Fundo Fiduciário de Emergência da União Europeia para África: flexível mas pouco direcionado

Síntese

Desde janeiro de 2013, o Regulamento Financeiro que rege o orçamento da UE permite à Comissão Europeia criar e gerir fundos fiduciários da UE para ações externas. Trata-se de fundos fiduciários multidoadores relacionados com ações de emergência, pós-emergência ou temáticas.

O Fundo Fiduciário de Emergência da UE para promover a estabilidade e combater as causas profundas da migração irregular e do fenómeno das pessoas deslocadas em África («FFUE para África») visa promover a estabilidade e contribuir para uma melhor gestão da migração combatendo as causas profundas da instabilidade, das deslocações forçadas e da migração irregular. Foi aprovado na Cimeira de Valeta sobre migração em novembro de 2015. O fundo apoia atividades em 26 países de três regiões de África (designadas por «vertentes»): o Sael e o Lago Chade, o Corno de África e o Norte de África.

O Tribunal examinou a eficácia do FFUE para África quanto à sua conceção e execução, tendo concluído que o FFUE para África é um instrumento flexível mas, tendo em conta os desafios sem precedentes que se lhe colocam, deveria ter sido concebido de forma mais direcionada. Comparativamente aos instrumentos tradicionais, o FFUE para África permitiu um arranque mais rápido dos projetos, tendo conseguido, de forma geral, acelerar a assinatura dos contratos e a realização de adiantamentos. Porém, os projetos enfrentam dificuldades semelhantes às dos instrumentos tradicionais que atrasam a sua execução.

O Tribunal verificou que os objetivos do FFUE para África são muito abrangentes, o que permitiu alguma flexibilidade na adaptação do apoio às diferentes situações e mudanças de contexto, mas é limitativo quando se trata de direcionar as ações nas três vertentes e medir o seu impacto. A Comissão não analisou nem quantificou de forma exaustiva as necessidades que exigem intervenção através do fundo fiduciário, nem os meios à sua disposição. O Tribunal constatou também que a orientação estratégica transmitida aos gestores das três vertentes não tem sido suficientemente específica e que a agregação dos recursos e capacidades dos doadores ainda não é suficientemente eficaz.

Quanto à execução, o Tribunal concluiu que os procedimentos de seleção de projetos variavam entre as diferentes vertentes e que os critérios de avaliação das propostas de projetos não eram suficientemente claros ou documentados. Além disso, a vantagem comparativa do financiamento de projetos através do FFUE para África nem sempre foi devidamente explicada.

Embora o FFUE para África tenha adotado um sistema comum de acompanhamento, este ainda não está operacional e as três regiões utilizam sistemas diferentes para acompanhamento do desempenho. O Tribunal verificou que, em muitos casos, os objetivos dos projetos não eram SMART e que os indicadores utilizados para medir o desempenho careciam de valores de referência. Os projetos auditados encontravam-se numa fase inicial de execução, mas já tinham começado a produzir realizações.

O FFUE para África contribuiu para reduzir o número de migrantes irregulares na Europa provenientes de África, mas este contributo não pode ser medido com precisão.

Com base na sua auditoria, o Tribunal formula uma série de recomendações que devem ser executadas tão cedo quanto possível, tendo em conta que o FFUE para África deverá acabar em 2020. A Comissão Europeia deve:

• melhorar a qualidade dos objetivos do FFUE para África,
• rever o procedimento de seleção de projetos,
• adotar medidas para acelerar a execução dos projetos,
• melhorar o acompanhamento do FFUE para África.

Introdução

Sobre os fundos fiduciários da UE

Os fundos fiduciários (FF) são fundos criados para um objetivo de desenvolvimento específico, com contribuições financeiras de um ou vários doadores, sendo, em geral, geridos por uma organização internacional, como o Banco Mundial ou as Nações Unidas. Desde a década de 1990, os FF têm sido cada vez mais utilizados como um instrumento de financiamento para a cooperação internacional. São, muitas vezes, constituídos em resposta a crises, como catástrofes naturais ou conflitos.

Desde 2013, o Regulamento Financeiro tem permitido à Comissão criar fundos fiduciários da União Europeia (FFUE)¹. Os fundos fiduciários da UE são constituídos por verbas provenientes do orçamento da UE ou do Fundo Europeu de Desenvolvimento (FED), além de contribuições de um ou mais outros doadores, incluindo Estados-Membros e países doadores não pertencentes à UE. Os fundos fiduciários da UE para ações de emergência ou de pós-emergência podem ser executados tanto diretamente pela Comissão, como indiretamente através de tarefas de execução orçamental confiadas a organismos específicos².

O FFUE para África

Em 2014, o número de migrantes que tentou entrar na Europa através das fronteiras do Sul aumentou drasticamente, devido à situação de instabilidade existente na Síria, no Iraque, na Líbia, na Eritreia e no Afeganistão, bem como nas regiões do Sael e do Lago Chade. Muitos migrantes de diferentes regiões em África perderam a vida na sua tentativa de atravessar o Mediterrâneo para chegar à Europa. Essas regiões tornaram-se o ponto focal da política externa da UE em matéria de migração, sobretudo desde o encerramento da chamada rota dos Balcãs em 2016, resultante do acordo UE-Turquia.

Em abril de 2015, o Conselho Europeu decidiu tomar medidas de resposta à crise, apelando à realização de uma cimeira internacional para debater os problemas da migração com os Estados africanos e outros países relevantes nesta matéria. A cimeira teve lugar em 11 e 12 de novembro de 2015 em Valeta (Malta), culminando numa declaração conjunta e num plano de ação baseado em 5 domínios prioritários e 16 iniciativas prioritárias. Além disso, em 12 de novembro de 2015, 25 Estados-Membros da UE, a Noruega, a Suíça e a Comissão Europeia assinaram o Acordo Constitutivo³, que cria oficialmente o Fundo Fiduciário de Emergência para promover a estabilidade e combater as causas profundas da migração irregular e do fenómeno das pessoas deslocadas em África («FFUE para África»), incluindo a respetiva estratégia.

O FFUE para África é o terceiro de um total de quatro FF⁴ geridos pela Comissão Europeia (a «Comissão»). Apoia atividades em 26 países africanos⁵ de três regiões (designadas por «vertentes» para fins administrativos): o Sael e o Lago Chade (SLC), o Corno de África (CdA) e o Norte de África (NdA). Os países abrangidos pelo FFUE estão indicados na Figura 1.

Fonte: Comissão Europeia, «Relatório anual de 2017 sobre o FFUE para África».

O Acordo Constitutivo do FFUE para África criou os órgãos de governação e gestão:

1. um Conselho de Administração do Fundo Fiduciário, presidido pela Comissão (DG DEVCO) e com a assistência do Serviço Europeu para a Ação Externa (SEAE) e outros serviços da Comissão. É composto por representantes dos doadores (Estados-Membros da UE e outros países com contribuições de, pelo menos, 3 milhões de euros) e pela Comissão que intervém em nome da União Europeia. Nenhum país africano decidiu, até à data, participar no FFUE para África enquanto membro com pleno direito de voto. Os doadores que não tenham contribuído com o montante mínimo participam na qualidade de observadores⁶ (ver Anexo I). Quando relevante, os representantes dos países visados e as suas organizações regionais podem também ser convidados a participar no fundo na qualidade de observadores. O Parlamento Europeu tem, desde 2017, um estatuto de observador. O Conselho de Administração do Fundo Fiduciário define orientações estratégicas sobre a utilização das verbas;
2. um comité operacional para cada vertente, encarregue de analisar e aprovar as ações financiadas pelo fundo fiduciário. É composto por representantes da Comissão⁷ e do SEAE e por representantes de doadores (Estados-Membros da UE e outros países) que tenham contribuído com, pelo menos, 3 milhões de euros. À semelhança do que sucede no Conselho de Administração do Fundo Fiduciário, os doadores que não tenham contribuído com o montante mínimo, os Estados-Membros da UE não contribuidores, os países visados e as suas organizações regionais podem participar nas reuniões na qualidade de observadores. Os representantes do Parlamento Europeu não têm estatuto de observador nas reuniões do comité operacional;
3. a direção do fundo fiduciário é assegurada pela Comissão (administradora) que assume a função de secretariado do Conselho de Administração do Fundo Fiduciário e dos comités operacionais. É responsável pela execução das ações financiadas pelo fundo fiduciário e delega as tarefas de gestão nos membros do seu pessoal (gestores do FF) em conformidade com o regulamento interno (ver Anexo II).

O FFUE para África foi criado para funcionar desde 2015 até ao final de 2020. No final de agosto de 2018, as contribuições para este fundo ascendiam a 4,09 mil milhões de euros. A maior parte (3,6 mil milhões de euros, representando 89% do valor total das contribuições) resultou de transferências de verbas do FED e do orçamento da UE. Os Estados-Membros da UE, juntamente com a Noruega e a Suíça, contribuíram com 439 milhões de euros (11%). A Figura 2 apresenta um quadro comparativo das contribuições para todos os fundos fiduciários da UE.

Fonte: Relatório mensal sobre a execução plurianual dos fundos fiduciários da UE em 31 de agosto de 2018, Comissão Europeia, DG Orçamento. Todos os valores são arredondados.

No momento em que foi criado, no final de 2015, o FFUE para África representava 1,5% de toda a Ajuda Pública ao Desenvolvimento prestada aos países beneficiários.

Devido aos diferentes tipos de emergências e às difíceis situações locais, o FFUE para África abrange atividades em variados domínios, desde a ajuda de emergência à ajuda ao desenvolvimento.

Âmbito e método da auditoria

Na sua auditoria de resultados, o Tribunal examinou se o FFUE para África foi bem concebido e executado, tendo sido contemplado o período desde a criação do fundo no final de 2015 até ao fim de fevereiro de 2018. A primeira parte do relatório examina a conceção do FFUE para África (os seus objetivos, a análise e financiamento das necessidades pela Comissão). A segunda parte examina aspetos específicos relacionados com a execução do FFUE para África (procedimentos de seleção de projetos, o sistema de acompanhamento e as realizações produzidas pelos projetos auditados).

A auditoria foi realizada entre novembro de 2017 e março de 2018. O trabalho do Tribunal incluiu uma análise documental, abrangendo documentos de programação, relatórios de progresso, de acompanhamento e de projeto, assim como toda a documentação relevante sobre mecanismos de fundos fiduciários em organizações internacionais (ONU e Banco Mundial). Foram realizadas visitas locais no Níger e na Delegação da UE para a Líbia⁸. O Tribunal entrevistou funcionários responsáveis pelo FFUE para África na DG DEVCO, no SEAE, na DG NEAR, na DG ECHO, assim como o Representante Especial da UE para o Sael, as delegações da UE no Níger e na Líbia, vários doadores do FFUE para África⁹ e autoridades nacionais de países africanos. Foram tidas em conta as auditorias anteriormente realizadas pelo Tribunal e pelo Serviço de Auditoria Interna da Comissão.

Os países visitados foram selecionados de entre as duas vertentes do fundo fiduciário, a vertente SLC e a vertente CdA, que foram as que absorveram, até ao momento, a maior parte do financiamento do FFUE para África. Os países aos quais foram atribuídos mais fundos nestas duas vertentes foram o Níger e a Líbia. Foram analisados 20 projetos em curso nestes dois países. No Níger, o Tribunal visitou sete dos nove projetos em execução, não tendo sido possível visitar os projetos em curso na Líbia devido à situação de insegurança no terreno. A análise dos projetos serviu de base para a nossa avaliação da conceção e do atual estádio de execução do FFUE para África. Ao longo deste relatório, serão utilizadas referências numéricas aos projetos (tal como indicado no Anexo III).

Tendo em conta que se trata, incontestavelmente, do maior fundo fiduciário da UE, o Tribunal iniciou esta tarefa em 2018, de modo a que a Comissão possa contar com dados e informações para a sua próxima avaliação intercalar do FF.

Observações

O FFUE para África é um instrumento flexível mas, tendo em conta os desafios sem precedentes que se lhe colocam, deveria ter sido concebido de forma mais direcionada

Nesta parte do relatório, o Tribunal examinou a forma como a Comissão e os Estados-Membros da UE conceberam o FFUE para África. Analisou os objetivos estratégicos e operacionais do fundo fiduciário e a análise das necessidades com base nas quais são determinadas as suas intervenções. Também examinou a abordagem da Comissão relativamente à agregação das capacidades¹⁰ dos doadores ativos nas regiões e a existência ou não de uma ferramenta para retirar ensinamentos e de um sistema de gestão de riscos.

O FFUE é um instrumento flexível, mas os seus objetivos são demasiados abrangentes para orientar as ações e medir o seu impacto de forma eficiente

A Comissão criou o fundo fiduciário logo após a Cimeira de Valeta em novembro de 2015 com duas finalidades. Em primeiro lugar, como um instrumento de emergência para combater as situações de crise nas regiões do Sael e do Lago Chade, do Corno de África e do Norte de África. Em segundo, e como objetivo principal, para lutar contra as causas profundas de desestabilização, as deslocações forçadas e a migração irregular, em particular promovendo a resiliência, as perspetivas económicas e a igualdade de oportunidades e impedindo violações dos direitos humanos¹¹.

Enquanto fundo fiduciário, o FFUE para África visa fornecer uma resposta rápida, flexível e eficaz¹² a emergências resultantes das crises que afetam estas três regiões. Todavia, as crises a que o fundo se propõe dar resposta não foram definidas de forma clara para cada região (por exemplo, para cada crise: as causas, o impacto na estabilidade, a relação com outras crises, a duração estimada, as necessidades mais urgentes e a estimativa dos recursos necessários para resolver essas crises).

A urgência política em avançar com uma resposta rápida ao problema da migração levou o FFUE para África a agir com celeridade no lançamento de projetos. Os seus objetivos foram definidos de uma forma tão abrangente quanto possível, de modo a que a maioria das ações possa ser considerada elegível. Podem e foram efetivamente lançados ao abrigo do FFUE para África os mais diversos tipos de projetos de desenvolvimento (em áreas como a alimentação e nutrição, a segurança, a saúde, a educação, a sustentabilidade ambiental, etc.), através dos mais variados métodos de execução (gestão indireta, apoio orçamental, etc.). Se, por um lado, essa abordagem conferiu flexibilidade ao fundo, por outro lado, resultou numa estratégia menos direcionada para a obtenção de impacto. Os objetivos do fundo fiduciário, desde os estratégicos¹³ até aos mais específicos em termos regionais, nacionais ou temáticos e, inclusivamente, aqueles orientados para ações prioritárias específicas, não têm metas claras nem são quantificáveis.

Cabe ao Conselho de Administração do Fundo Fiduciário transmitir aos respetivos gestores as prioridades e orientações estratégicas. Até agora, estas também foram sempre muito abrangentes e pouco específicas (ver Caixa 1).

Apesar das rápidas e constantes mudanças de realidade no terreno, o Documento de Orientação Estratégica¹⁴, que define a estratégia global do fundo fiduciário, não é atualizado desde 12 de novembro de 2015, o mesmo sucedendo com os quadros operacionais para as três vertentes do fundo, que permanecem inalterados desde a sua aprovação em 2016¹⁵. A título de exemplo, foi inicialmente definido que a vertente NdA se concentraria apenas no objetivo estratégico 3 (melhorar a gestão da migração nos países de origem, de trânsito e de destino), mas a situação na região tornou necessário incluir também projetos relacionados com outros objetivos estratégicos. Apesar de a vertente NdA ter adaptado a sua abordagem na prática, os documentos estratégicos não foram atualizados. Esta situação também teve impacto ao nível da clareza e da coerência da comunicação de informações (ver ponto 53).

A Comissão não analisou de forma exaustiva as necessidades, nem os meios à sua disposição para suprir essas necessidades

Quantificação das necessidades

O Documento de Orientação Estratégica refere que as intervenções do fundo seguirão uma abordagem integrada e baseada em provas. Na documentação examinada, o Tribunal encontrou essencialmente descrições narrativas do contexto e de algumas necessidades correspondentes. A Comissão reconheceu que não existe uma análise quantificada das necessidades, não havendo desde logo valores de referência¹⁶ para o fundo fiduciário em geral. O Tribunal verificou ainda que as análises de necessidades realizadas pelos parceiros responsáveis pela execução no âmbito dos projetos individuais não estavam, muitas vezes, devidamente quantificadas. Esta situação não permite à Comissão demonstrar plenamente que foram identificadas as prioridades mais corretas e que, em última instância, as ações aprovadas foram as mais relevantes para dar resposta a essas prioridades. Tendo em conta os desafios e o orçamento em jogo (3,3 mil milhões de euros no final de 2017), a capacidade para medir o desempenho é um aspeto importante do ponto de vista da prestação de contas.

A Comissão não estimou o montante total das verbas necessárias para cumprir os objetivos definidos. Não definiu, deste modo, a «massa crítica» necessária para financiar o fundo fiduciário. Em 14 de março de 2018, a Comissão declarou, em relação ao FFUE para África, que para realizar todo o importante trabalho que tinha pela frente, necessitava ainda de mais de mil milhões de euros. Este valor representa uma estimativa do montante necessário para financiar projetos em preparação e não o montante necessário para cumprir os objetivos do fundo fiduciário.

Agregação das capacidades dos doadores e ensinamentos retirados

O Documento de Orientação Estratégica refere que a intervenção do fundo fiduciário deve assentar num sólido estudo e análise, princípio fundamental para compreender o contexto e garantir que as intervenções tenham um impacto positivo. Para esse efeito, o FFUE para África deve recorrer a centros de investigação para mobilizar os melhores parceiros de investigação disponíveis, melhorar o conhecimento e a compreensão das causas profundas da instabilidade, da insegurança, da migração irregular e das deslocações forçadas, bem como dos seus motivos e fatores subjacentes. No momento em que foi realizada a auditoria, apenas a vertente CdA contava com um Centro de Investigação e Recolha de Dados (REF) operacional, criado em maio de 2016. Para as vertentes SLC e NdA, a Comissão iniciou negociações para financiar contratos de investigação transregionais em fevereiro de 2018, data em que a maioria dos fundos já estava aprovada.

Uma vez que nenhum doador teria, individualmente, capacidade para responder aos desafios enfrentados pelos 26 países abrangidos pelo FFUE para África, o Acordo Constitutivo refere nos seus considerandos que o fundo fiduciário alcançará os seus objetivos através de uma agregação de recursos e capacidades, em particular, dos recursos e capacidades dos diversos doadores ativos na região¹⁷. Para ser eficiente, esse esforço de agregação exige um inventário exaustivo da experiência e das capacidades de cada doador de forma a utilizá-las da melhor forma e sistematicamente. O Tribunal verificou, todavia, que esse inventário só foi realizado na vertente CdA¹⁸.

O Tribunal constatou igualmente que não existe, no FFUE para África em geral, nenhum mecanismo para registar os ensinamentos retirados¹⁹. A ausência de tal mecanismo não permite fazer uma recolha consistente das boas práticas, nem delinear medidas de atenuação para ações futuras. Embora a Ficha de Ação, que documenta cada proposta de projeto, contenha uma secção dedicada aos ensinamentos retirados, esta limita-se geralmente a uma lista de projetos anteriores ou a uma descrição da experiência do parceiro responsável pela execução dos projetos. Essa secção poderá ser relevante enquanto critério de seleção na escolha de um parceiro, mas não constitui um repositório apropriado para registar ensinamentos aprendidos. Foram raros os casos em que o Tribunal encontrou exemplos de como estes ensinamentos poderiam ser utilizados em novos projetos.

Quadro de gestão de riscos

Outro elemento importante é possuir um quadro de gestão de riscos adequado²⁰. Todavia, o Acordo Constitutivo não faz qualquer referência a esse instrumento de gestão. Além disso, os Estados-Membros participantes no fundo fiduciário encontram-se expostos a riscos (financeiros, reputacionais, etc.) na mesma medida que a Comissão. Dois Estados-Membros solicitaram expressamente a criação de um sistema de avaliação de riscos específico durante a primeira reunião do Conselho de Administração do Fundo Fiduciário²¹. Até à data, a Comissão optou, porém, por recorrer aos sistemas de controlo interno da DG DEVCO e da DG NEAR, em vez de criar um quadro de avaliação de riscos especificamente dedicado ao FFUE para África. Em contrapartida, nos fundos geridos pela ONU e pelo Banco Mundial, a utilização de quadros de avaliação de riscos é considerada uma boa prática.

O FFUE para África é um instrumento rápido, mas ainda persistem insuficiências ao nível da execução

Nesta parte do relatório, o Tribunal examinou os aspetos do FFUE para África relacionados com a execução. Analisou os procedimentos de seleção de projetos, as informações fornecidas pelos comités operacionais, a coordenação entre as DG da Comissão e as três vertentes, a complementaridade com outros instrumentos da UE e o ritmo a que decorrem os procedimentos. O Tribunal examinou ainda o acompanhamento e as realizações produzidas pelos projetos em curso que beneficiaram de apoio do FFUE para África.

O procedimento de seleção dos projetos é rápido, mas não totalmente coerente ou claro

Seleção dos projetos nas três vertentes

Nas vertentes NdA e SLC, são selecionados projetos de entre as propostas apresentadas por potenciais parceiros responsáveis pela execução após consulta a diferentes partes interessadas. Se uma proposta corresponder às prioridades definidas para a vertente, o gestor do fundo fiduciário prepara uma Ficha de Ação (em consulta com as delegações da UE). A Ficha de Ação é transmitida ao comité operacional para aprovação. Neste procedimento, os gestores do fundo fiduciário recorrem em grande medida à análise das necessidades identificadas pelos parceiros responsáveis pela execução e que fundamentam as suas propostas de projetos.

Na vertente CdA, é aplicada uma abordagem descendente (do topo para a base), em que o gestor do fundo fiduciário, em consulta com as delegações da UE, analisa as necessidades específicas com base na análise qualitativa fornecida pelo REF (ver ponto 22) e em consultas realizadas junto das instâncias governamentais dos países africanos. Com base na análise das necessidades e nas consultas, é elaborada uma Ficha de Ação, que inclui também potenciais parceiros responsáveis pela execução, que é transmitida ao comité operacional para aprovação. Esta abordagem permite uma maior ênfase nas prioridades definidas pelo fundo fiduciário e nas necessidades identificadas.

Nas vertentes NdA e CdA, não existem critérios documentados para a seleção das propostas de projetos. Em vez disso, segundo a Comissão, a seleção de cada proposta é feita com base na sua relevância para as estratégias regionais ou nacionais, assim como no nível de competência técnica dos potenciais parceiros responsáveis pela execução e na sua presença no terreno. Apenas o quadro operacional da vertente SLC inclui critérios para a seleção de ações²². Contudo, o Tribunal não encontrou qualquer avaliação documentada das propostas de projetos com base nestes critérios, pelo que não pôde avaliar se os projetos selecionados eram os mais relevantes. Vários Estados-Membros lamentaram a ausência de critérios claros de seleção de projetos²³.

Informações fornecidas pelos comités operacionais

A diferença entre os mecanismos de execução tradicionais da UE e o FFUE para África reside na existência dos comités operacionais e no papel que desempenham. O artigo 4.º, n.º 1, alínea b), do Acordo Constitutivo estabelece que os comités operacionais são responsáveis, em particular, pela seleção das ações que serão financiadas pelo FFUE para África. Todavia, os comités operacionais apenas tomam conhecimento das propostas formuladas através de Fichas de Ação. Estes comités não são informados sobre as propostas relativamente às quais não tenha sido elaborada uma Ficha de Ação, da mesma forma que as agências de execução cujos projetos não tenham sido selecionados não são sistematicamente informadas dos motivos pelos quais estes foram recusados. Esta circunstância limita a sua capacidade de melhorar a qualidade das propostas que possam querer apresentar no futuro.

Apesar de os comités operacionais não terem acesso a informações sobre todas as propostas recebidas, debateram-se, ainda assim, com um considerável volume de trabalho relacionado com a aprovação dos projetos. A título de exemplo, foram distribuídas 28 Fichas de Ação (674 páginas) para a reunião de 14 de dezembro de 2016 do comité operacional responsável pela vertente SLC, ao passo que o comité operacional responsável pelo CdA apenas teve de aprovar três Fichas de Ação (62 páginas) na sua reunião de 16 de dezembro de 2016. Os documentos dos projetos foram distribuídos tardiamente²⁴ (apenas uma semana antes do final do prazo para aprovação), não permitindo que os representantes dos Estados-Membros e os países africanos tivessem tempo suficiente para uma análise apropriada.

O Acordo Constitutivo estabelece²⁵ que sempre que for necessário introduzir uma alteração substancial na natureza ou nos objetivos de uma ação após a sua aprovação, o gestor do fundo fiduciário deve apresentar a Ficha de Ação alterada ao comité operacional para aprovação antes da execução da ação. Embora o comité operacional para o CdA tenha sido notificado sobre as alterações aos projetos, o mesmo não sucedeu com o comité operacional responsável pelo SLC²⁶. O Tribunal não detetou casos similares relativamente à vertente NdA.

Coordenação e complementaridade

Na fase de seleção, é fundamental haver coordenação entre as diferentes DG da Comissão. Para garantir essa coordenação, a Comissão criou mecanismos internos e acordos de trabalho detalhados entre a DG DEVCO, a DG NEAR, o SEAE, a DG HOME e a DG ECHO. Estes serviços participam regularmente em reuniões internas de avaliação da qualidade (no âmbito do Grupo de Apoio à Qualidade) para avaliar projetos antes de estes serem submetidos a aprovação. Apesar destes esforços, ainda há margem para melhorias na coordenação.

Devido à sua natureza, as necessidades identificadas em África exigem, muitas vezes, uma resposta que abranja várias vertentes, por exemplo, a do Sael e a do Norte de África. O artigo 3.º, n.º 1, do Regulamento Interno dos comités operacionais estabelece que estes reunirão em sessões conjuntas para examinar matérias de interesse comum sempre que necessário. Na prática, as reuniões dos comités operacionais são realizadas separadamente para cada vertente do fundo e, até à data, só foram realizadas duas reuniões conjuntas de comités operacionais²⁷. Na sua terceira reunião, em junho de 2017, o Conselho de Administração do Fundo Fiduciário decidiu aumentar a ênfase na seleção de programas abrangendo várias vertentes. Todavia, apesar da ênfase dada à cooperação entre diferentes vertentes, apenas quatro programas deste tipo (de um total de 143) foram aprovados²⁸.

Quando selecionam projetos, os comités operacionais necessitam também de informações que lhes permitam avaliar a complementaridade das ações do fundo fiduciário, ou seja, verificar se não se sobrepõem ou duplicam outros instrumentos da UE e identificar potenciais sinergias. O Documento de Orientação Estratégica estabelece requisitos adicionais para garantir a complementaridade do FFUE para África com outros instrumentos da UE. Um destes requisitos é financiar apenas atividades que não estejam já incluídas num Programa Indicativo Nacional ou Regional. Todavia, o Tribunal identificou dois projetos na vertente CdA (que não estavam incluídos na nossa amostra) que já faziam inicialmente parte de um Programa Indicativo Regional e que, após uma transferência de fundos, foram transferidos para o fundo fiduciário.

Apesar dos esforços de coordenação da Comissão, o Tribunal encontrou também exemplos de projetos selecionados pelo FFUE para África que visam necessidades similares às de outras atividades financiadas pela UE e que, por esse motivo, são suscetíveis de duplicar outras formas de apoio da UE²⁹. A Comissão não justificou por que razão estes projetos são financiados através do FFUE para África e não através de outro instrumento³⁰. Na Caixa 2, são apresentados exemplos de projetos que visam necessidades similares, apesar dos esforços de coordenação.

Além disso, a Comissão criou recentemente o Plano de Investimento Externo (PIE), que visa «dar resposta às causas socioeconómicas profundas específicas das migrações, promover a reinserção sustentável dos migrantes que regressam aos seus países de origem e reforçar as comunidades de trânsito e de acolhimento»³¹. O Conselho de Administração do Fundo Fiduciário salientou a necessidade de garantir a complementaridade com outros instrumentos, como o futuro PIE, mecanismos de financiamento combinado e outros. Contudo, o Tribunal não encontrou nenhum documento que especifique como é assegurada a coordenação entre o FFUE para África e o PIE ou as medidas adotadas para maximizar a complementaridade entre ações selecionadas ao abrigo dos dois instrumentos.

Os exemplos acima apresentados revelam que o FFUE para África não estabeleceu uma divisão de tarefas suficientemente clara entre o fundo e outros instrumentos ou entre as intervenções da DG DEVCO, da DG NEAR e da DG ECHO. Para a Líbia, a Comissão está a preparar uma matriz de intervenções para o setor da saúde, mas esta não é uma prática normalizada para outros países e outros setores. Caso fosse aplicado a todos os setores, este tipo de documento facilitaria o processo de avaliação da qualidade na seleção de projetos e maximizaria a complementaridade das ações no terreno.

Celeridade dos procedimentos

A rápida seleção de projetos³² era uma das mais-valias que se esperava do FFUE para África. Esta expetativa gerou alguma pressão sobre a Comissão para acelerar os procedimentos e selecionar projetos para um rápido financiamento. A análise do Tribunal mostra que a seleção de projetos no âmbito do FFUE para África foi efetivamente mais rápida comparativamente aos instrumentos da UE tradicionais³³. O fundo fiduciário permitiu acelerar as diferentes fases do processo, reduzindo o tempo despendido desde a identificação e formulação, à contratação e à realização do primeiro pagamento (ver Figura 3). Todas as partes entrevistadas durante a auditoria congratularam-se com a rapidez com que o fundo fiduciário elaborou projetos e elogiaram a sua rápida capacidade de resposta às mais variadas e urgentes necessidades.

Importa, todavia, referir que vários projetos do FFUE para África tinham sido inicialmente selecionados no âmbito de outros instrumentos da UE e posteriormente transferidos para o fundo fiduciário. Nalguns casos, uma maior rapidez implicou uma redução do tempo disponível para os comités operacionais efetuarem uma avaliação rigorosa das propostas antes da sua aprovação para o fundo fiduciário (ver ponto 31).

Em termos de contratualização, a meio do seu ciclo de vida, o FFUE para África já tinha celebrado contratos num valor equivalente a 45% das verbas de financiamento disponíveis (ver Figura 4). Embora o FFUE para África tenha, de um modo geral, conseguido acelerar o processo de celebração de contratos³⁴, existem outros instrumentos de emergência mais rápidos neste domínio. Por exemplo, o IEP, que intervém em áreas similares ao FFUE para África, pode recorrer a «medidas de assistência de caráter excecional»³⁵. Nestas medidas, 86% de todos os contratos são assinados no prazo de quatro meses³⁶ (face aos 270 dias para projetos financiados pelo FFUE para África) depois de a Comissão adotar a decisão de financiamento. O FFUE para África é um instrumento de emergência, sendo por essa razão expectável que o processo de celebração de contratos fosse mais rápido.

Fonte: com base em dados de 31 de agosto de 2018 da Comissão Europeia sobre o estado de execução, publicados no sítio Internet do FFUE para África. Todos os valores são arredondados.

No que diz respeito à execução de projetos, o FFUE para África contribuiu pouco para acelerar o processo, em comparação com os instrumentos de ajuda ao desenvolvimento tradicionais. Este fundo enfrentou dificuldades semelhantes às dos outros instrumentos, o que por sua vez se reflete no baixo nível de pagamentos (ver Figura 4) que, na maioria dos casos (cerca de 90%), constituem adiantamentos ou estão relacionados com o apoio orçamental³⁷. De acordo com a Comissão, o ambiente complexo e difícil em que o FFUE para África opera constitui a causa mais comum dos atrasos, uma vez que, muitas das vezes, os parceiros responsáveis pela execução não podem intervir em zonas de conflito.

Não obstante, devido ao contexto excecional em que o FFUE para África opera, seria razoável esperar que a Comissão ponderasse sistematicamente a aplicação de medidas mais rápidas e as discutisse com os potenciais parceiros responsáveis pela execução. Uma das formas de acelerar o arranque da execução é fazer com que os custos da preparação de um projeto sejam elegíveis logo a partir da data de aprovação do projeto (isto é, a partir do momento em que forem aprovadas as condições essenciais do projeto e quando pertinente). As orientações da Comissão para as situações de emergência permitem efetivamente este tipo de abordagem.

O Tribunal constatou que, na maioria dos casos, as Fichas de Ação apresentadas aos comités operacionais para aprovação não especificavam a data prevista para o arranque das atividades dos projetos, mencionando apenas a duração total dos projetos (entre 12 e 60 meses para os projetos examinados). Os comités operacionais não podem, deste modo, tomar em conta este aspeto durante a aprovação dos projetos nem considerar alternativas que permitam assegurar um arranque mais rápido dos mesmos.

Os projetos começaram a produzir realizações, mas ainda não está operacional um sistema de acompanhamento dos resultados nas três vertentes do fundo

Acompanhamento

Em 2017, as três vertentes do FFUE para África adotaram uma plataforma comum de acompanhamento para todos os projetos, que contém os respetivos quadros lógicos³⁸, metas e valores efetivos correspondentes a cada indicador específico. A Comissão registou nesse sistema de acompanhamento grande parte das metas respeitantes aos projetos do fundo fiduciário, mas os resultados ainda não se encontram disponíveis. Nem todos os parceiros responsáveis pela execução se mostram disponíveis para registar informações na plataforma comum e a maioria deles não é contratualmente obrigada a fazê-lo, o que se deve ao facto de o sistema não se encontrar ainda criado ou previsto no momento em que os contratos foram assinados e de a Comissão não ter estabelecido disposições nesse sentido nos acordos de financiamento.

À data da auditoria, a Comissão tinha definido um conjunto de 19 indicadores agregados para esta plataforma de acompanhamento, comuns às três vertentes. Todavia, existem algumas sobreposições entre estes indicadores e a sua relação com os indicadores de alto nível apresentados no quadro de resultados geral do fundo fiduciário nem sempre é clara (ver Caixa 4).

Até à data, a vertente SLC optou por utilizar o sistema CAD (recolher, analisar e divulgar), enquanto a vertente CdA utiliza o sistema MLS (sistema de acompanhamento e aprendizagem). A vertente NdA tenciona criar o seu próprio sistema de acompanhamento e avaliação. A grande diversidade de sistemas de informação e acompanhamento não permite ter uma visão abrangente dos resultados alcançados pelo FFUE para África no seu conjunto.

Além disso, não existe uma demarcação clara de responsabilidades entre os parceiros responsáveis pela execução e a Comissão ou as EUDEL no que diz respeito ao acompanhamento. Por exemplo, num projeto no Níger (projeto 7), todo o orçamento consagrado ao projeto foi despendido em 12 meses, em vez dos 36 meses previstos, e contemplou essencialmente um objetivo partilhado com outros doadores (ajuda direta a migrantes). Os outros dois objetivos (governação e ações relacionadas com desenvolvimento) ficaram, em grande medida, por abordar. O Tribunal constatou igualmente a existência de atrasos recorrentes³⁹ em projetos relacionados com a segurança, a gestão de fronteiras e outros domínios similares.

No momento em que foi realizada a auditoria, nenhum dos projetos analisados no seu âmbito tinha sido objeto de um relatório de AOR⁴⁰. A Comissão visitou todos os projetos em execução no Níger pelo menos uma vez, o que permitiu ao pessoal da Comissão acompanhar os projetos. Na Líbia, devido às dificuldades em matéria de segurança, a Comissão não pôde visitar todos os projetos em curso. A Comissão examinou, contudo, a possibilidade de introduzir um serviço de acompanhamento externo (ou seja, contratando agentes locais para tarefas de acompanhamento). Uma parte essencial do acompanhamento consiste na verificação periódica dos projetos através do seu quadro lógico. A maioria dos projetos auditados possuía apenas um quadro lógico provisório, o qual era completado após a fase de arranque do projeto, ou seja, apenas depois de assinado o respetivo contrato. Na fase de arranque, os parceiros responsáveis pela execução consultam os beneficiários finais e identificam as necessidades específicas da população ou da administração. Em concertação com a delegação da UE, definem ou atualizam os indicadores e as metas. Segundo a Comissão, esta abordagem oferece alguma flexibilidade em contextos difíceis e permite obter dados que não estão disponíveis numa fase inicial. Contudo, mesmo após a atualização dos quadros lógicos, os projetos auditados continuavam sem metas mensuráveis e, por conseguinte, os objetivos específicos ainda não eram SMART⁴¹ (ver Caixa 5).

Alguns indicadores revelaram uma utilidade limitada. Num dos projetos (projeto 10), um indicador baseava-se numa subsequente decisão política das autoridades locais. Este tipo de indicador não é eficiente, uma vez que os parceiros responsáveis pela execução não têm influência neste tipo de decisões e não podem assumir responsabilidades neste contexto. O Tribunal constatou igualmente indicadores baseados nas opiniões dos beneficiários (por exemplo, resultados de inquéritos), que são subjetivos e difíceis de verificar. Outros indicadores foram incluídos porque os parceiros responsáveis pela execução os utilizavam na elaboração dos seus relatórios internos. Este facto contribui para agravar os encargos administrativos para o FFUE para África.

A utilização de valores de referência adequados permite avaliar os progressos realizados relativamente às necessidades gerais, tanto em termos relativos como absolutos. Em todos os quadros lógicos analisados, incluindo aqueles que tinham sido revistos, os valores de referência apresentavam deficiências. Na maioria dos casos, os valores de referência para indicadores específicos indicavam zero ou eram assinalados com a menção «N/D»⁴², não permitindo conhecer os progressos realizados em termos relativos. Num dos casos, os indicadores não dispunham de valores de referência mas, ainda assim, foram medidos⁴³. Os valores medidos não forneciam qualquer informação útil sobre os progressos.

Realizações produzidas pelos projetos em curso

À data da auditoria, os projetos financiados pelo FFUE para África encontravam-se geralmente numa fase inicial de execução, mas os projetos auditados na Líbia e no Níger tinham começado a produzir as suas primeiras realizações (ver exemplos na Caixa 6). No Níger, a equipa de auditoria visitou, entre outros projetos, o centro de trânsito de migrantes e um dos 15 observatórios da migração sediados em Agadez, tendo realizado entrevistas com agentes de investigação policial envolvidos no desmantelamento de redes de tráfico de seres humanos. Na Líbia, devido à situação de insegurança, não foi possível visitar nenhum dos projetos em curso.

Segundo dados da Frontex, o número global de entradas de migrantes ilegais na UE atingiu um pico geral em 2016, tendo em seguida registado um decréscimo em 2017 (ver Figura 5). O FFUE para África é um dos muitos instrumentos comunitários e não comunitários que contribui para melhorar estes valores, que são desiguais nas três vertentes do fundo.

Fonte: TCE, com base em dados da Frontex de 2014 a 2017.

O relatório anual de 2017 do FFUE para África não apresenta de forma completa os resultados alcançados até à data, limitando-se a indicar o número de projetos aprovados, os fundos despendidos e exemplos de realizações produzidas. Embora o relatório anual seja um documento único e consolidado, a apresentação de informações não é coerente entre as três vertentes do fundo. Por exemplo, no Capítulo 3 (Orientações estratégicas, execução e resultados), o relatório anual apresenta quadros para cada vertente com indicação dos fundos atribuídos às prioridades definidas em cada uma delas. Porém, dado o caráter altamente abrangente dos objetivos do FFUE para África, a classificação dos projetos pelos gestores do fundo fiduciário é feita com um grande nível de discricionariedade. Por consequência, os fundos atribuídos às diferentes prioridades não são facilmente comparáveis.

Conclusões e recomendações

Enfrentando grandes desafios, o FFUE para África é um fundo fiduciário de emergência criado para ajudar a combater situações de crise em três regiões de África. O fundo visa igualmente financiar ações com objetivos de longo prazo em matéria de estabilidade e desenvolvimento.

Tendo concluído que o FFUE para África é um instrumento flexível mas, tendo em conta os desafios sem precedentes que se lhe colocam, deveria ter sido concebido de forma mais direcionada. Não foram especificadas as crises (por ex., por região, por país, causas e impactos na estabilidade) a que o fundo fiduciário deverá dar resposta. Embora o caráter abrangente dos objetivos do FF ofereça uma certa flexibilidade, não permite, em contrapartida, a existência de uma estratégia suficientemente orientada para nortear ações bem definidas nas três vertentes e que facilite a medição e comunicação dos resultados. Além disso, as orientações estratégicas transmitidas aos gestores do FF não têm sido, até à data, muito específicas (ver pontos 15 a 19).

A Comissão não analisou de forma exaustiva as necessidades que exigem intervenção através do FF, nem os meios à sua disposição. Nos casos em que as necessidades foram identificadas, o Tribunal verificou que estas não estavam quantificadas e que não tinha sido definida uma massa crítica de financiamento. Constatou ainda que a agregação de recursos e capacidades não foi realizada da melhor forma nem sistematicamente. Além disso, não tinha sido criado ainda um mecanismo apropriado para registar os ensinamentos obtidos (ver os pontos 20 a 24).

Recomendação 1 – Melhorar a qualidade dos objetivos do FFUE para África

A Comissão deve propor ao Conselho de Administração do Fundo Fiduciário que reveja os objetivos e prioridades vigentes do FFUE para África, de modo a que se tornem mais específicos e realizáveis. Deve ter em conta os desafios específicos das três vertentes e, na medida do possível, incluir metas e cenários de referência. Nesse exercício, a Comissão deve utilizar, em particular:

1. as realizações dos Centros de Investigação e Recolha de Dados;
2. as capacidades de todos os doadores;
3. um mecanismo para registar os ensinamentos obtidos no âmbito do fundo fiduciário a nível global.

Prazo: até ao final de 2019.

Os procedimentos de seleção dos projetos variam consoante a vertente do fundo. O Tribunal não encontrou qualquer avaliação documentada das propostas de projetos com base em critérios predefinidos. Os comités operacionais têm sido essencialmente instâncias de aprovação de projetos, mas o Tribunal verificou que a informação que lhes é transmitida nem sempre é completa ou disponibilizada com a antecedência necessária para que possam preparar e fundamentar bem as suas decisões (ver os pontos 27 a 32).

A vantagem comparativa de financiar projetos através do FFUE para África nem sempre foi devidamente explicada e o Tribunal encontrou exemplos de projetos contemplando necessidades similares a outros instrumentos da UE (ver pontos 33 a 38).

Recomendação 2 – Rever o procedimento de seleção de projetos

A Comissão Europeia deve:

1. definir critérios comuns claros para todas as vertentes do fundo e documentar a avaliação das propostas de projetos com base nesses critérios;
2. facultar aos comités operacionais uma lista das propostas recebidas que não tenham sido convertidas em fichas de ação pelo gestor do fundo fiduciário, incluindo os motivos da sua rejeição;
3. Informar os comités operacionais de qualquer alteração substancial introduzida em projetos já aprovados (nomeadamente alterações ao nível dos objetivos, do orçamento e da duração);
4. criar na Ficha de Ação uma secção destinada a demonstrar a vantagem de financiar projetos através do FFUE para África em comparação com outras formas de apoio da UE.

Prazo: meados de 2019.

Comparativamente aos instrumentos tradicionais, o FFUE para África permitiu um arranque mais rápido dos projetos, tendo conseguido, de forma geral, acelerar a assinatura dos contratos e a realização de adiantamentos. Porém, os projetos enfrentam dificuldades semelhantes às dos instrumentos tradicionais que atrasam a sua execução. Embora o FFUE para África seja um instrumento vocacionado para intervir em situações excecionais, a Comissão não explorou totalmente os mecanismos que permitem adotar medidas rápidas. Esse tipo de medidas facilitaria o trabalho dos parceiros responsáveis pela execução e permitiria um arranque mais rápido das atividades dos projetos (ver pontos 39 a 44).

Recomendação 3 – Adotar medidas para acelerar a execução dos projetos

A Comissão deve identificar todos os procedimentos acelerados suscetíveis de serem aplicados ao FFUE para África e melhorar a sua utilização em concertação, quando apropriado, com os potenciais parceiros responsáveis pela execução de projetos.

Prazo: final de 2019.

O FFUE para África adotou um sistema comum de acompanhamento. Contudo, este sistema ainda não está operacional e, até à data, as três vertentes têm utilizado sistemas diferentes de recolha de informações orçamentais, acompanhamento e avaliação. O Tribunal verificou que, em muitos casos, os objetivos dos projetos não eram SMART e que os indicadores utilizados para medir o desempenho careciam de valores de referência. O FFUE para África contribuiu para reduzir o número de migrantes irregulares na Europa provenientes de África, mas este contributo não pode ser medido com precisão. Os projetos auditados encontravam-se numa fase inicial de execução, mas já tinham começado a produzir realizações (ver pontos 45 a 53).

Recomendação 4 – Melhorar o acompanhamento do FFUE para África

A Comissão Europeia deve:

1. tornar o sistema comum de acompanhamento plenamente operacional;
2. incluir objetivos SMART nos quadros lógicos dos projetos e melhorar a qualidade dos indicadores, definindo valores de referência e metas quantificados.

Prazo: meados de 2019.

O presente relatório foi adotado pela Câmara III, presidida por Bettina JAKOBSEN, Membro do Tribunal de Contas, no Luxemburgo, na sua reunião de 16 de outubro de 2018.

Pelo Tribunal de Contas

Klaus-Heiner LEHNE
O Presidente

Acrónimos e siglas

AC: Acordo Constitutivo: o documento que cria o FFUE para África

CdA: Vertente/região do Corno de África

Comissão: Comissão Europeia

DG DEVCO: Direção-Geral da Cooperação Internacional e do Desenvolvimento

DG NEAR: Direção-Geral da Política de Vizinhança e das Negociações de Alargamento

EM: Estados-Membros da UE

FA: Ficha de ação: documento que contém todas as informações relevantes sobre um projeto ou programa

FED: Fundo Europeu de Desenvolvimento

FF: Fundo Fiduciário

FFUE para África: Fundo fiduciário de emergência para promover a estabilidade e combater as causas profundas da migração irregular e do fenómeno das pessoas deslocadas em África

IEP: Instrumento para a Estabilidade e a Paz

NdA: Vertente/região do Norte de África

PIE: Plano de Investimento Externo

PNUD: Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento

REF: Centro de Investigação e Recolha de Dados

SEAE: Serviço Europeu para a Ação Externa

SLC: Vertente/região do Sael e do Lago Chade

Notas

¹ O artigo 187.º do Regulamento Financeiro [Regulamento (UE, Euratom) n.º 966/2012 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 25 de outubro de 2012, relativo às disposições financeiras aplicáveis ao orçamento geral da União e que revoga o Regulamento (CE, Euratom) n.º 1605/2002 (JO L 298 de 26.10.2012, p. 1)] estabelece o quadro jurídico para a criação dos fundos fiduciários da UE para as ações externas. No Regulamento Financeiro de 2018 [Regulamento (UE, Euratom) 2018/1046 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 18 de julho de 2018, relativo às disposições financeiras aplicáveis ao orçamento geral da União, que altera os Regulamentos (UE) n.º 1296/2013, (UE) n.º 1301/2013, (UE) n.º 1303/2013, (UE) n.º 1304/2013, (UE) n.º 1309/2013, (UE) n.º 1316/2013, (UE) n.º 223/2014 e (UE) n.º 283/2014, e a Decisão n.º 541/2014/UE, e revoga o Regulamento (UE, Euratom) n.º 966/2012 (JO L 193 de 30.7.2018, p. 1)], que entrou em vigor em 2.8.2018, aplicam-se a estes fundos as disposições do artigo 234.º.

² Artigo 58.º, n.º 1, alínea c), do Regulamento Financeiro de 2012, que é agora o artigo 62.º, n.º 1, alínea c), do Regulamento Financeiro de 2018.

³ O Acordo Constitutivo é um documento elaborado pela Comissão Europeia, os Estados-Membros da UE e outros doadores.

⁴ Os outros fundos são: a) o FF Bêkou para a República Centro-Africana, criado em julho de 2014 para apoiar o país na sua saída da crise e na reconstrução; b) o FF Madad, criado em dezembro de 2014 em resposta à crise síria; e c) o FF Colômbia, criado em 2016 para apoiar o processo de pós-conflito.

⁵ Numa fase inicial, o FFUE para África abrangia 23 países. O Conselho de Administração do fundo fiduciário decidiu incluir o Gana, a Guiné e a Costa do Marfim na sua segunda reunião realizada em 13 de dezembro de 2016.

⁶ Os Estados-Membros da UE que não tenham contribuído para o FFUE para África podem também participar enquanto observadores.

⁷ Funcionários da DG DEVCO (que preside aos comités operacionais do SLC e do CdA), da DG NEAR (que preside ao comités operacionais do NdA), da DG ECHO, da DG HOME, assim como funcionários do Serviço dos Instrumentos de Política Externa.

⁸ A Delegação da UE para a Líbia foi transferida para Tunes devido à eclosão de conflitos armados no final de 2014.

⁹ Foi enviado um questionário a todos os países participantes no FFUE para África (ao qual responderam 21 dos 28 participantes). Foram realizadas entrevistas separadas com os representantes dos Estados-Membros que mais contribuem para o FF (Alemanha e Itália), com os representantes dos Estados-Membros com projetos no Níger e na Líbia (França e Luxemburgo) e com os representantes de outros Estados-Membros selecionados (como a Bélgica, Portugal e a Suécia).

¹⁰ Nos termos do considerando 18 do Acordo Constitutivo, o fundo fiduciário alcançará os seus objetivos através da agregação dos recursos e da capacidade de analisar, identificar e executar as ações e, em particular, as dos doadores ativos nas regiões. Pretende-se com isso aproveitar os instrumentos e conhecimentos da Comissão e dos Estados-Membros da UE para desenvolver uma sólida resposta europeia.

¹¹ Artigo 2.º (Objetivos do fundo fiduciário) do Acordo que cria o FFUE para África (Acordo Constitutivo). O Acordo Constitutivo é um documento elaborado pela Comissão Europeia e pelos Estados-Membros da UE participantes.

¹² Decisão C(2015) 7293 da Comissão, de 20.10.2015, relativa à criação do FFUE para África.

¹³ Os objetivos estratégicos incluem: a) melhorar as perspetivas económicas e as oportunidades de emprego, b) reforçar a resiliência das comunidades, c) melhorar a gestão da migração nos países de origem, de trânsito e de destino, d) melhorar a governação e a prevenção de conflitos.

¹⁴ https://ec.europa.eu/europeaid/eu-emergency-trust-fund-strategic-orientation-document_en.

¹⁵ O quadro operacional para as três vertentes foi aprovado nas seguintes datas: SLC (15.2.2016), CdA (31.5.2016), NdA (16.12.2016).

¹⁶ Por definição, valores de referência são pontos de partida claramente definidos que servem de base para avaliar a execução de uma ação e os progressos realizados.

¹⁷ Considerando 18 do Acordo Constitutivo.

¹⁸ O REF criado para esta vertente procedeu a uma análise documental que avalia o estado da investigação sobre migração, deslocação forçada de pessoas e conflitos no Corno de África, em que também são considerados os agentes que trabalham sobre a questão da migração e dos conflitos no Corno de África.

¹⁹ Os ensinamentos aprendidos são «generalizações baseadas na avaliação [… dos] pontos fortes e fracos na preparação, conceção e execução de intervenções que afetam o desempenho, os resultados e o impacto.» Glossário de Avaliação e Gestão Centrada nos Resultados, OCDE 2002.

²⁰ O Regulamento Financeiro estabelece que «os fundos fiduciários da União oferecem […] um melhor controlo da União sobre os riscos» (Artigo 187.º, n.º 3, alínea b).

²¹ Na 4.ª reunião do Conselho de Administração do Fundo Fiduciário de abril de 2018, mais dois países aludiram à necessidade de prever um acompanhamento dos riscos em todos os projetos e de melhorar ainda mais o processo de acompanhamento e avaliação.

²² Os critérios são os seguintes: a) responder à dupla finalidade: prevenir a migração irregular e as deslocações forçadas e permitir uma melhor gestão da migração, ou criar uma abordagem abrangente para a estabilidade, segurança e resiliência; b) cumprir os critérios temáticos e geográficos de cada instrumento financeiro e os respetivos regulamentos financeiros, nomeadamente no que diz respeito às regras aplicáveis à Ajuda Pública ao Desenvolvimento (APD); c) respeitar as áreas de ação específicas identificadas no quadro operacional; d) apresentar complementaridade com outras ações da UE e dos Estados-Membros na região; e) estar em consonância com as autoridades beneficiárias.

²³ Atas das reuniões do comité operacional do SLC de 14.1.2016 e 18.4.2016.

²⁴ O artigo 7.º do Regulamento Interno dos comités operacionais estabelece que os documentos de reunião devem ser fornecidos, tanto quanto possível, pelo menos, 15 dias antes da data da reunião. A título de exemplo, a ata do 5.º comité operacional para a vertente CdA em dezembro de 2017 refere que o comité operacional lamenta profundamente o envio tardio da documentação necessária para a reunião e indica que a documentação deverá no futuro ser transmitida com maior antecedência (três semanas).

²⁵ Artigo 6.º, ponto 6.5.

²⁶ A primeira reunião do comité operacional, realizada em janeiro de 2016, aprovou o projeto 8 no Níger. Durante a fase de preparação/negociação, as agências dos Estados-Membros propuseram alterar os objetivos da ação. Consequentemente, a Descrição da Ação assinada em setembro de 2016 diferiu substancialmente da Ficha de Ação adotada pelo comité operacional. O comité operacional para o SLC não tinha sido notificado dessa alteração.

²⁷ Estas reuniões ocorreram em 16.12.2015 e 26.2.2018.

²⁸ Dois destes programas correspondem ao Centro de Investigação e Recolha de Dados e ao Centro de Cooperação Técnica.

²⁹ O artigo 187.º, n.º 3, alínea b), do Regulamento Financeiro estabelece que os fundos fiduciários da UE: «não deverão ser criados se se limitarem a duplicar, sem oferecer adicionalidade, outros canais de financiamento ou instrumentos similares».

³⁰ Este requisito está enunciado na Secção 2 do Documento de Orientação Estratégica, relativa à complementaridade (p. 11), que refere que o fundo fiduciário colmatará as lacunas, tanto a nível geográfico, como temático, que não estejam cobertas por outros meios ou por outros parceiros de desenvolvimento (incluindo os Estados-Membros da UE). Essa justificação deverá ser indicada para cada projeto aprovado.

³¹ Regulamento (UE) 2017/1601 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 26 de setembro de 2017, que institui o Fundo Europeu para o Desenvolvimento Sustentável (FEDS), a Garantia FEDS e o Fundo de Garantia FEDS, artigo 3.º – Objetivo.

³² O considerando 10 da Decisão C(2015) 7293 da Comissão, de 20 de outubro de 2015, refere que o fundo fiduciário permitirá à UE e aos Estados-Membros dispor de um instrumento rápido e flexível para obter resultados imediatos e concretos em situações sensíveis e frágeis sujeitas a rápidas mudanças.

³³ Entende-se por «instrumentos de desenvolvimento tradicionais» o Fundo Europeu de Desenvolvimento e os instrumentos ao abrigo do orçamento da UE que podem ser utilizados para financiar atividades nos 26 países africanos abrangidos pelo FFUE para África, nomeadamente o Instrumento Europeu de Vizinhança e o Instrumento de Cooperação para o Desenvolvimento.

³⁴ Os esforços da Comissão para acelerar a contratação incluem: o envio de cartas aos Estados-Membros e a realização de debates com as agências de execução dos Estados-Membros na Rede de Profissionais para a Cooperação Europeia para o Desenvolvimento, uma plataforma constituída por agências de execução de 15 Estados-Membros.

³⁵ Artigo 3.º do Regulamento (UE) n.º 230/2014, de 11 de março de 2014, que cria um instrumento para a estabilidade e a paz.

³⁶ Relatório anual de atividades de 2017 do Serviço dos Instrumentos de Política Externa – Anexo 12, «Performance tables» (quadros de desempenho), pág. 139.

³⁷ O apoio orçamental ao Níger (projeto 12) representa 7% do montante desembolsado.

³⁸ O quadro recapitulativo de um projeto, que apresenta os objetivos, metas e indicadores.

³⁹ Projeto 11, com atraso de 3,5 meses; projeto 5, com atraso de 7 meses, e projeto 4, um projeto de dois anos que já necessita de uma prorrogação para poder apresentar os seus resultados principais.

⁴⁰ Acompanhamento orientado para os resultados. O sistema de AOR foi instituído pela EuropeAid em 2000 para reforçar o acompanhamento, a avaliação e a transparência da ajuda ao desenvolvimento. Assenta em avaliações curtas, específicas e efetuadas no local por peritos externos. Utiliza uma metodologia estruturada e coerente, que segue cinco critérios: pertinência, eficiência, eficácia, impacto potencial e sustentabilidade previsível.

⁴¹ Específicos, mensuráveis realizáveis, pertinentes e calendarizados.

⁴² Aplica-se aos seguintes projetos: 4, 5, 7, 11, 13, 17, 18, 19 e 20.

⁴³ No projeto 7, os indicadores forneciam valores sobre as metas alcançadas no apoio prestado nos centros de trânsito e ao nível dos regressos voluntários assistidos (por ex. 380%, 415%, 225%, etc.) sem indicar, contudo, qualquer valor de partida estimado para efeitos comparativos.

Equipa de auditoria

Os relatórios especiais do Tribunal de Contas Europeu (TCE) apresentam os resultados das suas auditorias relativas às políticas e programas da UE ou a temas relacionados com a gestão de domínios orçamentais específicos. O TCE seleciona e concebe estas tarefas de auditoria de forma a obter o máximo impacto, tendo em consideração os riscos relativos aos resultados ou à conformidade, o nível de receita ou de despesa envolvido, os desenvolvimentos futuros e o interesse político e público.

A presente auditoria de resultados foi realizada pela Câmara de Auditoria III – Ações externas, segurança e justiça, presidida pelo Membro do TCE Bettina Jakobsen, que foi também a relatora desta auditoria. Bettina Jakobsen contou com a colaboração de Katja Mattfolk, chefe de gabinete; Kim Storup, assessor de gabinete; Beatrix Lesiewicz, responsável principal; Emmanuel-Douglas Hellinakis, responsável de tarefa; Laura Gores, assessora; Jiri Lang e Piotr Zych, auditores.

Da esquerda para a direita: Katja Mattfolk, Kim Storup, Emmanuel-Douglas Hellinakis, Jiri Lang, Bettina Jakobsen e Piotr Zych.

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