Den Europæiske Unions Nødtrustfond for Afrika: et fleksibelt, men ufokuseret instrument

Resumé

Siden januar 2013 har finansforordningen vedrørende EU's budget givet Europa-Kommissionen mulighed for at oprette og forvalte EU-trustfonde for foranstaltninger udadtil. Det drejer sig om multidonortrustfonde for akutte nødhjælpsforanstaltninger, foranstaltninger efter katastrofefasen eller tematiske foranstaltninger.

Formålet med Den Europæiske Unions Nødtrustfond for Stabilitet og Håndtering af de Grundlæggende Årsager til Irregulær Migration og til Fordrivelse af Personer i Afrika (EUTF for Afrika) er at fremme stabilitet og bidrage til bedre migrationsstyring ved at afhjælpe de underliggende årsager til destabilisering, tvangsfordrivelser og irregulær migration. Der blev opnået enighed om den på Vallettatopmødet om migration i november 2015. Den støtter aktiviteter i 26 afrikanske lande i tre regioner (omtalt som "vinduer"): Sahel og Tchadsøen, Afrikas Horn og Nordafrika.

Vi undersøgte, om EUTF for Afrika er hensigtsmæssigt udformet og gennemføres effektivt. Vi konkluderer, at EUTF for Afrika er et fleksibelt instrument, men i betragtning af de hidtil usete udfordringer, som den står over for, burde dens udformning have været mere fokuseret. I forhold til traditionelle udviklingsinstrumenter var EUTF for Afrika hurtigere til at iværksætte projekter. Det er generelt lykkedes for den at fremskynde indgåelsen af kontrakter og udbetalingen af forskud. Projekterne står dog over for de samme udfordringer som traditionelle instrumenter, så gennemførelsen forsinkes.

Vi konstaterede, at målene for EUTF for Afrika er brede. Dette har givet mulighed for fleksibilitet med hensyn til at tilpasse støtten til forskellige og skiftende situationer, men er mindre nyttigt, når det gælder styring af indsatsen på tværs af de tre vinduer og måling af indvirkningen. Kommissionen har ikke foretaget en omfattende analyse og kvantificering af de behov, trustfonden skal adressere, eller af de midler, den har til rådighed. Vi konstaterede også, at den strategiske vejledning til forvalterne af de tre vinduer ikke har været tilstrækkeligt specifik, og at sammenlægningen af donorernes ressourcer og kapacitet endnu ikke er tilstrækkeligt effektiv.

For så vidt angår gennemførelsen konstaterede vi, at procedurerne for projektudvælgelse varierede mellem vinduerne, og at kriterierne for vurdering af projektforslag ikke var tilstrækkeligt klare eller dokumenterede. Desuden var den komparative fordel ved at finansiere projekter gennem EUTF for Afrika ikke altid nøje forklaret.

EUTF for Afrika har indført et fælles overvågningssystem, men det er endnu ikke operationelt, og de tre vinduer anvender forskellige systemer til overvågning af resultater. Vi konstaterede, at projektmålene ofte ikke var SMART, og at de indikatorer, der blev anvendt til at måle projektresultater, ikke indeholdt basislinjer. De reviderede projekter var i en tidlig gennemførelsesfase, men var begyndt at levere output.

EUTF for Afrika har bidraget til bestræbelserne på at mindske antallet af irregulære migranter fra Afrika til Europa, men dette bidrag kan ikke måles nøjagtigt.

På grundlag af vores revision fremsætter vi en række anbefalinger, der bør gennemføres så hurtigt som muligt, da EUTF for Afrika forventes afsluttet i 2020. Kommissionen bør:

• forbedre kvaliteten af målene for EUTF for Afrika
• ændre proceduren for projektudvælgelse
• træffe foranstaltninger til at fremskynde gennemførelsen
• forbedre overvågningen af EUTF for Afrika.

Indledning

Om EU-trustfonde

Trustfonde, der oprettes til et specifikt udviklingsformål med finansielle bidrag fra en eller flere donorer, forvaltes normalt af en international organisation såsom Verdensbanken eller FN. Siden 1990'erne er trustfonde i stigende grad blevet brugt til at finansiere internationalt samarbejde. De oprettes ofte som reaktion på kriser såsom naturkatastrofer eller konflikter.

Siden 2013 har finansforordningen givet Kommissionen mulighed for at oprette EU-trustfonde (EUTF'er)¹. EUTF'er består af midler fra EU-budgettet eller Den Europæiske Udviklingsfond (EUF) samt bidrag fra en eller flere donorer, herunder medlemsstater og ikke-EU-donorlande. EUTF'er for akutte nødhjælpsforanstaltninger eller foranstaltninger efter katastrofefasen kan gennemføres enten direkte af Kommissionen eller indirekte ved at overdrage budgetgennemførelsesopgaver til særlige organer².

EUTF for Afrika

I 2014 steg antallet af migranter, der forsøgte at nå til Europa via dets sydlige grænser, drastisk som følge af ustabilitet i Syrien, Irak, Libyen, Eritrea og Afghanistan samt i Sahelregionen og i regionen omkring Tchadsøen. Mange migranter fra forskellige regioner i Afrika har mistet livet under rejsen over Middelhavet i deres forsøg på at komme til Europa. Disse regioner blev omdrejningspunktet for EU's eksterne migrationspolitik, navnlig siden lukningen af den såkaldte Balkanrute i 2016 efter aftalen mellem EU og Tyrkiet.

I april 2015 besluttede Det Europæiske Råd at reagere på denne krise ved at opfordre til et internationalt topmøde for at drøfte migrationsspørgsmål med afrikanske stater og andre vigtige lande. Dette topmøde fandt sted den 11. og 12. november 2015 i Valletta (Malta). Det førte til en fælles erklæring og en handlingsplan, der er bygget op omkring 5 prioriterede områder og 16 prioriterede initiativer. Den 12. november 2015 undertegnede 25 EU-medlemsstater, Norge, Schweiz og Europa-Kommissionen endvidere den oprettelsesaftale³, der officielt oprettede EU's Nødtrustfond for Stabilitet og Håndtering af de Grundlæggende Årsager til Irregulær Migration og til Fordrivelse af Personer i Afrika ("EUTF for Afrika") og fastlagde dens strategi.

EUTF for Afrika er den tredje af fire trustfonde⁴, der forvaltes af Europa-Kommissionen ("Kommissionen"). Den gavner 26 afrikanske lande⁵ i tre regioner (der i administrativ sammenhæng omtales som "vinduer"): Sahel og Tchadsøen (SLC), Afrikas Horn (HoA) og Nordafrika (NoA). De lande, der er omfattet af EUTF'en, fremgår af figur 1.

Kilde: Europa-Kommissionen, "2017 annual report of the EUTF for Africa".

Oprettelsesaftalen for EUTF for Afrika etablerede styrings- og forvaltningsorganerne:

1. Trustfondens bestyrelse ledes af Kommissionen (GD DEVCO) og bistås af Tjenesten for EU's Optræden Udadtil (EU-Udenrigstjenesten) og andre af Kommissionens tjenestegrene. Den består af repræsentanter for de donorer (EU-medlemsstater og andre lande, der har bidraget med mindst 3 millioner euro) og Kommissionen, der handler på vegne af Den Europæiske Union. Indtil videre har intet afrikansk land besluttet at deltage i EUTF for Afrika som fuldgyldigt medlem. Donorer, der ikke har ydet minimumsbidraget, deltager som observatører⁶ (jf. bilag I). Når det er relevant, kan repræsentanter for de berørte lande og deres regionale organisationer også indbydes som observatører. Europa-Parlamentet har haft observatørstatus siden 2017. Trustfondens bestyrelse udstikker strategiske retningslinjer for anvendelsen af midlerne
2. Et operationelt udvalg for hvert vindue undersøger og godkender de aktioner, der finansieres af trustfonden. Hvert udvalg består af repræsentanter for Kommissionen⁷, EU-Udenrigstjenesten og repræsentanter for de donorer (EU-medlemsstater og andre lande), der har bidraget med mindst 3 millioner euro. Ligesom i bestyrelsen kan de donorer, der ikke har ydet minimumsbidraget, de EU-medlemsstater, der ikke bidrager, samt de berørte lande og deres regionale organisationer deltage i møder som observatører Europa-Parlamentets repræsentanter har ikke observatørstatus på møderne i de operationelle udvalg
3. Forvaltningen af trustfonden varetages af Kommissionen (trustee), der fungerer som sekretariat for bestyrelsen og de operationelle udvalg. Den er ansvarlig for gennemførelsen af de aktioner, der finansieres af trustfonden, og uddelegerer forvaltningsopgaverne til sine ansatte (trustfondsforvaltere) i overensstemmelse med forretningsordenen (jf. bilag II).

EUTF for Afrika ventes gennemført mellem 2015 og udgangen af 2020. Ved udgangen af august 2018 var de samlede bidrag til EUTF for Afrika på 4,09 milliarder euro. Størstedelen (3,6 milliarder euro, hvilket svarer til 89 % af de samlede bidrag) bestod af overførsler fra EUF og EU's budget. EU-medlemsstater, Norge og Schweiz bidrog med 439 millioner euro (11 %). Figur 2 sammenligner bidragene til alle EU's trustfonde.

Kilde: "Monthly Report on the Multiannual Implementation of the EU trust funds as of 31 August 2018", Europa-Kommissionen, GD for Budget. Alle beløb er afrundet.

Da EUTF for Afrika blev oprettet ved udgangen af 2015, udgjorde den 1,5 % af den samlede officielle udviklingsbistand til de lande, den dækker.

På grund af de forskellige typer af nødsituationer og de vanskelige lokale forhold omfatter EUTF for Afrika aktiviteter, der strækker sig fra nødhjælp til udviklingsbistand.

Revisionens omfang og revisionsmetoden

Formålet med vores forvaltningsrevision var at undersøge, om EUTF for Afrika er hensigtsmæssigt udformet og gennemføres effektivt. Vi dækkede perioden fra dens oprettelse i slutningen af 2015 indtil udgangen af februar 2018. Den første del af denne beretning undersøger udformningen af EUTF for Afrika (dens mål, Kommissionens behovsanalyse og finansiering). Den anden del undersøger specifikke aspekter af gennemførelsen af EUTF for Afrika (procedurerne for projektudvælgelse, overvågningssystemet og de output, de reviderede projekter leverede).

Vi udførte revisionen mellem november 2017 og marts 2018. I vores arbejde indgik skrivebordsgennemgang af dokumentation, f.eks. programmeringsdokumenter, status-, overvågnings- og evalueringsrapporter samt relevant dokumentation om mekanismer vedrørende trustfonde i internationale organisationer (FN og Verdensbanken). Vi aflagde besøg på stedet i Niger og hos EU-delegationen i Libyen⁸. Vi interviewede ansatte beskæftiget med EUTF for Afrika i GD DEVCO, EU-Udenrigstjenesten, GD NEAR og GD ECHO samt EU's særlige repræsentant for Sahel, EU-delegationerne i Niger og Libyen, en række donorer til EUTF for Afrika⁹ og myndigheder fra afrikanske lande. Vi tog hensyn til relevant revisionsarbejde, der allerede var udført af os selv og af Kommissionens Interne Revisionstjeneste.

De besøgte lande blev udvalgt fra de to vinduer, SLC og NoA, hvor størstedelen af midlerne fra EUTF for Afrika indtil videre er blevet anvendt. Landene med den største tildeling fra fonden i disse vinduer er Niger og Libyen. Vi undersøgte 20 igangværende projekter i de to lande. I Niger besøgte vi syv af de ni igangværende projekter, men dette var ikke muligt i forbindelse med projekterne i Libyen på grund af sikkerhedssituationen på stedet. Undersøgelsen af projekterne blev anvendt til støtte for vores vurdering af udformningen og den nuværende gennemførelse af EUTF for Afrika. Vi anvender talhenvisninger til projekterne (som anført i bilag III) i denne særberetning.

Da EUTF for Afrika er langt den største trustfond i EU, udførte vi denne opgave i 2018 med det formål at bidrage til Kommissionens kommende midtvejsevaluering af trustfonden.

Bemærkninger

EUTF for Afrika er et fleksibelt instrument, men i betragtning af de hidtil usete udfordringer, som den står over for, burde dens udformning have været mere fokuseret

I denne del undersøgte vi, hvordan Kommissionen og EU-medlemsstaterne har udformet EUTF for Afrika. Vi vurderede de strategiske og operationelle mål for trustfonden og den behovsanalyse, der ligger til grund for dens interventioner. Vi undersøgte også Kommissionens tilgang til sammenlægning af kapacitet¹⁰ hos de donorer, som er aktive i regionerne, og om der fandtes en mekanisme til udnyttelse af indvundne erfaringer og en risikostyringsramme.

EUTF er et fleksibelt instrument, men dens mål er for brede til effektivt at styre indsatsen og måle virkningen

Kommissionen oprettede trustfonden umiddelbart efter Vallettatopmødet i november 2015 med to formål for øje. For det første skulle den være et nødinstrument til at håndtere kriser i regionerne Sahel og Tchadsøen, Afrikas Horn og Nordafrika. For det andet er dens hovedmål at håndtere de grundlæggende årsager til destabilisering, tvangsfordrivelser og irregulær migration, navnlig ved at fremme modstandsdygtighed, økonomiske muligheder, lige muligheder, sikkerhed og udvikling, samt at sætte ind over for menneskerettighedskrænkelser¹¹.

Som en nødtrustfond tager EUTF for Afrika sigte på at reagere hurtigt, fleksibelt og effektivt¹² i nødsituationer, som skyldes kriser i tre regioner. De kriser, den skal håndtere, er imidlertid ikke blevet tydeligt defineret for hver region (for hver krise f.eks.: årsager, indvirkning på stabiliteten, forbindelser til andre kriser, den anslåede varighed, de mest presserende behov og de anslåede ressourcer, der er nødvendige for at dække disse behov).

Den politiske nødvendighed af at reagere hurtigt på migrationssituationen førte til, at EUTF for Afrika iværksatte projekter hurtigt. Trustfondens mål er blevet holdt så brede som muligt, så de fleste aktioner kan anses for støtteberettigede. Alle slags udviklingsprojekter (fødevarer og ernæring, sikkerhed, sundhed, miljømæssig bæredygtighed osv.) og gennemførelsesmetoder (indirekte forvaltning, budgetstøtte osv.) kan anvendes og er rent faktisk blevet anvendt under EUTF for Afrika. Dette har gjort trustfonden til et fleksibelt instrument, men haft den omkostning, at den ikke har en strategi, der er tilstrækkeligt fokuseret til at sikre en virkning. Trustfondens mål - lige fra de strategiske mål¹³ til de mere specifikke mål på regionalt, nationalt eller tematisk plan og sågar målene for specifikke prioriterede foranstaltninger - har ikke klare målsætninger og kan ikke måles.

Trustfondens bestyrelse skal udstikke strategiske prioriteter og retningslinjer for trustfondsforvalterne. Disse har indtil videre været meget brede og uspecifikke (jf. tekstboks 1).

På trods af de konstant skiftende forhold på stedet er dokumentet vedrørende strategiske retningslinjer¹⁴, som fastsætter trustfondens overordnede strategi, ikke blevet ajourført siden den 12. november 2015, ligesom de operationelle rammer for de tre vinduer ikke er blevet ajourført siden deres godkendelse i 2016¹⁵. Som et eksempel herpå kan nævnes, at det med NoA-vinduet oprindelig blev besluttet kun at fokusere på det strategiske mål 3 (bedre migrationsstyring i oprindelses-, transit- og bestemmelseslande), men situationen i regionen gjorde det nødvendigt også at medtage projekter vedrørende de andre strategiske mål. NoA-vinduet tilpassede sin tilgang i praksis, men de strategiske dokumenter blev ikke ajourført. Dette påvirkede også klarheden og sammenhængen i rapporteringen (jf. punkt 53).

Kommissionen foretog hverken en omfattende analyse af behovene eller af de midler, som den havde til at adressere dem

Kvantificering af behov

Det hedder i dokumentet vedrørende strategiske retningslinjer, at fondens interventioner vil være baseret på en integreret, evidensbaseret tilgang. I den dokumentation, vi undersøgte, fandt vi hovedsagelig forklarende beskrivelser af konteksten og nogle af behovene. Kommissionen har anerkendt, at der ikke findes en kvantificeret behovsanalyse og derfor ingen basislinjer¹⁶ for trustfonden som helhed. Vi konstaterede også, at de behovsanalyser, der blev foretaget af gennemførelsespartnerne i de individuelle projekter, ofte ikke var korrekt kvantificerede. Dette begrænser Kommissionens mulighed for at påvise, at de rette prioriteter er blevet identificeret, og, i sidste ende, at de godkendte aktioner er de mest relevante til at adressere dem. I betragtning af udfordringerne og budgettets omfang (3,3 milliarder euro ved udgangen af 2017) er det vigtigt for ansvarligheden, at resultaterne kan måles.

Kommissionen foretog ingen skøn over det samlede beløb, der var nødvendigt for at nå de fastsatte mål. Den definerede således ikke den "kritiske masse", der kræves for at finansiere trustfonden. Den 14. marts 2018 erklærede Kommissionen for så vidt angår EUTF for Afrika, at der stadig manglede mere end 1 milliard euro til det vigtige arbejde forude. Dette tal er et skøn over det beløb, der kræves for at finansiere de planlagte projekter snarere end det beløb, der er nødvendigt for at nå trustfondens mål.

Sammenlægning af donorernes kapacitet og udnyttelse af indvundne erfaringer

I dokumentet vedrørende strategiske retningslinjer hedder det, at et af principperne for trustfondens interventioner er stærk forskning og analyse, som er afgørende for at forstå sammenhængen og sikre, at interventionerne har en positiv effekt. For at opnå dette skal EUTF for Afrika trække på forskningsfaciliteter, mobilisere de bedste tilgængelige forskningspartnere, styrke bevidstheden om og kendskabet til de komplekse grundlæggende årsager til ustabilitet, usikkerhed, irregulær migration og tvangsfordrivelser, deres drivkræfter og underliggende faktorer. På tidspunktet for vores revision havde kun HoA-vinduet udviklet en fungerende forsknings- og dokumentationsfacilitet, som blev oprettet i maj 2016. For så vidt angår SLC- og NoA-vinduerne indledte Kommissionen forhandlinger om finansiering af tværregionale forskningskontrakter i februar 2018, hvor størstedelen af midlerne var blevet tildelt og godkendt.

Da ingen enkelt donor vil være i stand til på egen hånd at tackle de udfordringer, som de 26 lande, der er omfattet af EUTF for Afrika, står over for, understreges det i oprettelsesaftalens betragtningsdel, at trustfonden vil nå sine mål ved at sammenlægge ressourcer og kapacitet, navnlig ressourcer og kapacitet hos de forskellige donorer, som er aktive i regionen¹⁷. En effektiv tilgang til sammenlægning kræver en omfattende oversigt over hver donors erfaringer og kapacitet for at kunne drage fordel heraf på en optimal og systematisk måde. Vi konstaterede imidlertid, at kun HoA-vinduet havde en sådan oversigt¹⁸.

Vi konstaterede også, at der ikke findes nogen mekanisme til udnyttelse af indvundne erfaringer¹⁹ for EUTF for Afrika som helhed. Det forhindrer konsekvent indsamling af bedste praksis og udformning af afbødende foranstaltninger i forbindelse med kommende aktioner, at der ikke findes en sådan mekanisme. De aktionsblade, der dokumenterer hvert enkelt projektforslag, indeholder et afsnit om indvundne erfaringer, men det er generelt begrænset til en oversigt over tidligere projekter eller en beskrivelse af gennemførelsespartnernes erfaring. Dette kan være relevant som et kriterium for udvælgelse af gennemførelsespartnere, men er ikke et egnet instrument til registrering af indvundne erfaringer. Vi så kun i sjældne tilfælde eksempler på, hvordan indvundne erfaringer kan bruges i nye projekter.

Ramme for risikostyring

Et andet vigtigt element er at have en passende ramme for risikostyring²⁰. Oprettelsesaftalen indeholder dog ikke nogen henvisning til et sådant forvaltningsværktøj. Endvidere er de medlemsstater, der deltager i trustfonden, udsat for risici (finansielle, omdømmemæssige osv.) i samme grad som Kommissionen. På det første møde i trustfondens bestyrelse efterspurgte to medlemsstater udtrykkeligt en specifik risikovurderingsramme²¹. Kommissionen har dog indtil videre foretrukket at anvende GD DEVCO's og GD NEAR's interne kontrolsystemer snarere end at fastlægge en specifik risikovurderingsramme for EUTF for Afrika. I forbindelse med de trustfonde, der forvaltes af FN og Verdensbanken, anses det derimod for god praksis at have en specifik risikovurderingsramme.

EUTF for Afrika er et hurtigt instrument, men der er fortsat svagheder i gennemførelsen

I denne del undersøgte vi aspekter af gennemførelsen af EUTF for Afrika. Vi vurderede procedurerne for projektudvælgelse, de oplysninger, der forelægges de operationelle udvalg, koordineringen mellem Kommissionens generaldirektorater og på tværs af vinduerne, komplementariteten med andre EU-instrumenter og procedurernes varighed. Derudover undersøgte vi overvågningen af de igangværende projekter, der støttes af EUTF for Afrika, og disse projekters output.

Udvælgelsen af projekter er hurtig, men ikke helt ensartet og tydelig

Udvælgelse af projekter i de tre vinduer

I NoA-vinduet og SLC-vinduet udvælges projektforslagene blandt dem, der fremsættes af potentielle gennemførelsespartnere, efter høring af forskellige interessenter. Hvis et forslag svarer til vinduets prioriteter, udarbejder trustfondsforvalteren et aktionsblad (i samråd med EU-delegationerne). Aktionsbladet forelægges det operationelle udvalg til godkendelse. Ved denne tilgang støtter trustfondsforvalterne sig i høj grad til den behovsanalyse, som gennemførelsespartnerne har fremlagt til støtte for deres projektforslag.

HoA-vinduet anvender en top-down-tilgang, hvorved trustfondsforvalteren i samråd med EU-delegationerne analyserer de specifikke behov med udgangspunkt i forsknings- og dokumentationsfacilitetens kvalitative analyse (jf. punkt 22) og høringer på regeringsniveau i de afrikanske lande. På grundlag af behovsanalysen og høringerne udarbejdes et aktionsblad, der også angiver potentielle gennemførelsespartnere, og som forelægges det operationelle udvalg til godkendelse. Denne tilgang gør det muligt at fokusere mere på de prioriteter, der er fastsat af trustfonden, og de fastlagte behov.

NoA-vinduet og HoA-vinduet har ingen dokumenterede kriterier for udvælgelse af projektforslag. Ifølge Kommissionen tager de snarere højde for hvert forslags relevans i forbindelse med de regionale eller nationale strategier samt de potentielle gennemførelsespartneres særlige ekspertise og tilstedeværelse på stedet. Det er kun SLC-vinduets operationelle ramme, der indeholder kriterier for udvælgelse af aktioner²². Vi fandt dog ingen dokumenteret vurdering af projektforslag på grundlag af disse kriterier. Vi kunne derfor ikke vurdere, om det var sandsynligt, at de udvalgte projekter var de mest relevante. En række medlemsstater har beklaget, at der ikke er klare projektudvælgelseskriterier²³.

Oplysningerne til de operationelle udvalg

Det er de operationelle udvalg og deres rolle, der udgør forskellen mellem EU's traditionelle gennemførelsesmekanismer og EUTF for Afrika. Det hedder i artikel 4.1(b) i oprettelsesaftalen, at de operationelle udvalg navnlig er ansvarlige for udvælgelsen af de aktioner, der skal finansieres af EUTF for Afrika. De operationelle udvalg ser imidlertid kun de forslag, der er udarbejdet aktionsblade om. De operationelle udvalg oplyses ikke om de forslag, som der ikke er lavet aktionsblade om, ligesom de gennemførelsesagenturer, hvis projekter ikke bliver udvalgt, ikke systematisk underrettes om afvisningsbegrundelserne. Dette begrænser deres evne til at forbedre kvaliteten af kommende forslag.

Selv om de operationelle udvalg ikke får oplysninger om alle de modtagne forslag, var det en udfordring for dem at håndtere den uensartede arbejdsbyrde relateret til godkendelsen af projekter. Der blev f.eks. udsendt 28 aktionsblade (674 sider) i forbindelse med mødet i det operationelle udvalg for SLC den 14. december 2016, mens det operationelle udvalg for NoA kun skulle godkende tre aktionsblade (62 sider) på mødet den 16. december 2016. Projektdokumenter blev udsendt for sent²⁴ (kun én kalenderuge inden de skulle godkendes), hvilket gav repræsentanterne for medlemsstaterne og de afrikanske lande begrænset tid til at undersøge dem korrekt.

I oprettelsesaftalen hedder det²⁵, at hvis det efter en aktions godkendelse er nødvendigt med en væsentlig ændring, der berører dens art eller mål, skal trustfondsforvalteren forelægge det ændrede aktionsblad for det operationelle udvalg til godkendelse inden gennemførelsen. Det operationelle udvalg for HoA blev underrettet om ændringer af projekter, men det blev det operationelle udvalg for SLC ikke²⁶. Vi konstaterede ikke lignende tilfælde i forbindelse med NoA-vinduet.

Koordinering og komplementaritet

I udvælgelsesfasen er det vigtigt, at Kommissionens forskellige generaldirektorater koordinerer. For at sikre dette har Kommissionen indført interne mekanismer og detaljerede samarbejdsordninger mellem GD DEVCO, GD NEAR, EU-Udenrigstjenesten, GD HOME og GD ECHO. Disse tjenestegrene deltager regelmæssigt i interne møder vedrørende kvalitetskontrol (som del af kvalitetsstøttegruppen) med henblik på at vurdere projekter, inden de forelægges til godkendelse. Trods disse bestræbelser er der fortsat plads til forbedringer i koordineringen.

De behov, der er identificeret i Afrika, har en sådan karakter, at de ofte kræver en reaktion på tværs af vinduerne, f.eks. Sahel og Nordafrika. I artikel 3.1 i forretningsorden for de operationelle udvalg hedder det, at de operationelle udvalg efter behov holder fælles møder for at behandle spørgsmål af fælles interesse. I praksis holder de operationelle udvalg for de forskellige vinduer normalt særskilte møder, og indtil videre har der kun været to fælles møder²⁷. Trustfondens bestyrelse besluttede på sit tredje møde i juni 2017 at øge fokus på udvælgelsen af programmer på tværs af vinduerne. Trods dette fokus på samarbejde på tværs af vinduerne er kun fire sådanne programmer (ud af 143) imidlertid blevet godkendt²⁸.

Når de operationelle udvalg udvælger projekter, har de også behov for tilstrækkelige oplysninger til at vurdere komplementariteten mellem trustfondens aktioner, dvs. kontrollere, at de ikke overlapper hinanden eller duplikerer andre EU-instrumenter, og identificere potentielle synergier. Dokumentet vedrørende strategiske retningslinjer fastsætter yderligere krav, der skal sikre, at EUTF for Afrika supplerer andre EU-instrumenter. Et af disse krav er kun at finansiere aktiviteter, som ikke allerede indgår i et nationalt eller regionalt vejledende program. Vi identificerede imidlertid to projekter i HoA-vinduet (de indgik ikke i vores stikprøve), som oprindelig havde været del af et regionalt vejledende program, og som efter en overførsel af midler var blevet overtaget af trustfonden.

På trods af Kommissionens koordineringsbestræbelser fandt vi også eksempler på projekter udvalgt af EUTF for Afrika, som adresserer de samme behov som andre EU-finansierede aktiviteter og således risikerer at duplikere andre former for EU-støtte²⁹. Kommissionen har ikke givet begrundelser for, at disse projekter finansieres via EUTF for Afrika frem for andre instrumenter³⁰. Tekstboks 2 giver eksempler på projekter, der adresserer de samme behov, trods koordineringsbestræbelserne.

Endvidere udarbejdede Kommissionen for nylig den eksterne investeringsplan (EIP), der tager sigte på at imødegå "de specifikke grundlæggende socioøkonomiske årsager til migration og fremme en holdbar reintegration af migranter, der vender tilbage til deres oprindelseslande, og styrke transit- og værtssamfund"³¹. Trustfondens bestyrelse understregede behovet for at sikre komplementaritet med andre instrumenter såsom den kommende EIP, blandingsmekanismer osv. Vi fandt imidlertid ingen dokumentation for, hvordan koordineringen mellem EUTF for Afrika og EIP vil foregå, eller foranstaltninger truffet for at maksimere komplementariteten mellem aktionerne under de to instrumenter.

Ovenstående eksempler viser, at EUTF for Afrika ikke opererede med en tilstrækkelig klar arbejdsdeling i forhold til andre instrumenter, eller mellem GD DEVCO's, GD NEAR's og GD ECHO's interventioner. For så vidt angår Libyen er Kommissionen ved at udarbejde en matrix over interventioner inden for sundhedssektoren, men dette er ikke standardpraksis for andre lande og sektorer. Et sådant dokument ville, hvis det blev udvidet til alle sektorer, lette kvalitetskontrolprocessen i forbindelse med projektudvælgelse og maksimere komplementariteten mellem aktionerne på stedet.

Procedurernes hastighed

EUTF for Afrika forventedes bl.a. at skabe merværdi gennem en hurtig udvælgelse af projekter³². Dette lagde pres på Kommissionen for at fremskynde procedurerne og udvælge projekter til finansiering hurtigt. Vores analyse viser, at udvælgelsen af projekter under EUTF for Afrika rent faktisk var hurtigere end under traditionelle EU-instrumenter³³. Trustfonden har gjort det muligt at fremskynde de forskellige faser og dermed reducere tiden fra identifikation og formulering til kontraktindgåelse og afholdelse af den første betaling (jf. figur 3). Alle de parter, vi interviewede under revisionen, bifaldt den hastighed, hvormed trustfonden havde formået at udforme projekter, og hilste dens hurtige reaktion på en række presserende behov velkommen.

Det bør imidlertid bemærkes, at flere projekter under EUTF for Afrika oprindelig blev identificeret under andre EU-instrumenter og derefter overtaget af trustfonden. I nogle tilfælde har den ekstra hastighed haft den omkostning, at de operationelle udvalg ikke har tid nok til grundigt at vurdere forslag inden godkendelsen af projekter (jf. punkt 31).

EUTF for Afrika har halvvejs inde i sin levetid indgået kontrakter for 45 % af de disponible midler (jf. figur 4). Selv om det generelt er lykkedes EUTF for Afrika at fremskynde indgåelsen af kontrakter³⁴, er andre eksisterende nødinstrumenter stadig hurtigere i denne henseende. F.eks. har IcSP, som opererer på de samme områder som EUTF for Afrika, mulighed for at anvende "ekstraordinære bistandsforanstaltninger"³⁵. For så vidt angår disse foranstaltninger er 86 % af alle kontrakter indgået inden for fire måneder³⁶ (i forhold til 270 dage under EUTF for Afrika) fra Kommissionens vedtagelse af en finansieringsafgørelse. EUTF for Afrika er et nødinstrument, og derfor kunne der forventes større hastighed i forbindelse med indgåelse af kontrakter.

Kilde: Baseret på data fra Europa-Kommissionen om status for gennemførelsen den 31. august 2018, der blev offentliggjort på webstedet om EUTF for Afrika. Alle beløb er afrundet.

For så vidt angår projektgennemførelsen lykkedes det kun i begrænset omfang EUTF for Afrika at fremskynde processen sammenlignet med traditionel udviklingsbistand. Trustfonden stod over for de samme udfordringer som traditionelle instrumenter. Det er tillige afspejlet i det lave betalingsniveau (jf. figur 4), og størstedelen af betalingerne (næsten 90 %) er forskudsbetalinger eller vedrører budgetstøtte³⁷. Ifølge Kommissionen er de komplekse og udfordrende vilkår, hvorunder EUTF for Afrika fungerer, den mest almindelige årsag til forsinkelser, da gennemførelsespartnerne ofte ikke kan operere i konfliktramte områder.

På grund af den ekstraordinære situation, hvorunder EUTF for Afrika fungerer, ville det ikke desto mindre være rimeligt at forvente, at Kommissionen systematisk vurderer muligheden for at anvende hurtige foranstaltninger og drøfter dette med potentielle gennemførelsespartnere. Én metode til at fremskynde starten på gennemførelsen er at gøre omkostninger i forbindelse med projektforberedelse støtteberettigede fra tidspunktet for projektets godkendelse (dvs. når de afgørende betingelser for projektet er vedtaget, hvis relevant). Kommissionens retningslinjer for nødsituationer giver reelt mulighed for en sådan tilgang.

Vi konstaterede, at de aktionsblade, der blev forelagt de operationelle udvalg til godkendelse, i de fleste tilfælde ikke præciserede den forventede start på projektaktiviteterne, men i stedet henviste til projekternes samlede varighed (fra 12 til 60 måneder for de undersøgte projekter). De operationelle udvalg kan derfor ikke tage højde for dette aspekt, når de godkender projekter eller overvejer alternativer til at sikre en hurtigere start på gennemførelsen.

Projekterne er begyndt at levere output, men der er endnu ikke et operationelt system til overvågning af resultater på tværs af vinduerne

Overvågning

I 2017 indførte de tre vinduer under EUTF for Afrika en fælles platform til overvågning af alle projekter indeholdende projekternes logframes³⁸, mål og faktiske værdier for hver specifik indikator. Kommissionen har registreret de fleste mål for trustfondens projekter i dette overvågningssystem, men der er endnu ingen resultatværdier. Ikke alle gennemførelsespartnerne er villige til at indføre oplysninger i den fælles platform, og størsteparten er ikke kontraktligt forpligtet til at gøre det. Dette skyldes, at systemet endnu ikke var udviklet eller planlagt, da kontrakterne blev indgået, og Kommissionen indførte ikke nogen bestemmelse herom i finansieringsaftalerne.

Da revisionen fandt sted, havde Kommissionen udarbejdet et sæt på 19 aggregerede indikatorer for denne overvågningsplatform, som er fælles for alle tre vinduer. En række af disse indikatorer overlapper imidlertid hinanden, og forbindelsen mellem disse indikatorer og indikatorerne på højere niveau i trustfondens overordnede resultatramme er ikke altid klar (jf. tekstboks 4).

Indtil videre har SLC-vinduet valgt at anvende CAD-systemet (indsamling, analyse og formidling), mens HoA anvender MLS-systemet (overvågnings- og læringssystem). NoA har taget skridt til at oprette sit eget overvågnings- og evalueringssystem. De mange informations- og overvågningssystemer betyder, at der ikke findes ét enkelt, omfattende overblik over de resultater, der er opnået af EUTF for Afrika som helhed.

Desuden er der ingen klar afgrænsning af gennemførelsespartnernes overvågningsansvar i forhold til Kommissionens eller EU-delegationernes. Eksempelvis blev det samlede projektbudget i forbindelse med ét projekt i Niger (projekt 7) anvendt på 12 måneder i stedet for de planlagte 36, og projektet adresserede primært ét mål, som andre donorer også havde (direkte bistand til migranter). De to andre mål, forvaltning og aktioner vedrørende udvikling, blev stort set ikke adresseret. Vi bemærkede også et mønster af forsinkelser³⁹ i projekter vedrørende sikkerhed, grænseforvaltning og lignende områder.

På tidspunktet for vores revision var der ikke udarbejdet ROM⁴⁰-rapporter for nogen af de projekter, der indgik i revisionen. Kommissionen havde besøgt alle de projekter, der blev gennemført i Niger, mindst én gang, hvilket gjorde det muligt for Kommissionens personale at følge projekterne. I Libyen havde Kommissionen ikke været i stand til at besøge alle igangværende projekter på grund af den vanskelige sikkerhedssituation. Kommissionen var dog ved at undersøge muligheden for at indføre ekstern overvågning (dvs. outsource overvågningsopgaven til lokale aktører). En vigtig del af overvågningen er regelmæssigt at kontrollere projekter i forhold til deres logframes. Størstedelen af de reviderede projekter havde kun foreløbige logframes, der skulle gøres færdige efter projektets indledende fase, dvs. først efter indgåelsen af den relevante kontrakt. I den indledende fase hører gennemførelsespartnerne de endelige støttemodtagere og identificerer befolkningens eller administrationens specifikke behov. Efter aftale med EU-delegationen udarbejder eller ajourfører de indikatorerne og målsætningerne. Ifølge Kommissionen giver denne tilgang en vis fleksibilitet i en vanskelig kontekst og gør det muligt at indsamle data, der ikke var tilgængelige i første omgang. Men selv efter ajourføringen af de logiske rammer havde de reviderede projekter ingen målbare målsætninger, og derfor var de specifikke mål stadig ikke SMART⁴¹ (jf. tekstboks 5).

Nogle indikatorers anvendelighed var begrænset. I ét projekt (projekt 10) var en indikator baseret på en efterfølgende politisk beslutning fra de lokale myndigheders side. Denne indikatortype er svag, da gennemførelsespartnerne ikke har nogen indflydelse på sådanne beslutninger og ikke kan holdes ansvarlige. Vi fandt også indikatorer, der var baseret på støttemodtagernes holdninger (f.eks. udtrykt i spørgeundersøgelser), som er subjektive og vanskelige at kontrollere. Andre indikatorer indgik i rammen, fordi gennemførelsespartnerne anvendte dem til deres interne rapportering. Dette øger den administrative byrde for EUTF for Afrika.

En passende basislinje gør det muligt at vurdere de fremskridt, der er gjort med hensyn til de samlede behov, i både relative og absolutte tal. Basislinjer var et svagt punkt i alle de logframes, vi analyserede, selv i dem, der var blevet ajourført. I de fleste tilfælde var den basislinjeværdi, der var knyttet til specifikke indikatorer, nul eller markeret som "ikke relevant"⁴², hvilket gør det umuligt at beskrive de opnåede fremskridt i relative tal. I ét tilfælde havde indikatorerne ikke nogen basislinjer, men blev målt alligevel⁴³. Sådanne målinger giver ingen nyttige oplysninger om de fremskridt, der gøres.

Output fra igangværende projekter

På tidspunktet for vores revision befandt de projekter, der finansieres af EUTF for Afrika, sig generelt i en tidlig gennemførelsesfase, men de reviderede projekter i Libyen og Niger var begyndt at levere deres første output (jf. eksemplerne i tekstboks 6). I Niger besøgte revisionsholdet blandt andet transitcentret for migranter i Agadez og et af de 15 oprettede migrationsobservatorier, også i Agadez, og interviewede de politiefterforskere, der er involveret i optrævlingen af menneskehandelsnetværk. I Libyen var det ikke muligt at besøge nogen af de igangværende projekter på grund af sikkerhedssituationen.

Tal fra Frontex viser, at det samlede antal ulovlige grænsepassager ind i EU foretaget af migranter generelt var på det højeste niveau i 2016, hvorefter det faldt i 2017 (jf. figur 5). EUTF for Afrika er ét af mange instrumenter - i og uden for EU - der bidrager til forbedringen af tallene, som er uens på tværs af de tre vinduer.

Kilde: Revisionsretten på grundlag af Frontex' oplysninger fra 2014 til 2017.

EUTF for Afrikas årsrapport for 2017 rapporterer ikke udførligt om de resultater, der er opnået hidtil, men oplyser i stedet om antallet af godkendte projekter og mængden af anvendte midler og giver eksempler på leverede output. Selv om årsrapporten er et enkelt konsolideret dokument, er rapporteringen ikke ensartet vedrørende de tre vinduer. Årsrapportens kapitel 3 (strategiske retningslinjer, gennemførelser og resultater) indeholder eksempelvis tabeller for hvert vindue med angivelse af midlernes fordeling på de prioriteter, der støttes under det relevante vindue. De brede mål for EUTF for Afrika giver imidlertid trustfondsforvalterne en stor grad af handlefrihed, når klassificeringen af projekter skal besluttes. Det betyder, at det ikke er let at sammenligne fordelingen af midlerne på prioriteterne i de forskellige vinduer.

Konklusioner og anbefalinger

I bestræbelserne på at tackle betydelige udfordringer blev EUTF for Afrika oprettet som en nødtrustfond med det formål at bidrage til at håndtere kriser i tre regioner i Afrika. Den tilstræber også at sikre langsigtet stabilitet og opfylde langsigtede udviklingsmål.

Vi konkluderer, at EUTF for Afrika er et fleksibelt instrument, men i betragtning af de hidtil usete udfordringer, som den står over for, burde dens udformning have været mere fokuseret. Hvilke specifikke kriser trustfonden skal håndtere, er ikke blevet præciseret (f.eks. med angivelse af regioner, lande, årsager og indvirkning på stabiliteten). Trustfondens brede mål muliggør fleksibilitet, men dette har haft den omkostning, af at den ikke har en strategi, som er tilstrækkeligt fokuseret til at styre indsatsen på tværs af de tre vinduer og understøtter måling og rapportering af resultater. Endvidere har den strategiske vejledning til trustfondsforvalterne hidtil ikke været særlig specifik (jf. punkt 15-19).

Kommissionen foretog ikke en omfattende analyse af de behov, trustfonden skulle adressere, eller af de midler, den havde til rådighed. Vi konstaterede, at de identificerede behov ikke var kvantificerede, og at der ikke var defineret en kritisk masse af finansiering. Vi konstaterede endvidere, at sammenlægningen af ressourcer og kapacitet ikke blev gennemført på en optimal og systematisk måde. Der var desuden endnu ikke udviklet en egnet mekanisme til udnyttelse af indvundne erfaringer (jf. punkt 20-24).

Anbefaling 1 - Bedre kvalitet af målene for EUTF for Afrika

Kommissionen bør foreslå trustfondens bestyrelse at gennemgå de eksisterende mål og prioriteter for EUTF for Afrika med henblik på at gøre dem mere specifikke og realiserbare. Gennemgangen bør tage højde for de tre vinduers særlige udfordringer og i videst mulig omfang omfatte mål og basislinjer. I denne sammenhæng bør Kommissionen navnlig anvende:

1. forsknings- og dokumentationsfaciliteternes output
2. samtlige donorers kapacitet
3. en mekanisme til udnyttelse af indvundne erfaringer for trustfonden som helhed.

Tidsramme: udgangen af 2019.

Procedurerne for projektudvælgelse varierer mellem vinduerne. Vi fandt ingen dokumenteret vurdering af projektforslag på grundlag af foruddefinerede kriterier. De operationelle udvalg har overvejende været fora for godkendelse af projekter, men vi konstaterede, at de oplysninger, de fik, ikke altid var fuldstændige eller blev givet tidligt nok til at muliggøre velforberedte beslutninger (jf. punkt 27-32).

Den komparative fordel ved at finansiere projekter gennem EUTF for Afrika var ikke altid nøje forklaret, og vi fandt eksempler på projekter, der adresserede de samme behov som andre EU-instrumenter (jf. punkt 33-38).

Anbefaling 2 - Ændring af proceduren for projektudvælgelse

Kommissionen bør:

1. fastsætte klare, fælles kriterier, der skal anvendes på tværs af vinduerne, og dokumentere vurderingen af projektforslag på grundlag af disse kriterier
2. give de operationelle udvalg en oversigt over de modtagne forslag, som trustfondsforvalteren ikke har udarbejdet aktionsblade om, med angivelse af begrundelsen for afvisning
3. underrette de operationelle udvalg om eventuelle væsentlige ændringer af allerede godkendte projekter (dvs. ændringer af mål, budget og varighed)
4. indføre et særligt afsnit i aktionsbladet, der beskriver den komparative fordel ved at støtte projektet gennem EUTF for Afrika frem for gennem andre former for EU-støtte.

Tidsramme: medio 2019.

I forhold til traditionelle udviklingsinstrumenter var EUTF for Afrika hurtigere til at iværksætte projekter. Det er generelt lykkedes for den at fremskynde indgåelsen af kontrakter og udbetalingen af forskud. Projekterne står dog over for de samme udfordringer som traditionelle instrumenter, så gennemførelsen forsinkes. Selv om EUTF for Afrika opererer i en ekstraordinær situation, har Kommissionen ikke gjort fuld brug af hurtige foranstaltninger. Sådanne foranstaltninger kan lette arbejdet for gennemførelsespartnerne og gøre det muligt at starte projektaktiviteter hurtigere (jf. punkt 39-44).

Anbefaling 3 - Foranstaltninger til at fremskynde gennemførelsen

Kommissionen bør identificere alle de hurtige procedurer, der kan anvendes under EUTF for Afrika, og styrke anvendelsen heraf i samråd med potentielle gennemførelsespartnere, når det er relevant.

Tidsramme: udgangen af 2019.

EUTF for Afrika indførte et fælles overvågningssystem. Det er dog endnu ikke operationelt, og de tre vinduer har hidtil anvendt forskellige systemer til indsamling af budgetmæssige oplysninger, overvågning og evaluering. Vi konstaterede, at projektmålene ofte ikke var SMART, og at de indikatorer, der blev anvendt til at måle projektresultater, ikke indeholdt basislinjer. EUTF for Afrika har bidraget til bestræbelserne på at mindske antallet af irregulære migranter fra Afrika til Europa, men dette bidrag kan ikke måles nøjagtigt. De reviderede projekter befandt sig i en tidlig gennemførelsesfase, men var begyndt at levere output (jf. punkt 45-53).

Anbefaling 4 - Bedre overvågning af EUTF for Afrika

Kommissionen bør:

1. gøre det fælles overvågningssystem fuldt operationelt
2. medtage SMART-mål i projekternes logframes og forbedre kvaliteten af indikatorerne ved at fastsætte kvantificerede basislinjer og mål.

Tidsramme: medio 2019.

Vedtaget af Afdeling III, der ledes af Bettina Jakobsen, medlem af Revisionsretten, i Luxembourg på mødet den 16. oktober 2018.

På Revisionsrettens vegne

Klaus-Heiner Lehne
Formand

Akronymer og forkortelser

Aktionsblad: Et dokument, der indeholder alle relevante oplysninger om et projekt eller program

EUF: Den Europæiske Udviklingsfond

EUTF for Afrika: EU's Nødtrustfond for Stabilitet og Håndtering af de Grundlæggende Årsager til Irregulær Migration og til Fordrivelse af Personer i Afrika

EU-Udenrigstjenesten: Tjenesten for EU's Optræden Udadtil

GD DEVCO: Generaldirektoratet for Internationalt Samarbejde og Udvikling

GD NEAR: Generaldirektoratet for Naboskabspolitik og Udvidelsesforhandlinger

HoA: Afrikas Horn-vinduet/-regionen

IcSP: Instrumentet, der bidrager til stabilitet og fred

Kommissionen: Europa-Kommissionen

NoA: Nordafrika-vinduet/-regionen

Oprettelsesaftalen: Dokumentet om oprettelse af EUTF for Afrika

SLC: Sahel og Tchadsøen-vinduet/-regionen

Slutnoter

¹ Artikel 187 i finansforordningen (Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU, Euratom) nr. 966/2012 af 25. oktober 2012 om de finansielle regler vedrørende Unionens almindelige budget og om ophævelse af Rådets forordning (EF, Euratom) nr. 1605/2002 (EUT L 298 af 26.10.2012, s. 1)) fastlægger den retlige ramme for oprettelse af EU-trustfonde for foranstaltninger udadtil. I finansforordningen fra 2018 (Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU, Euratom) 2018/1046 af 18. juli 2018 om de finansielle regler vedrørende Unionens almindelige budget, om ændring af forordning (EU) nr. 1296/2013, (EU) nr. 1301/2013, (EU) nr. 1303/2013, (EU) nr. 1304/2013, (EU) nr. 1309/2013, (EU) nr. 1316/2013, (EU) nr. 223/2014, (EU) nr. 283/2014 og afgørelse nr. 541/2014/EU og om ophævelse af forordning (EU, Euratom) nr. 966/2012 (EUT L 193 af 30.7.2018, s. 1)), der trådte i kraft 2.8.2018, er dette fastsat i artikel 234.

² Artikel 58, stk. 1, litra c, i finansforordningen fra 2012, nu artikel 62, stk. 1, litra c, i finansforordningen fra 2018.

³ Oprettelsesaftalen er et dokument, der er udarbejdet af Europa-Kommissionen, EU-medlemsstaterne og andre donorer.

⁴ De andre fonde er: a) Bêkou-trustfonden for Den Centralafrikanske Republik, der blev oprettet i juli 2014 med det mål at hjælpe landet ud af krisen og støtte dets genopbygning, b) Madadtrustfonden, der blev oprettet i december 2014 som reaktion på den syriske krise, og c) trustfonden for Colombia, der blev oprettet i 2016 med henblik på at støtte processen efter konflikten.

⁵ EUTF for Afrika omfattede oprindelig 23 lande. Trustfondens bestyrelse besluttede på sit andet møde den 13. december 2016 at medtage Ghana, Guinea og Elfenbenskysten.

⁶ EU-medlemsstater, der ikke har bidraget til EUTF for Afrika, kan også deltage som observatører.

⁷ Personale fra GD DEVCO (der leder de operationelle udvalg for SLC og HoA), GD NEAR (der leder det operationelle udvalg for NoA), GD ECHO, GD HOME og Tjenesten for Udenrigspolitiske Instrumenter.

⁸ EU-delegationen i Libyen blev flyttet til Tunis på grund af udbruddet af væbnede fjendtligheder i slutningen af 2014.

⁹ Et spørgeskema blev sendt til alle de lande, der deltager i EUTF for Afrika (21 ud af 28 svarede). Der blev holdt særskilte interview med repræsentanter for de medlemsstater, der bidrager mest til trustfonden (Tyskland og Italien), for de medlemsstater, der har projekter i Niger og Libyen (Frankrig og Luxembourg), og for andre udvalgte medlemsstater (som f.eks. Belgien, Portugal og Sverige).

¹⁰ Der står i betragtning 18 i oprettelsesaftalen, at trustfonden vil nå sine mål gennem sammenlægning af ressourcer og kapacitet til at analysere, identificere og gennemføre aktionerne, navnlig ressourcer og kapacitet hos de donorer, som er aktive i regionerne. Formålet er at gøre brug af Kommissionens og EU-medlemsstaternes instrumenter og knowhow med henblik på at udforme en solid europæisk reaktion.

¹¹ Artikel 2 (trustfondens mål) i aftalen om oprettelse af EUTF for Afrika (oprettelsesaftalen). Oprettelsesaftalen er et dokument, der er udarbejdet af Europa-Kommissionen og de deltagende EU-medlemsstater.

¹² Kommissionens afgørelse C(2015) 7293 af 20.10.2015 om oprettelse af EUTF for Afrika.

¹³ Disse omfatter: a) flere økonomiske og beskæftigelsesmæssige muligheder, b) styrkelse af lokalsamfundenes modstandsdygtighed, c) bedre migrationsstyring i oprindelses-, transit- og bestemmelseslande, d) bedre regeringsførelse og konfliktforebyggelse.

¹⁴ https://ec.europa.eu/europeaid/eu-emergency-trust-fund-strategic-orientation-document_en

¹⁵ Den operationelle ramme for de tre vinduer blev godkendt på følgende datoer: SLC (15.2.2016), HoA (31.5.2016), NoA (16.12.2016).

¹⁶ Basislinjer er pr. definition klart definerede udgangspunkter for gennemførelsen, ud fra hvilke forbedringerne vurderes.

¹⁷ Betragtning 18 i oprettelsesaftalen.

¹⁸ Forsknings- og dokumentationsfaciliteten for dette vindue havde foretaget en litteraturgennemgang for at vurdere den aktuelle forskning om migration, fordrivelse og konflikter på Afrikas Horn og i den forbindelse også kortlagt de aktører, der på daværende tidspunkt arbejdede med migration og konflikter på Afrikas Horn.

¹⁹ Indvundne erfaringer forstås som generaliseringer baseret på evalueringsresultater vedrørende styrker eller svagheder i forberedelsen, udformningen og gennemførelsen, der påvirker resultater, udfald og effekt. "Glossary of Key Terms in Evaluation and Results Based Management", OECD 2002.

²⁰ Det hedder i finansforordningen, at "EU-trustfonde skal tilvejebringe […] bedre EU-kontrol med risici" (artikel 187, stk. 3, litra b)).

²¹ På det fjerde møde i trustfondens bestyrelse i april 2018 nævnte to andre lande behovet for at undersøge overvågningen af risici på tværs af projekter og forbedre overvågningen og evalueringen yderligere.

²² Disse kriterier er: a) at følge den dobbelte logik: forebyggelse af irregulær migration og tvangsfordrivelser samt lettelse af bedre migrationsstyring eller opbygning af en samlet tilgang til stabilitet, sikkerhed og modstandsdygtighed, b) at respektere det tematiske og geografiske anvendelsesområde for hvert bidragydende finansielle instrument og den respektive forordning, navnlig for så vidt angår regler vedrørende officiel udviklingsbistand (ODA), c) at respektere de specifikke aktionsområder, der er identificeret i den operationelle ramme, d) at supplere andre EU-aktioner og medlemsstatsaktioner og e) at sikre enighed med de støttemodtagende myndigheder.

²³ Referater fra møderne i det operationelle udvalg for SLC 14.1.2016 og 18.4.2016.

²⁴ I artikel 7 i forretningsordenen for de operationelle udvalg hedder det, at mødedokumenter så vidt muligt skal udsendes mindst 15 dage inden mødet. Det fremgår f.eks. af referatet af det femte møde i det operationelle udvalg for HoA i december 2017, at det operationelle udvalg udtrykte sin dybe bekymring over den sene udsendelse af dokumentation til mødet, og at dokumentationen i fremtiden burde udsendes i god tid (tre uger).

²⁵ Artikel 6.6.5.

²⁶ På sit første møde i januar 2016 vedtog det operationelle udvalg projekt 8 i Niger. I forberedelses-/forhandlingsfasen foreslog medlemsstaternes agenturer at ændre målene for denne aktion. Som følge heraf afveg den beskrivelse af aktionen, som blev undertegnet i september 2016, væsentligt fra det aktionsblad, det operationelle udvalg havde vedtaget. Det operationelle udvalg var ikke blevet underrettet om denne ændring.

²⁷ Disse møder blev holdt 16.12.2015 og 26.2.2018.

²⁸ To af dem er forsknings- og dokumentationsfaciliteten og faciliteten for teknisk samarbejde.

²⁹ I artikel 187, stk. 3, litra b), i finansforordningen hedder det, at EU-trustfonde "ikke bør oprettes, hvis de blot duplikerer andre eksisterende finansieringskanaler og lignende instrumenter uden at tilføje noget nyt".

³⁰ Dette krav er fastsat i afsnit 2 om komplementaritet (s. 11) i dokumentet vedrørende strategiske retningslinjer, hvor det hedder, at trustfonden vil dække de mangler, geografiske såvel som tematiske, der ikke dækkes af andre midler eller andre udviklingspartnere (herunder EU-medlemsstater), og at dette skal angives for hvert enkelt godkendt projekt.

³¹ Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) 2017/1601 af 26. september 2017 om oprettelse af Den Europæiske Fond for Bæredygtig Udvikling (EFSD), en EFSD-garanti og en EFSD-garantifond, artikel 3 - "Formål".

³² Det hedder i betragtning 10 i Kommissionens afgørelse C(2015) 7293 af 20. oktober 2015, at trustfonden vil give EU og medlemsstaterne et hurtigt og fleksibelt instrument til at levere umiddelbare og konkrete resultater i følsomme og hurtigt skiftende ustabile situationer.

³³ Med "traditionelle udviklingsinstrumenter" menes Den Europæiske Udviklingsfond og de instrumenter under EU's budget, der kan finansiere aktiviteter i de 26 afrikanske lande, der er omfattet af EUTF for Afrika, dvs. det europæiske naboskabsinstrument og instrumentet til finansiering af udviklingssamarbejde.

³⁴ Kommissionens bestræbelser på at fremskynde kontraktindgåelse omfatter afsendelse af breve til medlemsstater og drøftelser med medlemsstaters gennemførelsesorganer i aktørernes netværk for europæisk udviklingssamarbejde, som er en koordineringsplatform bestående af gennemførelsesorganer fra 15 medlemsstater.

³⁵ Artikel 3 i Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) nr. 230/2014 af 11. marts 2014 om oprettelse af et instrument, der bidrager til stabilitet og fred.

³⁶ Annual activity report 2017 - Service for Foreign Policy Instruments - Annex 12 "Performance tables", s. 139.

³⁷ Budgetstøtten til Niger (projekt 12) tegner sig for 7 % af de samlede udbetalte midler.

³⁸ En logframe (logisk ramme) er en oversigt over et projekt, der indeholder mål, målsætninger og indikatorer.

³⁹ Projekt 11 forsinket med 3,5 måneder, projekt 5 forsinket med 7 måneder og projekt 4, et toårigt projekt, som nu skal forlænges for at kunne levere sine vigtigste resultater.

⁴⁰ Resultatorienteret overvågning. ROM-systemet blev oprettet af EuropeAid i 2000 til at styrke overvågningen, evalueringen og gennemsigtigheden af udviklingsbistanden. Det er baseret på korte og målrettede vurderinger på stedet foretaget af eksterne eksperter. Der anvendes en struktureret og konsekvent metodologi, som er baseret på fem kriterier: relevans, produktivitet, effektivitet, potentiel effekt og sandsynlig bæredygtighed.

⁴¹ Specific, measurable, achievable, relevant, timed (specifikke, målbare, realiserbare, relevante og tidsbestemte).

⁴² Dette gælder følgende projekter: 4, 5, 7, 11, 13, 17, 18, 19 og 20.

⁴³ I projekt 7 indeholdt indikatorerne tal, der viste, at målene var nået med hensyn til bistand i transitcentrene og støttet frivillig tilbagevenden (f.eks. 380 %, 415 %, 225 %), men uden noget basislinjeskøn til sammenligning.

Revisionsholdet

Revisionsrettens særberetninger præsenterer resultaterne af dens revisioner vedrørende EU-politikker og -programmer eller forvaltningsspørgsmål i forbindelse med specifikke budgetområder. Med henblik på at opnå maksimal effekt udvælger og udformer Revisionsretten sine revisionsopgaver under hensyntagen til de risici, der knytter sig til forvaltningens resultatopnåelse eller regeloverholdelsen, de pågældende indtægters eller udgifters omfang, den fremtidige udvikling samt den politiske og offentlige interesse.

Denne forvaltningsrevision blev udført af Afdeling III - Foranstaltninger udadtil/Sikkerhed og retfærdighed, der ledes af Bettina Jakobsen, medlem af Revisionsretten, som også var ansvarlig for denne beretning. Bettina Jakobsen fik støtte fra kabinetschef Katja Mattfolk og attaché Kim Storup, ledende administrator Beatrix Lesiewicz, opgaveansvarlig Emmanuel-Douglas Hellinakis, attaché Laura Gores samt revisorerne Jiri Lang og Piotr Zych.

Fra venstre til højre: Katja Mattfolk, Kim Storup, Emmanuel-Douglas Hellinakis, Jiri Lang, Bettina Jakobsen, Piotr Zych.

Kontakt

DEN EUROPÆISKE REVISIONSRET
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxembourg
LUXEMBOURG

Tlf. +352 4398-1
Kontakt: eca.europa.eu/da/Pages/ContactForm.aspx
Websted: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors

Yderligere oplysninger om EU fås på internet via Europaserveren (http://europa.eu)

Luxembourg: Den Europæiske Unions Publikationskontor, 2018

© Den Europæiske Union, 2018

Tilladelse til at anvende eller gengive fotos eller andet materiale, hvortil Den Europæiske Union ikke har ophavsretten, skal indhentes direkte hos indehaveren af ophavsretten.

SÅDAN KONTAKTER DU EU

Personligt
Der findes flere hundrede Europe Direct-informationscentre i hele EU. Find dit nærmeste center på: https://europa.eu/european-union/contact_da

Pr. telefon eller e-mail
Europe Direct er en tjeneste, der besvarer spørgsmål om EU. Kontakt Europe Direct:

• på gratisnummer: 00 800 6 7 8 9 10 11 (visse operatører tager betaling for disse opkald)
• på følgende nummer: +32 22999696 eller
• pr. e-mail: https://europa.eu/european-union/contact_da

SÅDAN FINDER DU OPLYSNINGER OM EU

Online
Oplysninger om EU er tilgængelige på alle EU’s officielle sprog på Europawebstedet: https://europa.eu/european-union/index_da

EU-publikationer
Du kan downloade eller bestille EU-publikationer gratis eller mod betaling fra EU Bookshop på: https://op.europa.eu/da/publications.
Du kan bestille flere eksemplarer af de gratis publikationer ved at kontakte Europe Direct eller dit lokale informationscenter (se https://europa.eu/european-union/contact_da).

EU-ret og relaterede dokumenter
Du kan nemt få adgang til EU’s juridiske oplysninger (herunder al EU-ret siden 1951) på alle officielle EU-sprog på EUR-Lex: http://eur-lex.europa.eu/homepage.html?locale=da

Åbne data fra EU
EU’s portal for åbne data (http://data.europa.eu/euodp/da/home?) giver adgang til datasæt fra EU. Dataene kan downloades og genanvendes gratis til både kommercielle og ikke-kommercielle formål.