Eksterne konsulenter i Europa-Kommissionen: Plads til forbedring

Resumé

I Europa-Kommissionen anvender i stigende grad eksterne konsulenter til at udføre forskellige rådgivnings- og støttetjenester. Værdien af de tjenester, der blev indkøbt mellem 2017 og 2020, var på ca. 3,7 milliarder euro. De tjenester, som Kommissionen indkøbte, omfatter konsulentarbejde, undersøgelser, evalueringer og forskning.

II Dechargemyndigheden og medierne har på det seneste vist stigende interesse for Kommissionens brug af disse tjenester. Vores beretning har til formål at bidrage til øget gennemsigtighed og ansvarlighed på dette vigtige område.

III Målet med vores revision var at vurdere, om Kommissionen havde forvaltet sin brug af eksterne konsulenter på en måde, der beskyttede dens interesser og sikrede valuta for pengene. Vi undersøgte navnlig, om Kommissionen:

1. havde en ramme for brugen af eksterne konsulenter, som definerede de former for støtte, de kunne yde, og fastsatte regler om at begrunde deres brug
2. havde indgået kontrakter på en forsvarlig måde og mindsket de risici, der er forbundet med at samarbejde med leverandører
3. havde forvaltet og overvåget de eksterne konsulenters resultater og indført praksis til at vurdere resultaterne
4. havde pålidelige og præcise forvaltningsmæssige oplysninger og rapporterede om sin brug af eksterne konsulenter.

IV I denne revision fokuserede vi på inddragelse af eksterne konsulenter mellem 2017 og 2019 og tog også senere relevante oplysninger i betragtning, når det var relevant. Vi analyserede de finansielle og forvaltningsmæssige oplysninger om de indkøbte tjenester, interviewede medarbejdere i Kommissionen og gennemgik kontrakter for at fastlægge den gældende planlægnings-, indkøbs-, evaluerings- og forvaltningspraksis.

V Vi konkluderede, at Kommissionens forvaltning af brugen af eksterne konsulenter ikke fuldt ud sikrer mest mulig valuta for pengene. Kommissionens ramme for brug af disse tjenester er behæftet med betydelige mangler. For undersøgelser og evalueringer er det defineret, hvilke former for støtte eksterne konsulenter kan yde, og i hvilket omfang opgaver kan outsources, men dette er ikke defineret for de eksterne konsulenters øvrige tjenester.

VI Brugen af konsulenter medførte potentielle risici for overdreven afhængighed, konkurrencefordele, koncentration af leverandører og interessekonflikter. Kommissionen overvåger, forvalter eller afbøder ikke i tilstrækkelig grad disse risici på organisationsplan.

VII Med hensyn til de specifikke kontrakter, vi undersøgte, konstaterede vi, at Kommissionen havde fulgt de nødvendige udbudsprocedurer og sørget for, at konsulenterne leverede de nødvendige tjenester i en passende kvalitet, inden den betalte for dem. Den vurderer imidlertid ikke de eksterne konsulenters resultater på en konsekvent måde og udveksler ikke oplysninger om disse vurderinger på tværs af generaldirektoraterne, undtagen når det gælder undersøgelser og evalueringer. Dette mindsker Kommissionens evne til at identificere og rapportere om fordelene ved de leverede tjenester.

VIII Endelig giver Kommissionens informationssystemer ikke præcise og pålidelige oplysninger om de anvendte eksterne konsulenttjenesters omfang og typer, og der er ingen systematisk rapportering herom.

IX Vi anbefaler, at Kommissionen:

• videreudvikler sin ramme for brug af eksterne konsulenttjenester
• forbedrer sin tilgang til overvågning og mindskning af risiciene ved brug af disse tjenester
• identificerer og anvender resultaterne af disse tjenester
• jævnligt rapporterer om sin brug af dem.

Indledning

Årsager til at bruge eksterne konsulenter

01 Offentlige forvaltninger bruger eksterne konsulenter af mange forskellige årsager. I de senere år har hastigt skiftende omstændigheder og begrænsninger i de administrative ressourcer ført til en stigning i brugen af sådanne tjenester. Efterhånden som konsulenter er blevet mere og mere involveret i udformningen og leveringen af tjenester, er behovet for at sikre valuta for pengene ved at fastlægge rammer for brug af konsulenter også vokset.

02 I denne beretning er "eksterne konsulenter" private og offentlige leverandører af faglige vidensbaserede tjenester, som kan arbejde i eller uden for kundens lokaler. I vores tilfælde er "kunden" Europa-Kommissionen. Kunden anvender outputtet af konsulenternes tjenester som input til sine beslutningstagnings- og gennemførelsesprocesser eller som støtte i forbindelse med sin administrative drift.

03 Tabel 1 giver et overblik over hovedårsagerne til, at Kommissionen bruger eksterne konsulenter.

De leverede tjenesters omfang og type

04 I perioden 2017-2019, som var fokusperioden for vores revision (jf. punkt 16), indgik Kommissionen 8 009 kontrakter med eksterne konsulenter. Disse kontrakter havde en samlet værdi af 2,7 milliarder euro. Den samlede værdi af kontrakterne med de eksterne konsulenter steg fra 799 millioner euro i 2017 til 955 millioner euro i 2019. I 2020 indgik Kommissionen kontrakter til en værdi af 971 millioner euro.

05 Kommissionen registrerede disse tjenester i sit finansielle system under én af de følgende kategorier: konsulentbistand, undersøgelser, evaluering eller forskning (jf. tabel 2).

06 Hovedparten af midlerne i perioden 2017-2019 gik til tjenester, der blev registreret som "konsulentbistand" (72 %). Figur 1 giver et indblik i brugen af eksterne konsulenter i Kommissionen i den nævnte periode.

07 Ud af de 45 tjenestegrene, tjenester og forvaltningsorganer i Kommissionen, som brugte eksterne konsulenter, tegnede ni generaldirektorater og ét forvaltningsorgan sig tilsammen for udgifter på 2,1 milliard euro til eksterne konsulenter i perioden 2017-2019, dvs. 80 % af det samlede beløb. De tre generaldirektorater med de højeste udgifter tegnede sig for mere end halvdelen af dette beløb (jf. figur 2 nedenfor for nærmere detaljer).

08 Af det samlede beløb, der blev indgået kontrakter for med eksterne konsulenter, gik 98 % til leverandører, der var registreret i EU. I perioden 2017-2019 blev 72 % af konsulenttjenesternes samlede omfang indkøbt hos leverandører i Belgien, Tyskland, Frankrig, Nederlandene og Det Forenede Kongerige.

09 Ca. 57 % (1 542 millioner euro) af den samlede værdi af de kontrakter, der blev indgået med eksterne konsulenter, blev finansieret under udgiftsområde 4 "Et globalt Europa" i den flerårige finansielle ramme (FFR). Disse kontrakter omfattede tjenester indkøbt under EU-programmer, som havde til formål at forbedre samarbejdet med ikke-EU-lande. FFR-udgiftsområde 1 "Intelligent og inklusiv vækst" (745 millioner euro, 28 % af det samlede beløb, der blev indgået kontrakter for) var den næststørste kilde til finansiering af kontrakter med eksterne konsulenter, mens kun ca. 1 % af sådanne kontrakter blev finansieret under FFR-udgiftsområde 5 "Administration". Figur 3 viser en fordeling af den samlede værdi af de kontrakter, der blev indgået med eksterne konsulenter under de forskellige FFR-udgiftsområder.

10 Der bruges hovedsagelig eksterne konsulenter i forbindelse med gennemførelsen af EU's naboskabs- og udvidelsespolitikker, internationale partnerskaber, udenrigspolitiske instrumenter samt miljø- og klimaforanstaltninger. Figur 4 viser de ti EU-programmer og -instrumenter, som gjorde størst brug af eksterne konsulenter, med indgåelse af kontrakter for i alt 1,9 milliarder euro (71 % af det samlede beløb, der blev indgået kontrakter for) i perioden 2017-2019.

Roller og ansvarsområder

11 Generaldirektoraterne er i henhold til Kommissionens decentraliserede forvaltningsstruktur ansvarlige for at fastlægge behovet for eksterne konsulenter og sikre, at de anvendes produktivt og effektivt. De er også ansvarlige for at identificere, vurdere og mindske de risici, der er forbundet med at anvende dem. Hvis de klassificerer nogle af disse risici som "kritiske" (risici med høj prioritet), skal de underrette Generalsekretariatet og Generaldirektoratet for Budget herom².

12 GD Budget og Generalsekretariatet yder intern vejledning og rådgivning for at sikre, at generaldirektoraterne planlægger og forvalter inddragelsen af eksterne konsulenter på en sammenhængende måde, undgår overlapninger og forbedrer vidensstyringen og gennemsigtigheden. Hvis generaldirektoraterne i forbindelse med deres regelmæssige vurderinger af de risici, der er knyttet til deres aktiviteter, identificerer kritiske risici som følge af brugen af eksterne konsulenter, skal de centrale tjenester underrettes om disse, hvorefter de opføres på en liste over alle kritiske risici, som stilles til rådighed for administrationsrådet³.

13 Kommissionens administrationsråd sørger for koordinering af, tilsyn med og strategiske retningslinjer vedrørende interne spørgsmål, herunder ressourcetildeling og risikostyring. Det fører tilsyn med risikostyringsprocessen og informerer regelmæssigt kommissærkollegiet om sine resultater. Det gennemgår navnlig listen over kritiske risici⁴.

Revisionens omfang og revisionsmetoden

14 Parlamentet⁵, Rådet⁶ og medierne har i de seneste år vist interesse for Kommissionens stigende brug af eksterne konsulenter. Der er navnlig blevet rejst spørgsmål om kontrakttyper og -beløb, risici for koncentration, overdreven afhængighed og interessekonflikter samt behovet for at bruge eksterne konsulenter i stedet for internt personale. Vores beretning har til formål at bidrage til øget gennemsigtighed og ansvarlighed i forbindelse med Kommissionens brug af eksterne konsulenter.

15 I revisionen fokuserede vi på, om Kommissionen havde forvaltet sin brug af eksterne konsulenter på en måde, der beskyttede Kommissionens interesser og sikrede valuta for pengene. Vi undersøgte, om Kommissionen:

1. havde en ramme for brugen af eksterne konsulenter, som definerede de former for støtte, de kunne yde, og fastsatte regler om at begrunde deres brug
2. havde indgået kontrakter med eksterne konsulenter på en forsvarlig måde og mindsket de potentielle risici, der er forbundet med at samarbejde med leverandører
3. havde forvaltet og overvåget de eksterne konsulenters resultater og indført praksis til at vurdere resultaterne
4. havde pålidelige og præcise forvaltningsmæssige oplysninger og rapporterede om sin brug af eksterne konsulenter.

16 Vores revision omfattede eksterne konsulenttjenester (jf. punkt 02), som blev finansieret over EU-budgettet i forbindelse med kontrakter indgået af Kommissionen mellem 2017 og 2019, og som Kommissionen registrerede som konsulentbistand, undersøgelser, evaluering eller forskning. Vi tog også senere relevante oplysninger om brugen af eksterne konsulenter i betragtning, når det var relevant. I forbindelse med denne revision vurderede vi ikke IT-støttetjenester. Disse tjenester er meget specifikke; de indkøbes under kontrakter vedrørende en række forskellige IT-tjenester. Desuden registrerer Kommissionen dem normalt ikke i sit finansielle system under nogen af de fire ovennævnte kategorier. I stedet registreres de i deres egen specifikke kategori, "IT-tjenester og telekommunikationsafgifter".

17 Vi indhentede revisionsbevis fra:

1. skrivebordsgennemgange af Kommissionens instrukser, retningslinjer og tjeklister vedrørende brug af eksterne konsulenter, indgåelse og forvaltning af sådanne projekter og rapportering om de opnåede resultater
2. revisionssamtaler med 11 generaldirektorater i Kommissionen og ét forvaltningsorgan⁷ om deres praksis med hensyn til inddragelse, forvaltning og evaluering af eksterne konsulenters arbejde samt kortlægning af indhøstede erfaringer. Vi foretog vores udvælgelse på grundlag af det beløb, der var indgået kontrakter for i hele EU-budgettet og under forskellige forvaltningsmetoder
3. en gennemgang af 20 kontrakter vedrørende eksterne konsulenttjenester, som vi udvalgte fra fire af disse elleve generaldirektorater, og som blev indgået mellem 2017 og 2019. Til denne gennemgang udvalgte vi de generaldirektorater, som havde indgået kontrakter for flest midler (GD NEAR, JRC, GD REFORM, GD GROW), og vi udvalgte kontrakter vedrørende forskellige typer tjenester fra eksterne konsulenter
4. en analyse af de foreliggende finansielle og forvaltningsmæssige oplysninger om de tjenester, der fra 2017 til 2019 blev indgået kontrakt om vedrørende konsulentbistand, undersøgelser, evalueringer og forskning.

Bemærkninger

Væsentlige mangler i rammen for inddragelse af eksterne konsulenter og begrundelse af deres brug

18 I dette afsnit af beretningen fokuserer vi på Kommissionens ramme for brug af eksterne konsulenter. Vi vurderede, om denne ramme opstillede fælles principper og retningslinjer for, hvordan man skulle planlægge og begrunde brugen af eksterne konsulenter.

19 Tabel 3 viser vores analyse af omfanget og typen af de tjenester, som i perioden 2017-2019 blev leveret af eksterne konsulenter, og som Kommissionen registrerede under de fire kategorier omfattet af vores revision.

Retningslinjerne for bedre regulering: et solidt grundlag, men de finder kun anvendelse på evalueringer og undersøgelser

20 Vi vurderede, om Kommissionen havde en fælles ramme, der omfattede regler, centrale principper og retningslinjer for brug af eksterne konsulenter. Vi undersøgte, om rammen omfattede en definition af de forskellige former for vidensbaserede tjenester, og i hvilket omfang Kommissionen kunne indgå kontrakter om disse tjenester med eksterne konsulenter eller selv skulle udføre dem. En sådan ramme er vigtig, navnlig hvis disse tjenester anvendes til at støtte tilbagevendende aktiviteter.

21 Generelt benytter generaldirektoraterne tjenester fra eksterne konsulenter inden for finansforordningens rammer⁸ og i overensstemmelse med de generelle regler for indkøb af tjenesteydelser, der er beskrevet i Kommissionens vejledning om offentlige indkøb⁹. Disse rammer omhandler de genelle regler for tjenesteydelseskontrakter, som f.eks. korrekt anvendelse af udbudsprocedurer og korrekt betaling for modtagne tjenester. De indeholder imidlertid ikke specifikke bestemmelser om eksterne vidensbaserede opgaver, navnlig ikke om risici forbundet med denne type opgave (jf. punkt 55).

22 I 2002 vedtog Kommissionen principper og retningslinjer for inddragelse og udnyttelse af ekspertise¹⁰. Grundprincipperne om kvalitet, åbenhed og effektivitet samt retningslinjerne for deres gennemførelse skulle gælde, "når Kommissionens afdelinger inddrager og udnytter råd fra eksperter uden for den ansvarlige afdeling", herunder fra eksterne konsulenter.

23 Kommissionen har udarbejdet yderligere retningslinjer for undersøgelser og evalueringer, som tegnede sig for 22 % af de samlede udgifter til eksterne konsulenter i revisionsperioden (jf. tabel 3). I 2012 udarbejdede Kommissionen et vejledningsnotat med henblik på at harmonisere procedurerne for forvaltning af undersøgelser¹¹. Disse procedurer omfatter hele cyklussen for udarbejdelse af undersøgelser, lige fra planlægning til bestilling, formidling og registrering. Dokumentet indeholder en definition af undersøgelser og fælles kriterier for deres anvendelse. Siden 2015 har retningslinjerne og værktøjskassen for bedre regulering¹² udgjort en ramme for gennemførelsen af evalueringer. Rammen omfatter bl.a. en definition på evaluering, en vejledning om tilvejebringelse af ressourcer og en beskrivelse af de aktiviteter, som eksterne kontrahenter kan udføre¹³.

24 Vi konstaterede, at der ikke fandtes nogen lignende retningslinjer for konsulentbistand og forskning, som tegnede sig for 78 % af de samlede udgifter til eksterne konsulenter i revisionsperioden. Som det fremgår af tabel 3, var en af konsekvenserne, at konsulentbistanden omfattede en bred vifte af aktiviteter, lige fra kortsigtede "rådgivningstjenester" til mere langsigtede tjenester, der supplerede intern ekspertise og interne ressourcer. Disse tilbagevendende tjenester, som der regelmæssigt blev gjort brug af, vedrørte hovedsagelig gennemførelsen af EU-programmer eller generaldirektoraternes forvaltningsplaner. Kommissionens ramme omfattede ikke klare retningslinjer for og definitioner af konsulentbistand og forskning, og den angav ikke, i hvilket omfang Kommissionen kunne udlicitere disse tjenester til eksterne konsulenter.

25 Vi konstaterede, at et af de generaldirektorater, der blev udvalgt til denne revision, i mangel af klare retningslinjer for alle generaldirektoraterne analyserede de faktorer, der skulle tages i betragtning, når det skulle besluttes, om der skulle outsources tjenester, herunder:

• bevarelse af kontrollen med beslutningstagning, strategi og kvalitet
• kriterier for aktiviteter og processer, der ikke burde outsources
• begrundelser for outsourcingen, med en redegørelse herfor i de tekniske specifikationer.

26 I juli 2020 udsendte Kommissionen retningslinjer for brugen af tjenester fra eksterne kontrahenter, der arbejder i Kommissionens lokaler¹⁴. Det anføres heri, at det arbejde, som Kommissionen får i opdrag i henhold til traktaterne, aldrig bør outsources, men at generaldirektoraterne kan outsource støtteopgaver. Retningslinjerne omhandler hovedsagelig tjenesteydelseskontrakter vedrørende IT, kommunikation, bygningsvedligeholdelse og sikkerhed. Kommissionen har ikke vedtaget retningslinjer for eksterne konsulenter, der arbejder uden for Kommissionens lokaler, for at tage hånd om de spørgsmål, vi rejser i punkt 24.

Der blev ikke systematisk foretaget analyser af eller fremlagt dokumentation for behovene

27 Vi vurderede, om Kommissionen på behørig vis havde begrundet og dokumenteret brugen af eksterne konsulenter. Vi undersøgte, om generaldirektoraterne nøje havde overvejet, hvorfor der var behov for eksterne konsulenter, og hvordan denne proces var dokumenteret. Vi gennemgik retningslinjerne og analyserede den gældende praksis vedrørende de 20 kontrakter, vi udvalgte, suppleret med samtaler med udvalgte generaldirektorater.

28 Vi konstaterede, at retningslinjerne og værktøjskassen for bedre regulering giver vejledning i, hvordan brugen af eksterne konsulenter til evalueringer skal planlægges og begrundes. De angiver, at generaldirektoraterne skal betragte anvendelse af intern ekspertise som den primære kilde til input. Ved planlægning af evalueringer skal generaldirektoraterne tage hensyn til nøglefaktorer såsom de tilgængelige ressourcer, de nødvendige og tilgængelige oplysninger, den ønskede analysetype og eventuelle overlapninger med andet igangværende arbejde. De interne og eksterne ressourcer, der afsættes til en evaluering, skal stå i et rimeligt forhold til interventionens forventede betydning og effekt, både med hensyn til omkostninger og fordele¹⁵.

29 Ved undersøgelser og evalueringer, der sættes i udbud i henhold til retningslinjerne for bedre regulering, er der indført systemer til at sikre, at projektdossiererne indeholder en anmodning, hvori undersøgelsen eller evalueringen begrundes, og hvori mål, forventede resultater, virkninger, påtænkt anvendelse, tidsplan og en cost-benefit-analyse fremlægges. Vi konstaterede, at Kommissionen på behørig vis havde begrundet brugen af eksterne konsulenter i de undersøgte sager.

30 Når generaldirektoraterne udliciterer aktiviteter betegnet som konsulentbistand eller forskning, dokumenterer de behovet for outsourcing i udbudsanmodningen. Generaldirektoraterne er ansvarlige for at sikre, at den foreslåede outsourcing er i overensstemmelse med politikkravene, og at den ikke overlapper andre generaldirektoraters arbejdsprogrammer.

31 Når det gælder konsulenttjenester indkøbt som led i EU-programmer, f.eks. teknisk støtte til medlemsstaterne og teknisk bistand til lande uden for EU, er brugen af eksterne konsulenter et middel til programgennemførelse, som er forankret i programmernes regler og finansieringsaftaler. I disse tilfælde konstaterede vi, at generaldirektoraterne ikke dokumenterede, at de havde vurderet, om inddragelse af konsulenter var den mest hensigtsmæssige løsning i forbindelse med en given udbudsanmodning. Kommissionen meddelte os, at den havde vurderet de ressourcemuligheder, der berettigede brugen af eksterne konsulenter, i programmeringsfasen. Denne vurdering blev imidlertid ikke dokumenteret, og der forelå derfor intet revisionsbevis.

32 Når det gælder konsulenttjenester, der blev indkøbt for at få udført tilbagevendende opgaver som et supplement til de interne ressourcer, udførte generaldirektoraterne ikke cost-benefit-analyser og behovsanalyser for at vurdere de relative fordele ved at forlade sig på eksterne leverandører i stedet for på internt personale, før de iværksatte nye udbudsanmodninger. Vi konstaterede, at der ikke var foretaget sådanne analyser, f.eks. vedrørende:

• tjenester leveret af eksterne konsulenter, der arbejdede i og uden for Kommissionens lokaler på fornyede kontrakter på statistikområdet, svarende til ca. 52 fuldtidsansatte om året
• tilbagevendende aktiviteter i forbindelse med gennemførelse og overvågning af EU-programmer.

Udbudsprocedurerne blev fulgt, men der mangler stadig god styring af de specifikke risici

33 Dette afsnit i beretningen berører spørgsmålet om, hvordan Kommissionen indkøbte tjenester fra eksterne konsulenter for at få valuta for pengene og mindskede risiciene ved at forlade sig på eksterne konsulenter.

Indkøbet af de eksterne konsulenttjenester var i overensstemmelse med udbudsreglerne

34 Finansforordningen og Kommissionens interne regler stiller krav om, at Kommissionen for at få valuta for pengene anvender konkurrencebaserede udvælgelsesprocedurer, når den udliciterer tjenester til eksterne konsulenter. Disse procedurer omfatter fastsættelse og anvendelse af passende udvælgelses- og tildelingskriterier. Vi vurderede Kommissionens udbud med hensyn til indgåelse af kontrakter med eksterne konsulenter og undersøgte nøje de 20 kontrakter, vi udvalgte.

35 Vi konstaterede, at de ansvarlige generaldirektorater gennemførte udbuddene i overensstemmelse med kravene i finansforordningen og vejledningen om offentlige indkøb (jf. punkt 21). I alle de 20 udbud, vi undersøgte, anvendte Kommissionen passende tildelingskriterier (herunder forholdet mellem pris og kvalitet) til at vurdere, om der kunne fås valuta for pengene, og til at udvælge de bedste bud.

36 Når Kommissionen udliciterer tjenester, kan den vælge mellem forskellige udbudsprocedurer. Med henblik på inddragelse af eksterne konsulenter anvender den for det meste offentlige udbud (hvor alle virksomheder kan afgive bud) eller begrænsede udbud (hvor et begrænset antal virksomheder opfordres til at afgive bud). De kontrakter, der blev tildelt i henhold til disse to typer procedurer, beløb sig til 2,3 milliarder euro (85 % af det samlede beløb) i 2017-2019, som vist i figur 5. Da disse procedurer er tidskrævende, anvendes rammeaftaler ofte som et effektivt middel til at indgå kontrakter med eksterne konsulenter, da man undgår at skulle iværksætte flere udbud. Rammeaftalerne, som ofte er af høj værdi, fastsætter desuden vilkårene (f.eks. pris og kvalitet) for de specifikke kontrakter, der skal tildeles i henhold til dem, og giver således Kommissionen mulighed for hurtigere at anmode om konsulenternes ekspertise og imødekomme de faktiske behov. I den reviderede periode var 70 % af midlerne til eksterne konsulenter (1,9 milliarder euro) omfattet af kontrakter baseret på rammeaftaler.

Kommissionens tilsyn var ikke på højde med de potentielle risici

37 Vi undersøgte, hvordan Kommissionen havde identificeret og afhjulpet potentielle risici for koncentration, overdreven afhængighed, konkurrencefordele og interessekonflikter. Vi undersøgte endvidere, om der var blevet gjort opmærksom på disse risici internt i Kommissionen, og hvordan de var blevet håndteret.

Risici for koncentration og overdreven afhængighed

38 Hvis en organisation i vid udstrækning baserer sig på specifikke eksterne konsulenter til at udføre centrale aktiviteter, udsætter den sig for en risiko for at blive afhængig af disse konsulenter i forbindelse med den fortsatte udførelse af disse aktiviteter. Vi analyserede de administrative og finansielle oplysninger om leverandørerne for at vurdere, i hvilket omfang Kommissionen baserede sig på specifikke tjenesteydere, og anslå tjenesternes koncentrationsgrad.

39 Figur 6 viser de beløb, der gik til de ti største leverandører i perioden 2017-2019. Disse ti største leverandører udgjorde mindre end 0,4 % af det samlede antal eksterne konsulenter (2 769), med hvilke der blev indgået kontrakter i perioden. Men deres kontrakter tegnede sig for 22 % af det samlede beløb, der blev indgået kontrakter for i perioden.

40 Nogle leverandører leverer eksterne konsulenttjenester i flere af Kommissionens generaldirektorater. Nogle af disse leverandører har filialer eller datterselskaber i flere forskellige medlemsstater. Formelt er der tale om særskilte juridiske enheder, men de fylder mere i Kommissionen, hvis de betragtes samlet.

41 Figur 7 nedenfor viser de ti individuelle leverandører med det største antal indgåede kontrakter i perioden 2017-2019. Kommissionen indgik 1 297 kontrakter med disse leverandører (dvs. 16 % af de 8 009 indgåede kontrakter i perioden, jf. punkt 04). Dette viser, at et relativt lille antal kontrahenter tildeles et relativt stort antal kontrakter på tværs af Kommissionens tjenester.

42 Vi analyserede også i udvalgte generaldirektorater, hvor stor en andel af det samlede beløb, der blev indgået kontrakter for, som gik til de ti største leverandører¹⁶. Figur 8 viser, at nogle generaldirektorater i vid udstrækning baserer sig på et relativt lille antal kontrahenter. I GD ESTAT udgjorde ti leverandører f.eks. mindre end 19 % af det samlede antal leverandører af eksterne konsulenttjenester, som generaldirektoratet gjorde brug af, men de fik tildelt 87 % (47 millioner euro) af det samlede beløb, som generaldirektoratet indgik kontrakter for. I GD NEAR udgjorde de ti største leverandører mindre end 3 % af det samlede antal leverandører, men de tegnede sig for 41 % (277 millioner euro) af det beløb, der blev indgået kontrakter med eksterne konsulenter for. Denne koncentration skaber en risiko for overdreven afhængighed af visse kontrahenter.

43 De kontrakter, der tildeles eksterne konsulenter, kræver ofte specifik teknisk ekspertise, hvilket kan begrænse antallet af potentielle leverandører. For nogle større leverandører, som ofte har omfattende erfaring med at samarbejde med Kommissionen, lykkes det dog jævnligt at vinde sådanne kontrakter, mens det sjældnere lykkes for mindre virksomheder.

44 Vi konstaterede fire tilfælde, hvor de samme leverandører vandt flere på hinanden følgende kontrakter over flere år, selv om der regelmæssigt blev afholdt offentlige udbud. Som følge heraf konstaterede vi en risiko for afhængighed af eksterne konsulenter (jf. tabel 4).

Risiko for konkurrencefordele

45 Når eksterne konsulenter bruges i vidt omfang af forskellige tjenestegrene i Kommissionen (jf. figur 7), opnår de erfaring. Dette kan gøre det lettere at vinde fremtidige kontrakter. Vi undersøgte, om Kommissionen havde indført procedurer til at sikre gennemsigtighed i udvælgelsesprocessen, så de konsulenter eller deres datterselskaber, der konkurrerede om en bestemt opgave, ikke ville opnå konkurrencefordele ved at have leveret andre tjenester forbundet med den pågældende opgave.

46 Vi konstaterede, at nogle leverandører leverede en kombination af rådgivnings-, gennemførelses- og evalueringstjenester til ét generaldirektorat. I sådanne tilfælde er der risiko for, at leverandørerne opnår en konkurrencefordel, fordi de er inddraget i udformningen, gennemførelsen og evalueringen af den samme EU-politik.

47 Der er også risiko for, at nogle kontrahenter opnår en konkurrencefordel på grund af deres omfattende erfaring med at levere tjenester til generaldirektoraterne, hvilket de kan drage fordel af i fremtidige udbud. I et tilfælde fra 2018 var en leverandør blevet tildelt en kontrakt om udarbejdelse af udbudsmateriale i forbindelse med en bygge- og anlægskontrakt (1,1 million euro). Det følgende år blev den samme leverandør tildelt en anden kontrakt om tilsyn med de samme bygge- og anlægsarbejder (3 millioner euro).

48 Nogle generaldirektorater havde udviklet gode praksis for at mindske risiciene for begrænset konkurrence i forbindelse med indkøb af eksterne konsulenttjenester (jf. tekstboks 1 for nærmere detaljer).

Risiko for interessekonflikter

49 Vi undersøgte de praksis, der var indført for at håndtere risikoen for interessekonflikter. Finansforordningen indeholder en definition af interessekonflikter og fastsætter, hvilke foranstaltninger der bør træffes for at undgå dem i forbindelse med udbud. Kommissionens vejledning om offentlige indkøb indeholder yderligere instrukser. Ifølge disse skal medlemmerne af Kommissionens evalueringsudvalg og tilbudsgiverne fremlægge erklæringer om, at de ikke befinder sig i en interessekonflikt.

50 I forbindelse med alle de 20 kontrakter, vi undersøgte, havde Kommissionen fulgt finansforordningens og vejledningens krav om kontrol af interessekonflikter. Alle de krævede erklæringer var blevet underskrevet, og alle kontrakterne indeholdt en standardbestemmelse om, at kontrahenterne skulle erklære enhver interessekonflikt, der kunne opstå i forbindelse med kontraktens udførelse. Der er tale om en formel kontrol, som ikke fuldstændig kan sikre, at risiciene for interessekonflikter håndteres.

51 I 2021 udsendte Kommissionen en vejledning om undgåelse og håndtering af interessekonflikter ved indgåelse af tjenesteydelseskontrakter¹⁷. Kommissionens vejledning adresserer imidlertid ikke følgende risici:

• aktiviteter hos de eksterne konsulenter og deres datterselskaber, som er i konflikt med deres kontrakt med Kommissionen
• eksterne konsulenttjenester, der kan være i konflikt med hinanden
• eksterne konsulenter, der arbejder for forskellige kunder (i eller uden for Kommissionen) med modstridende interesser i nært beslægtede opgaver.

52 Der kan også opstå interessekonflikter i forbindelse med karrieremæssige "svingdørsskift", dvs. når ansatte forlader Kommissionen til fordel for eksterne stillinger (f.eks. i den private sektor), eller personer forlader den private sektor for stillinger i Kommissionen. Disse interessekonflikter kan indebære uhensigtsmæssig brug af adgang til fortrolige oplysninger, f.eks. hvis tidligere ansatte i Kommissionen bruger deres viden og kontakter til at udøve lobbyvirksomhed i eksterne arbejdsgiveres eller kunders interesse.

53 I henhold til EU's personalevedtægt¹⁸ skal tjenestemænd, der forlader Kommissionen, udvise hæderlighed og tilbageholdenhed, når de får et nyt job efter at være udtrådt af tjenesten. Kommissionen behandler potentielle "svingdørssager" på grundlag af disse regler. Effektiviteten af disse mekanismer afhænger udelukkende af, at de afgående medarbejdere afgiver erklæringer til Kommissionen om, hvilket arbejde de har til hensigt at udføre i de to år, der følger efter deres udtræden af EU's offentlige tjeneste. Medarbejdere med ansvar for udbud søger også at identificere tidligere medarbejdere, der befinder sig i potentielle interessekonflikter, når de evaluerer udbudsdokumenter.

54 Ombudsmanden har foretaget flere undersøgelser af dette spørgsmål og konkluderet, at selv om Kommissionens praksis er i overensstemmelse med reglerne, kan der gøres mere for at gøre disse regler mere effektive og mere meningsfulde. Ombudsmanden anbefalede, at Kommissionen anlægger en mere robust tilgang til svingdørsproblematikken, når den behandler sager, der involverer ledende medarbejdere i Kommissionen¹⁹. I februar 2021 indledte Ombudsmanden en ny omfattende undersøgelse af, hvordan Kommissionen håndterer svingdørssager blandt sine medarbejdere. Undersøgelsen er en del af en styrket overvågning af, hvordan EU-administrationen pålægger EU-ansatte, der flytter til den private sektor, etiske forpligtelser²⁰.

Nogle risici blev ikke vurderet på organisationsplan

55 Vi undersøgte, hvordan Kommissionen var blevet gjort opmærksom på risiciene for koncentration, overdreven afhængighed, konkurrencefordele og interessekonflikter, og hvordan de var blevet håndteret på organisationsplan.

56 Samlet set konstaterede vi, at generaldirektoraterne i forbindelse med brug af eksterne konsulenter ikke identificerede risiciene for koncentration, overdreven afhængighed, konkurrencefordele eller interessekonflikter eller vurderede dem som kritiske. Vi konstaterede også, at risiciene for overkoncentration af leverandører og overdreven afhængighed ikke altid var synlige på lokalt niveau i generaldirektoraterne. De kan dog stadig være betydelige på kommissionsniveau. De kunne derfor kun adresseres behørigt gennem en vurdering foretaget på organisationsplan. Kommissionen foretager dog ikke en sådan. Nogle kritiske risici bliver derfor muligvis ikke identificeret og således ikke videregivet til administrationsrådet.

Svagheder i den måde, hvorpå eksterne konsulenttjenester forvaltes og anvendes

57 Dette afsnit handler om, hvordan Kommissionen forvaltede inddragelsen af de eksterne konsulenter, og navnlig hvordan den vurderede deres resultater og identificerede den del af det udførte arbejde, som med fordel kunne formidles på tværs af dens tjenester.

De individuelle kontrakter blev forvaltet i overensstemmelse med reglerne, men der var mangler i resultatvurderingen

58 Vi undersøgte, om Kommissionen havde fastsat klare mandater og leveringsordninger i forbindelse med de eksterne konsulenttjenester, og om den havde betalt passende beløb for de leverede tjenester. Vi vurderede også, hvordan den delte og vurderede resultaterne af disse opgaver på organisationsplan. Vi vurderede, om Kommissionen sikrede, at de eksterne konsulenters opgaver forvaltes konsekvent på tværs af de forskellige generaldirektorater, med henblik på systematisk at vurdere leverandørernes resultater, og om den fastlagde den værdi, som de eksterne konsulenter tilfører.

59 Kommissionen forvaltede de eksterne konsulenters opgaver (konsulentbistand, forskning, undersøgelser og evalueringer) inden for finansforordningens retlige rammer og de generelle regler for indkøb af tjenesteydelser, der fremgår af vejledningen om offentlige indkøb. Ved indkøb af tjenesteydelser udarbejdede Kommissionen specifikationer for det arbejde, som leverandøren skulle udføre, samt for antallet og formatet af de statusrapporter, som den forventede af leverandøren under udførelsen af opgaven.

60 I forbindelse med alle de 20 kontrakter, vi undersøgte, konstaterede vi, at Kommissionen forvaltede kontrakterne godt, i overensstemmelse med sin retlige ramme. Kontrakterne mellem Kommissionen og leverandørerne fastsætter generelt overvågnings- og rapporteringsordninger og en procedure for kontrol af de leverede tjenester. Kommissionen kontrollerede, at konsulenterne havde leveret tjenesterne i den krævede kvalitet, inden den foretog betalingen.

61 Vores analyse viste, at Kommissionen i forbindelse med nogle konsulenttjenester udførte yderligere kvalitetskontrol af visse af de leverede tjenester:

• Inden Kommissionen betalte for statistiske tjenester, kontrollerede den kvaliteten af de statistikker, konsulenten havde udarbejdet.
• I forbindelse med en kontrakt om teknisk støtte under støtteprogrammet for strukturreformer blev der nedsat et styringsudvalg (med deltagelse af den ansvarlige tjeneste i GD REFORM, medlemsstaten og kontrahenten) til at føre tilsyn med kontraktgennemførelsen. Dette sikrede regelmæssig overvågning af kontraktgennemførelsen (ofte med en månedlig rapport).

62 Hvis slutproduktet leveres for sent eller i en lavere kvalitet end forventet, suspenderer Kommissionen normalt den krævede betaling, indtil produktet leveres på tilfredsstillende vis, i stedet for at anvende de sanktioner, der er fastsat i kontraktbestemmelserne. Kommissionen pålagde sanktioner og nedsatte betalingerne vedrørende 3 af de 20 udvalgte kontrakter. I disse tilfælde krævede det en kraftig indsats fra driftsenhedernes side at opnå slutprodukter af den rette kvalitet.

63 I forbindelse med de kontrakter, vi undersøgte, fandt vi gode eksempler på, hvordan Kommissionen vurderer de eksterne konsulenters resultater, men generaldirektoraterne vurderede ikke resultaterne på en konsekvent måde. Vi konstaterede, at det kun var nogle af generaldirektoraterne, der systematisk samlede op på de indhøstede erfaringer eller foretog efterfølgende cost-benefit-evalueringer efter afslutningen af kontrakterne, mens de andre ikke gjorde det. Vi mener, at dette mindsker Kommissionens evne til at udpege områder, hvor der er plads til forbedring. Det øger også risikoen for, at konsulenter, der tidligere har klaret sig dårligt, inddrages igen.

64 Bortset fra de tjenester, der blev indkøbt under rammen for bedre regulering (jf. tekstboks 2 for nærmere detaljer), udvekslede generaldirektoraterne ikke systematisk tilgængelige oplysninger om vurderingen af de eksterne konsulenter (f.eks. vedrørende omkostningerne og kvaliteten af de leverede tjenester og resultater) på tværs af Kommissionen. Der blev ikke fra centralt hold indsamlet oplysninger om inddragelsen af konsulenter på organisationsplan, hvilket ville gøre det muligt at sammenligne og vurdere leverandørernes resultater.

Svage praksis for udnyttelse af resultaterne af de eksterne konsulenters opgaver

65 Vi vurderede, om Kommissionen havde indført passende praksis for at gøre bedst mulig brug af de opnåede resultater fra de eksterne konsulenttjenester samt for at overføre viden og formidle disse resultater, hvor det var nødvendigt.

66 Vi konstaterede, at der med retningslinjerne og værktøjskassen for bedre regulering er udviklet retningslinjer for sporing og analyse af, i hvilket omfang de eksterne konsulenters arbejde bidrager til Kommissionens evalueringsproces. Kommissionen fremlægger denne analyse i det arbejdsdokument, som sammenfatter evalueringen. Dokumentet beskriver, hvordan Kommissionen har anvendt ekspertrådgivning i processen²².

67 Vi fandt ikke andre lignende retningslinjer for eksterne konsulenttjenester uden for rammen for bedre regulering. I de udvalgte generaldirektorater konstaterede vi, at de havde indført forskellige praksis for at finde frem til, om og i givet fald hvordan de eksterne konsulenters resultater og konklusioner var blevet anvendt (jf. tabel 5). Manglen på en konsekvent tilgang på tværs af de forskellige generaldirektorater hæmmer Kommissionens evne til at vurdere fordelene ved at anvende disse tjenester.

68 Spørgsmålet om overførsel af færdigheder fra eksterne konsulenter til Kommissionens personale er ikke relevant i forbindelse med alle typer kontrakter. Når der inddrages konsulenter for at afhjælpe en mangel på ekspertise i Kommissionen, kan overførslen af færdigheder til Kommissionen være en væsentlig og relevant faktor. Kommissionen bekræftede, at der i tjenesteydelseskontrakter sjældent tages hensyn til overførsel af viden fra konsulenter. Kommissionen overvejer ikke systematisk, om der var behov for at overføre færdigheder. Ingen af de kontrakter, vi gennemgik, indeholdt et specifikt krav om at overføre færdigheder fra konsulenter til Kommissionens personale.

69 Som det fremgår af sammenfatningen i tabel 6, har Kommissionen en lang række værktøjer, med hvilke der kan udveksles oplysninger om eksterne konsulenttjenester, men som er mindre egnede til at formidle det arbejde, som konsulenterne udfører.

70 Generaldirektoraterne anvendte forskellige metoder til at udveksle viden om de eksterne konsulenters output (jf. eksemplerne i figur 9). Formidlingen af denne viden var fragmenteret og holdt sig mestendels inden for hvert enkelt generaldirektorat, hvilket mindsker potentialet for at dele resultaterne af de eksterne konsulenters arbejde effektivt på tværs af Kommissionen.

71 Vi konstaterede, at den interinstitutionelle database over EU-undersøgelser (IISDB) indeholdt oplysninger om planlagte og leverede evalueringer og undersøgelser, som kunne give mulighed for at formidle viden. Alle institutioner har haft adgang til databasen siden marts 2022. Vi analyserede de oplysninger, som de udvalgte generaldirektorater havde registreret i denne database. De havde registreret undersøgelser på forskellige måder, og nogle tekniske undersøgelser (f.eks. rapporter, henstillinger og tekniske analyser) var ikke medtaget i databasen, som det fremgår af tabel 7. Som følge heraf indeholder IISDB ufuldstændige oplysninger om alle de gennemførte undersøgelser, og Kommissionen har ikke udformet den som et effektivt værktøj til vidensdeling.

Begrænset præcision i Kommissionens forvaltningsmæssige oplysninger og svag systematisk rapportering

72 I dette afsnit undersøger vi de oplysninger, som Kommissionen råder over vedrørende de eksterne konsulenters opgaver, og hvordan den rapporterer om deres brug.

Kommissionen mangler præcise oplysninger om omfanget og typerne af de eksterne konsulenttjenester, den anvender

73 Vi vurderede, om Kommissionen havde tilstrækkelige og pålidelige oplysninger, som satte den i stand til effektivt at føre tilsyn med og rapportere om sin brug af eksterne konsulenter, og om disse oplysninger forelå vedrørende alle de forskellige typer tjenester. Vi undersøgte, hvordan Kommissionens generaldirektorater registrerede oplysninger om disse tjenester, og undersøgte data fra 2017 til 2019.

74 Siden 2017 har det i Kommissionens finansielle system været muligt at registrere eksterne konsulenters tjenesteydelseskontrakter under fire kategorier: konsulentbistand, undersøgelser, evalueringer og forskning. Kommissionen har klart defineret betydningen af kategorierne "undersøgelser" og "evalueringer" (jf. punkt 23), men den har ikke givet generaldirektoraterne en klar definition af "konsulentbistand" og "forskning" (jf. punkt 24). Disse to kategorier er defineret mere generelt (jf. tabel 2). Som følge heraf anvendte generaldirektoraterne dem inkonsekvent, når de registrerede brugen af eksterne konsulenter.

75 Kategorien "konsulentbistand", under hvilken langt størstedelen af de eksterne konsulenttjenester blev registreret (jf. tabel 3), er f.eks. beskrevet som "rådgivningstjenester". Vi konstaterede, at generaldirektoraterne registrerede en bred vifte af tjenester under denne kategori. Det gjaldt bl.a. en række tjenesteydelser, som almindeligvis udliciteres, f.eks.:

• tjenester vedrørende udvikling og drift af IT-systemer, herunder licenser, vedligeholdelse, undersøgelser og støtte
• statistiktjenester, datasamling og indsamling af oplysninger (Eurostats kerneaktiviteter og andre generaldirektoraters biaktiviteter)
• teknisk støtte til medlemsstaterne og teknisk bistand til forskellige lande (især lande uden for EU).

I sidstnævnte tilfælde kan den endelige modtager af de eksterne konsulenttjenester ikke identificeres i Kommissionens finansielle system. I forbindelse med FFR-udgiftsområde 4 "Et globalt Europa" indkøber Kommissionen størstedelen af sådanne opgaver til gavn for lande uden for EU. Opgaverne tegnede sig for 1 milliard euro af det samlede beløb, der blev indgået kontrakter for med eksterne konsulenter i 2017-2019. Kommissionen har dermed ikke mulighed for at give et nøjagtigt billede af sin brug af eksterne konsulenter.

76 Kategorien "forskning" omfatter tjenester vedrørende forskning, udvikling og videnskabelige aktiviteter, som ikke falder ind under nogen af de andre tre kategorier. JRC indkodede f.eks. ca. 88 % af de tjenester, det indgik kontrakt om (107,2 millioner euro), under denne kategori. Vi konstaterede, at det bl.a. gjaldt en bred vifte af kontrakter, hvoraf nogle tilhørte andre kategorier (jf. tabel 3): kontrakter om gennemførelse af undersøgelser eller evalueringer, om teknisk bistand, laboratorievedligeholdelse og -udstyr, om datafangst, om fornyelse af varemærker og betalinger for patenter, om tilrettelæggelse af uddannelseskurser og konferencer samt om dekommissionering af atomkraftværker.

77 Kommissionen har en decentraliseret struktur med mange forskellige tjenestegrene, der er ansvarlige for at registrere oplysninger i det centrale finansielle system. Kommissionen var opmærksom på problemer med nøjagtigheden af dataregistreringen og iværksatte derfor "oprydningsprocesser" i 2020 og 2021 for at rette op på indkodningsfejl eller unøjagtigheder med relation til de eksterne konsulenters kontrakter. Den oprettede også et dashboard for datakvalitet i 2021 for systematisk at følge op på kvaliteten af de registrerede kontraktoplysninger.

78 Trods disse initiativer konstaterede vi stadig en række uoverensstemmelser og fejl i generaldirektoraternes indkodning af kontrakter med eksterne konsulenter (jf. bilag I for nærmere oplysninger).

79 Kontraktkategoriernes utilstrækkelige specificitet kombineret med indkodningsfejl betød, at Kommissionen manglede præcise oplysninger om omfanget og typerne af de eksterne konsulenttjenester, den havde indgået kontrakt om.

Kommissionen rapporterer ikke systematisk om sin brug af eksterne konsulenttjenester

80 I betragtning af omfanget af Kommissionens brug af eksterne konsulenter vurderede vi, om der blev foretaget passende og systematisk intern rapportering. Dechargemyndigheden og andre interessenter har anmodet Kommissionen om oplysninger om de beløb, den bruger på eksterne konsulenter (jf. punkt 14). Disse anmodninger afspejler en reel offentlig interesse for oplysninger om antallet af og udgifterne til eksterne konsulenter, om de typer tjenester, der ydes, og om de potentielle tilknyttede risici.

81 Der foreligger ingen intern rapportering og analyse af Kommissionens brug af eller udgifter til eksterne konsulenter. Kommissionens administrationsråd har behandlet spørgsmålet om eksterne konsulenter på ad hoc-basis, f.eks. i forbindelse med godkendelsen af retningslinjerne for interne tjenesteydere²³.

82 Rapporteringen om brugen af eksterne konsulenter er hovedsagelig efterspørgselsbaseret. Når Kommissionen anmodes herom (f.eks. af Europa-Parlamentet), udarbejder den en rapport på grundlag af de oplysninger, der er registreret i dens finansielle system. Kommissionens generaldirektorater skal dog foretage manuel kontrol af oplysningerne for at sikre, at kun de korrekte beløb, der er knyttet til de pågældende tjenester, rapporteres. Under vores revision fandt vi fejl i Kommissionens data (jf. punkt 78).

83 Kommissionens årlige forvaltnings- og effektivitetsrapport er den vigtigste rapport på højt niveau om de resultater, der er opnået med EU-budgettet. I generaldirektoraternes årlige aktivitetsrapporter rapporteres der om resultaterne på lokalt niveau. Hverken den ene eller den anden type rapport indeholder oplysninger om brugen af eksterne konsulenter.

84 Udgifterne til eksterne konsulenter finansieres af de forskellige EU-programmers driftsbevillinger og udgør en meget lille del af de samlede aktionsudgifter. Der er derfor en tendens til, at de undgår det omhyggelige tilsyn og den omhyggelige rapportering, som foretages vedrørende anvendelsen af de interne ressourcer, der finansieres over administrationsudgifterne. Manglen på fyldestgørende intern rapportering svækker Kommissionens evne til at forvalte disse tjenester effektivt i forbindelse med den samlede ressourceudnyttelse og til at identificere de risici, der er forbundet med at anvende dem.

Konklusioner og anbefalinger

85 Kommissionen indgår hvert år kontrakter for ca. 1 milliard euro om eksterne konsulenttjenester, som den anvender til at blive støttet inden for en bred vifte af aktiviteter, bl.a. konsulentbistand, undersøgelser, evalueringer og forskning. Vi konkluderer, at Kommissionens forvaltning af brugen af eksterne konsulenter ikke sikrer mest mulig valuta for pengene og fuld beskyttelse af dens interesser.

86 Vi konstaterede, at Kommissionens ramme for brug af eksterne konsulenter var behæftet med betydelige mangler. Kommissionens ramme for konsulentbistand og forskning, som størstedelen af midlerne til eksterne konsulenter blev brugt på, indeholdt ingen vejledning om, i hvilket omfang opgaver kunne outsources, hvordan eksterne konsulenttjenester er defineret, og hvilke kompetencer og kapaciteter der skulle bevares internt (punkt 18-26).

87 Med hensyn til undersøgelser og evalueringer gav Kommissionens ramme klare retningslinjer for, hvordan brug af eksterne konsulenter i stedet for internt personale skulle begrundes og dokumenteres. Kommissionen brugte ofte konsulenter til at udføre tilbagevendende aktiviteter. I mange af disse tilfælde var der ingen dokumentation for, at der var foretaget en behovsvurdering (punkt 24 og 28-32).

Anbefaling 1 - Fuldføre den eksisterende ramme for brug af eksterne konsulenttjenester

Kommissionen bør videreudvikle sin ramme for brug af eksterne konsulenter. Rammen bør:

1. definere de forskellige former for støtte, som eksterne konsulenter kan yde
2. omfatte vejledning om, hvordan der foretages behovsvurderinger (samt hvornår der skal foretages cost-benefit-analyser), herunder metoder til at vurdere behovet for at outsource arbejde i stedet for at anvende internt personale
3. opstille kriterier for aktiviteter og processer, der bør blive inden for Kommissionen og ikke bør outsources.

Måldato for gennemførelsen: senest i december 2023

88 Vi konstaterede, at Kommissionen fulgte finansforordningen og sine egne interne regler, når den indkøbte tjenester fra eksterne konsulenter. Kommissionen anvendte passende kriterier ved udvælgelsen af de bedste bud (punkt 34-36).

89 Kommissionen sørgede ikke for tilstrækkelig overvågning og styring af de væsentlige risici, der knytter sig til brugen af eksterne konsulenter. Det gælder f.eks. risiciene for koncentration af leverandører og overdreven afhængighed af et relativt lille antal tjenesteydere. En sådan mangel medfører en risiko for, at nogle leverandører, som har omfattende erfaring med at samarbejde med Kommissionen, får større succes med at vinde kontrakter, fordi de har opnået en konkurrencefordel. Kommissionen foretog alle de nødvendige formelle kontroller vedrørende interessekonflikter. Disse kontroller kan dog ikke sikre, at alle væsentlige risici markeres og håndteres. Som følge heraf var nogle betydelige risici vedrørende de eksterne konsulenttjenester ikke blevet tilstrækkeligt analyseret på organisationsplan (punkt 38-56).

Anbefaling 2 - Forbedre overvågningen og mindskningen af risici i forbindelse med brug af eksterne konsulenttjenester

Kommissionen bør forbedre sin tilgang til overvågning og mindskning af risici i forbindelse med brug af eksterne konsulenter ved:

1. regelmæssigt at analysere risiciene for koncentration og overdreven afhængighed i generaldirektoraterne og Kommissionen
2. at præcisere de eksisterende processer for så vidt angår konkurrencefordele opnået af eksterne leverandører med langvarig EU-erfaring
3. at fuldende vejledningen om undgåelse af interessekonflikter ved at integrere risici, der endnu ikke er dækket
4. at sikre, at generaldirektoraterne identificerer og indberetter kritiske risici, og at administrationsrådet gøres opmærksom på disse risici, så det kan koordinere og rådgive om vurderingen og styringen af dem.

Måldato for gennemførelsen: senest i december 2023

90 Individuelle kontrakter med eksterne konsulenter blev forvaltet godt af Kommissionen. Kommissionen sørgede for eksempel for, at konsulenterne leverede tjenesterne i en passende kvalitet, inden den betalte dem. Den vurderede imidlertid ikke de eksterne konsulenters resultater på en konsekvent måde og udvekslede ikke oplysninger om disse vurderinger på tværs af generaldirektoraterne, undtagen når det gjaldt undersøgelser og evalueringer. I tjenesteydelseskontrakter tages der sjældent hensyn til overførsel af viden fra konsulenter, og Kommissionen overvejer ikke systematisk, om der er behov for overførsel af færdigheder. Formidlingen af resultaterne af konsulenternes arbejde var fragmenteret og holdt sig mestendels inden for de enkelte generaldirektorater; i nogle tilfælde var oplysningerne ufuldstændige (punkt 57-71).

Anbefaling 3 - Udnytte resultaterne af de eksterne konsulenttjenester bedre

Kommissionen bør identificere og på en konsekvent måde udnytte den værdi, den opnår fra de eksterne konsulenttjenester, ved, hvor det er relevant, at:

1. foretage systematiske vurderinger efter opgavernes udførelse for at indhøste erfaringer
2. udføre systematiske analyser af, om der er behov for overførsel af viden fra konsulenterne til Kommissionens medarbejdere
3. etablere ordninger på organisationsplan for formidling af indhøstede erfaringer og resultater og identificering af gode praksis for eksterne konsulenters opgaver.

Måldato for gennemførelsen: senest i december 2023

91 Kommissionens informationssystemer gav ikke præcise oplysninger om de anvendte eksterne konsulenttjenesters omfang og typer, selv om den anvender dem som en supplerende ressource til at levere sine output. Kommissionen er opmærksom på situationen og er for nylig begyndt at arbejde på forbedringer. Den rapporterer ikke systematisk til Parlamentet og Rådet om sin brug af eksterne konsulenttjenester, og der forekommer ingen rapportering på organisationsplan (punkt 72-84).

Anbefaling 4 - Forbedre rapporteringen om brugen af eksterne konsulenttjenester

Kommissionen bør jævnligt rapportere om sin brug af eksterne konsulenttjenester. Rapporteringen bør være baseret på præcise og fuldstændige data og omfatte oplysninger om f.eks. de indkøbte tjenesters omfang og typer.

Måldato for gennemførelsen: senest i december 2023

Vedtaget af Afdeling V, der ledes af Tony Murphy, medlem af Revisionsretten, i Luxembourg den 17. maj 2022.

Bilag

Bilag I - Eksempler på ukorrekte og usammenhængende indkodninger vedrørende kategorierne af retlige forpligtelser

Nedenstående tabeller anfører tilfælde af ukorrekte (tabel 8) eller usammenhængende (tabel 9) indkodninger vedrørende kategorierne af retlige forpligtelser (LC-kategorierne), som vi konstaterede i de dokumenter, vi gennemgik. I den reviderede periode bestemte en rammekontrakts LC-kategori alle de efterfølgende specifikke kontrakters LC-kategori, ligegyldigt hvad de specifikke kontrakters præcise emne var. Eksempler på uoverensstemmelser som følge af dette er ikke angivet i de nedenstående tabeller.

Forkortelser

EASME: Forvaltningsorganet for Små og Mellemstore Virksomheder²⁴

ENVAC: Generaldirektoratet for Miljøs rådgivende udvalg om offentlige indkøb

ESTAT/Eurostat: Den Europæiske Unions Statistiske Kontor

FFR: Den flerårige finansielle ramme

FPI: Tjenesten for Udenrigspolitiske Instrumenter

GD BUDG: Generaldirektoratet for Budget

GD EMPL: Generaldirektoratet for Beskæftigelse, Sociale Anliggender, Arbejdsmarkedsforhold og Inklusion

GD ENER: Generaldirektoratet for Energi

GD GROW: Generaldirektoratet for det Indre Marked, Erhvervspolitik, Iværksætteri og SMV'er

GD MOVE: Generaldirektoratet for Mobilitet og Transport

GD AGRI: Generaldirektoratet for Landbrug og Udvikling af Landdistrikter

GD CLIMA: Generaldirektoratet for Klima

GD DEVCO: Generaldirektoratet for Internationalt Samarbejde og Udvikling, omdøbt til GD for Internationale Partnerskaber (INTPA) i 2021

GD ENV: Generaldirektoratet for Miljø

GD NEAR: Generaldirektoratet for Naboskabspolitik og Udvidelsesforhandlinger

GD REFORM: Generaldirektoratet for Strukturreformstøtte

IISDB: Den interinstitutionelle database over EU-undersøgelser

JRC: Det Fælles Forskningscenter

SRSP: Støtteprogrammet for strukturreformer

Glossar

Administrationsrådet: Centralt ledelsesorgan i Kommissionen, som sørger for koordinering af, tilsyn med, rådgivning om og strategiske retningslinjer vedrørende interne spørgsmål, herunder ressourcetildeling og risikostyring.

Begrænsede udbud: Udbud, hvor kun udvalgte tilbudsgivere kan deltage.

Forvaltningsplan: En årlig plan, der udarbejdes af de enkelte tjenestegrene i Kommissionen, og som beskriver tjenestegrenenes arbejde i forhold til Kommissionens prioriteter og strategiske målsætninger, så Kommissionen kan planlægge, følge op på og rapportere om alle sine aktiviteter, ressourcer og personalebehov.

Indkaldelse af interessetilkendegivelser: Forhåndsudvælgelse af potentielle tilbudsgivere, som vil blive opfordret til at deltage i et begrænset udbud.

Offentlige udbud: Udbud, hvor alle potentielle tilbudsgivere kan deltage.

Rammeaftale: Bred aftale, under hvilken der kan indgås mere specifikke kontrakter.

Særlige udbud: Udbud efter den særlige udbudsprocedure, der anvendes i nødsituationer, og hvor der forhandles med tilbudsgivere, der er udvalgt uden indkaldelse af tilbud.

Udbud med forhandling: Udbud med et begrænset antal tilbudsgivere, hvori indkøberen kan forhandle kontraktvilkårene.

Årlig aktivitetsrapport: En rapport, som hvert af Kommissionens generaldirektorater, hver EU-institution og hvert EU-organ udarbejder for at beskrive sine resultater i forhold til sine mål og gøre rede for sin anvendelse af finansielle og menneskelige ressourcer.

Årlig forvaltnings- og effektivitetsrapport: En rapport, som Kommissionen hvert år udarbejder om sin forvaltning af EU-budgettet og de opnåede resultater, med en sammenfatning af oplysningerne i de årlige aktivitetsrapporter fra dens generaldirektorater og forvaltningsorganer.

Kommissionens svar

https://www.eca.europa.eu/da/Pages/DocItem.aspx?did=61461

Tidslinje

https://www.eca.europa.eu/da/Pages/DocItem.aspx?did=61461

Revisionsholdet

Revisionsrettens særberetninger præsenterer resultaterne af dens revisioner vedrørende EU-politikker og -programmer eller forvaltningsspørgsmål i forbindelse med specifikke budgetområder. Med henblik på at opnå maksimal effekt udvælger og udformer Revisionsretten sine revisionsopgaver under hensyntagen til de risici, der knytter sig til forvaltningens resultatopnåelse eller regeloverholdelsen, de pågældende indtægters eller udgifters omfang, den fremtidige udvikling samt den politiske og offentlige interesse.

Denne forvaltningsrevision blev udført af Afdeling V - Finansiering og forvaltning af Unionen, der ledes af Tony Murphy, medlem af Revisionsretten. Revisionsarbejdet blev ledet af François-Roger Cazala, medlem af Revisionsretten, med støtte fra kabinetschef Dirk Pauwels og attaché Stéphanie Girard, ledende administrator Colm Friel, opgaveansvarlig Daria Bochnar og revisorerne Marion Kilhoffer og Anzela Poliulianaite. Alexandra Mazilu og Jesús Nieto Muñoz ydede grafisk støtte. Richard Moore ydede sproglig støtte.

Slutnoter

¹ Tjenestegrene, tjenester og forvaltningsorganer, der indgik kontrakter med eksterne konsulenter.

² Europa-Kommissionen, C(2018) 7703 final, "Communication to the Commission: Governance in the European Commission", 21.11.2018.

³ "Risk Management in the Commission - Implementation Guide", ajourført udgave fra september 2021.

⁴ Europa-Kommissionen, C(2018) 7703 final, "Communication to the Commission: Governance in the European Commission", 21.11.2018.

⁵ Europa-Parlamentets skrivelse til formanden for Kommissionen af 30.3.2021, decharge til Kommissionen for 2019, skriftlige forespørgsler til kommissær Hahn, høring den 11.1.2021, decharge til Kommissionen for 2019, skriftlige forespørgsler til generalsekretær Ilze Juhansone, høring den 6.1.2021.

⁶ Detaljerede svar fra Kommissionen på de specifikke anmodninger fra Rådet, som supplerer Kommissionens rapport om opfølgning på decharge for regnskabsåret 2019, COM(2021) 405 final (punkt 33).

⁷ GD AGRI, GD BUDG, GD EMPL, GD ENV, GD GROW, GD HR, JRC, GD NEAR, GD REFORM, Eurostat, EASME og Europa-Kommissionens Generalsekretariat.

⁸ Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU, Euratom) 2018/1046 af 18. juli 2018 om de finansielle regler vedrørende Unionens almindelige budget, EUT L 193 af 30.7.2018.

⁹ Europa-Kommissionen, Vade-mecum on public procurement in the Commission, februar 2016, ajourført januar 2020.

¹⁰ Meddelelse fra Kommissionen om Kommissionens inddragelse og udnyttelse af ekspertise: principper og retningslinjer - "Større viden som grundlag for en bedre politik", 11.12.2002, COM(2002) 713 final.

¹¹ Europa-Kommissionen, Harmonised procedures for managing Commission studies, 4.7.2012.

¹² SWD(2015) 111 final og SWD(2017) 350 final.

¹³ Værktøj #43: "What is an evaluation and when is it required?", værktøj #44: "Planning & the 5 year rolling evaluation plan" og værktøj #48: "Conducting the evaluation".

¹⁴ Europa-Kommissionen, Guidelines on the use of in-house service providers and assimilated, 27.7.2020.

¹⁵ Værktøj #4: "Evidence-based better regulation" og værktøj #44: "Planning & the 5 year rolling evaluation plan".

¹⁶ Der vises kun generaldirektorater, der indgik kontrakter for over 50 millioner euro.

¹⁷ Kommissionens meddelelse (2021/C 121/01), Vejledning om undgåelse og håndtering af interessekonflikter i henhold til finansforordningen, 9.4.2021.

¹⁸ Senest ændret ved Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU, Euratom) nr. 1023/2013 af 22. oktober 2013 (EUT L 287 af 29.10.2013, artikel 16).

¹⁹ https://www.ombudsman.europa.eu/en/decision/en/110608

²⁰ https://www.ombudsman.europa.eu/en/press-release/en/141928

²¹ Værktøj #48: "Conducting the evaluation".

²² Værktøj #49: "The Staff Working Document for evaluation".

²³ Guidelines on the use of in-house service providers and assimilated.

²⁴ Siden 2021 kaldet Forvaltningsorganet for Det Europæiske Innovationsråd og SMV'er (Eismea) for at afspejle dets nye mandat og dets nye aktiviteter.

Kontakt

DEN EUROPÆISKE REVISIONSRET
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxembourg
LUXEMBOURG

Tlf. +352 4398-1
Kontakt: eca.europa.eu/da/Pages/ContactForm.aspx
Websted: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors

Yderligere oplysninger om EU fås på internet via Europaserveren (https://europa.eu)

Luxembourg: Den Europæiske Unions Publikationskontor, 2022

PDF	ISBN 978-92-847-8202-4	ISSN 1977-5636	doi:10.2865/64465	QJ-AB-22-013-DA-N
HTML	ISBN 978-92-847-8240-6	ISSN 1977-5636	doi:10.2865/835526	QJ-AB-22-013-DA-Q

MEDDELELSE OM OPHAVSRET

© Den Europæiske Union, 2022

Den Europæiske Revisionsrets politik for videreanvendelse er fastsat i Revisionsrettens afgørelse nr. 6-2019 om den åbne datapolitik og videreanvendelse af dokumenter.

Medmindre andet er oplyst (f.eks. i individuelle meddelelser om ophavsret), er det af Revisionsrettens indhold, der ejes af EU, licenseret i henhold til Creative Commons Attribution 4.0 International (CC BY 4.0). Det betyder, at videreanvendelse generelt er tilladt med korrekt angivelse af kilde og eventuelle ændringer. Ved videreanvendelse af Revisionsrettens indhold må den oprindelige betydning eller det oprindelige budskab ikke fordrejes. Revisionsretten er ikke ansvarlig for eventuelle konsekvenser af videreanvendelsen.

Yderligere tilladelse skal indhentes, hvis specifikt indhold afbilder identificerbare privatpersoner, f.eks. på billeder af ansatte i Revisionsretten, eller omfatter tredjeparts værker.

Hvis en sådan tilladelse opnås, erstatter denne tilladelse ovenstående generelle tilladelse, og den skal klart anføre eventuelle begrænsninger i anvendelsen.

Tilladelse til at anvende eller gengive indhold, der ikke ejes af EU, skal eventuelt indhentes direkte hos indehaveren af ophavsretten.

Software og dokumenter, der er omfattet af industriel ejendomsret, såsom patenter, varemærker, registrerede design, logoer og navne, er ikke omfattet af Revisionsrettens videreanvendelsespolitik.

EU-institutionernes websteder på europa.eu-domænet har links til websteder uden for europa.eu-domænet. Da Revisionsretten ikke har kontrol over disse websteder, anbefales det at gennemse deres privatlivspolitik og ophavsretspolitik.

Anvendelse af Revisionsrettens logo

Revisionsrettens logo må ikke anvendes uden Revisionsrettens forudgående samtykke.

Sådan kontakter du EU

Personligt
Der findes flere hundrede Europe Direct-informationscentre i hele EU. Find dit nærmeste center på: https://europa.eu/european-union/contact_da

Pr. telefon eller e-mail
Europe Direct er en tjeneste, der besvarer spørgsmål om EU. Kontakt Europe Direct:

• på gratisnummer: 00 800 6 7 8 9 10 11 (visse operatører tager betaling for disse opkald)
• på følgende nummer: +32 22999696 eller
• pr. e-mail: https://europa.eu/european-union/contact_da

Sådan finder du oplysninger om EU

Online
Oplysninger om EU er tilgængelige på alle EU’s officielle sprog på Europawebstedet: https://europa.eu/european-union/index_da

EU-publikationer
Du kan downloade eller bestille EU-publikationer gratis eller mod betaling på: https://op.europa.eu/da/publications.
Du kan bestille flere eksemplarer af de gratis publikationer ved at kontakte Europe Direct eller dit lokale informationscenter (se https://europa.eu/european-union/contact_da).

EU-ret og relaterede dokumenter
Du kan nemt få adgang til EU’s juridiske oplysninger (herunder al EU-ret siden 1951) på alle officielle EU-sprog på EUR-Lex: https://eur-lex.europa.eu

Åbne data fra EU
EU’s portal for åbne data (https://data.europa.eu/da) giver adgang til datasæt fra EU. Dataene kan downloades og genanvendes gratis til både kommercielle og ikkekommercielle formål.