Nouzový svěřenský fond EU pro Afriku: je pružný, ale není dostatečně zacílený

Shrnutí

Od ledna 2013 umožňuje finanční nařízení, jímž se řídí rozpočet EU, Komisi zřizovat a spravovat svěřenské fondy Unie pro vnější akce. Jedná se o svěřenské fondy sdružující více dárců pro akce v případě mimořádných událostí, akce po odeznění mimořádných událostí a pro tematicky zaměřené akce.

Nouzový svěřenský fond EU pro stabilitu a řešení hlavních příčin nelegální migrace a vysídlených osob v Africe (dále jen „svěřenský fond EU pro Afriku“) má za cíl podporovat stabilitu a pomáhat lépe zvládat migraci tím, že řeší hlavní příčiny destabilizace, násilného vysídlování a neregulérní migrace. Byl schválen na summitu o migraci ve Vallettě v listopadu 2015. Podporuje činnosti ve 26 zemích ve třech afrických regionech (které se označují jako složky): v oblasti Sahelu a Čadského jezera, Africkém rohu a severní Africe.

Zkoumali jsme, zda je svěřenský fond EU pro Afriku dobře koncipován a prováděn. Dospěli jsme k závěru, že svěřenský fond EU pro Afriku je pružný nástroj, avšak vzhledem k bezpříkladným problémům, kterým čelí, měl mít užší zaměření. Ve srovnání s tradičními nástroji se projekty svěřenského fondu EU pro Afriku zahajovaly rychleji. Fondu se celkově dařilo urychlit podepisování smluv a provádět zálohové platby. Projekty se však stejně jako tradiční nástroje potýkají s podobnými problémy, které zpožďují jejich realizaci.

Zjistili jsme, že cíle svěřenského fondu EU pro Afriku jsou obecné. To zajistilo pružnost, a podpora mohla být tudíž přizpůsobena tak, aby vyhovovala různým a měnícím se situacím, ale je to méně užitečné, pokud se jedná o koordinované řízení opatření ve všech třech složkách a o měření dopadu. Komise komplexně neanalyzovala a nevyčíslila potřeby, na něž se má svěřenský fond zaměřit, ani prostředky, které má k dispozici. Dále jsme zjistili, že strategické pokyny poskytované správcům tří složek nebyly dostatečně konkrétní a sdružování zdrojů a kapacity dárců není dosud dostatečně účinné.

Pokud jde o provádění projektů, zjistili jsme, že postupy pro jejich výběr se u jednotlivých složek liší a že kritéria pro hodnocení projektových návrhů nebyla dostatečně jasná ani doložená. Komparativní výhoda financování projektů prostřednictvím svěřenského fondu EU pro Afriku nebyla vždy dobře vysvětlena.

I když svěřenský fond EU pro Afriku přijal společný monitorovací systém, ten zatím nefunguje a tři složky fondu používají pro monitorování výkonnosti různé systémy. Zjistili jsme, že cíle projektů často nesplňovaly kritéria SMART a ukazatelům pro měření výkonnosti projektů chyběly výchozí hodnoty. Kontrolované projekty se nacházely v rané fázi realizace, ale začaly již přinášet výstupy.

Svěřenský fond EU pro Afriku přispěl ke snahám snížit počet neregulérních migrantů přicházejících z Afriky do Evropy, avšak tento přínos nelze měřit.

Na základě svého auditu předkládáme řadu doporučení, která by měla být realizována co nejdříve, neboť svěřenský fond EU pro Afriku by měl ukončit činnost v roce 2020. Komise by měla:

• zlepšit kvalitu cílů svěřenského fondu EU pro Afriku,
• revidovat postup výběru projektů,
• přijmout opatření, která urychlí provádění projektů,
• zlepšit monitorování svěřenského fondu EU pro Afriku.

Úvod

O svěřenských fondech EU

Svěřenské fondy (SF) se zakládají ke konkrétnímu rozvojovému účelu s finančními příspěvky od jednoho či více dárců a obvykle je spravuje mezinárodní organizace jako Světová banka nebo Organizace spojených národů. Svěřenské fondy se od 90. let minulého století stále více využívají jako nástroj financování mezinárodní spolupráce. Často se zřizují jako reakce na krize, jako jsou přírodní pohromy či konflikty.

Od roku 2013 umožňuje finanční nařízení Komisi zakládat svěřenské fondy Evropské unie¹. Svěřenské fondy EU se skládají ze společných prostředků z rozpočtu EU nebo Evropského rozvojového fondu (ERF) spolu s příspěvky od jednoho nebo více dárců, včetně členských států EU a dárcovských zemí mimo EU. Svěřenské fondy EU pro akce v případě mimořádných událostí a po odeznění těchto událostí mohou být používány přímo Komisí nebo nepřímo tak, že jsou úkoly spojenými s plněním rozpočtu pověřeny zvláštní subjekty².

Svěřenský fond EU pro Afriku

V roce 2014 se drasticky zvýšil počet migrantů, kteří se pokoušeli dostat do Evropy přes její jižní hranice. Bylo to vyvoláno nestabilitou v Sýrii, Iráku, Libyi, Eritrei a Afghánistánu a také v regionu Sahelu a Čadského jezera. Mnoho migrantů při pokusu dostat se do Evropy přes Středozemní moře zahynulo. Na tyto regiony se zaměřila vnější politika EU, zejména po uzavření tzv. balkánské trasy v roce 2016, když byla podepsána dohoda mezi EU a Tureckem.

V dubnu 2015 se Evropská rada rozhodla na krizi reagovat a svolala mezinárodní konferenci na nejvyšší úrovni, na níž se mělo o otázkách migrace jednat s africkými státy a dalšími zainteresovanými zeměmi. Schůzka se konala 11. a 12. listopadu 2015 ve Vallettě (Malta). Výsledkem bylo společné prohlášení a akční plán s pěti prioritními oblastmi a 16 prioritními iniciativami. Kromě toho dne 12. listopadu 2015 podepsalo 25 členských států EU, Norsko, Švýcarsko a Evropská komise zřizovací dohodu³, kterou se oficiálně zakládá Nouzový svěřenský fond EU pro stabilitu a řešení hlavních příčin nelegální migrace a vysídlených osob v Africe („svěřenský fond EU pro Afriku“), spolu s jeho strategií.

Svěřenský fond EU pro Afriku je třetí ze čtyř svěřenských fondů⁴, které byly dosud zřízeny a které spravuje Evropská komise („Komise“). Pomáhá 26 africkým zemím⁵ ve třech regionech (které se pro správní účely označují jako „složky“): v oblasti Sahelu a Čadského jezera (SLC), Africkém rohu (HoA) a severní Africe (NoA). Země, které svěřenský fond EU pro Afriku pokrývá, jsou označeny na obrázku 1.

Zdroj: Evropská komise, výroční zpráva o svěřenském fondu EU pro Afriku za rok 2017.

Ve zřizovací dohodě svěřenského fondu EU pro Afriku byly stanoveny jeho správní a řídicí orgány:

1. správní rada fondu, jíž předsedá Komise (GŘ DEVCO) a jíž je nápomocná Evropská služba pro vnější činnost (ESVČ) a další útvary Komise. Skládá se ze zástupců dárců (členských států EU a dalších zemí, které přispěly nejméně 3 miliony EUR) a Komise, jednající jménem Evropské unie. Žádná africká země se dosud nerozhodla účastnit se svěřenského fondu EU pro Afriku jako plnoprávný člen s hlasovacím právem. Dárci, kteří do fondu nevložili minimální příspěvek, se účastní jako pozorovatelé⁶ (viz příloha I). Jako pozorovatelé mohou být ve vhodných případech pozváni také zástupci dotčených zemí a jejich regionálních organizací. Od roku 2017 má status pozorovatele Evropský parlament. Správní rada fondu stanoví strategické pokyny pro využívání jeho finančních prostředků;
2. operační výbor pro každou složku, který zkoumá a schvaluje opatření financovaná svěřenským fondem. Skládá se ze zástupců Komise⁷, ESVČ a zástupců dárců (členských států EU a dalších zemí), kteří přispěli nejméně 3 miliony EUR. Stejně jako v případě správní rady svěřenského fondu se jednání mohou jako pozorovatelé účastnit také nepřispívající členské státy EU, dotčené země a jejich regionální organizace. Zástupci Evropského parlamentu na jednání operačního výboru postavení pozorovatelů nemají;
3. řízení svěřenského fondu zajištuje Komise (svěřenský správce), která funguje jako sekretariát správní rady svěřenského fondu a operačních výborů. Zodpovídá za provádění opatření financovaných svěřenským fondem a pověřuje své pracovníky (správce svěřenského fondu) řízením v souladu s jednacím řádem (viz příloha II).

Svěřenský fond EU pro Afriku by měl fungovat od roku 2015 do konce 2020. Na konci srpna 2018 činily příspěvky do fondu celkem 4,09 miliardy EUR. Největší část (3,6 miliardy EUR, tj. 89 % celkových příspěvků) tvořily převody z ERF a z rozpočtu EU. Členské státy EU spolu s Norskem a Švýcarskem přispěly částkou 439 milionů (11 %). Příspěvky do všech svěřenských fondů EU jsou srovnány na obrázku 2.

Zdroj: měsíční zpráva o víceletém provádění svěřenských fondů EU k 31. srpnu 2018, Evropská komise, GŘ pro rozpočet. Všechny číselné údaje jsou zaokrouhleny.

Když byl svěřenský fond EU pro Afriku na konci roku 2015 založen, představoval 1,5 % veškeré oficiální rozvojové pomoci pro země, na něž se vztahuje.

Vzhledem k různým typům mimořádných událostí a obtížné místní situaci zahrnuje svěřenský fond EU pro Afriku činnosti od mimořádné pomoci po rozvojovou pomoc.

Rozsah a koncepce auditu

Při tomto výkonnostním auditu jsme zkoumali, zda je svěřenský fond EU pro Afriku dobře koncipován a prováděn. Audit se týkal období od jeho zřízení na konci roku 2015 do února 2018. V první části této zprávy se rozebírá koncepce svěřenského fondu EU pro Afriku (jeho cíle, analýza potřeb provedená Komisí a financování fondu). V druhé části se zkoumají konkrétní aspekty provádění svěřenského fondu EU pro Afriku (výběrová řízení na projekty, monitorovací systém a výstupy, které vytvořily kontrolované projekty).

Audit jsme prováděli od listopadu 2017 do března 2018. Součástí naší práce byl dokumentární přezkum důkazních informací, jako jsou programové dokumenty, zprávy o pokroku, o monitorování a o hodnocení projektů, a také příslušné dokumentace o mechanismech svěřenských fondů v mezinárodních organizacích (OSN a Světová banka). Vykonali jsme návštěvy na místě v Nigeru a v delegaci EU pro Libyi⁸. Provedli jsme pohovory s pracovníky zodpovědnými za svěřenský fond EU pro Afriku v GŘ DEVCO, ESVČ, GŘ NEAR, GŘ ECHO a se zvláštním zástupcem EU pro oblast Sahelu, s pracovníky delegací EU pro Niger a Libyi, několika dárci fondu⁹ a se zástupci orgánů z afrických zemí. Zohlednili jsme též naši předchozí související auditní činnost a práci útvaru interního auditu Komise.

Navštívené země byly vybrány ze dvou složek, SLC a NoA, kde bylo dosud ze svěřenského fondu EU pro Afriku provedeno nejvíce výdajů. Zeměmi s největším objemem přidělených prostředků v těchto složkách jsou Niger a Libye. V těchto dvou zemích jsme zkoumali 20 probíhajících projektů. V Nigeru jsme navštívili sedm z devíti probíhajících projektů, ale v Libyi to kvůli bezpečnostní situaci na místě nebylo možné. Prověřování projektů nám pomohlo posoudit jejich koncepci a současné provádění svěřenského fondu EU pro Afriku. Ve zprávě používáme číselné označení projektů (uvedené v příloze III).

Protože se jedná o zdaleka největší svěřenský fond EU, provedli jsme tento úkol v roce 2018, aby jeho výsledky mohla Komise využít při blížícím se hodnocení svěřenského fondu v polovině období.

Připomínky

Svěřenský fond EU pro Afriku je pružný nástroj, avšak vzhledem k bezpříkladným problémům, kterým čelí, měl mít užší zaměření.

V této části zkoumáme, jakou koncepci Komise a členské státy EU pro svěřenský fond EU pro Afriku zvolily. Posuzovali jsme strategické a operační cíle svěřenského fondu a analýzu potřeb, z nichž vycházejí jeho intervence. Zaměřili jsme se také na to, jak Komise přistupovala ke sdružování kapacit¹⁰ dárců aktivních v příslušných regionech, a zda byl k dispozici nástroj pro zpracování získaných zkušeností a rámec pro řízení rizik.

Svěřenský fond EU pro Afriku je pružný nástroj, avšak jeho cíle jsou příliš obecné na to, aby mohly sloužit k řízení opatření a měření dopadu

Komise svěřenský fond zřídila rychle po vrcholné schůzce ve Vallettě v listopadu 2015 se dvěma záměry. Zaprvé, jako mimořádný nástroj pro řešení krizí v regionech Sahelu a Čadského jezera, Afrického rohu a severní Afriky. Zadruhé, jeho hlavním cílem je „řešit příčiny destabilizace, násilného vysidlování obyvatelstva a nelegální migrace zejména tím, že bude podporovat odolnost, hospodářské a rovné příležitosti, bezpečnost a rozvoj a bude řešit porušování lidských práv“¹¹.

Jako nouzový svěřenský fond má svěřenský fond EU pro Afriku za cíl rychle, pružně a účinně reagovat¹² na mimořádné události způsobené krizemi ve třech regionech. Ovšem krize, které má řešit, nebyly pro každý region jasně vymezeny (například u každé krize: příčiny, dopad na stabilitu, souvislosti s jinými krizemi, odhadovaná délka, nejnaléhavější potřeby a odhadované zdroje na jejich řešení).

Naléhavý politický požadavek rychle reagovat na migraci přinutil svěřenský fond EU pro Afriku zahajovat projekty rychle. Jeho cíle byly stanoveny co nejobecněji, takže většinu opatření lze považovat za způsobilou. Svěřenský fond EU pro Afriku může využívat a také využívá všechny druhy rozvojových projektů (například zajištění potravin a výživy, bezpečnost, zdraví, vzdělávání, udržitelnost životního prostředí atd.) a realizačních metod (nepřímé řízení, rozpočtová podpora atd.). Díky tomu je sice pružným nástrojem, ale na úkor toho, že nemá dostatečně zaměřenou strategii zajišťující dopad. Cíle svěřenského fondu, od strategických¹³ až po konkrétnější na úrovni regionu, země nebo tématu a dokonce cíle pro specifická prioritní opatření, nemají jasné cílové hodnoty a nejsou měřitelné.

Správní rada svěřenského fondu by měla správcům svěřenského fondu stanovovat strategické priority a poskytovat pokyny. Ty byly dosud velmi obecné a nekonkrétní (viz rámeček 1).

Přestože situace v terénu se neustále mění, dokument o strategickém zaměření¹⁴, vymezující celkovou strategii svěřenského fondu, nebyl od 12. listopadu 2015 aktualizován a od svého schválení v roce 2016 nebyly aktualizovány ani rámce pro tři složky fondu¹⁵. Například podle původního rozhodnutí se složka NoA zaměřovala jen na strategický cíl 3 (lepší řízení migrace v zemích původu, tranzitu a v cílových zemích), ale situace v regionu si vynutila zařadit do ní i projekty související s jinými strategickými cíli. Třebaže zaměření složky NoA bylo přizpůsobeno, strategické dokumenty aktualizovány nebyly. To mělo dopad i na jasnost a jednotnost vykazování (viz bod 53).

Komise komplexně neanalyzovala potřeby ani prostředky, které měla k dispozici na jejich řešení

Vyčíslení potřeb

V dokumentu o strategickém zaměření se uvádí, že intervence fondu budou vycházet z integrovaného přístupu založeného na důkazech. V dokumentaci, kterou jsme přezkoumali, jsme nalezli převážně obecný popis kontextu a některých odpovídajících potřeb. Komise připustila, že nebyla provedena kvantifikovaná analýza potřeb, a tudíž nebyly pro svěřenský fond jako celek stanoveny žádné výchozí hodnoty¹⁶. Rovněž jsme zjistili, že analýzy potřeb, které provedli prováděcí partneři u jednotlivých projektů, často nebyly řádně vyčísleny. Omezuje to tak schopnost Komise prokázat, že byly určeny správné priority a že schválená opatření jsou ta nejvhodnější na jejich řešení. Vzhledem k výzvám a rozpočtu (3,3 miliardy EUR na konci roku 2017), o nějž jde, je schopnost měřit výkonnost důležitým aspektem vyvozování odpovědnosti.

Komise neodhadla celkový objem financí potřebných na dosažení stanovených cílů. Nevymezila tudíž tzv. kritický objem prostředků potřebný na financování svěřenského fondu. Dne 14. března 2018 Komise v souvislosti se svěřenským fondem EU pro Afriku prohlásila, že „pro důležitou práci, kterou máme před sebou, stále chybí více než 1 miliarda EUR“. Toto číslo představuje odhad částky, které je zapotřebí na financování naplánovaných projektů, a nikoli částky potřebné na splnění cílů svěřenského fondu.

Sdružování kapacity dárců a využívání získaných zkušeností

Dokument o strategickém zaměření uvádí, že jednou ze zásad intervencí svěřenského fondu je „důkladný výzkum a analýza, které mají stěžejní význam pro pochopení kontextu a zajištění pozitivního dopadu intervencí“. Aby toho svěřenský fond EU pro Afriku dosáhl, má se „spoléhat na výzkumné nástroje, mobilizovat nejlepší dostupné partnery ve výzkumu, posílit znalosti a pochopení složitých příčin nestability, nejistoty, nelegální migrace a násilného vysidlování obyvatelstva, jejich příčiny a související činitele“. V době našeho auditu byl fungující nástroj pro výzkum a shromažďování důkazů, zřízený v květnu 2016, vytvořen jen pro složku HoA. Pokud jde o složky SLC a NoA, Komise zahájila jednání o financování meziregionálních výzkumných zakázek v únoru 2018, kdy již byla většina finančních prostředků schválena.

Postavit se problémům ve 26 zemích, které spadají pod svěřenský fond EU pro Afriku, by nebyl schopen žádný jednotlivý dárce vlastními silami, proto se v odůvodnění zřizovací dohody zdůrazňuje, že svěřenský fond svých cílů dosáhne sdružováním zdrojů a kapacity, a to zejména různých dárců, kteří v regionu působí¹⁷. Efektivní způsob sdružování vyžaduje pořídit úplný soupis zkušeností a schopností každého dárce, aby je bylo možno optimálně a systematicky využít. Zjistili jsme však, že takový soupis byl vypracován jen pro složku HoA¹⁸.

Zjistili jsme rovněž, že pro svěřenský fond EU pro Afriku jako celek neexistuje mechanismus pro využívání získaných zkušeností¹⁹. Pokud takový mechanismus chybí, nelze soustavně shromažďovat osvědčené postupy a navrhovat zmírňující opatření pro budoucí činnosti. I když dokument k akci, který dokládá každý projektový návrh, obsahuje oddíl o získaných zkušenostech, obvykle se omezuje na seznam předchozích projektů či popis zkušeností prováděcího partnera. Tento postup může mít význam jako kritérium pro výběr prováděcích partnerů, není to však vhodný způsob, jak zaznamenávat získané zkušenosti. Příklady toho, jak lze získaných zkušeností využít u nových projektů, jsme nacházeli jen zřídka.

Rámec pro řízení rizik

Dalším důležitým prvkem je zavedení náležitého rámce pro řízení rizik²⁰. Zřizovací dohoda se však o tomto nástroji nezmiňuje. Kromě toho jsou riziku (finančnímu, riziku poškození dobré pověsti apod.) stejně jako Komise vystaveny i členské státy účastnící se svěřenského fondu. Během prvního jednání správní rady svěřenského fondu dva členské státy výslovně požadovaly konkrétní rámec pro hodnocení rizik²¹. Komise však před zřízením zvláštního rámce pro hodnocení rizik pro svěřenský fond EU pro Afriku dosud dávala přednost interním kontrolním systémům GŘ DEVCO a GŘ NEAR. Naopak u svěřenských fondů spravovaných OSN a Světovou bankou se za osvědčený postup považuje mít zvláštní rámec pro hodnocení rizik.

Svěřenský fond EU pro Afriku je rychlý nástroj, ale přetrvávají nedostatky v jeho provádění

V této části se zkoumají aspekty související s prováděním svěřenského fondu EU pro Afriku. Posuzovali jsme výběrová řízení na projekty, informace poskytované operačním výborům, koordinaci mezi generálními ředitelstvími Komise a mezi složkami fondu, doplňkovost s jinými nástroji EU a rychlost postupů. Dále jsme prověřovali monitorování a výstupy probíhajících projektů podporovaných ze svěřenského fondu EU pro Afriku.

Výběr projektů je rychlý, ale není zcela jednotný a jasný

Výběr projektů pro tři složky fondu

Pokud jde o výběr projektů, pro složky NoA a SLC se po konzultaci s různými zainteresovanými subjekty návrhy projektů vybírají z těch, které předložili potenciální prováděcí partneři. Pokud projekt odpovídá prioritám složky, správce svěřenského fondu vypracuje dokument k akci (ve spolupráci s delegacemi EU). Dokument k akci se poté předkládá ke schválení operačnímu výboru. Při tomto postupu se správci svěřenského fondu do velké míry spoléhají na analýzu potřeb, kterou pro své návrhy projektů vypracovali prováděcí partneři.

U složky HoA se uplatňuje přístup shora dolů: správce svěřenského fondu po poradě s delegacemi EU analyzuje konkrétní potřeby, přičemž se opírá o kvalitativní analýzy nástroje pro výzkum a shromažďování důkazů (viz bod 22) a konzultace na vládní úrovni v afrických zemích. Na základě analýzy potřeb a konzultací je vypracován dokument k akci, obsahující také možné prováděcí partnery, který je pak předložen operačními výboru ke schválení. Tento přístup umožňuje zaměřit se více na priority stanovené pro svěřenský fond a na zjištěné potřeby.

Složky NoA a HoA nemají pro výběr projektových návrhů žádná doložená kritéria. Podle Komise namísto toho zohledňují relevantnost každého návrhu pro regionální či národní strategii a také konkrétní zkušenosti možných prováděcích partnerů a jejich přítomnost v terénu. Kritéria pro výběr opatření obsahuje pouze operační rámec složky SLC²². Žádné zdokumentované posouzení projektových návrhů podle těchto kritérií jsme však nenašli. Nemohli jsme tudíž posoudit, zda vybrané projekty mohly být těmi nejrelevantnějšími. Řada členských států vyjádřila politování nad tím, že chybí jasná kritéria pro výběr projektů²³.

Informace poskytované operačním výborům

Rozdíl mezi tradičními prováděcími mechanismy EU a svěřenským fondem EU pro Afriku spočívá v existenci a roli operačních výborů. V čl. 4 odst. 1 písm. b) zřizovací dohody se stanoví, že operační výbor odpovídá především za výběr opatření financovaných ze svěřenského fondu EU pro Afriku. Operační výbory však vidí jen ty návrhy, které byly rozpracovány do dokumentů k akci. Nejsou informovány o návrzích, které do dokumentů k akci rozpracovány nejsou, tak jako prováděcí agentury, jejichž projekty nebyly vybrány, nejsou soustavně informovány o důvodech zamítnutí. Omezuje to tak jejich schopnost zvyšovat kvalitu budoucích návrhů.

Přestože operační výbory nedostávají informace o všech obdržených návrzích, i tak se obtížně vypořádávaly s proměnlivým objemem práce v souvislosti se schvalováním projektů. Například před jednáním operačního výboru SLC dne 14. prosince 2016 bylo distribuováno 28 dokumentů k akci (674 stran), zatímco operační výbor NoA měl na svém jednání 16. prosince 2016 ke schválení jen tři dokumenty k akci (62 stran). Dokumenty k projektům byly rozeslány pozdě²⁴ (pouze jeden kalendářní týden před datem jejich schválení), takže zástupci členských států a afrických zemí měli k jejich řádnému prostudování jen omezenou dobu.

Zřizovací dohoda stanoví²⁵, že pokud je po schválení opatření třeba provést zásadní změnu v jeho povaze nebo cílech, správce svěřenského fondu musí pozměněný dokument k akci před realizací předložit operačnímu výboru ke schválení. Ačkoli operační výbor HoA byl zpraven o změnách v projektech, v případě operačního výboru SLC tomu tak nebylo²⁶. Ve vztahu ke složce NoA jsme podobné případy nezaznamenali.

Koordinace a doplňkovost

Ve fázi výběru je zásadně důležité, aby jednotlivá generální ředitelství Komise koordinovala své činnosti. Komise k tomuto účelu vytvořila interní mechanismus a stanovila podrobné pracovní dohody mezi GŘ DEVCO, GŘ NEAR, ESVČ, GŘ HOME a GŘ ECHO. Tyto útvary se pravidelně účastní interních jednání (v rámci skupiny na podporu kvality), na nichž se přezkoumává kvalita projektů před tím, než jsou předloženy ke schválení. I přes tyto snahy lze koordinaci ještě zlepšit.

Potřeby zjištěné v Africe jsou takové povahy, že často vyžadují reakci více složek, například regionů Sahelu a severní Afriky. Čl. 3 odst. 1 jednacího řádu operačních výborů stanoví, že operační výbory se schází na společných jednáních, aby dle potřeb projednaly záležitosti společného zájmu. V praxi jsou jednání operačního výboru obvykle oddělená pro každou složku a dosud se konala pouze dvě společná jednání operačního výboru²⁷. Na svém třetím jednání v červnu 2017 správní rada svěřenského fondu rozhodla více se zaměřit na výběr programů zahrnujících více složek. Přes tento důraz na spolupráci mezi složkami byly však dosud schváleny jen čtyři takové programy (z celkového počtu 143)²⁸.

Při výběru projektů potřebují operační výbory také dostatek informací, aby mohly posoudit doplňkovost opatření svěřenského fondu, tj. ověřit, že se opatření nepřekrývají nebo nezdvojují s jinými nástroji EU, a určit možné synergické efekty. Dokument o strategickém zaměření stanoví další požadavky, aby se svěřenský fond EU pro Afriku doplňoval s jinými nástroji EU. Jedním z těchto požadavků je financovat pouze činnosti, které již nejsou začleněny do národního nebo regionálního orientačního programu. Ve složce HoA jsme však objevili dva projekty (které nebyly součástí našeho vzorku), jež byly původně zahrnuty do regionálního orientačního programu a které po převodu prostředků je převzal svěřenský fond.

Přes koordinační úsilí Komise jsme také narazili na příklady projektů vybraných pro svěřenský fond pro Afriku, které řešily podobné potřeby jako jiné činnosti financované EU, a hrozí tedy zdvojování jiných forem podpory EU²⁹. Komise nezdůvodnila, proč se tyto projekty financují prostřednictvím svěřenského fondu pro Afriku a ne pomocí jiných nástrojů³⁰. Rámeček 2 obsahuje příklad projektů, které přes koordinační snahy řeší podobné potřeby.

Kromě toho Komise nedávno vypracovala plán vnějších investic (EIP), který „řeší konkrétní socioekonomické hlavní příčiny migrace a přispívá […] k udržitelnému opětovnému začlenění migrantů, kteří se vracejí do svých zemí původu, a [posiluje] […] tranzitní a hostitelské komunity“³¹. Správní rada svěřenského fondu zdůraznila, že je potřeba zajistit doplňkovost s dalšími nástroji, jako je budoucí EIP, mechanismy kombinování zdrojů atd. Nenašli jsme však žádné dokumenty popisující, jak má koordinace mezi svěřenským fondem EU pro Afriku a EIP probíhat, ani opatření, která mají maximalizovat doplňkovost mezi vybranými akcemi těchto dvou nástrojů.

Z výše uvedených příkladů vyplývá, že svěřenský fond EU pro Afriku nestanovil dostatečně jasnou dělbu práce mezi fondem a dalšími nástroji nebo mezi činnostmi GŘ DEVCO, GŘ NEAR a GŘ ECHO. Komise pracuje na přehledu intervencí v oblasti zdravotnictví v Libyi, ale nejedná se o běžnou praxi u jiných zemí a odvětví. Pokud by se podobný dokument použil ve všech odvětvích, usnadnilo by to přezkum kvality při výběru projektů a opatření v terénu by se maximálně doplňovala.

Rychlost výběrových řízení

Jedním ze způsobů, jak měl svěřenský fond EU pro Afriku vytvářet přidanou hodnotu, byl rychlý výběr projektů³². Komise tedy byla pod tlakem, aby urychlila řízení a vybírala projekty k financování rychle. Z naší analýzy plyne, že výběr projektů v rámci svěřenského fondu EU pro Afriku byl ve srovnání s tradičními nástroji EU rychlejší³³. Svěřenský fond umožnil urychlit jednotlivé fáze a snížit čas od určení projektů a jejich zformulování po uzavření smluv a první platbu (viz obrázek 3). Všechny subjekty dotazované při tomto auditu uvítaly rychlost, s níž svěřenský fond plánoval projekty, a chválily jeho rychlou reakci na různorodé naléhavé potřeby.

Je však třeba uvést, že několik projektů svěřenského fondu EU pro Afriku bylo původně určeno v rámci jiných nástrojů EU a svěřenský fond je později převzal. V některých případech byla vyšší rychlost vykoupena tím, že operační výbory nedostaly dostatek času na to, aby návrhy před schválením projektů svěřenského fondu důkladně posoudily (viz bod 31).

Pokud jde o smlouvy, v polovině svého vymezeného období podepsal svěřenský fond EU pro Afriku smlouvy v hodnotě 45 % všech dostupných finančních prostředků (viz obrázek 4). Ačkoli se svěřenskému fondu celkově dařilo podepisování smluv urychlit³⁴, jiné nouzové nástroje jsou v tomto ohledu ještě rychlejší. Například IcSP, který zasahuje v podobných oblastech jako svěřenský fond EU pro Afriku, může využívat tzv. mimořádná opatření pomoci³⁵. U těchto opatření je 86 % smluv podepsáno do čtyř měsíců³⁶ od okamžiku, kdy Komise přijme rozhodnutí o financování (oproti 270 dnům v případě svěřenského fondu EU pro Afriku). Svěřenský fond EU pro Afriku je nouzový nástroj, takže bylo možno očekávat, že smlouvy se budou podepisovat rychleji.

Zdroj: na základě údajů Evropské komise o stavu realizace z 31. srpna 2018, zveřejněných na internetové stránce svěřenského fondu EU pro Afriku. Všechny číselné údaje jsou zaokrouhleny.

Pokud jde o provádění projektů, ve srovnání s tradiční rozvojovou pomocí měl svěřenský fond EU pro Afriku na urychlení procesu jen omezený dopad. Svěřenský fond se potýkal s podobnými problémy jako tradiční nástroje. Tato skutečnost odráží v nízké míře plateb (viz obrázek 4), které převážně (téměř 90 %) představují zálohové platby nebo se týkají rozpočtové podpory³⁷. Podle Komise je nejčastější příčinou zpoždění složité a náročné prostředí, v němž svěřenský fond EU pro Afriku působí, neboť prováděcí partneři často nemohou pracovat v oblastech postižených konfliktem.

Nicméně vzhledem k výjimečným souvislostem, v nichž svěřenský fond EU pro Afriku působí, by bylo pochopitelné očekávat, že Komise bude soustavně vyhodnocovat možnost uplatnit urychlená opatření a jednat o tom s možnými prováděcími partnery. Jedním ze způsobů, jak začátek realizace urychlit, je proplácet náklady na přípravu projektu počínaje datem jeho schválení (tj. jakmile bylo rozhodnuto o zásadních podmínkách projektu a je-li to vhodné). Pokyny Komise k naléhavým situacím takový přístup povolují.

Zjistili jsme, že dokumenty k akci předložené operačním výborům ke schválení neuváděly předpokládané zahájení projektových činností, nýbrž celkové trvání projektů (od 12 do 60 měsíců u prověřovaných projektů). Když operační výbory schvalují projekty nebo zvažují alternativy, nemohou tento aspekt zohlednit, aby provádění projektů mohlo začít rychleji.

Projekty začaly vytvářet výstupy, avšak systém pro monitorování výsledků všech složek ještě nefunguje

Monitorování

V roce 2017 přijaly tři složky svěřenského fondu EU pro Afriku společnou monitorovací platformu pro všechny projekty, která zahrnuje jejich logické rámce³⁸, cílové hodnoty a odpovídající skutečnou hodnotu každého zvláštního ukazatele. Komise do tohoto monitorovacího systému zapsala většinu cílů pro projekty svěřenského fondu, ale zatím nejsou k dispozici žádné hodnoty výsledků. Ne všichni prováděcí partneři jsou ochotni do společné platformy informace zaznamenávat a většina k tomu ani není smluvně vázána. Je to tím, že v době podpisu smluv nebyl systém ještě vyvinut ani plánován a Komise do dohod o financování nezařadila příslušná ustanovení.

V době auditu vypracovala Komise pro monitorovací platformu soubor 19 souhrnných ukazatelů, které jsou společné pro všechny tři složky. Některé z těchto ukazatelů se však překrývají a souvislost mezi nimi a ukazateli na vyšší úrovni v celkovém rámci svěřenského fondu pro výsledky není vždy zřejmá (viz rámeček 4).

Složka SLC se rozhodla používat a dosud používá systém CAD (Collect, Analyse and Disseminate – shromažďovat, analyzovat a šířit), zatímco složka HoA používá systém MLS (Monitoring and Learning System – systém monitorování a učení). Složka NoA učinila kroky ke zřízení vlastního monitorovacího a hodnoticího systému. Přemíra informačních a monitorovacích systémů znamená, že neexistuje jednotný a celkový přehled o výsledcích, kterých svěřenský fond EU pro Afriku celkově dosáhl.

Navíc nejsou jasně odděleny monitorovací povinnosti mezi prováděcími partnery na jedné straně a Komisí nebo delegacemi EU na druhé. Například u jednoho projektu v Nigeru (projekt 7) byl celý rozpočet projektu vyčerpán za 12 měsíců namísto předpokládaných 36 a byl vynaložen hlavně na jeden cíl, který byl společný s dalšími dárci (přímá pomoc migrantům). Ostatní dva cíle, tj. správa a opatření související s rozvojem, zůstaly z velké části neřešeny. Zaznamenali jsme také, že projekty související s bezpečností, správou hranic a podobnými oblastmi byly opožděny³⁹.

V době auditu nebyly o žádném z projektů zařazených do auditu vypracovány zprávy z monitorování zaměřeného na výsledky (ROM)⁴⁰. Komise navštívila všechny projekty v Nigeru nejméně jednou, což jejím zaměstnancům umožnilo projekty sledovat. V Libyi nebyla Komise kvůli složité bezpečnostní situaci s to navštívit všechny probíhající projekty. Zkoumala však možnost zavést monitorování prováděné třetími osobami (tj. zadávat monitorování místním partnerům). Podstatnou součástí monitorování je pravidelně projekty srovnávat s jejich logickým rámcem. Většina kontrolovaných projektů obsahovala jen prozatímní logické rámce, které měly být dokončeny po zahajovací fázi projektu, tj. až po podpisu příslušné smlouvy. V zahajovací fázi se prováděcí partneři radí s konečnými příjemci a zjišťují konkrétní potřeby populace či správních orgánů. Ve shodě s delegací EU vypracují či aktualizují ukazatele a cíle. Podle Komise tento postup zajišťuje určitou pružnost za složitých okolností a umožňuje shromažďovat údaje, které nejsou na počátku dostupné. Avšak i poté, co byly logické rámce aktualizovány, chyběly kontrolovaným projektům měřitelné cíle, a konkrétní cíle tudíž nesplňovaly kritéria SMART⁴¹ (viz rámeček 5).

Některé ukazatele byly jen málo užitečné. U jednoho projektu (projekt 10) byl ukazatel založen na následném politickém rozhodnutí místních orgánů. Tento druh ukazatelů je slabý, protože prováděcí partneři taková rozhodnutí nemohou ovlivnit a nemohou se zodpovídat. Našli jsme také ukazatele založené na názorech příjemců (například výsledky dotazování), které jsou subjektivní a obtížně se ověřují. Jiné ukazatele byly začleněny do rámce proto, že prováděcí partneři je používali ve svém interním výkaznictví. Pro svěřenský fond EU pro Afriku se tím zvyšuje jeho administrativní zátěž.

Řádně stanovená výchozí hodnota umožňuje posoudit dosažený pokrok ve vztahu k celkovým potřebám, a to jak relativně, tak absolutně. Výchozí hodnoty byly slabou stránkou všech logických rámců, které jsme analyzovali, včetně těch, které byly revidovány. Ve většině případů byla výchozí hodnota spojená s konkrétními ukazateli nulová nebo označena jako „nerelevantní“⁴², což znemožňovalo vyjádřit dosažený pokrok relativně. V jednom případě neměly ukazatele žádné výchozí hodnoty, přesto byly měřeny⁴³. Takto změřené hodnoty neposkytují žádné užitečné informace o pokroku.

Výstupy probíhajících projektů

V době auditu byly projekty financované svěřenských fondem EU pro Afriku povětšinou v rané fázi realizace, ale kontrolované projekty v Libyi a Nigeru začaly přinášet první výstupy (příklady viz rámeček 6). V Nigeru auditní tým kromě jiných projektů navštívil tranzitní středisko pro migranty a v Agadezu jedno z 15 zřízených středisek pro sledování migrace a vedl pohovory s policejními vyšetřovateli, kteří se podílejí na rozbíjení sítí obchodníků s lidmi. V Libyi nebylo kvůli bezpečnostní situaci možné navštívit žádný z probíhajících projektů.

Podle údajů Frontexu dosáhl počet případů nelegálního překročení hranic migranty do EU celkového vrcholu v roce 2016, načež v roce 2017 následoval pokles (viz obrázek 5). Svěřenský fond EU pro Afriku je jedním z mnoha nástrojů Evropské unie i mimo EU, které přispívají ke zlepšování těchto údajů, jež jsou mezi třemi složkami fondu nevyvážené.

Zdroj: EÚD na základě údajů Frontexu z let 2014 až 2017.

Výroční zpráva svěřenského fondu EU pro Afriku za rok 2017 neinformuje obsáhle o dosud dosažených výsledcích, nýbrž o počtu schválených projektů, vynaložených peněžních prostředcích a příkladech vytvořených výstupů. I když je výroční zpráva jediným, konsolidovaným dokumentem, údaje o třech složkách nejsou vykázány jednotně. Například v kapitole 3 (Strategické zaměření, provádění a výsledky) jsou ve výroční zprávě uvedeny tabulky za každou složku s rozdělením prostředků přidělených na jednotlivé podporované priority v dané složce. Avšak obecné cíle svěřenského fondu EU pro Afriku ponechávají správcům fondu vysokou míru vlastního uvážení, když rozhodují o klasifikaci projektů. To znamená, že prostředky přidělené na priority a složky nelze vzájemně snadno srovnávat.

Závěry a doporučení

Svěřenský fond EU pro Afriku, který čelí závažným výzvám, byl založen jako nouzový svěřenský fond, který má přispívat k řešení krizí ve třech afrických regionech. Jeho účelem je také dosáhnout dlouhodobých cílů v oblasti stability a rozvoje.

Dospěli jsme k závěru, že svěřenský fond EU pro Afriku je pružný nástroj, avšak vzhledem k bezpříkladným problémům, kterým čelí, měl mít užší zaměření. Nebylo vymezeno, které konkrétní krize (například podle regionů, podle zemí, příčiny a dopadu na stabilitu) má svěřenský fond řešit. Obecné cíle svěřenského fondu sice zajišťují pružnost, ale na úkor toho, že fond nemá strategii, která je dostatečně zacílená, aby podle ní bylo možno koordinovaně řídit opatření ve všech třech jeho složkách, a která podporuje měření a vykazování výsledků. Také strategické pokyny poskytované správcům svěřenského fondu nebyly dosud velmi konkrétní (viz body 15–19).

Komise komplexně neanalyzovala potřeby, na něž se má svěřenský fond zaměřit, ani prostředky, které má k dispozici. Zjistili jsme, že když byly potřeby určeny, nebyly vyčísleny a stejně tak nebyl stanoven kritický objem financování. Dále jsme zjistili, že sdružování zdrojů a kapacity nebylo prováděno optimálně a systematicky. Kromě toho nebyl zatím vytvořen vhodný mechanismus pro využívání získaných zkušeností (viz body 20–24).

Doporučení 1 – Zlepšit kvalitu cílů svěřenského fondu EU pro Afriku

Komise by měla správní radě svěřenského fondu navrhnout přezkum stávajících cílů a priorit svěřenského fondu EU pro Afriku, aby byly přepracovány do konkrétnější a dosažitelnější podoby. Měla by zohlednit zvláštní problémy všech tří složek a pokud možno stanovit cíle a výchozí hodnoty. Komise by přitom měla zejména využít:

1. výstupy nástrojů pro výzkum a shromažďování důkazů;
2. schopnosti všech dárců;
3. mechanismus pro využívání zkušeností pro svěřenský fond jako celek.

Časový rámec: konec roku 2019.

Postupy pro výběr projektů se u jednotlivých složek liší. Nenašli jsme žádné zdokumentované posouzení projektových návrhů podle předem stanovených kritérií. Operační výbory fungovaly převážně jako fóra pro schvalování projektů, avšak zjistili jsme, že informace jim poskytované nebyly vždy úplné ani nebyly předkládány dostatečně včas, aby umožňovaly přijímat dobře připravená rozhodnutí (viz body 27–32).

Komparativní výhoda financování projektů prostřednictvím svěřenského fondu EU pro Afriku nebyla vždy dobře vysvětlena a našli jsme příklady projektů, které se zaměřovaly na podobné potřeby jako jiné nástroje EU (viz body 33–38).

Doporučení 2 – Revidovat postup výběru projektů

Komise by měla:

1. stanovit jasná společná kritéria, která se budou uplatňovat ve všech složkách, a dokumentovat posuzování projektových návrhů podle těchto kritérií;
2. předkládat operačním výborům seznam obdržených návrhů, které správce svěřenského fondu nerozpracoval do dokumentu k akci, včetně důvodů jejich odmítnutí;
3. informovat operační výbory o veškerých zásadních změnách již schválených projektů (tj. o změnách cílů, rozpočtu a délky trvání);
4. zařadit do dokumentu k akci zvláštní oddíl dokládající, proč podpora projektu prostřednictvím svěřenského fondu EU pro Afriku, a ne jinými formami podpory EU představuje komparativní výhodu.

Časový rámec: polovina roku 2019.

Ve srovnání s tradičními nástroji se projekty svěřenského fondu EU pro Afriku zahajovaly rychleji. Fondu se celkově dařilo urychlit podepisování smluv a provádět zálohové platby. Projekty se však stejně jako tradiční nástroje potýkají s podobnými problémy, které zpožďují jejich realizaci. Přestože svěřenský fond EU pro Afriku působí ve výjimečné situaci, Komise plně nevyužívala urychlených opatření. Tato opatření by mohla prováděcím partnerům usnadnit práci a umožnit, aby projektové činnosti začaly dříve (viz body 39–44).

Doporučení 3 – Přijmout opatření, která urychlí provádění projektů

Komise by měla určit všechna urychlená opatření, která se u svěřenského fondu EU pro Afriku mohou uplatnit, a po poradě s možnými prováděcími partnery ve vhodných případech zvýšit jejich využívání.

Časový rámec: konec roku 2019.

Svěřenský fond EU pro Afriku přijal společný monitorovací systém. Ten však zatím nefunguje a tři složky fondu dosud pro sběr rozpočtových informací, monitorování a hodnocení používaly různé systémy. Zjistili jsme, že cíle projektů často nesplňovaly kritéria SMART a ukazatelům pro měření výkonnosti projektů chyběly výchozí hodnoty. Svěřenský fond EU pro Afriku přispěl ke snahám snížit počet neregulérních migrantů přicházejících z Afriky do Evropy, avšak tento přínos nelze měřit. Kontrolované projekty se nacházely v rané fázi realizace, ale začaly již přinášet výstupy (viz body 45–53).

Doporučení 4 – Zlepšit monitorování svěřenského fondu EU pro Afriku

Komise by měla:

1. plně zprovoznit společný monitorovací systém;
2. zařadit do logických rámců projektů cíle SMART a zlepšit kvalitu ukazatelů tím, že stanoví vyčíslené výchozí a cílové hodnoty.

Časový rámec: polovina roku 2019.

Tuto zprávu přijal senát III, jemuž předsedá Bettina JAKOBSENOVÁ, členka Účetního dvora, v Lucemburku na svém zasedání dne 16. října 2018.

Za Účetní dvůr

předseda
Klaus-Heiner LEHNE

Zkratková slova a zkratky

DA: Dokument k akci: dokument, který obsahuje veškeré relevantní informace o projektu nebo programu

EIP: Plán vnějších investic (External Investment Plan)

ERF: Evropský rozvojový fond

ESVČ: Evropská služba pro vnější činnost

GŘ DEVCO: Generální ředitelství pro mezinárodní spolupráci a rozvoj

GŘ NEAR: Generální ředitelství pro politiku sousedství a jednání o rozšíření

HoA: složka pro Africký roh / region Afrického rohu (Horn of Africa)

IcSP: Nástroj přispívající ke stabilitě a míru (Instrument contributing to Stability and Peace)

Komise: Evropská komise

NoA: Složka pro severní Afriku / region severní Afriky (Horn of Africa)

SF: Svěřenský fond

SLC: Složka pro Sahel a Čadské jezero / region Sahelu a Čadského jezera (Sahel and Lake Chad)

Svěřenský fond EU pro Afriku: Nouzový svěřenský fond EU pro stabilitu a řešení hlavních příčin nelegální migrace a vysídlených osob v Africe

UNDP: Rozvojový program OSN (United Nations Development Programme)

ZD: Zřizovací dohoda: dokument, kterým se zřizuje svěřenský fond pro Afriku

Poznámky na konci textu

¹ Právní rámec pro zřizování svěřenských fondů EU pro vnější akce upravuje článek 187 finančního nařízení (nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU, Euratom) č. 966/2013 ze dne 25. října 2012, kterým se stanoví finanční pravidla o souhrnném rozpočtu Evropské unie a o zrušení nařízení Rady (ES, Euratom) č. 1605/2002, (Úř. věst. L 298, 26.10.2012, s. 1)). Ve finančním nařízení z roku 2018 (nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU, Euratom) 2018/1046 ze dne 18. července 2018, kterým se stanoví finanční pravidla pro souhrnný rozpočet Unie, mění nařízení (EU) č. 1296/2013, (EU) č. 1301/2013, (EU) č. 1303/2013, (EU) č. 1304/2013, (EU) č. 1309/2013, (EU) č. 1316/2013, (EU) č. 223/2014 a (EU) č. 283/2014 a rozhodnutí č. 541/2014/EU a zrušuje nařízení (EU, Euratom) č. 966/2012 (Úř. věst. L 193, 30.7.2018, s. 1)), které vstoupilo v platnost dne 2. 8. 2018, to upravuje článek 234.

² Čl. 58 odst. 1 písm. c) finančního nařízení z roku 2012, nyní čl. 62 odst. 1 písm. c) finančního nařízení z roku 2018.

³ Zřizovací dohoda je dokument vypracovaný Evropskou komisí, členskými státy EU a dalšími dárci.

⁴ Ostatní fondy jsou: a) svěřenský fond Bêkou pro Středoafrickou republiku, zřízený v červenci 2014 s cílem podporovat zemi při překonávání krize a při její rekonstrukci, b) svěřenský fond Madad, zřízeny v prosinci 2014 jako reakce na syrskou krizi, a c) svěřenský fond pro Kolumbii zřízený v roce 2016 na podporu vývoje po skončení konfliktu.

⁵ Svěřenský fond EU pro Afriku se původně vztahoval na 23 zemí. Správní rada svěřenského fondu rozhodla na svém jednání 13. 12. 2016 zahrnout do působnosti fondu též Ghanu, Guineu a Pobřeží slonoviny.

⁶ Jako pozorovatelé se mohou účastnit rovněž členské státy EU, které do svěřenského fondu EU pro Afriku nepřispěly.

⁷ Úředníci z GŘ DEVCO (předsedají operačním výborům SLC a HoA), GŘ NEAR (předsedají operačnímu výboru NoA), GŘ ECHO, GŘ HOME a úředníci ze Služby nástrojů zahraniční politiky.

⁸ Delegace EU v Libyi byla koncem roku 2014 kvůli vypuknutí ozbrojených střetů přemístěna do Tuniska.

⁹ Všem účastnickým zemím svěřenského fondu EU pro Afriku byl zaslán dotazník (odpovědělo 21 z 28). Samostatné pohovory jsme vedli se zástupci členských států, které do SF přispívají nejvíce (Německo a Itálie), států s projekty v Nigeru a Libyi (Francie a Lucembursko) a dalších vybraných členských států (Belgie, Portugalsko a Švédsko).

¹⁰ 18. bod odůvodnění zřizovací dohody: „Svěřenský fond bude svých cílů dosahovat na základě sdružování zdrojů a kapacity analyzovat, identifikovat a provádět opatření a zejména zdrojů a kapacit dárců aktivních v daných regionech. Cílem je využít nástrojů a odborných znalostí Komise a členských států EU ke zformování náležité evropské reakce […]“.

¹¹ Článek 2 (cíle svěřenského fondu) dohody, kterou se zřizuje svěřenský fond EU pro Afriku (zřizovací dohody). Zřizovací dohoda je dokument vypracovaný Evropskou komisí a účastnickými členskými státy EU.

¹² Rozhodnutí Komise C(2015) 7293 ze dne 20. 10. 2015 o zřízení svěřenského fondu EU pro Afriku.

¹³ Jedná se o tyto: a) větší hospodářské a pracovní příležitosti, b) posilování odolnosti komunit, c) lepší řízení migrace v zemích původu, tranzitu a v cílových zemích, d) lepší správa a prevence konfliktů.

¹⁴ https://ec.europa.eu/europeaid/eu-emergency-trust-fund-strategic-orientation-document_en

¹⁵ Operační rámec tří složek byl schválen k těmto datům: SLC (15. 2. 2016), HoA (31. 5. 2016), NoA (16. 12. 2016).

¹⁶ Z definice výchozích hodnot plyne, že jsou to jasně vymezené počáteční body, od nichž začíná realizace a posuzuje se zlepšení.

¹⁷ 18. bod odůvodnění zřizovací dohody.

¹⁸ V rámci nástroje pro výzkum a shromažďování důkazů byla prostudována odborná literatura, aby se stanovil „stav výzkumu v oblasti migrace, vysidlování a konfliktů v Africkém rohu“, což „se také týká přehledu o subjektech činných v oblasti migrace a konfliktů v Africkém rohu“.

¹⁹ Využíváním získaných zkušeností se obvykle rozumí „generalizace odvozené ze zkušeností s hodnocením […] silných a slabých stránek při přípravě, koncipování a realizaci, které ovlivňují výkonnost, výstupy a dopad.“ Glossary of Key Terms in Evaluation and Results Based Management (Slovníček klíčových pojmů hodnocení a řízení založeného na výsledcích), OECD 2002.

²⁰ Finanční nařízení stanoví, že svěřenské fondy Unie „zajišťují […] lepší kontrolu Unie nad riziky“ (čl. 187 odst. 3 písm. b)).

²¹ Na čtvrtém jednání správní rady svěřenského fondu v dubnu 2018 se další dvě země zmínily o tom, že je potřeba zaměřit se na monitorování rizik u projektů a dále zlepšovat monitorování a hodnocení.

²² Jedná se o tato kritéria: a) vyhovovat dvojí logice: předcházet nelegální migraci a násilnému vysidlování obyvatelstva a napomáhat lepšímu řízení migrace nebo budovat komplexní přístup pro stabilitu, bezpečnost a odolnost, b) být v souladu s tematickým a zeměpisným rozsahem každého přispívajícího finančního nástroje a jeho nařízením, zejména ve vztahu k pravidlům oficiální rozvojové pomoci (ORP), c) dodržovat konkrétní oblasti pro činnost stanovené v operačním rámci, d) doplňovat se s jinými opatřeními EU a členských států v regionu, e) být ve shodě s orgány příjemců.

²³ Zápis z jednání operačního výboru SLC ze 14. 1. 2016 a 18. 4. 2016.

²⁴ Článek 7 jednacího řádu operačních výborů stanoví, že pokud je to možné, dokumenty k jednání musí být předloženy nejméně 15 dní před datem jednání. Například v zápise z pátého jednání operačního výboru HoA v prosinci 2017 se uvádí: „Operační výbor je hluboce znepokojen pozdním rozesláním dokumentace k jednání […] V budoucnosti by se dokumentace měla rozesílat s dostatečným předstihem (tří týdnů).“

²⁵ Čl. 6 odst. 6.5.

²⁶ Na prvním jednání operačního výboru v lednu 2016 byl schválen projekt 8 v Nigeru. Ve fázi přípravy/vyjednávání navrhly agentury členských států změnit cíle opatření. Popis opatření podepsaný v září 2016 se tak podstatně lišil od dokumentu k akci, který schválil operační výbor. Operační výbor SLC nebyl o této změně uvědomen.

²⁷ Tato jednání se konala 16. 12. 2015 a 26. 2. 2018.

²⁸ Dvěma z nich by nástroj pro výzkum a shromažďování důkazů a nástroj technické spolupráce.

²⁹ Čl. 187 odst. 3 písm. b) finančního nařízení stanoví, že svěřenské fondy „by neměly být vytvořeny, pokud pouze zdvojují stávající možnosti financování a podobné nástroje, aniž by přinášely další výhody“.

³⁰ Tento požadavek je stanoven v oddíle 2 dokumentu o strategickém zaměření, který se věnuje doplňkovosti (s. 11): „Svěřenský fond bude vyplňovat tematické i zeměpisné mezery, kterými se nezabývají jiné nástroje nebo jiní rozvojoví partneři (včetně členských států EU). Tato skutečnost bude uvedena u každého schváleného projektu […].“

³¹ Nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) 2017/1601 ze dne 26. září 2017 o zřízení Evropského fondu pro udržitelný rozvoj (EFSD), záruky EFSD a záručního fondu EFSD, článek 3 – Účel.

³² 10. bod odůvodnění rozhodnutí Komise C(2015) 7293 ze dne 20. října 2015 uvádí, že „svěřenský fond […] poskytne EU a jejím členským státům rychlý a pružný nástroj, který bude schopen přinášet okamžité a konkrétní výsledky v citlivých a rychle se měnících nestabilních situacích“.

³³ Tradičními rozvojovými nástroji rozumíme Evropský rozvojový fond a nástroje rozpočtu EU, které mohou financovat činnosti ve 26 afrických zemích spadajících do svěřenského fondu EU pro Afriku, jmenovitě evropský nástroj sousedství a nástroj pro rozvojovou spolupráci.

³⁴ Komise se snaží podepisování smluv urychlit tím, že členským státům posílá dopisy a pořádá diskuse s jejich prováděcími agenturami v rámci sítě evropské rozvojové spolupráce, což je koordinační platforma složená z 15 prováděcích agentur členských států.

³⁵ Článek 3 nařízení (EU) č. 230/2014 ze dne 11. března 2014, kterým se zřizuje nástroj přispívající ke stabilitě a míru.

³⁶ Výroční zpráva o činnosti za rok 2017 – Služba nástrojů zahraniční politiky – příloha 12 „Tabulky výkonnosti“, s. 139.

³⁷ Na rozpočtovou podporu pro Niger (projekt 12) připadá 7 % celkových vyplacených prostředků.

³⁸ Popis projektu obsahující cíle, cílové hodnoty a ukazatele.

³⁹ Projekt 11 byl zpožděn o 3,5 měsíce, projekt 5 o 7 měsíců a projekt 4, což je dvouletý projekt, musí nyní být prodloužen, aby přinesl své hlavní výsledky.

⁴⁰ ROM – results-oriented monitoring. Systém ROM zřídil EuropeAid v roce 2000, aby se posílilo monitorování, hodnocení a transparentnost rozvojové pomoci. Vychází z krátkých zacílených posouzení provedených na místě externími odborníky. Jeho strukturovaná a jednotná metodika se opírá o pět kritérií: relevantnost, efektivnost, účinnost, potenciální dopad a pravděpodobná udržitelnost.

⁴¹ Konkrétní, měřitelné, dosažitelné, relevantní a časově vymezené.

⁴² Platí to pro tyto projekty: 4, 5, 7, 11, 13, 17, 18, 19 a 20.

⁴³ U projektu 7 ukazatele poskytovaly číselné údaje o plnění cílů, pokud jde o pomoc v tranzitních střediscích a asistované dobrovolné návraty (například 380 %, 415 %, 225 % atd.), avšak bez výchozí hodnoty pro srovnání.

Auditní tým

Účetní dvůr ve svých zvláštních zprávách informuje o výsledcích auditů politik a programů EU či témat z oblasti správy a řízení zaměřených na konkrétní oblasti rozpočtu. Účetní dvůr vybírá a koncipuje tyto auditní úkoly tak, aby byl jejich dopad co nejvyšší, a zohledňuje přitom rizika pro výkonnost a zajištění souladu s předpisy, objem příslušných příjmů či výdajů, očekávaný vývoj, politické zájmy a zájem veřejnosti.

Tento audit výkonnosti provedl auditní senát III, který odpovídá za audit oblastí vnější činnost a bezpečnost a právo a jemuž předsedá členka EÚD Bettina Jakobsenová, která je rovněž členkou odpovědnou za tuto zprávu. Bettině Jakobsenové poskytovala podporu vedoucí kabinetu Katja Mattfolková a tajemník kabinetu Kim Storup, vyšší manažerka Beatrix Lesiewiczová, vedoucí úkolu Emmanuel-Douglas Hellinakis, tajemnice Laura Goresová a auditoři Jiří Lang a Piotr Zych.

Zleva doprava: Katja Mattfolková, Kim Storup, Emmanuel-Douglas Hellinakis, Jiří Lang, Bettina Jakobsenová, Piotr Zych.

Kontakt

EVROPSKÝ ÚČETNÍ DVŮR
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Lucemburk
LUCEMBURSKO

Tel.: +352 4398-1
Dotazy: eca.europa.eu/cs/Pages/ContactForm.aspx
Internetová stránka: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors

Mnoho doplňujících informací o Evropské unii je k dispozici na internetu.
Můžete se s nimi seznámit na portálu Europa (http://europa.eu).

Lucemburk: Úřad pro publikace Evropské unie, 2018

© Evropská unie, 2018

K jakémukoli použití či reprodukci fotografií nebo jiných materiálů, které nejsou chráněny autorskými právy Evropské unie, je nutno získat povolení přímo od držitelů autorských práv.

OBRAŤTE SE NA EU

Osobně
Po celé Evropské unii se nachází stovky informačních středisek Europe Direct. Adresu nejbližšího střediska naleznete na internetové stránce: https://europa.eu/european-union/contact_cs.

Telefonicky nebo e-mailem
Europe Direct je služba, která odpoví na vaše dotazy o Evropské unii. Můžete se na ni obrátit:

• prostřednictvím bezplatné telefonní linky: 00 800 6 7 8 9 10 11 (někteří operátoři mohou tento hovor účtovat),
• na standardním telefonním čísle: +32 22999696 nebo
• e-mailem prostřednictvím internetové stránky: https://europa.eu/european-union/contact_cs.

VYHLEDÁVÁNÍ INFORMACÍ O EU

On-line
Informace o Evropské unii ve všech úředních jazycích EU jsou dostupné na internetových stránkách Europa na adrese: https://europa.eu/european-union/index_cs.

Publikace EU
Publikace EU, ať už bezplatné, nebo placené, si můžete stáhnout nebo objednat prostřednictvím internetových stránek EU Bookshop na adrese: https://op.europa.eu/cs/publications. Chcete-li obdržet více než jeden výtisk bezplatných publikací, obraťte se na službu Europe Direct nebo na místní informační střediska (viz https://europa.eu/european-union/contact_cs).

Právo EU a související dokumenty
Právní informace EU včetně všech právních předpisů EU od roku 1951 ve všech úředních jazykových verzích jsou dostupné na stránkách EUR-Lex na adrese: http://eur-lex.europa.eu/homepage.html?locale=cs.

Veřejně přístupná data od EU
Portál veřejně přístupných dat EU (http://data.europa.eu/euodp) umožňuje přístup k datovým souborům z EU. Data lze bezplatně stahovat a opakovaně použít pro komerční i nekomerční účely.