vanjskih konzultanata umjesto oslanjanja na interno osoblje. Komisija se redovito koristila uslugama konzultanata za obavljanje aktivnosti koje se ponavljaju. U velikom broju takvih slučajeva nije bilo dokaza o tome da je provedena procjena potreba (odlomak 24. i odlomci 28.–32.).

1. preporuka – Potrebno je dovršiti postojeći okvir kojim je uređeno korištenje uslugama vanjskih konzultanata

Komisija bi trebala dodatno razraditi svoj okvir kojim uređuje korištenje uslugama vanjskih konzultanata. Taj bi okvir trebao:

1. definirati različite oblike potpore koju mogu pružati vanjski konzultanti;
2. uključivati smjernice o načinu na koji je potrebno provoditi procjene potreba (uključujući o tome kada treba provesti analizu troškova i koristi), uključujući metode za procjenu potrebe za eksternalizacijom umjesto korištenja internog osoblja;
3. sadržavati kriterije primjenjive na aktivnosti i procese koji bi se trebali provoditi unutar Komisije umjesto da ih se eksternalizira.

Ciljni rok provedbe: do prosinca 2023.

88. Sud je utvrdio da se Komisija pri nabavi usluga vanjskih konzultanata pridržavala Financijske uredbe i svojih internih pravila. Kriteriji kojima se Komisija služila za odabir ponuditelja kojemu je dodijeljen ugovor bili su prikladni (odlomci 34.–36.).

89. Komisija nije u dovoljnoj mjeri pratila važne rizike povezane s korištenjem uslugama vanjskih konzultanata i nije dovoljno upravljala tim rizicima. Oni uključuju rizike koncentracije dobavljača i prekomjerne ovisnosti o relativno malom broju pružatelja usluga. To sa sobom donosi rizik od toga da su neki pružatelji usluga s velikim iskustvom u radu s Komisijom uspješniji u dobivanju ugovora jer su stekli konkurentsku prednost. Nadalje, Komisija je izvršila sve potrebne formalne provjere sukoba interesa. Međutim, tim se provjerama ne može zajamčiti da su uočeni i uzeti u obzir svi važni rizici. Slijedom toga, određeni znatni rizici povezani s uslugama koje pružaju vanjski konzultanti nisu se dovoljno analizirali na korporativnoj razini (odlomci 38.–56.).

2. preporuka – Potrebno je poboljšati praćenje i ublažavanje rizika koji proizlaze iz korištenja uslugama vanjskih konzultanata

Komisija bi trebala poboljšati pristup koji primjenjuje za praćenje i ublažavanje rizika povezanih s korištenjem uslugama vanjskih konzultanata, i to:

1. redovitim analiziranjem rizika od koncentracije i prekomjerne ovisnosti na razini glavnih uprava i Komisije;
2. pojašnjavanjem postojećih procesa povezanih s konkurentskom prednošću koju su stekli vanjski pružatelji usluga s dugogodišnjim iskustvom u radu za EU;
3. dovršavanjem smjernica o izbjegavanju sukoba interesa uključivanjem rizika koji još nisu obuhvaćeni;
4. vođenjem računa o tome da glavne uprave utvrđuju ključne rizike i izvješćuju o njima, kao i o tome da se korporativni upravni odbor obavijesti o tim rizicima kako bi koordinirao procjenu takvih rizika i upravljanje takvim rizicima te pružao savjete u tom području.

Ciljni rok provedbe: do prosinca 2023.

90. Komisija je upravljala pojedinačnim ugovorima s vanjskim konzultantima na odgovarajući način. Na primjer, zajamčila je da je kvaliteta usluga koje su pružili konzultanti na odgovarajućoj razini prije nego što ih plati. Međutim, nije dosljedno procjenjivala uspješnost vanjskih konzultanata i, osim u slučaju studija i evaluacija, nije razmjenjivala informacije o tim procjenama sa svojim glavnim upravama. U ugovorima o pružanju usluga rijetko se uzima u obzir prijenos znanja konzultanata, a Komisija ne razmatra na sustavan način je li potreban prijenos vještina. Distribucija rezultata rada konzultanata bila je fragmentirana i usmjerena na razinu glavnih uprava, a u nekim su slučajevima informacije bile nepotpune (odlomci 57.–71.).

3. preporuka – Potrebno je bolje iskoristiti rezultate usluga koje su pružili vanjski konzultanti

Komisija bi trebala utvrditi i iskoristiti vrijednost koju dobiva korištenjem uslugama vanjskih konzultanata na dosljedan način, poduzimanjem, prema potrebi, sljedećih mjera:

1. provedbom sustavnih procjena nakon dovršetka u svrhu izvlačenja pouka;
2. provedbom sustavne analize potrebe za prijenosom znanja konzultanata na osoblje Komisije;
3. osiguravanjem uvjeta na korporativnoj razini za distribuciju izvučenih pouka i rezultata te utvrđivanjem dobrih praksi u pogledu zadataka vanjskih konzultanata.

Ciljni rok provedbe: do prosinca 2023.

91. Informacijski sustavi Komisije nisu sadržavali točne informacije o opsegu i vrstama korištenih usluga vanjskih konzultanata iako Komisija upotrebljava te sustave kao komplementarni resurs za isporuku svojih rezultata. Komisija je svjesna te situacije i nedavno je počela raditi na poboljšanjima. Komisija Parlamentu i Vijeću ne dostavlja na sustavan način informacije o korištenju uslugama vanjskih konzultanata i ne obavlja se izvješćivanje na korporativnoj razini (odlomci 72.–84.).

4. preporuka – Potrebno je poboljšati izvješćivanje o korištenju uslugama vanjskih konzultanata

Komisija bi trebala redovito izvješćivati o svojem korištenju uslugama vanjskih konzultanata. Takvo izvješćivanje trebalo bi se temeljiti na točnim i potpunim podatcima i uključivati informacije o aspektima kao što su opseg i vrste nabavljenih usluga.

Ciljni rok provedbe: do prosinca 2023.

Ovo je izvješće usvojilo V. revizijsko vijeće, kojim predsjeda član Revizorskog suda Tony Murphy, u Luxembourgu 17. svibnja 2022.

Prilozi

Prilog I. – Primjeri netočnog i neusklađenog unosa kategorije pravne obveze

U tablicama u nastavku navedeni su slučajevi netočnog (tablica 8.) ili neusklađenog (tablica 9.) unosa kategorija pravne obveze koje je Sud utvrdio u pregledanim dokumentima. Tijekom razdoblja obuhvaćenog revizijom kategorija pravne obveze određenog okvirnog ugovora odredila bi kategoriju pravne obveze svih naknadnih posebnih ugovora, neovisno o samoj temi posebnog ugovora. Ti slučajevi nisu navedeni u tablicama u nastavku.

Pokrate i skraćeni nazivi

EASME: Izvršna agencija za mala i srednja poduzeća²⁴

ENVAC: Savjetodavni odbor za javnu nabavu u sklopu Glavne uprave za okoliš

ESTAT/Eurostat: Statistički ured Europske unije

FPI: Služba za instrumente vanjske politike

GU AGRI: Glavna uprava za poljoprivredu i ruralni razvoj

GU BUDG: Glavna uprava za proračun

GU CLIMA: Glavna uprava za klimatsku politiku

GU DEVCO: Glavna uprava za međunarodnu suradnju i razvoj, preimenovana 2021. u GU za međunarodna partnerstva (INTPA)

GU EMPL: Glavna uprava za zapošljavanje, socijalna pitanja i uključivanje

GU ENER: Glavna uprava za energetiku

GU ENV: Glavna uprava za okoliš

GU GROW: Glavna uprava za unutarnje tržište, industriju, poduzetništvo i MSP-ove

GU MOVE: Glavna uprava za mobilnost i promet

GU NEAR: Glavna uprava za susjedsku politiku i pregovore o proširenju

GU REFORM: Glavna uprava za potporu strukturnim reformama

IISDB: međuinstitucijska baza podataka o studijama EU-a

JRC: Zajednički istraživački centar

VFO: višegodišnji financijski okvir

Pojmovnik

Godišnje izvješće o radu: izvješće koje sastavljaju sve glavne uprave Komisije te sve institucije i tijela EU-a, u kojem se navodi koji su rezultati ostvareni u odnosu na postavljene ciljeve te kako su upotrijebljeni financijski i ljudski resursi.

Godišnje izvješće o upravljanju i uspješnosti: izvješće u kojem Komisija svake godine iznosi informacije o svojem upravljanju proračunom EU-a i postignutim rezultatima i koje sadržava sažeti prikaz informacija iz godišnjih izvješća o radu njezinih glavnih uprava i izvršnih agencija.

Izvanredni postupak javne nabave: postupak javne nabave koji se koristi u izvanrednim situacijama i koji uključuje pregovore s ponuditeljima odabranima bez poziva na podnošenje ponuda.

Korporativni upravni odbor: središnje upravljačko tijelo Komisije zaduženo za koordinaciju, nadzor, savjete i strateško usmjeravanje u pogledu korporativnih pitanja, uključujući raspodjelu resursa i upravljanje rizicima.

Ograničeni postupak javne nabave: postupak javne nabave u kojem mogu sudjelovati samo odabrani ponuditelji.

Okvirni ugovor: opširni sporazum na temelju kojeg se mogu sklapati posebni ugovori.

Otvoreni postupak javne nabave: postupak javne nabave u kojem mogu sudjelovati svi potencijalni ponuditelji.

Plan upravljanja: godišnji plan koji priprema svaki odjel Komisije te u kojem se opisuju aktivnosti određenog odjela u odnosu na prioritete i strateške ciljeve Komisije i koji omogućuje tom odjelu da planira i prati sve svoje aktivnosti, resurse i potrebe za osobljem i da izvješćuje o njima.

Poziv na iskaz interesa: predodabir potencijalnih ponuditelja koji će biti pozvani na sudjelovanje u ograničenom postupku javne nabave.

Pregovarački postupak javne nabave: postupak javne nabave koji uključuje ograničeni broj ponuditelja i u okviru kojeg naručitelj može pregovarati o uvjetima ugovora.

Odgovori Komisije

https://www.eca.europa.eu/hr/Pages/DocItem.aspx?did=61461

Kronologija

https://www.eca.europa.eu/hr/Pages/DocItem.aspx?did=61461

Revizorski tim

U tematskim izvješćima Suda iznose se rezultati revizija koje su provedene za politike i programe EU-a ili teme povezane s upravljanjem u posebnim proračunskim područjima. U odabiru i oblikovanju takvih revizijskih zadataka Sud nastoji postići što veći učinak uzimajući u obzir rizike za uspješnost ili usklađenost, vrijednost predmetnih prihoda ili rashoda, predstojeće razvojne promjene te politički i javni interes.

Ovu reviziju uspješnosti provelo je V. revizijsko vijeće, kojim predsjeda član Suda Tony Murphy i koje je specijalizirano za rashodovna područja financiranja i administracije Unije. Reviziju je predvodio član Suda François-Roger Cazala, a potporu su mu pružali voditelj njegova ureda Dirk Pauwels, ataše u njegovu uredu Stéphanie Girard, rukovoditelj Colm Friel, voditeljica radnog zadatka Daria Bochnar te revizori Marion Kilhoffer i Anzela Poliulianaite. Grafičku podršku pružali su Alexandra Mazilu i Jesús Nieto Muñoz. Jezičnu podršku pružao je Richard Moore.

Bilješke

¹ Odjeli, službe i izvršne agencije koje su angažirale vanjske konzultante.

² Europska komisija, C(2018) 7703 final, „Communication to the Commission: Governance in the European Commission, 21.11.2018.

³ „Risk Management in the Commission – Implementation Guide”, inačica ažurirana u rujnu 2021.

⁴ Europska komisija, C(2018) 7703 final, „Communication to the Commission: Governance in the European Commission, 21.11.2018.

⁵ Pismo Europskog parlamenta predsjedniku Europske komisije, 30.3.2021., razrješnica Komisiji za 2019., pisana pitanja povjereniku Hahnu, saslušanje 11.1.2021. i razrješnica Komisiji za 2019., pisana pitanja glavnoj tajnici Ilze Juhansone, saslušanje 6.1.2021.

⁶ Detaljni odgovori Komisije na posebne zahtjeve Vijeća kojima se nadopunjuje izvješće Komisije o daljnjem postupanju u vezi s razrješnicom za financijsku godinu 2019., COM(2021) 405 final (točka 33.).

⁷ GU AGRI, GU BUDG, GU EMPL, GU ENV, GU GROW, GU HR, JRC, GU NEAR, GU REFORM, Eurostat, EASME i Glavno tajništvo Europske komisije.

⁸ SL L 193, 30.7.2018., Uredba (EU, Euratom) 2018/1046 Europskog parlamenta i Vijeća od 18. srpnja 2018. o financijskim pravilima koja se primjenjuju na opći proračun Unije, 18.7.2018.

⁹ Europska komisija, „Vade-mecum on public procurement in the Commission”, veljača 2016., ažurirano u siječnju 2020.

¹⁰ COM(2002) 713 final,„Communication from the Commission on the collection and use of expertise by the Commission: principles and guidelines”, 11.12.2002.

¹¹ Europska komisija, „Harmonised procedures for managing Commission studies”, 4.7.2012.

¹² SWD(2015) 111 final i SWD(2017) 350 final.

¹³ Instrument br. 43: „What is an evaluation and when it is required”, instrument br. 44: „Planning & the 5 year rolling evaluation plan” i instrument br. 48: „Conducting the evaluation”.

¹⁴ Europska komisija, „Guidelines on the use of in-house service providers and assimilated”, 27.7.2020.

¹⁵ Instrument br. 4: „Evidence-based better regulation” i instrument br. 44: „Planning & the 5 year rolling evaluation plan”.

¹⁶ Prikazane su samo glavne uprave s ukupnim ugovorenim iznosom većim od 50 milijuna eura.

¹⁷ Obavijest Komisije (2021/C 121/01), Smjernice o izbjegavanju i upravljanju sukobom interesa na temelju Financijske uredbe, 9.4.2021.

¹⁸ Kako su zadnje izmijenjeni Uredbom (EU, Euratom) br. 1023/2013 Europskog parlamenta i Vijeća od 22. listopada 2013. (SL L 287, 29.10.2013., članak 16.).

¹⁹ https://www.ombudsman.europa.eu/hr/decision/en/110608

²⁰ https://www.ombudsman.europa.eu/hr/press-release/en/141928

²¹ Instrument br. 48.: „Conducting the evaluation”.

²² Instrument br. 49.: „The staff working document for evaluation”.

²³ „Guidelines on the use of in-house service providers and assimilated”.

²⁴ Od 2021.: Europsko inovacijsko vijeće i Izvršna agencija za mala i srednja poduzeća (EISMEA) slijedom dodjele novih zadataka i aktivnosti.

Kontakt

EUROPSKI REVIZORSKI SUD
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxembourg
LUKSEMBURG

Tel.: +352 4398-1
Upiti: eca.europa.eu/hr/Pages/ContactForm.aspx
Internetske stranice: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors

Više informacija o Europskoj uniji dostupno je na internetu (https://europa.eu).

Luxembourg: Ured za publikacije Europske unije, 2022

PDF	ISBN 978-92-847-8220-8	ISSN 2315-2230	doi:10.2865/227048	QJ-AB-22-013-HR-N
HTML	ISBN 978-92-847-8234-5	ISSN 2315-2230	doi:10.2865/098481	QJ-AB-22-013-HR-Q

AUTORSKA PRAVA

© Europska unija, 2022.

Politika Europskog revizorskog suda (Sud) o ponovnoj uporabi sadržaja utvrđena je uOdluci Suda br. 6-2019 o politici otvorenih podataka i ponovnoj uporabi dokumenata.

Osim ako je drukčije navedeno (npr. u pojedinačnim napomenama o autorskim pravima), sadržaj Suda koji je u vlasništvu EU-a ima dozvolu Creative Commons Attribution 4.0 International (CC BY 4.0). Stoga je opće pravilo da je ponovna uporaba dopuštena pod uvjetom da se na odgovarajući način navede izvor i naznače eventualne promjene. Osoba koja ponovno upotrebljava sadržaj Suda ne smije izmijeniti izvorno značenje ili poruku. Sud ne snosi odgovornost za posljedice ponovne uporabe.

Ako određeni sadržaj prikazuje osobe čiji je identitet moguće utvrditi, npr. u slučaju fotografija koje prikazuju osoblje Suda, ili ako uključuje djela trećih strana, potrebno je zatražiti dodatno dopuštenje.

U slučaju dobivanja takvog dopuštenja njime se poništava i zamjenjuje prethodno opisano opće dopuštenje i jasno se navode sva ograničenja koja se primjenjuju na uporabu tog sadržaja.

Za uporabu ili reprodukciju sadržaja koji nije u vlasništvu EU-a dopuštenje se po potrebi mora zatražiti izravno od nositelja autorskih prava:

Softver ili dokumenti na koje se primjenjuju prava industrijskog vlasništva, kao što su patenti, žigovi, registrirani dizajn, logotipi i nazivi, nisu obuhvaćeni politikom Suda o ponovnoj uporabi sadržaja.

Na internetskim stranicama institucija Europske unije unutar domene europa.eu dostupne su poveznice na internetske stranice trećih strana. Sud nema nikakvu kontrolu nad njihovim sadržajem te je stoga preporučljivo da provjerite njihove politike zaštite osobnih podataka i autorskih prava.

Upotreba logotipa Suda

Logotip Suda ne smije se upotrebljavati bez prethodne suglasnosti Suda.

KONTAKT S EU-om

Osobno
U cijeloj Europskoj uniji postoje stotine informacijskih centara Europe Direct. Adresu najbližeg centra možete pronaći na: https://europa.eu/european-union/contact_hr

Telefonom ili e-poštom
Europe Direct je služba koja odgovara na vaša pitanja o Europskoj uniji. Možete im se obratiti:

• na besplatni telefonski broj: 00 800 6 7 8 9 10 11 (neki operateri naplaćuju te pozive),
• na broj: +32 22999696 ili
• e-poštom preko: https://europa.eu/european-union/contact_hr

TRAŽENJE INFORMACIJA O EU-u

Na internetu
Informacije o Europskoj uniji na svim službenim jezicima EU-a dostupne su na internetskim stranicama Europa: https://europa.eu/european-union/index_hr

Publikacije EU-a
Besplatne publikacije EU-a i publikacije EU-a koje se plaćaju možete preuzeti ili naručiti preko internetske stranice: https://op.europa.eu/hr/publications. Za više primjeraka besplatnih publikacija obratite se službi Europe Direct ili najbližemu informacijskom centru (vidjeti https://europa.eu/european-union/contact_hr).

Zakonodavstvo EU-a i povezani dokumenti
Za pristup pravnim informacijama iz EU-a, uključujući cjelokupno zakonodavstvo EU-a od 1951. na svim službenim jezičnim verzijama, posjetite internetske stranice EUR-Lexa: https://eur-lex.europa.eu

Otvoreni podatci iz EU-a
Portal otvorenih podataka EU-a (https://data.europa.eu/hr) omogućuje pristup podatkovnim zbirkama iz EU-a. Podatci se mogu besplatno preuzimati i ponovno uporabiti u komercijalne i nekomercijalne svrhe.