Az Európai Uniós Szükséghelyzeti Alap Afrikáért kellően rugalmas, de nem elég célirányos eszköz

Összefoglalás

2013 januárja óta az Unió költségvetését szabályozó költségvetési rendelet lehetővé teszi, hogy az Európai Bizottság külső fellépések céljára uniós vagyonkezelői alapokat hozzon létre és kezeljen. Ezek a többadományozós vagyonkezelői alapok vészhelyzeti, vészhelyzetet követő és tematikus intézkedések céljaira szolgálnak.

Az afrikai stabilitással, valamint az irreguláris migráció és a kényszerű lakóhelyelhagyás okainak kezelésével foglalkozó szükséghelyzeti alap („Uniós Szükséghelyzeti Alap Afrikáért”) célja a stabilitás előmozdítása és a migráció jobb kezelésének elősegítése a destabilizáció, a kényszerű lakóhelyelhagyás és az irreguláris migráció kiváltó okainak kezelése révén. Az alap létrehozásáról a migrációval foglalkozó 2015. novemberi vallettai csúcstalálkozón született megállapodás. Az alap Afrika három régiójában (jelentésünkben ez három „ablak”), összesen 26 országban támogat különböző fellépéseket. Ez a három régió a következő: Száhel-övezet és a Csád-tó régiója, Afrika szarva és Észak-Afrika.

Megvizsgáltuk, hogy az Unió afrikai szükséghelyzeti vagyonkezelői alapját megfelelően alakították-e ki és végrehajtása megfelelően történik-e. Megállapítottuk, hogy az alap rugalmas eszközként működik, de – tekintettel a korábban nem tapasztalt kihívásokra – célzottabbá kell tenni a kialakítását. A hagyományos eszközökhöz képest az Unió afrikai szükséghelyzeti vagyonkezelői alapja esetében gyorsabban valósult meg a projektek elindítása. Az alap összességében sikeresen gyorsította fel a szerződések megkötését és az előlegek kifizetését. A projektek végrehajtását azonban a hagyományos eszközök révén finanszírozott projektekéhez hasonló késedelmek jellemzik.

Megállapításunk szerint az alap célkitűzéseit tágan határozták meg. Ez lehetővé tette a különböző és állandóan változó helyzetekhez való rugalmas alkalmazkodást, a három ablakban egyszerre zajló fellépések irányítása és a hatás mérése szempontjából viszont kevésbé volt megfelelő. A Bizottság nem végzett átfogó elemzést az alap révén kezelendő igényekről és a rendelkezésére álló eszközökről, illetve nem is számszerűsítette azokat. Megállapítottuk továbbá, hogy a három ablak kezelőinek nyújtott stratégiai iránymutatás nem volt kellően konkrét, és az adományozók forrásainak és kapacitásainak összevonása egyelőre még nem kellően eredményes.

A végrehajtást illetően úgy találtuk, hogy a projektkiválasztási eljárások a különböző ablakok esetében eltérőek voltak, és a projektpályázatok értékelésekor használt kritériumok nem voltak kellően egyértelműek, illetve dokumentálásuk sem volt megfelelő. Azt sem mindig ismertették megfelelő módon. hogy mi az Unió afrikai szükséghelyzeti vagyonkezelői alapja keretében végrehajtott projektfinanszírozás komparatív előnye.

Az alap elfogadott ugyan egy közös monitoringrendszert, ez azonban még nem működőképes, így a három ablak a teljesítménymonitoringhoz egyelőre eltérő rendszereket használ. Megállapítottuk, hogy a projektek célkitűzései gyakran nem feleltek meg a SMART-követelményeknek, és a projektteljesítményt mérő mutatókhoz nem rendeltek alapértékeket. Noha az ellenőrzött projektek a végrehajtás korai szakaszában voltak, már eredményeztek egyes outputokat.

Az Unió afrikai szükséghelyzeti vagyonkezelői alapjának is köszönhető, hogy csökkent az Afrikából Európába tartó irreguláris migránsok száma, de az alapnak az ebben játszott szerepe nem mérhető pontosan.

Ellenőrzésünk alapján egy sor ajánlást fogalmazunk meg, amelyeket a lehető leghamarabb végre kell hajtani, mivel az alap működése várhatóan 2020-ban lezárul. A Bizottság:

• javítsa az Unió afrikai szükséghelyzeti vagyonkezelői alapja célkitűzéseinek minőségét,
• vizsgálja felül a projektkiválasztási eljárásokat,
• tegyen lépéseket a végrehajtás felgyorsítása érdekében,
• tökéletesítse az alap tevékenységeinek nyomon követését.

Bevezetés

Az uniós vagyonkezelői alapok

A vagyonkezelői alapokat egy vagy több adományozó pénzügyi hozzájárulásával, meghatározott fejlesztési célra hozzák létre, és általában egy olyan nemzetközi szervezet kezeli őket, mint például a Világbank vagy az ENSZ. Az 1990-es évek óta egyre gyakoribb a vagyonkezelői alapok alkalmazása a nemzetközi együttműködés finanszírozása területén. Gyakran válsághelyzetekre, például természeti katasztrófákra vagy konfliktusokra válaszul hozzák létre őket.

A Bizottság a költségvetési rendelet értelmében 2013 óta jogosult uniós vagyonkezelői alapok (EUTF) létrehozására¹. Az uniós vagyonkezelői alapok az Unió költségvetése, illetve az Európai Fejlesztési Alap (EFA) forrásaiból és egy vagy több adományozó, többek között uniós tagállamok vagy nem uniós adományozó országok összevont forrásaiból tevődnek össze. A vészhelyzeti vagy vészhelyzetet követő fellépésekre szolgáló uniós vagyonkezelői alapok végrehajtása vagy közvetlenül a Bizottság által, vagy közvetett módon, más szervek költségvetés-végrehajtási feladatokkal való megbízása révén történik².

Az Unió afrikai szükséghelyzeti vagyonkezelői alapja

2014-ben – a Szíriában, Irakban, Líbiában, Eritreában és Afganisztánban, valamint a Száhel-övezetben és a Csád-tó régiójában kialakult instabil helyzet miatt – drámai módon megnőtt az Európába a kontinens déli határain át érkező migránsok száma. Az Afrika különböző régióiból érkező és Európába igyekvő migránsok közül sokan vesztették életüket a Földközi-tengeren. Miután 2016-ban az Unió és Törökország közötti megállapodás nyomán lezárult az úgynevezett balkáni útvonal, ezek az afrikai régiók kerültek az Unió külső migrációs politikájának középpontjába.

A válságra reagálva az Európai Tanács 2015 áprilisában úgy döntött, hogy afrikai államok és más kulcsszerepet játszó országok részvételével nemzetközi migrációs csúcstalálkozót hív össze. A csúcstalálkozó, amelyre 2015. november 11–12-én került sor Vallettában (Málta), egy közös nyilatkozattal, valamint egy öt prioritási területet és 16 prioritási kezdeményezést meghatározó cselekvési tervvel zárult. 2015. november 12-én továbbá 25 uniós tagállam, Norvégia, Svájc és az Európai Bizottság aláírta az afrikai stabilitással, valamint az irreguláris migráció és a kényszerű lakóhelyelhagyás okainak kezelésével foglalkozó szükséghelyzeti alapot („Uniós Szükséghelyzeti Alap Afrikáért”) hivatalosan létrehozó alapító megállapodást³, valamint az azt kísérő stratégiai dokumentumot.

Az Unió afrikai szükséghelyzeti vagyonkezelői alapja az Európai Bizottság („a Bizottság”) által eddig irányított négy vagyonkezelői alap⁴ közül időrendben a harmadik. Afrika három régiójában, a Száhel-övezet és a Csád-tó régiójában (SLC), az Afrika szarva régióban (HoA) és Észak-Afrikában (NoA), összesen 26 országot⁵ támogat, a három régiót adminisztratív megfontolásból ebben az összefüggésben „ablakoknak” nevezik. Az alap által támogatott országokat az 1. ábra mutatja be.

Forrás: Az Európai Bizottság 2017. évi éves jelentése az Unió afrikai szükséghelyzeti vagyonkezelői alapjáról.

Az Unió afrikai szükséghelyzeti vagyonkezelői alapját létrehozó megállapodás rendelkezik az alap irányításáért és kezeléséért felelős szervekről. Ezek a következők:

1. az alap igazgatótanácsa, amelyet a Bizottság (DG DEVCO) elnököl az Európai Külügyi Szolgálat (EKSZ) és más bizottsági részlegek támogatásával, tagjai pedig az adományozók (uniós tagállamok és más, legalább 3 millió eurós összeggel hozzájáruló országok) képviselői, valamint az Európai Uniót képviselő Bizottság. Mindeddig egyetlen afrikai ország sem döntött úgy, hogy teljes szavazati joggal rendelkező tagként vesz részt az Unió afrikai szükséghelyzeti vagyonkezelői alapjában. A minimális hozzájárulást nem teljesítő adományozók megfigyelőként vesznek részt az igazgatótanácsban⁶ (lásd: I. melléklet). Az érintett országok és regionális szervezeteik képviselőit adott esetben szintén meghívhatják, hogy megfigyelőként részt vegyenek az üléseken. 2017-ben az Európai Parlament is megfigyelői státuszt kapott. Az alap igazgatótanácsa stratégiai iránymutatást nyújt a pénzeszközök felhasználásáról;
2. az egyes ablakokhoz rendelt operatív bizottságok (OpCom), amelyek feladata az alap által finanszírozott fellépések vizsgálata és jóváhagyása. E bizottságok tagjai az Európai Bizottságot⁷, az EKSZ-t, valamint azon adományozókat (uniós tagállamok és más országok) képviselik, amelyek legalább 3 millió euróval járultak hozzá az alap pénzforrásaihoz. Az igazgatótanácshoz hasonlóan azok az adományozók, akik nem nyújtottak minimális összegű hozzájárulást, valamint a hozzájárulást nem nyújtó uniós tagállamok, illetve az érintett országok és regionális szervezeteik képviselői megfigyelőként vehetnek részt az üléseken. Az operatív bizottságok ülésein az Európai Parlament képviselői nem vehetnek részt megfigyelőként;
3. a vagyonkezelői alap kezelését a Bizottság végzi (vagyonkezelő), amely az alap igazgatótanácsának és az operatív bizottságoknak a titkárságaként is működik. Az alapból finanszírozott fellépések végrehajtásáért szintén a Bizottság felel, amely a kezeléssel kapcsolatos feladatokkal az eljárási szabályzatnak megfelelően a munkatársait bízza meg (alapkezelők) (lásd: II. melléklet).

Az alap várhatóan 2015-től 2020 végéig működik majd. 2018. augusztus végén az alap hozzájárulásainak teljes összege 4,09 milliárd euró volt. Ennek legnagyobb része (3,6 milliárd euró, vagyis az összes hozzájárulás 89%-a) az EFA és az Unió költségvetéséből származott. Az uniós tagállamok Norvégiával és Svájccal együtt 439 millió euróval (11%) járultak hozzá az alaphoz. A 2. ábra mutatja be, hogyan alakul egymáshoz képest az egyes uniós vagyonkezelői alapokhoz való hozzájárulások összege.

Forrás: Monthly Report on the Multiannual Implementation of the EU trust funds as of 31 August 2018 (Havi jelentés az uniós vagyonkezelői alapok többéves végrehajtásáról, 2018. augusztus 31.), Európai Bizottság, Költségvetési Főigazgatóság. Minden összeg kerekített.

Az Unió afrikai szükséghelyzeti vagyonkezelői alapja, amikor 2015-ben létrehozták, a hatálya alá tartozó országok számára nyújtott összes hivatalos fejlesztési támogatás 1,5%-át biztosította.

A vészhelyzetek eltérő jellegéből és a helyszínen uralkodó mostoha viszonyokból adódóan az alap a szükséghelyzeti támogatástól a fejlesztési támogatásig sokféle tevékenységet végez.

Az ellenőrzés hatóköre és módszere

Teljesítményellenőrzésünk keretében megvizsgáltuk, hogy az Unió afrikai szükséghelyzeti vagyonkezelői alapját megfelelően alakították-e ki és annak végrehajtása megfelelően történik-e. Az ellenőrzés a 2015 végi létrehozástól a 2018. február végéig terjedő időszakot ölelte fel. Jelentésünk első része az Unió afrikai szükséghelyzeti vagyonkezelői alapjának kialakítását (a célkitűzések, a Bizottság szükségletelemzése és a finanszírozás) vizsgálja meg. A második rész az alap végrehajtásának egyes konkrét szempontjait (a projekt-kiválasztási eljárások, a monitoringrendszer és a vizsgált projektek által létrehozott outputok) vizsgálja.

Ellenőrzésünkre 2017 novembere és 2018 márciusa között került sor. Az ellenőrzés során megvizsgáltunk dokumentumalapú bizonyítékokat, többek között programozási dokumentumokat, eredményjelentéseket, valamint monitoring- és projektértékelési jelentéseket, továbbá a nemzetközi intézmények (ENSZ és Világbank) vagyonkezelői alapjainak mechanizmusaira vonatkozó dokumentációt. Helyszíni látogatást tettünk Nigerben, valamint a líbiai uniós külképviseleten⁸. Interjúkat készítettünk a DG DEVCO-nál, az EKSZ-nél, a DG NEAR-nél és a DG ECHO-nál az Unió afrikai szükséghelyzeti vagyonkezelői alapjával foglalkozó munkatársakkal, továbbá a Száhel-övezetért felelős különleges uniós képviselővel, a nigeri és a líbiai uniós külképviselet munkatársaival, az alap több adományozójával⁹ és több afrikai ország hatóságainak képviselőivel. Figyelembe vettük a témához kapcsolódó korábbi ellenőrzéseinket is, csakúgy, mint a Bizottság Belső Ellenőrzési Szolgálatának ellenőrzéseit.

A felkeresett országokat két ablakból (SLC és NoA) választottuk ki: az alap kiadásainak döntő része eddig erre a két régióra irányult. E két ablakban Niger és Líbia részesült az alap legjelentősebb összegeiből. E két országban 20 jelenleg is folyó projektet vizsgáltunk meg. Nigerben a kilenc folyamatban lévő projektből hetet kerestünk fel, Líbiában azonban erre a biztonsági helyzet miatt nem volt módunk. A projektek vizsgálatakor tett megállapításainkat felhasználtuk az Unió afrikai szükséghelyzeti vagyonkezelői alapja kialakítására és jelenlegi végrehajtására vonatkozó értékelésünk alátámasztásához. Jelentésünkben a projektekre való hivatkozáskor a III. mellékletben található referenciaszámokat használjuk.

Mivel messze a legnagyobb uniós vagyonkezelői alapról van szó, 2018-ban azért kezdeményeztük ezt az ellenőrzést, hogy a Bizottság az alapra irányuló, a közeljövőben esedékes félidős értékelése során majd felhasználhassa annak eredményeit.

Észrevételek

Az alap rugalmas eszköznek tekinthető, azonban – tekintettel a korábban nem tapasztalt kihívásokra – célzottabbá kell tenni a kialakítását

Ebben a részben megvizsgáljuk, hogy a Bizottság és a tagállamok hogyan alakították ki az Unió afrikai szükséghelyzeti vagyonkezelői alapját. Értékeltük a vagyonkezelői alap stratégiai és operatív célkitűzéseit, valamint a beavatkozásait alátámasztó szükségletelemzéseket. Áttekintettük továbbá a régiókban aktív adományozók kapacitásainak összevonásával¹⁰ kapcsolatos bizottsági megközelítést, illetve azt, hogy milyen eszközzel kezelték a levonandó tanulságokat és kialakítottak-e kockázatkezelési keretrendszert.

Az EUTF kellően rugalmas eszköz, célkitűzései azonban túl szerteágazóak ahhoz, hogy a fellépések hatékonyan irányíthatóak és a hatások mérhetőek legyenek

A Bizottság a vagyonkezelői alapot tüstént a 2015 novemberi vallettai csúcstalálkozó után, kettős céllal hozta létre: egyrészt sürgősségi eszközként, a Száhel-övezet és a Csád-tó, az Afrika szarva és az észak-afrikai régiók válságainak kezelésére; másrészt – és ez a fő célkitűzés – a destabilizáció, a kényszerű lakóhelyelhagyás és az illegális migráció kiváltó okainak kezelése céljából, az ellenálló képesség, a gazdasági lehetőségek, ez esélyegyenlőség, a biztonság és a fejlődés előmozdítása, valamint az emberi jogi visszaélések kezelése révén¹¹.

Az EUTF szükséghelyzeti alap, és mint ilyennek a célja a gyors, rugalmas és eredményes reagálás¹² a három említett régióban felmerülő válságokból adódó szükséghelyzetekre. Az egyes régiókra nézve azonban nem határozták meg egyértelműen, hogy az alap mely válságok kezelését célozza meg (pl. az egyes válságoknál: az okok, a stabilitásra gyakorolt hatás, más válságokkal való kapcsolat, becsült időtartam, a legsürgősebb szükségletek, valamint az ezek kezeléséhez szükséges források becsült mértéke).

Politikai szempontból feltétlenül szükséges volt a lehető leghamarabb reagálni a migrációs helyzetre, és ez a projektek mielőbbi elindítására késztette az alapot. A célkitűzéseket a lehető legtágabban határozták meg, hogy a lehető legtöbb fellépés minősüljön támogathatónak. Az EUTF keretében a fejlesztési projektek valamennyi típusa (pl. az élelmezés és a táplálkozás, a biztonság, az egészségügy, az oktatás, a környezeti fenntarthatóság, stb. terén) és a végrehajtási módszerek mindegyike (közvetett irányítás, költségvetés-támogatás, stb.) alkalmazható, és alkalmazták is őket. Ettől ugyan rugalmasabb lett az eszköz, másrészt viszont nem állt össze olyan stratégia, amely elég célirányos lett volna a kellő hatás eléréséhez. A vagyonkezelői alap célkitűzéseihez – sem a stratégiai célkitűzésekhez¹³, sem a regionális, országos vagy tematikus szintű egyedi célkitűzésekhez, illetve azokhoz, amelyek konkrét prioritási intézkedésekre irányulnak – nem rendeltek egyértelmű célértékeket, és a célkitűzések nem mérhetőek.

Az igazgatótanács feladata, hogy a vagyonkezelői alap kezelői számára stratégiai prioritásokat és iránymutatásokat dolgozzon ki. Ezeket azonban mindeddig nagyon tágan határozták meg, és azok nem voltak kellően konkrétak (lásd: 1. háttérmagyarázat).

Annak ellenére, hogy a helyszíni körülmények folyamatosan változnak, a stratégiai orientációra vonatkozó dokumentumot¹⁴, amely a vagyonkezelői alap átfogó stratégiáját ismerteti, 2015 november 12. óta nem frissítették, és 2016-os jóváhagyásuk óta a három ablak operatív keretét sem aktualizálták¹⁵. A NoA ablak operatív bizottsága például eredetileg csak a 3. stratégiai célkitűzésre („a migráció megfelelőbb kezelése a származási, tranzit- és célországokban”) kívánt összpontosítani, azonban a régióban fennálló helyzet miatt szükségessé vált a többi stratégiai célkitűzéshez kapcsolódó projektek beemelése is. A gyakorlatban a NoA ablak operatív bizottsága kiigazította ugyan megközelítését, a stratégiai dokumentumokat azonban nem aktualizálta. Ez a beszámolás egyértelműségére és egységességére is hatással volt (lásd: 53. bekezdés).

A Bizottság nem végzett átfogó elemzést a szükségletekről, illetve az azok kezeléséhez szükséges, rendelkezésére álló eszközökről

A szükségletek számszerűsítése

A stratégiai orientációra vonatkozó dokumentum kimondja, hogy az alap beavatkozásai integrált és bizonyítékalapú megközelítésre épülnek. Az általunk áttekintett dokumentációban nagyrészt narratív leírásokat találtunk a kontextusról és egyes kapcsolódó szükségletekről. A Bizottság elismerte, hogy nem készült számszerűsített szükségletelemzés, így a vagyonkezelői alapra nézve nem adtak meg alapértékeket¹⁶ sem. Megállapítottuk azt is, hogy a végrehajtó partnerek által az egyes projektek keretében készített szükségletelemzések gyakran nem tartalmaztak megfelelő számszerűsített adatokat. Ez megnehezíti a Bizottság számára annak kimutatását, hogy a megfelelő prioritásokat azonosították-e, valamint hogy azok valóban a jóváhagyott intézkedésekkel kezelhetőek-e a legalkalmasabb módon. Tekintettel a nehézségekre és az érintett költségvetésre (2017 végén 3,3 milliárd euró), az elszámoltathatóság szempontjából fontos, hogy mérni lehessen a teljesítményt.

A Bizottság nem végzett becslést arról, hogy a célkitűzések eléréséhez összesen mekkora összegű forrásra van szükség, így tehát a vagyonkezelői alap finanszírozásához szükséges „kritikus tömeget” sem határozta meg. 2018. március 14-én a Bizottság az Unió afrikai szükséghelyzeti vagyonkezelői alapjának kapcsán kijelentette, hogy a még elvégzendő jelentős munkához több mint 1 milliárd euróra van szükség. Ez az adat azonban a tervben lévő projektek finanszírozásához szükséges becsült összeget jelenti, nem pedig a vagyonkezelői alap célkitűzéseinek eléréséhez szükséges összeget.

Az adományozói kapacitások összevonása és a levonható tanulságok

A stratégiai orientációra vonatkozó dokumentum szerint a vagyonkezelői alap beavatkozásának egyik alapelve a mélyreható kutatás és elemzés, amely kulcsfontosságú mind a kontextus megértéséhez, mind annak biztosításához, hogy a beavatkozások kedvező hatással járjanak. Ennek megvalósításához az Unió afrikai szükséghelyzeti vagyonkezelői alapja az elvárások szerint kutatási eszközökre hagyatkozik, mozgósítja az elérhető legjobb kutatási partnereket és gyarapítja azt a tudás- és ismeretanyagot, amely az instabilitás, a bizonytalan helyzetek, az irreguláris migráció és a kényszerű lakóhelyelhagyás bonyolult kiváltó okairól, mozgatórugóiról és a mögöttes tényezőkről rendelkezésünkre áll. Ellenőrzésünk idejéig csak a HoA ablak operatív bizottsága fejlesztett ki működő kutatási és adatgyűjtési eszközt (REF), ezt 2016 májusában hozta létre. Az SLC és a NoA ablakok tekintetében a Bizottság 2018 februárjában tárgyalásokat kezdeményezett régiókon átívelő kutatási szerződések finanszírozásáról; addigra már a források nagy részét jóváhagyták.

Mivel az Unió afrikai szükséghelyzeti vagyonkezelői alapja által érintett 26 ország nehézségeit egyetlen adományozó sem lenne képes egyedül kezelni, az alapító megállapodás preambulumbekezdései hangsúlyozzák, hogy a vagyonkezelői alapnak az – elsősorban a régióban tevékeny adományozóktól érkező – források és kapacitások összevonása révén kell elérnie célkitűzéseit¹⁷. A hatékony összevonáshoz arra van szükség, hogy átfogó nyilvántartás készüljön az egyes adományozók szakmai tapasztalatairól és kapacitásairól, hogy azok optimálisan és módszeresen legyenek felhasználhatóak. Ilyen nyilvántartás azonban megállapításunk szerint csak a HoA ablak esetében készült¹⁸.

Megállapítottuk továbbá, hogy az Unió afrikai szükséghelyzeti vagyonkezelői alapja egészére nézve nincs olyan mechanizmus, amelynek révén levonhatók lennének a tanulságok¹⁹. Az ilyen mechanizmus hiánya miatt nem végezhető el következetesen a bevált gyakorlatok gyűjtése és a jövőbeni fellépésekhez nem alakíthatók ki enyhítő intézkedések. Az egyes projektpályázatokat dokumentáló intézkedési adatlap tartalmaz ugyan egy szakaszt a levonható tanulságokról, ez azonban általában a korábbi projektek felsorolására vagy a végrehajtó partner tapasztalatának leírására szorítkozik. Ez alkalmazható ugyan kritériumként a végrehajtó partnerek kiválasztásakor, nem alkot azonban a levont tanulságok tárolására szolgáló megfelelő adatbázist. Igen ritkán láttunk csak példát arra, hogy a levont tanulságokat felhasználták új projektekben.

A kockázatkezelési keretrendszer

Szintén fontos alkotóelem a megfelelő kockázatkezelési keretrendszer²⁰. Az alapító megállapodás azonban nem tesz említést erről az irányítási eszközről. A vagyonkezelői alapban részt vevő országok éppen ugyanakkora (pénzügyi, hírnevet érintő stb.) kockázatnak vannak kitéve, mint a Bizottság. Az alap igazgatótanácsának első ülésén²¹ két tagállam kifejezetten kérte, hogy alakítsanak ki külön kockázatkezelési keretrendszert. A Bizottság azonban mindeddig inkább a DG DEVCO és a DG NEAR belső kontrollrendszerére hagyatkozott ahelyett, hogy külön kockázatkezelési keretrendszert hozott volna létre az Unió afrikai szükséghelyzeti vagyonkezelői alapja tekintetében. Az ENSZ és a Világbank által kezelt vagyonkezelői alapoknál ezzel ellentétben követendő példának minősül a külön kockázatkezelési keretrendszer létrehozása.

Az Unió afrikai szükséghelyzeti vagyonkezelői alapja gyorsan reagáló eszköz, a végrehajtást azonban továbbra is hiányosságok jellemzik

Ebben a részben az Unió afrikai szükséghelyzeti vagyonkezelői alapjának végrehajtásával kapcsolatos szempontokat vizsgáltunk. Értékeltük a projektkiválasztási eljárásokat, az operatív bizottságok (OpCom) számára nyújtott információkat, a bizottsági főigazgatóságok, illetve az ablakok közötti koordinációt, az egyéb uniós eszközökkel való kiegészítő jelleget, valamint az eljárások gyorsaságát. Megvizsgáltuk továbbá az alap által támogatott, folyamatban lévő projektekre irányuló monitoringot és az outputokat is.

A projektek kiválasztása gyors, de az eljárások nem kellően egységesek és egyértelműek

Projektkiválasztás a három ablak esetében

A projektek kiválasztásakor a NoA és az SLC ablak a lehetséges végrehajtó partnerek által benyújtott pályázatokból válogat, a különböző érdekeltekkel is konzultálva. Ha egy pályázat összhangban van az ablak prioritásaival, az alap kezelője (az uniós külképviseletekkel egyeztetve) előkészíti az intézkedési adatlapot. Az intézkedési adatlapot ezután az operatív bizottságnak nyújtják be jóváhagyásra. Az alap kezelői ezzel a megközelítéssel nagymértékben támaszkodnak a végrehajtó partnerek – pályázataikhoz csatolt – szükségletelemzéseire.

A HoA ablak felülről lefelé haladó (top-down) módszert használ, amelynél az alap kezelője az uniós külképviseletekkel egyeztetve elemzi a konkrét szükségleteket, a kutatási és adatgyűjtési eszköz minőségi elemzése (lásd: 22. bekezdés),), valamint az afrikai országokban kormányszinten folytatott konzultációk alapján. A szükségletelemzésre és a konzultációkra alapozva intézkedési adatlap készül: ennek előkészítésébe a lehetséges végrehajtó partnereket is bevonják, majd jóváhagyásra benyújtják az operatív bizottságnak. Ezzel a megközelítéssel nagyobb lehetőség nyílik az alap prioritásainak és a feltért szükségleteknek az előtérbe helyezésére.

A NoA és a HoA ablakok esetében nem dokumentálják a projektpályázatok kiválasztásakor alkalmazott kritériumokat. Ehelyett a Bizottság szerint az egyes pályázatoknál egyrészt azt veszik figyelembe, hogy azok milyen mértékben illeszkednek a regionális vagy nemzeti stratégiákba, másrészt a lehetséges végrehajtó partnerek szakértelmét és a helyszínen való jelenlétét is megvizsgálják. A fellépések kiválasztásához csak az SLC ablak operatív kerete ad meg kritériumokat²². Nem találtunk azonban olyan, a pályázatokra irányuló dokumentált értékelést, amely e kritériumok alkalmazásával készült volna. Emiatt nem tudtuk felmérni, hogy valószínűsíthetően a legrelevánsabb projekteket választották-e ki. Több tagállam is sajnálatát fejezte ki az egyértelmű projektkiválasztási kritériumok hiánya miatt²³.

Az operatív bizottságok (OpCom) számára nyújtott információk

A hagyományos uniós végrehajtási mechanizmusok és az Unió afrikai szükséghelyzeti vagyonkezelői alapja közötti különbség az operatív bizottságok meglétében és szerepében rejlik. Az alapító megállapodás 4. cikke (1) bekezdésének b) pontja kimondja: „az OpCom elsősorban az Unió afrikai szükséghelyzeti vagyonkezelői alapja által finanszírozandó intézkedések kiválasztásáért felelős”. Az operatív bizottságok elé azonban csak azok a pályázatok kerülnek, amelyekről már készült intézkedési adatlap. Az operatív bizottságok azokról a pályázatokról nem kapnak tájékoztatást, amelyekről nem készült intézkedési adatlap, és azokat a végrehajtó ügynökségeket, amelyek projektjei nem kerültek kiválasztásra, nem tájékoztatják szisztematikusan az elutasítás okáról. Ezért aztán sokkal kevésbé lehetnek képesek arra, hogy jövőbeni pályázataik minőségét javítsák.

Noha az operatív bizottságok nem minden beérkezett pályázatról kapnak információt, még így is nehézséget jelentett számukra az ingadozó munkaterhelés a pályázatok jóváhagyása kapcsán. Az SLC OpCom 2016. december 14-i ülésén például 28 intézkedési adatlap (674 oldal) került kiosztásra, míg a NoA OpCom-nak 2016. december 16-i ülésén csak három intézkedési adatlapot (62 oldal) kellett jóváhagynia. A projektdokumentumok kiosztására későn került sor²⁴ (mindössze egy naptári héttel a jóváhagyás határideje előtt), ami kevés időt hagyott a tagállamok és az afrikai államok képviselőinek a megfelelő és alapos vizsgálathoz.

Az alapító megállapodás értelmében²⁵, ha az intézkedés jóváhagyását követően az intézkedés jellegét vagy célkitűzéseit érintő jelentős változást kell végrehajtani, akkor az alap kezelőjének a projekt végrehajtása előtt módosított intézkedési adatlapot kell benyújtania jóváhagyásra az operatív bizottsághoz. A HoA operatív bizottságot ugyan értesítették arról, hogy a projektek módosultak, az SLC OpCom esetében azonban ez nem történt meg²⁶. A NoA ablak kapcsán nem találtunk ilyen eseteket.

Koordináció és kiegészítő jelleg

A kiválasztási szakaszban elengedhetetlenül fontos a különböző bizottsági főigazgatóságok közötti koordináció. A Bizottság ennek biztosítása érdekében belső mechanizmusokat és részletes munkafolyamatokat dolgozott ki a DG DEVCO, a DG NEAR, az EEAS, a DG HOME és a DG ECHO között. Ezek a részlegek (a minőségtámogatási csoport keretében) rendszeresen részt vesznek belső minőségellenőrzési üléseken, amelyek a projekteket még a jóváhagyásra történő benyújtás előtt értékelik. Ezen erőfeszítések ellenére még lenne mit javítani a koordináción.

Az Afrikában feltárt szükségletek jellegükből adódóan gyakran több ablakon átívelő reakciót igényelnek, például a Száhel-övezet és Észak-Afrika között. Az OpCom eljárási szabályzatának 3.1. cikke kimondja: az OpCom közös megbeszéléseket tart, amelyeken szükség szerint megvizsgálja a közös érdeklődésre számot tartó kérdéseket. Az OpCom a gyakorlatban rendszerint külön üléseket szervez az egyes ablakokra vonatkozóan, és mindeddig összesen csak két közös OpCom megbeszélésre került sor²⁷. A 2017 júniusában tartott harmadik ülésén az alap igazgatótanácsa úgy döntött, hogy nagyobb figyelmet szentel az ablakokon átívelő programok kiválasztásának. Az ablakokon átívelő együttműködés kihangsúlyozása ellenére azonban csupán négy ilyen programot hagytak jóvá (143 program közül)²⁸.

A projektek kiválasztásakor az operatív bizottságoknak kellő mennyiségű információra is szükségük van, hogy értékelhessék a vagyonkezelői alap intézkedéseinek kiegészítő jellegét, vagyis ellenőrizhessék, hogy nincsenek-e átfedésben valamely uniós eszközzel, nem történik-e kettős finanszírozás, valamint hogy látszik-e lehetőség szinergiákra. A stratégiai orientációra vonatkozó dokumentum további követelményeket fogalmaz meg annak biztosítása érdekében, hogy az Unió afrikai szükséghelyzeti vagyonkezelői alapja kiegészítse más uniós eszközök finanszírozását. E követelmények egyike, hogy csak olyan tevékenységek finanszírozhatóak, amelyek még nem szerepelnek valamely nemzeti vagy regionális indikatív programban. Ennek ellenére két olyan (a mintánkban nem szereplő) projektet találtunk a HoA ablakban, amelyek eredetileg egy regionális indikatív program alá tartoztak, de forrásátcsoportosítás következében a vagyonkezelői alaphoz kerültek.

A Bizottság koordinációra irányuló törekvései ellenére olyan eseteket is találtunk, amikor az Unió afrikai szükséghelyzeti vagyonkezelői alapja által kiválasztott projektek olyan szükségletekre irányulnak, amelyeket már más uniós finanszírozású tevékenységek is megcéloznak, így fennáll az a kockázat, hogy ez a finanszírozás megkettőzi az uniós támogatás más formáit²⁹. A Bizottság nem indokolta, hogy ezeket a projekteket miért az afrikai szükséghelyzeti vagyonkezelői alap, nem pedig más eszköz keretében finanszírozza³⁰. A 2. háttérmagyarázat példákkal szolgál olyan projektekre, amelyek a koordinációs törekvések dacára hasonló szükségletekre irányulnak.

A Bizottság a közelmúltban dolgozta ki a külső beruházási tervet (EIP), amelynek célja a migráció társadalmi-gazdasági kiváltó okainak kezelése, előmozdítva a származási országukba visszatérő migránsok fenntartható visszailleszkedését és erősítve a tranzit- és befogadó közösségeket³¹. Az alap igazgatótanácsa hangsúlyozta az egyéb eszközökkel, többek között a jövőben létrejövő EIP-vel, a forrásokat ötvöző uniós eszközökkel stb. való kiegészítő jelleg szükségességét. Ennek ellenére nem találtunk dokumentációt arra nézve, hogy az afrikai szükséghelyzeti vagyonkezelői alap és az EIP között hogyan kell történnie a koordinációnak, illetve hogy történtek-e lépések a két eszköz keretében kiválasztott intézkedések kiegészítő jellegének maximalizálása érdekében.

A fenti példák jól szemléltetik, hogy az Unió afrikai szükséghelyzeti vagyonkezelői alapja nem alkalmazott kellően egyértelmű munkamegosztást az alap és a többi eszköz között, illetve a DG DEVCO, a DG NEAR és a DG ECHO beavatkozásai között. Líbia tekintetében a Bizottság jelenleg beavatkozási mátrixot készít az egészségügyi ágazatra nézve, ez azonban más országok és ágazatok esetében nem bevett gyakorlat. Ha valamennyi ágazatra alkalmaznák, egy ilyen dokumentum elősegíthetné a projektkiválasztás magas színvonalú felügyeletét, és a fellépések helyszíni komplementaritását is maximalizálhatná.

Az eljárások gyorsasága

A projektek gyors kiválasztása³² volt az egyik olyan szempont, amelynek alapján az afrikai szükséghelyzeti vagyonkezelői alaptól hozzáadott érték volt elvárható. Ez ugyanis nyomást gyakorolt a Bizottságra, hogy gyorsítsa fel az eljárásokat és a finanszírozandó projektek kiválasztását. Elemzésünk rámutat, hogy az alap keretében a projektkiválasztás csakugyan gyorsabban zajlott, mint a hagyományos uniós eszközök³³ esetében. A vagyonkezelői alap – lerövidítve az azonosítástól és kidolgozástól a szerződéskötésig és az első kifizetésig tartó időt – lehetővé tette a különböző szakaszok felgyorsítását (lásd: 3. ábra). Az ellenőrzésünk során megkérdezett valamennyi résztvevő nagyra értékelte, hogy a vagyonkezelői alap gyorsan tudta jóváhagyni a projekteket és számos különböző szükséghelyzetre haladéktalanul tudott reagálni.

Meg kell jegyezni ugyanakkor, hogy az Unió afrikai szükséghelyzeti vagyonkezelői alapja alá tartozó több projektet eredetileg más uniós eszközből terveztek finanszírozni, és csak később vette át őket az alap. Egyes esetekben a rendkívül gyors végrehajtás ára az volt, hogy az operatív bizottságoknak nem jutott elég idejük a pályázatok alaposan értékelésére a vagyonkezelői alap projektjeinek jóváhagyása előtt (lásd: 31. bekezdés).

Ami a szerződéseket illeti, az Unió afrikai szükséghelyzeti vagyonkezelői alapja élettartama feléig a teljes elérhető összeg 45%-ának megfelelő összegre kötött szerződést (lásd: 4. ábra). Noha az alap összességében sikeresen gyorsította fel a szerződések megkötését³⁴, más szükséghelyzeti alapok még mindig gyorsabbak e tekintetben. Az IcSP esetében például, amely az Unió afrikai szükséghelyzeti vagyonkezelői alapjához hasonló területeken lép fel, választható a „rendkívüli támogatási intézkedés” alkalmazása is³⁵. Miután a Bizottság jóváhagyta a finanszírozási határozatot, ezen intézkedések esetében a szerződések 86%-át négy hónapon belül kötik meg³⁶ (az Unió afrikai szükséghelyzeti vagyonkezelői alapja esetében erre 270 napot kell várni). Az EUTF szükséghelyzeti eszköz, ezért elvárható lett volna, hogy a szerződéskötés gyorsabban zajlik le.

Forrás: Az Európai Bizottságnak a végrehajtás jelenlegi állásáról az Unió afrikai szükséghelyzeti vagyonkezelői alapjának honlapján közzétett, 2018. augusztus 31-i adatai alapján. Minden összeg kerekített.

Ami a projektek végrehajtását illeti, az alap a hagyományos fejlesztési támogatásokhoz képest csak csekély mértékben tudta felgyorsítani a folyamatot. Az alap ugyanolyan nehézségekkel szembesült, mint a hagyományos eszközök. Ezt tükrözte a kifizetések alacsony szintje is (lásd: 4. ábra); e kifizetések döntő részénél (közel 90%-uknál) előlegkifizetésekről, illetve költségvetés-támogatásról³⁷ volt szó. A Bizottság szerint a késedelmek oka elsősorban az az összetett és nehézségekkel teli környezet, amelyben az Unió afrikai szükséghelyzeti vagyonkezelői alapja működik, mivel gyakori eset, hogy a végrehajtó partnerek nem tevékenykedhetnek konfliktus sújtotta térségekben.

Ugyanakkor tekintettel arra a rendkívüli környezetre, amelyben az Unió afrikai szükséghelyzeti vagyonkezelői alapja működik, észszerűen elvárható lenne, hogy a Bizottság rendszeresen felmérje, van-e lehetőség gyorsított intézkedések alkalmazására, és megvitassa ezt a lehetséges végrehajtó partnerekkel. A végrehajtás megkezdését többek között úgy is fel lehet gyorsítani, hogy a projektelőkészítési költségeket a projekt jóváhagyásának napjától kezdve (vagyis – adott esetben – amint döntés született a projekt főbb feltételeiről) támogathatóvá teszik. A Bizottság vészhelyzetekre vonatkozó iránymutatásai lehetővé is teszik ezt a megoldást.

Megállapításunk szerint az operatív bizottságokhoz jóváhagyásra benyújtott intézkedési adatlapok a projekttevékenységek megkezdésének várható időpontját nem, csak a projektek általános időtartamát jelölték meg (ez a vizsgált projektek esetében 12–60 hónap volt). Az operatív bizottságok így a projektek jóváhagyásakor ezt a szempontot nem tudják figyelembe venni, és nem tudnak alternatívákat keresni a végrehajtás megkezdésének felgyorsítására.

A projektek már eredményeztek egyes outputokat, ám még nem működik mind a három ablakra kiterjedő eredménymonitoring-rendszer

Monitoring

2017-ben az Unió afrikai szükséghelyzeti vagyonkezelői alapján belül működő három ablak közös monitoringplatformot fogadott el, meghatározva a logikai keretet³⁸, a célértékeket és az egyes konkrét mutatók ezeknek megfelelő aktuális értékeit. A Bizottság ebben a monitoringrendszerben rögzítette a vagyonkezelői alap projektjeinek legtöbb célértékét, az eredmények értékei azonban még nem állnak rendelkezésre. Nem mindegyik végrehajtó partner hajlandó felvinni az adatokat a közös platformra, és többségüket erre nem is kötelezi szerződés. Ennek az az oka, hogy a szerződések aláírásakor a rendszert még nem fejlesztették ki, illetve nem irányozták elő, és a Bizottság a finanszírozási megállapodásokban nem fogalmazott meg ilyen rendelkezést.

Ellenőrzésünk idejéig a Bizottság 19 aggregált mutatóból álló készletet dolgozott ki a monitoringplatform részére, amelyek mindhárom ablakra vonatkoznak. Egyes mutatók azonban átfedésben vannak egymással, és az sem mindig egyértelmű, hogyan kapcsolódnak a vagyonkezelői alap átfogó eredményeire vonatkozó, magasabb szintű mutatókhoz (lásd: 4. háttérmagyarázat).

Az SLC ablak mindeddig a gyűjtés-elemzés-terjesztés hármasán alapuló CAD-rendszert (Collect, Analyse, Disseminate) használta, míg a HoA az MLS-rendszer (Monitoring and Learning System, monitoring- és tanulási rendszer) alkalmazása mellett döntött. A NoA saját monitoring- és értékelési rendszer létrehozására tett lépéseket. A több különböző információs és monitoringrendszer párhuzamos alkalmazása miatt az Unió afrikai szükséghelyzeti vagyonkezelői alapja által elért eredmények összességét nem lehet egységes és átfogó módon áttekinteni.

Továbbá nincs egyértelműen kijelölve, hogy melyek a végrehajtó partnerek és melyek a Bizottság vagy az uniós külképviseletek monitoringfeladatai. Egy nigeri projekt esetében például (7. projekt) az előirányzott 36 hónap helyett már az első 12 hónapban elköltötték a teljes költségvetést, és főként egy – más adományozókkal közös – célkitűzésen dolgoztak (migránsok számára nyújtott közvetlen támogatás). A másik két célkitűzéssel pedig (irányítás és a fejlesztéssel kapcsolatos intézkedések) gyakorlatilag nem foglalkoztak. Késési tendenciákat³⁹ is megfigyeltünk a biztonsági és határigazgatási, illetve hasonló területeket érintő projekteknél.

Ellenőrzésünk idejéig a vizsgált projektek egyikére nézve sem adtak még ki ROM-jelentést⁴⁰. A Bizottság a Nigerben végrehajtott projektek mindegyikét legalább egyszer felkereste, így a bizottsági munkatársak figyelemmel kísérhették a projektek haladását. Líbiában a Bizottság a nehéz biztonsági helyzet miatt nem tudott minden folyamatban lévő projektet a helyszínen megtekinteni, de vizsgálta, hogy lenne-e lehetőség harmadik fél bevonásával megvalósítani a monitoringot (azaz helyi partnereket megbízni azzal). A monitoring lényeges része a projektek időszakos ellenőrzése és az elért eredmények összevetése a projektek logikai keretével. A vizsgált projektek többségéhez csak ideiglenes logikai keret tartozott, amelyet a projekt bevezető szakaszát követően (azaz a vonatkozó szerződés aláírását követően) kellett véglegesíteni. A bevezető szakaszban a végrehajtó partnerek a végső kedvezményezettekkel egyeztetve meghatározzák a lakosság vagy a közigazgatási szervek konkrét szükségleteit, majd az uniós külképviselettel egyetértésben kidolgozzák vagy aktualizálják a mutatókat és a célértékeket. A Bizottság szerint ez a módszer a nehéz körülmények között is rugalmasságot biztosít és lehetővé teszi a kezdetben még nem elérhető adatok begyűjtését. A vizsgált projektekhez azonban még a logikai keret aktualizásását követően sem rendeltek mérhető célszámokat, így a konkrét célkitűzések továbbra sem feleltek meg a SMART-kritériumoknak⁴¹ (lásd: 5. háttérmagyarázat).

Egyes mutatók csak csekély mértékben voltak hasznosak. Az egyik projekt (10. projekt) esetében alkalmazott egyik mutató a helyi hatóságok egy későbbi politikai döntésétől függött. Az ilyen típusú mutató nem megfelelő, mivel az ilyen döntésekre a végrehajtó partnerek nincsenek befolyással, és így e tekintetben nem is lehet őket elszámoltatni. Olyan mutatókat is találtunk, amelyek a kedvezményezettek véleményén (pl. felmérési eredményeken) alapultak; az ilyen mutató szubjektív és nehezen ellenőrizhető. Más mutatókat azért vettek fel a keretrendszerbe, mert a végrehajtó partnerek már használták ezeket saját belső beszámolásuk során. Ez növeli az Unió afrikai szükséghelyzeti vagyonkezelői alapjával kapcsolatos adminisztratív terhelést.

A megfelelően meghatározott alapértékek lehetővé teszik az elért eredményeknek az átfogó szükségletekkel összevetett értékelését, mind relatív, mind abszolút értelemben. Az alapértékek valamennyi általunk megvizsgált logikai keretben (még a felülvizsgáltakban is) hiányosságot jelentettek. A legtöbb esetben a konkrét mutatókhoz kapcsolt alapérték vagy nulla volt, vagy „n.a.”⁴², ami lehetetlenné tette, hogy az elért eredményeket relatív értelemben lehessen kifejezni. Egy esetben a mutatókhoz nem is rendeltek alapértéket, mégis mérték őket⁴³. Az ilyen mérés semmilyen hasznos információval nem szolgál az előrehaladásról.

A folyamatban lévő projektek során létrejött outputok

Ellenőrzésünk idején az Unió afrikai szükséghelyzeti vagyonkezelői alapja által finanszírozott projektek általában a végrehajtás korai szakaszában voltak, de a Líbiában és Nigerben vizsgált projektek már létrehozták az első outputokat (lásd: a 6. háttérmagyarázat példái). Nigerben az ellenőrző csoport más projektek mellett a migránsokat fogadó tranzitközpontot és a 15 létrehozott migrációs megfigyelőközpont egyikét is felkereste Agadezben, és interjúkat készített az emberkereskedő hálózatok felszámolásában részt vevő rendőrségi nyomozókkal. Líbiában a biztonsági helyzet miatt a folyamatban lévő projektek egyikét sem lehetett a helyszínen vizsgálni.

A Frontex adatai szerint a migránsok Unióba irányuló illegális határátlépéseinek száma mindent összevéve 2016-ban tetőzött, majd 2017-ben csökkent (lásd: 5. ábra). Az Unió afrikai szükséghelyzeti vagyonkezelői alapja egyike a számos – uniós és nem uniós – eszköznek, amely elősegíti a számadatoknak – a három ablakot tekintve egyenlőtlen – javulását.

Forrás: Európai Számvevőszék, a Frontex 2014–2017-es adatai alapján.

Az Unió afrikai szükséghelyzeti vagyonkezelői alapjáról szóló 2017. évi éves jelentés nem számol be átfogóan az eddig elért eredményekről, hanem ismerteti a jóváhagyott projektek számát, a kiadott összegeket, és példákat sorol fel a létrehozott outputokra. Noha maga az éves jelentés egységes és konszolidált dokumentum, a három ablak bemutatása nem nevezhető egységesnek. A Strategic orientations, implementations and results (Stratégiai célok, végrehajtás és eredmények) című 3. fejezetben például a jelentés táblázatokban mutatja be az egyes ablakok által támogatott prioritásokhoz rendelt összegeket. Mivel azonban a vagyonkezelői alap célkitűzéseit meglehetősen tágan határozták meg, az alap kezelői igen szabadon dönthetnek a projektek besorolásáról. A prioritások és az ablakok között elosztott egyes összegeket ezért nem könnyű összehasonlítani.

Következtetések és ajánlások

Az Unió afrikai szükséghelyzeti vagyonkezelői alapját – amely számos kihívással szembesül – sürgősségi alapként hozták létre, hogy Afrika három nagy régiójában elősegítse a válsághelyzetek rendezését. Az alap emellett a stabilitás és a fejlesztés terén hosszú távú célok megvalósítására is törekszik.

Megállapítottuk, hogy az alap rugalmas eszköznek tekinthető, azonban – tekintettel a korábban nem tapasztalt kihívásokra – célzottabbá kell tenni a kialakítását. Nincsen meghatározva, hogy az alapnak (pl. a régiókat, országokat, kiváltó okokat és a stabilitásra gyakorolt hatást tekintve) pontosan milyen válságokat kell kezelnie. Az alap tágan meghatározott célkitűzései lehetővé teszik ugyan a rugalmasságot, de nem állt össze olyan stratégia, amely elég célirányos lenne ahhoz, hogy a fellépések a három ablak mindegyikében hatékonyan irányíthatóak legyenek, mérhető és a beszámolást lehetővé tevő eredményekkel. Ezenkívül mindeddig az alap kezelőinek nyújtott stratégiai iránymutatás sem volt kellően konkrét (lásd: 15–19. bekezdés).

A Bizottság nem végzett átfogó elemzést az alap révén kezelendő igényekről és a rendelkezésére álló eszközökről. Ha meg is állapították, hogy melyek a szükségletek, azokat akkor sem számszerűsítették, és a finanszírozás kritikus tömegét sem határozták meg. Megállapításunk szerint továbbá nem volt optimális és szisztematikus a források és a kapacitások összevonása, és mindeddig nem fejlesztettek ki olyan megfelelő mechanizmust, amelyek révén le lehetne vonni a tanulságokat (lásd: 20–24. bekezdés).

1. ajánlás. Az Unió afrikai szükséghelyzeti vagyonkezelői alapja célkitűzései minőségének javítása

A Bizottság javasolja az alap igazgatótanácsának, hogy vizsgálja felül az Unió afrikai szükséghelyzeti vagyonkezelői alapjának meglévő célkitűzéseit és prioritásait, hogy konkrétabbá és teljesíthetőbbé tegye azokat. Ehhez vegye figyelembe a három ablak sajátos nehézségeit és ahol lehet, határozzon meg célértékeket és alapértékeket, elsősorban a következők felhasználásával:

1. a kutatási és adatgyűjtési eszközökből származó adatok;
2. valamennyi adományozói kapacitás;
3. a tanulságok levonására szolgáló mechanizmus a vagyonkezelői alap egészére nézve.

Határidő: 2019 vége.

A projektkiválasztási eljárások az egyes ablakok esetében eltérőek. Nem találtunk a pályázatokra irányuló olyan dokumentált értékelést, amely előre meghatározott kritériumok alapján készült volna. A pályázatok elfogadásának fórumaiként nagyrészt az operatív bizottságok működtek, megállapításunk szerint azonban ahhoz, hogy megalapozott döntéseket hozhassanak, a beérkezett információk vagy nem voltak mindig teljes körűek, vagy nem érkeztek meg időben (lásd: 27–32. bekezdés).

Nem mindig ismertették megfelelő módon, hogy mi az EUTF keretében történő projektfinanszírozás komparatív előnye, és találtunk példákat olyan projektekre, amelyek más uniós eszközök révén már kezelt szükségletekre irányultak (lásd: 33–38. bekezdés).

2. ajánlás. A projektkiválasztási eljárások felülvizsgálata

A Bizottság:

1. dolgozzon ki egyértelmű, minden ablakban alkalmazandó közös kritériumokat és az e kritériumok alkalmazásával végzett értékelésekről készítsen dokumentációt;
2. az operatív bizottságoknak juttassa el az olyan beérkezett pályázatok listáját, amelyekről az alapkezelő nem készített intézkedési adatlapot, és ismertesse az elutasítás okait;
3. tájékoztassa az operatív bizottságokat a már jóváhagyott projekteket érintő bármely lényeges módosításról (pl. célkitűzések, költségvetés és időtartam változása);
4. az intézkedési adatlapot egészítse ki egy olyan résszel, amely kimutatja az EUTF keretében történő projektfinanszírozás komparatív előnyét a többi uniós támogatási formához képest.

Határidő: 2019 közepe.

A hagyományos eszközökhöz képest az Unió afrikai szükséghelyzeti vagyonkezelői alapja esetében gyorsabban valósult meg a projektek elindítása. Az alap összességében sikeresen gyorsította fel a szerződések megkötését és az előlegek kifizetését. A projektek végrehajtását azonban a hagyományos eszközök révén finanszírozott projektekéhez hasonló késedelmek jellemzik. Noha az alap működése rendkívüli helyzetekhez kötődik, a Bizottság nem vette teljes mértékben igénybe a felgyorsított intézkedések lehetőségét. Az ilyen intézkedések megkönnyíthetnék a végrehajtó partnerek munkáját, és a projekttevékenységek gyorsabb megkezdését tennék lehetővé (lásd: 39–44. bekezdés).

3. ajánlás. Intézkedések a végrehajtás felgyorsítása érdekében

A Bizottság tárja fel az EUTF esetében alkalmazható valamennyi gyorsított eljárást, és – adott esetben – a lehetséges végrehajtó partnerekkel egyeztetve alkalmazza fokozottabban ezeket.

Határidő: 2019 vége.

Az Unió afrikai szükséghelyzeti vagyonkezelői alapja elfogadott egy közös monitoringrendszert, ez azonban még nem működőképes, így a három ablak a költségvetési információk gyűjtésére, a monitoringra és az értékelésre egyelőre eltérő rendszereket használ. Megállapítottuk, hogy a projektek célkitűzései gyakran nem feleltek meg a SMART-követelményeknek, és nem rendeltek alapértékeket a projektteljesítményt mérő mutatókhoz. Az Unió afrikai szükséghelyzeti vagyonkezelői alapjának is köszönhető, hogy csökkent az Afrikából Európába tartó irreguláris migránsok száma, de az alapnak az ebben játszott szerepe nem mérhető pontosan. Noha az ellenőrzött projektek a végrehajtás korai szakaszában voltak, már eredményeztek egyes outputokat (lásd: 45–53. bekezdés).

4. ajánlás. Az Unió afrikai szükséghelyzeti vagyonkezelői alapjának jobb monitoringja

A Bizottság:

1. tegye teljes mértékben működőképessé a közös monitoringrendszert;
2. a projektek logikai keretében szerepeltessen a SMART-kritériumoknak megfelelő célkitűzéseket, és számszerűsített alap- és célértékek megállapításával javítsa a mutatók minőségét.

Határidő: 2019 közepe.

A jelentést 2018. október 16-i luxembourgi ülésén fogadta el a Bettina JAKOBSEN számvevőszéki tag elnökölte III. Kamara.

a Számvevőszék nevében

Klaus-Heiner LEHNE
elnök

Betűszók és rövidítések

AF: Intézkedési adatlap: A projekttel vagy programmal kapcsolatos minden fő információt tartalmazó dokumentum

Bizottság: Európai Bizottság

CA: Alapító megállapodás: az Unió afrikai szükséghelyzeti vagyonkezelői alapját létrehozó megállapodás

DG DEVCO: A Nemzetközi Együttműködés és a Fejlesztés Főigazgatósága

DG NEAR: Az Európai Szomszédságpolitika és a Csatlakozási Tárgyalások Főigazgatósága

EFA: Európai Fejlesztési Alap

EIP: Külső beruházási terv

EKSZ: Európai Külügyi Szolgálat

EUDEL: Uniós külképviselet

HoA: Afrika szarva „ablak”/régió

IcSP: A stabilitás és a béke elősegítését szolgáló eszköz

MS: Uniós tagállamok

NoA: Észak-Afrika „ablak”/régió

OpCom: Operatív bizottság

REF: Kutatási és adatgyűjtési eszköz

SLC: Száhel-övezet és Csád-tó „ablak”/régió

TF: Vagyonkezelői alap

UNDP: Az ENSZ Fejlesztési Programja

Uniós Szükséghelyzeti Alap Afrikáért: Az afrikai stabilitással, valamint az irreguláris migráció és a kényszerű lakóhelyelhagyás okainak kezelésével foglalkozó uniós szükséghelyzeti alap

Végjegyzetek

¹ A külső fellépések céljára szolgáló uniós vagyonkezelői alapok létrehozásának jogi keretét a költségvetési rendelet (az Unió általános költségvetésére alkalmazandó pénzügyi szabályokról és az 1605/2002/EK, Euratom tanácsi rendelet hatályon kívül helyezéséről szóló, 2012. október 25-i 966/2012/EU, Euratom európai parlamenti és tanácsi rendelet (HL L 298., 2012.10.26., 1. o.)) 187. cikke biztosítja. A 2018. augusztus 2-án hatályba lépő 2018. évi költségvetési rendeletben (az Európai Parlament és a Tanács (EU, Euratom) 2018/1046 rendelete (2018. július 18.) az Unió általános költségvetésére alkalmazandó pénzügyi szabályokról, az 1296/2013/EU, az 1301/2013/EU, az 1303/2013/EU, az 1304/2013/EU, az 1309/2013/EU, az 1316/2013/EU, a 223/2014/EU és a 283/2014/EU rendelet és az 541/2014/EU határozat módosításáról, valamint a 966/2012/EU, Euratom rendelet hatályon kívül helyezéséről (HL L 193., 2018.7.30., 1. o.)) a 234. cikk rendelkezik erről.

² A 2012. évi költségvetési rendelet 58. cikke (1) bekezdésének c) pontja, jelenleg a 2018. évi rendelet 62. cikke (1) bekezdésének c) pontja.

³ Az alapító megállapodás az Európai Bizottság, az Unió tagállamai és a többi adományozó által kidolgozott dokumentum.

⁴ A másik három alap a következő: a) a Közép-afrikai Köztársaság számára 2014 júliusában létrehozott Bêkou vagyonkezelői alap, amelynek célja az ország válságból való kilábalásának és újjáépítésének támogatása; b) a 2014 decemberében a szíriai válságra válaszul létrehozott Madad vagyonkezelői alap; c) a 2016-ban a konfliktus utáni folyamat támogatására létrehozott kolumbiai vagyonkezelői alap.

⁵ Az Unió afrikai szükséghelyzeti vagyonkezelői alapja eredetileg 23 országban nyújtott támogatást. Az alap igazgatótanácsa 2016. december 13-i második ülésén döntött Ghána, Guinea és Elefántcsontpart felvételéről.

⁶ Az Unió azon tagállamai, amelyek nem nyújtottak hozzájárulást az alaphoz, szintén részt vehetnek megfigyelőként.

⁷ Az SLC és a HoA operatív bizottságot elnöklő DG DEVCO, a NoA operatív bizottságot elnöklő DG NEAR, valamint a DG ECHO, a DG HOME és a Külpolitikai Eszköz munkatársai.

⁸ A líbiai uniós külképviseletet a 2014 végén kitört fegyveres összetűzések miatt Tuniszba helyezték át.

⁹ Az alapban résztvevő valamennyi országnak kérdőívet küldtünk (erre a 28 ország közül 21 válaszolt). A vagyonkezelői alaphoz a legnagyobb mértékben hozzájáruló tagállamok (Németország, Olaszország), a Nigerben és Líbiában projekteket végrehajtó tagállamok (Franciaország, Luxemburg), illetve más kiválasztott tagállamok (Belgium, Portugália és Svédország) képviselőivel külön interjúkat készítettünk.

¹⁰ Az alapító megállapodás 18. preambulumbekezdése: „A vagyonkezelői alap célkitűzéseit a források és a – különösen a régiókban aktív adományozók fellépéseinek elemzését, azonosítását és végrehajtását szolgáló – kapacitások összevonása révén kívánja elérni. A cél a Bizottság és az uniós tagállamok eszközeit és szakismeretét felhasználva megfelelő európai szintű válasz kidolgozása […]”.

¹¹ Az Unió afrikai szükséghelyzeti vagyonkezelői alapját létrehozó megállapodás (alapító megállapodás) 2. cikke (A vagyonkezelői alapok célkitűzései). Az alapító megállapodás az Európai Bizottság és a részt vevő uniós tagállamok által kidolgozott dokumentum.

¹² A Bizottság 2015. október 20-i C(2015) 7293 határozata az Unió afrikai szükséghelyzeti vagyonkezelői alapját létrehozásáról.

¹³ Ezek többek között: a) Több gazdasági és foglalkoztatási lehetőség, b) a közösségek ellenálló képességének erősítése, c) a migráció megfelelőbb kezelése a származási, tranzit- és célországokban, d) jobb kormányzás és konfliktusmegelőzés.

¹⁴ https://ec.europa.eu/europeaid/eu-emergency-trust-fund-strategic-orientation-document_en

¹⁵ A három ablak tekintetében a működési keretek jóváhagyásának időpontja: SLC: 2016.2.15., HoA: 2016.5.31., NoA: 2016.12.16.

¹⁶ A meghatározás szerint az alapértékek azok a projekt kezdetekor érvényes, egyértelműen megadott értékek, amelyekhez képest mérhető, hogy van-e javulás.

¹⁷ Az alapító megállapodás 18. preambulumbekezdése.

¹⁸ Az ablak kutatási és adatgyűjtési eszköze a szakirodalom áttekintése alapján értékelte az Afrika szarva régióban a migrációra, a lakóhelyelhagyásra és a konfliktusokra vonatkozó kutatások helyzetét, továbbá felmérte, hogy mely szereplők foglalkoznak jelenleg a régiót érintő migrációval és konfliktusokkal.

¹⁹ Levont tanulságok alatt általában az előkészítés, a kialakítás és a végrehajtás során tapasztalt, a teljesítményt, a végeredményt és a hatást érintő erősségekre és hiányosságokra irányuló értékelésen alapuló általánosításokat értünk. Glossary of Key Terms in Evaluation and Results Based Management (Az értékelés és az eredményalapú irányítás alapfogalmai, glosszárium), OECD 2002.

²⁰ A költségvetési rendelet kimondja: „az uniós vagyonkezelői alapok […] jobb uniós kontrollt tesznek lehetővé az Unió […] kockázatai […] tekintetében” (a 187. cikk (3) bekezdésének b) pontja).

²¹ Az alap igazgatótanácsának 2018 áprilisában tartott negyedik ülésén két további tagállam is kijelentette, hogy meg kell vizsgálni a projektekhez kapcsolódó kockázatok nyomon követésének kérdését és tovább kell fejleszteni a monitoringot és az értékelést.

²² A kritériumok a következők: a) kettős logika követése: az irreguláris migráció és a kényszerű lakóhelyelhagyás megelőzése, valamint a migráció jobb kezelésének elősegítése, másrészt a stabilitást, a biztonságot és az ellenálló képességet célzó átfogó megközelítés kialakítása; b) az egyes részt vevő pénzügyi eszközök tematikus és földrajzi hatókörének és vonatkozó szabályozásának figyelembevétele, különös tekintettel a hivatalos fejlesztési támogatás (ODA) szabályaira; c) az operatív keretben megadott intézkedési területek betartása; d) a régióban végrehajtott egyéb uniós és tagállami fellépésekkel való kiegészítő jelleg; e) a kedvezményezett hatóságok jóváhagyása.

²³ Az SLC operatív bizottság 2016. január 14-i és 2016. április 18-i ülésének jegyzőkönyve.

²⁴ Az OpCom eljárási szabályzata értelmében az üléshez kapcsolódó dokumentumokat lehetőség szerint legalább 15 nappal az ülés előtt rendelkezésre kell bocsátani. A HoA 2017 decemberi 5. operatív bizottsági ülésének jegyzőkönyvében például a következők olvashatók: „Az operatív bizottság komoly aggodalmát fejezi ki az üléssel kapcsolatos dokumentáció késői kiosztása tekintetében… A dokumentációt a jövőben sokkal korábban (három héttel az ülés előtt) kell rendelkezésre bocsátani.”

²⁵ 6.6.5. cikk.

²⁶ Az OpCom 2016 januári első ülése elfogadta a nigeri 8. projektet. Az előkészítési/tárgyalási szakaszban a tagállami ügynökségek az intézkedés célkitűzéseinek módosítását javasolták. Az intézkedés leírása (amelyet 2016 szeptemberében írtak alá) ezért jelentős mértékben eltért az OpCom által jóváhagyott intézkedési adatlaptól. Az SLC OpCom nem kapott értesítést a módosításról.

²⁷ Az ülésekre 2015. december 16-án és 2018. február 26-án került sor.

²⁸ Ezek közül kettő a kutatási és adatgyűjtési eszközre, illetve a technikai együttműködési eszközre irányult.

²⁹ A költségvetési rendelet 187. cikke (3) bekezdésének b) pontja értelmében vagyonkezelői alapok „nem hozhatók létre, ha csupán más létező finanszírozási csatornákat vagy hasonló eszközöket kétszereznek meg, kiegészítő jelleg nélkül”.

³⁰ Ezt a követelményt a stratégiai orientációra vonatkozó dokumentum kiegészítő jellegről szóló 2. szakasza említi (11. o.): „A vagyonkezelői alap mind a földrajzi, mind a tematikus értelemben vett, olyan hiányok áthidalását célozza, amelyek más módon vagy más fejlesztési partnerek (többek között uniós tagállamok) által nem biztosítottak. Ezt minden jóváhagyott projekt esetében jelezni kell […].”

³¹ Az Európai Fenntartható Fejlődési Alap (EFFA), az EFFA-garancia és az EFFA-garanciaalap létrehozásáról szóló (EU) 2017/1601 európai parlamenti és tanácsi rendelet (2017. szeptember 26.) 3. cikke.

³² A 2015. október 20-i C(2015) 7293 bizottsági határozat 10. preambulumbekezdése kimondja: a vagyonkezelői alap az Unió és tagállamai számára gyors és rugalmas eszközt biztosít, amelynek révén érzékeny és gyorsan változó instabil helyzetekben is azonnali és konkrét eredmények érhetők el.

³³ Hagyományos fejlesztési eszközökön az Európai Fejlesztési Alapot, valamint az Unió költségvetéséhez tartozó azon eszközöket értjük, amelyek az Unió afrikai szükséghelyzeti vagyonkezelői alapja által érintett 26 afrikai országban is finanszíroznak tevékenységeket (nevezetesen az Európai Szomszédsági Támogatási Eszköz és a Fejlesztési Együttműködési Eszköz).

³⁴ A Bizottság a következő módokon igyekszik felgyorsítani a szerződéskötést: leveleket küld a tagállamoknak, és az európai fejlesztési együttműködés gyakorló szakembereinek hálózatán belül (15 tagállami végrehajtó ügynökségből álló együttműködési platform) megbeszéléseket folytat a tagállami végrehajtó ügynökségekkel.

³⁵ A stabilitás és a béke elősegítését szolgáló eszköz létrehozásáról szóló 2014. március 11-i 230/2014/EU rendelet 3. cikke.

³⁶ A Külpolitikai Eszközökért Felelős Szolgálat 2017. évi éves tevékenységi jelentése, 12. melléklet: „Teljesítménytáblázatok”, 139. o.

³⁷ A folyósított összegek 7%-át a Nigernek nyújtott költségvetés-támogatás (12. projekt) tette ki.

³⁸ A projekt felvázolása: a célkitűzések, a célértékek és a mutatók meghatározása.

³⁹ 11. projekt: 3,5 hónapos késés; 5. projekt: 7 hónapos késés; 4. projekt: eredetileg kétéves projekt, de jelenleg meg kell hosszabbítani, hogy megvalósíthassa fő eredményeit.

⁴⁰ Eredményorientált monitoring (results-oriented monitoring). A ROM rendszert a EuropeAid 2000-ben vezette be a fejlesztési támogatások jobb nyomon követése, értékelése és átláthatósága érdekében. Alapját külső szakértők által végzett rövid, célirányos helyszíni értékelések képezik. A ROM rendszer strukturált és egységes módszertant alkalmaz a következő öt kritérium alapján: relevancia, hatékonyság, eredményesség, lehetséges hatás és valószínű fenntarthatóság.

⁴¹ Konkrét, mérhető, teljesíthető, releváns és határidőhöz kötött (Specific, Measurable, Achievable, Relevant, Timed).

⁴² Ez a következő projekteknél volt így: 4, 5, 7, 11, 13, 17, 18, 19 és 20.

⁴³ A 7. projektben a mutatók szolgáltak ugyan adatokkal a célértékek eléréséről a tranzitközpontokban nyújtott támogatással és a támogatott önkéntes visszatérésekkel kapcsolatban (pl. 380%, 415%, 225% stb.), de becslésen alapuló alapértékkel nem szolgáltak, amelyhez viszonyítani lehetett volna.

Az ellenőrző csoport

Ellenőrzéseinek eredményeit a Számvevőszék különjelentésekben mutatja be, amelyek egy adott költségvetési területhez kapcsolódó uniós szakpolitikákkal és programokkal, illetve az irányítással kapcsolatos kérdésekkel foglalkoznak. Hogy ellenőrzési munkája maximális hatást érjen el, témái megválasztásakor és feladatai megtervezésekor a Számvevőszék tekintetbe veszi a teljesítmény-, illetve szabályszerűségi kockázatokat, az érintett bevétel vagy kiadás nagyságát, a várható fejleményeket, valamint a politika és a nagyközönség érdeklődését.

Ezt a teljesítmény-ellenőrzést a külső fellépések, biztonságpolitika és jogérvényesülés kiadási területeiért felelős, Bettina Jakobsen számvevőszéki tag – egyben a jelentésért felelős számvevőszéki tag – elnökölte III. Kamara végezte. Az ellenőrzés során Bettina Jakobsent Katja Mattfolk kabinetfőnök és Kim Storup kabinetattasé, Beatrix Lesiewicz ügyvezető, Emmanuel-Douglas Hellinakis feladatfelelős, valamint Laura Gores attasé, Jiří Lang és Piotr Zych számvevők támogatták.

Balról jobbra: Katja Mattfolk, Kim Storup, Emmanuel-Douglas Hellinakis, Jiří Lang, Bettina Jakobsen, Piotr Zych.

Elérhetőség

EURÓPAI SZÁMVEVŐSZÉK
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxembourg
LUXEMBOURG

Telefon: +352 4398-1
Megkeresés: eca.europa.eu/hu/Pages/ContactForm.aspx
Weboldal: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors

Bővebb tájékoztatást az Európai Unióról az interneten talál (http://europa.eu).

Luxembourg: Az Európai Unió Kiadóhivatala, 2018

© Európai Unió, 2018

Az olyan fényképek és más anyagok felhasználásához vagy reprodukálásához, amelyek szerzői jogainak nem az Európai Unió a tulajdonosa, közvetlenül a szerzői jog tulajdonosától kell engedélyt kérni.

KAPCSOLATBA SZERETNE LÉPNI AZ EU-VAL?

Személyesen
Az Európai Unió területén több Europe Direct információs központ is működik. Keresse meg az Önhöz legközelebb eső központot: https://europa.eu/european-union/contact_hu

Telefonon vagy e-mailben
A Europe Direct központok feladata, hogy megválaszolják a polgárok Európai Unióval kapcsolatos kérdéseit. Vegye igénybe a szolgáltatást

• az ingyenesen hívható telefonszámon: 00 800 6 7 8 9 10 11 (bizonyos szolgáltatók számíthatnak fel díjat a hívásért),
• a rendes díjszabású telefonszámon: +32 22999696, vagy
• e-mailen: https://europa.eu/european-union/contact_hu

INFORMÁCIÓKAT KERES AZ EU-RÓL?

Online
Az Europa portál tájékoztatással szolgál az Európai Unióról az EU összes hivatalos nyelvén: https://europa.eu/european-union/contact_hu

Uniós kiadványok
Az EU Bookshopból uniós kiadványok tölthetők le/rendelhetők meg díjmentesen/fizetés ellenében: (https://op.europa.eu/hu/publications). Ha bizonyos ingyenes kiadványokból több példányra van szüksége, rendeljen a Europe Direct központtól vagy hazájának helyi információs központjától (lásd: https://europa.eu/european-union/contact_hu).

Uniós jogszabályok és kapcsolódó dokumentumok
Az EUR-Lex portálról bármelyik hivatalos nyelven letölthetők az EU jogi tartalmai és az 1951-től megjelenő jogszabályai: http://eur-lex.europa.eu/homepage.html?locale=hu

Az EU által gondozott nyílt hozzáférésű adatok
A nyílt hozzáférésű adatok európai uniós portálja (http://data.europa.eu/euodp) uniós adatkészletekhez biztosít hozzáférést. Az adatok kereskedelmi és nem kereskedelmi célból egyaránt díjmentesen letölthetők és felhasználhatók.