Krizni uzajamni fond Europske unije za Afriku: fleksibilan instrument, ali nije dovoljno usmjeren

Sažetak

Od siječnja 2013. Financijskom uredbom kojom se uređuje proračun EU-a omogućeno je da Europska komisija može osnivati i primjenjivati uzajamne fondove Europske unije za vanjsko djelovanje. Riječ je o uzajamnim fondovima s više donatora, a svrha im je poduzimanje mjera u kriznim situacijama ili nakon njih, kao i tematskih mjera.

Cilj je Kriznog uzajamnog fonda za stabilnost i borbu protiv glavnih uzroka nezakonite migracije i raseljavanja u Africi („uzajamni fond EU-a za Afriku”) poticati stabilnost i doprinositi boljem upravljanju migracijama otklanjanjem uzroka koji su u korijenu destabilizacije, prisilnog raseljavanja i nezakonitih migracija. Njegova uspostava dogovorena je na sastanku na vrhu o migracijama održanom u Valletti u studenome 2015. Njime se pruža potpora aktivnostima u 26 afričkih zemalja u trima afričkim regijama (za koje se koristi izraz „komponente”): Sahel i jezero Čad, Rog Afrike te sjeverna Afrika.

Sud je ispitao je li uzajamni fond EU-a za Afriku dobro osmišljen i upotrebljava li se na odgovarajući način. Sud je zaključio da je uzajamni fond EU-a za Afriku fleksibilan instrument, no uzimajući u obzir dosad neviđene izazove na koje bi s pomoću njega trebalo odgovoriti, u načinu na koji je on osmišljen trebalo je staviti veći naglasak na usmjerenost. U usporedbi s tradicionalnim instrumentima projekti u okviru uzajamnog fonda EU-a za Afriku pokretali su se u kraćem roku. Cjelokupno gledajući, tim su fondom ubrzani sklapanje ugovora i isplata predujmova. Međutim, u projektima u okviru tog fonda javljaju se slični izazovi kao i u okviru tradicionalnih instrumenata zbog kojih dolazi do kašnjenja u provedbi.

Sud je utvrdio da su ciljevi koji su utvrđeni za uzajamni fond EU-a za Afriku općenite prirode. Time je pružena određena fleksibilnost u pogledu prilagođavanja potpore različitim i promjenjivim okolnostima, ali takvi su ciljevi manje korisni kad je riječ o usmjeravanju aktivnosti na razini triju komponenata i mjerenju učinka. Komisija nije provela sveobuhvatnu analizu i obavila kvantifikaciju potreba na koje je potrebno odgovoriti uzajamnim fondom, kao ni instrumenata koji joj stoje na raspolaganju. Sud je također utvrdio da strateške smjernice koje su pružene upraviteljima zaduženima za tri komponente uzajamnog fonda nisu bile dovoljno precizne te da objedinjavanje resursa i kapaciteta donatora još nije dovoljno djelotvorno.

Kad je riječ o primjeni fonda, Sud je utvrdio da su se postupci odabira projekata razlikovali od komponente do komponente te da kriteriji za procjenu projektnih prijedloga nisu bili dovoljno jasni ili dokumentirani. Nadalje, komparativna prednost financiranja projekata sredstvima iz uzajamnog fonda EU-a za Afriku nije uvijek bila dobro objašnjenja.

Iako je za uzajamni fond EU-a za Afriku usvojen zajednički sustav praćenja, taj sustav još nije u uporabi te se u okviru triju komponenata koriste različiti sustavi za praćenje uspješnosti. Sud je utvrdio da ciljevi projekata često nisu bili u skladu s kriterijima SMART i da za pokazatelje koji su upotrebljavani za mjerenje uspješnosti projekata nisu utvrđene polazne vrijednosti. Projekti obuhvaćeni revizijom bili su u ranoj fazi provedbe, no u okviru njih postignuta su prva ostvarenja.

Uzajamni fond EU-a za Afriku doprinio je naporima koji su uloženi u smanjenje broja nezakonitih migranata koji dolaze iz Afrike u Europu, no taj doprinos nije moguće precizno izmjeriti.

Sud na temelju provedene revizije iznosi niz preporuka koje bi trebalo provesti u što kraćem roku imajući na umu da bi uporaba uzajamnog fonda EU-a za Afriku trebala završiti 2020. godine. Komisija bi trebala:

• poboljšati ciljeve uzajamnog fonda EU-a za Afriku
• izmijeniti postupak odabira projekata
• poduzeti mjere za ubrzavanje provedbe
• poboljšati praćenje uzajamnog fonda EU-a za Afriku.

Uvod

O uzajamnim fondovima EU-a

Uzajamnim fondovima, koji se osnivaju u određenu razvojnu svrhu, uz financijske doprinose jednog ili više donatora, obično upravlja međunarodna organizacija, kao što su Svjetska banka ili Ujedinjeni narodi. Od 90-ih godina prošlog stoljeća uzajamni fondovi sve se češće upotrebljavaju kao instrument financiranja u području međunarodne suradnje. Često se osnivaju kao odgovor na krizne situacije, kao što su prirodne katastrofe ili sukobi.

Od 2013. godine Financijskom uredbom omogućeno je da Komisija može osnivati uzajamne fondove Europske unije¹. U okviru uzajamnih fondova EU-a financijska sredstva iz proračuna EU-a ili Europskog razvojnog fonda (ERF) objedinjuju se s doprinosima jednog ili više donatora, uključujući države članice i zemlje donatore izvan EU-a. Uzajamne fondove EU-a za poduzimanje mjera u kriznim situacijama ili nakon kriznih situacija može izravno primjenjivati Komisija ili se oni mogu primjenjivati neizravno, i to povjeravanjem zadaća izvršenja proračuna posebnim tijelima².

Uzajamni fond EU-a za Afriku

Uslijed nestabilnosti u Siriji, Iraku, Libiji, Eritreji i Afganistanu te u regijama Sahela i jezera Čad broj migranata koji pokušavaju doći u Europu preko njezinih južnih granica 2014. godine naglo se povećao. Brojni migranti iz različitih regija Afrike izgubili su život pokušavajući prijeći Sredozemno more da bi stigli u Europu. Te su regije zauzele središnju pozornost politike EU-a u području vanjskih migracija, posebice nakon što je sporazum između EU-a i Turske 2016. godine doveo do zatvaranja takozvane balkanske rute.

U travnju 2015. Europsko vijeće odlučilo je odgovoriti na tu krizu te je pozvalo na održavanje međunarodnog sastanka na vrhu s ciljem raspravljanja o migracijskim pitanjima s afričkim i drugim ključnim zemljama. Sastanak na vrhu održan je 11. i 12. studenoga 2015. u Valletti (Malta). Rezultat su bili zajednička izjava i akcijski plan koji se temelji na 5 prioritetnih područja i 16 prioritetnih inicijativa. Povrh toga, 25 država članica EU-a, Norveška, Švicarska i Europska komisija sklopile su 12. studenoga 2015. sporazum³ kojim je službeno osnovan Krizni uzajamni fond za stabilnost i borbu protiv glavnih uzroka nezakonite migracije i raseljavanja u Africi („uzajamni fond EU-a za Afriku”), usvojivši i pripadajuću strategiju.

Uzajamni fond EU-a za Afriku treći je od dosadašnjih četiriju uzajamnih fondova⁴ kojima upravlja Europska komisija („Komisija”). Njime se pruža potpora u 26 afričkih zemalja⁵ u trima regijama (za koje se za administrativne potrebe koristi naziv „komponente”): Sahel i jezero Čad, Rog Afrike te sjeverna Afrika. Zemlje obuhvaćene uzajamnim fondom EU-a za Afriku prikazane su na slici 1.

Izvor: Europska komisija, „Godišnje izvješće o uzajamnom fondu EU-a za Afriku za 2017. godinu”.

Sporazumom o osnivanju uzajamnog fonda EU-a za Afriku utvrđena su tijela koja vode fond i koja njime upravljaju:

1. upravni odbor kojim predsjeda Komisija (GU DEVCO) i kojem u njegovu radu pomažu Europska služba za vanjsko djelovanje (ESVD) i druge službe Komisije. Njegovi su članovi predstavnici donatora (države članice EU-a i druge zemlje koje su dale doprinos u iznosu od najmanje tri milijuna eura) i Komisija u ime Europske unije. Dosad nijedna afrička zemlja nije odlučila uključiti se u uzajamni fond EU-a za Afriku kao član s punim pravom glasa. Donatori čiji je doprinos manji od tri milijuna eura sudjeluju kao promatrači⁶ (vidi prilog I.). Prema potrebi se kao promatrači pozivaju i predstavnici relevantnih zemalja i njihovih regionalnih organizacija. Europski parlament od 2017. godine ima status promatrača. Upravni odbor pruža strateške smjernice za uporabu financijskih sredstava
2. operativni odbori za svaku komponentu, koji ispituju i odobravaju aktivnosti koje se financiraju iz uzajamnog fonda. Njegovi su članovi predstavnici Komisije⁷ i ESVD-a, kao i predstavnici donatora (države članice EU-a i druge zemlje) koji su dali doprinos u iznosu od najmanje tri milijuna eura. Kao i u slučaju upravnog odbora, donatori čiji je doprinos manji od tri milijuna eura, države članice EU-a koje nisu dale doprinos, relevantne zemlje i njihove regionalne organizacije mogu sudjelovati na sastancima kao promatrači. Predstavnici Europskog parlamenta nemaju status promatrača na sastancima operativnih odbora
3. za upravljanje uzajamnim fondom odgovorna je Komisija (izvršitelj), koja pruža usluge tajništva upravnog odbora i operativnih odbora. Komisija snosi odgovornost za provedbu aktivnosti koje se financiraju iz uzajamnog fonda i delegira zadaće upravljanja članovima svojeg osoblja (upravitelji uzajamnog fonda) u skladu s poslovnikom (vidi prilog II.).

Očekuje se da će uzajamni fond EU-a za Afriku biti u uporabi od 2015. do kraja 2020. godine. Do kraja kolovoza 2018. u fond su uplaćeni doprinosi u ukupnom iznosu od 4,09 milijardi eura. Najveći dio doprinosa (3,6 milijardi eura ili 89 % ukupnih doprinosa) činili su prijenosi sredstava iz EFR-a i proračuna EU-a. Države članice EU-a te Norveška i Švicarska uplatile su doprinose u visini od 439 milijuna eura (11 %). Slika 2. donosi usporedbu doprinosa uplaćenih u sve uzajamne fondove EU-a.

Izvor: mjesečno izvješće o višegodišnjoj uporabi uzajamnih fondova EU-a do 31. kolovoza 2018., Europska komisija, GU za proračun. Svi su iznosi zaokruženi.

Krajem 2015., kada je uzajamni fond EU-a za Afriku izvorno osnovan, potpora koja se iz njega pružala činila je 1,5 % cjelokupne službene razvojne pomoći zemljama u kojima se on upotrebljavao.

Zbog različitih vrsta kriznih situacija i zahtjevnih lokalnih okolnosti uzajamnim fondom EU-a za Afriku obuhvaćene su aktivnosti u područjima koja sežu od pomoći u kriznim situacijama pa sve do razvojne pomoći.

Opseg revizije i revizijski pristup

Sud je proveo reviziju uspješnosti u okviru koje je ispitao je li uzajamni fond EU-a za Afriku dobro osmišljen i upotrebljava li se na odgovarajući način. Revizijom je obuhvaćeno razdoblje od kraja 2015., kada je fond osnovan, do kraja veljače 2018. U prvom dijelu izvješća riječ je o načinu na koji je osmišljen uzajamni fond EU-a za Afriku (njegovi ciljevi, analiza potreba koju je provela Komisija i financiranje). U drugom dijelu riječ je o konkretnim aspektima uporabe uzajamnog fonda EU-a za Afriku (postupci odabira projekata, sustav praćenja i ostvarenja postignuta u okviru projekata koji su obuhvaćeni revizijom).

Revizija je provedena u razdoblju od studenoga 2017. do ožujka 2018. Obuhvaćala je pregled dokumentacije kao što su programski dokumenti, izvješća o napretku, praćenju i evaluaciji projekata, kao i relevantna dokumentacija o mehanizmima u okviru uzajamnih fondova u međunarodnim organizacijama (Ujedinjeni narodi i Svjetska banka). Sud je obavio terenske posjete u Nigeru, kao i posjet delegaciji EU-a u Libiji⁸. Revizori Suda obavili su razgovore s osobljem zaduženim za uzajamni fond za Afriku u GU-u DEVCO, ESVD-u, GU-u NEAR, GU-u ECHO, kao i s posebnim predstavnikom EU-a za Sahel, osobljem delegacija EU-a u Nigeru i Libiji, nizom donatora doprinosa uzajamnom fondu EU-a za Afriku⁹ i osobljem relevantnih tijela iz afričkih zemalja. Sud je uzeo u obzir prethodne revizije koje je proveo u tom području, kao i revizije koje je provela Služba Komisije za unutarnju reviziju.

Posjećene zemlje obuhvaćene su dvjema komponentama – za regiju Sahela i jezera Čad te za regiju sjeverne Afrike – u kojima je dosad potrošen najveći dio sredstava iz uzajamnog fonda EU-a za Afriku. Niger i Libija zemlje su za koje su izdvojeni najveći iznosi sredstava u okviru tih komponenata. Sud je ispitao 20 projekata koji su bili u tijeku u tim dvjema zemljama. U Nigeru su obavljeni posjeti u vezi sa sedam od devet projekata koji su bili u tijeku, dok u Libiji posjeti nisu bili mogući zbog sigurnosnog stanja na terenu. Sud je upotrijebio rezultate ispitivanja projekata kako bi potkrijepio svoju procjenu načina na koji je osmišljen i na koji se trenutačno upotrebljava uzajamni fond EU-a za Afriku. U ovom se izvješću za projekte upotrebljavaju brojčane oznake (koje su navedene u prilogu III.).

Budući da je riječ o daleko najvećem uzajamnom fondu EU-a, Sud je ovu reviziju proveo 2018. godine kako bi se njezini rezultati mogli upotrijebiti za potrebe predstojeće evaluacije uzajamnog fonda u sredini razdoblja njegove uporabe koju provodi Komisija.

Opažanja

Uzajamni fond EU-a za Afriku fleksibilan je instrument, no uzimajući u obzir dosad neviđene izazove na koje bi s pomoću njega trebalo odgovoriti, u načinu na koji je osmišljen trebalo je staviti veći naglasak na usmjerenost

Sud u ovom dijelu ispituje način na koji su države članice EU-a i Komisija osmislile uzajamni fond EU-a za Afriku. Procjenjuju se strateški i operativni ciljevi uzajamnog fonda te analiza potreba na kojoj se temelje intervencije koje se u okviru njega provode. Sud je također ispitao pristup Komisije objedinjavanju kapaciteta¹⁰ donatora koji su aktivni u relevantnim regijama, kao i jesu li postojali mehanizam za usustavljivanje stečenog iskustva i okvir za upravljanje rizicima.

Uzajamni fond EU-a za Afriku fleksibilan je instrument, ali njegovi su ciljevi previše općeniti da bi omogućili učinkovito usmjeravanje aktivnosti i mjerenje učinka

Komisija je uspostavila uzajamni fond ubrzo nakon sastanka na vrhu u Valletti u studenome 2015., i to u dvije svrhe. Kao prvo, fond ima ulogu instrumenta za rješavanje kriznih situacija u regijama Sahela i jezera Čad, Roga Afrike i sjeverne Afrike. Kao drugo, njegov je glavni cilj „otklanjanje uzroka koji su u korijenu destabilizacije, prisilnog raseljavanja i nezakonitih migracija, posebno promicanjem otpornosti, ekonomskih prilika i jednakih mogućnosti, sigurnosti i razvoja te rješavanja problema kršenja ljudskih prava”¹¹.

Svrha je uzajamnog fonda za Afriku kao kriznog uzajamnog fonda pružiti brz, fleksibilan i djelotvoran odgovor¹² u hitnim slučajevima proizašlima iz kriznih situacija u trima afričkim regijama. Međutim, krizne situacije koje se nastoje riješiti uzajamnim fondom nisu jasno definirane za svaku regiju (primjerice, uzroci, učinak na stabilnost, poveznice s drugim kriznim situacijama, procijenjeno trajanje, najhitnije potrebe i procijenjeni resursi potrebni za odgovor na te potrebe nisu utvrđeni za sve krizne situacije).

Pružanje brzog odgovora na migracijsku krizu bilo je politički imperativ, zbog čega su projekti koji su se provodili u okviru uzajamnog fonda EU-a za Afriku pokrenuti u kratkom roku. Ciljevi su osmišljeni na način da budu što općenitiji kako bi se većina aktivnosti mogla smatrati prihvatljivima za potporu. U okviru uzajamnog fonda EU-a za Afriku mogu se primjenjivati i primijenjene su sve vrste razvojnih projekata (npr. u području hrane i prehrane, sigurnosti, zdravstva, obrazovanja, ekološke održivosti itd.) i sve metode provedbe (neizravno upravljanje, proračunska potpora itd.). Iako je uzajamni fond zahvaljujući tome fleksibilan instrument, nepovoljna je posljedica toga nedostatak strategije koja bi bila dovoljno usmjerena da se zajamči postizanje učinka. Ciljevi uzajamnog fonda, sve od strateških ciljeva¹³ pa do onih konkretnijih na regionalnoj, nacionalnoj ili tematskoj razini, te čak i oni koji su utvrđeni za posebne prioritetne aktivnosti, nemaju jasne ciljne vrijednosti i nisu mjerljivi.

Zadaća je upravnog odbora utvrđivati strateške prioritete i smjernice za njegove upravitelje, no ti su prioriteti i smjernice dosad bili vrlo općeniti i neprecizni (vidi okvir 1.).

Unatoč stalnim promjenama okolnosti na terenu, dokument za strateško usmjeravanje¹⁴, u kojem je utvrđena cjelokupna strategija uzajamnog fonda, nije ažuriran od 12. studenoga 2015. Isto tako, operativni okviri za tri komponente nisu ažurirani od njihova odobrenja 2016. godine¹⁵. Primjerice, u okviru komponente za regiju sjeverne Afrike izvorno je odlučeno da će se naglasak staviti isključivo na 3. strateški cilj („Poboljšano upravljanje migracijama u zemljama podrijetla, tranzita i odredišta”), no zbog stanja u regiji bilo je nužno također uključiti projekte povezane s drugim strateškim ciljevima. Iako je pristup u okviru komponente za regiju sjeverne Afrike u praksi promijenjen, strateški dokumenti nisu ažurirani, što je također imalo učinak na jasnoću i dosljednost podnesenih izvješća (vidi odlomak 53.).

Komisija nije provela sveobuhvatnu analizu potreba, kao ni sredstava koja su joj na raspolaganju kako bi odgovorila na te potrebe

Kvantifikacija potreba

U dokumentu za strateško usmjeravanje navodi se da će se intervencije fonda zasnivati na integriranom pristupu koji se temelji na dokazima. Sud je u pregledanoj dokumentaciji pronašao uglavnom narativne opise konteksta i nekih povezanih potreba. Komisija je potvrdila da nije provedena kvantificirana analiza potreba i da stoga nisu utvrđene polazne vrijednosti¹⁶ na razini uzajamnog fonda kao cjeline. Sud je također utvrdio da su analize potreba koje su provedbeni partneri obavili u okviru pojedinačnih projekata često bile nepravilno kvantificirane. Time se ograničava mogućnost Komisije da dokaže da su utvrđeni odgovarajući prioriteti i, u konačnici, da su odobrene one aktivnosti koje su najrelevantnije za ostvarenje tih prioriteta. Uzimajući u obzir izazove i iznos proračuna o kojem je riječ (3,3 milijarde eura na kraju 2017.), mogućnost mjerenja uspješnosti važan je aspekt odgovornosti.

Komisija nije procijenila cjelokupan iznos financijskih sredstava potrebnih za ostvarivanje utvrđenih ciljeva, odnosno nije utvrdila „kritičnu masu” potrebnu za financiranje uzajamnog fonda. Komisija je 14. ožujka 2018. u vezi s uzajamnim fondom EU-a za Afriku navela da „za obavljanje važnog predstojećeg posla trenutačno i dalje nedostaje više od jedne milijarde eura”. Pritom se nije radilo o iznosu potrebnom za ostvarivanje ciljeva uzajamnog fonda, već o procijenjenom iznosu potrebnom za financiranje započetih projekata.

Objedinjavanje kapaciteta donatora i usustavljivanje stečenog iskustva

U dokumentu za strateško usmjeravanje navodi se da je jedno od načela intervencija u okviru uzajamnog fonda „kvalitetno istraživanje i analiza koji su ključni za razumijevanje konteksta i jamčenje pozitivnog učinka intervencija”. U tu bi se svrhu uzajamni fond EU-a za Afriku trebao „oslanjati na istraživačke kapacitete, mobilizirati najbolje dostupne istraživačke partnere te povećati razinu poznavanja i razumijevanja složenih temeljnih uzroka nestabilnosti, nesigurnosti, nezakonitih migracija i prisilnog raseljavanja te njihovih pokretača i povezanih čimbenika”. U vrijeme kada je Sud provodio reviziju samo je u okviru komponente za regiju Roga Afrike osmišljen funkcionalan centar za istraživanja i prikupljanje dokaza, koji je uspostavljen u svibnju 2016. U slučaju komponenata za regije Sahela i jezera Čad te sjeverne Afrike Komisija je pokrenula pregovore o financiranju prekograničnih ugovora o istraživanju u veljači 2018. te je do tog trenutka većina povezanih financijskih sredstava bila odobrena.

Budući da nijedan od donatora ne bi mogao samostalno riješiti izazove s kojima se suočava 26 zemalja obuhvaćenih uzajamnim fondom EU-a za Afriku, u uvodnim izjavama Sporazuma o osnivanju naglašava se da će se ciljevi uzajamnog fonda ostvariti objedinjavanjem resursa i kapaciteta, posebice resursa i kapaciteta raznih donatora koji su aktivni u predmetnim regijama¹⁷. Za djelotvoran pristup objedinjavanju potrebno je da svaki donator raspolaže sveobuhvatnim spektrom iskustva i sposobnosti kako bi se oni iskoristili na optimalan i sustavan način. Međutim, Sud je utvrdio da su takvo iskustvo i sposobnosti bili dostupni samo u okviru komponente za regiju Roga Afrike¹⁸.

Sud je također utvrdio da na razini uzajamnog fonda EU-a za Afriku kao cjeline ne postoji mehanizam za usustavljivanje stečenog iskustva¹⁹. Nedostatak takvog mehanizma onemogućava dosljedno prikupljanje primjera najbolje prakse i osmišljavanje ublažavajućih mjera koje će se primijeniti na buduće aktivnosti. Akcijski dokument, u kojem se dokumentira svaki prijedlog projekta, sadržava odjeljak o stečenim iskustvima, ali on je u pravilu ograničen na popis prijašnjih projekata ili opis iskustva provedbenog partnera. Iako informacije iz tog odjeljka mogu biti relevantne kao kriterij za odabir provedbenih partnera, on nije prikladno mjesto za sustavno dokumentiranje stečenog iskustva. Sud je tek u rijetkim slučajevima pronašao primjere u kojima je opisano kako bi se stečeno iskustvo moglo primijeniti u novim projektima.

Okvir za upravljanje rizicima

Dodatan važni element čini utvrđivanje odgovarajućeg okvira za upravljanje rizicima²⁰. Međutim, u Sporazumu o osnivanju takav se upravljački alat ne spominje. Osim toga, države članice koje sudjeluju u uzajamnom fondu u jednakoj su mjeri izložene rizicima (financijski rizik, rizik za ugled itd.) kao i Komisija. Na prvom sastanku upravnog odbora dvije države članice izričito su zatražile utvrđivanje posebnog okvira za procjenu rizika²¹. Međutim, Komisija nije uspostavila posebni okvir za procjenu rizika za uzajamni fond EU-a za Afriku, već je dosad prednost davala oslanjanju na sustave unutarnje kontrole koje upotrebljavaju GU DEVCO i GU NEAR. Za usporedbu, u slučaju uzajamnih fondova kojima upravljaju Ujedinjeni narodi i Svjetska banka utvrđivanje posebnog okvira za procjenu rizika smatra se dobrom praksom.

Uzajamni fond EU-a za Afriku brz je instrument, ali i dalje postoje nedostatci u njegovoj primjeni

U ovom se dijelu ispituju aspekti primjene uzajamnog fonda EU-a za Afriku. Sud je procijenio postupke odabira projekata, informacije koje se stavljaju na raspolaganje operativnim odborima, koordinaciju među glavnim upravama Komisije i na razini triju komponenata uzajamnog fonda, komplementarnost s drugim instrumentima EU-a i brzinu postupaka. Osim toga, Sud je ispitao praćenje i ostvarenja projekata koji su bili u tijeku i provodili se uz potporu iz uzajamnog fonda EU-a za Afriku.

Projekti se odabiru brzo, ali ne na potpuno dosljedan i jasan način

Odabir projekata u okviru triju komponenata uzajamnog fonda

Kad je riječ o odabiru projekata, u okviru komponenata za regije sjeverne Afrike te Sahela i jezera Čad projekti se odabiru na temelju prijedloga koje podnesu potencijalni provedbeni partneri i nakon savjetovanja s raznim dionicima. Ako određeni prijedlog odgovara prioritetima za relevantnu komponentu, upravitelj uzajamnog fonda (uz savjetovanje s delegacijama EU-a) priprema akcijski dokument, koji se potom podnosi operativnom odboru na odobrenje. U okviru takvog pristupa upravitelji uzajamnog fonda u velikoj se mjeri oslanjanju na analizu potreba koju su provedbeni partneri proveli kako bi potkrijepili svoje projektne prijedloge.

U slučaju komponente za regiju Roga Afrike primjenjuje se pristup „odozgo prema dolje”, odnosno upravitelj uzajamnog fonda, uz savjetovanje s delegacijama EU-a, analizira konkretne potrebe na temelju kvalitativne analize koju je proveo centar za istraživanje i prikupljanje dokaza (vidi odlomak 22.) i savjetovanja na razini vlada afričkih zemalja. Na temelju analize potreba i savjetovanja priprema se akcijski dokument u kojem se, među ostalim, navode potencijalni provedbeni partneri i koji se podnosi operativnom odboru na odobrenje. Takav pristup omogućava stavljanje većeg naglaska na prioritete uzajamnog fonda i utvrđene potrebe.

U slučaju komponenata za regije sjeverne Afrike i Roga Afrike ne postoje dokumentirani kriteriji za odabir projektnih prijedloga. Komisija je pojasnila da se umjesto toga uzima u obzir relevantnost svakog prijedloga u odnosu na regionalne ili nacionalne strategije, kao i konkretno iskustvo provedbenih partnera i njihova prisutnost na terenu. Jedino su u operativnom okviru komponente za regiju Sahela i jezera Čad utvrđeni kriteriji za odabir aktivnosti²². Međutim, Sud nije utvrdio da su se obavljale dokumentirane procjene projektnih prijedloga na temelju tih kriterija. Stoga Sud nije mogao procijeniti je li vjerojatno da su odabrani projekti bili najrelevantniji. Nekoliko država članica izrazilo je žaljenje zbog nedostatka jasnih kriterija za odabir projekata²³.

Informacije koje se stavljaju na raspolaganje operativnim odborima

Uzajamni fond EU-a za Afriku razlikuje se od tradicionalnih provedbenih mehanizama EU-a po postojanju i ulozi operativnih odbora. Člankom 4.1. točkom (b) Sporazuma o osnivanju utvrđeno je da je „operativni odbor posebno odgovoran za aktivnosti koje se financiraju iz uzajamnog fonda EU-a za Afriku”. Međutim, operativni odbori imaju uvid samo u one prijedloge koji su razrađeni u akcijske dokumente. Operativni odbori ne dobivaju informacije o prijedlozima koji nisu razrađeni u akcijske dokumente, kao što ni provedbena tijela država članica čiji projekti nisu odabrani ne dobivaju sustavno informacije o razlozima za odbijanje. Time se ograničava mogućnost operativnih odbora da poboljšaju kvalitetu budućih prijedloga.

Iako operativni odbori ne dobivaju informacije o svim zaprimljenim prijedlozima, i dalje su se suočavali s velikim razlikama u radnom opterećenju povezanom s odobravanjem projekata. Na primjer, za sastanak operativnog odbora za regiju Sahela i jezera Čad koji je održan 14. prosinca 2016. dostavljeno je 28 akcijskih dokumenata (674 stranice), dok su operativnom odboru za regiju sjeverne Afrike za odobrenje na sastanku održanom 16. prosinca 2016. dostavljena tek tri akcijska dokumenta (62 stranice). Projektna dokumentacija dostavljena je kasno²⁴ (samo jedan kalendarski tjedan prije roka za njezino odobrenje), zbog čega su predstavnici država članica i afričkih zemalja raspolagali ograničenim vremenom za njezino odgovarajuće pregledavanje.

Sporazumom o osnivanju²⁵ predviđeno je da u slučaju potrebe za znatnom izmjenom značajki ili ciljeva određene aktivnosti nakon što je ona odobrena upravitelj uzajamnog fonda prije njezine provedbe operativnom odboru mora podnijeti na odobrenje izmijenjeni akcijski dokument. Operativni odbor za regiju Roga Afrike obaviješten je o izmjenama uvedenima u projekte, no to nije bio slučaj kad je riječ o operativnom odboru za regiju Sahela i jezera Čad²⁶. U slučaju komponente za regiju sjeverne Afrike Sud nije utvrdio slične slučajeve.

Koordinacija i komplementarnost

Koordinacija između različitih glavnih uprava Komisije ima ključnu ulogu u fazi odabira projekata. Kako bi zajamčila koordinaciju, Komisija je uvela unutarnje mehanizme i utvrdila detaljne radne postupke za GU DEVCO, GU NEAR, ESVD, GU HOME i GU ECHO. Te službe redovito sudjeluju na sastancima za unutarnju provjeru kvalitete (u okviru skupine za potporu kvaliteti) na kojima procjenjuju projekte prije nego što se oni podnesu na odobrenje. Unatoč uloženim naporima, i dalje ima prostora za poboljšanje koordinacije.

Potrebe utvrđene u Africi po svojoj prirodi često zahtijevaju odgovor na razini više komponenata, koji, primjerice, obuhvaća i regiju Sahela i regiju sjeverne Afrike. Člankom 3.1. poslovnika operativnog odbora predviđeno je da odbori „po potrebi sudjeluju u zajedničkim sastancima u svrhu razmatranja pitanja od zajedničkog interesa”. U praksi se sastanci operativnih odbora održavaju zasebno za svaku komponentu te su dosad održana samo dva zajednička sastanka operativnih odbora²⁷. Odbor uzajamnog fonda odlučio je na svojem trećem sastanku u lipnju 2017. staviti veći naglasak na odabiranje programa kojima je obuhvaćeno više komponenata. Međutim, unatoč naglasku na suradnji u okviru različitih komponenata, odobrena su tek četiri programa kojima je obuhvaćeno više komponenata (od njih 143)²⁸.

Pri odabiru projekata operativni odbori također moraju raspolagati s dovoljno informacija da bi mogli procijeniti komplementarnost aktivnosti koje se provode u okviru uzajamnog fonda, odnosno provjeriti da nije došlo do djelomičnog ili potpunog preklapanja s aktivnostima u okviru drugih instrumenata EU-a i utvrditi mogućnosti za ostvarivanje sinergije. U dokumentu za strateško usmjeravanje utvrđeni su dodatni uvjeti čiji je cilj zajamčiti komplementarnost uzajamnog fonda EU-a za Afriku s drugim instrumentima EU-a. Jedan je od tih uvjeta da se financiraju isključivo aktivnosti koje nisu već uključene u određeni nacionalni ili regionalni indikativni program. Međutim, Sud je utvrdio da su dva projekta u okviru komponente za regiju Roga Afrike (koji nisu bili dio uzorka Suda) izvorno bila uključena u jedan regionalni indikativni program te su, nakon prijenosa financijskih sredstava, uvrštena među projekte u okviru uzajamnog fonda.

Unatoč naporima koje je Komisija uložila u koordinaciju, Sud je također pronašao primjere projekata odabranih za uzajamni fond EU-a za Afriku koji su bili usmjereni na potrebe slične onima obuhvaćenima drugim aktivnostima koje se financiraju sredstvima EU-a, što vodi do rizika od dupliciranja drugih oblika potpore EU-a²⁹. Komisija nije obrazložila zašto se ti projekti financiraju iz uzajamnog fonda EU-a za Afriku, a ne iz drugog relevantnog instrumenta³⁰. U okviru 2. navode se primjeri projekata usmjerenih na slične potrebe unatoč naporima koji su uloženi u koordinaciju.

Nadalje, Komisija je nedavno uspostavila plan za vanjska ulaganja (EIP), kojim se nastoje otkloniti „konkretni društveno-gospodarski glavni uzroci migracija te potaknuti održiva reintegracija migranata koji se vraćaju u svoje zemlje podrijetla, kao i jačati tranzitne i domaćinske zajednice”³¹. Upravni odbor uzajamnog fonda istaknuo je da je potrebno „zajamčiti komplementarnost s drugim instrumentima kao što su budući plan za vanjska ulaganja, mehanizmi kombiniranog financiranja itd.”. Međutim, Sud nije pronašao dokumentaciju o tome kako bi se trebala uspostaviti koordinacija između uzajamnog fonda EU-a za Afriku i plana za vanjska ulaganja, kao ni o mjerama poduzetima u svrhu ostvarivanja najveće moguće komplementarnosti između odabranih aktivnosti u okviru tih dvaju instrumenata.

Navedeni primjeri pokazuju da u slučaju uzajamnog fonda EU-a za Afriku nije postojala jasna podjela zadaća između tog fonda i drugih instrumenata, kao ni između intervencija GU-a DEVCO, GU-a NEAR i GU-a ECHO. Komisija trenutačno priprema matricu intervencija za zdravstveni sektor u Libiji, no to nije uobičajena praksa za druge zemlje i sektore. Takvim bi se dokumentom, u slučaju da se njime obuhvate svi sektori, olakšao proces provjere kvalitete pri odabiru projekata, a komplementarnost aktivnosti na terenu dovela na najveću moguću razinu.

Brzina postupaka

Brz odabir projekata³² bio je jedan od načina na koji se uzajamnim fondom EU-a za Afriku trebala ostvariti dodana vrijednost. Time je na Komisiju stavljen pritisak da ubrza postupke i u kratkom roku odabere projekte koji će se financirati. Analiza koju je proveo Sud pokazuje da su se u okviru uzajamnog fonda EU-a za Afriku projekti uistinu odabirali brže nego u okviru tradicionalnih instrumenata EU-a³³. Uzajamni fond omogućio je ubrzavanje različitih faza, čime je skraćeno vrijeme potrebno od utvrđivanja i izrade projekata do sklapanja ugovora i prvog plaćanja (vidi sliku 3.). Sve uključene strane s kojima su obavljeni razgovori u okviru revizije pozdravili su brzinu kojom su osmišljeni projekti u okviru uzajamnog fonda i pohvalili brz odgovor na niz hitnih potreba.

Međutim, valja napomenuti da je niz projekata koji su se provodili u okviru uzajamnog fonda EU-a za Afriku izvorno bio predviđen za provedbu u okviru drugih instrumenata EU-a i kasnije uvršten među projekte uzajamnog fonda. U nekim slučajevima veća brzina značila je da operativnim odborima ostaje manje vremena za temeljitu procjenu prijedloga prije odobravanja projekata u okviru uzajamnog fonda (vidi odlomak 31.).

Kad je riječ o sklopljenim ugovorima, do sredine razdoblja uporabe uzajamnog fonda EU-a za Afriku sklopljeni su ugovori u vrijednosti od 45 % svih raspoloživih financijskih sredstava (vidi sliku 4.). Iako je u slučaju uzajamnog fonda EU-a za Afriku, cjelokupno gledajući, sklapanje ugovora uspješno ubrzano³⁴, drugi postojeći instrumenti za poduzimanje mjera u kriznim situacijama i dalje su brži u tom pogledu. Primjerice, u sklopu Instrumenta za doprinos stabilnosti i miru, koji se upotrebljava za intervencije u sličnim područjima kao i uzajamni fond EU-a za Afriku, postoji mogućnost primjene „izvanrednih mjera pomoći”³⁵. U slučaju tih mjera 86 % svih ugovora sklopljeno je u roku od četiri mjeseca³⁶ nakon što je Komisija donijela odluku o financiranju (u usporedbi s 270 dana za uzajamni fond EU-a za Afriku). Uzajamni fond EU-a za Afriku instrument je za poduzimanje mjera u kriznim situacijama te stoga veća brzina sklapanja ugovora može biti očekivana.

Izvor: na temelju podataka Europske komisije o stanju provedbe na dan 31. kolovoza 2018. koji su objavljeni na internetskim stranicama uzajamnog fonda EU-a za Afriku. Svi su iznosi zaokruženi.

Kad je riječ o provedbi projekata, uzajamni fond EU-a za Afriku imao je tek ograničen učinak u pogledu ubrzavanja procesa provedbe u odnosu na tradicionalnu razvojnu pomoć. U okviru uzajamnog fonda javljali su se slični izazovi kao i u okviru tradicionalnih instrumenata. To se odražava i u niskoj razini plaćanja (vidi sliku 4.), koja su većinom (gotovo 90 %) imala oblik predujmova ili su bila povezana s proračunskom potporom³⁷. Prema navodima Komisije složeno i zahtjevno okruženje u kojem se upotrebljava uzajamni fond EU-a za Afriku najčešći je uzrok kašnjenja jer provedbeni partneri često ne mogu intervenirati u područjima zahvaćenima sukobom.

Ipak, s obzirom na izvanredne okolnosti u kojima se upotrebljava uzajamni fond EU-a za Afriku, bilo bi razumno očekivati da Komisija sustavno procjenjuje mogućnost primjene mjera za ubrzavanje početka provedbe projekata i raspravlja o tome s potencijalnim provedbenim partnerima. Jedan je od načina da se ubrza početak provedbe projekata uključivanje troškova njihove pripreme među prihvatljive troškove, i to počevši od datuma odobrenja projekta (tj. u relevantnim slučajevima i nakon što je donesena odluka o osnovnim uvjetima provedbe projekta). Naime, smjernicama Komisije za krizne situacije dopušta se primjena takvog pristupa.

Sud je utvrdio da u većini akcijskih dokumenata koji su podneseni operativnom odboru na odobrenje nije bilo navedeno vrijeme očekivanog početka projektnih aktivnosti, već je umjesto toga bilo naznačeno cjelokupno trajanje projekata (koje se, u slučaju ispitanih projekata, kretalo u rasponu od 12 do 60 mjeseci). Stoga operativni odbori pri odobravanju projekata ne mogu uzeti u obzir taj aspekt, kao ni razmotriti alternativne mogućnosti za jamčenje bržeg početka provedbe.

Iako su u okviru projekata postignuta prva ostvarenja, sustav za praćenje rezultata na razini triju komponenata i dalje nije u uporabi

Praćenje

Tijekom 2017. godine na razini triju komponenata uzajamnog fonda EU-a za Afriku usvojena je zajednička platforma za praćenje svih projekata, koja je sadržavala njihove logičke okvire³⁸, ciljne vrijednosti i pripadajuće stvarne vrijednosti za svaki od pokazatelja. Komisija je u tom sustavu za praćenje evidentirala većinu ciljnih vrijednosti za projekte koji se provode u okviru uzajamnog fonda, ali još nisu dostupne vrijednosti koje se odnose na rezultate. Neki provedbeni partneri nisu voljni unijeti informacije u zajedničku platformu, a većina njih ugovorom nije bila obvezana primjenjivati takvu praksu. Razlog leži u činjenici da taj sustav u vrijeme sklapanja ugovora još nije bio osmišljen ili predviđen, zbog čega Komisija nije uključila takve odredbe u sporazume o financiranju.

U vrijeme revizije koju je Sud provodio Komisija je bila osmislila skup od 19 objedinjenih pokazatelja za tu platformu za praćenje koji su se primjenjivali na sve tri komponente. Međutim, neki se od tih pokazatelja preklapaju i nisu u svim slučajevima jasno povezani s pokazateljima na višoj razini utvrđenima okvirom za rezultate koji se primjenjuje na cjelokupni uzajamni fond (vidi okvir 4.).

U okviru komponente za regiju Sahela i jezera Čad dosad se koristio sustav CAD (engl. Collect, Analyse and Disseminate – prikupljanje, analiza i širenje), a u okviru komponente za regiju Roga Afrike koristi se sustav MLS (engl. Monitoring and Learning System – sustav za praćenje i učenje) Kad je riječ o regiji sjeverne Afrike, poduzeti su koraci prema uspostavi vlastitog sustava za praćenje i evaluaciju. Mnogobrojnost sustava za evidentiranje informacija i praćenje upućuje na to da ne postoji jedinstven i sveobuhvatan pregled rezultata postignutih na razini uzajamnog fonda EU-a za Afriku kao cjeline.

Nadalje, odgovornosti provedbenih partnera u pogledu praćenja nisu jasno razgraničene od odgovornosti Komisije ili delegacija EU-a. Na primjer, u slučaju jednog projekta u Nigeru (projekt br. 7) cjelokupni proračun potrošen je u 12 mjeseci umjesto u predviđenih 36 te je u prvom redu iskorišten za jedan od ciljeva koji je ujedno bio i cilj drugih donatora (izravna pomoć migrantima). U pogledu drugih dvaju ciljeva, koji su se odnosili na upravljanje i mjere povezane s razvojem, uglavnom nisu poduzete nikakve mjere. Sud je također utvrdio da su se kašnjenja ponavljala³⁹ u projektima u područjima sigurnosti, upravljanja granicama i sličnim područjima.

U vrijeme kada je Sud provodio reviziju za nijedan od projekata obuhvaćenih revizijom nije bilo objavljeno izvješće o praćenju usmjerenom na rezultate⁴⁰. Osoblje Komisije posjetilo je svaki od projekata koji su se provodili u Nigeru barem jednom te je na taj način moglo pratiti sve projekte. U Libiji nije bilo moguće posjetiti sve projekte koji su bili u tijeku zbog problematičnog sigurnosnog stanja. Međutim, Komisija je istraživala mogućnost da zadaće praćenja povjeri trećim stranama (tj. da za praćenje angažira lokalne subjekte). Ključan dio praćenja čini redovito provjeravanje statusa projekta u odnosu na njihov logički okvir. Za većinu projekata obuhvaćenih revizijom bili su utvrđeni tek privremeni logički okviri koje je bilo potrebno upotpuniti nakon početne faze projekta, odnosno tek nakon sklapanja relevantnog ugovora. U početnoj fazi projekta provedbeni partneri savjetuju se s krajnjim korisnicima i utvrđuju konkretne potrebe relevantnog stanovništva ili uprave te u dogovoru s delegacijama EU-a osmišljavaju ili ažuriraju pokazatelje i ciljne vrijednosti. Stajalište je Komisije da se takvim pristupom ostavlja određena fleksibilnost u složenim okolnostima i omogućava da se prikupe podatci koji nisu bili dostupni na početku. Međutim, u slučaju projekata obuhvaćenih revizijom mjerljive ciljne vrijednosti nisu utvrđene ni nakon ažuriranja logičkih okvira i stoga relevantni posebni ciljevi i dalje nisu bili u skladu s kriterijima SMART⁴¹ (vidi okvir 5.).

Neki od pokazatelja bili su od ograničene koristi. U okviru jednog projekta (projekt br. 10) jedan pokazatelj temeljio se na naknadnoj političkoj odluci lokalnih tijela vlasti. Riječ je o neodgovarajućoj vrsti pokazatelja jer provedbeni partneri ne mogu utjecati na takve odluke i stoga ih se ne može pozivati na odgovornost u vezi s takvim pokazateljima. Sud je također pronašao pokazatelje utemeljene na mišljenjima korisnika (npr. na rezultatima upitnika), koji su subjektivni i koje je teško provjeriti. Neki pokazatelji uključeni su u logički okvir jer su ih provedbeni partneri upotrebljavali za potrebe unutarnjeg izvješćivanja. Time se povećava administrativno opterećenje osoblja zaduženog za uzajamni fond EU-a za Afriku.

Odgovarajuće utvrđene polazne vrijednosti omogućavaju procjenu napretka koji je ostvaren u odnosu na cjelokupne potrebe, kako u relativnom tako i u apsolutnom smislu. Polazne vrijednosti bile su slaba točka u svim logičkim okvirima koje je Sud analizirao, čak u i u onima koji su naknadno izmijenjeni. U većini slučajeva uz polaznu vrijednost povezanu s određenim pokazateljem bila je navedena nula ili oznaka „—”⁴², zbog čega nije bilo moguće prikazati ostvareni napredak u relativnom smislu. U jednom slučaju pokazatelji su se mjerili iako za njih nisu bile utvrđene polazne vrijednosti⁴³. Mjerenjem takvih pokazatelja ne dobivaju se korisne informacije o napretku.

Ostvarenja projekata koji su bili u tijeku

U vrijeme provedbe revizije projekti financirani iz uzajamnog fonda EU-a za Afriku općenito su bili u ranoj fazi provedbe, no u okviru projekata obuhvaćenih revizijom u Libiji i Nigeru bila su postignuta prva ostvarenja (vidi okvir 6. za primjere). Revizorski tim posjetio je u Nigeru, među ostalim projektima, tranzitni centar za migrante i jedan od 15 centara za promatranje migracija koji su uspostavljeni u Agadezu te su revizori obavili razgovore s policijskim istražiteljima koji rade na razbijanju krijumčarskih mreža. U Libiji zbog sigurnosnog stanja nije bilo moguće posjetiti nijedan od projekata koji su bili u tijeku.

Prema podatcima Frontexa ukupan broj nezakonitih ulazaka migranata u EU-u dosegnuo je 2016. godine svoj vrhunac te se 2017. godine počeo smanjivati (vidi sliku 5.). Uzajamni fond EU-a za Afriku jedan je od mnogih instrumenata – kako unutar EU-a tako i izvan njega – koji je doprinio smanjenju tog broja, koji se razlikuje ovisno o pojedinoj komponenti.

Izvor: Sud na temelju podataka Frontexa za razdoblje 2014. – 2017.

Godišnje izvješće o uzajamnom fondu EU-a za Afriku za 2017. godinu ne sadržava sveobuhvatne informacije o rezultatima koji su dosad postignuti, već se umjesto toga navode broj odobrenih projekata, iznos utrošenih sredstava i primjeri postignutih ostvarenja. Iako je godišnje izvješće jedinstven i konsolidiran dokument, izvješćivanje nije usklađeno na razini triju komponenata. Na primjer, poglavlje 3. godišnjeg izvješća („Strateško usmjerenje, provedba i rezultati”) sadržava tablice u kojima se za svaku komponentu prikazuju financijska sredstva dodijeljena za prioritete kojima se pruža potpora u okviru te komponente. Međutim, općenitim ciljevima koji su utvrđeni za uzajamni fond EU-a za Afriku njegovim se upraviteljima ostavlja dosta slobode u donošenju odluka o kategorizaciji projekata. To znači da je financijska sredstva dodijeljena za različite prioritete i komponente teško međusobno usporediti.

Zaključci i preporuke

U kontekstu izrazito zahtjevnih okolnosti, uzajamni fond EU-a za Afriku osnovan je kao krizni uzajamni fond čija je svrha doprinijeti rješavanju kriznih situacija u trima afričkim regijama. Također se upotrebljava u svrhu uspostavljanja dugoročne stabilnosti i postizanja razvojnih ciljeva.

Sud je zaključio da je uzajamni fond EU-a za Afriku fleksibilan instrument, no uzimajući u obzir dosad neviđene izazove na koje bi s pomoću njega trebalo odgovoriti, u načinu na koji je on osmišljen trebalo je staviti veći naglasak na usmjerenost. Nije utvrđeno koje se konkretno krizne situacije nastoje riješiti uzajamnim fondom (npr. po regijama, zemljama, koji su uzroci i učinak na stabilnost). Iako se općenitim ciljevima ostavlja određena fleksibilnost u uporabi uzajamnog fonda, nepovoljna je posljedica toga strategija kojom se aktivnosti koje se provode u okviru triju komponenata ne usmjeravaju u dostatnoj mjeri i koja ne pruža dostatne temelje za mjerenje rezultata i izvješćivanje o njima. Nadalje, strateške smjernice koje su pružene upraviteljima uzajamnog fonda dosad nisu bile dostatno precizne (vidi odlomke 15. – 19.).

Komisija nije provela sveobuhvatnu analizu potreba na koje je potrebno odgovoriti s pomoću uzajamnog fonda, kao ni instrumenata koji joj stoje na raspolaganju. U slučajevima u kojima su potrebe bile utvrđene, Sud je utvrdio da one nisu bile kvantificirane, kao što nije određena ni kritična masa financijskih sredstava. Nadalje, Sud je utvrdio da objedinjavanje resursa i kapaciteta nije obavljeno na optimalan i sustavan način. Povrh toga, još nije osmišljen prikladan mehanizam za usustavljivanje stečenog iskustva (vidi odlomke 20. – 24.).

1. preporuka – Potrebno je poboljšati ciljeve uzajamnog fonda EU-a za Afriku

Komisija bi upravnom odboru uzajamnog fonda trebala predložiti da se obavi preispitivanje postojećih ciljeva i prioriteta uzajamnog fonda EU-a za Afriku kako bi oni postali konkretniji i lakše ostvarivi. Pritom bi se trebali uzeti u obzir posebni izazovi povezani sa svakom od triju komponenata te bi se, u mjeri u kojoj je to moguće, trebale uključiti ciljne i polazne vrijednosti. U sklopu tog preispitivanja Komisija bi posebno trebala upotrijebiti:

1. analize koje su proveli centri za istraživanja i prikupljanje dokaza
2. kapacitete svih donatora, te
3. mehanizam za usustavljivanje stečenog iskustva na razini cjelokupnog uzajamnog fonda.

Preporučeni rok provedbe: kraj 2019.

Postupci za odabir projekata razlikuju se od komponente do komponente. Sud nije utvrdio da su se obavljale dokumentirane procjene projektnih prijedloga na temelju unaprijed utvrđenih kriterija. Operativni odbori ponajprije imaju ulogu foruma za odobravanje projekata, no Sud je utvrdio da informacije koje su im stavljene na raspolaganje nisu uvijek bile potpune ili nisu dostavljene dovoljno rano kako bi se mogle donositi promišljene i odvagnute odluke (vidi odlomke 27. – 32.).

Komparativna prednost financiranja projekata iz uzajamnog fonda EU-a za Afriku nije uvijek bila dobro objašnjena te je Sud utvrdio primjere projekata kojima se pruža odgovor na potrebe slične onima koje su obuhvaćene drugim instrumentima EU-a (vidi odlomke 33. – 38.).

2. preporuka – Potrebno je izmijeniti postupak odabira projekata

Komisija bi trebala:

1. utvrditi jasne zajedničke kriterije koji će se primjenjivati na razini svih komponenata te dokumentirati procjenu projektnih prijedloga na temelju tih kriterija
2. zajamčiti da upravitelji uzajamnog fonda operativnim odborima dostavljaju popis zaprimljenih prijedloga koji nisu razrađeni u akcijske dokumente, uključujući razloge za njihovo odbijanje
3. obavještavati operativne odbore o svim znatnim izmjenama koje se uvode u projekte koji su već odobreni (tj. izmjenama ciljeva, proračuna i trajanja projekta)
4. uvesti poseban odjeljak u akcijske dokumente u kojem se iznose dokazi o komparativnoj prednosti pružanja potpore projektu s pomoću uzajamnog fonda EU-a za Afriku umjesto s pomoću drugih oblika potpore EU-a.

Preporučeni rok provedbe: sredina 2019.

U usporedbi s tradicionalnim instrumentima projekti u okviru uzajamnog fonda EU-a za Afriku pokretali su se u kraćem roku. Cjelokupno gledajući, tim su fondom ubrzani sklapanje ugovora i isplata predujmova. Međutim, u projektima u okviru tog fonda javljaju se slični izazovi kao i u okviru tradicionalnih instrumenata zbog kojih dolazi do kašnjenja u provedbi. Iako se uzajamni fond EU-a za Afriku upotrebljava u izvanrednim okolnostima, Komisija nije u potpunosti iskoristila mogućnost primjene mjera za ubrzavanje početka provedbe projekata. Takvim bi se mjerama mogao olakšati rad provedbenih partnera i omogućiti brži početak projektnih aktivnosti (vidi odlomke 39. – 44.).

3. preporuka – Potrebno je poduzeti mjere za ubrzavanje provedbe

Komisija bi trebala utvrditi sve mjere za ubrzavanje početka provedbe projekata koje se mogu primijeniti u okviru uzajamnog fonda EU-a za Afriku i, u relevantnim slučajevima, uz savjetovanje s potencijalnim provedbenim partnerima povećati njihovu primjenu.

Preporučeni rok provedbe: kraj 2019.

Za uzajamni fond EU-a za Afriku usvojen je zajednički sustav praćenja. Međutim, taj sustav još nije u uporabi te su se za tri komponente dosad koristili različiti sustavi za prikupljanje informacija o proračunu te praćenje i evaluaciju. Sud je utvrdio da ciljevi projekata često nisu bili u skladu s kriterijima SMART i da za pokazatelje koji su upotrebljavani za mjerenje uspješnosti projekata nisu utvrđene polazne vrijednosti. Uzajamni fond EU-a za Afriku doprinio je naporima koji su uloženi u smanjenje broja nezakonitih migranata koji dolaze iz Afrike u Europu, no taj doprinos nije moguće precizno izmjeriti. Projekti obuhvaćeni revizijom bili su u ranoj fazi provedbe, no u okviru njih postignuta su prva ostvarenja (vidi odlomke 45. – 53.).

4. preporuka – Potrebno je poboljšati praćenje uzajamnog fonda EU-a za Afriku

Komisija bi trebala:

1. staviti zajednički sustav praćenja u cijelosti u uporabu
2. uključivati u logičke okvire projekata ciljeve koji su u skladu sa kriterijima SMART te poboljšati kvalitetu pokazatelja utvrđivanjem kvantificiranih polaznih i ciljnih vrijednosti.

Preporučeni rok provedbe: sredina 2019.

Ovo je izvješće usvojilo III. revizijsko vijeće, kojim predsjeda članica Revizorskog suda Bettina Jakobsen, na sastanku održanom u Luxembourgu 16. listopada 2018.

Za Revizorski sud

Klaus-Heiner Lehne
predsjednik

Pokrate i pojmovnik

Akcijski dokument: Dokument koji sadržava sve relevantne informacije o određenom projektu ili programu

EIP: Plan za vanjska ulaganja

ERF: Europski razvojni fond

ESVD: Europska služba za vanjsko djelovanje

GU DEVCO: Glavna uprava za međunarodnu suradnju i razvoj

GU NEAR: Glavna uprava za susjedsku politiku i pregovore o proširenju

IcSP: Instrument za doprinos stabilnosti i miru

Komisija: Europska komisija

Sporazum o osnivanju: Dokument kojim je osnovan uzajamni fond EU-a za Afriku

UNDP: Program Ujedinjenih naroda za razvoj

Uzajamni fond EU-a za Afriku: Krizni uzajamni fond EU-a za stabilnost i borbu protiv glavnih uzroka nezakonite migracije i raseljavanja u Africi

Bilješke

¹ Člankom 187. Financijske uredbe (Uredba (EU, Euratom) br. 966/2012 Europskog parlamenta i Vijeća od 25. listopada 2012. o financijskim pravilima koja se primjenjuju na opći proračun Unije i o stavljanju izvan snage Uredbe Vijeća (EZ, Euratom) br. 1605/2002 (SL L 298, 26.10.2012., str. 1.)) pruža se pravni okvir za osnivanje uzajamnih fondova EU-a za vanjsko djelovanje. U Financijskoj uredbi iz 2018. (Uredba (EU, Euratom) 2018/1046 Europskog parlamenta i Vijeća od 18. srpnja 2018. o financijskim pravilima koja se primjenjuju na opći proračun Unije, o izmjeni uredaba (EU) br. 1296/2013, (EU) br. 1301/2013, (EU) br. 1303/2013, (EU) br. 1304/2013, (EU) br. 1309/2013, (EU) br. 1316/2013, (EU) br. 223/2014, (EU) br. 283/2014 i Odluke br. 541/2014/EU te o stavljanju izvan snage Uredbe (EU, Euratom) br. 966/2012 (SL L 193, 30.7.2018., str. 1.)), koja je stupila na snagu 2. kolovoza 2018., navedeno je predviđeno člankom 234.

² Članak 58. stavak 1. točka (c) Financijske uredbe iz 2012., sada članak 62. stavak 1. točka (c) Financijske uredbe iz 2018.

³ Sporazum o osnivanju dokument je koji su sastavili Europska komisija, države članice EU-a i drugi donatori.

⁴ Ostali su fondovi: (a) uzajamni fond EU-a Bêkou za Srednjoafričku Republiku, koji je osnovan u srpnju 2014. kako bi se Srednjoafričkoj Republici pružila potpora u izlasku iz krize i rekonstrukciji, (b) uzajamni fond Madad, koji je osnovan u prosincu 2014. kao odgovor na krizu u Siriji te (c) uzajamni fond za Kolumbiju, koji je osnovan 2016. u svrhu pružanja potpore u procesu nakon izlaska iz sukoba.

⁵ Izvorno su uzajamnim fondom EU-a za Afriku bile obuhvaćene 23 zemlje. Upravni odbor odlučio je uključiti Ganu, Gvineju i Côte d’Ivoire na svojem drugom sastanku održanom 13. prosinca 2016.

⁶ Države članice EU-a koje nisu dale doprinos uzajamnom fondu EU-a za Afriku također mogu sudjelovati kao promatrači.

⁷ Osoblje GU-a DEVCO (koji predsjeda operativnim odborima za regije Sahela i jezera Čad te Roga Afrike), GU-a NEAR (koji predsjeda operativnim odborom za regiju sjeverne Afrike), GU-a ECHO, GU-a HOME i osoblje Službe za instrumente vanjske politike.

⁸ Nakon izbijanja oružanih sukoba krajem 2014. delegacija EU-a u Libiji premještena je u Tunis.

⁹ Sud je poslao upitnik svim zemljama koje sudjeluju u uzajamnom fondu EU-a za Afriku (odgovore je dostavila 21 zemlja od njih 28). Obavljeni su zasebni razgovori s predstavnicima iz država članica koje u najvećoj mjeri doprinose uzajamnom fondu (Njemačka i Italija), država članica koje provode projekte u Nigeru i Libiji (Francuska i Luksemburg) i drugih odabranih država članica (primjerice Belgija, Portugal i Švedska).

¹⁰ Uvodna izjava 18. Sporazuma o osnivanju:. „Ciljevi uzajamnog fonda ostvaruju se objedinjavanjem resursa i kapaciteta za analizu, utvrđivanje i provedbu aktivnosti, posebice resursa i kapaciteta donatora aktivnih u predmetnim regijama. Svrha je iskoristiti instrumente i stručno znanje Komisije i država članica EU-a kako bi se omogućilo pružanje čvrstog europskog odgovora […].”

¹¹ Članak 2. (ciljevi uzajamnog fonda) Sporazuma o osnivanju uzajamnog fonda EU-a za Afriku (Sporazum o osnivanju). Sporazum o osnivanju dokument je koji su sastavili Europska komisija i države članice EU-a koje sudjeluju u fondu.

¹² Odluka Komisije C (2015) 7293 od 20. listopada 2015. o osnivanju uzajamnog fonda EU-a za Afriku.

¹³ Strateški ciljevi uključuju sljedeće: (a) bolje ekonomske prilike i mogućnosti zapošljavanja, (b) jačanje otpornosti zajednica, (c) poboljšano upravljanje migracijama u zemljama podrijetla, tranzita i odredišta te (d) bolje upravljanje i sprječavanje konflikata.

¹⁴ https://ec.europa.eu/europeaid/eu-emergency-trust-fund-strategic-orientation-document_en.

¹⁵ Operativni okviri za tri komponente odobreni su na sljedeće datume: 15. veljače 2016. za Sahel i jezero Čad, 31. svibnja 2016. za Rog Afrike, 16. prosinca 2016. za sjevernu Afriku.

¹⁶ Polazne vrijednosti po svojoj su definiciji jasno utvrđene kao polazne točke u kojima započinje provedba i u odnosu na koje se procjenjuju poboljšanja.

¹⁷ Uvodna izjava 18. Sporazuma o osnivanju.

¹⁸ Centar za istraživanja i prikupljanje dokaza zadužen za tu komponentu obavio je pregled literature u okviru kojeg je obavio procjenu „stanja u pogledu istraživanja o migracijama, raseljavanju i sukobima na Rogu Afrike” kojom se „također uzimaju u obzir različiti akteri koji trenutačno rade na pitanjima migracija i sukoba na Rogu Afrike”.

¹⁹ Pod stečenim iskustvima općenito se smatraju „uopćenja koja se temelje na iskustvu u evaluaciji jakih i slabih strana u pripremi, osmišljavanju i provedbi koje utječu na uspješnost, ishod i učinak”. (Glossary of Key Terms in Evaluation and Results Based Management (Glosar ključnih pojmova u upravljanju na temelju evaluacije i rezultata), OECD, 2002.)

²⁰ Financijskom uredbom propisano je da „uzajamni fondovi Unije donose […] bolju kontrolu Unije nad rizicima” (članak 187. stavak 3. točka (b)).

²¹ Na četvrtom sastanku upravnog odbora održanom u travnju 2018. dvije dodatne zemlje istaknule su „potrebu za preispitivanjem mogućnosti za praćenje rizika na razini projekata i daljnje poboljšanje praćenja i evaluacije”.

²² Ti su kriteriji sljedeći: (a) pružanje odgovora na dvije dimenzije problema: sprječavanje nezakonitih migracija i prisilnog raseljavanja te poticanje boljeg upravljanja migracijama ili razvoj sveobuhvatnog pristupa za uspostavu stabilnosti, sigurnosti i otpornosti, (b) usklađenost s tematskim i zemljopisnim područjem primjene svakog od uključenih financijskih instrumenata i pripadajućih propisa, posebice u pogledu pravila o službenoj razvojnoj pomoći, (c) usklađenost s posebnim područjima djelovanja koja su utvrđena u operativnom okviru, (d) komplementarnost s drugim aktivnostima u predmetnoj regiji te (e) suglasnost relevantnih tijela u zemlji kojoj se pruža potpora.

²³ Zapisnici sa sastanaka operativnog odbora za Sahel i jezero Čad održanih 14. siječnja 2016. i 18. travnja 2016.

²⁴ Člankom 7. poslovnika operativnog odbora propisano je da se dokumentacija za sastanke, u mjeri u kojoj je to moguće, mora dostaviti najmanje 15 dana prije datuma sastanka. Na primjer, u zapisniku s petog sastanka operativnog odbora za regiju Roga Afrike održanog u prosincu 2017. navedeno je sljedeće: „Operativni odbor izrazio je duboku zabrinutost zbog kasnog dostavljanja dokumentacije za sastanak […]. Dokumentaciju bi ubuduće trebalo dostavljati mnogo ranije (tri tjedna prije sastanka).”

²⁵ Članak 6.6.5.

²⁶ Na prvom sastanku operativnog odbora u siječnju 2016. odobren je projekt br. 8 u Nigeru. Tijekom faze priprema/pregovora provedbena tijela država članica predložila su izmjene ciljeva relevantne aktivnosti. Zbog toga se opis aktivnosti potvrđen u rujnu 2016. znatno razlikovao od akcijskog dokumenta koji je usvojio operativni odbor. Operativni odbor za regiju Sahela i jezera Čad nije obaviješten o toj izmjeni.

²⁷ Ti su sastanci održani 16. prosinca 2015. i 26. veljače 2018.

²⁸ Dva od tih programa odnosila su se na centar za istraživanja i prikupljanje dokaza te centar za tehničku suradnju.

²⁹ Člankom 187. stavkom 3. točkom (b) Financijske uredbe propisano je da se uzajamni fondovi EU-a „ne bi […] trebali osnivati ako samo dupliciraju ostale postojeće kanale financiranja ili slične instrumente bez ikakve dodatne vrijednosti”.

³⁰ Taj je uvjet utvrđen u odjeljku 2. o komplementarnosti u dokumentu za strateško usmjeravanje (str. 11.): „Uzajamnim fondom obuhvaćaju se područja, i u zemljopisnom i u tematskom smislu, koja nisu obuhvaćena drugim instrumentima ili aktivnostima drugih razvojnih partnera (uključujući države članice EU-a). To je potrebno naznačiti za svaki odobreni projekt […].”

³¹ Uredba (EU) 2017/1601 Europskog parlamenta i Vijeća od 26. rujna 2017. o uspostavi Europskog fonda za održivi razvoj (EFOR), jamstva EFOR-a i Jamstvenog fonda EFOR-a, članak 3. – Svrha.

³² U uvodnoj izjavi 10. Odluke Komisije C(2015) 7293 od 20. listopada 2015. navodi se da se „uzajamnim fondom […] EU-u i njegovim državama članicama pruža brz i fleksibilan instrument za postizanje neposrednih i konkretnih rezultata u osjetljivim i nestabilnim situacijama koje se brzo mijenjaju”.

³³ Pojam „tradicionalni razvojni instrumenti” u ovom se kontekstu odnosi na Europski razvojni fond i instrumente u okviru proračuna EU-a s pomoću kojih se mogu financirati aktivnosti u 26 afričkih zemalja obuhvaćenih uzajamnim fondom EU-a za Afriku, odnosno Europski instrument za susjedstvo i Instrument za razvojnu suradnju.

³⁴ Napori koje je Komisija uložila u ubrzavanje sklapanja ugovora uključuju slanje dopisa državama članicama i održavanje rasprava s njihovim provedbenim tijelima u okviru stručne mreže za europsku razvojnu suradnju, odnosno platforme za koordinaciju u kojoj sudjeluje 15 provedbenih tijela država članica.

³⁵ Članak 3. Uredbe (EU) br. 230/2014 od 11. ožujka 2014. o uspostavi Instrumenta za doprinos stabilnosti i miru.

³⁶ Godišnje izvješće o radu za 2017. – Služba za instrumente vanjske politike – Prilog 12. „Tablice s podatcima o uspješnosti”, str. 139.

³⁷ Proračunska potpora Nigeru (projekt br. 12) čini 7 % ukupnih isplaćenih sredstava.

³⁸ Sažeti prikaz projekata koji sadržava njihove ciljeve, ciljne vrijednosti i pokazatelje.

³⁹ Projekt br. 11 s kašnjenjem od 3,5 mjeseci, projekt br. 5 s kašnjenjem od 7 mjeseci i projekt br. 4 – dvogodišnji projekt koji je sada potrebno produžiti kako bi se postigli glavni predviđeni rezultati.

⁴⁰ Engl. results-oriented monitoring (ROM). Glavna uprava za razvoj i suradnju uspostavila je 2000. godine sustav za praćenje usmjereno na rezultate kako bi se povećala razina praćenja, evaluacije i transparentnosti razvojne pomoći. Temelji se na kratkim i usmjerenim terenskim procjenama koje provode vanjski stručnjaci. Pri procjenama se primjenjuje strukturirana i dosljedna metodologija koja se temelji na pet kriterija: relevantnost, učinkovitost, djelotvornost, mogući učinak i vjerojatna održivost.

⁴¹ Određeni, mjerljivi, dostižni, odgovarajući i vremenski utvrđeni (engl. Specific, Measurable, Achievable, Relevant, Timed).

⁴² To se odnosi na sljedeće projekte: br. 4, 5, 7, 11, 13, 17, 18, 19 i 20.

⁴³ U slučaju projekta br. 7 uz pokazatelje su navedene vrijednosti koje opisuju napredak prema dostizanju ciljne vrijednosti za pomoć u tranzitnim centrima i potpomognute dobrovoljne povratke (npr. 380 %, 415 %, 225 % itd.), ali bez ikakvih procijenjenih polaznih vrijednosti koje bi omogućile usporedbu.

Revizorski tim

U tematskim izvješćima Suda iznose se rezultati revizija koje su provedene za politike i programe EU-a ili teme povezane s upravljanjem u posebnim proračunskim područjima. U odabiru i osmišljavanju takvih revizijskih zadataka Sud nastoji postići što veći učinak uzimajući u obzir rizike za uspješnost ili usklađenost, vrijednost predmetnih prihoda ili rashoda, predstojeće razvojne promjene te politički i javni interes.

Ovu reviziju uspješnosti provelo je III. revizijsko vijeće, koje je specijalizirano za rashodovna područja vanjskog djelovanja, sigurnosti i pravosuđa i kojim predsjeda članica Suda Bettina Jakobsen, koja je ujedno bila članica izvjestiteljica za ovo izvješće. Potporu su joj pružili voditeljica njezina ureda Katja Mattfolk, ataše u njezinu uredu Kim Storup, glavna rukovoditeljica Beatrix Lesiewicz, voditelj radnog zadatka Emmanuel-Douglas Hellinakis, ataše Laura Gores te revizori Jiri Lang i Piotr Zych.

Slijeva nadesno: Katja Mattfolk, Kim Storup, Emmanuel-Douglas Hellinakis, Jiri Lang, Bettina Jakobsen, Piotr Zych.

Kontakt

EUROPSKI REVIZORSKI SUD
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxembourg
LUKSEMBURG

Tel.: +352 4398-1
Upiti: eca.europa.eu/hr/Pages/ContactForm.aspx
Internetske stranice: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors

Više informacija o Europskoj uniji dostupno je na internetu (http://europa.eu).

Luxembourg: Ured za publikacije Europske unije, 2018.

© Europska unija, 2018.

Za svaku uporabu ili umnažanje fotografija ili druge građe koja nije obuhvaćena autorskim pravima Europske unije dopuštenje se mora zatražiti izravno od nositelja autorskih prava.

KONTAKT S EU-om

Osobno
U cijeloj Europskoj uniji postoje stotine informacijskih centara Europe Direct. Adresu najbližeg centra možete pronaći na: https://europa.eu/european-union/contact_hr

Telefonom ili e-poštom
Europe Direct je služba koja odgovara na vaša pitanja o Europskoj uniji. Možete im se obratiti:

• na besplatni telefonski broj: 00 800 6 7 8 9 10 11 (neki operateri naplaćuju te pozive),
• na broj: +32 22999696 ili
• e-poštom preko: https://europa.eu/european-union/contact_hr

TRAŽENJE INFORMACIJA O EU-u

Na internetu
Informacije o Europskoj uniji na svim službenim jezicima EU-a dostupne su na internetskim stranicama Europa: https://europa.eu/european-union/contact_hr

Publikacije EU-a
Besplatne publikacije EU-a i publikacije EU-a koje se plaćaju možete preuzeti ili naručiti preko EU Bookshopa: https://op.europa.eu/hr/publications. Za više primjeraka besplatnih publikacija obratite se službi Europe Direct ili najbližemu informacijskom centru (vidjeti https://europa.eu/european-union/contact_hr).

Zakonodavstvo EU-a i povezani dokumenti
Za pristup pravnim informacijama iz EU-a, uključujući cjelokupno zakonodavstvo EU-a od 1951. na svim službenim jezičnim verzijama, posjetite internetske stranice EUR-Lexa: http://eur-lex.europa.eu/homepage.html?locale=hr

Otvoreni podatci iz EU-a
Portal otvorenih podataka EU-a (http://data.europa.eu/euodp) omogućuje pristup podatkovnim zbirkama iz EU-a. Podatci se mogu besplatno preuzimati i ponovno uporabiti u komercijalne i nekomercijalne svrhe.