Fondo Fiduciario de Emergencia de la Unión Europea para África: flexible, pero insuficientemente enfocado

Resumen

Desde enero de 2013, el Reglamento Financiero que rige el presupuesto de la UE permite que la Comisión Europea cree y administre fondos fiduciarios de la Unión para las acciones exteriores, es decir, fondos fiduciarios financiados por múltiples donantes y destinados a acciones de emergencia, postemergencia o temáticas.

El Fondo Fiduciario de Emergencia de la Unión Europea para la estabilidad y para abordar las causas profundas de la migración irregular y los desplazamientos de personas en África (el «Fondo Fiduciario de la UE para África») tiene por objeto impulsar la estabilidad y contribuir a mejorar la gestión de la migración, haciendo frente a las causas profundas de la desestabilización, el desplazamiento forzoso y la migración irregular. Este fondo se acordó en la Cumbre de La Valeta sobre Migración, celebrado en noviembre de 2015, y financia actividades en 26 países de tres regiones africanas (denominadas los «apartados»): el Sahel y lago Chad, el Cuerno de África y el norte de África.

El Tribunal examinó la idoneidad de la concepción y la aplicación del Fondo Fiduciario de la UE para África y llegó a la conclusión de que se trata de un instrumento flexible, pero dados los retos sin precedentes a los que se enfrenta, debería haber sido más concreto en su diseño. En comparación con los instrumentos tradicionales, el Fondo Fiduciario de la UE para África ha sido más rápido en la puesta en marcha de los proyectos. En general, ha conseguido acelerar la firma de contratos y el pago de anticipos pero, de manera similar a los instrumentos tradicionales, los proyectos pasan por dificultades que retrasan su ejecución.

El Tribunal considera que los objetivos del Fondo Fiduciario de la UE para África son amplios, lo que ha aportado flexibilidad para adaptar la financiación a situaciones dispares y variables, pero esta cualidad es de menor utilidad cuando se trata de dirigir la acción en los tres apartados y de medir el impacto. La Comisión no ha analizado ni cuantificado de manera exhaustiva las necesidades que debe atender el fondo fiduciario, ni tampoco los recursos de que dispone. El Tribunal también observó que las orientaciones estratégicas facilitadas a los gestores de los tres apartados no han sido suficientemente específicas, y que la puesta en común de los recursos y capacidades de los donantes todavía no es suficientemente eficaz.

En cuanto a la ejecución, el Tribunal constató que los procedimientos de selección de proyectos eran distintos en cada apartado y que los criterios de evaluación de las propuestas de proyectos no estaban suficientemente claros o documentados. Por otro lado, no siempre se explicaba bien la ventaja comparativa de la financiación de proyectos a través del Fondo Fiduciario de la UE para África.

A pesar de que el Fondo Fiduciario de la UE para África ha adoptado un sistema común de supervisión, aún no está en funcionamiento y los tres apartados emplean sistemas distintos para supervisar el rendimiento. El Tribunal constató que los objetivos de los proyectos a menudo no eran SMART y los indicadores empleados para cuantificar los resultados de los proyectos carecían de valores de referencia. Los proyectos fiscalizados se hallaban en una fase inicial de ejecución, aunque ya habían comenzado a producir realizaciones.

El Fondo Fiduciario de la UE para África ha contribuido al esfuerzo de reducir el número de migrantes irregulares que llegan a Europa desde África. No obstante, esta aportación no puede cuantificarse con precisión.

El Tribunal, basándose en su auditoría, formula una serie de recomendaciones que deberían aplicarse sin demora, ya que está previsto que el Fondo Fiduciario de la UE para África cese en sus actividades en 2020. La Comisión debería:

• mejorar la calidad de los objetivos del Fondo Fiduciario de la UE para África;
• revisar el procedimiento de selección de los proyectos;
• adoptar medidas que aceleren su ejecución;
• mejorar la supervisión del Fondo Fiduciario de la UE para África.

Introducción

Información sobre los fondos fiduciarios de la UE

Los fondos fiduciarios, que se constituyen con un objetivo de desarrollo específico, con las contribuciones financieras de uno o varios donantes, por lo general, están administrados por una organización internacional como el Banco Mundial o las Naciones Unidas. Desde la década de los 90, son cada vez más utilizados como vehículos de financiación para la cooperación internacional y a menudo se crean en respuesta a situaciones de crisis, como catástrofes naturales o conflictos.

El Reglamento Financiero permite desde 2013 que la Comisión cree fondos fiduciarios de la Unión Europea¹. Los fondos fiduciarios de la Unión Europea están constituidos por créditos procedentes del presupuesto de la UE o del Fondo Europeo de Desarrollo (FED), junto con aportaciones de uno o varios donantes distintos, como los Estados miembros y otros países terceros. Los fondos fiduciarios de la UE destinados a acciones de emergencia o postemergencia pueden ser ejecutados directamente por la Comisión, o indirectamente por organismos específicos a quienes se confían tareas de ejecución presupuestaria².

El Fondo Fiduciario de la UE para África

En 2014, se produjo un drástico aumento en el número de migrantes que intentaron llegar a Europa por sus fronteras meridionales, motivados por la inestabilidad en Siria, Irak, Libia, Eritrea y Afganistán, además de las regiones del Sahel y del lago Chad. Numerosos migrantes de distintas regiones de África perdieron la vida en su travesía por el Mediterráneo intentando llegar a Europa. Estas regiones pasaron a ser el centro de atención de la política exterior de migración de la UE, en particular, desde el cierre de la denominada ruta de los Balcanes en 2016 tras celebrarse el acuerdo de la UE con Turquía.

En abril de 2015, el Consejo Europeo decidió dar respuesta a esta crisis convocando una cumbre internacional con el fin de tratar cuestiones relativas a la migración con Estados africanos y otros países clave. La cumbre se celebró en La Valeta (Malta) los días 11 y 12 de noviembre de 2015 y dio como resultado una declaración conjunta y un plan de acción estructurado en torno a 5 ámbitos prioritarios y 16 iniciativas prioritarias. Asimismo, el 12 de noviembre de 2015, 25 Estados de la UE, Noruega, Suiza y la Comisión Europea firmaron el acuerdo constitutivo³, por el que se establece oficialmente el Fondo Fiduciario de Emergencia de la UE para procurar la estabilidad y atender las causas profundas de la migración irregular y del desplazamiento de personas en África (el «Fondo Fiduciario de la UE para África»), acompañado de su correspondiente estrategia.

El Fondo Fiduciario de la UE para África es el tercero de los cuatro fondos fiduciarios⁴ gestionados hasta la fecha por la Comisión Europea («la Comisión») y cuyos beneficiarios son 26 países africanos repartidos⁵ en tres regiones (denominadas «apartados» a efectos administrativos): el Sahel y el lago Chad, el Cuerno de África y el norte de África. En la ilustración 1 figuran los países que abarca dicho fondo fiduciario.

Fuente: Comisión Europea, «2017 annual report of the EUTF for Africa».

El acuerdo constitutivo del Fondo Fiduciario de la UE para África estableció los siguientes órganos de gobierno y de gestión:

1. un Consejo del Fondo Fiduciario, presidido por la Comisión (DG Cooperación Internacional y Desarrollo), y asistido por el Servicio Europeo de Acción Exterior (SEAE) y otros servicios de la Comisión. Este consejo está compuesto por representantes de los donantes (Estados miembros de la UE y otros países con una contribución mínima de 3 millones de euros) y la Comisión en nombre de la Unión Europea. Ningún país africano ha decidido hasta la fecha participar en el Fondo Fiduciario de la UE para África como Miembro de pleno derecho. Los donantes que no han efectuado la contribución mínima participan como observadores⁶ (véase el anexo I). Según proceda, también podrán ser invitados como observadores los representantes de los países interesados y sus organizaciones regionales. Desde 2017, se ha concedido al Parlamento Europeo el estatus de observador. El Consejo del Fondo Fiduciario aporta sus directrices estratégicas sobre el empleo de los fondos;
2. un comité operativo para cada apartado, con el fin de examinar y aprobar las medidas financiadas por el fondo fiduciario, compuesto por los representantes de la Comisión⁷, el SEAE, así como los representantes de los donantes (Estados miembros de la UE y otros países), que hayan contribuido con un importe mínimo de 3 millones de euros. En cuanto a las sesiones del Consejo del fondo fiduciario, podrán asistir como observadores los donantes que no hayan aportado la contribución mínima, los Estados miembros de la UE que no contribuyan, los países afectados y sus organizaciones regionales. Los representantes del Parlamento Europeo no tienen el estatus de observadores en las reuniones del Comité operativo;
3. la gestión del fondo fiduciario corre a cargo de la Comisión (administrador fiduciario), que asume la función de secretaría del Consejo del fondo fiduciario y de los comités operativos, encargándose de ejecutar las acciones financiadas por el fondo fiduciario y delegando las tareas de gestión a los efectivos de su plantilla (administradores del fondo fiduciario) con arreglo a las normas de procedimiento (véase el anexo II).

Se prevé que el Fondo Fiduciario de la UE para África esté vigente de 2015 al final de 2020. Al final de agosto de 2018, las contribuciones totales de este fondo ascendieron a 4 090 millones de euros. La mayor parte (3 600 millones de euros, equivalente al 89 % de las contribuciones totales) se componía de transferencias con cargo al FED y al presupuesto de la UE. Las contribuciones aportadas por los Estados miembros de la UE, junto con Noruega y Suiza, ascendían a 439 millones de euros (11 %). En la ilustración 2 se presenta una comparación de las contribuciones a todos los fondos fiduciarios de la UE.

Fuente: «Monthly Report on the Multiannual Implementation of the EU trust funds as of 31 August 2018», Comisión Europea, DG Presupuestos. Se han redondeado todas las cifras.

En su creación al final de 2015, el Fondo Fiduciario de la UE para África representaba un 1,5 % de toda la ayuda oficial al desarrollo en favor de los países de su competencia.

Debido a los distintos tipos de emergencias y las complejas situaciones a nivel local, el Fondo Fiduciario de la UE para África comprende una serie de actividades que se extienden desde la ayuda de emergencia a la ayuda al desarrollo.

Alcance y enfoque de la auditoría

En su auditoría de gestión, el Tribunal examinó la idoneidad de la concepción y la aplicación del Fondo Fiduciario de la UE para África. El período de referencia del Tribunal discurre desde su constitución en el tramo final de 2015 hasta el fin de febrero de 2018. En la primera parte del presente informe se examina la concepción del Fondo Fiduciario de la UE para África (sus objetivos, el análisis de necesidades realizado por la Comisión y la financiación). En la segunda parte se examinan los aspectos específicos de la ejecución del Fondo Fiduciario de la UE para África (procedimientos de selección de proyectos, sistema de seguimiento y las realizaciones de los proyectos auditados).

El Tribunal llevó a cabo su fiscalización entre noviembre de 2017 y marzo de 2018. El trabajo del Tribunal consistió en un examen de pruebas documentales, como documentos de programación e informes de situación, de seguimiento y de evaluación de los proyectos, así como documentación pertinente sobre los mecanismos de los fondos fiduciarios en organizaciones internacionales (Naciones Unidas y el Banco Mundial). El Tribunal llevó a cabo una serie de visitas sobre el terreno en Níger y en la delegación de la UE de Libia⁸. El Tribunal entrevistó al personal del Fondo Fiduciario de la UE para África en la DG Cooperación Internacional y Desarrollo, el SEAE, la DG Política de Vecindad y Negociaciones de Ampliación, la DG Protección Civil y Operaciones de Ayuda Humanitaria Europea, así como al Representante Especial de la UE para el Sahel, las delegaciones de la UE en Níger y en Libia, un grupo de donantes del Fondo Fiduciario de la UE para África⁹ y las autoridades de los países de este continente. El Tribunal tuvo en cuenta su trabajo previo de auditoría y el del Servicio de Auditoría Interna de la Comisión.

Los países visitados se eligieron de dos apartados, el Sahel y lago Chad y el norte de África, donde se ha efectuado hasta la fecha la mayor parte del gasto del Fondo Fiduciario de la UE para África. En estos apartados, los países que reciben la mayor dotación de fondos son Níger y Libia, donde el Tribunal examinó 20 proyectos en curso. En Níger, se visitaron siete de los nueve proyectos en curso, pero ello no fue posible con los proyectos de Libia por la situación de inseguridad que se vive en el terreno. La revisión de los proyectos se utilizó para justificar la valoración del Tribunal sobre la concepción y la ejecución actual del Fondo Fiduciario de la UE para África. El Tribunal utilizó las referencias numéricas de los proyectos (como se indica en el anexo III) en todo el presente informe.

Como el volumen de este fondo es, con diferencia, mayor que el resto de fondos fiduciarios de la UE, el Tribunal realizó esta tarea en 2018 con el objeto de complementar la próxima evaluación intermedia de la Comisión sobre el fondo.

Observaciones

El Fondo Fiduciario de la UE para África es un instrumento flexible, pero dados los retos sin precedentes a los que se enfrenta, debería haber sido más concreto en su diseño.

En esta sección, el Tribunal examinó el modo en que la Comisión y los Estados miembros de la UE han concebido el Fondo Fiduciario de la UE para África, sus objetivos estratégicos y operativos, y el análisis de necesidades en el que se basan sus intervenciones. También estudió el enfoque seguido por la Comisión con respecto a la puesta en común de las capacidades¹⁰ de los donantes activos en las regiones, y si se disponía de una herramienta de análisis de experiencias adquiridas y de un sistema de gestión de riesgos.

El Fondo fiduciario de la UE es un mecanismo flexible, pero sus objetivos son demasiado generales para poder encauzar las acciones de manera eficiente y medir el impacto

Tras la cumbre de La Valeta celebrada en noviembre de 2015, la Comisión creó rápidamente el fondo fiduciario con una doble finalidad. En primer lugar, como mecanismo de emergencia para atender las crisis en el Sahel y el lago Chad, el Cuerno de África y el norte de África. En segundo lugar, su objetivo primordial es abordar las causas subyacentes de la desestabilización, los desplazamientos forzosos y la migración irregular, en particular promoviendo la resiliencia, las oportunidades económicas y la igualdad de oportunidades, la seguridad y el desarrollo, así como los abusos de los derechos humanos¹¹.

Como fondo fiduciario de emergencia, el Fondo Fiduciario de la UE para África tiene por objeto dar una respuesta rápida, flexible y eficaz¹² a las emergencias derivadas de las crisis en tres regiones. Sin embargo, las crisis que este fondo trata de resolver no se han definido claramente en cada región (por ejemplo, las causas de cada crisis, su impacto en la estabilidad, las conexiones con otras crisis, su duración estimada, las necesidades más urgentes y los recursos que se consideran necesarios para resolverlas).

El imperativo político de dar una respuesta rápida a la situación migratoria llevó al Fondo Fiduciario de la UE para África a poner proyectos en marcha con celeridad. Sus objetivos se han mantenido lo más generales posible, de manera que la mayoría de medidas puedan considerarse admisibles. En este fondo fiduciario se puede recurrir, como de hecho ya ha sucedido, a todo tipo de proyectos de desarrollo (por ejemplo, alimentación y nutrición, seguridad, salud, educación, sostenibilidad medioambiental, etc.) y de métodos de aplicación (gestión indirecta, apoyo presupuestario, etc.). Aunque esta característica ha hecho del fondo una herramienta flexible, ello ha ido en detrimento de una estrategia suficientemente orientada para garantizar un impacto. Los objetivos del Fondo Fiduciario, desde los estratégicos¹³ hasta los más específicos a escala regional, nacional o temática, e incluso los de acciones prioritarias específicas, carecen de valores claros por alcanzar y no pueden medirse.

El Consejo del fondo fiduciario tiene la función de proporcionar a sus gestores prioridades estratégicas y directrices. Hasta ahora, estas también han sido muy generales y poco específicas (véase el recuadro 1).

Pese a la situación de continuo cambio sobre el terreno, el documento de orientación estratégica¹⁴, donde se define la estrategia general del Fondo Fiduciario, no se ha actualizado desde el 12 de noviembre de 2015, ni tampoco los marcos operativos de los tres apartados desde que se aprobaron en 2016¹⁵. A modo de ejemplo, los responsables del apartado del norte de África decidieron inicialmente centrarse solo en el tercer objetivo estratégico («Mejor gestión de la migración en los países de origen, de tránsito y de destino»), pero debido a la situación que se vive en la región, hubo también que incluir proyectos relacionados con los otros objetivos estratégicos. A pesar de que los responsables del apartado del norte de África adaptaron su enfoque en la práctica, no se actualizaron los documentos estratégicos. Este hecho afectó asimismo a la claridad y la coherencia en la elaboración de informes (véase el apartado 53).

La Comisión no hizo un análisis exhaustivo de las necesidades ni de los medios a su disposición para atenderlas

La cuantificación de las necesidades

En el documento de orientación estratégica se declara que las intervenciones del fondo se basarán en un enfoque integrado y sustentado por elementos probatorios. En la documentación examinada, el Tribunal constató en principio una serie de descripciones narrativas del contexto y de algunas necesidades conexas. La Comisión ha reconocido la ausencia de un análisis cuantitativo de las necesidades, y por consiguiente, este fondo fiduciario carece globalmente de valores de referencia¹⁶. El Tribunal también observó que, con frecuencia, no se cuantificaban adecuadamente los análisis de necesidades realizados por los socios ejecutivos en los distintos proyectos, lo que limita la capacidad de la Comisión de demostrar que se hayan identificado las prioridades correctas y, en último término, que las acciones aprobadas para resolverlas sean las más pertinentes. Teniendo en cuenta los retos y el presupuesto comprometido (3 300 millones al final de 2017), la facultad de medir los resultados es un aspecto importante de la rendición de cuentas.

La Comisión no estimó el importe global de fondos necesarios para cumplir los objetivos fijados y, por tanto, no definió la «masa crítica» necesaria para financiar el Fondo Fiduciario. El 14 de marzo de 2018, la Comisión declaró, refiriéndose al Fondo Fiduciario de la UE para África, que todavía faltan más de 1 000 millones de euros para abordar el importante trabajo pendiente. Esta cifra representa una estimación del importe requerido para la financiación de proyectos en curso, y no del importe necesario para cumplir los objetivos del Fondo Fiduciario.

Puesta en común de las capacidades de los donantes y experiencias adquiridas

El documento de orientación estratégica establece que uno de los principios por los que se rige la intervención del Fondo Fiduciario es la investigación y el análisis en profundidad, que resultan fundamentales para entender el contexto y garantizar que las intervenciones tengan un impacto positivo. Para lograr este cometido, el Fondo Fiduciario de la UE para África debe apoyarse en centros de investigación con el fin de movilizar a los mejores socios disponibles en este ámbito, aumentar el conocimiento y la comprensión de las causas profundas y complejas de la inestabilidad, de la inseguridad, de la migración irregular y de los desplazamientos forzosos, así como sus factores impulsores y subyacentes. En el momento de la fiscalización, solo el apartado del Cuerno de África había desarrollado un centro de investigación y recogida de pruebas, que se estableció en mayo de 2016. En cuanto a los apartados del Sahel y lago Chad y del norte de África, la Comisión entabló las negociaciones para financiar contratos de investigación transregionales en febrero de 2018, fecha en que la mayoría de fondos ya habían sido aprobados.

Puesto que ningún donante sería capaz de resolver por sí solo los retos presentes en los 26 países cubiertos por el Fondo Fiduciario de la UE para África, se destaca en los considerandos del acuerdo constitutivo que el Fondo Fiduciario logrará sus objetivos aunando recursos y capacidades, en especial los de los distintos donantes con actividad en la región¹⁷. En esta puesta en común, un planteamiento eficiente exige un inventario exhaustivo de la experiencia y de las capacidades de cada donante, con el fin de emplearlas de forma óptima y sistemática. No obstante, el Tribunal constató que solo el apartado del Cuerno de África contaba con dicho inventario¹⁸.

El Tribunal también detectó la ausencia de un mecanismo destinado a analizar las experiencias adquiridas¹⁹ del Fondo Fiduciario de la UE para África en su conjunto, lo que impide la recopilación coherente de buenas prácticas y la concepción de medidas de mitigación de cara a acciones futuras. Aunque existe una sección destinada a las experiencias adquiridas en la ficha de acción, donde se documenta cada propuesta de proyecto, esta se limita generalmente a presentar una lista de proyectos anteriores o describir la experiencia del socio ejecutivo. Esta información puede ser relevante como criterio de selección para elegir los socios ejecutivos, pero no es adecuada como registro para recoger las experiencias adquiridas. Solo en contadas ocasiones se observaron ejemplos que mostraran cómo podrían aprovecharse en nuevos proyectos las experiencias adquiridas.

Marco de gestión de riesgos

Contar con un marco adecuado de gestión de riesgos es otro elemento importante²⁰ y, sin embargo, el acuerdo constitutivo no menciona esta herramienta de gestión. Por otra parte, los Estados miembros que participan en el fondo fiduciario están tan expuestos a riesgos (financieros, relativos a la reputación, etc.) como la Comisión. Dos Estados miembros solicitaron expresamente un marco específico de evaluación de riesgos durante la primera reunión del Consejo del fondo fiduciario²¹. No obstante, hasta ahora la Comisión ha preferido apoyarse en los sistemas de control interno de la DG Cooperación Internacional y Desarrollo y la DG Política de Vecindad y Negociaciones de Ampliación, en lugar de establecer un marco específico de evaluación de riesgos para el Fondo Fiduciario de la UE para África. En cambio, en el caso de los fondos gestionados por las Naciones Unidas y el Banco Mundial, se considera una buena práctica contar con un marco específico de evaluación de riesgos.

El Fondo Fiduciario de la UE para África es un mecanismo rápido, pero aún persisten insuficiencias en su ejecución

En este apartado, el Tribunal examinó ciertos aspectos de la ejecución del Fondo Fiduciario para África. El Tribunal evaluó los procedimientos de selección de proyectos, la información aportada a los comités operativos, la coordinación entre las direcciones generales de la Comisión y entre los distintos apartados, la complementariedad con otros instrumentos de la Unión y la agilidad de los procedimientos. También examinó el seguimiento y las realizaciones de los proyectos en curso financiados por el Fondo Fiduciario de la UE para África.

La selección de proyectos se efectúa con rapidez, pero no es plenamente coherente y clara

Selección de proyectos para los tres apartados

En los apartados del norte de África y del Sahel y lago Chad, la selección de las propuestas de proyectos se efectúa entre las presentadas por los socios ejecutivos potenciales, previa consulta a las distintas partes interesadas. Si una propuesta se ajusta a las prioridades del apartado, el administrador del fondo fiduciario elabora una ficha de acción (previa consulta a las delegaciones de la UE). La ficha de acción se remite al comité operativo para su aprobación. Con arreglo a este planteamiento, los administradores del fondo fiduciario dependen en gran medida del análisis de necesidades identificado por los socios ejecutivos en apoyo de sus propuestas de proyecto.

El apartado del Cuerno de África aplica un enfoque descendente donde el administrador del fondo fiduciario, previa consulta a las delegaciones de la UE, analiza las necesidades específicas basándose en el análisis cuantitativo del centro de investigación y recogida de pruebas (véase el apartado 22) y en las consultas a los Gobiernos de los países africanos. Sobre la base del análisis de necesidades, se elabora una ficha de acción, en la que también figuran posibles socios ejecutivos, y se presenta al comité operativo para su aprobación. Este enfoque posibilita una mayor concentración en las prioridades fijadas por el fondo fiduciario y las necesidades identificadas.

Los apartados del norte de África y del Cuerno de África carecen de criterios documentados para la selección de las propuestas de proyecto. En su lugar, según la Comisión, tienen en cuenta el nivel de relevancia de cada propuesta con respecto a las estrategias regionales o nacionales, así como las competencias específicas y la presencia sobre el terreno de los socios ejecutivos potenciales. El marco operativo del apartado del Sahel y el lago Chad es el único que incluye criterios de selección de las acciones,²² pero el Tribunal no encontró ninguna evaluación documentada de propuestas de proyectos que se hicieran con arreglo a estos criterios. Por tanto, no pudo valorar si los proyectos seleccionados eran probablemente los más pertinentes. Una serie de Estados miembros han lamentado la ausencia de unos criterios claros en la selección de proyectos²³.

Información ofrecida a los comités operativos

La diferencia entre los mecanismos tradicionales de ejecución de la UE y el Fondo Fiduciario de la UE para África estriba en la existencia y la función de los comités operativos. En el artículo 4, apartado 1, letra b) del acuerdo constitutivo se dispone que el comité operativo es responsable, en particular, de la selección de las acciones que financie el Fondo Fiduciario de la UE para África. Sin embargo, los comités operativos únicamente ven las propuestas que se hayan desarrollado en fichas de acción, y no reciben información de las que no se recogen en tales fichas, del mismo modo que los organismos de ejecución cuyos proyectos no se seleccionan no son informados sistemáticamente de los motivos de la denegación, lo que limita su capacidad de mejorar la calidad de las propuestas futuras.

Aunque los comités operativos no son informados de todas las propuestas recibidas, sí tenían que ocuparse de una carga de trabajo variable relativa a la aprobación de proyectos. Por ejemplo, 28 fichas de acción (674 páginas) fueron repartidas en la reunión del comité operativo del apartado Sahel y lago Chad el 14 de diciembre de 2016, mientras que el del norte de África tenía que aprobar solo tres fichas de acción (62 páginas) en su reunión del 16 de diciembre de 2016. La documentación de los proyectos se repartió tarde²⁴ (solo una semana natural antes de la fecha en que debía aprobarse), lo que dejó escaso tiempo a los representantes de los Estados miembros y los países africanos para examinarla de forma adecuada.

En el acuerdo constitutivo se dispone²⁵ que, en el supuesto de requerirse una modificación sustancial de la naturaleza o de los objetivos de una acción después de haberse aprobado, el administrador del fondo fiduciario debe presentar la ficha de acción modificada al comité operativo para que este la apruebe antes de aplicarse. Aunque el comité operativo del Cuerno de África recibió notificación de los cambios aplicados en los proyectos, no sucedió lo mismo con el comité operativo del Sahel y el lago Chad²⁶. En cuanto al apartado del norte de África, el Tribunal no halló casos similares.

Coordinación y complementariedad

En la fase de selección, es fundamental que se coordinen las distintas direcciones generales de la Comisión, y para garantizar que así ocurra, la Comisión ha creado una serie de mecanismos internos y modalidades detalladas de trabajo entre la DG Cooperación Internacional y Desarrollo, la DG Política de Vecindad y Negociaciones de Ampliación, el SEAE, la DG Migración y Asuntos de Interior y la DG Protección Civil y Operaciones de Ayuda Humanitaria Europea. A fin de evaluar los proyectos presentados antes de su aprobación, estos servicios participan regularmente en reuniones internas de revisión de la calidad (que se circunscriben en el grupo de apoyo a la calidad). Pese a estos esfuerzos, todavía hay margen de mejora en materia de coordinación.

Las características de las necesidades identificadas en África son tales que a menudo exigen una respuesta transversal entre los distintos apartados, por ejemplo, entre el Sahel y el norte de África. Conforme al artículo 3.1 de sus Normas de procedimiento, el comité operativo deberá reunirse en sesiones conjuntas para examinar los asuntos que sean de interés común, según corresponda. En la práctica, las reuniones de los comités operativos suelen celebrarse por separado por cada apartado, y hasta la fecha solo se han celebrado dos sesiones conjuntas²⁷. En su tercera reunión de junio de 2017, el Consejo del fondo fiduciario decidió concentrarse más en la selección de programas transversales. Sin embargo, a pesar del interés en esta cooperación entre distintos apartados, solo se han aprobado 4 de los 143 programas que responden a este perfil²⁸.

Cuando seleccionan proyectos, los comités operativos también necesitan suficiente información para evaluar el carácter complementario de las medidas del fondo fiduciario, es decir, comprobar que no se solapan o duplican con otros instrumentos de la UE e identificar posibles sinergias. En el documento de orientación estratégica figuran los requisitos adicionales para garantizar que el Fondo Fiduciario de la UE para África complementa a otros instrumentos de la Unión. Uno de tales requisitos es financiar solo actividades que no estén ya incluidas en un programa indicativo nacional o regional. No obstante, el Tribunal identificó dos proyectos (fuera de su muestra) en el apartado del Cuerno de África que habían formado parte inicialmente de un programa indicativo regional y que, tras una transferencia de fondos, habían pasado a ser competencia del fondo fiduciario.

Pese a los esfuerzos de coordinación realizados por la Comisión, el Tribunal también detectó varios ejemplos de proyectos seleccionados por el Fondo Fiduciario de la UE para África que atienden necesidades similares a las de otras actividades financiadas por la Unión, lo que supone un riesgo de duplicación de otras formas de ayuda de la UE²⁹. La Comisión no ha justificado por qué estos proyectos se financian a través de este fondo fiduciario y no de otros instrumentos³⁰. En el recuadro 2 se presentan ejemplos de proyectos que, pese a los esfuerzos de coordinación, abordan necesidades similares.

Además, la Comisión acaba de establecer el Plan Europeo de Inversiones Exteriores (PEIE) destinado a abordar «las causas socioeconómicas profundas específicas de la migración y fomentando la reintegración sostenible de los migrantes que vuelven a su país de origen, y reforzando las comunidades de tránsito y de acogida»³¹. El Consejo del Fondo Fiduciario subrayó la necesidad de garantizar la complementariedad con otros instrumentos como el futuro PEIE, los mecanismos de financiación coordinada, etc. Sin embargo, el Tribunal no encontró documentación alguna sobre la forma en que debe coordinarse el Fondo Fiduciario de la UE para África con el PEIE, ni medidas destinadas a maximizar la complementariedad entre las actuaciones seleccionadas conforme a ambos instrumentos.

Los ejemplos precedentes demuestran que el Fondo Fiduciario de la UE para África no aplicó una división suficientemente clara del trabajo entre el fondo y otros instrumentos, o entre la intervención de la DG Cooperación Internacional y Desarrollo, la DG Política de Vecindad y Negociaciones de Ampliación y la DG Protección Civil y Operaciones de Ayuda Humanitaria Europea. Con respecto a Libia, la Comisión está elaborando una matriz de intervenciones en el sector de la sanidad, si bien no se trata de una práctica normal en otros países y sectores. Si se amplía a todos los sectores, dicho documento facilitaría el proceso de revisión de la calidad en la selección de proyectos y maximizaría la complementariedad de las actuaciones sobre el terreno.

Rapidez de los procedimientos

La agilidad en la selección de los proyectos³² era una de las formas en que se esperaba que el Fondo Fiduciario de la UE para África aportaría valor añadido, lo que impulsó a la Comisión a acelerar los procedimientos y seleccionar con rapidez proyectos para su financiación. Como se muestra en el análisis del Tribunal, la selección de proyectos del Fondo Fiduciario de la UE para África fue indudablemente más rápido que los instrumentos tradicionales de la UE³³. Este fondo ha posibilitado la agilización de las distintas fases, reduciendo el tiempo dedicado a la identificación, a la formulación y a la contratación, hasta efectuarse el primer pago (véase la ilustración 3). Todas las partes entrevistadas durante esta auditoría acogieron de buen grado la rapidez con la que el fondo fiduciario había conseguido idear los proyectos y comentaron su rápida respuesta a una variedad de necesidades acuciantes.

Sin embargo, debe tenerse en cuenta que varios proyectos se identificaron inicialmente en el marco de otros instrumentos de la UE y fueron asumidos posteriormente por el Fondo Fiduciario de la UE para África. En ciertos casos, la mayor rapidez se ha obtenido a costa del tiempo que necesitan los comités operativos para evaluar exhaustivamente las propuestas antes de aprobar los proyectos del fondo fiduciario (véase el apartado 31).

Transcurrida la mitad de su período de vigencia, el Fondo Fiduciario de la UE para África ha firmado contratos cuyo valor asciende al 45 % de todos los fondos disponibles (véase la ilustración 4). Aunque en líneas generales, el Fondo Fiduciario de la UE para África logró acelerar la celebración de contratos³⁴, existen otros instrumentos de emergencia aún más rápidos en este sentido. Por ejemplo, el Instrumento en pro de la Estabilidad y la Paz, que interviene en ámbitos similares a los de este fondo fiduciario, cuenta con la opción de emplear las «medidas excepcionales de asistencia»³⁵. En este caso, una vez que la Comisión ha adoptado una decisión de financiación, el 86 % de todos los contratos se firman en cuatro meses³⁶ (frente a los 270 días del Fondo Fiduciario de la UE para África). Puesto que el Fondo Fiduciario de la UE para África es un mecanismo de emergencia, podría haberse previsto una mayor agilidad en la firma de los contratos.

Fuente: Se basa en los datos de la Comisión Europea sobre el estado de ejecución a 31 de agosto de 2018 publicados en el sitio web del Fondo Fiduciario de la UE para África. Todas las cifras se han redondeado.

En lo relativo a la ejecución de proyectos, el Fondo Fiduciario de la UE para África tuvo solo un impacto limitado en la aceleración del proceso si se compara con las alternativas tradicionales de ayuda al desarrollo. El fondo fiduciario tuvo dificultades similares a las sufridas por los instrumentos tradicionales, lo que a su vez refleja el bajo nivel de pagos (véase la ilustración 4), que constituyen en su mayoría (casi el 90 %) pagos de anticipos o de apoyo presupuestario³⁷. Según la Comisión, la causa más común de los retrasos es el entorno complejo y problemático en que opera el Fondo Fiduciario de la UE para África, ya que, con frecuencia, los socios ejecutivos no pueden intervenir en zonas afectadas por conflictos.

No obstante, debido al contexto excepcional en el que opera el Fondo Fiduciario de la UE para África, sería lógico prever que la Comisión estudie sistemáticamente la posibilidad de aplicar medidas aceleradas y trate este asunto con los posibles socios ejecutivos. Una forma de acelerar el inicio de la ejecución es admitir como subvencionables los costes de preparación de los proyectos efectuados a partir de su fecha de aprobación (es decir, una vez que se hayan decidido, si procede, las condiciones fundamentales del proyecto). De hecho, las directrices de la Comisión relativas a las situaciones de emergencia permiten este planteamiento.

El Tribunal halló en la mayor parte de los casos que las fichas de acción presentadas a los comités operativos para su aprobación no especificaban el inicio previsto de las actividades del proyecto, sino que, en su lugar, hacían referencia a la duración general de los proyectos (que oscilaba entre 12 y 60 meses en el caso de los proyectos examinados). Por consiguiente, los comités operativos no pueden tener en cuenta este aspecto en la aprobación de los proyectos, ni considerar otras alternativas para garantizar un inicio más rápido de la ejecución.

Los proyectos han comenzado a producir sus realizaciones, pero no se dispone aún de un sistema en funcionamiento para supervisar los resultados de los distintos apartados

Supervisión

En 2017, los tres apartados del Fondo Fiduciario de la UE para África adoptaron una plataforma común de supervisión de todos los proyectos, con sus marcos lógicos³⁸, objetivos y los correspondientes valores reales de cada indicador específico. La Comisión ha registrado la mayor parte de los objetivos de los proyectos del fondo fiduciario en este sistema de supervisión, aunque no se dispone todavía de resultados. No todos los socios ejecutivos muestran su voluntad de introducir datos en la plataforma común y la mayoría de ellos no tiene la obligación contractual de hacerlo, lo cual se debe al hecho de que el sistema no se había desarrollado todavía o no se había previsto en el momento de firmarse los contratos, y la Comisión no estableció esa cláusula en los acuerdos de financiación.

En el momento de efectuarse la auditoría, la Comisión había desarrollado un total de 19 indicadores agregados en su plataforma de supervisión que eran comunes a los tres apartados. Sin embargo, algunos de dichos indicadores se solapan, y no siempre está clara la relación que guardan estos con los indicadores de rango superior que se encuentran en el marco general de resultados de este fondo fiduciario (véase el recuadro 4).

Hasta la fecha, el apartado del Sahel y el lago Chad ha optado por usar el sistema CAD (recopilar, analizar y difundir), mientras que el Cuerno de África está usando el sistema MLS (sistema de supervisión y aprendizaje). El norte de África ha tomado medidas para poner en marcha su propio sistema de supervisión y de evaluación. La multitud de sistemas de información y de seguimiento no permite obtener una visión única y global de los resultados alcanzados por el Fondo Fiduciario de la UE para África en su conjunto.

Asimismo, no existe una distinción nítida entre las responsabilidades de los socios ejecutivos y los de la Comisión o de las Delegaciones de la UE en materia de supervisión. Por ejemplo, en un proyecto de Níger (proyecto 7), todo su presupuesto se gastó en 12 meses en lugar de en los 36 meses previstos, y se destinó principalmente a un objetivo común al de otros donantes (ayuda directa a los migrantes). Los otros dos objetivos (gobernanza y acciones ligadas al desarrollo) se dejaron en su mayor parte desatendidos. El Tribunal observó demoras constantes³⁹ en los proyectos ligados a la seguridad, la gestión de fronteras y otros ámbitos similares.

En el momento de la auditoría, no se había elaborado ningún informe ROM⁴⁰ en relación con los proyectos examinados. La Comisión había visitado todos los proyectos ejecutados en Níger al menos en una ocasión, lo que permitió a sus servicios efectuar su seguimiento. En Libia, dada la difícil situación de seguridad, la Comisión no pudo visitar todos los proyectos en curso, aunque sí estaba valorando la posibilidad de delegar en terceros la supervisión (es decir, contratar un servicio local para llevarla a cabo). Un componente fundamental de la supervisión es cotejar periódicamente los proyectos con su marco lógico. La mayoría de los proyectos auditados solo estaban provistos de marcos lógicos provisionales, que debían completarse tras su fase de inicio, esto es, una vez que se hubiera firmado el correspondiente contrato. En la fase de inicio, los socios ejecutivos consultan a los beneficiarios finales e identifican las necesidades específicas de la población o la administración. Previo acuerdo con la Delegación de la UE, desarrollan o actualizan las metas o los indicadores. Según la Comisión, este planteamiento ofrece cierta flexibilidad en un contexto complejo y posibilita la recogida de datos no disponibles al principio. Sin embargo, incluso después de actualizarse los marcos lógicos, los proyectos auditados no contaban con metas cuantificables y, por tanto, los objetivos específicos todavía no eran SMART⁴¹ (véase el recuadro 5).

La utilidad de algunos indicadores era limitada. En el proyecto 10, un indicador se basaba en una decisión política adoptada posteriormente por la administración local. Este tipo de indicador es insuficiente, puesto que los socios ejecutivos no influyen en estas decisiones ni pueden rendir cuentas por ello. El Tribunal también halló una serie de indicadores basados en las opiniones de los beneficiarios (por ejemplo, resultados de encuestas) que son subjetivos y difíciles de verificar. Otros indicadores se añadieron al marco porque los socios ejecutivos los empleaban en sus informes internos, lo que aumenta la carga administrativa del Fondo Fiduciario de la UE para África.

Unos valores de referencia adecuados permiten evaluar el progreso realizado en relación con las necesidades generales, tanto en términos relativos como absolutos. Los valores de referencia constituyen un punto débil en todos los marcos lógicos analizados por el Tribunal, incluso los que ya se habían revisado. En la mayoría de casos, el valor de referencia ligado a los indicadores específicos era cero o venía marcado con la mención «sin objeto»⁴², lo que hacía imposible presentar los avances realizados en términos relativos. En un caso, los indicadores carecían de valores de referencia, lo que no fue un impedimento para medirlos de todos modos⁴³, si bien estos registros no aportan información útil sobre el progreso realizado.

Realizaciones de los proyectos en curso

En el momento de llevarse a cabo la auditoría, los proyectos financiados por el Fondo Fiduciario de la UE para África se encontraban, en líneas generales, en una fase inicial de ejecución, aunque los auditados en Libia y en Níger ya habían comenzado a producir sus primeras realizaciones (véase el recuadro 6 para consultar algunos ejemplos). En Níger, el equipo auditor visitó, entre otros proyectos, el centro de tránsito de migrantes en uno de los quince observatorios de la migración asentados en Agadez, y entrevistaron a investigadores policiales que participaban en el desmantelamiento de las redes de traficantes. En Libia no fue posible visitar ninguno de los proyectos en curso por la situación en materia de seguridad.

Según las cifras de Frontex, el número general de cruces ilegales de fronteras hacia la UE muestra su máximo general en 2016, seguido de un descenso en 2017 (véase la ilustración 5). El Fondo Fiduciario de la UE para África es uno de los numerosos instrumentos (dentro y fuera de la UE) que contribuyen a mejorar las cifras, que son dispares entre los tres apartados.

Fuente: TCE, a partir de los datos de Frontex, de 2014 a 2017.

En el informe anual del Fondo Fiduciario de la UE para África correspondiente al ejercicio 2017 no figura información detallada sobre los resultados logrados hasta la fecha, sino del número de proyectos aprobados, los fondos gastados y algunos ejemplos de las realizaciones obtenidas. Aunque el informe anual es un documento único y consolidado, la información que recoge no guarda coherencia entre los tres apartados. Por ejemplo, en el capítulo 3 referente a las orientaciones estratégicas, la ejecución y los resultados, el informe anual presenta una serie de cuadros para cada apartado donde se asignan los fondos a las distintas prioridades financiadas según el apartado que corresponda. Sin embargo, los objetivos generales del Fondo Fiduciario de la UE para África dejan un extenso margen de discreción a los administradores del fondo para decidir la clasificación de los proyectos, lo que implica que no pueden compararse con facilidad los fondos asignados por prioridades y por apartados.

Conclusiones y recomendaciones

Ante una serie de dificultades significativas, el Fondo Fiduciario de la UE para África se constituyó como fondo fiduciario de emergencia con el fin de ayudar a afrontar las crisis de tres regiones africanas. Tiene también por objeto alcanzar la estabilidad y los objetivos de desarrollo a largo plazo.

El Tribunal llegó a la conclusión de que el Fondo Fiduciario de la UE para África es un instrumento flexible, pero dados los retos sin precedentes a los que se enfrenta, su concepción debería haber seguido una línea más específica. El fondo no ha definido qué crisis específicas tiene por objeto atender (por ejemplo, por regiones, por países, las causas y los efectos sobre la estabilidad). A pesar de que los objetivos generales del fondo fiduciario ofrecen un margen de flexibilidad, ello ha ido en detrimento de una estrategia suficientemente orientada para dirigir la acción entre los tres apartados y permitir medir y comunicar los resultados. Por otra parte, las orientaciones estratégicas facilitadas a los administradores del fondo fiduciario no han sido muy específicas hasta la fecha (véanse los apartados 15 a 19).

La Comisión no ha analizado exhaustivamente las necesidades a las que debe responder el fondo fiduciario ni los recursos de que dispone. Cuando se identificaron las necesidades, el Tribunal constató que no se habían cuantificado ya que no se había definido la masa crítica de la financiación. Por otro lado, constató que el agrupamiento de recursos y capacidades aún no se empleaba de forma óptima ni sistemática, y tampoco se había desarrollado todavía un mecanismo adecuado destinado a analizar las experiencias adquiridas (véanse los apartados 20 a 24).

Recomendación 1 - Mejorar la calidad de los objetivos del Fondo Fiduciario de la UE para África

La Comisión debería proponer al Consejo del fondo fiduciario una revisión de los objetivos y prioridades actuales del Fondo Fiduciario de la UE para África con el fin de hacerlos más específicos y alcanzables. Debería tener en cuenta los problemas específicos de los tres apartados, y en la medida de lo posible, incluir metas y valores de referencia. En este ejercicio, la Comisión debería emplear, en particular:

1. las realizaciones de los centros de investigación y recogida de pruebas;
2. las capacidades de todos los donantes;
3. la implantación de un mecanismo que permita extraer las experiencias adquiridas del fondo fiduciario en su conjunto.

Plazo: final de 2019.

Los procedimientos de selección de proyectos varían entre los distintos apartados. El Tribunal no encontró ninguna evaluación documentada de propuestas de proyectos elaboradas con arreglo a criterios predefinidos. Los comités operativos han sido predominantemente foros dedicados a la aprobación de proyectos, aunque el Tribunal observó que la información que recibían no estaba siempre completa o se entregaba con suficiente antelación para poder preparar bien las decisiones (véanse los apartados 27 a 32).

La ventaja comparativa de financiar los proyectos a través del Fondo Fiduciario de la UE para África no siempre estaba bien explicada, y el Tribunal halló ejemplos de proyectos destinados a responder a necesidades similares a las atendidas por otros instrumentos de la UE (véanse los apartados 33 a 38).

Recomendación 2 – Revisar el procedimiento de selección de los proyectos

La Comisión debería:

1. establecer criterios comunes claros que se apliquen a los tres apartados y documentar la evaluación de las propuestas de proyectos con respecto a estos criterios;
2. facilitar a los comités operativos una lista con las propuestas recibidas y no desarrolladas en una ficha de acción, donde se incluyan los motivos de rechazo, a través del administrador del fondo fiduciario;
3. informar a los comités operativos de las modificaciones sustanciales a los proyectos que ya estén aprobados (es decir, los cambios sobre los objetivos, el presupuesto y la duración);
4. crear un apartado especial en la ficha de acción donde se demuestre la ventaja comparativa de financiar el proyecto a través del Fondo Fiduciario de la UE para África en lugar de otros medios de apoyo de la Unión.

Plazo: mediados de 2019.

En comparación con los instrumentos tradicionales, el Fondo Fiduciario de la UE para África puso en marcha los proyectos con mayor rapidez. En general, ha conseguido acelerar la firma de contratos y el pago de anticipos pero, de manera similar a los instrumentos tradicionales, los proyectos pasan por dificultades que provocan un retraso en su ejecución. Aunque el Fondo Fiduciario de la UE para África opera en una situación excepcional, la Comisión no ha hecho pleno uso de medidas aceleradas. Estas medidas podían facilitar el trabajo de los socios ejecutivos y acelerar el inicio de las actividades de los proyectos (véanse los apartados 39 a 44).

Recomendación 3 – adoptar medidas que aceleren la ejecución

La Comisión debería identificar todos los procedimientos acelerados que puedan aplicarse al Fondo Fiduciario de la UE para África e incrementar su utilización, según proceda, previa consulta a los socios ejecutivos potenciales.

Plazo: final de 2019.

El Fondo Fiduciario de la UE para África aprobó un sistema común de supervisión. Sin embargo, todavía no está operativo y los tres apartados han aplicado hasta ahora distintos sistemas para recoger la información presupuestaria, la supervisión y la evaluación. El Tribunal constató que los objetivos de los proyectos no son a menudo SMART y los indicadores empleados para cuantificar los resultados de los proyectos carecían de valores de referencia. El Fondo Fiduciario de la UE para África ha contribuido al esfuerzo de reducir el número de migrantes irregulares que llegan a Europa desde África. No obstante, esta aportación no puede cuantificarse con precisión. Los proyectos fiscalizados se hallaban en una fase inicial de ejecución, aunque ya habían comenzado a producir realizaciones (véanse los apartados 45 a 53).

Recomendación 4 – Mejorar la supervisión del Fondo Fiduciario de la UE para África

La Comisión debería:

1. hacer plenamente operativo el sistema común de supervisión;
2. incluir objetivos SMART en los marcos lógicos de los proyectos, y mejorar la calidad de los indicadores estableciendo objetivos y valores de referencia cuantificables.

Plazo: mediados de 2019.

El presente Informe ha sido aprobado por la Sala III, presidida por Bettina Jakobsen, Miembro del Tribunal de Cuentas, en Luxemburgo en su reunión de 16 de octubre de 2018.

Por el Tribunal de Cuentas

Klaus-Heiner Lehne
Presidente

Acrónimos y abreviaturas

FA: Ficha de acción: documento donde figuran todos los datos pertinentes de un proyecto o programa

AC: Acuerdo constitutivo: documento por el que se establece el Fondo Fiduciario de la UE para África.

Comisión: Comisión Europea

DG Cooperación Internacional y Desarrollo: Dirección General de Cooperación Internacional y Desarrollo

DG Política de Vecindad y Negociaciones de Ampliación: Dirección General de Política de Vecindad y Negociaciones de Ampliación

FED: Fondo Europeo de Desarrollo

SEAE: Servicio Europeo de Acción Exterior

PEIE: Plan Europeo de Inversiones Exteriores

EUDEL: Delegación de la UE

Fondo Fiduciario de la UE para África: Fondo fiduciario de emergencia de la UE para la estabilidad, que permite hacer frente a las causas profundas de la migración irregular y del desplazamiento de personas en África

CIRP: Centro de investigación y recogida de pruebas.

PNUD: Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo

Notas finales

¹ El artículo 187 del Reglamento Financiero —Reglamento (UE, Euratom) n.º 966/2012 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 25 de octubre de 2012, sobre las normas financieras aplicables al presupuesto general de la Unión y por el que se deroga el Reglamento (CE, Euratom) n.º 1605/2002 del Consejo (DO L 298 de 26.10.2012, p. 1)— proporciona el marco jurídico para establecer fondos fiduciarios de la UE destinados a acciones exteriores. Así se prevé en el artículo 234 del Reglamento Financiero de 2018 —Reglamento (UE, Euratom) 2018/1046 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 18 de julio de 2018, sobre las normas financieras aplicables al presupuesto general de la Unión, por el que se modifican los Reglamentos (UE) n.º 1296/2013, (UE) n.º 1301/2013, (UE) n.º 1303/2013, (UE) n.º 1304/2013, (UE) n.º 1309/2013, (UE) n.º 1316/2013, (UE) n.º 223/2014 y (UE) n.º 283/2014 y la Decisión n.º 541/2014/UE y por el que se deroga el Reglamento (UE, Euratom) n.º 966/2012 (DO L 193 de 30.7.2018, p. 1)—, que entró en vigor el 2 de agosto de 2018.

² Artículo 58, apartado 1, letra c), del Reglamento Financiero de 2012, el actual artículo 62, apartado 1, letra c), del Reglamento Financiero de 2018.

³ El acuerdo constitutivo es un documento redactado por la Comisión Europea, los Estados miembros de la UE y otros donantes.

⁴ Los demás fondos son: a) el Fondo Fiduciario Bêkou para la República Centroafricana, constituido en julio de 2014 para financiar la reconstrucción de este país y su salida de la crisis; b) el Fondo Fiduciario Madad, constituido en diciembre de 2014 como respuesta a la crisis de Siria; y c) el Fondo Fiduciario de Colombia, que se creó en 2016 en apoyo del proceso posterior al conflicto.

⁵ En su etapa inicial, el Fondo Fiduciario de la UE para África cubría 23 países. El consejo de este fondo fiduciario decidió incluir a Ghana, Guinea y Costa de Marfil en su segunda reunión celebrada el 13.12.2016.

⁶ Los Estados miembros de la UE que no hayan contribuido al Fondo Fiduciario de la UE para África también podrán participar como observadores.

⁷ El personal de la DG Cooperación Internacional y Desarrollo (que preside los comités operativos del Sahel y el lago Chad, y del Cuerno de África), la DG Política de Vecindad y Negociaciones de Ampliación (que preside el comité operativo del norte de África), la DG Protección Civil y Operaciones de Ayuda Humanitaria Europea, la DG Migración y Asuntos de Interior, y el personal del Instrumento de Política Exterior.

⁸ La Delegación de la UE en Libia se trasladó a Túnez por el estallido de los enfrentamientos armados al final de 2014.

⁹ Se remitió un cuestionario a todos los países participantes en el Fondo Fiduciario de la UE para África (al que respondieron 21 de un total de 28 países). Se entrevistaron por separado a los representantes de los Estados miembros que más contribuyen al Fondo fiduciario (Alemania e Italia), aquellos que tienen proyectos en Níger y Libia (Francia y Luxemburgo), y otros Estados miembros seleccionados (como Bélgica, Portugal y Suecia).

¹⁰ Considerando 18 del Acuerdo Constitutivo: El Fondo fiduciario logrará sus objetivos mediante la puesta en común de los recursos y la capacidad de analizar, identificar y ejecutar las medidas, en particular, las de los donantes activos en las regiones. Tiene por objeto aprovechar los instrumentos y los conocimientos técnicos de la Comisión y de los Estados miembros de la UE, con el fin de desarrollar una respuesta adecuada a nivel europeo.

¹¹ Artículo 2 (Objetivos del fondo fiduciario) del acuerdo por el que se establece el Fondo Fiduciario de la UE para África (el Acuerdo Constitutivo). El Acuerdo Constitutivo es un documento redactado por la Comisión Europea y los Estados miembros de la UE participantes.

¹² Decisión C(2015) 7293 de la Comisión de 20.10.2015 sobre la constitución del Fondo Fiduciario de la UE para África.

¹³ Entre ellos figuran los siguientes: a) Mayores oportunidades económicas y laborales, b) refuerzo de la resiliencia de las comunidades, c) mejor gestión de la migración en los países de origen, tránsito y destino y d) mejora de la gobernanza y de la prevención de conflictos.

¹⁴ https://ec.europa.eu/europeaid/eu-emergency-trust-fund-strategic-orientation-document_en.

¹⁵ El marco operativo de los tres apartados fue aprobado en las siguientes fechas: el Sahel y el lago Chad (15.2.2016), Cuerno de África (31.5.2016) y norte de África (16.12.2016).

¹⁶ Por definición, los valores de referencia son puntos de partida claramente definidos que marcan el inicio de la ejecución y con respecto a los cuales se evalúan los progresos.

¹⁷ Considerando 18 del acuerdo constitutivo.

¹⁸ En cuanto a este apartado, el centro de investigación y recogida de pruebas había llevado a cabo un estudio documental en el que se evaluaba el estado de la investigación sobre migración, desplazamiento y conflicto en el Cuerno de África, que también tiene en cuenta el panorama de los actores actualmente ocupados en los ámbitos de migración y de conflicto en el Cuerno.

¹⁹ Por experiencias adquiridas se entiende normalmente las «generalizaciones basadas en las experiencias [… de] los puntos fuertes o débiles en la preparación, el diseño y la puesta en práctica que afectan al desempeño, los resultados y el impacto». «Glosario de los principales términos sobre evaluación y gestión basada en resultados», OCDE 2002.

²⁰ El Reglamento Financiero establece que «los fondos fiduciarios de la Unión ofrecerán […] un mejor control de la Unión sobre los riesgos» (artículo 187, apartado 3, letra b).

²¹ En la cuarta reunión del Consejo del fondo fiduciario de abril de 2018, dos países más mencionaron la necesidad de avanzar en el seguimiento de los riesgos en los proyectos y mejorar la supervisión y la evaluación.

²² Estos criterios son los siguientes: a) responder a un doble razonamiento: impedir por una parte la migración irregular y los desplazamientos forzosos y, por otra, facilitar una mejor gestión migratoria o establecer un planteamiento exhaustivo en favor de la estabilidad, la seguridad y la resiliencia; b) respetar el ámbito temático y geográfico de cada instrumento financiero y su reglamento respectivo, en particular en cuanto a la normativa oficial de ayuda al desarrollo (AOD); c) respetar los ámbitos específicos de acción que se identifican en el marco operativo; d) complementar otras medidas de los Estados miembros y de la UE en la región; e) contar con el acuerdo de las autoridades beneficiarias.

²³ Actas de las reuniones del Comité operativo del Sahel y el lago Chad de 14.1.2016 y 18.4.2016.

²⁴ En el artículo 7 de las normas de procedimiento relativas al comité operativo se establece que el plazo mínimo para enviar la documentación de las reuniones es de 15 días antes de la fecha de la reunión. Por ejemplo, en el acta del quinto comité operativo del Cuerno de África celebrado en diciembre de 2017 se recoge que el comité operativo había manifestado su profunda preocupación por la distribución tardía de los documentos de la reunión, y que en el futuro, la documentación se tendría que repartir con bastante antelación (tres semanas).

²⁵ Artículo 6.6.5

²⁶ En la primera reunión del comité operativo celebrada en enero de 2016 se aprobó el proyecto 8 de Níger. Durante la fase de preparación o negociación, las agencias de los Estados miembros propusieron un cambio en los objetivos de la acción. Por consiguiente, la descripción de la acción firmada en septiembre de 2016 era sensiblemente distinta de la ficha de acción adoptada por el comité operativo. Dicha modificación no había sido notificada al comité operativo del Sahel y lago Chad.

²⁷ Estas reuniones se celebraron el 16.12.2015 y el 26.2.2018.

²⁸ Dos de los cuales son el Centro de investigación y recogida de pruebas, y el Centro de cooperación técnica.

²⁹ En el artículo 187, apartado 3, letra b) del Reglamento financiero, se dispone que los fondos fiduciarios de la UE «no deben crearse si se limitan a duplicar, sin más valor añadido, otros canales de financiación o instrumentos similares existentes».

³⁰ Esta obligación se recoge en la sección 2 del documento de orientación estratégica relativa a la complementariedad (página 11): el fondo fiduciario cubrirá las áreas geográficas y temáticas desatendidas por otros socios ejecutivos con medios distintos (donde se incluyen los Estados miembros de la UE). Esta información deberá indicarse en cada proyecto aprobado.

³¹ Reglamento (UE) 2017/1601 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 26 de septiembre de 2017, por el que se establece el Fondo Europeo de Desarrollo Sostenible (FEDS), la garantía del FEDS y el Fondo de Garantía del FEDS, artículo 3 - Finalidad.

³² En el considerando 10 de la Decisión C(2015) 7293 de la Comisión, de 20 de octubre de 2015, se establece que el Fondo Fiduciario dotará a la UE y a sus Estados miembros de un instrumento flexible y rápido que les permita obtener resultados inmediatos y concretos ante situaciones sensibles, de fragilidad y que siguen una rápida evolución.

³³ Por «instrumentos de desarrollo tradicionales» se entiende el Fondo Fiduciario de la UE para África y los instrumentos del presupuesto de la UE con los que se pueden financiar actividades en los 26 países africanos que cubre el Fondo Fiduciario de la UE para África, es decir, el Instrumento Europeo de Vecindad y el Instrumento de Cooperación al Desarrollo.

³⁴ Entre los esfuerzos de la Comisión por acelerar la contratación, cabe mencionar los siguientes: envío de correspondencia a los Estados miembros y celebración de debates con sus respectivas agencias ejecutivas en la Red de Profesionales para la Cooperación Europea al Desarrollo, una plataforma de coordinación compuesta por quince agencias ejecutivas procedentes de los Estados miembros.

³⁵ Artículo 3 del Reglamento (UE) n.º 230/2014 de 11 de marzo de 2014, por el que se establece un instrumento en pro de la estabilidad y la paz.

³⁶ «Annual activity report 2017 - Service for Foreign Policy Instruments – Annex 12 «Performance tables», p. 139.

³⁷ La ayuda presupuestaria a Níger (proyecto 12) representa el 7 % del desembolso total de los fondos.

³⁸ Resumen de un proyecto, donde figuran los objetivos, las metas y los indicadores.

³⁹ Proyecto 11, retrasado 3,5 meses; proyecto 5, retrasado 7 meses, y el proyecto 4 de dos años necesita ahora una prórroga para alcanzar sus principales resultados.

⁴⁰ Seguimiento orientado a los resultados. El sistema de seguimiento orientado a los resultados fue establecido por EuropeAid en el año 2000 para reforzar la supervisión, la evaluación y la transparencia de la ayuda al desarrollo. Se basa en breves evaluaciones específicas y sobre el terreno, realizadas por expertos externos y se vale de una metodología estructurada y coherente contrastada con cinco criterios: pertinencia, eficiencia, eficacia, impacto potencial y sostenibilidad probable.

⁴¹ Específicos, cuantificables, alcanzables, pertinentes y puntuales.

⁴² Esta observación afecta a los siguientes proyectos: 4, 5, 7, 11, 13, 17, 18, 19 y 20.

⁴³ En el proyecto 7, los indicadores ofrecían cifras que mostraban la consecución de metas relativas a la ayuda prestada en los centros de tránsito y en los retornos voluntarios asistidos (por ejemplo, 380 %, 415 %, 225 %, etc.), ahora bien, sin valores estimados de referencia que facilitaran la comparación.

Equipo auditor

En los informes especiales del Tribunal se exponen los resultados de sus auditorías de las políticas y programas de la UE o de cuestiones de gestión relativas a ámbitos presupuestarios específicos. El Tribunal selecciona y concibe estas tareas de auditoría con el fin de que tengan el máximo impacto teniendo en cuenta los riesgos relativos al rendimiento o a la conformidad, el nivel de ingresos y de gastos correspondiente, las futuras modificaciones, y el interés político y público.

Esta auditoría de gestión fue llevada a cabo por la Sala III, encargada de la auditoría de los ámbitos de gastos de acciones exteriores, seguridad y justicia, y presidida por Bettina Jakobsen, Miembro del Tribunal y Miembro ponente del presente informe, que contó con la asistencia de Katja Mattfolk, jefa de Gabinete, Kim Storup, agregado de Gabinete, Beatrix Lesiewicz, gerente principal, Emmanuel-Douglas Hellinakis, jefe de tarea, Laura Gores, agregada, Jiri Lang y Piotr Zych, auditores.

De izquierda a derecha: Katja Mattfolk, Kim Storup, Emmanuel-Douglas Hellinakis, Jiri Lang, Bettina Jakobsen y Piotr Zych.

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