Kryzysowy fundusz powierniczy UE dla Afryki – narzędzie elastyczne, lecz niewystarczająco ukierunkowane

Streszczenie

Od stycznia 2013 r. na mocy rozporządzenia finansowego mającego zastosowanie do budżetu UE Komisja może tworzyć fundusze powiernicze Unii Europejskiej na rzecz działań zewnętrznych oraz tymi funduszami zarządzać. Instrumenty te, w które zaangażowanych jest wielu darczyńców, ustanawia się na potrzeby działań w sytuacjach nadzwyczajnych lub w następstwie takich sytuacji lub na potrzeby działań tematycznych.

Kryzysowy fundusz powierniczy Unii Europejskiej na rzecz stabilności oraz eliminowania przyczyn migracji nieuregulowanej i wysiedleń w Afryce (zwany dalej „FP dla Afryki”) ma promować stabilność i wspierać lepsze zarządzanie migracją dzięki eliminowaniu pierwotnych przyczyn destabilizacji, wysiedleń i migracji nieuregulowanej. Uruchomienie funduszu uzgodniono w listopadzie 2015 r. w trakcie szczytu w Valletcie poświęconego migracji. W ramach FP dla Afryki wspierane są działania w 26 państwach w trzech regionach Afryki (zwanych „segmentami”): regionie Sahelu i jeziora Czad, w Rogu Afryki oraz w Afryce Północnej.

Trybunał zbadał, czy FP dla Afryki został opracowany i jest wdrażany prawidłowo. Stwierdził, że fundusz jest narzędziem elastycznym, ale – biorąc pod uwagę obecne bezprecedensowe wyzwania, którym należy stawić czoła – działania funduszu powinny być lepiej ukierunkowane. W porównaniu z tradycyjnymi instrumentami FP dla Afryki pozwala szybciej uruchamiać projekty. Dzięki funduszowi udało się ogólnie przyspieszyć podpisywanie umów i dokonywanie płatności zaliczkowych. Niemniej jeśli chodzi o opóźnienia we wdrażaniu projektów, występują podobne problemy jak w przypadku tradycyjnych instrumentów.

Cele funduszu są – jak stwierdził Trybunał – ogólne. Pozwala to zapewnić elastyczność i dostosować wsparcie do zróżnicowanych i zmieniających się warunków, lecz okazuje się mniej użyteczne, jeśli chodzi o kierowanie działaniami we wszystkich trzech segmentach i pomiar oddziaływania. Komisja nie przeprowadziła kompleksowej analizy i nie określiła ilościowo potrzeb, które ma zaspokoić FP, ani udostępnionych funduszowi środków. Ponadto Trybunał ustalił, że wytyczne strategiczne dla urzędników zarządzających FP w trzech segmentach nie były dość szczegółowe, a łączenie zasobów i zdolności darczyńców – wystarczająco skuteczne.

W odniesieniu do wdrożenia Trybunał stwierdził, że procedury wyboru projektów różniły się w poszczególnych segmentach, a kryteria oceny wniosków projektowych nie były dostatecznie czytelne ani udokumentowane. Ponadto nie zawsze odpowiednio wyjaśniano względne korzyści wynikające z finansowania projektów właśnie z FP dla Afryki, a nie z innych źródeł.

Choć w ramach funduszu przyjęto wspólny system monitorowania, nie jest on jeszcze funkcjonalny, a w każdym z trzech segmentów stosuje się odmienne systemy monitorowania wyników. Trybunał ustalił, że cele projektów często nie odpowiadały kryteriom SMART (nie były zdefiniowane, wymierne, osiągalne, odpowiednie, określone w czasie), a dla wskaźników stosowanych do pomiaru wyników projektów nie podano poziomów wyjściowych. Objęte kontrolą projekty znajdowały się na wczesnym etapie wdrożenia, ale uzyskano już pierwsze produkty.

FP dla Afryki przyczynił się do zmniejszenia liczby migrantów o nieuregulowanym statusie przemieszczających się z Afryki do Europy, ale wkładu tego nie sposób dokładnie zmierzyć.

Na podstawie przeprowadzonej kontroli Trybunał opracował szereg zaleceń, które powinny zostać możliwie jak najszybciej wdrożone, biorąc pod uwagę fakt, że FP dla Afryki ma zakończyć działalność w 2020 r. Komisja powinna:

• poprawić jakość celów funduszu powierniczego UE dla Afryki,
• dokonać przeglądu procedury wyboru projektów,
• podjąć działania, które przyspieszą wdrożenie,
• usprawnić monitorowanie FP dla Afryki.

Wstęp

Informacje ogólne na temat funduszy powierniczych UE

Fundusze powiernicze ustanawia się z myślą o realizacji konkretnego celu w zakresie rozwoju, z wkładem finansowym pochodzącym od co najmniej jednego darczyńcy. Funduszem zazwyczaj zarządza organizacja międzynarodowa, taka jak Bank Światowy czy ONZ. Od lat 90. XX w. fundusze powiernicze coraz częściej wykorzystuje się jako instrument finansowania w ramach współpracy międzynarodowej. Powołuje się je często w reakcji na sytuację kryzysową, np. klęskę żywiołową lub konflikt.

Od stycznia 2013 r. na mocy rozporządzenia finansowego Komisja może tworzyć fundusze powiernicze Unii Europejskiej¹. Na fundusze te składają się środki pochodzące z budżetu UE oraz Europejskiego Funduszu Rozwoju (EFR), a także wkłady finansowe jednego lub większej liczby darczyńców, w tym państw członkowskich i państw darczyńców niebędących członkami UE. FP na potrzeby działań w sytuacjach nadzwyczajnych lub w następstwie takich sytuacji mogą być wdrażane albo bezpośrednio przez Komisję, albo pośrednio przez powierzenie zadania wykonania budżetu określonym organom².

Fundusz powierniczy UE dla Afryki

W 2014 r. liczba migrantów, którzy usiłowali przekroczyć południowe granice zewnętrzne UE, dramatycznie wzrosła, co wynikało z niestabilnej sytuacji w Syrii, Iraku, Libii, Erytrei i Afganistanie oraz w regionie Sahelu i jeziora Czad. Wielu migrantów pochodzących z różnych regionów Afryki straciło życie, starając się dotrzeć do europejskich brzegów przez Morze Śródziemne. Wspomniane wyżej regiony Afryki stały się głównym przedmiotem unijnej zewnętrznej polityki migracyjnej, w szczególności od momentu zamknięcia w 2016 r. tzw. szlaku bałkańskiego w wyniku umowy zawartej między UE i Turcją.

W kwietniu 2015 r. Rada Europejska zdecydowała się zareagować na kryzys i zwołać międzynarodowy szczyt, by przedyskutować kwestie dotyczące migracji z krajami afrykańskimi i innymi kluczowymi państwami. Szczyt odbył się w dniach 11–12 listopada w Valletcie na Malcie. Owocem spotkania była wspólna deklaracja i plan działania opierający się na pięciu obszarach priorytetowych i 16 priorytetowych inicjatywach. Ponadto 12 listopada 2015 r. 25 państw członkowskich, Norwegia, Szwajcaria i Komisja podpisały umowę ustanawiającą³, tworząc tym samym oficjalnie Kryzysowy fundusz powierniczy UE na rzecz stabilności oraz eliminowania przyczyn migracji nieuregulowanej i wysiedleń w Afryce (FP dla Afryki), wraz z powiązaną strategią.

Unijny fundusz powierniczy dla Afryki jest trzecim spośród czterech funduszy powierniczych⁴, którymi do tej pory zarządzała Komisja. Zapewnia wsparcie 26 państwom afrykańskim⁵ w trzech regionach (do celów administracyjnych określanych mianem „segmentów”): w regionie Sahelu i jeziora Czad, w regionie Rogu Afryki oraz w regionie Afryki Północnej. Państwa objęte działaniem funduszu przedstawiono na ryc. 1.

Źródło: Komisja Europejska, sprawozdanie roczne FP dla Afryki za 2017 r.

Na mocy porozumienia ustanawiającego FP dla Afryki utworzono organy zarządzające funduszem:

1. radę FP, której przewodniczy Komisja (DG DEVCO) przy wsparciu Europejskiej Służby Działań Zewnętrznych (ESDZ) i innych służb Komisji. W radzie zasiadają przedstawiciele darczyńców (państw członkowskich UE oraz innych krajów, które zapewniły wkład w wysokości co najmniej 3 mln euro) oraz Komisji, która działa w imieniu Unii Europejskiej. Żadne państwo afrykańskie nie podjęło do tej pory decyzji, by zostać uczestnikiem FP dla Afryki z pełnym prawem głosu. Darczyńcy, których wkłady nie przekraczają minimalnego progu, zasiadają w radzie w charakterze obserwatorów⁶ (zob. załącznik I). W stosownych przypadkach do uczestnictwa w charakterze obserwatorów mogą zostać zaproszeni przedstawiciele zainteresowanych państw i odnośne organizacje regionalne. Od 2017 r. Parlamentowi Europejskiemu również przysługuje status obserwatora. Rada FP zapewnia strategiczne wytyczne dotyczące wykorzystania środków;
2. komitety operacyjne dla każdego segmentu, które mają analizować i zatwierdzać działania finansowane z funduszu. W komitecie zasiadają przedstawiciele Komisji⁷, ESDZ oraz przedstawiciele darczyńców (państw członkowskich UE oraz innych krajów), którzy przekazali wkład w wysokości co najmniej 3 mln euro. Podobnie jak w przypadku rady FP, w posiedzeniach mogą uczestniczyć w charakterze obserwatorów darczyńcy, którzy nie wnieśli minimalnego wkładu, państwa członkowskie niewnoszące wkładów, zainteresowane kraje oraz odnośne organizacje regionalne. Przedstawiciele Parlamentu Europejskiego nie uczestniczą w posiedzeniach komitetów operacyjnych w charakterze obserwatorów;
3. zarządzanie FP powierza się Komisji (będącej powiernikiem), która pełni funkcję sekretariatu rady i komitetów operacyjnych funduszu. Odpowiada ona za wdrożenie działań finansowanych z funduszu i zleca czynności zarządcze własnym pracownikom (urzędnikom zarządzającym FP) zgodnie ze stosownym regulaminem (zob. załącznik II).

Rozpoczęta w 2015 r. działalność funduszu ma ustać z końcem 2020 r. Na koniec sierpnia 2018 r. łączne wkłady na rzecz FP dla Afryki wyniosły 4,09 mld euro. Największą część (3,6 mld euro, co odpowiada 89% łącznych składek) stanowiły przesunięcia środków z EFR i budżetu UE. Państwa członkowskie UE wspólnie z Norwegią i Szwajcarią zapewniły wkłady w kwocie 439 mln euro (11%). Na ryc. 2 porównano wkłady do wszystkich unijnych funduszy powierniczych.

Źródło: miesięczne sprawozdanie dotyczące wieloletniej realizacji unijnych funduszy powierniczych, stan na 31 sierpnia 2018 r., Komisja Europejska, DG ds. Budżetu. Wszystkie wartości liczbowe zaokrąglono.

W momencie utworzenia z końcem 2015 r. FP dla Afryki stanowił 1,5% całości oficjalnej pomocy rozwojowej na rzecz państw, które zostały nim objęte.

Ze względu na zróżnicowany charakter sytuacji kryzysowych i trudne warunki lokalne w ramach funduszu prowadzono różne działania, od pomocy kryzysowej po pomoc rozwojową.

Zakres kontroli i podejście kontrolne

W ramach kontroli wykonania zadań Trybunał zbadał, czy FP dla Afryki został opracowany i jest wdrażany prawidłowo. Trybunał objął badaniem okres od ustanowienia funduszu z końcem 2015 r. do końca lutego 2018 r. W pierwszej części sprawozdania omówiono koncepcję FP dla Afryki (celów, przeprowadzonej przez Komisję analizy potrzeb i finansowania). W drugiej części przeanalizowano natomiast szczegółowe aspekty wdrożenia funduszu (procedury wyboru projektów, system monitorowania i produkty osiągnięte w ramach projektów objętych kontrolą).

Kontrolę przeprowadzono w okresie od listopada 2017 r. do marca 2018 r. Prace Trybunału obejmowały przegląd dostępnej dokumentacji dowodowej, w tym dokumentów dotyczących programowania oraz sprawozdań z postępu prac, monitorowania i oceny projektów, a także stosowną dokumentację na temat mechanizmów dotyczących FP w organizacjach międzynarodowych (ONZ i Banku Światowym). Kontrolerzy Trybunału przeprowadzili również wizyty kontrolne na miejscu w Nigrze i w Delegaturze UE w Libii⁸. Przeprowadzono wywiady z pracownikami FP dla Afryki w DG DEVCO, ESDZ, DG NEAR, DG ECHO oraz specjalnym przedstawicielem UE w regionie Sahelu, delegaturami UE w Nigerii i Libii i szeregiem darczyńców funduszu⁹, a także z przedstawicielami władz państw afrykańskich. Trybunał uwzględnił przy tym własne wcześniejsze istotne prace kontrolne oraz prace Służby Audytu Wewnętrznego Komisji.

Państwa, w których przeprowadzono wizyty kontrolne, reprezentują dwa segmenty funduszu – segment Sahelu i jeziora Czad oraz segment Afryki Północnej – na które przeznaczono znaczącą większość wydanych do tej pory środków. Państwami, którym przydzielono największe finansowanie we wspomnianych segmentach, były Niger i Libia. Trybunał objął badaniem 20 projektów w trakcie realizacji w tych dwóch państwach. W Nigrze kontrolerzy Trybunału przeprowadzili wizyty kontrolne dotyczące siedmiu spośród dziewięciu trwających projektów. W Libii przeprowadzenie wizyt nie było możliwe ze względu na utrzymujące się w tym kraju zagrożenia. Analizę projektów wykorzystano następnie w przeprowadzonej przez Trybunał ocenie koncepcji i bieżącego wdrażania FP dla Afryki. W tekście sprawozdania umieszczono odesłania do poszczególnych projektów (zob. załącznik III).

Ponieważ badany fundusz powierniczy jest bez wątpienia największym takim funduszem w UE, Trybunał podjął się przeprowadzenia kontroli w 2018 r., tak aby wesprzeć zbliżającą się śródokresową ocenę Komisji dotyczącą funduszy powierniczych.

Uwagi

Fundusz jest narzędziem elastycznym, ale – biorąc pod uwagę obecne bezprecedensowe wyzwania, którym należy stawić czoła – działania w ramach funduszu powinny być lepiej ukierunkowane

Poniżej umówiono przyjętą przez Komisję i państwa członkowskie UE koncepcję FP dla Afryki. Trybunał ocenił strategiczne i operacyjne cele kontrolowanego funduszu oraz analizę potrzeb leżącą u podstaw prowadzonych interwencji. Zbadał również, jakie podejście przyjęła Komisja na potrzeby łączenia zdolności¹⁰ darczyńców działających w poszczególnych regionach, a także czy wprowadzono mechanizm wyciągania wniosków z dotychczasowych doświadczeń oraz ramy zarządzania ryzykiem.

Fundusz powierniczy UE dla Afryki jest narzędziem elastycznym, ale ustanowione cele są zbyt ogólne, by pozwalały skutecznie ukierunkować działania i zmierzyć oddziaływanie

Komisja ustanowiła FP wkrótce po szczycie w Valletcie w listopadzie 2015 r., mając przy tym na uwadze dwa cele. Po pierwsze, miał on być narzędziem doraźnego reagowania na sytuacje kryzysowe w regionie Sahelu i jeziora Czad, w Rogu Afryki i w Afryce Północnej. Po drugie, głównym celem funduszu jest „eliminowanie pierwotnych przyczyn destabilizacji, wysiedleń i migracji nieuregulowanej, w szczególności przez promowanie odporności, możliwości gospodarczych i równości szans, bezpieczeństwa i rozwoju oraz eliminowanie naruszeń praw człowieka”¹¹.

Jako instrument kryzysowy FP dla Afryki ma zapewnić szybką, elastyczną i skuteczną reakcję¹² na sytuacje nadzwyczajne pojawiające się w związku z kryzysami w trzech wspomnianych regionach. Niemniej dla żadnego z regionów nie zdefiniowano jasno sytuacji kryzysowych, jakim fundusz ma zaradzić (nie określono dla każdej z tych sytuacji np.: przyczyn, oddziaływania na stabilność, powiązań z innymi sytuacjami kryzysowymi, prawdopodobnego okresu trwania, najpilniejszych potrzeb i szacowanych zasobów koniecznych do zaspokojenia tychże potrzeb).

Polityczna presja, by zapewnić szybką reakcję na kryzys migracyjny, skutkowała niezwłocznym uruchomieniem projektów w ramach FP dla Afryki. Odnośne cele sformułowano możliwie jak najogólniej, tak aby większość działań kwalifikowała się do wsparcia. Ze środków funduszu można realizować – i faktycznie realizowano – wszelkie rodzaje projektów na rzecz rozwoju (np. w dziedzinie żywności i żywienia, bezpieczeństwa, opieki zdrowotnej, edukacji, zrównoważonego charakteru środowiskowego itd.), podobnie jak można stosować – i stosowano – różne metody wdrażania (zarządzanie pośrednie, wsparcie budżetowe itd.). Takie podejście uczyniło z funduszu narzędzie elastyczne, ale uniemożliwiło opracowanie strategii, która byłaby odpowiednio ukierunkowana, tak aby zapewnić oddziaływanie. Cele FP – od strategicznych¹³ po bardziej szczegółowe cele na szczeblu regionalnym, krajowym lub tematycznym, a nawet cele odnoszące się do poszczególnych działań priorytetowych – nie mają określonych poziomów docelowych i nie są mierzalne.

Rada funduszu ma opracować strategiczne priorytety i wytyczne na rzecz urzędników zarządzających FP. Do tej pory były one zdefiniowane bardzo szeroko i niekonkretne (zob. ramka 1).

Pomimo ciągłych zmian sytuacji w terenie strategiczny dokument orientacyjny¹⁴, w którym określono ogólną strategię funduszu, nie był aktualizowany od 12 listopada 2015 r. Od zatwierdzenia w 2016 r. nie aktualizowano też ram operacyjnych dla trzech segmentów¹⁵. Przykładowo, w odniesieniu do segmentu Afryki Północnej początkowo podjęto decyzję, by skupić się wyłącznie na celu strategicznym 3 („Usprawnienie zarządzania migracją w państwach pochodzenia, tranzytu i docelowych”), ale sytuacja w regionie sprawiła, że konieczne stało się również uwzględnienie projektów dotyczących innych celów. Choć w praktyce dostosowano podejście, dokumenty strategiczne pozostały jednak niezmienione. Miało to również wpływ na czytelność i spójność sprawozdawczości (zob. pkt 53).

Komisja nie przeprowadziła kompleksowej analizy potrzeb ani dostępnych środków służących zaspokojeniu tychże potrzeb

Ilościowe określenie potrzeb

W dokumencie zawierającym wytyczne strategiczne stwierdza się, że interwencje funduszu będą bazować na zintegrowanym podejściu opartym na faktach. Zbadane przez Trybunał dokumenty zawierały głównie narracyjny opis sytuacji i pewnych powiązanych z tą sytuacją potrzeb. Komisja przyznała, że nie przeprowadzono ilościowej analizy potrzeb i w związku z tym brak jest poziomów wyjściowych¹⁶ dla FP jako całości. Trybunał stwierdził również, że analizy potrzeb przeprowadzone przez partnerów wdrażających poszczególne projekty często zawierały niewłaściwe dane ilościowe. Ogranicza to zdolność Komisji do wykazania, że udało się rozpoznać właściwe priorytety i że zatwierdzone działania są ostatecznie najstosowniejszym sposobem realizowania tych priorytetów. Biorąc pod uwagę wyzwania i środki, które są zaangażowane w fundusz (3,3 mld euro pod koniec 2017 r.), możliwość zmierzenia wyników stanowi istotny element zapewnienia rozliczalności.

Komisja nie oszacowała łącznej kwoty koniecznej do osiągnięcia ustalonych celów. Dlatego też nie określono „masy krytycznej” koniecznej do sfinansowania FP. W dniu 14 marca 2018 r. Komisja poinformowała, że FP dla Afryki „wciąż potrzebuje ponad 1 mld euro środków na rzecz istotnych przyszłych działań”. Kwota ta odpowiada jednak szacowanym kosztom finansowania projektów oczekujących na realizację, a nie kwocie koniecznej do osiągnięcia celów funduszu.

Łączenie zdolności darczyńców i wyciąganie wniosków z dotychczasowych doświadczeń

W dokumencie zawierającym wytyczne strategiczne stwierdza się, że jedną z zasad prowadzenia interwencji w ramach funduszu jest „nacisk na badania i analizy, które mają kluczowe znaczenie dla zrozumienia kontekstu i zagwarantowania, że interwencje przyniosą korzystne skutki”. W tym celu FP dla Afryki ma „polegać na ośrodkach badawczych, nawiązywać współpracę z najlepszymi dostępnymi partnerami w dziedzinie badań, poszerzać wiedzę i zwiększać zrozumienie złożonych pierwotnych przyczyn destabilizacji, braku bezpieczeństwa, migracji nieuregulowanej i wysiedleń, a także dynamiki tych zjawisk i czynników leżących u ich podstaw”. W momencie kontroli jedynie w segmencie Rogu Afryki działał – opracowany w maju 2016 r. – instrument badawczo-rozpoznawczy. Jeśli chodzi o pozostałe dwa segmenty, Komisja rozpoczęła w lutym 2018 r. negocjacje w sprawie finansowania transregionalnych umów dotyczących badań, ale wówczas większa część finansowania została już zatwierdzona.

Żaden pojedynczy darczyńca nie byłby w stanie samodzielnie podjąć wyzwań pojawiających się w 26 państwach objętych FP dla Afryki. Z tego względu w motywach umowy ustanawiającej podkreśla się, że w ramach funduszu osiąga się wyznaczone cele przez łączenie zasobów i zdolności, w szczególności zasobów i zdolności różnych darczyńców prowadzących działalność w regionie¹⁷. Skuteczne łączenie zasobów wymaga sporządzenia kompleksowego wykazu zdolności i doświadczenia każdego z podmiotów, tak aby można było wykorzystywać je w sposób systematyczny i optymalny. Trybunał stwierdził tymczasem, że wykaz taki opracowano jedynie dla segmentu Rogu Afryki¹⁸.

Trybunał stwierdził także, że brak jest mechanizmu wyciągania wniosków z dotychczasowych doświadczeń¹⁹ dla FP dla Afryki jako całości. Brak takiego mechanizmu sprawia, że spójne gromadzenie najlepszych praktyk i opracowywanie środków zaradczych na potrzeby przyszłych działań jest utrudnione. Choć w karcie działania – dokumencie towarzyszącym każdemu wnioskowi projektowemu – przewidziano część poświęconą wyciąganiu wniosków z dotychczasowych doświadczeń, najczęściej informacje tam zawarte ograniczają się do wykazu wcześniejszych projektów lub opisu doświadczenia partnera wdrażającego. Mogą one mieć znaczenie jako kryterium wyboru partnerów wdrażających, ale nie są odpowiednim sposobem gromadzenia wniosków. Jedynie w nielicznych przypadkach podawano informacje o wyciągniętych wnioskach, które mogłyby być przydatne w przyszłości.

Ramy zarządzania ryzykiem

Duże znaczenie mają również odpowiednie ramy zarządzania ryzykiem²⁰. Tymczasem w umowie ustanawiającej brak jest odniesień do tego narzędzia zarządczego. Ponadto państwa członkowskie uczestniczące w funduszu powierniczym są również – podobnie jak Komisja – narażone na ryzyko (związane z naruszeniem reputacji, finansowe itd.). Dwa państwa członkowskie wyraźnie wnioskowały o wprowadzenie szczegółowych ram oceny ryzyka w trakcie pierwszego posiedzenia rady FP²¹. Niemniej do tej pory Komisja wolała polegać na systemie kontroli wewnętrznej DG DEVCO i DG NEAR i nie ustanowiła takich ram dla FP dla Afryki. W przypadku funduszy zarządzanych przez ONZ i Bank Światowy z kolei za dobrą praktykę uznaje się wprowadzenie szczegółowych ram oceny ryzyka.

Fundusz powierniczy UE dla Afryki pozwala na szybkie działanie, ale wciąż występują niedociągnięcia we wdrażaniu

W poniższej części umówiono wdrożenie FP dla Afryki. Trybunał ocenił procedury wyboru projektów, informacje przekazywane komitetom operacyjnym, koordynację między dyrekcjami generalnymi Komisji i między poszczególnymi segmentami, komplementarność z innymi instrumentami unijnymi i tempo prowadzenia procedur. Ponadto przeanalizowano monitorowanie i produkty wytworzone w obecnie realizowanych projektach, które otrzymały wsparcie z funduszu.

Wybór projektów przebiega szybko, ale proces ten nie jest w pełni spójny i czytelny

Wybór projektów w ramach trzech segmentów

Jeśli chodzi o wybór projektów, w segmencie Afryki Północnej i segmencie Sahelu i jeziora Czad wnioski projektowe wybiera się – po konsultacjach z różnymi zainteresowanymi stronami – spośród tych przedstawionych przez potencjalnych partnerów wdrażających. W przypadku gdy dany wniosek odpowiada priorytetom segmentu, urzędnik zarządzający FP sporządza kartę działania (w porozumieniu z delegaturami UE). Kartę działania przedkłada się komitetowi operacyjnemu do zatwierdzenia. Zgodnie z przyjętym rozwiązaniem urzędnicy zarządzający FP w dużej mierze polegają na analizie potrzeb, którą partnerzy wdrażający przeprowadzili, by uzasadnić złożone wnioski projektowe.

W segmencie Rogu Afryki przyjęto natomiast podejście odgórne. Urzędnik zarządzający FP przeprowadza w porozumieniu z delegaturami UE analizę konkretnych potrzeb, korzystając przy tym z analizy jakościowej instrumentu badawczo-rozpoznawczego (zob. pkt 22) oraz z wyników konsultacji na szczeblu rządowym w państwach afrykańskich. Na podstawie analizy potrzeb i konsultacji sporządza się kartę działania, w której wskazuje się również potencjalnych partnerów wdrażających. Karta jest następnie przedkładana komitetowi operacyjnemu do zatwierdzenia. Takie podejście pozwala skupić się w większym stopniu na priorytetach FP oraz stwierdzonych potrzebach.

W segmentach Afryki Północnej i Rogu Afryki brak jest udokumentowanych kryteriów wyboru wniosków projektowych. Komisja poinformowała, że przy wyborze uwzględnia się stosowność każdego wniosku względem strategii regionalnych lub krajowych, a także szczegółową wiedzę specjalistyczną i dotychczasowe lokalne doświadczenie ewentualnych partnerów wdrażających. Jedynie w ramach operacyjnych segmentu Sahelu i jeziora Czad podano kryteria wyboru działań²². Niemniej Trybunał nie zapoznał się z żadną udokumentowaną oceną wniosków projektowych pod kątem tych kryteriów. Z tego względu nie można było stwierdzić, czy wybrane projekty w istocie były najbardziej stosowne. Kilka państw członkowskich wyrażało ubolewanie z powodu braku jasnych kryteriów wyboru projektów²³.

Informacje przekazywane komitetom operacyjnym

Różnica między tradycyjnymi unijnymi mechanizmami wdrożenia i mechanizmem FP dla Afryki wynika z ustanowienia komitetów operacyjnych i roli powierzonej komitetom. Artykuł 4.1 lit. b) umowy ustanawiającej stanowi, że „komitet operacyjny jest odpowiedzialny w szczególności za wybieranie działań, które mają być finansowane ze środków FP dla Afryki”. Niemniej komitetom operacyjnym przedstawia się jedynie te wnioski, które rozwinięto i opracowano w formie karty działania. Komitetom nie przedstawia się informacji o pozostałych nieopracowanych wnioskach, a agencje wdrażające, których projekty nie zostały wybrane, nie są informowane systematycznie o przyczynach odrzucenia złożonych wniosków. Utrudnia to tym podmiotom poprawę jakości przyszłych wniosków.

Choć komitetom operacyjnym nie przedstawia się informacji na temat wszystkich otrzymanych wniosków, niektóre komitety i tak musiały radzić sobie ze zwiększonym obłożeniem pracą związaną z zatwierdzaniem wniosków. Przykładowo, na posiedzeniu komitetu segmentu Sahelu i jeziora Czad 14 grudnia 2016 r. udostępniono 28 kart działania (674 strony), podczas gdy komitet segmentu Afryki Północnej na posiedzeniu dwa dni później musiał zatwierdzić jedynie trzy karty działania (62 strony). Dokumenty dotyczące projektów udostępniono późno²⁴ (dopiero na tydzień przed wymaganym terminem zatwierdzenia), co pozostawiało przedstawicielom państw członkowskich i krajów afrykańskich niewiele czasu na odpowiednią analizę.

Umowa ustanawiająca stanowi²⁵, że jeśli po zatwierdzeniu działania konieczne jest wprowadzenie istotnych zmian dotyczących charakteru lub celów działania, przed rozpoczęciem wdrożenia urzędnik zarządzający FP musi przedłożyć komitetowi operacyjnemu zmienioną kartę działania do zatwierdzenia. O ile komitet operacyjny segmentu Rogu Afryki informowano o zmianach w szeregu projektów, o tyle komitet segmentu Sahelu i jeziora Czad nie otrzymywał takich informacji²⁶. Trybunał nie odnotował podobnych przypadków w segmencie Afryki Północnej.

Koordynacja i komplementarność

Koordynacja między poszczególnymi dyrekcjami generalnymi Komisji na etapie wyboru projektów ma zasadnicze znaczenie. Mając powyższe na względzie, Komisja wprowadziła wewnętrzne mechanizmy i szczegółowe rozwiązania robocze obejmujące DG DEVCO, DG NEAR, ESDZ, DG HOME oraz DG ECHO. Służby te regularnie uczestniczą w wewnętrznych spotkaniach poświęconych ocenie jakości (w ramach grupy ds. zapewnienia jakości), na których ocenia się poszczególne projekty przed przedłożeniem ich do zatwierdzenia. Niemniej można wciąż wprowadzić dalsze usprawnienia w zakresie koordynacji.

Charakter potrzeb w Afryce sprawia, że często konieczna jest reakcja przekrojowa, obejmująca wiele segmentów, np. regiony Sahelu i Afryki Północnej. Artykuł 3.1 regulaminu komitetów operacyjnych stanowi, że komitety „zbierają się na wspólnych posiedzeniach w celu rozpatrzenia spraw będących przedmiotem wspólnego zainteresowania, w miarę potrzeb”. W praktyce posiedzenia komitetów operacyjnych odbywają się zazwyczaj osobno dla każdego segmentu. Do tej pory zorganizowano jedynie dwie wspólne sesje komitetów²⁷. Na trzecim posiedzeniu w czerwcu 2017 r. rada FP zadecydowała o skupieniu się w większym stopniu na wyborze programów obejmujących wiele segmentów. Niemniej – pomimo nacisku na współpracę między segmentami – zatwierdzono jedynie cztery takie programy (z ogólnej liczby 143)²⁸.

Przy wyborze projektów komitety operacyjne potrzebują ponadto wystarczających informacji, by ocenić komplementarność działań FP, tj. sprawdzić, czy działania te nie nakładają się z działaniami innych instrumentów unijnych ani ich nie powielają, oraz wskazać ewentualne synergie. W dokumencie zawierającym wytyczne strategiczne wprowadzono dodatkowe wymogi, by zagwarantować, że FP dla Afryki jest komplementarny w stosunku do innych instrumentów unijnych. Jednym z nich jest wymóg, by finansowano wyłącznie działania nieujęte w krajowym lub regionalnym programie indykatywnym. Niemniej Trybunał zidentyfikował dwa projekty w segmencie Rogu Afryki (nienależące do kontrolowanej próby), które początkowo stanowiły część regionalnego programu indykatywnego, a po transferze środków zostały objęte FP.

Trybunał znalazł również przykłady projektów wybranych w ramach FP dla Afryki, które – pomimo wysiłków Komisji w zakresie koordynacji – były ukierunkowane na potrzeby podobne do potrzeb uwzględnionych w innych działaniach finansowanych z UE, a zatem niosły za sobą ryzyko powielania innych form unijnego wsparcia²⁹. Komisja nie uzasadniła, dlaczego projekty te finansuje się za pośrednictwem FP dla Afryki, a nie innych instrumentów³⁰. W ramce 2 przedstawiono przykłady projektów, które pomimo wysiłków w zakresie koordynacji stanowią odpowiedź na podobne potrzeby.

Ponadto Komisja niedawno ustanowiła plan inwestycji zewnętrznych (EIP), który ma eliminować „konkretne społeczno-ekonomiczne pierwotne przyczyny migracji i [przyczyniać] się do trwałej reintegracji migrantów powracających do swoich krajów pochodzenia, a także [wzmacniać] społeczności tranzytowe i przyjmujące”³¹. Rada funduszu zwróciła uwagę na konieczność „zapewnienia komplementarności z innymi instrumentami, takimi jak przyszłe plany inwestycji zewnętrznych, mechanizmy łączone itd.”. Niemniej Trybunał nie zapoznał się z żadnymi dokumentami, które wskazywałyby na sposób koordynowania funduszu powierniczego UE dla Afryki i EIP lub podejmowania kroków w celu zwiększenia komplementarności między wybranymi działaniami w ramach tych dwóch instrumentów.

Powyższe przykłady pokazują, że w przypadku FP dla Afryki nie zapewniono wystarczająco czytelnego podziału zadań między funduszem a innymi instrumentami ani między interwencjami DG DEVCO, DG NEAR i DG ECHO. Komisja opracowuje matrycę dla interwencji w sektorze opieki zdrowotnej w Libii, ale takie podejście nie jest standardem w odniesieniu do innych państw i sektorów. Taki dokument – jeśli praktyka ta przyjęłaby się we wszystkich sektorach – ułatwiłby proces oceny jakości przy wyborze projektów i zagwarantował jak największą komplementarność działań w terenie.

Tempo prowadzenia procedur

Szybki wybór projektów³² miał być jednym z elementów zapewnienia wartości dodanej przez FP dla Afryki. W związku z tym Komisja znalazła się pod presją, by zwiększyć tempo przeprowadzania procedur i dokonywać wyboru finansowanych projektów szybko. Analiza przeprowadzona przez Trybunał wykazała, że wybór projektów w ramach FP dla Afryki był w istocie szybszy w porównaniu z tradycyjnymi instrumentami unijnymi³³. Fundusz pozwolił przyspieszyć poszczególne etapy, skracając czas od rozpoznania i opracowania do zawarcia umowy i pierwszej płatności (zob. ryc. 3). Wszystkie osoby, z którymi przeprowadzono wywiady w trakcie kontroli, z zadowoleniem przyjęły osiągnięte tempo opracowywania projektów w ramach funduszu. Wyrażały się z uznaniem również o zdolności FP do szybkiego reagowania na zmieniające się pilne potrzeby.

Należy odnotować jednak, że kilka projektów FP dla Afryki pierwotnie opracowano w ramach innych instrumentów unijnych i dopiero później zostały one przejęte przez fundusz. W niektórych przypadkach szybkie tempo skutkowało niezapewnieniem komitetom operacyjnym czasu niezbędnego do gruntownej oceny wniosków przed zatwierdzeniem projektów w FP (zob. pkt 31).

Jeśli chodzi o zawieranie umów, w połowie przewidzianego okresu działania FP dla Afryki podpisano umowy, których wartość odpowiadała 45% wszystkich dostępnych środków (zob. ryc. 4). Wprawdzie fundusz ogólnie przyspieszył podpisywanie umów³⁴, niemniej inne instrumenty kryzysowe są w tym względzie jeszcze skuteczniejsze. Przykładowo, w Instrumencie Przyczyniania się do Stabilności i Pokoju, obejmującym podobne obszary działania, przewidziano możliwość stosowania „nadzwyczajnych środków pomocy”³⁵. W przypadku tych środków 86% wszystkich umów zostaje podpisanych w ciągu czterech miesięcy³⁶ od przyjęcia przez Komisję decyzji o finansowaniu (w porównaniu z 270 dniami w FP dla Afryki). Fundusz jest instrumentem kryzysowym, stąd można by oczekiwać większego tempa w podpisywaniu umów.

Źródło: na podstawie danych Komisji Europejskiej dotyczących stanu wdrożenia na dzień 31 sierpnia 2018 r., opublikowanych na stronie internetowej FP dla Afryki. Wszystkie wartości liczbowe zaokrąglono.

Jeśli chodzi o wdrożenie projektów, w FP dla Afryki było ono niewiele szybsze w porównaniu z tradycyjnymi instrumentami pomocy rozwojowej. Przed FP stały podobne wyzwania. Znalazło to również odzwierciedlenie w niskim poziomie płatności (zob. ryc. 4). Większą część wypłaconych środków (niemal 90%) stanowią płatności zaliczkowe lub te dotyczące wsparcia budżetowego³⁷. Zdaniem Komisji złożone i trudne warunki prowadzenia działań są najczęstszą przyczyną wspomnianych opóźnień, ponieważ partnerzy wdrażający często nie mogą prowadzić interwencji na obszarach dotkniętych konfliktami.

Niemniej można by oczekiwać, że ze względu na wyjątkowe warunki, w jakich prowadzone są działania FP dla Afryki, Komisja będzie przeprowadzała systematycznie ocenę możliwości stosowania procedur przyspieszonych i omawiała tę kwestię z ewentualnymi partnerami. Jednym ze sposobów przyspieszenia rozpoczęcia wdrożenia jest dopuszczenie, by koszty kwalifikowane obejmowały koszty przygotowania projektu od daty zatwierdzenia (tj. od momentu, gdy podjęto decyzję co do istotnych warunków projektu, i w uzasadnionych przypadkach). Wytyczne Komisji dotyczące sytuacji nadzwyczajnych zezwalają w istocie na takie podejście.

Trybunał stwierdził, że w większości przypadków w kartach działania przedłożonych komitetom operacyjnym do zatwierdzenia nie określono oczekiwanego terminu podjęcia działań, ale raczej ogólny okres trwania projektu (który wahał się od 12 do 60 miesięcy w projektach objętych kontrolą). Z tego względu komitety operacyjne nie mogły wziąć pod uwagę tego aspektu przy zatwierdzaniu projektów ani rozważyć alternatywnych rozwiązań, zapewniających szybsze przejście do etapu wdrożenia.

W realizowanych projektach zaczęto wytwarzać produkty, ale wciąż brakuje funkcjonalnego systemu monitorowania wyników dla wszystkich segmentów

Monitorowanie

W 2017 r. trzy segmenty funduszu powierniczego UE dla Afryki przyjęły wspólną dla wszystkich projektów platformę monitorowania, obejmującą odpowiednie ramy logiczne³⁸, poziomy docelowe i powiązane faktyczne wartości dla każdego wskaźnika szczegółowego. Komisja zarejestrowała w tym systemie monitorowania większość poziomów docelowych dla projektów w FP. Osiągnięte wartości nie są jednak jeszcze dostępne. Nie wszyscy partnerzy wdrażający są gotowi wprowadzać informacje na wspólnej platformie, a większość z nich nie jest do tego zobowiązana zapisami umownymi. Wynika to z faktu, że do momentu podpisania umów systemu monitorowania ani nie opracowano, ani jeszcze nie zaplanowano, a Komisja nie zawarła powiązanych postanowień w umowach finansowych.

W momencie kontroli Komisja posiadała zestaw 19 zagregowanych wskaźników na potrzeby wspomnianej platformy monitorowania, wspólnych dla wszystkich trzech segmentów. Niemniej niektóre z tych wskaźników się pokrywają, a powiązania między nimi i wskaźnikami wyższego szczebla, ustalonymi dla ogólnych ram wyników funduszu, nie zawsze są czytelne (zob. ramka 4).

W segmencie Sahelu i jeziora Czad korzysta się obecnie z systemu CAD (ang. Collect, Analyse and Disseminate – gromadzenie, analizowanie i rozpowszechnianie informacji), w segmencie Rogu Afryki natomiast stosuje się MLS (ang. Monitoring and Learning System – system monitorowania i wyciągania wniosków). W segmencie Afryki Północnej rozpoczęto prace nad stworzeniem osobnego systemu monitorowania i oceny. Zalew informacji i obfitość systemów monitorowania oznacza, że nie ma jednego kompleksowego ujęcia wszystkich rezultatów osiągniętych w ramach FP dla Afryki jako całości.

Ponadto nie określono jasno, jakie obowiązki w zakresie monitorowania spoczywają na partnerach wdrażających, a jakie na Komisji lub delegaturach UE. Przykładowo, w ramach jednego z projektów w Nigrze (projekt 7) wszystkie środki wydano w ciągu 12 miesięcy (zamiast planowanych 36), a działania skoncentrowały się w dużej mierze na jednym z celów, który realizowali również inni darczyńcy (pomocy bezpośredniej na rzecz migrantów). Dwa pozostałe cele, sprawowanie rządów i działania związane z rozwojem, w dużej mierze pominięto. Trybunał odnotował również powtarzające się opóźnienia³⁹ w projektach związanych z bezpieczeństwem, zarządzaniem granicami i podobnymi obszarami działań.

Do momentu kontroli nie sporządzono żadnego sprawozdania ROM⁴⁰ dla któregokolwiek z projektów objętych kontrolą. Pracownicy Komisji przeprowadzili wizyty kontrolne co najmniej jednokrotnie w miejscach realizacji wszystkich projektów w Nigrze, co pozwoliło monitorować postępy. Ze względu na zagrożenia dla bezpieczeństwa w Libii Komisja nie była w stanie przeprowadzić wizyt kontrolnych wszystkich realizowanych projektów. Niemniej rozważała ewentualne wprowadzenie monitorowania zewnętrznego (tj. zlecenia monitorowania podmiotom zewnętrznym działającym lokalnie). Kluczowym elementem monitorowania jest okresowa kontrola projektów pod kątem odpowiednich ram logicznych. W większości projektów objętych kontrolą wprowadzono jedynie doraźne ramy logiczne, które miały zostać uzupełnione po początkowym etapie realizacji projektu, tj. po podpisaniu stosownej umowy. Na etapie uruchomienia partnerzy wdrażający przeprowadzają konsultacje z beneficjentami końcowymi i rozpoznają konkretne potrzeby lokalnej ludności lub organów administracji. Opracowują lub aktualizują, w porozumieniu z delegaturami UE, wskaźniki i poziomy docelowe. Zdaniem Komisji takie podejście zapewnia pewną elastyczność wobec trudnych warunków działania i pozwala zgromadzić dane, które początkowo nie są dostępne. Niemniej nawet po aktualizacji matryc logicznych w projektach objętych kontrolą brakowało mierzalnych poziomów docelowych, a zatem szczegółowe cele nie spełniały kryteriów SMART⁴¹ (zob. ramka 5).

Użyteczność niektórych wskaźników była niewielka. W jednym z projektów (projekcie 10) wskaźnik zależał od późniejszej decyzji politycznej organów lokalnych. Wskaźnik tego rodzaju jest niewłaściwy, ponieważ partnerzy wdrażający nie mają wpływu na takie decyzje i nie mogą za nie odpowiadać. Niektóre ze wskaźników opierały się na opiniach wyrażonych przez beneficjentów (np. wynikach ankiet), które są z natury subiektywne i trudne do zweryfikowania. Tymczasem inne wskaźniki uwzględniano we wspomnianych ramach z tego względu, że partnerzy wdrażający wykorzystywali je do celów sprawozdawczości wewnętrznej. Zwiększa to obciążenie administracyjne FP dla Afryki.

Określenie właściwego poziomu wyjściowego umożliwia ocenę postępów – w kategoriach względnych i bezwzględnych – w odniesieniu do ogółu potrzeb. Poziomy wyjściowe okazały się słabym punktem wszystkich ram logicznych badanych przez Trybunał, również tych poddanych aktualizacji. W większości przypadków wartość wyjściowa powiązana ze szczegółowymi wskaźnikami wynosiła zero lub była określona jako „nie dotyczy”⁴², co uniemożliwiało ocenę osiągniętych względnych postępów. W jednym projekcie poziomu wyjściowego wprawdzie nie podano, ale wskaźnik i tak został zmierzony⁴³. Takie pomiary nie dostarczają użytecznych danych na temat postępów w projekcie.

Produkty projektów w trakcie realizacji

W momencie prowadzenia kontroli projekty finansowane w ramach funduszu powierniczego UE dla Afryki znajdowały się zasadniczo na wczesnym etapie wdrożenia, ale objęte kontrolą projekty w Libii i Nigrze zaczęły przynosić pierwsze produkty (przykłady przedstawiono w ramce 6). W Nigrze zespół kontrolerów przeprowadził wizytę kontrolną w ośrodku tranzytowym dla migrantów oraz jednym z 15 utworzonych centrów monitorowania migracji, w Agadezie. Przeprowadzono również wywiady ze śledczymi policyjnymi zajmującymi się likwidowaniem sieci handlu ludźmi. Ze względu na zagrożenia dla bezpieczeństwa wizyty kontrolne w miejscu realizacji jakiegokolwiek projektu w Libii były niemożliwe.

Dane Fronteksu wskazują, że łączna liczba przypadków nielegalnego przekroczenia granicy UE przez migrantów była największa w 2016 r., a w 2017 r. zmalała (zob. ryc. 5). FP dla Afryki jest jednym z wielu unijnych i pozaunijnych instrumentów przyczyniających się do poprawy tych danych, które zresztą nie są jednakowe w różnych segmentach funduszu.

Źródło: Europejski Trybunał Obrachunkowy na podstawie danych Fronteksu za lata 2014-2017.

W sprawozdaniu FP dla Afryki za 2017 r. nie omówiono kompleksowo rezultatów osiągniętych do tej pory, przedstawiono natomiast informacje na temat liczby zatwierdzonych projektów, wydanych środków oraz przykłady wytworzonych produktów. Choć sprawozdanie roczne jest pojedynczym skonsolidowanym dokumentem, sprawozdawczość dla poszczególnych segmentów nie jest spójna. Przykładowo, w rozdziale trzecim sprawozdania rocznego (dotyczącym kierunków strategicznych, wdrażania i rezultatów) dla każdego segmentu zamieszczono tabele dotyczące przydzielenia środków na rzecz poszczególnych priorytetów wspieranych w ramach danego segmentu. Niemniej ogólny charakter celów funduszu pozostawia urzędnikom zarządzającym FP szeroki zakres swobody decydowania o klasyfikowaniu projektów. Oznacza to, że trudno porównywać środki przydzielone na rzecz poszczególnych priorytetów i segmentów.

Wnioski i zalecenia

Fundusz powierniczy UE dla Afryki utworzono w reakcji na szereg istotnych wyzwań. Jako instrument kryzysowy, miał on przyczyniać się do rozwiązywania kryzysów w trzech regionach Afryki. Celem funduszu jest ponadto osiągnięcie trwałej stabilności i celów w dziedzinie rozwoju.

Stwierdził, że fundusz jest narzędziem elastycznym, ale – biorąc pod uwagę obecne bezprecedensowe wyzwania, którym należy stawić czoła – działania funduszu powinny być lepiej ukierunkowane. Nie zdefiniowano konkretnych sytuacji kryzysowych, jakim FP ma zaradzić (np. w podziale na regiony i państwa występowania, przyczyny i oddziaływanie na stabilność). Choć ogólny charakter celów FP pozwala na pewną elastyczność, uniemożliwia on opracowanie strategii, która byłaby wystarczająco czytelna, by ukierunkować działania we wszystkich trzech segmentach, oraz ułatwiałaby pomiar rezultatów i powiązaną sprawozdawczość. Ponadto wytyczne strategiczne dla urzędników zarządzających FP nie były do tej pory zbyt szczegółowe (zob. pkt 15–19).

Komisja nie przeprowadziła kompleksowej analizy potrzeb, które ma zaspokoić fundusz, ani udostępnionych funduszowi środków. Trybunał ustalił, że w przypadkach gdy potrzeby zostały rozpoznane, nie określono ich ilościowo, podobnie jak nie wskazano niezbędnych środków finansowych. Ponadto stwierdził, że zasobów i zdolności nie łączono w sposób optymalny i systematyczny. Co więcej, nie opracowano odpowiedniego mechanizmu wyciągania wniosków z doświadczeń (zob. pkt 20–24).

Zalecenie 1 – Poprawa jakości celów funduszu powierniczego UE dla Afryki

Komisja powinna zaproponować radzie FP przeprowadzenie przeglądu obowiązujących celów i priorytetów FP dla Afryki, tak aby stały się one bardziej szczegółowe i osiągalne. Przegląd ten powinien uwzględniać szczególne wyzwania dotyczące każdego z trzech segmentów i w miarę możliwości określić poziomy wyjściowe i docelowe. W ramach tego zadania Komisja powinna w szczególności wykorzystać:

1. produkty instrumentów badawczo-rozpoznawczych;
2. zdolności wszystkich darczyńców;
3. mechanizmy wyciągania wniosków z doświadczeń dla całego funduszu.

Termin realizacji: koniec 2019 r.

Procedury wyboru projektów są różne w poszczególnych segmentach funduszu. Trybunał nie zapoznał się z żadną udokumentowaną oceną wniosków projektowych pod kątem wcześniej określonych kryteriów. Posiedzenia komitetów operacyjnych były zasadniczo poświęcone zatwierdzaniu projektów, ale Trybunał ustalił, że informacje przekazywane komitetom były niekiedy niekompletne lub docierały zbyt późno, by można było podjąć należycie umotywowane decyzje (zob. pkt 27–32).

Nie zawsze czytelnie uzasadniano względne korzyści wynikające z finansowania projektów właśnie z FP dla Afryki, a nie z innych źródeł. Trybunał wykrył przy tym przykłady projektów objętych FP dla Afryki ukierunkowanych podobnie jak inne unijne instrumenty, jeśli chodzi o uwzględniane potrzeby (zob. pkt 33–38).

Zalecenie 2 – Dokonanie przeglądu procedury wyboru projektów

Komisja powinna:

1. ustanowić czytelne kryteria wspólne dla wszystkich segmentów oraz dokumentować ocenę wniosków projektowych pod kątem spełniania tych kryteriów;
2. przedstawiać komitetom operacyjnym wykaz otrzymanych wniosków, które nie zostały rozwinięte i opracowane w formie karty działania, w tym przyczyny odrzucenia tych wniosków, za pośrednictwem urzędnika zarządzającego FP;
3. informować komitety operacyjne o wszelkich istotnych zmianach w już zatwierdzonych projektach (tj. zmianach celów, budżetu lub okresu trwania);
4. przewidzieć w karcie działania osobną część na uzasadnienie względnych korzyści wynikających z finansowania projektu właśnie z FP dla Afryki, a nie z innych unijnych instrumentów wsparcia.

Termin realizacji: połowa 2019 r.

W porównaniu z tradycyjnymi instrumentami FP dla Afryki pozwala szybciej uruchamiać projekty. Dzięki funduszowi udało się ogólnie przyspieszyć podpisywanie umów i dokonywanie płatności zaliczkowych. Niemniej jeśli chodzi o opóźnienia we wdrażaniu projektów, występują podobne problemy jak w przypadku tradycyjnych instrumentów. Działania funduszu realizuje się wprawdzie w warunkach nadzwyczajnych, Komisja jednak nie wykorzystała w pełni procedur przyspieszonych, choć ułatwiłoby to pracę partnerom wdrażającym i pozwoliłoby szybciej rozpocząć działania (zob. pkt 39–44).

Zalecenie 3 – Podjęcie działań, które przyspieszą wdrożenie

Komisja powinna wskazać wszystkie procedury przyspieszone, które można zastosować w ramach FP dla Afryki, i w stosownych przypadkach wspierać ich zastosowanie w porozumieniu z ewentualnymi partnerami wdrażającymi.

Termin realizacji: koniec 2019 r.

Przyjęto wspólny system monitorowania na potrzeby FP dla Afryki, nie jest on jednak jeszcze funkcjonalny. Do tej pory w trzech segmentach wykorzystywano różne systemy w celu gromadzenia informacji budżetowych, monitorowania i oceny. Trybunał ustalił, że cele projektów często nie odpowiadały kryteriom SMART (nie były zdefiniowane, wymierne, osiągalne, odpowiednie, określone w czasie), a dla wskaźników stosowanych do pomiaru wyników projektów nie podano poziomów wyjściowych. FP dla Afryki przyczynił się do zmniejszenia liczby migrantów o nieuregulowanym statusie przemieszczających się z Afryki do Europy, ale wkładu tego nie sposób dokładnie zmierzyć. Skontrolowane projekty znajdowały się na wczesnym etapie wdrożenia, uzyskano jednak pierwsze produkty (zob. pkt 45–53).

Zalecenie 4 – Usprawnienie monitorowania w funduszu powierniczym UE dla Afryki

Komisja powinna:

1. doprowadzić do tego, by wspólny system monitorowania był w pełni funkcjonalny;
2. uwzględnić cele SMART w ramach logicznych oraz poprawić jakość wskaźników przez ustanowienie określonych ilościowo poziomów wyjściowych i docelowych.

Termin realizacji: połowa 2019 r.

Niniejsze sprawozdanie zostało przyjęte przez Izbę III, której przewodniczyła Bettina JAKOBSEN, członek Trybunału Obrachunkowego, na posiedzeniu w Luksemburgu w dniu 16 października 2018 r.

W imieniu Trybunału Obrachunkowego

Klaus-Heiner LEHNE
Prezes

Glosariusz i wykaz skrótów

DG DEVCO: Dyrekcja Generalna ds. Współpracy Międzynarodowej i Rozwoju

DG NEAR: Dyrekcja Generalna ds. Polityki Sąsiedztwa i Negocjacji w sprawie Rozszerzenia

EFR: Europejski Fundusz Rozwoju

EIP: Plan inwestycji zewnętrznych

ESDZ: Europejska Służba Działań Zewnętrznych

FP: Fundusz powierniczy

FP dla Afryki: Kryzysowy fundusz powierniczy UE na rzecz stabilności oraz eliminowania przyczyn migracji nieuregulowanej i wysiedleń w Afryce

IcSP: Instrument na rzecz Przyczyniania się do Stabilności i Pokoju

Karta działania: Dokument zawierający wszystkie istotne informacje na temat projektu lub programu

Umowa ustanawiająca: Dokument ustanawiający fundusz powierniczy UE dla Afryki

Przypisy

¹ Art. 187 rozporządzenia finansowego [rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE, Euratom) nr 966/2012 z dnia 25 października 2012 r. w sprawie zasad finansowych mających zastosowanie do budżetu ogólnego Unii oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE, Euratom) nr 1605/2002 (Dz.U. L 298 z 26.10.2012, s. 1)] zapewnia ramy prawne dotyczące ustanawiania unijnych funduszy powierniczych na rzecz działań zewnętrznych. W rozporządzeniu finansowym z 2018 r. [rozporządzeniu Parlamentu Europejskiego i Rady (UE, Euratom) 2018/1046 z dnia 18 lipca 2018 r. w sprawie zasad finansowych mających zastosowanie do budżetu ogólnego Unii, zmieniającym rozporządzenia (UE) nr 1296/2013, (UE) nr 1301/2013, (UE) nr 1303/2013, (UE) nr 1304/2013, (UE) nr 1309/2013, (UE) nr 1316/2013, (UE) nr 223/2014 i (UE) nr 283/2014 oraz decyzję nr 541/2014/UE, a także uchylającym rozporządzenie (UE, Euratom) nr 966/2012 (Dz.U. L 193 z 30.7.2018, s. 1)], które weszło w życie dnia 2 sierpnia 2018 r., przepis ten umieszczono w art. 234.

² Art. 58 ust. 1 lit. c) rozporządzenia finansowego z 2012 r., obecnie art. 62 ust. 1 lit. c) rozporządzenia finansowego z 2018 r.

³ Umowa ustanawiająca jest dokumentem sporządzonym przez Komisję, państwa członkowskie UE i innych darczyńców.

⁴ Pozostałe fundusze to: a) fundusz powierniczy „Bêkou” na rzecz Republiki Środkowoafrykańskiej, ustanowiony w lipcu 2014 r., aby wesprzeć wyjście tego państwa z kryzysu i jego odbudowę; b) fundusz powierniczy „Madad”, ustanowiony w grudniu 2014 r. w odpowiedzi na kryzys w Syrii; oraz c) fundusz powierniczy na rzecz Kolumbii, ustanowiony w 2016 r. w celu udzielenia wsparcia po zakończeniu konfliktu.

⁵ Początkowo FP dla Afryki obejmował 23 państwa. Rada FP na drugim posiedzeniu 13 grudnia 2016 r. podjęła decyzję o objęciu działaniami funduszu również Ghany, Gwinei i Wybrzeża Kości Słoniowej.

⁶ Państwa członkowskie UE niewnoszące wkładów na rzecz FP dla Afryki mogą również zostać obserwatorami w radzie.

⁷ Pracownicy DG DEVCO (przewodniczący komitetom operacyjnym segmentu Sahelu i jeziora Czad oraz segmentu Rogu Afryki), DG NEAR (przewodniczący komitetowi operacyjnemu segmentu Afryki Północnej), DG ECHO i DG HOME oraz pracownicy Służby ds. Instrumentów Polityki Zagranicznej.

⁸ Delegatura UE w Libii została przeniesiona do Tunisu ze względu na wybuch zbrojnych starć z końcem 2014 r.

⁹ Do wszystkich państw uczestniczących w funduszu powierniczym UE dla Afryki przesłano kwestionariusz (odpowiedzi udzieliło 21 z 28). Osobne wywiady przeprowadzono z przedstawicielami państw członkowskich zapewniających największe wkłady na rzecz FP (Niemiec i Włoch), państw realizujących projekty w Nigrze i Libii (Francji i Luksemburga) oraz innych wybranych państw członkowskich (np. Belgii, Portugalii i Szwecji).

¹⁰ Motyw 18 umowy ustanawiającej stanowi, że „Fundusz powierniczy osiąga ustalone cele przez łączenie zasobów i zdolności w dziedzinie analizy, wskazywania i wdrażania działań, w szczególności zasobów i zdolności darczyńców prowadzących działania w tych regionach. Dzięki temu wykorzystane zostaną narzędzia oraz praktyczna wiedza Komisji i państw członkowskich UE w celu wypracowania zdecydowanej reakcji ze strony Europy […]”.

¹¹ Art. 2 (dotyczący celów funduszu powierniczego) umowy ustanawiającej FP dla Afryki. Umowa ustanawiająca jest dokumentem sporządzonym przez Komisję i uczestniczące państwa członkowskie UE.

¹² Decyzja Komisji C(2015) 7293 z dnia 20 października 2015 r. w sprawie ustanowienia funduszu powierniczego UE dla Afryki.

¹³ Obejmują one: a) zwiększenie możliwości gospodarczych i w zakresie zatrudnienia; b) zwiększenie odporności lokalnych społeczności; c) usprawnienie zarządzania migracją w państwach pochodzenia, tranzytu i docelowych; d) poprawę sprawowania rządów i zapobiegania konfliktom.

¹⁴ https://ec.europa.eu/europeaid/eu-emergency-trust-fund-strategic-orientation-document_en

¹⁵ Ramy operacyjne trzech segmentów zatwierdzono odpowiednio: dla segmentu Sahelu i jeziora Czad – 15 lutego 2016 r., dla segmentu Rogu Afryki – 31 maja 2016 r., dla segmentu Afryki Północnej – 16 grudnia 2016 r.

¹⁶ Zgodnie z definicją poziom wyjściowy oznacza jednoznacznie określony punkt początkowy, w którym rozpoczyna się wdrożenie. Postępy ocenia się, odnosząc się do tego punktu początkowego.

¹⁷ Motyw 18 umowy ustanawiającej.

¹⁸ W instrumencie badawczo-rozpoznawczym tego segmentu przeprowadzono przegląd literatury przedmiotu, w którym oceniono „stan badań nad migracją, wysiedleniami i konfliktami w Rogu Afryki”. W analizie „zawarto również przegląd podmiotów działających obecnie w dziedzinie migracji i konfliktów w Rogu Afryki”.

¹⁹ Wnioski wyciągnięte z doświadczeń powszechnie rozumie się jako „uogólnienia bazujące na ocenie [dotyczącej] silnych i słabych punktów procesu przygotowywania, opracowywania i wdrażania, które wpływają na skuteczność, wyniki i oddziaływanie”. „Glossary of Key Terms in Evaluation and Results Based Management” [Glosariusz kluczowych terminów w dziedzinie oceny i zarządzania opartego na wynikach], OECD, 2002.

²⁰ Art. 187 ust. 3 lit. b) rozporządzenia finansowego stanowi, że „fundusze powiernicze Unii […] umożliwiają Unii lepszą kontrolę ryzyka”.

²¹ Na czwartym posiedzeniu rady FP w kwietniu 2018 r. dwa kolejne państwa wspomniały o „konieczności przeanalizowania sposobu, w jaki monitoruje się ryzyko w projektach, oraz dalszego usprawnienia monitorowania i oceny”.

²² Kryteria te obejmują: a) konieczność uwzględnienia dwojakiego podejścia: zapobiegania nieuregulowanej migracji i wysiedleniom i ułatwienia lepszego zarządzania migracją z jednej strony lub budowania kompleksowego podejścia na rzecz stabilności, bezpieczeństwa i odporności z drugiej; b) stosowanie się do tematycznego i geograficznego zakresu każdego zaangażowanego instrumentu finansowego i powiązanego rozporządzenia, zwłaszcza w odniesieniu do zasad regulujących oficjalną pomoc rozwojową; d) uzupełnianie innych działań UE i państw członkowskich w regionie; e) działanie w porozumieniu z władzami państwa beneficjenta.

²³ Protokoły posiedzeń komitetu operacyjnego segmentu Sahelu i jeziora Czad z dnia 14.1.2016 i 18.4.2016.

²⁴ Art. 7 regulaminu komitetów operacyjnych stanowi, że dokumenty na posiedzenie muszą być w miarę możliwości przedkładane co najmniej 15 dni przed terminem posiedzenia. Przykładowo, w protokole piątego posiedzenia komitetu operacyjnego segmentu Rogu Afryki z grudnia 2017 r. stwierdza się: „Komitet operacyjny odnotowuje z głębokim zaniepokojeniem fakt późnego udostępnienia dokumentów na posiedzenie. […] Dokumentację należy w przyszłości udostępniać z większym (trzytygodniowym) wyprzedzeniem”.

²⁵ Art. 6.6.5.

²⁶ Na pierwszym posiedzeniu tego komitetu w styczniu 2016 r. zatwierdzono projekt 8 w Nigrze. Na etapie przygotowania i negocjacji agencje państw członkowskich zaproponowały wprowadzenie modyfikacji do celów tego działania. W konsekwencji opis działania podpisany we wrześniu 2016 r. różnił się zasadniczo od karty działania przyjętej przez komitet. Komitetu nie poinformowano o tej zmianie.

²⁷ Posiedzenia te odbyły się odpowiednio 16.12.2015 oraz 26.2.2018.

²⁸ Jeden z nich dotyczył instrumentu rozpoznawczo-badawczego, a inny instrumentu współpracy technicznej.

²⁹ W art. 187 ust. 3 lit. b) rozporządzenia finansowego stwierdza się, że fundusze powiernicze UE „nie powinny być tworzone, jeżeli tylko powielają inne, istniejące kanały finansowania lub podobne instrumenty, nie wnosząc żadnych dodatkowych elementów”.

³⁰ Wymóg ten ustanowiono w sekcji 2 dokumentu zawierającego wytyczne strategiczne, poświęconej komplementarności (s. 11): „Fundusz wypełni luki – zarówno geograficzne, jak i tematyczne – nieuwzględnione w innych instrumentach lub przez pozostałych partnerów w dziedzinie rozwoju (w tym przez państwa członkowskie UE). W każdym zatwierdzonym projekcie kwestia ta musi zostać wzięta pod uwagę […]”.

³¹ Art. 3 (dotyczący celu) rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2017/1601 z dnia 26 września 2017 r. w sprawie ustanowienia Europejskiego Funduszu na rzecz Zrównoważonego Rozwoju (EFZR), gwarancji EFZR i funduszu gwarancyjnego EFZR.

³² W motywie 10 decyzji Komisji C(2015) 7293 z dnia 20 października 2015 r. stwierdza się, że „fundusz powierniczy […] zapewni UE i państwom członkowskim szybko działające i elastyczne narzędzie do osiągnięcia natychmiastowych i konkretnych rezultatów w trudnych i gwałtownie zmieniających się sytuacjach, które charakteryzują się niestabilnością”.

³³ Przez „tradycyjne instrumenty finansowania na rzecz rozwoju” Trybunał rozumie Europejski Fundusz Rozwoju oraz instrumenty budżetu UE, które pozwalają finansować działania w 26 państwach afrykańskich objętych FP dla Afryki, w szczególności Europejski Instrument Sąsiedztwa i Instrument Finansowania Współpracy na rzecz Rozwoju.

³⁴ Starania Komisji zmierzające do przyspieszenia podpisywania umów obejmują: wysyłanie pism do państw członkowskich i prowadzenie dyskusji z agencjami wdrażającymi państw członkowskich w ramach sieci podmiotów wdrażających działania w dziedzinie europejskiej współpracy na rzecz rozwoju (Practitioners’ Network for European Development Cooperation). Sieć ta stanowi platformę koordynacji dla 15 agencji wdrażających z państw członkowskich.

³⁵ Art. 3 rozporządzenia (UE) nr 230/2014 z dnia 11 marca 2014 r. ustanawiającego Instrument na rzecz Przyczyniania się do Stabilności i Pokoju.

³⁶ Służba ds. Instrumentów Polityki Zagranicznej, roczne sprawozdanie z działalności za 2017 r., załącznik 12 „Tablica wyników”, s. 139.

³⁷ Wsparcie budżetowe dla Nigru (projekt 12) odpowiada 7% ogółu wydatkowanych środków.

³⁸ Ramy logiczne oznaczają zarys projektu zawierający cele, poziomy docelowe i wskaźniki.

³⁹ Projekt 11, opóźniony o 3,5 miesiąca; projekt 5, opóźniony o 7 miesięcy; projekt 4, w zamierzeniu dwuletni, który obecnie musi zostać przedłużony, aby można było osiągnąć główne rezultaty.

⁴⁰ Monitorowanie zorientowane na rezultaty (ang. Results-Oriented Monitoring – ROM). DG ds. Rozwoju i Współpracy EuropeAid ustanowiła system ROM w 2000 r. w celu usprawnienia procesu monitorowania i oceny pomocy rozwojowej oraz zwiększenia jej przejrzystości. Podstawę systemu stanowią krótkie i ukierunkowane oceny przeprowadzane na miejscu przez ekspertów zewnętrznych. System opiera się na zorganizowanej i spójnej metodologii, wykorzystującej pięć kryteriów: stosowności, wydajności, skuteczności, potencjalnego oddziaływania i prawdopodobnej trwałości.

⁴¹ Cele SMART to cele skonkretyzowane, mierzalne, osiągalne, realne, określone w czasie (z ang. Specific, Measurable, Achievable, Relevant, Timed).

⁴² Ma to zastosowanie do następujących projektów: 4, 5, 7, 11, 13, 17, 18, 19 oraz 20.

⁴³ W projekcie 7 dla wskaźników podano dane liczbowe oznaczające osiągniecie poziomów docelowych dla pomocy w ośrodkach tranzytowych i wspomaganych dobrowolnych powrotów (np. 380%, 415%, 225% itd.), nie określając przy tym żadnego szacowanego poziomu wyjściowego.

Zespół kontrolny

Sprawozdania specjalne Trybunału przedstawiają wyniki kontroli dotyczących wybranych obszarów polityki i programów unijnych bądź kwestii związanych z zarządzaniem w wybranych obszarach budżetowych. Trybunał wybiera i opracowuje zadania kontrolne w taki sposób, aby miały one jak największe oddziaływanie, biorąc pod uwagę kryteria takie jak zagrożenia dla wykonania zadań lub zgodności, poziom dochodów lub wydatków w danym obszarze, nadchodzące zmiany oraz interes polityczny i społeczny.

Niniejsza kontrola wykonania zadań została przeprowadzona przez Izbę III, zajmującą się obszarami wydatków dotyczącymi działań zewnętrznych, bezpieczeństwa i sprawiedliwości. Izbie tej przewodniczy członek Trybunału Bettina Jakobsen, w przypadku tego sprawozdania pełniąca również funkcję członka sprawozdawcy. W działania kontrolne zaangażowani byli ponadto: Katja Mattfolk, szef gabinetu; Kim Storup, attaché; Beatrix Lesiewicz, kierownik; Emmanuel-Douglas Hellinakis, koordynator zadania; Laura Gores, attaché, a także kontrolerzy: Jiri Lang i Piotr Zych.

Od lewej: Katja Mattfolk, Kim Storup, Emmanuel-Douglas Hellinakis, Jiri Lang, Bettina Jakobsen, Piotr Zych.

Kontakt

EUROPEJSKI TRYBUNAŁ OBRACHUNKOWY
12 rue Alcide De Gasperi
1615 Luxembourg
LUKSEMBURG

Tel.: +352 4398-1
Formularz kontaktowy: eca.europa.eu/pl/Pages/ContactForm.aspx
Strona internetowa: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors

Więcej informacji o Unii Europejskiej można znaleźć w portalu Europa (http://europa.eu).

Luksemburg: Urząd Publikacji Unii Europejskiej, 2018

© Unia Europejska, 2018

W celu wykorzystania lub powielenia zdjęć lub innych materiałów nieobjętych prawem autorskim Unii Europejskiej należy wystąpić o zgodę bezpośrednio do właścicieli praw autorskich.

JAK SKONTAKTOWAĆ SIĘ Z UE

Osobiście
W całej Unii Europejskiej istnieje kilkaset centrów informacyjnych Europe Direct. Adres najbliższego centrum można znaleźć na stronie: https://europa.eu/european-union/contact_pl.

Telefonicznie lub drogą mailową
Europe Direct to serwis informacyjny, który udziela odpowiedzi na pytania na temat Unii Europejskiej. Można się z nim skontaktować:

• dzwoniąc pod bezpłatny numer telefonu: 00 800 6 7 8 9 10 11 (niektórzy operatorzy mogą naliczać opłaty za te połączenia),
• dzwoniąc pod standardowy numer telefonu: +32 22999696,
• drogą mailową: https://europa.eu/european-union/contact_pl.

WYSZUKIWANIE INFORMACJI O UE

Online
Informacje o Unii Europejskiej są dostępne we wszystkich językach urzędowych UE w portalu Europa: https://europa.eu/european-union/index_pl.

Publikacje UE
Bezpłatne i odpłatne publikacje UE można pobrać lub zamówić w serwisie EU Bookshop: https://op.europa.eu/pl/publications. Większą liczbę egzemplarzy bezpłatnych publikacji można otrzymać, kontaktując się z serwisem Europe Direct lub z lokalnym centrum informacyjnym (zob. https://europa.eu/european-union/contact_pl).

Prawo UE i powiązane dokumenty
Informacje prawne dotyczące UE, w tym wszystkie unijne akty prawne od 1951 r., są dostępne we wszystkich językach urzędowych UE w portalu EUR-Lex: http://eur-lex.europa.eu/homepage.html?locale=pl.

Portal Otwartych Danych UE
Unijny portal otwartych danych (http://data.europa.eu/euodp) umożliwia dostęp do zbiorów danych pochodzących z instytucji i innych organów UE. Dane można pobierać i wykorzystywać bezpłatnie, zarówno do celów komercyjnych, jak i niekomercyjnych.