Eiropas Savienības Ārkārtas trasta fonds Āfrikai: elastīgs, bet trūkst mērķtiecības

Kopsavilkums

Kopš 2013. gada janvāra Finanšu regula, ko piemēro ES budžetam, ļauj Eiropas Komisijai veidot un pārvaldīt Eiropas Savienības trasta fondus ārējām darbībām. Tie ir vairāku līdzekļu devēju fondi ārkārtas darbībām, ārkārtas situāciju seku pārvarēšanai un tematiskajām darbībām.

Eiropas Savienības Ārkārtas trasta fonds stabilitātes nodrošināšanai un neatbilstīgas migrācijas un personu pārvietošanas iemeslu novēršanai Āfrikā (ESTF Āfrikai) tika izveidots ar mērķi veicināt stabilitāti un palīdzēt labāk pārvaldīt migrāciju, novēršot destabilizācijas, piespiedu pārvietošanas un neatbilstīgas migrācijas pamatcēloņus. Tā izveide tika apstiprināta 2015. gada novembrī notikušajā Valletas samitā par migrāciju. Fonds atbalsta darbības 26 valstīs, kas atrodas trijos Āfrikas reģionos (jeb “logos”): Sāhelas un Čada ezera, Āfrikas raga un Ziemeļāfrikas reģionā.

Mēs pētījām, vai ESTF Āfrikai tika labi izveidots un tiek labi īstenots. Mēs secinām, ka ESTF Āfrikai ir elastīgs instruments, taču tas saskaras ar vēl nepieredzētām problēmām, tāpēc tā koncepcijai ir jābūt mērķtiecīgākai. Salīdzinājumā ar tradicionālajiem instrumentiem ESTF Āfrikai ir ātrāks, projektus uzsākot. Kopumā tam ir izdevies paātrināt līgumu parakstīšanu un ātrāk izmaksāt avansa maksājumus. Taču problēmas, kas aizkavē projektu īstenošanu, ir līdzīgas tām, ar ko sastopas tradicionālie instrumenti.

Mēs konstatējām, ka ESTF Āfrikai ir plaši mērķi. Tas ir ļāvis atbalstu elastīgi pielāgot dažādām mainīgām situācijām, bet ir mazāk noderīgi, kad jāvirza darbība visos trīs logos un jānovērtē ietekme. Komisija nav vispusīgi analizējusi un kvantitatīvi novērtējusi ne vajadzības, kas jārisina Trasta fondam, ne arī tā rīcībā esošos līdzekļus. Mēs arī konstatējām, ka visu triju logu vadītājiem sniegtie stratēģiskie norādījumi nav bijuši pietiekami specifiski un līdzekļu devēju resursu un spēju apvienošana vēl nav pietiekami efektīva.

Attiecībā uz īstenošanu mēs konstatējām, ka dažādos logos īstenotās projektu atlases procedūras atšķiras un projektu priekšlikumu novērtēšanas kritēriji nav pietiekami skaidri vai dokumentēti. Turklāt salīdzinošās priekšrocības, projektu finansēšanā izmantojot ESTF Āfrikai, ne vienmēr bija labi izskaidrotas.

Lai gan ESTF Āfrikai ir pieņēmis vienotu uzraudzības sistēmu, tā vēl nedarbojas un rezultātu uzraudzībai visi trīs logi izmanto dažādas sistēmas. Mēs konstatējām, ka projektu mērķi bieži vien neatbilda SMART kritērijiem un projektu rezultātu novērtēšanai izmantotajiem rādītājiem nebija noteikts sākotnējais stāvoklis. Revidētie projekti atradās īstenošanas agrīnā posmā, bet jau bija sākuši dot tiešos rezultātus.

ESTF Āfrikai ir palīdzējis samazināt to neatbilstīgo migrantu skaitu, kas no Āfrikas dodas uz Eiropu, tomēr šo ieguldījumu nav iespējams precīzi novērtēt.

Pamatojoties uz mūsu veikto revīziju, mēs sniedzam vairākus ieteikumus, kas jāīsteno pēc iespējas ātrāk, ņemot vērā, ka ESTF Āfrikai beigs darboties 2020. gadā. Komisijai:

• jāuzlabo ESTF Āfrikai mērķu kvalitāte,
• jāpārskata projektu atlases procedūra,
• jāveic pasākumi, lai paātrinātu īstenošanu,
• jāuzlabo ESTF Āfrikai uzraudzība.

Ievads

ES trasta fondi

Trasta fondus (TF) izveido konkrētam attīstības mērķim, izmantojot finanšu iemaksas, ko veic viens vai vairāki līdzekļu devēji, un tos parasti pārvalda starptautiska organizācija, tāda kā Pasaules Banka vai ANO. Kopš 20. gs. 90. gadiem trasta fondus aizvien plašāk izmanto kā starptautiskās sadarbības finansēšanas mehānismu. Tos bieži vien izveido, lai reaģētu uz dabas katastrofu vai konfliktu izraisītām krīzēm.

Kopš 2013. gada Finanšu regula ļauj Komisijai veidot Eiropas Savienības trasta fondus (ESTF)¹. Tajos līdzekļi no ES budžeta vai Eiropas Attīstības fonda (EAF) ir apvienoti ar iemaksām, ko veic viens vai vairāki līdzekļu devēji, tostarp dalībvalstis un trešās valstis. ES trasta fondus ārkārtas darbībām vai ārkārtas situāciju seku pārvarēšanai Komisija var īstenot tieši vai netieši, budžeta izpildes uzdevumus uzticot īpašām struktūrām².

ESTF Āfrikai

To migrantu skaits, kuri cenšas sasniegt Eiropu, šķērsojot tās dienvidu robežas, 2014. gadā strauji pieauga — to izraisīja nestabilitāte Sīrijā, Irākā, Lībijā, Eritrejā un Afganistānā, kā arī visā Sāhelas un Čada ezera reģionā. Daudzi migranti no dažādiem Āfrikas reģioniem, ceļā uz Eiropu šķērsojot Vidusjūru, zaudēja dzīvību. Šie reģioni nokļuva ES ārējās migrācijas politikas uzmanības centrā, it īpaši kopš tā dēvētā Balkānu maršruta slēgšanas 2016. gadā saskaņā ar ES un Turcijas noslēgto vienošanos.

Eiropadome 2015. gada aprīlī nolēma uz šo krīzi reaģēt, aicinot sasaukt starptautisku samitu, lai apspriestu migrācijas jautājumus ar Āfrikas valstīm un citām svarīgām valstīm. Samits notika 2015. gada 11. un 12. novembrī Valletā (Malta). Tā noslēgumā tika pieņemta kopēja deklarācija un rīcības plāns, kas balstījās uz piecām prioritārām jomām un 16 prioritārām iniciatīvām. Turklāt 2015. gada 12. novembrī 25 ES dalībvalstis, Norvēģija, Šveice un Eiropas Komisija parakstīja Izveides nolīgumu³, ar ko tika oficiāli izveidots ES Ārkārtas trasta fonds stabilitātes nodrošināšanai un neatbilstīgas migrācijas un personu pārvietošanas iemeslu novēršanai Āfrikā (ESTF Āfrikai), un tam pievienoto stratēģiju.

ESTF Āfrikai ir trešais no četriem trasta fondiem⁴, kurus līdz šim ir pārvaldījusi Eiropas Komisija (“Komisija”). Tas atbalsta 26 Āfrikas valstis⁵ trijos reģionos (administratīviem nolūkiem saukti par “logiem”): Sāhelas un Čada ezera (SČE), Āfrikas raga (ĀR) un Ziemeļāfrikas (ZĀ) reģionā. Šā fonda atbalstītās valstis ir parādītas 1. attēlā.

Avots: Eiropas Komisija, ESTF Āfrikai 2017. gada ziņojums.

Ar ESTF Āfrikai Izveides nolīgumu tika izveidotas šādas pārvaldības struktūras:

1. Trasta fonda valde, kuru vada Komisija (DEVCO ĢD) un kurai palīdz Eiropas Ārējās darbības dienests (EĀDD) un citi Komisijas dienesti. Tās sastāvā ir līdzekļu devēju (ES dalībvalstu un citu valstu, kas iemaksājušas vismaz 3 miljonus EUR) pārstāvji un Komisijas pārstāvji, kas darbojas Eiropas Savienības vārdā. Neviena Āfrikas valsts līdz šim nav izlēmusi piedalīties ESTF Āfrikai kā pilntiesīga dalībniece. Līdzekļu devēji, kuri nav veikuši minimālo iemaksu, piedalās kā novērotāji⁶ (sk. I pielikumu). Vajadzības gadījumā arī attiecīgo valstu un to reģionālo organizāciju pārstāvji var tikt uzaicināti kā novērotāji. Kopš 2017. gada Eiropas Parlamentam ir piešķirts novērotāja statuss. Trasta fonda valde sniedz stratēģiskas pamatnostādnes par līdzekļu izmantošanu;
2. katra loga rīcības komiteja (RK), kas pārbauda un apstiprina Trasta fonda finansētās darbības. Tās sastāvā ir Komisijas pārstāvji⁷, Eiropas Ārējās darbības dienesta pārstāvji, kā arī to līdzekļu devēju (ES dalībvalstu un citu valstu) pārstāvji, kuri iemaksājuši vismaz 3 miljonus EUR. Tāpat kā Trasta fonda valdes gadījumā, līdzekļu devēji, kuri nav veikuši minimālo iemaksu, ES dalībvalstis, kuras fondā nav iemaksājušas līdzekļus, attiecīgās valstis un to reģionālās organizācijas var piedalīties sanāksmēs kā novērotāji. Eiropas Parlamentam nav novērotāja statusa rīcības komitejas sanāksmēs.
3. Trasta fonda pārvaldību nodrošina Komisija (pilnvarotā), kas darbojas kā Trasta fonda valdes un rīcības komiteju sekretariāts. Tā atbild par Trasta fonda finansēto darbību īstenošanu un pārvaldības uzdevumus saskaņā ar reglamentu deleģē saviem darbiniekiem (TF pārvaldniekiem) (sk. II pielikumu).

Paredzams, ka ESTF Āfrikai darbosies no 2015. gada līdz 2020. gada beigām. Iemaksas ESTF Āfrikai 2018. gada augusta beigās kopā sasniedza 4,09 miljardus EUR. Lielākā daļa (3,6 miljardi EUR jeb 89 % no kopējām iemaksām) bija līdzekļu pārvedumi no EAF un ES budžeta. ES dalībvalstis kopā ar Norvēģiju un Šveici ir iemaksājušas 439 miljonus EUR (11 %). 2. attēlā ir salīdzinātas iemaksas visos ES trasta fondos.

Avots: Ikmēneša ziņojums par ES trasta fondu daudzgadu īstenošanu līdz 2018. gada 31. augustam, Eiropas Komisijas Budžeta ĢD. Visi skaitļi ir noapaļoti.

Kad 2015. gada beigās tika izveidots ESTF Āfrikai, tas aptvēra 1,5 % no visas oficiālās attīstības palīdzības valstīm, ko tas atbalsta.

Ņemot vērā dažādos ārkārtas gadījumus un sarežģītās vietējās situācijas, ESTF Āfrikai ietver pasākumus, sākot no ārkārtas palīdzības līdz palīdzībai attīstības jomā.

Revīzijas tvērums un pieeja

Mēs veicām lietderības revīziju, lai pārbaudītu, vai ESTF Āfrikai tika labi izveidots un tiek labi īstenots. Revīzija aptvēra periodu no fonda izveides 2015. gada beigās līdz 2018. gada februāra beigām. Šā ziņojuma pirmajā daļā ir aplūkota ESTF Āfrikai koncepcija (mērķi, Komisijas veiktā vajadzību analīze un finansējums). Otrajā daļā ir aplūkoti konkrēti ESTF Āfrikai īstenošanas aspekti (projektu atlases procedūras, uzraudzības sistēma un revidēto projektu tiešie rezultāti).

Revīzija tika veikta no 2017. gada novembra līdz 2018. gada martam. Tās laikā mēs pārbaudījām dokumentārus pierādījumus, tādus kā plānošanas dokumenti, progresa, uzraudzības un projekta novērtējuma ziņojumi, kā arī attiecīgā dokumentācija par trasta fondu mehānismiem starptautiskajās organizācijās (ANO un Pasaules Bankā). Mēs apmeklējām Nigēru un ES delegāciju Lībijā⁸. Revīzijas laikā tika iztaujāti ESTF Āfrikai darbinieki no DEVCO ĢD, EĀDD, NEAR ĢD un ECHO ĢD, kā arī ES īpašais pārstāvis Sāhelā, ES delegācijas (EUDEL) Nigērā un Lībijā, vairāki ESTF Āfrikai līdzekļu devēji⁹ un Āfrikas valstu iestādes. Mēs ņēmām vērā savu iepriekšējo un Komisijas Iekšējās revīzijas dienesta veikto attiecīgo revīzijas darbu.

Apmeklētās valstis tika atlasītas no diviem logiem — SČE un ZĀ reģiona, kur līdz šim ir izlietota lielākā daļa ESTF Āfrikai līdzekļu. Valstis ar lielāko fonda piešķīrumu šajos logos ir Nigēra un Lībija. Mēs pārbaudījām 20 notiekošos projektus abās valstīs. Nigērā mēs apmeklējām septiņus no deviņiem notiekošajiem projektiem, bet attiecībā uz Lībijas projektiem tas nebija iespējams sakarā ar drošības situāciju uz vietas. Projekti tika pārbaudīti, lai mēs varētu apstiprināt mūsu veikto novērtējumu par ESTF Āfrikai koncepciju un faktisko īstenošanu. Visā ziņojumā mēs izmantojam skaitliskas atsauces uz projektiem (kas norādītas III pielikumā).

Tā kā tas ir pārliecinoši lielākais ES trasta fonds, mēs šo uzdevumu veicām 2018. gadā, lai sniegtu ieguldījumu Trasta fonda vidusposma novērtējumā, ko drīzumā veiks Komisija.

Apsvērumi

ESTF Āfrikai ir elastīgs instruments, taču tas saskaras ar vēl nepieredzētām problēmām, tāpēc tā koncepcijai ir jābūt mērķtiecīgākai

Šajā daļā mēs pētījām, kā Komisija un ES dalībvalstis veidoja ESTF Āfrikai. Mēs novērtējām Trasta fonda stratēģiskos un darbības mērķus un tā intervences pasākumu pamatā esošo vajadzību analīzi. Mēs arī aplūkojām Komisijas pieeju to līdzekļu devēju spēju apvienošanai¹⁰, kuri darbojas attiecīgajos reģionos, un to, vai ir pieejams gūto atziņu izmantošanas instruments un riska pārvaldības sistēma.

ESTF ir elastīgs instruments, bet tā mērķi ir pārāk plaši, lai efektīvi virzītu darbību un novērtētu ietekmi

Komisija izveidoja Trasta fondu drīz pēc 2015. gada novembrī notikušā Valletas samita, izvirzot fondam divus mērķus. Pirmkārt, to izveidoja kā ārkārtas instrumentu, lai novērstu krīzes Sāhelas un Čadas ezera, Āfrikas raga un Ziemeļāfrikas reģionos. Otrkārt, tā galvenais mērķis ir “novērst destabilizācijas, piespiedu pārvietošanas un neatbilstīgas migrācijas pamatcēloņus, it īpaši veicinot izturētspēju, ekonomiskās iespējas, iespēju vienlīdzību, drošību un attīstību un novēršot cilvēktiesību pārkāpumus”¹¹.

Kā ārkārtas trasta fonds ESTF Āfrikai ir izveidots ar mērķi ātri, elastīgi un efektīvi reaģēt¹² uz ārkārtas situācijām, ko rada krīzes trijos reģionos. Tomēr krīzes, ko tas cenšas novērst, katram reģionam nav skaidri noteiktas (piemēram, norādot katras krīzes cēloņus, ietekmi uz stabilitāti, saikni ar citām krīzēm, paredzamo ilgumu, steidzamākās vajadzības un aplēses par resursiem, kas vajadzīgi krīzes novēršanai).

Ņemot vērā politiski noteikto vajadzību ātri reaģēt uz migrācijas situāciju, ESTF Āfrikai projektus uzsāka ātri. Fonda mērķi tika saglabāti pēc iespējas plaši, lai lielāko daļu darbību varētu uzskatīt par atbilstīgām. Saistībā ar ESTF Āfrikai var izmantot visu veidu attīstības projektus (piemēram, pārtikas un uztura, drošības, veselības, izglītības, vides ilgtspējas un citās jomās) un īstenošanas metodes (netieša pārvaldība, budžeta atbalsts u. c.), un tos/tās patiešām izmanto. Lai gan tādējādi tas ir kļuvis par elastīgu instrumentu, ir zaudēta iespēja īstenot stratēģiju, kas būtu pietiekami mērķtiecīga, lai nodrošinātu ietekmi. Trasta fonda mērķiem — no stratēģiskajiem¹³ līdz konkrētākiem, kas izvirzīti reģiona, valsts vai tematiskajā līmenī, un pat tiem, kas attiecas uz konkrētām prioritārām darbībām, — nav skaidri noteiktu uzdevumu, un tie nav izmērāmi.

Trasta fonda valdes uzdevums ir noteikt stratēģiskās prioritātes un sniegt norādījumus TF pārvaldniekiem. Līdz šim arī tie ir bijuši pārāk plaši un vispārīgi (sk. 1. izcēlumu).

Neraugoties uz pastāvīgi mainīgajiem apstākļiem uz vietas, stratēģiskās virzības dokuments¹⁴, kurā noteikta Trasta fonda vispārējā stratēģija, kopš 2015. gada 12. novembra nav atjaunināts, tāpat kā nav atjauninātas visu triju logu darbības sistēmas kopš to apstiprināšanas 2016. gadā¹⁵. Piemēram, Ziemeļāfrikas logs sākotnēji nolēma koncentrēties tikai uz 3. stratēģisko mērķi (“uzlabota migrācijas pārvaldība izcelsmes, tranzīta un galamērķa valstīs”), bet, ņemot vērā situāciju reģionā, vajadzēja īstenot arī projektus, kas saistīti ar pārējiem stratēģiskajiem mērķiem. Lai gan ZĀ logs praksē savu pieeju pielāgoja, stratēģiskie dokumenti netika atjaunināti. Tas ietekmēja arī ziņojumu sniegšanas skaidrību un saskaņotību (sk. 53. punktu).

Komisija nav vispusīgi analizējusi ne vajadzības, ne arī tās rīcībā esošos līdzekļus, lai šīs vajadzības apmierinātu

Vajadzību kvantitatīvā noteikšana

Stratēģiskās virzības dokumentā ir noteikts, ka fonda intervences pasākumu pamatā būs integrēta, uz pierādījumiem balstīta pieeja. Dokumentos, kurus pārbaudījām, mēs atradām galvenokārt aprakstošu konteksta un dažu attiecīgo vajadzību izklāstu. Komisija ir atzinusi, ka kvantitatīva vajadzību analīze nav veikta, tādējādi nav noteikts sākotnējais stāvoklis¹⁶ Trasta fondam kopumā. Mēs arī konstatējām, ka individuālu projektu vajadzību analīze, ko veica īstenošanas partneri, bieži vien nebija pietiekami kvantitatīva. Tas ierobežo Komisijas spēju pierādīt, ka ir noteiktas pareizās prioritātes un ka apstiprinātās darbības galu galā visvairāk atbilst šīm prioritātēm. Ņemot vērā pašreizējās problēmas un attiecīgo budžetu (3,3 miljardi EUR 2017. gada beigās), spēja novērtēt rezultātus ir svarīgs pārskatatbildības aspekts.

Komisija neaplēsa līdzekļu kopsummu, kas vajadzīga izvirzīto mērķu sasniegšanai. Tādējādi tā nenoteica Trasta fonda finansēšanai vajadzīgo “kritisko masu”. 2018. gada 14. martā Komisija attiecībā uz ESTF Āfrikai paziņoja, ka “svarīgajam darbam, kas mums ir priekšā, pašlaik joprojām trūkst vairāk nekā miljarda EUR”. Šis skaitlis ir aplēse par summu, kas vajadzīga, lai finansētu izstrādes posmā esošos projektus, nevis summa, kas vajadzīga Trasta fonda mērķu sasniegšanai.

Līdzekļu devēju iespēju apvienošana un gūto atziņu izmantošana

Stratēģiskās virzības dokumentā ir noteikts, ka viens no Trasta fonda intervences principiem ir “rūpīgs pētniecisks un analītisks darbs, kas vajadzīgs, lai saprastu kontekstu un nodrošinātu, ka intervences pasākumiem ir pozitīva ietekme”. Lai to panāktu, ESTF Āfrikai būtu “jāizmanto pētniecības iespējas un instrumenti, jāmobilizē labākie pieejamie pētniecības partneri un jāuzlabo zināšanas un izpratne par destabilizācijas, nedrošības, neatbilstīgas migrācijas un piespiedu pārvietošanas sarežģītajiem pamatcēloņiem, kā arī to dzinējspēkiem un pamatā esošajiem faktoriem”. Revīzijas laikā tikai Āfrikas raga logs izmantoja funkcionālu Izpētes un pierādījumu vākšanas instrumentu (IPVI), kas tika izveidots 2016. gada maijā. Attiecībā uz Sāhelas un Čada ezera logu un Ziemeļāfrikas logu sarunas par starpreģionālu pētniecības līgumu finansēšanu Komisija uzsāka 2018. gada februārī, kad lielākā daļa līdzekļu jau bija apstiprināti.

Tā kā neviens līdzekļu devējs viens pats nespētu atrisināt visas problēmas, ar kurām saskaras 26 valstis, ko atbalsta ESTF Āfrikai, Izveides nolīguma apsvērumos ir uzsvērts, ka Trasta fonds sasniegs mērķus, apvienojot resursus un spējas, jo īpaši to dažādo līdzekļu devēju resursus un spējas, kuri aktīvi darbojas reģionā¹⁷. Lai apvienošanas pieeja būtu efektīva, ir jāveic katra līdzekļu devēja pieredzes un spēju visaptveroša inventarizācija, kas dos iespēju optimāli un sistemātiski šo pieredzi un spējas izmantot. Tomēr mēs konstatējām, ka šādu inventarizāciju bija veicis tikai Āfrikas raga logs¹⁸.

Mēs arī konstatējām, ka ESTF Āfrikai kopumā nav gūto atziņu¹⁹ izmantošanas mehānisma. Šāda mehānisma trūkums neļauj konsekventi apkopot paraugpraksi un izstrādāt seku mazināšanas pasākumus attiecībā uz turpmākajām darbībām. Lai gan darbības kopsavilkumā, kur tiek dokumentēts katrs projekta priekšlikums, ir iekļauta gūto atziņu iedaļa, parasti tajā tiek ietverts tikai iepriekšējo projektu saraksts vai īstenošanas partnera pieredzes apraksts. Tas var noderēt kā atlases kritērijs, izraugoties īstenošanas partnerus, bet tā nav piemērota vieta gūto atziņu glabāšanai. Tikai retos gadījumos mēs redzējām piemērus tam, kā gūtās atziņas varētu izmantot jaunos projektos.

Riska pārvaldības sistēma

Vēl viens svarīgs elements ir pienācīga riska pārvaldības sistēma²⁰. Tomēr Izveides nolīgumā šis pārvaldības instruments nav pieminēts. Turklāt Trasta fondā iesaistītās dalībvalstis ir pakļautas tādam pašam riskam (finanšu, reputācijas u. c.) kā Komisija. Trasta fonda valdes pirmajā sanāksmē divas dalībvalstis skaidri pieprasīja īpašu riska novērtēšanas sistēmu²¹. Tomēr Komisija līdz šim ir devusi priekšroku DEVCO ĢD un NEAR ĢD iekšējās kontroles sistēmu izmantošanai, nevis īpašas riska novērtēšanas sistēmas izveidei attiecībā uz ESTF Āfrikai. Savukārt attiecībā uz ANO un Pasaules Bankas pārvaldītajiem trasta fondiem īpaša riska novērtēšanas sistēma tiek uzskatīta par labu praksi.

ESTF ir ātrs instruments, bet ir nepilnības tā īstenošanā

Šajā daļā mēs pētījām ar ESTF Āfrikai īstenošanu saistītus aspektus. Mēs novērtējām projektu atlases procedūras, rīcības komitejām sniegto informāciju, koordināciju starp Komisijas ģenerāldirektorātiem un logiem, papildināmību ar citiem ES instrumentiem un procedūru ātrumu. Turklāt mēs pārbaudījām to notiekošo projektu uzraudzību un tiešos rezultātus, kurus atbalsta ESTF Āfrikai.

Projektu atlase ir ātra, bet ne pilnīgi saskaņota un skaidra

Projektu atlase visiem trim logiem

Kad ir jāveic projektu atlase, Ziemeļāfrikas logs un Sāhelas un Čada ezera logs pēc apspriešanās ar dažādām ieinteresētajām personām projektu priekšlikumus izraugās no tiem, kurus iesnieguši potenciālie īstenošanas partneri. Ja priekšlikums atbilst loga prioritātēm, Trasta fonda pārvaldnieks (apspriežoties ar ES delegācijām) sagatavo darbības kopsavilkumu. To iesniedz rīcības komitejai apstiprināšanai. Saskaņā ar šo pieeju Trasta fonda pārvaldnieki galvenokārt paļaujas uz to vajadzību analīzi, kuras, pamatojot savus projektu priekšlikumus, norādījuši īstenošanas partneri.

Āfrikas raga logs piemēro lejupēju pieeju, saskaņā ar kuru Trasta fonda pārvaldnieks, apspriežoties ar ES delegācijām, analizē īpašās vajadzības, pamatojoties uz IPVI kvalitatīvo analīzi (sk. 22. punktu) un apspriedēm Āfrikas valstu valdību līmenī. Balstoties uz vajadzību analīzi un apspriedēm, tiek sagatavots darbības kopsavilkums, kurā norādīti arī potenciālie īstenošanas partneri, un tas tiek iesniegts rīcības komitejai apstiprināšanai. Šī pieeja ļauj vairāk koncentrēties uz Trasta fonda izvirzītajām prioritātēm un noteiktajām vajadzībām.

Ziemeļāfrikas un Āfrikas raga logiem nav dokumentētu kritēriju projektu priekšlikumu atlasei. Tā vietā, kā norādījusi Komisija, tie ņem vērā katra priekšlikuma atbilstību reģionālajām vai valsts stratēģijām, kā arī potenciālo īstenošanas partneru īpašās zināšanas un klātbūtni uz vietas. Tikai Sāhelas un Čada ezera loga darbības sistēmā ir ietverti darbību atlases kritēriji²². Tomēr mēs neatradām nevienu dokumentu par projektu priekšlikumu novērtēšanu, pamatojoties uz šiem kritērijiem. Tāpēc mēs nevarējām novērtēt, vai atlasītie projekti varētu būt visatbilstīgākie. Dažas dalībvalstis ir paudušas nožēlu par to, ka nav skaidru projektu atlases kritēriju²³.

Rīcības komitejām sniegtā informācija

Atšķirība starp ES tradicionālajiem īstenošanas mehānismiem un ESTF Āfrikai ir saistīta ar rīcības komitejām un to lomu. Izveides nolīguma 4. panta 1. punkta b) apakšpunktā ir noteikts, ka “rīcības komiteja īpaši atbild par to darbību atlasi, kuras finansēs ESTF Āfrikai”. Tomēr rīcības komitejas redz tikai tos priekšlikumus, kas aprakstīti darbības kopsavilkumos. Rīcības komitejas netiek informētas par priekšlikumiem, kas nav aprakstīti darbības kopsavilkumos, tāpat kā īstenošanas aģentūras, kuru projekti nav izraudzīti, netiek sistemātiski informētas par atteikuma iemesliem. Tas ierobežo to spēju uzlabot turpmāko priekšlikumu kvalitāti.

Lai gan rīcības komitejām netiek sniegta informācija par visiem saņemtajiem priekšlikumiem, tām joprojām ir atšķirīga darba slodze saistībā ar projektu apstiprināšanu. Piemēram, SČE rīcības komitejas sanāksmē 2016. gada 14. decembrī tika izsniegti 28 darbību kopsavilkumi (674 lappuses), kamēr ZĀ rīcības komitejai 2016. gada 16. decembra sanāksmē bija jāapstiprina tikai trīs darbību kopsavilkumi (62 lappuses). Projektu dokumenti tika izsniegti vēlu²⁴ (tikai vienu kalendāro nedēļu pirms to apstiprināšanas termiņa), tāpēc dalībvalstu pārstāvjiem un Āfrikas valstīm nebija daudz laika, lai tos pienācīgi izskatītu.

Izveides nolīgumā²⁵ ir noteikts, ka, ja pēc darbības apstiprināšanas tās aprakstā vai mērķos ir jāveic būtiskas izmaiņas, Trasta fonda pārvaldnieks pirms darbības īstenošanas grozīto darbības kopsavilkumu iesniedz rīcības komitejai apstiprināšanai. Lai gan ĀR rīcības komiteja tika informēta par izmaiņām projektos, SČE rīcības komiteja šādu informāciju nesaņēma²⁶. Attiecībā uz Ziemeļāfrikas logu mēs nekonstatējām līdzīgus gadījumus.

Koordinācija un papildināmība

Atlases posmā ir svarīgi, lai dažādie Komisijas ģenerāldirektorāti sadarbotos. Lai to nodrošinātu, Komisija izveidoja iekšējos mehānismus un detalizētus nosacījumus sadarbībai starp DEVCO ĢD, NEAR ĢD, EĀDD, HOME ĢD un ECHO ĢD. Šie dienesti regulāri piedalās iekšējās kvalitātes pārbaudes sanāksmēs (Kvalitātes atbalsta grupas ietvaros), lai novērtētu projektus pirms to iesniegšanas apstiprināšanai. Neraugoties uz šiem centieniem, koordināciju ir iespējams uzlabot vēl vairāk.

Āfrikā noteiktās vajadzības pēc būtības ir tādas, kas bieži ir jārisina vairāk nekā viena reģiona līmenī, piemēram, Sāhelas logam sadarbojoties uz Ziemeļāfrikas logu. Rīcības komiteju reglamenta 3.1. pantā ir noteikts, ka rīcības komitejas “tiekas kopīgās sesijās, lai pēc vajadzības izskatītu kopīgu interešu jautājumus”. Praksē katra loga rīcības komitejas sanāksmes parasti notiek atsevišķi, un līdz šim ir bijušas tikai divas kopīgas rīcības komiteju sesijas²⁷. Trasta fonda valdes trešajā sanāksmē, kas notika 2017. gada jūnijā, tika nolemts vairāk koncentrēties uz tādu programmu atlasi, kurās iesaistīts vairāk nekā viens logs. Tomēr, neraugoties uz šo uzsvaru uz logu savstarpējo sadarbību, ir apstiprinātas tikai četras šādas programmas (no 143)²⁸.

Atlasot projektus, rīcības komitejām ir vajadzīga arī pietiekama informācija, lai novērtētu Trasta fonda darbību papildināmību, t. i., pārbaudītu, vai tās nepārklājas vai nedublē citus ES instrumentus, un noteiktu iespējamo sinerģiju. Stratēģiskās virzības dokumentā ir noteiktas papildu prasības, lai nodrošinātu, ka ESTF Āfrikai papildina citus ES instrumentus. Viena no šīm prasībām ir finansēt tikai tās darbības, kas nav jau ietvertas valsts vai reģionālajā indikatīvajā programmā. Tomēr mēs konstatējām divus (mūsu izlasē neietvertus) projektus Āfrikas raga logā, kuri sākotnēji bija iekļauti reģionālajā indikatīvajā programmā, bet pēc līdzekļu pārskaitīšanas tika nodoti Trasta fondam.

Lai gan Komisija bija īstenojusi koordinācijas centienus, mēs arī konstatējām piemērus ESTF Āfrikai izraudzītiem projektiem, kuru risinātās vajadzības ir līdzīgas tām, ko risina citas ES finansētās darbības, un kuras tādējādi riskē dublēt citus ES atbalsta veidus²⁹. Komisija nav pamatojusi, kāpēc šos projektus finansē ESTF Āfrikai, nevis citi instrumenti³⁰. 2. izcēlumā ir sniegti piemēri projektiem, kas, neraugoties uz koordinācijas centieniem, risina līdzīgas vajadzības.

Turklāt Komisija nesen izveidoja ārējo investīciju plānu (ĀIP), lai risinātu “specifiskas ar migrācijas pamatcēloņiem saistītas sociālekonomiskas problēmas, atbalstot to migrantu ilgtspējīgu reintegrāciju, kuri atgriežas savā izcelsmes valstī, un stiprinot tranzīta un uzņēmējas kopienas”³¹. Trasta fonda valde uzsvēra vajadzību “nodrošināt papildināmību ar citiem instrumentiem, tādiem kā gaidāmais ĀIP, finansējuma apvienošanas mehānismi u. c.” Tomēr mēs neatradām dokumentāciju par to, kā tiks nodrošināta koordinācija starp ESTF Āfrikai un ĀIP, vai pasākumiem, kas veikti, lai maksimāli palielinātu saskaņā ar abiem instrumentiem izraudzīto darbību savstarpējo papildināmību.

Iepriekš minētie piemēri rāda, ka ESTF Āfrikai neveica pietiekami skaidru darba dalīšanu starp fondu un citiem instrumentiem vai starp DEVCO ĢD, NEAR ĢD un ECHO ĢD intervences pasākumiem. Lībijai Komisija pašlaik gatavo intervences pasākumu matricu veselības nozarē, bet tā nav standarta prakse, ko piemēro citām valstīm un nozarēm. Ja šāds dokuments aptvertu visas nozares, tas atvieglotu ar projektu atlasi saistīto kvalitātes pārbaudes procesu un maksimāli palielinātu darbību papildināmību uz vietas.

Procedūru ātrums

Projektu ātra atlase³² bija viens no veidiem, kā ESTF Āfrikai bija paredzēts nodrošināt pievienoto vērtību. Tādējādi Komisija bija spiesta paātrināt procedūras un ātri izraudzīties finansējamos projektus. Mūsu veiktā analīze rāda, ka projektu atlase saistībā ar ESTF Āfrikai salīdzinājumā ar tradicionālajiem ES instrumentiem³³ patiešām bija ātrāka. Trasta fonds ir ļāvis saīsināt dažādu posmu ilgumu, samazinot laiku, kas vajadzīgs projektu identificēšanai un formulēšanai, līgumu slēgšanai un pirmā maksājuma veikšanai (sk. 3. attēlu). Visas šīs revīzijas laikā iztaujātās puses atzinīgi novērtēja ātrumu, ar kādu Trasta fondam bija izdevies sagatavot projektus, un slavēja tā ātro reakciju uz dažādām steidzamām vajadzībām.

Tomēr jāatzīmē, ka vairāki ESTF Āfrikai projekti sākotnēji tika identificēti citos ES instrumentos, un tikai vēlāk tos pārņēma Trasta fonds. Dažos gadījumos lielāks ātrums bija saistīts ar to, ka rīcības komitejām tika dots pietiekams laiks, lai pirms Trasta fonda projektu apstiprināšanas rūpīgi novērtētu priekšlikumus (sk. 31. punktu).

Attiecībā uz līgumiem — ESTF Āfrikai līdz sava darbības laika vidum noslēdza līgumus, kuru vērtība sasniedza 45 % no visiem pieejamajiem līdzekļiem (sk. 4. attēlu). Lai gan ESTF Āfrikai kopumā ir izdevies paātrināt līgumu parakstīšanu³⁴, citi pašreizējie ārkārtas instrumenti šajā saistībā ir vēl ātrāki. Piemēram, Stabilitātes un miera veicināšanas instrumentam (IcSP), kas veic intervenci tādās pašās jomās kā ESTF Āfrikai, ir iespēja izmantot “ārkārtas palīdzības pasākumus”³⁵. Šiem pasākumiem 86 % no visiem līgumiem ir parakstīti četros mēnešos³⁶ (salīdzinājumā ar 270 dienām ESTF Āfrikai), tiklīdz Komisija ir pieņēmusi finansēšanas lēmumu. ESTF Āfrikai ir ārkārtas instruments, tāpēc no tā varētu gaidīt ātrāku līgumu parakstīšanu.

Avots: Pamatojoties uz ESTF Āfrikai tīmekļa vietnē publicētajiem Eiropas Komisijas datiem par īstenošanas stāvokli 2018. gada 31. augustā. Visi skaitļi ir noapaļoti.

Projektu īstenošanas procesa paātrināšanu ESTF Āfrikai spēja ietekmēt tikai ierobežotā mērā, salīdzinot ar tradicionālo palīdzību attīstības jomā. Trasta fonds saskārās ar līdzīgām problēmām kā tradicionālie instrumenti. To savukārt atspoguļoja zemais maksājumu līmenis (sk. 4. attēlu), ko galvenokārt (gandrīz 90 % apmērā) veido avansa maksājumi vai budžeta atbalsts³⁷. Komisija norādīja, ka galvenais kavēšanās iemesls ir sarežģītā un problemātiskā vide, kurā darbojas ESTF Āfrikai, jo īstenošanas partneri konfliktu skartās zonās bieži vien nevar iejaukties.

Tomēr, ņemot vērā ārkārtas situācijas, kurās darbojas ESTF Āfrikai, būtu pamatoti sagaidīt, ka Komisija sistemātiski novērtē iespēju piemērot paātrinātus pasākumus un to apspriež ar potenciālajiem īstenošanas partneriem. Viens no veidiem, kā paātrināt īstenošanas uzsākšanu, ir nodrošināt projekta sagatavošanas izmaksu attiecināmību, sākot ar projekta apstiprināšanas datumu (t. i., tiklīdz ir pieņemts lēmums par projekta galvenajiem nosacījumiem un atbilstīgā gadījumā). Komisijas pamatnostādnes par ārkārtas situācijām šādu pieeju patiešām pieļauj.

Mēs konstatējām, ka darbības kopsavilkumos, kas tika iesniegti rīcības komitejām apstiprināšanai, vairumā gadījumu nebija norādīts projekta darbību paredzamais sākums, bet tikai projekta kopējais ilgums (pārbaudītajiem projektiem — 12 līdz 60 mēneši). Tāpēc rīcības komitejas, apstiprinot projektus, šo aspektu nevar ņemt vērā un nevar apsvērt alternatīvas, lai nodrošinātu ātrāku īstenošanas sākumu.

Projekti ir sākuši dot tiešos rezultātus, bet rezultātu uzraudzības sistēma logos vēl nedarbojas

Uzraudzība

Visi trīs ESTF Āfrikai logi 2017. gadā pieņēma visiem projektiem kopīgu uzraudzības platformu, kurā norādīts to loģiskais ietvars³⁸, uzdevumi un katra konkrētā rādītāja attiecīgās faktiskās vērtības. Komisija šajā uzraudzības sistēmā ir reģistrējusi lielāko daļu Trasta fonda projektiem paredzēto uzdevumu, bet rezultātu vērtības vēl nav pieejamas. Ne visi īstenošanas partneri vēlas kopīgajā platformā ievadīt informāciju, un lielākajai daļai nav līgumā noteiktu saistību to darīt. Tas ir tāpēc, ka līgumu parakstīšanas laikā sistēma vēl nebija izstrādāta vai paredzēta un finansēšanas nolīgumos Komisija šādu noteikumu neietvēra.

Revīzijas laikā Komisija šai uzraudzības platformai izstrādāja 19 kopsavilkuma rādītāju kopumu visiem trim logiem. Tomēr daži no šiem rādītājiem pārklājas, un saikne starp šiem un augstāka līmeņa rādītājiem, kas konstatēti Trasta fonda vispārējā rezultātu sistēmā, ne vienmēr ir skaidra (sk. 4. izcēlumu).

Līdz šim Sāhelas un Čadas ezera logs ir izvēlējies izmantot vākšanas, analīzes un izplatīšanas sistēmu (Collect, Analyse and Disseminate jeb CAD), kamēr Āfrikas raga logs izmanto uzraudzības un mācību sistēmu (Monitoring and Learning System jeb MLS). Ziemeļāfrikas logs ir veicis pasākumus, lai izveidotu savu uzraudzības un novērtēšanas sistēmu. Daudzās informācijas un uzraudzības sistēmas nozīmē to, ka nav vienota un visaptveroša pārskata par rezultātiem, ko sasniedzis ESTF Āfrikai kopumā.

Turklāt īstenošanas partneru uzraudzības pienākumi nav skaidri nodalīti no Komisijas vai ES delegāciju pienākumiem. Piemēram, vienā Nigēras projektā (projekts Nr. 7) viss projekta budžets tika iztērēts 12 mēnešos, nevis paredzētajos 36 mēnešos, galvenokārt īstenojot vienu mērķi, kas bija kopīgs ar citiem līdzekļu devējiem (tieša palīdzība migrantiem). Abi pārējie mērķi — pārvaldība un ar attīstību saistītās darbības — lielā mērā palika neīstenoti. Mēs arī konstatējām sistemātisku kavēšanos³⁹ projektos, kas saistīti ar drošību, robežu pārvaldību un līdzīgām jomām.

Revīzijas laikā netika sagatavots neviens ROM⁴⁰ ziņojums par revīzijā ietvertajiem projektiem. Visus Nigērā īstenotos projektus Komisija bija apmeklējusi vismaz vienu reizi, kas Komisijas darbiniekiem ļāva sekot līdzi projektu norisei. Lībijā tās sarežģītās drošības situācijas dēļ Komisija visus notiekošos projektus apmeklēt nevarēja. Tomēr Komisija izskatīja iespēju ieviest trešās puses veiktu uzraudzību (t. i., noslēdzot uzraudzības līgumu ar vietējām pusēm). Būtisks uzraudzības uzdevums ir periodiski pārbaudīt projektu atbilstību to loģiskajam ietvaram. Lielākajai daļai revidēto projektu bija tikai pagaidu loģiskais ietvars, kas bija jāpabeidz pēc projekta uzsākšanas posma, t. i., tikai pēc attiecīgā līguma parakstīšanas. Uzsākšanas posmā īstenošanas partneri apspriežas ar galīgajiem saņēmējiem un nosaka iedzīvotāju vai pārvaldes iestāžu īpašās vajadzības. Vienojoties ar ES delegāciju, tie izstrādā vai atjaunina rādītājus un uzdevumus. Komisija norādīja, ka šī pieeja nodrošina zināmu elastību sarežģītos apstākļos un ļauj savākt datus, kas sākumā nav pieejami. Tomēr pat pēc loģiskās sistēmas atjaunināšanas revidētajiem projektiem trūka izmērāmu uzdevumu, tāpēc konkrētie mērķi joprojām neatbilda SMART kritērijiem⁴¹ (sk. 5. izcēlumu).

Dažu rādītāju lietderība bija ierobežota. Vienā projektā (projekts Nr. 10) rādītājs bija balstīts uz vietējo iestāžu turpmāku politisku lēmumu. Šāda veida rādītājs ir vājš, jo īstenošanas partneriem nav ietekmes uz šādiem lēmumiem un viņus nevar saukt pie atbildības. Mēs arī konstatējām rādītājus, kuri balstīti uz atbalsta saņēmēju viedokli (piemēram, aptauju rezultātiem), kas ir subjektīvs un grūti pārbaudāms. Citi rādītāji sistēmā tika ietverti tāpēc, ka īstenošanas partneri tos izmantoja iekšējos ziņojumos. Tas palielina ESTF Āfrikai administratīvo slogu.

Pienācīga bāzes līnija ļauj novērtēt progresu, kas panākts saistībā ar vispārējām vajadzībām gan relatīvā, gan absolūtā izteiksmē. Sākotnējais stāvoklis bija vājais punkts visos loģiskajos ietvaros, kurus analizējām, — pat tajos, kas tika pārskatīti. Vairumā gadījumu sākotnējā stāvokļa vērtība, kas saistīta ar konkrētu rādītāju, bija nulle vai norādīta kā “nav piemērojama”⁴², neļaujot parādīt panākto progresu relatīvā izteiksmē. Vienā gadījumā rādītājiem nebija noteikts sākotnējais stāvoklis, bet tie tāpat tika novērtēti⁴³. Šādi novērtējumi nesniedz nekādu noderīgu informāciju par progresu.

Notiekošo projektu tiešie rezultāti

Revīzijas laikā ESTF Āfrikai finansētie projekti parasti atradās īstenošanas agrīnā posmā, bet Lībijā un Nigērā revidētie projekti bija sākuši dot pirmos tiešos rezultātus (piemērus sk. 6. izcēlumā). Nigērā revīzijas grupa apmeklēja arī tādus projektus kā migrantu tranzīta centrs un viens no 15 izveidotajiem migrācijas novērošanas centriem Agadesā un iztaujāja policijas izmeklētājus, kuri iesaistīti cilvēku tirdzniecības tīklu likvidēšanā. Lībijā drošības situācijas dēļ nevienu no notiekošajiem projektiem apmeklēt nebija iespējams.

Saskaņā ar Frontex datiem to migrantu kopējais skaits, kuri neatbilstīgi šķērsoja ES robežu, maksimumu sasniedza 2016. gadā, kam sekoja kritums 2017. gadā (sk. 5. attēlu). ESTF Āfrikai ir viens no daudziem ES un trešo valstu instrumentiem, kuri palīdz uzlabot šo situāciju, kas katrā no trim logiem atšķiras.

Avots: ERP, pamatojoties uz Frontex datiem par 2014.–2017. gadu.

ESTF Āfrikai 2017. gada ziņojumā nav sniegta visaptveroša informācija par līdz šim sasniegtajiem rezultātiem, bet tikai norādīts apstiprināto projektu skaits, izlietotie līdzekļi un sasniegto tiešo rezultātu piemēri. Lai gan gada ziņojums ir vienots un konsolidēts dokuments, visu triju logu ziņojumu sniegšana nav saskaņota. Piemēram, gada ziņojuma 3. nodaļā (“Stratēģiskā virzība, īstenošana un rezultāti”) ir iekļautas tabulas par katru logu, kurās norādīts līdzekļu sadalījums starp attiecīgā loga atbalstītajām prioritātēm. Tomēr ESTF Āfrikai plašie mērķi sniedz lielu rīcības brīvību Trasta fonda pārvaldniekiem, pieņemot lēmumus par projektu klasifikāciju. Tas nozīmē, ka katrai prioritātei un logam iedalītos līdzekļus nav viegli salīdzināt.

Secinājumi un ieteikumi

Saskaroties ar lielām problēmām, ESTF Āfrikai tika izveidots kā ārkārtas trasta fonds, lai palīdzētu novērst krīzes trijos Āfrikas reģionos. Tas arī cenšas panākt ilgtermiņa stabilitāti un sasniegt attīstības mērķus.

Mēs secinām, ka ESTF Āfrikai ir elastīgs instruments, taču tas saskaras ar vēl nepieredzētām problēmām, tāpēc tā koncepcijai ir jābūt mērķtiecīgākai. Nav norādīts, tieši kuras krīzes (piemēram, pa reģioniem, pa valstīm, cēloņi un ietekme uz stabilitāti) Trasta fondam ir jānovērš. Lai gan Trasta fonda plašie mērķi pieļauj elastību, ir zaudēta iespēja īstenot stratēģiju, kas būtu pietiekami mērķtiecīga, lai virzītu darbību visos trijos logos, un atbalstītu rezultātu novērtēšanu un ziņošanu par tiem. Turklāt Trasta fonda pārvaldniekiem sniegtie stratēģiskie norādījumi līdz šim nav bijuši pietiekami specifiski (sk. 15.–19. punktu).

Komisija nav vispusīgi analizējusi ne vajadzības, kas jārisina Trasta fondam, ne arī tā rīcībā esošos līdzekļus. Ja arī vajadzības tika apzinātas, mēs konstatējām, ka tās netika kvantitatīvi novērtētas un netika noteikta finansējuma kritiskā masa. Turklāt mēs konstatējām, ka resursu un spēju apvienošana netika veikta optimālā un sistemātiskā veidā. Arī atbilstošs gūto atziņu izmantošanas mehānisms vēl nebija izstrādāts (sk. 20.–24. punktu).

1. ieteikums. Jāuzlabo ESTF Āfrikai mērķu kvalitāte

Komisijai jāierosina Trasta fonda valdei pārskatīt ESTF Āfrikai noteiktos mērķus un prioritātes, lai padarītu tos specifiskākus un sasniedzamākus. Pārskatīšanā jāņem vērā visu triju logu konkrētās problēmas un pēc iespējas jāiekļauj uzdevumi un sākotnējais stāvoklis. To darot, Komisijai ir jāizmanto

1. Izpētes un pierādījumu vākšanas instrumenta tiešie rezultāti,
2. visu līdzekļu devēju spējas un
3. gūto atziņu izmantošanas mehānisms Trasta fondam kopumā.

Termiņš: 2019. gada beigas.

Projektu atlases procedūras katrā logā atšķiras. Mēs neatradām nevienu dokumentu par projektu priekšlikumu novērtēšanu, pamatojoties uz iepriekš noteiktiem kritērijiem. Projekti tika galvenokārt apstiprināti rīcības komiteju sanāksmēs, bet mēs konstatējām, ka tām sniegtā informācija ne vienmēr bija pilnīga vai savlaicīga, lai varētu pieņemt labi sagatavotus lēmumus (sk. 27.–32. punktu).

Salīdzinošās priekšrocības, projektu finansēšanā izmantojot ESTF Āfrikai, ne vienmēr bija labi izskaidrotas, un mēs konstatējām piemērus projektiem, kuru risinātās vajadzības ir līdzīgas tām, ko risina citi ES instrumenti (sk. 33.–38. punktu).

2. ieteikums. Pārskatīt projektu atlases procedūru

Komisijai:

1. jānosaka skaidri kopējie kritēriji, ko piemēro visos logos, un jādokumentē projektu priekšlikumu novērtēšana, pamatojoties uz šiem kritērijiem;
2. jāiesniedz rīcības komitejām to saņemto priekšlikumu saraksts, kurus Trasta fonda pārvaldnieks nav aprakstījis darbības kopsavilkumos, norādot arī atteikuma iemeslus;
3. jāinformē rīcības komitejas par visām būtiskajām izmaiņām jau apstiprinātajos projektos (t. i., par izmaiņām mērķos, budžetā un ilgumā);
4. darbības kopsavilkumā jāizveido īpaša iedaļa, kurā aprakstītas salīdzinošās priekšrocības, projektu atbalstot no ESTF Āfrikai, nevis izmantojot citus ES atbalsta veidus.

Termiņš: 2019. gada vidus.

Salīdzinājumā ar tradicionālajiem instrumentiem ESTF Āfrikai ir ātrāks, projektus uzsākot. Kopumā tam ir izdevies paātrināt līgumu parakstīšanu un ātrāk izmaksāt avansa maksājumus. Taču problēmas, kas aizkavē projektu īstenošanu, ir līdzīgas tām, ar ko sastopas tradicionālie instrumenti. Lai gan ESTF Āfrikai darbojas ārkārtas situācijās, Komisija nav pilnībā izmantojusi paātrinātus pasākumus. Šādi pasākumi varētu atvieglot īstenošanas partneru darbu un ļaut ātrāk uzsākt projekta darbības (sk. 39.–44. punktu).

3. ieteikums. Veikt pasākumus, lai paātrinātu īstenošanu

Komisijai ir jānosaka visas paātrinātās procedūras, kuras var piemērot ESTF Āfrikai, un, apspriežoties ar potenciālajiem īstenošanas partneriem, atbilstīgos gadījumos jāveicina to izmantošana.

Termiņš: 2019. gada beigas.

ESTF Āfrikai pieņēma vienotu uzraudzības sistēmu. Tomēr tā vēl nedarbojas, un visi trīs logi līdz šim ir izmantojuši dažādas sistēmas, lai vāktu budžeta informāciju un veiktu uzraudzību un novērtēšanu. Mēs konstatējām, ka projektu mērķi bieži vien neatbilda SMART kritērijiem un projektu rezultātu novērtēšanai izmantotajiem rādītājiem nebija noteikts sākotnējais stāvoklis. ESTF Āfrikai ir palīdzējis samazināt to neatbilstīgo migrantu skaitu, kas no Āfrikas dodas uz Eiropu, tomēr šo ieguldījumu nav iespējams precīzi novērtēt. Revidētie projekti atradās īstenošanas agrīnā posmā, bet jau bija sākuši dot tiešos rezultātus (sk. 45.–53. punktu).

4. ieteikums. Uzlabot ESTF Āfrikai uzraudzību

Komisijai:

1. jāpanāk, ka vienotā uzraudzības sistēma pilnībā darbojas;
2. projektu loģiskajā ietvarā jāiekļauj SMART mērķi un jāuzlabo rādītāju kvalitāte, nosakot skaitļos izteiktu sākotnējo stāvokli un uzdevumus.

Termiņš: 2019. gada vidus.

Šo ziņojumu 2018. gada 16. oktobra sēdē Luksemburgā pieņēma III apakšpalāta, kuru vada Revīzijas palātas locekle Bettina JAKOBSEN.

Revīzijas palātas vārdā –

priekšsēdētājs
Klaus-Heiner LEHNE

Akronīmi un saīsinājumi

ĀIP: ārējo investīciju plāns

ĀR: Āfrikas raga logs/reģions

Dalībvalstis: ES dalībvalstis

DEVCO ĢD: Starptautiskās sadarbības un attīstības ģenerāldirektorāts

DK: darbības kopsavilkums: dokuments, kurā ietverta visa būtiskā informācija par projektu vai programmu

EAF: Eiropas Attīstības fonds

EĀDD: Eiropas Ārējās darbības dienests

ESTF Āfrikai: ES Ārkārtas trasta fonds stabilitātes nodrošināšanai un neatbilstīgas migrācijas un personu pārvietošanas iemeslu novēršanai Āfrikā

EUDEL: ES delegācija

IcSP: Stabilitātes un miera veicināšanas instruments

IN: Izveides nolīgums: dokuments, ar ko izveido ES Ārkārtas trasta fondu Āfrikai

IPVI: Izpētes un pierādījumu vākšanas instruments

Komisija: Eiropas Komisija

NEAR ĢD: Kaimiņattiecību politikas un paplašināšanās sarunu ģenerāldirektorāts

RK: rīcības komiteja

SČE: Sāhelas un Čada ezera logs/reģions

TF: trasta fonds

UNDP: Apvienoto Nāciju Organizācijas Attīstības programma

ZĀ: Ziemeļāfrikas logs/reģions

Beigu piezīmes

¹ Finanšu Regulas (Eiropas Parlamenta un Padomes 2012. gada 25. oktobra Regula (ES, Euratom) Nr. 966/2012 par finanšu noteikumiem, ko piemēro Savienības vispārējam budžetam, un par Padomes Regulas (EK, Euratom) Nr. 1605/2002 atcelšanu (OV L 298, 26.10.2012., 1. lpp.)) 187. pantā ir noteikts tiesiskais regulējums, ko piemēro, veidojot ES trasta fondus ārējām darbībām. 2018. gada Finanšu regulā (Eiropas Parlamenta un Padomes 2018. gada 18. jūlija Regula (ES, Euratom) 2018/1046 par finanšu noteikumiem, ko piemēro Savienības vispārējam budžetam, ar kuru groza Regulas (ES) Nr. 1296/2013, (ES) Nr. 1301/2013, (ES) Nr. 1303/2013, (ES) Nr. 1304/2013, (ES) Nr. 1309/2013, (ES) Nr. 1316/2013, (ES) Nr. 223/2014, (ES) Nr. 283/2014 un Lēmumu Nr. 541/2014/ES un atceļ Regulu (ES, Euratom) Nr. 966/2012 (OV L 193, 30.7.2018., 1. lpp.)), kura stājās spēkā 2018. gada 2. augustā, tas paredzēts 234. pantā.

² 2012. gada Finanšu regulas 58. panta 1. punkta c) apakšpunkts, tagad 2018. gada Finanšu regulas 62. panta 1. punkta c) apakšpunkts.

³ Izveides nolīgums ir dokuments, ko sagatavoja Eiropas Komisija, ES dalībvalstis un citi līdzekļu devēji.

⁴ Pārējie fondi: a) trasta fonds Centrālāfrikas Republikas atbalstam “Bêkou”, izveidots 2014. gada jūlijā, lai atbalstītu krīzes pārvarēšanu valstī un valsts atjaunošanu, b) trasta fonds “Madad”, izveidots 2014. gada decembrī, reaģējot uz krīzi Sīrijā, un c) Kolumbijas trasta fonds, izveidots 2016. gadā, lai sniegtu atbalstu pēckonflikta procesā.

⁵ Sākotnēji ESTF Āfrikai atbalstīja 23 valstis. Trasta fonda valde otrajā sanāksmē, kas notika 2016. gada 13. decembrī, atbalstīto valstu sarakstā nolēma iekļaut arī Ganu, Gvineju un Kotdivuāru.

⁶ Arī ES dalībvalstis, kuras nav iemaksājušas līdzekļus ESTF Āfrikai, var piedalīties kā novērotājas.

⁷ DEVCO ĢD (kas vada SČE un ĀR rīcības komitejas), NEAR ĢD (kas vada ZĀ rīcības komiteju), ECHO ĢD, HOME ĢD un Ārpolitikas instrumentu dienesta darbinieki.

⁸ Bruņotu konfliktu uzliesmojuma dēļ ES delegācija Lībijā 2014. gada beigās tika pārcelta uz Tunisu.

⁹ Visām valstīm, kas iesaistītas ESTF Āfrikai, tika nosūtīta aptaujas anketa (no 28 valstīm atbildēja 21). Atsevišķi tika iztaujāti pārstāvji no tām dalībvalstīm, kuras Trasta fondā veikušas lielākās iemaksas (Vācija un Itālija), no tām, kurām ir projekti Nigērā un Lībijā (Francija un Luksemburga), un citām atlasītām dalībvalstīm (tādām kā Beļģija, Portugāle un Zviedrija).

¹⁰ Izveides nolīguma 18. apsvērums: “Trasta fonds sasniegs savus mērķus, apvienojot resursus un spēju analizēt, apzināt un īstenot darbības, it īpaši to līdzekļu devēju resursus un spējas, kuri aktīvi darbojas reģionos. Mērķis ir izmantot Komisijas un ES dalībvalstu instrumentus un zinātību, lai Eiropa pārliecinoši reaģētu (..).”

¹¹ 2. pants (Trasta fonda mērķi) nolīgumā, ar ko izveido ESTF Āfrikai (Izveides nolīgums). Izveides nolīgums ir dokuments, ko sagatavoja Eiropas Komisija un iesaistītās ES dalībvalstis.

¹² Komisijas Lēmums C(2015) 7293, ar ko izveido ESTF Āfrikai, 20.10.2015.

¹³ Stratēģiskie mērķi ir šādi: a) lielākas ekonomiskās un nodarbinātības iespējas, b) kopienu izturētspējas stiprināšana, c) uzlabota migrācijas pārvaldība izcelsmes, tranzīta un galamērķa valstīs, d) uzlabota pārvaldība un konfliktu novēršana.

¹⁴ https://ec.europa.eu/europeaid/eu-emergency-trust-fund-strategic-orientation-document_en

¹⁵ Visu triju logu darbības sistēmas tika apstiprinātas šādos datumos: Sāhela un Čada ezers — 15.2.2016., Āfrikas rags — 31.5.2016., Ziemeļāfrika — 16.12.2016.

¹⁶ Sākotnējais stāvoklis ir definēts kā skaidri noteikts sākumpunkts, no kura sākas īstenošana un tiek novērtēti uzlabojumi.

¹⁷ Izveides nolīguma 18. apsvērums.

¹⁸ Šā loga IPVI sagatavoja literatūras apskatu, novērtējot “pētniecības situāciju attiecībā uz migrāciju, pārvietošanu un konfliktiem Āfrikas ragā”, kurā “ņemts vērā arī to dalībnieku raksturojums, kas pašlaik strādā pie migrācijas un konfliktu novēršanas jautājumu risināšanas Āfrikas ragā”.

¹⁹ Ar jēdzienu “gūtās atziņas” parasti saprot “vispārinājumus, kas balstīti uz pieredzi, novērtējot (..) tādas stiprās puses vai trūkumus sagatavošanas, izstrādes un īstenošanas procesā, kas ietekmē rezultātus, iznākumu un ietekmi”. Novērtēšanas un uz rezultātiem balstītas pārvaldības galveno terminu glosārijs, ESAO, 2002. g.

²⁰ Finanšu regulā ir noteikts, ka “Savienības ieguldījumu fondiem jārada (..) labāka Savienības kontrole pār riskiem” (187. panta 3. punkta b) apakšpunkts).

²¹ Trasta fonda valdes 4. sanāksmē, kas notika 2018. gada aprīlī, vēl divas valstis pieminēja “vajadzību izvērtēt iespēju uzraudzīt ar projektiem saistīto risku un vēl vairāk uzlabot uzraudzību un novērtēšanu”.

²² Kritēriji ir šādi: a) atbilstība divkāršai loģikai: neatbilstīgas migrācijas un piespiedu pārvietošanas novēršana un labākas migrācijas pārvaldības veicināšana vai visaptverošas pieejas veidošana attiecībā uz stabilitāti, drošību un izturētspēju; b) katra finanšu instrumenta, kas iegulda līdzekļus, tematiskā un ģeogrāfiskā tvēruma un tā attiecīgā regulējuma ievērošana, it īpaši attiecībā uz oficiālās attīstības palīdzības (OAP) noteikumiem; c) darbības sistēmā noteikto konkrēto darbības jomu ievērošana; d) papildināmība ar citām ES un dalībvalstu darbībām reģionā; e) saņēmēju iestāžu piekrišana.

²³ Sāhelas un Čada ezera loga rīcības komitejas 2016. gada 14. janvāra un 18. aprīļa sanāksmju protokoli.

²⁴ Rīcības komiteju reglamenta 7. pantā ir noteikts, ka, ja iespējams, sanāksmju dokumenti ir jāiesniedz ne vēlāk kā 15 dienas pirms sanāksmes datuma. Piemēram, ĀR rīcības komitejas 5. sanāksmes protokolā (2017. gada decembrī) ir norādīts: “Rīcības komiteja pauda nopietnas bažas par sanāksmes dokumentācijas novēloto izsniegšanu. (..) Turpmāk dokumentācija ir jāizsniedz ļoti savlaicīgi (trīs nedēļas iepriekš).”

²⁵ 6.6.5. pantā.

²⁶ Rīcības komitejas pirmajā sanāksmē 2016. gada janvārī tika pieņemts projekts Nr. 8 Nigērā. Sagatavošanas/sarunu posma laikā dalībvalstu aģentūras ierosināja darbības mērķus mainīt. Tādēļ 2016. gada septembrī parakstītais darbības apraksts ievērojami atšķīrās no rīcības komitejas pieņemtā darbības kopsavilkuma. SČE rīcības komiteja par šīm izmaiņām netika informēta.

²⁷ Šīs sanāksmes notika2015. gada 16. decembrī un 2018. gada 26. februārī.

²⁸ Divas no tām ir Izpētes un pierādījumu vākšanas instruments un Tehniskās sadarbības instruments.

²⁹ Finanšu regulas 187. panta 3. punkta b) apakšpunktā ir noteikts, ka ES trasta fondus “nevajadzētu veidot, ja tie tikai dublē citus jau pastāvošus finansējuma kanālus vai līdzīgus instrumentus, nesniedzot nekādus papildinājumus”.

³⁰ Šī prasība ir izklāstīta stratēģiskās virzības dokumenta 2. iedaļā par papildināmību (11. lpp.): “Trasta fonds novērsīs trūkumus — gan ģeogrāfiskā, gan tematiskā ziņā —, kas nav novērsti ar citiem līdzekļiem vai ko nav novērsuši citi attīstības partneri (tostarp ES dalībvalstis). Tas būs jānorāda katram apstiprinātajam projektam (..).”

³¹ Eiropas Parlamenta un Padomes 2017. gada 26. septembra Regula (ES) 2017/1601, ar ko izveido Eiropas Fondu ilgtspējīgai attīstībai (EFIA), EFIA garantiju un EFIA garantiju fondu, 3. pants “Mērķis”.

³² Komisijas 2015. gada 20. oktobra Lēmuma C(2015) 7293 10. apsvērumā ir norādīts, ka Trasta fonds “nodrošinās Eiropas Savienībai un tās dalībvalstīm ātru un elastīgu instrumentu, lai sensitīvās, strauji mainīgās un nestabilās situācijās sasniegtu tūlītējus un konkrētus rezultātus”.

³³ Ar tradicionālajiem attīstības instrumentiem mēs domājam Eiropas Attīstības fondu un tos ES budžeta instrumentus, kas var finansēt darbības visās 26 Āfrikas valstīs, kuras atbalsta ESTF Āfrikai, proti, Eiropas kaimiņattiecību instrumentu un attīstības sadarbības instrumentu.

³⁴ Komisijas centieni paātrināt līgumu slēgšanu ietver šādas darbības: vēstuļu nosūtīšanu dalībvalstīm un diskusijas ar dalībvalstu īstenošanas aģentūrām Eiropas attīstības sadarbības jomā praktizējošu speciālistu tīklā — koordinācijas platformā, kuru veido 15 dalībvalstu īstenošanas aģentūras.

³⁵ Eiropas Parlamenta un Padomes 2014. gada 11. marta Regula (ES) Nr. 230/2014, ar ko izveido stabilitātes un miera veicināšanas instrumentu, 3. pants.

³⁶ Ārpolitikas instrumentu dienesta 2017. gada darbības pārskats, 12. pielikums “Darbības rezultātu tabulas”, 139. lpp.

³⁷ Budžeta atbalsts Nigērai (projekts Nr. 12) veido 7 % no kopējiem izmaksātajiem līdzekļiem.

³⁸ Projekta izklāsts, kurā norādīti tā mērķi, uzdevumi un rādītāji.

³⁹ Projekts Nr. 11, kas aizkavējās par 3,5 mēnešiem, projekts Nr. 5 — par septiņiem mēnešiem — un projekts Nr. 4, divu gadu projekts, kas tagad jāpagarina, lai sasniegtu galvenos rezultātus.

⁴⁰ Uz rezultātiem vērsta uzraudzība (Results-oriented monitoring). ROM sistēmu 2000. gadā izveidoja Attīstības un sadarbības ģenerāldirektorāts EuropeAid, lai stiprinātu attīstības palīdzības uzraudzību, novērtēšanu un pārredzamību. Tās pamatā ir īsi, koncentrēti novērtējumi, ko notikuma vietā veic neatkarīgi eksperti. Sistēmā izmanto strukturētu un konsekventu metodiku, kas balstīta uz pieciem kritērijiem: atbilstību, lietderību, efektivitāti, potenciālo ietekmi un iespējamo ilgtspēju.

⁴¹ Konkrēti, izmērāmi, sasniedzami, atbilstoši un ar noteiktu termiņu.

⁴² Tas attiecas uz projektiem Nr. 4, 5, 7, 11, 13, 17, 18, 19 un 20.

⁴³ Projektā Nr. 7 ar rādītājiem saistītie skaitļi parādīja mērķu sasniegšanu, sniedzot palīdzību tranzīta centros un atbalstot brīvprātīgu atgriešanos (piemēram, 380 %, 415 %, 225 % u. c.), bet nebija nekādas sākotnējā stāvokļa aplēses, lai varētu veikt salīdzināšanu.

Revīzijas darba grupa

ERP īpašajos ziņojumos tiek atspoguļoti rezultāti, kas iegūti, revidējot ES politikas jomas un programmas vai ar pārvaldību saistītus jautājumus konkrētās budžeta jomās. ERP atlasa un izstrādā šos revīzijas uzdevumus tā, lai tiem būtu pēc iespējas lielāka ietekme, konkrēti, tiek ņemts vērā risks, kādam pakļauta lietderība vai atbilstība, attiecīgo ienākumu vai izdevumu apjoms, paredzamie notikumi, kā arī politiskās un sabiedrības intereses.

Šo lietderības revīziju veica par šo ziņojumu atbildīgās ERP locekles Bettina Jakobsen vadītā III apakšpalāta, kuras pārziņā ir ārējo darbību un drošības un tiesiskuma izdevumu jomu revīzija. B. Jakobsen kundzei palīdzēja tās biroja vadītāja Katja Mattfolk un biroja atašejs Kim Storup, atbildīgā vadītāja Beatrix Lesiewicz, darbuzdevuma vadītājs Emmanuel-Douglas Hellinakis, atašejs Laura Gores un revidenti Jiri Lang un Piotr Zych.

No kreisās uz labo: Katja Mattfolk, Kim Storup, Emmanuel-Douglas Hellinakis, Jiri Lang, Bettina Jakobsen, Piotr Zych.

Kontaktinformācija

EIROPAS REVĪZIJAS PALĀTA
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxembourg
LUXEMBOURG

Tālrunis: +352 4398-1
Uzziņām: eca.europa.eu/lv/Pages/ContactForm.aspx
Tīmekļa vietne: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors

Plašāka informācija par Eiropas Savienību ir pieejama portālā Europa (http://europa.eu).

Luksemburga: Eiropas Savienības Publikāciju birojs, 2018

© Eiropas Savienība, 2018

Lai izmantotu vai reproducētu fotoattēlus vai citus materiālus, uz kuriem neattiecas Eiropas Savienības autortiesības, atļauja jālūdz tieši autortiesību īpašniekam.

KĀ SAZINĀTIES AR ES

Klātienē
Visā Eiropas Savienībā ir simtiem Europe Direct informācijas centru. Sev tuvākā centra adresi varat atrast tīmekļa lapā https://europa.eu/european-union/contact_lv

Pa tālruni vai e-pastu
Europe Direct ir dienests, kas atbild uz jūsu jautājumiem par Eiropas Savienību. Ar šo dienestu varat sazināties šādi:

• pa bezmaksas tālruni: 00 800 6 7 8 9 10 11 (daži operatori par šiem zvaniem var iekasēt maksu);
• pa šādu parasto tālruņa numuru: +32 22999696;
• pa e-pastu, izmantojot šo tīmekļa lapu: https://europa.eu/european-union/contact_lv

KĀ ATRAST INFORMĀCIJU PAR ES

Internetā
Informācija par Eiropas Savienību visās oficiālajās ES valodās ir pieejama portālā Europa: https://europa.eu/european-union/index_lv

ES publikācijas
ES bezmaksas un maksas publikācijas varat lejupielādēt vai pasūtīt šeit: https://op.europa.eu/lv/publications. Vairākus bezmaksas publikāciju eksemplārus varat saņemt, sazinoties ar Europe Direct vai vai tuvāko informācijas centru (sk. https://europa.eu/european-union/contact_lv).

ES tiesību akti un ar tiem saistītie dokumenti
Ar visu ES juridisko informāciju, arī kopš 1952. gada pieņemtajiem ES tiesību aktiem visās oficiālajās valodās, varat iepazīties vietnē EUR-Lex: http://eur-lex.europa.eu/homepage.html?locale=lv

ES atklātie dati
ES atklāto datu portāls (http://data.europa.eu/euodp/lv) dod piekļuvi ES datu kopām. Datus var lejupielādēt un bez maksas izmantot kā komerciāliem, tā nekomerciāliem mērķiem.