Il fondo fiduciario di emergenza dell’Unione europea per l’Africa: flessibile, ma non sufficientemente mirato

Sintesi

Dal gennaio 2013, il regolamento finanziario che disciplina il bilancio UE consente alla Commissione europea di istituire e amministrare fondi fiduciari dell’Unione europea per le azioni esterne. Si tratta di fondi fiduciari finanziati da una pluralità di donatori e finalizzati ad azioni di emergenza, post-emergenza o tematiche.

Il Fondo fiduciario di emergenza dell’Unione europea per la stabilità e la lotta contro le cause profonde della migrazione irregolare e del fenomeno degli sfollati in Africa (di seguito “EUTF Africa”) intende promuovere la stabilità e aiutare a gestire meglio i flussi migratori rimuovendo le cause profonde della destabilizzazione, degli sfollamenti forzati e della migrazione irregolare. Convenuto al vertice sulla migrazione tenutosi a La valletta nel novembre 2015, questo fondo fiduciario sostiene attività in 26 paesi di tre regioni africane (definite “finestre”): il Sahel e il lago Ciad, il Corno d’Africa e l’Africa settentrionale.

La Corte ha verificato se l’EUTF Africa sia ben concepito e attuato in modo soddisfacente. Si giunge alla conclusione che l’EUTF Africa è uno strumento flessibile ma, date le sfide inedite alle quali è confrontato, la sua impostazione avrebbe dovuto essere più mirata. Rispetto agli strumenti tradizionali, l’EUTF Africa è stato più rapido nell’avviare i progetti. Nel complesso, è riuscito ad accelerare la firma dei contratti e l’erogazione degli anticipi, ma i progetti incontrano difficoltà analoghe a quelle degli strumenti tradizionali, che ne ritardano l’attuazione.

La Corte ha riscontrato che gli obiettivi dell’EUTF Africa sono ampi. Ciò ha consentito la flessibilità di adattare il sostegno a situazioni diverse e mutevoli, ma risulta meno utile quando si tratta di guidare gli interventi nelle tre finestre e di misurare l’impatto. La Commissione non ha analizzato approfonditamente e quantificato i bisogni che il fondo fiduciario avrebbe dovuto soddisfare, né gli strumenti a sua disposizione. La Corte ha altresì rilevato che gli orientamenti strategici forniti ai dirigenti per le tre finestre non erano abbastanza specifici e che le risorse e capacità dei donatori non sono ancora messi in comune in modo sufficientemente efficace.

Quanto all’attuazione, la Corte ha constatato che le procedure di selezione dei progetti variavano da una finestra all’altra e che i criteri per la valutazione dei progetti proposti non erano sufficientemente chiari o documentati. Inoltre, il vantaggio comparativo di finanziare i progetti attraverso l’EUTF Africa non è stato sempre ben illustrato.

Benché l’EUTF Africa abbia adottato un sistema di monitoraggio comune, questo non è ancora operativo e le tre finestre si avvalgono di sistemi diversi per il monitoraggio della performance. La Corte ha riscontrato che gli obiettivi dei progetti spesso non erano specifici, misurabili, realizzabili, pertinenti e corredati di un termine (SMART) e che gli indicatori utilizzati per misurare la performance dei progetti erano privi di valori di partenza. I progetti sottoposti ad audit, ancorché in una fase iniziale di attuazione, avevano cominciato a produrre realizzazioni.

L’EUTF Africa ha contribuito agli sforzi profusi per ridurre il flusso di migranti irregolari dall’Africa verso l’Europa, ma detto contributo non può essere misurato con precisione.

Sulla base dell’audit espletato, la Corte formula una serie di raccomandazioni da attuare il prima possibile, dal momento che la conclusione dell’EUTF Africa è prevista per il 2020. La Commissione dovrebbe:

• affinare la qualità degli obiettivi dell’EUTF Africa,
• rivedere la procedura di selezione dei progetti,
• adottare provvedimenti per accelerare l’attuazione,
• migliorare il monitoraggio dell’EUTF Africa.

Introduzione

I fondi fiduciari dell’UE

I fondi fiduciari, istituiti con una specifica finalità di sviluppo grazie ai contributi finanziari di uno o più donatori, sono in genere amministrati da un’organizzazione internazionale come la Banca mondiale o le Nazioni Unite. A partire dagli anni novanta, sono stati sempre più utilizzati come mezzo di finanziamento per la cooperazione internazionale. Spesso vengono creati in risposta a crisi imputabili, ad esempio, a calamità naturali o conflitti.

Dal 2013, il regolamento finanziario consente alla Commissione di istituire fondi fiduciari dell’Unione europea (EUTF)¹. Gli EUTF constano di fondi provenienti dal bilancio dell’UE o dal Fondo europeo di sviluppo (FES), che vengono messi in comune con i contributi di uno o più donatori, tra cui Stati membri e paesi donatori non appartenenti all’UE. Gli EUTF per le azioni di emergenza o di post-emergenza possono essere attuati dalla Commissione direttamente oppure indirettamente, affidando funzioni di esecuzione del bilancio a entità specifiche².

Il fondo fiduciario dell’UE per l’Africa

Nel 2014, il numero di migranti che hanno cercato di raggiungere l’Europa attraversandone i confini meridionali ha registrato un drastico incremento, causato dall’instabilità in Siria, Iraq, Libia, Eritrea e Afghanistan, nonché nelle regioni del Sahel e del lago Ciad. Molti migranti provenienti da diverse regioni africane hanno perso la vita durante la traversata del Mediterraneo nel tentativo di raggiungere l’Europa. Queste regioni sono divenute il punto focale della politica migratoria esterna dell’UE, soprattutto dopo la chiusura della cosiddetta “rotta dei Balcani” nel 2016, in seguito all’accordo UE-Turchia.

Nell’aprile 2015, il Consiglio europeo ha deciso di rispondere a questa crisi convocando un vertice internazionale in cui discutere le questioni migratorie con gli Stati africani e altri paesi importanti. Il vertice, tenutosi l’11 e il 12 novembre 2015 a La Valletta (Malta), è sfociato in una dichiarazione comune e un piano d’azione articolato in cinque settori prioritari e 16 iniziative prioritarie. Inoltre, il 12 novembre 2015, 25 Stati membri dell’UE, insieme a Norvegia, Svizzera e Commissione europea, hanno sottoscritto l’accordo istitutivo³ con cui è stato ufficialmente creato il fondo fiduciario di emergenza dell’UE per la stabilità e la lotta contro le cause profonde della migrazione irregolare e del fenomeno degli sfollati in Africa (di seguito “EUTF Africa”), corredato di una strategia.

L’EUTF Africa è il terzo fondo fiduciario dei quattro⁴ finora gestiti dalla Commissione europea (di seguito “la Commissione”). Sostiene 26 paesi africani⁵ in tre regioni (definite a fini amministrativi “finestre”): il Sahel e il lago Ciad (SLC), il Corno d’Africa (HoA) e l’Africa settentrionale (NoA). Nella figura 1 sono indicati i paesi interessati dall’EUTF in esame.

Fonte: Commissione europea, “2017 annual report of the EUTF for Africa”.

Nell’accordo istitutivo dell’EUTF Africa sono stabiliti gli organi direttivi e di gestione:

1. un comitato del fondo fiduciario, presieduto dalla Commissione (DG DEVCO) e assistito dal Servizio europeo per l’azione esterna (SEAE) e da altri servizi della Commissione. Esso è composto dai rappresentanti dei donatori (Stati membri dell’UE nonché altri paesi, che hanno fornito un contributo di almeno 3 milioni di euro) e della Commissione che agisce per conto dell’Unione europea. Finora nessun paese africano ha deciso di partecipare all’EUTF Africa come membro con pieni diritti di voto. I donatori che non hanno fornito il contributo minimo partecipano in qualità di osservatori⁶ (cfr. allegato I). Ove opportuno, possono essere invitati come osservatori anche i rappresentanti dei paesi interessati e delle relative organizzazioni regionali. Dal 2017, al Parlamento europeo è stato attribuito lo status di osservatore. Il comitato del fondo fiduciario formula linee guida strategiche sull’uso della dotazione finanziaria;
2. un comitato operativo (OpCom) per ciascuna finestra, che esamina e approva le azioni finanziate dal fondo fiduciario. Si compone dei rappresentanti della Commissione⁷ e del SEAE, nonché dei rappresentanti dei donatori (Stati membri dell’UE e altri paesi) che hanno fornito un contributo di almeno 3 milioni di euro. Come nel caso del comitato del fondo fiduciario, possono partecipare alle riunioni in qualità di osservatori i donatori che non hanno fornito il contributo minimo, gli Stati membri dell’UE che non forniscono contributi, i paesi interessati e le rispettive organizzazioni regionali. I rappresentanti del Parlamento europeo non detengono lo status di osservatori alle riunioni del comitato operativo;
3. la gestione del fondo fiduciario è assicurata dalla Commissione (fiduciario o trustee) che funge da segretariato del comitato del fondo fiduciario e dei comitati operativi. È responsabile dell’attuazione delle azioni finanziate dal fondo fiduciario e delega i compiti di gestione ai propri effettivi (gestori del fondo fiduciario) conformemente al regolamento interno (cfr. allegato II).

Secondo quanto previsto, l’EUTF Africa dovrebbe operare dal 2015 alla fine del 2020. A fine agosto 2018, i contributi all’EUTF Africa ammontavano in tutto a 4,09 miliardi di euro ed erano costituiti per la maggior parte (3,6 miliardi di euro, pari all’89 % dei contributi totali) da trasferimenti a valere sul FES e sul bilancio dell’UE. Gli Stati membri dell’UE, insieme a Norvegia e Svizzera, hanno fornito contributi per 439 milioni di euro (11 %). Nella figura 2 sono messi a confronto i contributi a tutti i fondi fiduciari dell’UE.

Fonte: relazione mensile sull’attuazione pluriennale dei fondi fiduciari dell’UE al 31 agosto 2018, Commissione europea, DG Bilancio. Tutte le cifre sono arrotondate.

Alla sua creazione alla fine del 2015, l’EUTF Africa rappresentava l’1,5 % dell’intera assistenza pubblica allo sviluppo destinata ai paesi a cui si rivolge.

A causa dei diversi tipi di emergenza e delle difficili situazioni locali, l’EUTF Africa comprende attività che vanno dagli aiuti d’urgenza all’aiuto allo sviluppo.

Estensione e approccio dell’audit

Nel controllo di gestione espletato dalla Corte si è esaminato se l’EUTF Africa sia ben concepito e attuato in modo soddisfacente. È stato preso in considerazione il periodo compreso tra la sua istituzione, verso la fine del 2015, e fine febbraio 2018. Nella prima parte della presente relazione si analizza l’impostazione dell’EUTF Africa (i suoi obiettivi, l’analisi dei bisogni espletata dalla Commissione e i finanziamenti). La seconda parte tratta aspetti specifici dell’attuazione dell’EUTF Africa (le procedure di selezione dei progetti, il sistema di monitoraggio e le realizzazioni prodotte dai progetti controllati).

L’audit è stato condotto tra novembre 2017 e marzo 2018. Le attività svolte hanno compreso un esame di documenti probatori (come i documenti di programmazione e le relazioni riguardanti lo stato di avanzamento, il monitoraggio e la valutazione dei progetti), nonché di documentazione pertinente sui meccanismi dei fondi fiduciari di organizzazioni internazionali (Nazioni Unite e Banca mondiale). Gli auditor della Corte hanno effettuato visite in loco nel Niger e presso la delegazione dell’UE per la Libia⁸. Gli auditor della Corte hanno incontrato il personale competente per l’EUTF Africa nella DG DEVCO, nel SEAE, nella DG NEAR e nella DG ECHO, nonché il rappresentante speciale dell’UE per il Sahel, le delegazioni dell’UE (EUDEL) per il Niger e la Libia, vari donatori dell’EUTF Africa⁹ e autorità di paesi africani. Si è tenuto conto della pertinente attività di audit svolta in precedenza e di quella espletata dal servizio di audit interno (IAS) della Commissione.

I paesi visitati sono stati selezionati da due finestre (SLC e NoA), per le quali finora è stata eseguita la maggior parte della spesa dell’EUTF Africa. I paesi assegnatari della maggior quota di fondi in queste finestre sono il Niger e la Libia. Gli auditor della Corte hanno esaminato 20 progetti in corso in questi due paesi. Hanno visitato sette su nove progetti in corso in Niger, ma ciò non è stato possibile per i progetti in Libia a causa delle condizioni di sicurezza sul campo. L’analisi dei progetti è stata utilizzata a sostegno della valutazione effettuata dalla Corte sull’impostazione e lo stato di attuazione attuale dell’EUTF Africa. In tutta la presente relazione i progetti sono identificati dal rispettivo codice numerico (cfr. elenco nell’allegato III).

Poiché quello in esame è di gran lunga il più grande fondo fiduciario dell’UE, la Corte ha intrapreso questo compito nel 2018 al fine di contribuire all’imminente valutazione intermedia del fondo fiduciario da parte della Commissione.

Osservazioni

L’EUTF Africa è uno strumento flessibile ma, date le sfide inedite alle quali è confrontato, la sua impostazione avrebbe dovuto essere più mirata

In questi paragrafi la Corte esamina come la Commissione e gli Stati membri dell’UE abbiano impostato l’EUTF Africa. Sono stati valutati gli obiettivi strategici e operativi per il fondo fiduciario, nonché l’analisi dei bisogni alla base degli interventi condotti. È stato inoltre analizzato l’approccio della Commissione per la messa in comune delle capacità¹⁰ dei donatori operanti nelle regioni e si è verificata la presenza di uno strumento per capitalizzare gli insegnamenti appresi nonché di un sistema di gestione dei rischi.

L’EUTF è uno strumento flessibile, ma ha obiettivi troppo ampi per guidare interventi con efficienza e misurare l’impatto

Dopo il vertice di La valletta del novembre 2015, la Commissione ha rapidamente istituito il fondo fiduciario con due finalità. La prima è quella di costituire uno strumento di emergenza per rispondere alle crisi nelle regioni del Sahel e lago Ciad, del Corno d’Africa e dell’Africa settentrionale. In secondo luogo, si prefigge principalmente di affrontare le cause profonde della destabilizzazione, degli sfollamenti forzati e della migrazione irregolare, in particolare promuovendo la resilienza, opportunità economiche e pari opportunità, la sicurezza e lo sviluppo, nonché contrastando le violazioni dei diritti umani¹¹.

Essendo un fondo fiduciario di emergenza, l’EUTF Africa si propone di fornire una risposta rapida, flessibile ed efficace¹² alle emergenze determinate dalle crisi in tre regioni. Tuttavia, le crisi a cui intende rispondere non sono state definite chiaramente per ciascuna regione (ad esempio, per ciascuna crisi: cause, impatto sulla stabilità, collegamenti con altre crisi, durata stimata, bisogni più urgenti e risorse stimate necessarie a soddisfarli).

L’imperativo politico di fornire una risposta rapida alla situazione migratoria ha spinto l’EUTF Africa ad avviare progetti rapidamente. I suoi obiettivi sono stati mantenuti i più ampi possibili, in modo che, per la maggior parte, gli interventi potessero essere considerati ammissibili. Nel quadro dell’EUTF Africa possono rientrare, e sono di fatto rientrati, tutti i tipi di progetti di sviluppo (riguardanti, ad esempio, alimentazione e nutrizione, sicurezza, sanità, istruzione, sostenibilità ambientale, ecc.) e tutti i metodi di attuazione (gestione indiretta, sostegno al bilancio, ecc.). Questa caratteristica l’ha reso uno strumento flessibile, ma a scapito di una strategia sufficientemente mirata da garantire un impatto. Gli obiettivi del fondo fiduciario, da quelli strategici¹³ fino a quelli più specifici a livello regionale, nazionale o tematico, e persino quelli di precise azioni prioritarie, non dispongono di chiari valori-obiettivo e non sono misurabili.

Il comitato del fondo fiduciario dovrebbe fornire ai gestori dello stesso priorità strategiche e linee guida. Anche queste sono state finora molto ampie e generiche (cfr. riquadro 1).

Nonostante una realtà in costante evoluzione sul campo, il documento di orientamento strategico¹⁴, che definisce la strategia globale del fondo fiduciario, non è stato aggiornato dal 12 novembre 2015, né lo sono stati i quadri operativi per le tre finestre dalla loro approvazione nel 2016¹⁵. A titolo di esempio, per la finestra NoA si è deciso inizialmente di focalizzarsi unicamente sul terzo obiettivo strategico (migliore gestione delle migrazioni nei paesi di provenienza, transito e destinazione), ma la situazione nella regione ha reso necessaria l’inclusione anche di progetti connessi agli altri obiettivi strategici. Benché nei fatti per la finestra NoA l’approccio sia stato adattato, i documenti strategici non sono stati aggiornati. Ciò ha avuto un impatto anche sulla chiarezza e la coerenza della rendicontazione (cfr. paragrafo 53).

La Commissione non ha analizzato in maniera esaustiva i bisogni né gli strumenti a propria disposizione per soddisfarli

La quantificazione dei bisogni

Nel documento di orientamento strategico si asserisce che gli interventi del fondo saranno basati su un approccio integrato e basato su elementi di fatto. Nella documentazione esaminata, gli auditor della Corte hanno rinvenuto soprattutto testi descrittivi del contesto e di alcuni bisogni corrispondenti. La Commissione ha riconosciuto l’assenza di un’analisi quantificata dei bisogni e, pertanto, di valori di partenza¹⁶ per il fondo fiduciario nel suo complesso. La Corte ha altresì constatato che le analisi dei bisogni eseguite dai partner attuatori nell’ambito dei singoli progetti spesso riportavano quantificazioni inesatte. Risulta pertanto limitata la capacità della Commissione di dimostrare che sono state individuate le giuste priorità e, in ultima analisi, che le azioni approvate sono le più adatte a trattarle. Date le sfide e le risorse finanziarie implicate (3,3 miliardi di euro a fine 2017), la capacità di misurare la performance è un aspetto importante della rendicontabilità.

La Commissione non ha stimato il volume complessivo di risorse finanziarie occorrenti per conseguire gli obiettivi fissati. Pertanto, non ha definito la “massa critica” necessaria al finanziamento del fondo fiduciario. Il 14 marzo 2018, la Commissione ha dichiarato che, per l’EUTF Africa manca ancora più di 1 miliardo di euro per l’importante lavoro ancora da svolgere. La cifra rappresenta una stima dell’ammontare necessario per finanziare i progetti in attesa di realizzazione e non l’ammontare occorrente per conseguire gli obiettivi del fondo fiduciario.

La messa in comune delle capacità dei donatori e gli insegnamenti appresi

Nel documento di orientamento strategico si afferma che uno dei princìpi per l’intervento del fondo fiduciario risiede in ricerche e analisi approfondite, che sono cruciali per la comprensione del contesto e per fare in modo che le azioni abbiano un impatto positivo. A questo scopo, l’EUTF Africa dovrebbe ricorrere a strumenti di ricerca, per mobilitare i migliori partner disponibili a tal fine, potenziare le conoscenze e la comprensione delle complesse cause profonde dell’instabilità, della mancanza di sicurezza, della migrazione irregolare e degli sfollamenti forzati, nonché delle relative determinanti e dei fattori a essi sottostanti. Al momento dell’audit, solo la finestra HoA aveva sviluppato uno strumento di ricerca e informazione, istituito nel maggio 2016. Per le finestre SLC e NoA, la Commissione ha avviato i negoziati per finanziare contratti di ricerca interregionali nel febbraio 2018, quando i fondi erano già stati approvati per la maggior parte.

Poiché nessun singolo donatore sarebbe in grado, di per sé, di rispondere alle sfide da affrontare nei 26 paesi interessati dall’EUTF Africa, nel preambolo dell’accordo istitutivo si sottolinea che il fondo fiduciario conseguirà i propri obiettivi mettendo in comune risorse e capacità, soprattutto quelle dei vari donatori operanti nella regione¹⁷. Un approccio efficiente a tal fine comporta un inventario completo delle esperienze e delle capacità di ciascun donatore affinché siano utilizzate in modo ottimale e sistematico. La Corte ha però constatato che solo la finestra HoA disponeva di un inventario del genere¹⁸.

La Corte ha altresì rilevato che non sussistono meccanismi di capitalizzazione degli insegnamenti appresi¹⁹ per l’EUTF Africa nel suo complesso. Tale assenza impedisce la raccolta coerente delle migliori pratiche e la definizione di misure di attenuazione per le azioni future. Sebbene la scheda d’azione a corredo di ciascuna proposta di progetto contenga una sezione dedicata agli insegnamenti appresi, quest’ultima in genere consiste soltanto in un elenco di progetti precedenti o in una descrizione dell’esperienza del partner attuatore. Ciò può risultare utile come criterio di selezione per la scelta dei partner attuatori, ma non costituisce un registro idoneo per la conservazione degli insegnamenti appresi. Solo in rari casi gli auditor della Corte hanno visto esempi di come gli insegnamenti appresi potevano essere utilizzati in nuovi progetti.

Quadro per la gestione dei rischi

Un altro elemento importante è disporre di un adeguato quadro per la gestione dei rischi²⁰. L’accordo istitutivo tuttavia non fa alcun riferimento a questo strumento di gestione. Inoltre, gli Stati membri partecipanti al fondo fiduciario sono esposti a rischi (di natura finanziaria, reputazionale, ecc.) tanto quanto la Commissione. Due Stati membri hanno chiesto esplicitamente uno specifico quadro di valutazione dei rischi in occasione della prima riunione del comitato del fondo fiduciario²¹. Finora, però, la Commissione ha preferito ricorrere ai sistemi di controllo interno della DG DEVCO e della DG NEAR, anziché istituire uno specifico quadro di valutazione dei rischi per l’EUTF Africa. Per i fondi fiduciari gestiti dall’ONU e dalla Banca mondiale, invece, si considera una buona pratica disporre di uno specifico quadro di valutazione dei rischi.

L’EUTF Africa è uno strumento rapido, ma nella sua attuazione rimangono debolezze

In questa parte, la Corte esamina aspetti dell’attuazione dell’EUTF Africa. Sono state valutate le procedure di selezione dei progetti, le informazioni fornite agli OpCom, il coordinamento tra le DG della Commissione e tra finestre, la complementarità con altri strumenti UE e la durata delle procedure. Inoltre, sono stati esaminati il monitoraggio e le realizzazioni di progetti in corso sostenuti dall’EUTF Africa.

La selezione dei progetti è rapida, ma non del tutto uniforme e chiara

La selezione dei progetti per le tre finestre

Quanto alla selezione dei progetti, le finestre NoA e SLC selezionano le proposte tra quelle presentate da potenziali partner attuatori, previa consultazione dei diversi portatori d’interesse. Se una proposta corrisponde alle priorità della finestra, il gestore del fondo fiduciario redige una scheda d’azione (di concerto con le delegazioni dell’UE). La scheda d’azione è sottoposta all’approvazione dell’OpCom. In questo approccio, i gestori del fondo fiduciario fanno ampio affidamento sull’analisi dei bisogni effettuate dai partner attuatori a sostegno delle loro proposte di progetto.

La finestra HoA applica un approccio dall’alto verso il basso, in cui il gestore del fondo fiduciario, di concerto con le delegazioni dell’UE, analizzano i bisogni specifici, muovendo dall’analisi qualitativa dello strumento di ricerca e informazione (cfr. paragrafo 22) e dalle consultazioni a livello di amministrazioni pubbliche con i paesi africani. Sulla base dell’analisi dei bisogni e delle consultazioni, viene stilata una scheda d’azione, comprensiva anche di potenziali partner attuatori, che viene poi sottoposta all’approvazione dell’OpCom. Questo approccio consente di focalizzarsi maggiormente sulle priorità fissate dal fondo fiduciario e sui bisogni individuati.

Le finestre NoA e HoA non dispongono di criteri documentati per la selezione delle proposte di progetto. Stando alla Commissione, viene invece considerata la pertinenza di ciascuna proposta rispetto alle strategie regionali o nazionali, nonché le competenze specifiche dei potenziali partner attuatori e la loro presenza sul campo. Solo il quadro operativo della finestra SLC prevede criteri per le azioni di selezione²². Gli auditor della Corte non hanno però rinvenuto alcuna valutazione documentata delle proposte di progetto a fronte di detti criteri. Non è stato pertanto possibile valutare se i progetti selezionati fossero verosimilmente i più pertinenti. Alcuni Stati membri hanno lamentato la mancanza di chiari criteri di selezione dei progetti²³.

Informazioni fornite agli OpCom

La differenza tra i meccanismi di attuazione dell’UE tradizionali e l’EUTF Africa risiede nella presenza e nel ruolo degli OpCom. Ai sensi dell’articolo 4, paragrafo 1, lettera b), dell’accordo istitutivo, l’OpCom è responsabile in particolare della selezione delle azioni che l’EUTF Africa finanzia. Agli OpCom, tuttavia, sono sottoposte solo le proposte che sono state sviluppate in schede d’azione. Gli OpCom non sono informati delle proposte che non sono divenute schede azione, proprio come gli enti attuatori, i cui progetti non sono selezionati, non sono sistematicamente informati dei motivi della mancata accettazione. Ciò limita la loro capacità di migliorare la qualità di proposte future.

Pur non ricevendo informazioni su tutte le proposte pervenute, gli OpCom hanno comunque faticato a smaltire un carico di lavoro variabile in relazione all’approvazione dei progetti. Ad esempio, per la riunione dell’OpCom SLC del 14 dicembre 2016 sono state distribuite 28 schede d’azione (674 pagine), mentre l’OpCom NoA aveva solo tre schede d’azione (62 pagine) da approvare nella riunione del 16 dicembre 2016. I documenti dei progetti sono stati distribuiti tardi²⁴ (solo una settimana di calendario prima dell’approvazione), lasciando ai rappresentanti degli Stati membri e dei paesi africani un tempo limitato per effettuare un’adeguata analisi.

L’accordo istitutivo prevede²⁵ che, qualora sia necessario modificare un’azione nella sua natura o in termini di obiettivi dopo che è stata approvata, il gestore del fondo fiduciario deve sottoporre la scheda d’azione modificata all’approvazione dell’OpCom prima dell’attuazione. All’OpCom HoA sono state notificate le modifiche ai progetti, mentre ciò non è avvenuto nel caso dell’OpCom SLC²⁶. Gli auditor della Corte non hanno rilevato casi analoghi in riferimento alla finestra NoA.

Coordinamento e complementarità

È essenziale che, nella fase di selezione, le varie DG della Commissione si coordinino fra loro. A tal fine, la Commissione ha creato meccanismi interni e dettagliate modalità di lavoro tra la DG DEVCO, la DG NEAR, il SEAE, la DG HOME e la DG ECHO. Questi servizi partecipano regolarmente alle riunioni di esame interno della qualità (rientrando nel gruppo di sostegno alla qualità) tese a valutare i progetti prima che siano sottoposti ad approvazione. Nonostante questi sforzi, sussistono margini di ulteriore miglioramento del coordinamento.

La natura dei bisogni rilevati in Africa è tale per cui spesso è necessaria una risposta che riguardi più finestre, quali ad esempio il Sahel e l’Africa settentrionale. L’articolo 3, paragrafo 1, del regolamento interno degli OpCom stabilisce che questi si riuniscano, all’occorrenza, in sessioni congiunte per esaminare questioni di interesse comune. Nella pratica, le riunioni degli OpCom sono solitamente distinte per ciascuna finestra e, finora, si sono tenute solo due sessioni congiunte degli OpCom²⁷. Nella terza riunione tenutasi nel giugno 2017, il comitato del fondo fiduciario ha deciso di prestare maggiore attenzione alla selezione di programmi trasversali tra le finestre. Nonostante questo accento posto sulla cooperazione trasversale tra le finestre, sono stati approvati solo quattro programmi di questo tipo (su 143)²⁸.

Nel selezionare i progetti, gli OpCom necessitano anche di informazioni sufficienti per valutare la complementarità delle azioni del fondo fiduciario, ossia per verificare che non si sovrappongano ad altri strumenti UE o non li duplichino e per individuare potenziali sinergie. Il documento di orientamento strategico prevede ulteriori requisiti per far sì che l’EUTF Africa sia complementare ad altri strumenti UE. Secondo uno di questi requisiti, vanno finanziate solo attività che non sono già ricomprese in un programma indicativo nazionale o regionale. La Corte ha tuttavia individuato due progetti della finestra HoA (non appartenenti al campione considerato), che inizialmente rientravano in un programma indicativo regionale al quale era subentrato, in seguito a un trasferimento di fondi, il fondo fiduciario.

Nonostante gli sforzi di coordinamento della Commissione, la Corte ha altresì rilevato esempi di progetti selezionati dall’EUTF Africa che intendono rispondere a bisogni analoghi a quelli mirati da altre attività finanziate dall’UE e che quindi rischiano di duplicare altre forme di sostegno dell’UE²⁹. La Commissione non ha spiegato perché questi progetti vengano finanziati tramite l’EUTF Africa anziché da altri strumenti³⁰. Il riquadro 2 riporta esempi di progetti che rispondono a bisogni analoghi, malgrado gli sforzi di coordinamento.

In aggiunta, di recente la Commissione ha istituito il piano per gli investimenti esterni (PIE), teso ad “affrontare le specifiche cause socio-economiche profonde della migrazione e promuovere il reinserimento sostenibile dei migranti che ritornano nei loro paesi di origine, rafforzando altresì le comunità di transito e d’accoglienza”³¹. Il comitato del fondo fiduciario ha evidenziato la necessità di assicurare la complementarità con altri strumenti, come il futuro PIE, i meccanismi di finanziamento combinato, ecc. La Corte però non ha rinvenuto documentazione che precisi come debba aver luogo il coordinamento tra l’EUTF Africa e il PIE o le misure adottate per massimizzare la complementarità tra le azioni selezionate nell’ambito dei due strumenti.

Gli esempi precedenti dimostrano che l’EUTF Africa non ha operato una separazione sufficientemente netta del lavoro tra il fondo e gli altri strumenti o tra le misure di intervento delle DG DEVCO, NEAR ed ECHO. Per la Libia, la Commissione sta preparando una matrice di interventi per il settore sanitario, ma non si tratta di una prassi abituale per altri paesi e settori. Tale documento, se esteso a tutti i settori, faciliterebbe il processo di analisi della qualità per la selezione dei progetti e massimizzerebbe la complementarità delle azioni sul campo.

Durata delle procedure

La rapida selezione dei progetti³² era uno dei modi in cui l’EUTF Africa avrebbe dovuto fornire valore aggiunto, secondo le attese. Ciò ha posto pressioni sulla Commissione per accelerare le procedure e selezionare rapidamente i progetti da finanziare. Dall’analisi della Corte emerge che la selezione dei progetti a titolo dell’EUTF Africa è stata effettivamente più rapida rispetto ai tradizionali strumenti dell’UE³³. Il fondo fiduciario è riuscito ad accelerare le varie fasi, riducendo il tempo impiegato dall’individuazione e dalla formulazione fino all’aggiudicazione del contratto e all’esecuzione del primo pagamento (cfr. figura 3). Tutte le parti interpellate nel corso dell’audit della Corte hanno espresso soddisfazione per la rapidità con cui il fondo fiduciario è riuscito a ideare progetti e hanno encomiato la celere risposta fornita a una serie di bisogni urgenti.

Va tuttavia notato che vari progetti finanziati mediante l’EUTF Africa sono stati inizialmente individuati nell’ambito di altri strumenti dell’UE e, successivamente, rilevati dal fondo fiduciario. In alcuni casi, assicurando una maggior velocità, non si è lasciato il tempo agli OpCom di valutare approfonditamente le proposte prima che approvassero i progetti del fondo fiduciario (cfr. paragrafo 31).

In termini di contratti, a metà della sua durata, l’EUTF Africa aveva sottoscritto contratti per un valore pari al 45 % di tutti i fondi disponibili (cfr. figura 4). Sebbene l’EUTF Africa, nel complesso, sia riuscito ad accelerare la firma dei contratti³⁴, altri strumenti d’emergenza esistenti restano più rapidi sotto questo profilo. Ad esempio, l’IcSP, che effettua interventi in ambiti simili a quelli dell’EUTF Africa, dispone dell’opzione di ricorrere a “misure di assistenza straordinaria”³⁵. Per queste misure, l’86 % di tutti i contratti è stato firmato entro quattro mesi³⁶ (contro i 270 giorni dell’EUTF Africa) dall’adozione della decisione di finanziamento da parte della Commissione. L’EUTF Africa è uno strumento di emergenza e, pertanto, sarebbe stata auspicabile una maggiore rapidità nella firma dei contratti.

Fonte: figura elaborata in base ai dati della Commissione europea sullo stato di esecuzione al 31 agosto 2018, pubblicati sul sito Internet dell’EUTF Africa. Tutte le cifre sono arrotondate.

In termini di attuazione dei progetti, l’EUTF Africa ha avuto un impatto solo limitato nell’accelerare il processo rispetto agli aiuti allo sviluppo tradizionali. Il fondo fiduciario ha incontrato difficoltà analoghe a quelle degli strumenti tradizionali. Ciò si riflette a sua volta nel basso livello dei pagamenti (cfr. figura 4), che per la maggior parte (quasi il 90 %) sono rappresentati da anticipi o riguardano il sostegno al bilancio³⁷. Secondo la Commissione, la causa più frequente dei ritardi è il contesto complesso e difficile in cui l’EUTF Africa si trova ad operare, in quanto i partner attuatori spesso non possono intervenire in zone di conflitto.

Nondimeno, dato il contesto straordinario in cui opera l’EUTF Africa, sarebbe ragionevole attendersi che la Commissione valuti sistematicamente la possibilità di applicare misure accelerate e ne discuta con i potenziali partner attuatori. Un modo per accelerare l’avvio dell’attuazione è rendere ammissibili i costi di preparazione del progetto a partire dalla data di approvazione del progetto (una volta cioè che sono state decise le condizioni essenziali per il progetto e ove opportuno). In effetti, le linee guida della Commissione sulle situazioni di emergenza consentono un approccio del genere.

La Corte ha constatato che, nella maggior parte dei casi, le schede d’azione sottoposte all’approvazione degli OpCom non precisavano l’avvio previsto per le attività del progetto, ma riportavano invece la durata complessiva dei progetti (compresa tra i 12 e i 60 mesi per i progetti esaminati). Gli OpCom, pertanto, non possono tener conto di questo aspetto nell’approvare i progetti né considerare alternative per accelerare l’avvio dell’attuazione.

I progetti hanno iniziato a produrre realizzazioni, ma non è ancora operativo un sistema per monitorare i risultati in tutte le finestre

Monitoraggio

Nel 2017, le tre finestre dell’EUTF Africa hanno adottato una piattaforma di monitoraggio per tutti i progetti, in cui sono riportati i rispettivi quadri logici³⁸, i valori-obiettivo e i valori effettivi corrispondenti per ciascun indicatore specifico. La Commissione ha registrato in questo sistema di monitoraggio la maggior parte dei valori-obiettivo per i progetti del fondo fiduciario, ma non sono ancora disponibili valori per i risultati. Non tutti i partner attuatori intendono riportare le informazioni sulla piattaforma comune e, per la maggior parte, non sono contrattualmente tenuti a farlo. Ciò è imputabile al fatto che, al momento della firma dei contratti, il sistema non era stato ancora sviluppato o previsto e la Commissione non ha inserito tale disposizione nelle convenzioni di finanziamento.

Al momento dell’audit, la Commissione aveva sviluppato una serie di 19 indicatori aggregati per questa piattaforma di monitoraggio comune a tutte tre le finestre. Tuttavia, alcuni di questi indicatori si sovrappongono e non è sempre chiaro il nesso tra questi e gli indicatori di livello superiore rilevati nel quadro globale dei risultati del fondo fiduciario (cfr. riquadro 4).

Finora, la finestra SLC ha deciso di usare il sistema CAD (raccogliere, analizzare e diffondere), mentre la finestra HoA si avvale dell’MLS (sistema di monitoraggio e apprendimento). La finestra NoA ha intrapreso misure per istituire il proprio sistema di monitoraggio e valutazione. La moltitudine di informazioni e di sistemi di monitoraggio fa sì che non vi sia un’unica visione d’insieme esauriente dei risultati conseguiti dall’EUTF Africa nel suo complesso.

Inoltre, non vi è una netta distinzione tra le responsabilità di monitoraggio dei partner attuatori e quelli della Commissione o delle EUDEL. Ad esempio, in un progetto in Niger (progetto 7), l’intera dotazione finanziaria disponibile è stata spesa in 12 mesi, anziché nei 36 previsti, ed è stata destinata soprattutto a un obiettivo condiviso con altri donatori (assistenza diretta ai migranti). Gli altri due obiettivi (governance e azioni connesse allo sviluppo) non sono stati perlopiù affrontati. La Corte ha altresì rilevato ritardi ricorrenti³⁹ in progetti relativi alla sicurezza, alla gestione delle frontiere e a settori analoghi.

Al momento dell’audit, non era stata stilata una relazione MOR⁴⁰ per nessuno dei progetti controllati. Il personale della Commissione aveva visitato almeno una volta tutti i progetti attuati in Niger, riuscendo così a seguirli. In Libia, a causa delle difficili condizioni di sicurezza, la Commissione non ha potuto visitare tutti i progetti in corso. Stava tuttavia esaminando la possibilità di introdurre il monitoraggio da parte di terzi (ossia di affidare tale compito a soggetti locali). Una parte essenziale del monitoraggio consiste nel verificare periodicamente i progetti a fronte del rispettivo quadro logico. La maggior parte dei progetti controllati contemplava solo quadri logici provvisori, da completare successivamente alla fase di “costituzione” dei progetti, ossia solo dopo la firma del relativo contratto. Nella fase di “costituzione”, i partner attuatori consultano i beneficiari finali e individuano i bisogni specifici della popolazione o dell’amministrazione. Di concerto con l’EUDEL, sviluppano o aggiornano gli indicatori e i valori-obiettivo. Secondo la Commissione, questo approccio offre una certa flessibilità in un contesto difficile, che consente di raccogliere dati non disponibili all’inizio. Tuttavia, anche dopo l’aggiornamento dei quadri logici, i progetti controllati erano privi di valori-obiettivo misurabili e, pertanto, gli obiettivi specifici non erano ancora SMART⁴¹ (cfr. riquadro 5).

L’utilità di alcuni indicatori si è rivelata limitata. In un progetto (progetto 10), un indicatore è basato su una successiva decisione politica in capo alle autorità locali. Questo tipo di indicatore è debole, in quanto i partner attuatori non hanno alcuna incidenza su tali decisioni e non possono essere chiamati a renderne conto. La Corte ha inoltre rilevato indicatori basati sui pareri dei beneficiari (ad esempio, esiti di sondaggi), che sono soggettivi e difficili da verificare. Altri indicatori sono stati compresi nel quadro logico perché i partner attuatori li utilizzavano per i propri rapporti interni. Ciò accresce l’onere amministrativo dell’EUTF Africa.

Opportuni valori di partenza consentono di valutare i progressi compiuti rispetto ai bisogni complessivi, in termini sia relativi che assoluti. I valori di partenza erano un punto debole in tutti i quadri logici analizzati dagli auditor della Corte, persino in quelli che erano stati riveduti. Nella maggior parte dei casi, il valore di partenza connesso a indicatori specifici era pari a zero o contrassegnato come “n.d.”⁴², per cui era impossibile presentare i progressi compiuti in termini relativi. In un caso, gli indicatori non avevano valori di partenza ma erano comunque misurati⁴³. Tali misurazioni non forniscono informazioni utili sui progressi compiuti.

Realizzazione di progetti in corso

Al momento dell’audit, sebbene i progetti finanziati dall’EUTF Africa si trovassero in genere in una fase iniziale di attuazione, i progetti controllati in Libia e Niger avevano cominciato a produrre le prime realizzazioni (per alcuni esempi, cfr. riquadro 6). In Niger, l’équipe di audit ha visitato, fra gli altri progetti, il centro di transito per migranti e, ad Agadez, uno dei 15 osservatori della migrazione creati, nonché ha incontrato investigatori della polizia impegnati a smantellare le reti dei trafficanti. In Libia non è stato possibile effettuare visite presso nessuno dei progetti in corso a causa delle condizioni di sicurezza.

Stando alle cifre fornite da Frontex, il numero complessivo di migranti che hanno attraversato irregolarmente le frontiere per entrare nell’UE ha registrato un picco assoluto nel 2016, al quale è seguito un calo nel 2017 (cfr. figura 5). L’EUTF Africa è uno dei molti strumenti (dell’UE e non solo) che concorrono al miglioramento dei dati, i quali sono alquanto diversi da una finestra all’altra.

Fonte: Corte dei conti europea sulla base dei dati Frontex dal 2014 al 2017.

La relazione annuale dell’EUTF Africa relativa al 2017 non riporta in maniera esauriente i risultati finora conseguiti, bensì il numero di progetti approvati, le risorse finanziarie spese ed esempi di realizzazioni prodotte. Sebbene la relazione annuale consti di un unico documento consolidato, la rendicontazione non è uniforme per le tre finestre. Ad esempio, nel capitolo 3 (incentrato su orientamenti strategici, attuazioni e risultati), la relazione annuale presenta per ciascuna finestra tabelle di ripartizione dei fondi tra le priorità sostenute nel quadro della finestra in questione. Tuttavia, gli obiettivi generici dell’EUTF Africa lasciano ampi margini di discrezionalità ai gestori del fondo fiduciario nel decidere la classificazione dei progetti. Ciò significa che le risorse finanziarie ripartite per priorità e per finestre non sono facilmente confrontabili.

Conclusioni e raccomandazioni

A fronte di notevoli sfide, è stato creato l’EUTF Africa come fondo fiduciario di emergenza per contribuire a rispondere alle crisi in tre regioni africane, anche con l’intento di conseguire una stabilità e obiettivi di sviluppo a lungo termine.

Si giunge alla conclusione che l’EUTF Africa è uno strumento flessibile ma, date le sfide inedite alle quali è confrontato, la sua impostazione avrebbe dovuto essere più mirata. Non sono state definite le crisi specifiche (ad esempio per regioni, per paesi, in base alle cause e all’impatto sulla stabilità) alle quali il fondo fiduciario dovrebbe rispondere. Gli obiettivi generici del fondo fiduciario consentono flessibilità, ma a scapito di una strategia sufficientemente mirata da guidare gli interventi nelle tre finestre e capace di favorire la misurazione e la rendicontazione dei risultati. Inoltre, gli orientamenti strategici forniti ai gestori del fondo fiduciario finora non sono stati molto specifici (cfr. paragrafi 15-19).

La Commissione non ha analizzato approfonditamente i bisogni che il fondo fiduciario avrebbe dovuto soddisfare, né gli strumenti a sua disposizione. Da quanto constatato dalla Corte, i bisogni, ove individuati, non sono stati quantificati, così come non è stata definita una massa critica di finanziamenti. Inoltre, la Corte ha riscontrato che le risorse e le capacità non erano ancora state messe in comune in modo ottimale e sistematico. Inoltre, non era stato ancora sviluppato un appropriato meccanismo di capitalizzazione degli insegnamenti appresi (cfr. paragrafi 20-24).

Raccomandazione 1 – Affinare la qualità degli obiettivi dell’EUTF Africa

La Commissione dovrebbe proporre al comitato del fondo fiduciario una revisione degli obiettivi e delle priorità esistenti per l’EUTF Africa, per renderli più specifici e conseguibili. Dovrebbe tener conto delle sfide peculiari relative alle tre finestre e, per quanto possibile, comprendere valori-obiettivo e valori di partenza. Per questo esercizio, la Commissione dovrebbe in particolare utilizzare:

1. le realizzazioni degli strumenti di ricerca e informazione;
2. le capacità di tutti i donatori;
3. un meccanismo di capitalizzazione degli insegnamenti appresi per l’intero fondo fiduciario.

Termine: fine 2019.

Le procedure di selezione dei progetti variano da una finestra all’altra. Gli auditor della Corte non hanno rinvenuto alcuna valutazione documentata delle proposte di progetto a fronte di criteri prestabiliti. Gli OpCom sono prevalentemente consessi per l’approvazione dei progetti, ma le informazioni fornite loro – secondo quanto rilevato dalla Corte – non erano sempre complete o consegnate in tempo utile per preparare adeguatamente le decisioni da adottare (cfr. paragrafi 27-32).

Non sempre il vantaggio comparativo di finanziare i progetti tramite l’EUTF Africa è stato ben illustrato e la Corte ha rinvenuto esempi di progetti che rispondevano a bisogni analoghi a quelli mirati da altri strumenti dell’UE (cfr. paragrafi 33-38).

Raccomandazione 2 – Rivedere la procedura di selezione dei progetti

La Commissione dovrebbe:

1. stabilire chiari criteri comuni da applicare a tutte le finestre e documentare la valutazione delle proposte di progetto a fronte di detti criteri;
2. fornire agli OpCom un elenco delle proposte ricevute che il gestore del fondo fiduciario non ha sviluppato in una scheda d’azione, compresi i motivi della mancata accettazione;
3. informare gli OpCom di qualsiasi modifica sostanziale a progetti già approvati (ossia modifiche afferenti gli obiettivi, la dotazione finanziaria e la durata);
4. creare un’apposita sezione nella scheda d’azione in cui si dimostra il vantaggio comparativo di sostenere il progetto tramite l’EUTF Africa anziché mediante altre forme di sostegno dell’UE.

Termine: metà 2019.

Rispetto agli strumenti tradizionali, l’EUTF Africa è stato più rapido nell’avviare i progetti. Nel complesso, è riuscito ad accelerare la firma dei contratti e l’erogazione degli anticipi, ma i progetti incontrano difficoltà analoghe a quelle degli strumenti tradizionali, che ne ritardano l’attuazione. Benché l’EUTF Africa operi in circostanze straordinarie, la Commissione non ha fatto pieno ricorso alle misure accelerate. Queste ultime potrebbero agevolare il lavoro dei partner attuatori e consentire un più rapido avvio delle attività di progetto (cfr. paragrafi 39-44).

Raccomandazione 3 – Adottare provvedimenti per accelerare l’attuazione

La Commissione dovrebbe individuare tutte le procedure accelerate applicabili all’EUTF Africa e intensificarne l’uso di concerto con i potenziali partner attuatori, ove pertinente.

Termine: fine 2019.

L’EUTF Africa ha adottato un sistema di monitoraggio comune. Questo tuttavia non è ancora operativo e le tre finestre hanno usato finora sistemi diversi per la raccolta delle informazioni di bilancio, il monitoraggio e la valutazione. La Corte ha riscontrato che gli obiettivi dei progetti spesso non erano specifici, misurabili, realizzabili, pertinenti e corredati di un termine (SMART) e che gli indicatori utilizzati per misurare la performance dei progetti erano privi di valori di partenza. L’EUTF Africa ha contribuito agli sforzi profusi per ridurre il flusso di migranti irregolari dall’Africa verso l’Europa, ma detto contributo non può essere misurato con precisione. I progetti sottoposti ad audit, ancorché in una fase iniziale di attuazione, avevano iniziato a produrre realizzazioni (cfr. paragrafi 45-53).

Raccomandazione 4 – Migliorare il monitoraggio dell’EUTF Africa

La Commissione dovrebbe:

1. rendere pienamente operativo il sistema di monitoraggio comune;
2. includere obiettivi SMART nei quadri logici dei progetti e migliorare la qualità degli indicatori stabilendo valori di partenza e valori-obiettivo quantificati.

Termine: metà 2019.

La presente relazione è stata adottata dalla Sezione III, presieduta da Bettina JAKOBSEN, Membro della Corte dei conti europea, a Lussemburgo, nella riunione del 16 ottobre 2018.

Per la Corte dei conti europea

Klaus-Heiner LEHNE
Presidente

Acronimi e abbreviazioni

AI: Accordo istitutivo: documento che istituisce l’EUTF Africa

Commissione: Commissione europea

DG DEVCO: Direzione generale Cooperazione internazionale e sviluppo

DG NEAR: Direzione generale Politica di vicinato e negoziati di allargamento

EUDEL: Delegazione dell’UE

EUTF Africa: Fondo fiduciario di emergenza dell’UE per la stabilità e la lotta contro le cause profonde della migrazione irregolare e del fenomeno degli sfollati in Africa

FES: Fondo europeo di sviluppo

Finestra HoA: Finestra/regione del Corno d’Africa

Finestra NoA: Finestra/regione dell’Africa settentrionale

Finestra SLC: Finestra/regione del Sahel e del lago Ciad

IcSP: Strumento inteso a contribuire alla stabilità e alla pace

OpCom: Comitato operativo

PIE: Piano per gli investimenti esterni

REF: Strumento di ricerca e informazione

SA: Scheda d’azione: documento contenente tutte le pertinenti informazioni su un progetto o un programma

SEAE: Servizio europeo per l’azione esterna

SM: Stati membri dell’UE

TF: Fondo fiduciario

UNDP: Programma delle Nazioni Unite per lo sviluppo

Note

¹ Il quadro giuridico per l’istituzione dei fondi fiduciari dell’UE per le azioni esterne è costituito dall’articolo 187 del regolamento finanziario (regolamento (UE, Euratom) n. 966/2012 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 25 ottobre 2012, che stabilisce le regole finanziarie applicabili al bilancio generale dell’Unione e che abroga il regolamento (CE, Euratom) n. 1605/2002 del Consiglio (GU L 298 del 26.10.2012, pag. 1)). Nel regolamento finanziario entrato in vigore il 2.8.2018 (regolamento (UE, Euratom) 2018/1046 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 18 luglio 2018, che stabilisce le regole finanziarie applicabili al bilancio generale dell’Unione, che modifica i regolamenti (UE) n. 1296/2013, (UE) n. 1301/2013, (UE) n. 1303/2013, (UE) n. 1304/2013, (UE) n. 1309/2013, (UE) n. 1316/2013, (UE) n. 223/2014, (UE) n. 283/2014 e la decisione n. 541/2014/UE e abroga il regolamento (UE, Euratom) n. 966/2012 (GU L 193 del 30.7.2018, pag. 1)), tale quadro giuridico è sancito all’articolo 234.

² Articolo 58, paragrafo 1, lettera c), del regolamento finanziario del 2012, ora articolo 62, paragrafo 1, lettera c), del regolamento finanziario del 2018.

³ L’accordo istitutivo è un documento stilato dalla Commissione europea, dagli Stati membri dell’UE e da altri donatori.

⁴ Gli altri fondi sono: a) l’EUTF Bêkou per la Repubblica centrafricana, istituito nel luglio 2014 per sostenere l’uscita del paese dalla condizione di crisi e la sua ricostruzione; b) l’EUTF Madad, istituito nel dicembre 2014 in risposta alla crisi siriana; c) l’EUTF Colombia, creato nel 2016 a sostegno del processo post-conflitto.

⁵ Inizialmente, l’EUTF Africa riguardava 23 paesi. Nella seconda riunione del 13.12.2016, il comitato del fondo fiduciario ha deciso di includere Ghana, Guinea e Costa d’Avorio.

⁶ Anche gli Stati membri dell’UE che non hanno fornito contributi all’EUTF Africa possono partecipare in qualità di osservatori.

⁷ Personale della DG DEVCO (che presiede gli OpCom SLC e HoA), della DG NEAR (che presiede l’OpCom NoA), della DG ECHO, della DG HOME e personale del servizio degli strumenti di politica estera.

⁸ La delegazione dell’UE per la Libia è stata trasferita a Tunisi a causa dello scoppio delle ostilità armate alla fine del 2014.

⁹ A tutti i partecipanti all’EUTF Africa è stato sottoposto un questionario (hanno risposto 21 su 28). Sono stati incontrati in occasioni distinte i rappresentanti degli Stati membri che forniscono il maggiore contributo al fondo fiduciario (Germania e Italia), dei paesi che conducono progetti in Niger e Libia (Francia e Lussemburgo) e di altri Stati membri selezionati (quali Belgio, Portogallo e Svezia).

¹⁰ Ai sensi del considerando 18 dell’accordo istitutivo, il fondo fiduciario consegue i propri obiettivi mettendo in comune le risorse e le capacità per analizzare, individuare e realizzare gli interventi, specie quelle dei donatori operanti nelle regioni. La finalità è di sfruttare gli strumenti e le conoscenze della Commissione e degli Stati membri dell’UE, in modo da sviluppare una risposta europea incisiva.

¹¹ Articolo 2 (Obiettivi del fondo fiduciario) dell’accordo che istituisce l’EUTF Africa (“accordo istitutivo”). L’accordo istitutivo è un documento stilato dalla Commissione europea e dagli Stati membri dell’UE che vi prendono parte.

¹² Decisione C(2015) 7293 della Commissione, del 20.10.2015, sull’istituzione dell’EUTF Africa.

¹³ Essi includono: a) maggiori opportunità economiche e occupazionali, b) rafforzamento della resilienza delle comunità, c) migliore gestione delle migrazioni nei paesi di provenienza, transito e destinazione, d) miglioramento della governance e prevenzione dei conflitti.

¹⁴ https://ec.europa.eu/europeaid/eu-emergency-trust-fund-strategic-orientation-document_en.

¹⁵ Il quadro operativo per le tre finestre è stato approvato nelle seguenti date: 15.2.2016 (SLC), 31.5.2016 (HoA), 16.12.2016 (NoA).

¹⁶ Per definizione, i valori di partenza sono punti iniziali chiaramente definiti da cui prende avvio l’attuazione e rispetto ai quali vengono valutati i miglioramenti.

¹⁷ Considerando 18 dell’accordo istitutivo.

¹⁸ Lo strumento di ricerca e informazione per questa finestra aveva effettuato un esame della letteratura per valutare lo stato delle ricerche su migrazione, sfollamenti e conflitti nel Corno d’Africa, considerando anche la panoramica di attori operanti al momento nell’ambito della migrazione e dei conflitti in tale regione.

¹⁹ Per “insegnamenti appresi” si intendono, in genere, generalizzazioni basate su esperienze di valutazione dei punti di forza e di debolezza osservati in fase di elaborazione, progettazione e attuazione che hanno ripercussioni sulla performance, sull’esito e sull’impatto. Fonte: OCSE, Glossary of Key Terms in Evaluation and Results Based Management, 2002.

²⁰ Il regolamento finanziario stabilisce che “I fondi fiduciari dell’Unione sono accompagnati da […] un migliore controllo da parte dell’Unione dei rischi” (articolo 187, paragrafo 3, lettera b)).

²¹ Nella 4^a riunione del comitato del fondo fiduciario tenutasi nell’aprile 2018, altri due paesi hanno menzionato la necessità di analizzare il monitoraggio dei rischi nei vari progetti e di migliorare ulteriormente il monitoraggio e la valutazione.

²² Tali criteri sono: a) rispondere a una duplice logica: prevenire la migrazione irregolare e gli sfollamenti forzati, nonché agevolare una migliore gestione della migrazione, oppure creare un approccio globale per la stabilità, la sicurezza e la resilienza; b) rispettare il campo d’applicazione sotto il profilo tematico e geografico di ciascuno strumento finanziario che fornisca contributi e la rispettiva disciplina, specie per quanto riguarda le norme in materia di assistenza pubblica allo sviluppo; c) rispettare i settori d’intervento specifici individuati nel quadro operativo; d) essere complementare ad altre azioni dell’UE e degli Stati membri nella regione; e) avere il consenso delle autorità beneficiarie.

²³ Verbali delle riunioni del comitato operativo SLC tenutesi il 14.1.2016 e il 18.4.2016.

²⁴ Ai sensi dell’articolo 7 del regolamento interno degli OpCom, i documenti di riunione devono essere trasmessi, per quanto possibile, almeno 15 giorni prima della data della riunione. Ad esempio, il verbale della 5^a riunione dell’OpCom HoA, tenutasi nel dicembre 2017, riporta che il comitato operativo ha espresso profonda preoccupazione per la tardiva distribuzione della documentazione di riunione e che questa, in futuro, avrebbe dovuto essere distribuita con largo anticipo (tre settimane prima).

²⁵ Articolo 6, paragrafo 6.6.5.

²⁶ Nella prima riunione dell’OpCom tenutasi nel gennaio 2016 è stato adottato il progetto 8 in Niger. Nella fase di preparazione/negoziazione, le agenzie degli Stati membri hanno proposto di modificare gli obiettivi dell’azione. Di conseguenza, la descrizione dell’azione sottoscritta nel settembre 2016 era profondamente diversa dalla scheda d’azione adottata dall’OpCom. L’OpCom SLC non ha ricevuto notifica di tale modifica.

²⁷ Tali riunioni si sono tenute il 16.12.2015 e il 26.2.2018.

²⁸ Due di questi sono lo strumento di ricerca e informazione e lo strumento di cooperazione tecnica.

²⁹ L’articolo 187, paragrafo 3, lettera b), del regolamento finanziario dispone che i fondi fiduciari “[n]on dovrebbero essere creati se si limitano a duplicare altri canali esistenti di finanziamento o altri strumenti simili senza fornire alcuna addizionalità”.

³⁰ Tale requisito è stabilito nella sezione 2 del documento di orientamento strategico, in riferimento alla complementarità (pag. 11): “il fondo fiduciario colma le lacune, in termini sia geografici che tematici, lasciate da altri strumenti o da altri partner per lo sviluppo (compresi gli Stati membri dell’UE). Ciò dovrà essere indicato per ciascun progetto approvato […]” [traduzione a cura della Corte].

³¹ Articolo 3 (“Scopo”) del regolamento (UE) 2017/1601 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 26 settembre 2017, che istituisce il Fondo europeo per lo sviluppo sostenibile (EFSD), la garanzia dell’EFSD e il fondo di garanzia EFSD.

³² Nel considerando 10 della decisione C(2015) 7293 della Commissione, del 20 ottobre 2015, si asserisce che il fondo fiduciario offrirà all’UE e ai suoi Stati membri uno strumento agile e flessibile per produrre risultati immediati e concreti in situazioni delicate, soggette a repentini mutamenti e di grande fragilità.

³³ Per strumenti di sviluppo “tradizionali”, la Corte intende il Fondo europeo di sviluppo e gli strumenti rientranti nel bilancio dell’UE che possono finanziare attività nei 26 paesi africani interessati dall’EUTF Africa, in particolare lo strumento europeo di vicinato e lo strumento di cooperazione allo sviluppo.

³⁴ Nel tentativo di accelerare la stipulazione dei contratti, la Commissione invia lettere agli Stati membri e si confronta con i rispettivi enti attuatori tramite la rete degli operatori per la cooperazione europea allo sviluppo, una piattaforma di coordinamento costituita da 15 enti attuatori degli Stati membri.

³⁵ Articolo 3 del regolamento (UE) n. 230/2014 del Parlamento europeo e del Consiglio, dell’11 marzo 2014, che istituisce uno strumento inteso a contribuire alla stabilità e alla pace.

³⁶ Servizio degli strumenti di politica estera, 2017 Annual activity report, allegato 12 “Performance tables”, pag. 139.

³⁷ Il sostegno al bilancio del Niger (progetto 12) rappresenta il 7 % degli esborsi totali.

³⁸ Schema di un progetto in cui figurano gli obiettivi, i valori-obiettivo e gli indicatori.

³⁹ Progetto 11: 3,5 mesi di ritardo; progetto 5: 7 mesi di ritardo; progetto 4: progetto di due anni che ora necessita di una proroga per produrre i principali risultati previsti.

⁴⁰ Monitoraggio orientato ai risultati. Il sistema MOR è stato istituito da EuropeAid nel 2000 per rafforzare il monitoraggio, la valutazione e la trasparenza degli aiuti allo sviluppo. Si fonda su brevi valutazioni mirate eseguite in loco da esperti esterni. Si avvale di una metodologia strutturata e omogenea basata su cinque criteri: pertinenza, efficienza, efficacia, impatto potenziale e probabile sostenibilità.

⁴¹ Acronimo inglese che designa obiettivi specifici, misurabili, realizzabili, pertinenti e corredati di un termine.

⁴² Si tratta dei seguenti progetti: 4, 5, 7, 11, 13, 17, 18, 19 e 20.

⁴³ Nel progetto 7, gli indicatori fornivano cifre che mostravano il conseguimento dei valori-obiettivo per l’assistenza presso i centri di transito e per i rimpatri volontari assistiti (ad esempio, 380 %, 415 %, 225 %, ecc.), ma senza riportare alcuna stima di partenza per un raffronto.

Équipe di audit

Le relazioni speciali della Corte dei conti europea illustrano le risultanze degli audit espletati su politiche e programmi dell’UE o su temi relativi alla gestione concernenti specifici settori di bilancio. La Corte seleziona e pianifica detti compiti di audit in modo da massimizzarne l’impatto, tenendo conto dei rischi per la performance o la conformità, del livello delle entrate o delle spese, dei futuri sviluppi e dell’interesse pubblico e politico.

Il presente controllo di gestione è stato espletato dalla Sezione di audit III, competente per l’audit della spesa per azioni esterne, sicurezza e giustizia, presieduta da Bettina Jakobsen, Membro della Corte, che è stata anche il Membro relatore per questa relazione. La signora Jakobsen è stata coadiuvata da: Katja Mattfolk, capo di Gabinetto; Kim Storup, attaché di Gabinetto; Beatrix Lesiewicz, primo manager; Emmanuel-Douglas Hellinakis, capoincarico; Laura Gores, attaché, Jiri Lang e Piotr Zych, auditor.

Da sinistra a destra: Katja Mattfolk, Kim Storup, Emmanuel-Douglas Hellinakis, Jiri Lang, Bettina Jakobsen, Piotr Zych.

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CORTE DEI CONTI EUROPEA
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