Europol et la lutte contre le trafic de migrants: un partenaire apprécié, malgré un bémol dans l'utilisation des sources d'information et la mesure des résultats

Synthèse

I

Le trafic de migrants, également appelé «aide à l'immigration clandestine», est un crime qui concerne le monde entier et qui met en péril la vie des migrants tout en bafouant l'intégrité des frontières internationales. C'est l'une des activités les plus lucratives pour les groupes criminels organisés, mais aussi, depuis plusieurs années, un dossier brûlant pour l'UE sur les plans humanitaire et sécuritaire. En 2015 et en 2016, l'Union a été confrontée à un afflux de migrants sans précédent, lorsque plus d'un million de personnes sont entrées clandestinement sur son territoire. Selon les estimations d'Europol, cette arrivée massive a été facilitée par des passeurs dans une grande majorité des cas.

II

En 2016, Europol, l'agence de l'Union européenne pour la coopération des services répressifs, a créé le centre européen chargé de lutter contre le trafic de migrants afin d'aider de manière proactive les États membres de l'UE à démanteler les réseaux criminels impliqués dans le trafic organisé de migrants. Étant donné qu'elle ne dispose pas de pouvoirs d'exécution (elle ne peut arrêter les criminels), Europol assiste les États membres essentiellement en servant de centre d'échange d'informations sur les activités criminelles et en fournissant des services de coordination et de soutien, tant stratégique qu'opérationnel, lors des enquêtes criminelles menées par les États membres.

III

Nous avons examiné si Europol et, en particulier, le centre européen chargé de lutter contre le trafic de migrants avaient fourni un soutien efficace aux États membres dans leur lutte contre le trafic de migrants. L'audit a couvert une période comprise entre 2016, année de la création du centre européen chargé de lutter contre le trafic de migrants, et 2019. Le cas échéant, nous avons également analysé les données de 2020. Pour répondre à cette question d'audit principale, nous nous sommes posé les deux sous-questions ci-après.

• Europol a-t-elle été un centre d'échange d'informations efficace sur le trafic de migrants?
• Europol a-t-elle assuré une coordination et un soutien efficaces dans la lutte contre le trafic de migrants?

IV

D'une manière générale, nous arrivons à la conclusion qu'Europol fournit un soutien apprécié, mais qu'elle rencontre en permanence des problèmes pour utiliser pleinement les sources d'information externes et qu'elle ne mesure pas systématiquement les résultats du soutien qu'elle apporte, de sorte que ceux-ci sont difficiles à démontrer. L'audit s'inscrit dans le débat actuel sur la manière dont l'UE gère la pression migratoire. Les observations contenues dans le présent rapport visent à renforcer le rôle d'Europol dans la fourniture d'un soutien efficace aux autorités répressives des États membres. Nos conclusions peuvent également avoir une influence sur le réexamen en cours du règlement Europol.

V

Nous avons constaté que les autorités répressives des États membres et les tiers fournissaient activement des informations à Europol, même si le niveau d'engagement variait d'un partenaire à l'autre. L'échange d'informations n'a cessé de croître entre 2016 et 2019. En dépit de cette tendance positive, nous avons noté que les problèmes rencontrés pour lancer les négociations bilatérales en vue de la conclusion d'accords internationaux avec des pays tiers prioritaires et l'incapacité d'Europol à recueillir et analyser directement les informations transmises par des parties privées ont nui à l'exhaustivité des informations qu'elle a obtenues.

VI

En tant que centre névralgique de l'échange d'informations sur la criminalité dans l'Union, Europol doit avoir accès à toutes les bases de données pertinentes. Toutefois, ces sources d'information externes ne sont pas toutes à sa disposition pour l'instant ou elle ne les exploite pas suffisamment.

VII

Notre enquête montre que les États membres et les pays tiers apprécient les informations qu'elle communique, mais qu'il n'existe pas encore de véritable interopérabilité entre les bases de données d'Europol et celles des États membres. Nous avons également relevé des problèmes dans l'échange de données avec d'autres agences de l'UE.

VIII

Les partenaires d'Europol apprécient le soutien tant stratégique qu'opérationnel qu'elle fournit, mais les résultats de ce soutien sont difficilement vérifiables, étant donné qu'ils ne sont pas mesurés dans leur intégralité. Cette insuffisance s'explique par l'absence d'une procédure systématique permettant aux États membres de communiquer les données relatives aux résultats obtenus avec l'appui d'Europol. Europol ne dispose pas non plus d'indicateurs de performance pour les efforts qu'elle déploie dans la lutte contre le blanchiment de capitaux et la fraude documentaire, deux activités illicites également liées au trafic de migrants. Par conséquent, il n'y a pas de mesure globale de la performance d'Europol dans la lutte contre le trafic de migrants.

IX

Le soutien opérationnel apporté par Europol implique qu'elle assiste les États membres et les pays tiers partenaires dans leurs enquêtes portant sur des dossiers spécifiques, qui peuvent être considérés comme prioritaires ou non. Un processus de priorisation des dossiers, fondé sur des critères appropriés, aide Europol à affecter les ressources où elles sont le plus nécessaires. Ce processus repose sur le jugement professionnel du personnel concerné, mais il n'est pas totalement documenté, sauf dans le cas des dossiers de soutien prioritaires concernant des cibles considérées comme étant de grande importance. Il n'existe donc pas d'éléments probants suffisants pour démontrer qu'Europol alloue ses ressources aux dossiers qui en ont le plus besoin.

X

Sur la base de ces conclusions, nous recommandons à Europol:

• d'utiliser toutes les sources d'information externes pertinentes;
• de renforcer l'échange de données avec ses partenaires;
• d'améliorer le suivi de la performance et l'établissement de rapports en la matière pour les activités du centre européen chargé de lutter contre le trafic de migrants;
• de rendre plus transparent son processus de priorisation des dossiers en documentant de manière exhaustive la manière dont elle décide des dossiers à traiter en priorité.

Introduction

01

Le trafic de migrants à destination et au sein de l'Union européenne ainsi que la traite des êtres humains sont considérés comme des menaces criminelles majeures pour l'UE¹ et figurent parmi les priorités du Conseil dans la lutte contre la grande criminalité internationale organisée pour la période 2018‑2021². Ces pratiques utilisent toutes deux l'être humain comme source de profit. Le trafic de migrants et la traite des êtres humains présentent toutefois des différences (voir encadré 1).

02

Le trafic de migrants est un crime qui concerne le monde entier et qui met en péril la vie des migrants tout en bafouant l'intégrité des frontières internationales. C'est une activité lucrative pour les groupes criminels organisés³, mais aussi, depuis plusieurs années, un dossier brûlant pour l'UE sur les plans humanitaire et sécuritaire.

03

En 2015 et en 2016, l'Union a été confrontée à un afflux de migrants sans précédent, en l'occurrence plus d'un million de personnes, dont la plupart fuyaient la guerre en Syrie et dans d'autres pays⁴. Les routes les plus utilisées étaient celles de la Méditerranée occidentale, de la Méditerranée centrale, de la Méditerranée orientale et des Balkans occidentaux. Bien que les arrivées irrégulières dans l'UE aient diminué de plus de 90 % depuis lors, l'instabilité économique prolongée et l'absence de perspectives dans les pays en développement, conjuguées à l'impact de la crise de la COVID-19, pourraient se traduire par une hausse de la migration irrégulière vers l'UE à moyen terme⁵.

04

Le trafic de migrants est par nature une activité clandestine et, de ce fait, très difficile à mesurer. Selon les estimations d'Europol, environ 90 % des personnes traversant illégalement les frontières de l'UE ont recours à des passeurs, qui sont en général des groupes criminels. Ces derniers pratiquent également d'autres formes de criminalité, comme la fraude documentaire ou la traite des êtres humains.

05

Les passeurs impliqués dans le trafic de migrants à destination de l'UE sont originaires de 122 pays au moins. Les estimations de l'ampleur de ce trafic varient d'un rapport à l'autre, les réseaux implantés dans l'ensemble de l'UE ayant réalisé, selon les calculs, un chiffre d'affaires compris entre 4,7 milliards et 5,7 milliards d'euros⁶ pour la seule année 2015.

06

La répression du trafic de migrants relève de la responsabilité des États membres. L'UE a pour mission de les assister dans ce combat. Sa réponse au trafic de migrants exige une approche coordonnée associant toute une série d'institutions (le Conseil de l'UE, le Parlement européen et la Commission⁷), d'agences (Europol, Frontex, Eurojust, l'Agence européenne pour la sécurité maritime (AESM), eu-LISA et CEPOL) et d'autres acteurs (le Service européen pour l'action extérieure (SEAE) et les missions liées à la politique de sécurité et de défense commune).

07

Le principal acte législatif de l'UE relatif au trafic de migrants («la directive sur l'aide aux migrants»⁸) fait obligation à chaque État membre d'adopter des sanctions appropriées à l'encontre de quiconque aide intentionnellement une personne qui n'est pas un ressortissant d'un État membre de l'UE à entrer sur son territoire, à y transiter ou à y séjourner⁹. Bien que cette directive établisse des caractéristiques générales et permette d'exclure les cas d'aide humanitaire, chaque État membre a sa propre définition du trafic de migrants¹⁰.

08

Les États membres, les institutions et agences de l'UE ainsi que d'autres acteurs concernés, comme Interpol et des pays tiers, coopèrent dans le cadre d'une plateforme ad hoc structurée et pluridisciplinaire, pilotée par les États membres de l'Union. Cette plateforme baptisée EMPACT (pour European multidisciplinary platform against criminal threats) organise la lutte de l'UE contre la criminalité organisée internationale en cycles stratégiques de quatre ans.

09

Europol¹¹ est l'un des principaux acteurs de l'UE dans la lutte contre le trafic de migrants. Elle a pour mission d'aider les autorités répressives des États membres et de faciliter la coopération en matière de prévention et de lutte contre la grande criminalité organisée. Europol ne dispose pas de pouvoirs d'exécution, lesquels restent une compétence nationale.

10

En février 2016, après une période marquée par une forte immigration clandestine, Europol a mis en place le centre européen chargé de lutter contre le trafic de migrants, qui dépend du Centre européen de lutte contre la grande criminalité organisée, l'un des départements opérationnels de l'agence.

11

Le centre européen chargé de lutter contre le trafic de migrants a pour mission d'aider les États membres de l'Union à repérer et à démanteler les réseaux criminels actifs dans ce type de trafic. À cette fin, il aide les États membres et les pays tiers partenaires à encourager l'échange d'informations et la coordination de leurs opérations de lutte contre le trafic de migrants. Il facilite également le renforcement de la coopération entre les États membres, les pays tiers partenaires et les autres agences de l'UE (voir figure 1).

12

Le centre européen chargé de lutter contre le trafic de migrants gère deux plateformes spécialisées, appelées Analysis projects (AP), chacune s'occupant d'une forme de criminalité spécifique: l'AP Migrant Smuggling (trafic de migrants) et l'AP Phoenix (traite des êtres humains). Les AP apportent leur soutien lors des enquêtes menées par les États membres, et ce de diverses manières, notamment par des analyses opérationnelles et des déploiements sur le terrain. Chaque AP est établie sur la base d'une série de règles qui définissent son objet et ses droits d'accès à l'information et qui précisent, notamment, les données qu'elle est autorisée à traiter et les États membres et pays tiers partenaires pouvant participer. Le budget annuel du centre européen chargé de lutter contre le trafic de migrants est stable depuis trois ans, à un peu plus de 10 millions d'euros, ce montant couvrant les frais d'un personnel de 48 personnes en moyenne au cours de la même période.

13

D'autres unités opérationnelles d'Europol soutiennent également la lutte contre le trafic de migrants: le centre opérationnel croise les informations entrantes, tandis que l'équipe d'analyse stratégique coordonne les analyses stratégiques et que l'unité chargée du signalement des contenus sur l'internet soutient le centre dans la traque des activités en lien avec le trafic de migrants sur l'internet.

14

L'un des objectifs principaux d'Europol est d'être pour ses partenaires le centre névralgique de l'échange d'informations sur les activités criminelles dans l'UE. Europol fournit essentiellement des informations opérationnelles afin de faciliter les échanges d'informations entre les États membres, étant donné qu'avec les autres parties prenantes (les agences de l'UE et les pays tiers, par exemple), ces échanges sont soumis aux conditions fixées dans des accords de coopération et arrangements de travail spécifiques.

15

Les trois grands piliers technologiques sur lesquels s'appuie l'aide d'Europol aux États membres sont le système d'information Europol, le système d'analyse Europol et l'application de réseau d'échange sécurisé d'informations (voir encadré 2 et figure 2).

Étendue et approche de l'audit

16

L'audit de la performance objet du présent rapport visait à vérifier si Europol soutenait les États membres de manière efficace dans la lutte contre le trafic de migrants. Pour répondre à cette question d'audit principale, nous nous sommes posé les deux sous-questions ci-après.

1. Europol a-t-elle été un centre d'échange d'informations efficace sur le trafic de migrants?
2. Europol a-t-elle assuré une coordination et un soutien efficaces dans la lutte contre le trafic de migrants?

17

C'est la première fois que nous contrôlions les activités opérationnelles d'Europol et donc celles du centre européen chargé de lutter contre le trafic de migrants et des autres unités concernées par cet objectif. Notre audit s'inscrit dans le débat actuel sur la manière dont l'UE gère la pression migratoire. Les observations contenues dans le présent rapport visent à renforcer le rôle d'Europol dans la fourniture d'un soutien efficace aux autorités répressives des États membres. Nos conclusions peuvent également avoir une influence sur le réexamen en cours du règlement Europol.

18

Notre audit a porté sur le trafic de migrants, non sur la traite des êtres humains. La période couverte va de 2016, année de la création du centre européen chargé de lutter contre le trafic de migrants, jusqu'à 2019. Le cas échéant, nous avons également examiné les données de 2020. En outre, nous nous sommes intéressés à la manière dont Europol avait coopéré avec les autres organes de l'UE engagés dans la lutte contre le trafic de migrants. Pour répondre aux questions formulées plus haut, nous avons également analysé le cadre de suivi de la performance et d'établissement de rapports en la matière pour les activités d'Europol dans le domaine de la lutte contre le trafic de migrants.

19

Nos constatations d'audit s'appuient sur l'analyse de données statistiques, complétée par un examen documentaire et des entretiens avec des acteurs clés. Afin d'apprécier le degré de satisfaction des partenaires d'Europol à propos de ses services, nous nous sommes fondés sur les réponses à un questionnaire que nous avons adressé aux autorités répressives des 27 États membres et de 13 pays tiers (Albanie, Géorgie, Islande, Israël, Macédoine du Nord, Moldavie, Monténégro, Norvège, Royaume-Uni, Serbie, Suisse, Turquie et Ukraine). Ces 40 pays, sauf un, ont tous répondu au questionnaire.

20

Nous avons organisé des visioconférences avec les entités auditées et les parties prenantes concernées, parmi lesquelles Europol, Eurojust, le SEAE, la DG HOME, la DG JUST, Frontex, Interpol et le bureau opérationnel commun. Étant donné que les visites sur place étaient impossibles à cause des restrictions imposées par la pandémie de COVID-19, nous avons également tenu des visioconférences avec les autorités répressives de Serbie (pays de transit), d'Espagne (pays de première ligne) et d'Allemagne (pays de destination).

21

En raison de la nature sensible des données opérationnelles à caractère personnel traitées par Europol, leur exactitude et leur pertinence n'entraient pas dans le cadre de notre audit. Par conséquent, nous n'avons pas été en mesure de vérifier la qualité globale des données pour ces deux aspects.

Observations

Europol est le centre névralgique de l'échange d'informations dans l'UE, mais son efficacité est entravée par des données incomplètes et des problèmes d'interopérabilité

22

Pour remplir sa fonction de centre d'information européen sur les activités criminelles, Europol devrait recevoir des informations suffisantes de la part des États membres et des pays tiers et pouvoir accéder à toutes les sources de données pertinentes. La valeur du service fourni par Europol est largement tributaire de l'intensité avec laquelle ses partenaires échangent des informations avec elle. Dans les points ci-après, nous examinons:

1. l'intensité avec laquelle les partenaires d'Europol échangent des informations avec elle;
2. si Europol a accès à toutes les sources de données pertinentes;
3. si les États membres et les pays tiers partenaires sont satisfaits des informations fournies par Europol.

L'échange d'informations continue d'augmenter, mais certains problèmes nuisent à l'exhaustivité

23

Europol reçoit un nombre croissant de messages par SIENA. Le nombre de messages contenant des informations opérationnelles sur des enquêtes criminelles concrètes envoyés à Europol et le nombre de messages transmis par Europol à ses partenaires n'ont cessé d'augmenter. Cela s'est traduit par une hausse du nombre de nouveaux dossiers de trafic de migrants, comme l'illustre la figure 3. Tous les États membres ainsi que les pays tiers avec lesquels Europol a des accords opérationnels alimentent ses bases de données.

24

En dépit de ces tendances positives, nous avons décelé des problèmes quant à l'exhaustivité des informations obtenues par Europol. La plupart d'entre eux ne sont pas propres au trafic de migrants et échappent au contrôle d'Europol. Nous avons principalement relevé:

1. des différences dans l'intensité avec laquelle les État membres alimentent les bases de données d'Europol;
2. des problèmes rencontrés pour lancer les négociations bilatérales en vue de la conclusion d'accords internationaux avec les pays tiers prioritaires;
3. l'incapacité d'Europol à rassembler et analyser directement les informations provenant de parties privées.

25

Un engagement actif des États membres est essentiel pour garantir qu'Europol dispose de données complètes. Un certain nombre de parties prenantes ont souligné que les États membres devaient fournir davantage d'informations opérationnelles à Europol. Il y a souvent des raisons opérationnelles ou juridiques valables de ne pas échanger des informations avec Europol ou de s'abstenir de nouer le dialogue avec d'autres États membres sur une base bilatérale. À titre d'exemple, il n'est pas nécessaire de mettre Europol en copie d'une communication organisationnelle/administrative. Il se peut qu'un procureur n'ait pas autorisé les enquêteurs à communiquer des données sensibles lors des premières phases de l'enquête. Des politiques restrictives en matière de traitement des informations peuvent être appliquées pour éviter de compromettre une enquête en cours ou pour protéger des intérêts relevant de la sécurité nationale. Certaines informations peuvent également sortir du cadre du mandat d'Europol.

26

Cela étant, la mesure dans laquelle les États membres communiquent les informations dépend aussi de la manière dont leur architecture d'échange d'informations est organisée. Certains États membres ne se sont pas dotés de chargeurs de données automatisés, si bien que toutes les informations doivent être saisies manuellement dans le SIE ou SIENA. Ce fardeau administratif mine la volonté des États membres d'échanger des informations avec Europol. En outre, l'accès aux systèmes d'Europol est centralisé dans certains pays, alors que dans d'autres, les enquêteurs peuvent y accéder directement. Cette situation est illustrée par la figure 4, qui montre qu'il existe de grandes différences entre les États membres quant au nombre de points d'accès SIENA mis à la disposition des agents des autorités répressives, ce qui limite le cas échéant leur capacité à envoyer les informations pertinentes à Europol en temps utile.

27

L'exhaustivité des données pâtit également de retards dans la disponibilité des informations. Par ailleurs, Europol reçoit certain(e)s dossiers/données entrants dans un format non structuré. Ses agents doivent dès lors saisir manuellement les informations reçues dans ses bases de données. Europol a mis au point un nouvel outil (baptisé Data Intake Utility), qui pourrait contribuer à l'avenir à structurer les données lors de leur saisie dans SIENA.

28

Nous avons également constaté une tendance à la hausse du nombre d'échanges bilatéraux entre les États membres sans mise au courant d'Europol (par exemple des messages pour lesquels l'agence n'est pas mise en copie). La proportion globale de ce type de messages est passée de 46 % en 2016 à 62 % en 2019, mais varie d'un État membre à l'autre (voir figure 5).

29

Afin de soutenir efficacement la lutte contre le trafic de migrants, Europol doit pouvoir accéder aux données opérationnelles des enquêtes criminelles menées dans les pays d'origine et de transit. À cette fin, elle a signé 17 accords avec des pays tiers en vertu de textes législatifs antérieurs. Elle a en outre identifié huit autres pays tiers prioritaires avec lesquels conclure un accord international (voir figure 6). En décembre 2017, la Commission a recommandé au Conseil d'autoriser l'ouverture de négociations avec ces pays, ce que ce dernier a fait en juin 2018. Toutefois, en juillet 2021, la Commission n'avait entamé des négociations qu'avec un seul pays.

30

Conclure des accords internationaux prévoyant un échange de données à caractère personnel est une opération complexe, parce que cela ne peut se faire qu'avec des pays offrant un niveau de protection des données essentiellement équivalent à celui des normes de l'UE¹². Or, sans accord international, les pays tiers tirent peu d'avantages du partage d'informations opérationnelles avec Europol, étant donné que cette dernière ne sera pas autorisée à leur envoyer systématiquement en retour des informations comportant des données à caractère personnel¹³.

31

Europol fait également face à des contraintes dans l'obtention de données à caractère personnel relatives au trafic de migrants auprès de parties privées (comme les fournisseurs de services en ligne). Elle peut recevoir de leur part des données à caractère personnel de manière indirecte (par l'intermédiaire d'une unité ou autorité de police nationale). Cependant, si, de leur propre initiative, ces parties privées soumettent des données directement à Europol (par exemple si un fournisseur d'accès internet lui signale de manière proactive du contenu en ligne illicite en lien avec le trafic de migrants), l'agence ne peut les traiter que pour identifier l'unité ou l'autorité de police nationale concernée¹⁴. Europol ne peut exploiter les données à des fins d'analyse ou de vérification croisée et est tenue de les effacer dans les quatre mois, à moins que les autorités de l'État membre ou du pays tiers ne les soumettent à nouveau. Il peut en résulter des retards, avec, pour corollaire, des données qui deviennent obsolètes ou inutiles pour l'enquête.

32

Dans la refonte du règlement Europol de 2020, la Commission a proposé que l'agence ait la possibilité de recevoir des données à caractère personnel provenant de parties privées, d'informer ces parties privées des informations manquantes et de demander aux États membres de réclamer des informations complémentaires à d'autres parties privées¹⁵. En juin 2021, les travaux législatifs relatifs à un projet de règlement étaient en cours au Parlement européen et au Conseil.

Europol utilise trop peu les sources de données externes

33

En tant que centre névralgique de l'échange d'informations sur la criminalité dans l'UE, Europol doit avoir accès à toutes les bases de données externes (c'est-à-dire ne relevant pas de sa compétence) utiles pour rassembler des informations et effectuer des vérifications croisées avec toutes les sources d'information pertinentes. Nous en avons établi la liste dans l'encadré 3 et à la figure 7). C'est particulièrement le cas lors de la comparaison des données en provenance de pays tiers avec celles figurant dans les bases de données concernées de l'UE. Toutefois, Europol n'a pas toutes ces sources d'information à sa disposition pour l'instant et n'exploite pas suffisamment certaines de celles dont elle dispose.

34

Europol utilise activement le SIS II auquel elle a pleinement accès depuis septembre 2020. Depuis mars 2021, l'agence est connectée au réseau SIRENE, ce qui lui permet d'échanger des informations avec les points de contact du réseau, les «bureaux SIRENE». Les États membres sont juridiquement tenus de notifier à Europol toute information («réponse positive») concordant avec des signalements SIS II en lien avec le terrorisme¹⁶, mais pas avec d'autres formes de criminalité, comme le trafic de migrants (bien qu'ils puissent échanger d'autres informations dans ces domaines via le réseau SIRENE). Le fait qu'Europol n'obtienne pas systématiquement ces informations cruciales en temps quasi réel pourrait limiter sa capacité à suivre les passeurs.

35

Europol utilise également des bases de données Interpol. Il n'existe toutefois pas d'interface automatique entre les systèmes de communication SIENA d'Europol et les systèmes de communication I24/7 d'Interpol. Les informations doivent être transférées d'un système à l'autre.

36

Europol utilise très rarement les autres bases de données européennes qui pourraient être utiles dans le cadre de la lutte contre le trafic de migrants. Elle a accès au système Eurodac mais, dans la pratique, elle n'a jamais interrogé le système en lien avec le trafic de migrants en raison de contraintes juridiques¹⁷. Elle n'a soumis que deux demandes aux systèmes API/PNR en 2018, huit en 2019 et six en 2020.

37

Europol n'a pas accès aux données stockées dans le VIS, même si la base juridique pour lui permettre d'y accéder (le règlement VIS) existe depuis 2008 et que les exigences techniques et fonctionnelles conditionnant un tel accès ont été établies en 2018. Europol s'emploie actuellement à régler les problèmes techniques afin d'améliorer la protection des données à caractère personnel, comme l'exige un avis rendu en mars 2021 par le Contrôleur européen de la protection des données, et de pouvoir ainsi accéder au système. L'impossibilité actuelle pour Europol d'accéder au système VIS est une occasion gâchée d'obtenir des informations pertinentes dans le cadre de la lutte contre la fraude aux visas commise par les passeurs.

38

L'interopérabilité entre les bases de données d'Europol, les principales bases de données de l'UE (le SIS II, le VIS, Eurodac et les futurs systèmes, en particulier le système d'entrée/de sortie et le système européen d'information et d'autorisation concernant les voyages) et celles d'Interpol devrait encore s'améliorer d'ici à 2023, comme le prévoit le règlement sur l'interopérabilité de 2019¹⁸. Une fois en place, elle permettra d'interroger toutes les bases de données simultanément.

39

Europol n'a pas non plus accès aux données partagées par l'intermédiaire du système Prüm, en raison de l'absence de base légale explicite régissant l'accès de l'agence à ces données.

Les partenaires d'Europol apprécient les informations qu'elle fournit, mais les problèmes d'interopérabilité empêchent un partage efficace des données

40

Notre enquête révèle que les États membres et les pays tiers apprécient les informations fournies par Europol. La note moyenne est de 8,5 (sur une échelle de 0 à 10) pour ce qui est de la satisfaction générale (voir figure 8). Le principal domaine d'amélioration concerne des problèmes d'interopérabilité qui nuisent à un partage efficace des données.

41

Actuellement, les autorités répressives des États membres n'ont pas accès au SAE. Elles peuvent vérifier si les informations requises s'y trouvent en adressant une demande par l'intermédiaire de SIENA ou d'un officier de liaison. Étant donné que cette procédure prend du temps, le manque d'interopérabilité entre les systèmes nationaux et ceux d'Europol nuit à l'efficience de l'échange de données.

42

En 2020, Europol a lancé un nouveau projet, QUEST+, afin de permettre aux autorités nationales d'interroger le SAE depuis leurs propres systèmes. Cette nouvelle fonctionnalité leur permet de voir instantanément, sans passer par des canaux officiels, s'il y a une concordance («réponse positive») dans le SAE, mais pas d'accéder directement aux informations stockées dans ce système. S'il y a une réponse positive, elles doivent demander des informations complémentaires au cas par cas. L'achèvement du projet dépendra de la disponibilité des ressources, dans le cadre de la restructuration globale de l'infrastructure informatique d'Europol. Une phase pilote est programmée pour 2021, avec jusqu'à six États membres participants.

43

Bien que les États membres aient accès au SIE, l'autre base de données d'Europol, il n'est pas totalement intégré dans les systèmes nationaux. En 2016, Europol a lancé son projet QUEST (pour Querying Europol Systems) (voir figure 9), qui permet aux autorités répressives des États membres d'accéder au SIE depuis leurs systèmes nationaux. QUEST a été déployé en 2017, mais jusqu'à présent, il ne couvre que deux catégories d'informations: les personnes et les armes à feu. D'autres catégories (par exemple les moyens de transport, les moyens de communication et les documents d'identité) devraient être disponibles d'ici à la fin du mois de juin 2021.

44

Nous avons relevé des problèmes supplémentaires dans l'échange de données d'Europol avec d'autres agences de l'UE. Frontex, l'Agence européenne de garde-frontières et de garde-côtes, est l'un des principaux acteurs de la lutte contre le trafic de migrants et fournit à Europol des données opérationnelles à caractère personnel (par exemple les noms et adresses de suspects). Toutefois, Europol ne peut échanger avec Frontex aucune donnée à caractère personnel qui permettrait à cette dernière de vérifier l'exactitude de ses propres données opérationnelles, d'approfondir ses propres renseignements sur les opérations de contrôle aux frontières et de renforcer ses évaluations des risques afin de localiser les menaces qui se font jour.

45

L'une des raisons qui expliquent cette situation réside dans la décision n° 58/2015 du conseil d'administration de Frontex, prise sur la base du règlement 2011 de l'agence et ne permettant pas à celle-ci de recevoir de données à caractère personnel d'Europol. Par ailleurs, en 2018, le Contrôleur européen de la protection des données, se fondant sur le règlement Frontex de 2016, a rendu un avis négatif sur la réception, par Frontex, de données à caractère personnel transmises par Europol. La dernière version du règlement Frontex, qui date de 2019, a cependant comblé ce vide juridique en prévoyant explicitement l'échange de données à caractère personnel entre Europol et Frontex¹⁹. Les données rassemblées par Frontex dans le cadre de son contrôle des flux migratoires ou au cours de ses opérations peuvent désormais être partagées avec Europol aux fins de l'identification des personnes soupçonnées d'actes criminels transfrontaliers.

46

Une coopération harmonieuse entre les autorités répressives et judiciaires est nécessaire pour lutter efficacement contre le trafic de migrants. Bien que le règlement Europol de 2016 prévoie qu'Europol et Eurojust aient chacune un accès indirect aux bases de données de l'autre agence²⁰, les progrès dans la mise en place de cet accès ont été lents. Les entités concernées peuvent échanger des données de manière semi-automatique via SIENA, mais la solution consistant en un accès entièrement informatisé a été reportée en raison de la nécessité de moderniser les systèmes informatiques d'Eurojust.

47

Dans le cadre juridique en place avant 2016,²¹ le traitement des données par Europol était propre au système. En d'autres termes, il était précisé quelles données pouvaient être traitées dans quel système. Dans le règlement Europol de 2016, par contre, le traitement de données par Europol n'est plus spécifique au système: les règles qui le régissent dépendent désormais de sa finalité (recoupements visant à établir des liens, analyse de nature stratégique ou thématique, analyse opérationnelle, ou facilitation de l'échange d'informations)²². Par conséquent, l'agence envisage d'abandonner ses systèmes distincts actuels pour passer à un environnement intégré et global sur le plan opérationnel, avec un référentiel central de données.

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Jusqu'ici, Europol n'a pas utilisé de processus informatiques innovants tels que l'exploration de données ou l'intelligence artificielle dans la lutte contre le trafic de migrants. La révision de l'ensemble de son infrastructure informatique lui offre la possibilité de le faire.

Les partenaires d'Europol apprécient son soutien tant stratégique qu'opérationnel, même si les résultats ne peuvent être mesurés et que les procédures ne sont pas suffisamment structurées

49

La valeur ajoutée d'Europol provient non seulement de ses échanges d'informations avec ses partenaires, mais aussi du soutien stratégique et opérationnel qu'elle fournit. Dans les points ci-après, nous examinons si Europol:

1. fournit un soutien précieux sur les plans stratégique et opérationnel;
2. obtient des résultats et en rend compte;
3. dispose des procédures internes requises pour apporter son soutien;
4. coordonne efficacement ses activités avec ses partenaires.

Europol fournit un soutien précieux

50

La figure 10 ci-après présente une vue d'ensemble du soutien stratégique et du soutien opérationnel d'Europol.

51

Le soutien stratégique apporté par Europol prend la forme de rapports de complexité variable, qui donnent une vue générale de la situation et des tendances actuelles en matière de criminalité dans l'UE (voir encadré 4). Europol élabore ces rapports stratégiques sur une base récurrente ou ponctuelle, ce qui permet aux États membres d'agir préventivement. Dans le cadre de son soutien stratégique, Europol joue également un rôle crucial dans EMPACT (voir point 08), qui aide à fixer les priorités stratégiques pour l'ensemble de l'UE et à soutenir leur mise en œuvre au niveau opérationnel.

52

Le soutien opérationnel d'Europol consiste à contribuer aux enquêtes des États membres et des pays tiers sur des dossiers spécifiques, qui peuvent être considérés comme prioritaires ou non prioritaires (soutien de base), voire comme des enquêtes concernant des «cibles de grande importance» (ou enquêtes HVT, pour high-value target). Ces dernières sont sélectionnées parmi les dossiers prioritaires à l'issue d'un processus de priorisation supplémentaire, comme cela est illustré par la figure 11. Le soutien opérationnel se compose de deux grands volets:

1. le soutien lors des opérations – Europol fournit un soutien direct sur place à l'État membre pendant les opérations (par exemple, les experts d'Europol peuvent extraire des données d'appareils mobiles tels que des smartphones ou des tablettes);
2. le soutien lors des enquêtes – le soutien fourni dépend du degré de priorité:

1. dans le cas de dossiers non prioritaires, Europol effectue un contrôle croisé des informations avec ses bases de données;
2. dans le cas de dossiers prioritaires, Europol apporte aux enquêteurs un soutien analytique sur le plan opérationnel (par exemple des informations sur le réseau criminel concerné ainsi que sur les méthodes, les limites et les intentions de ce dernier), contribue à coordonner des opérations et/ou finance des réunions opérationnelles;
3. les enquêtes HVT bénéficient d'un soutien plus appuyé que les dossiers prioritaires. Concrètement, elles impliquent l'élaboration d'un plan opérationnel et la mise en place d'une task force pour la coordination des activités de renseignement et d'enquête, y compris les opérations sur le terrain.

53

Dans l'ensemble, les partenaires d'Europol étaient satisfaits de la qualité du soutien qu'elle a fourni. Sur une échelle allant de 0 à 10, le soutien stratégique d'Europol a obtenu une note de 8,0 et le soutien opérationnel, une note de 8,4 (voir figure 12).

Les résultats du soutien stratégique et du soutien opérationnel fournis par Europol sont difficiles à vérifier, étant donné que cette dernière ne les mesure pas dans leur intégralité

54

L'évaluation par les États membres et les pays tiers était positive, même si les limites du dispositif en place en matière de communication d'informations empêchent de mesurer les indicateurs de performance. Nous en analysons les raisons ci-après.

55

Europol ne dispose d'aucun indicateur permettant de mesurer systématiquement si ses contributions aux dossiers des États membres dans la lutte contre le trafic de migrants (par exemple la production d'un rapport d'analyse) ont donné des résultats sur le plan opérationnel, comme des arrestations, le démantèlement de groupes criminels organisés ou des saisies d'avoirs dans un État membre. Cette situation s'explique principalement par le fait que les États membres ne sont pas tenus de divulguer de telles données à Europol. Une autre raison réside dans l'absence de processus structuré pour la collecte de données, Europol n'ayant pas fourni d'instructions à ses partenaires sur la manière de communiquer sur les résultats obtenus. Europol recueille des données sur le nombre d'arrestations liées aux «journées d'action» (voir encadré 5).

56

Toutefois, Europol ne met pas toujours à jour ses chiffres relatifs aux arrestations effectuées à la suite des journées d'action, et le centre européen chargé de lutter contre le trafic de migrants ne collecte pas de manière systématique les données relatives aux autres résultats, tels que les saisies d'avoirs. Notre enquête révèle que 33 % seulement des États membres communiquent systématiquement à Europol des informations sur les résultats du soutien qu'elle fournit dans le cadre de la lutte contre le trafic de migrants.

57

Eurostat a également rencontré des difficultés à obtenir des statistiques fiables sur le trafic de migrants. Il a mené trois opérations pilotes de collecte de données d'ordre pénal sur «l'aide à l'entrée, au transit et au séjour irréguliers» (telle qu'elle est définie dans le droit de l'UE), couvrant les années de référence 2015, 2016 et 2017. Depuis l'année de référence 2018, la collecte de données est intégrée dans le questionnaire annuel d'Eurostat sur les statistiques criminelles. Les États membres ont contribué au projet sur une base volontaire, vu qu'il n'existe aucune base juridique les obligeant à fournir des données. Le nombre d'États membres communiquant des données a progressivement augmenté au fil des ans. Actuellement, la plupart d'entre eux le font, bien que leurs données ne soient pas toujours complètes. En juillet 2021, Eurostat n'avait pas encore publié la moindre statistique sur le trafic de migrants, principalement en raison de problèmes de qualité des données.

58

Europol et Frontex collectent également des statistiques sur le trafic de migrants auprès des États membres, la première dans le cadre de son rapport sur EMPACT destiné au Conseil et la seconde, dans celui de son analyse des risques et à des fins stratégiques et opérationnelles. Il n'existe aucune coordination dans le processus de collecte des données entre Europol, Frontex et Eurostat.

59

En 2018, le centre européen chargé de lutter contre le trafic de migrants a commencé à diffuser, en interne, des informations sur le nombre annuel d'arrestations et, un an plus tard, à communiquer ce chiffre à la Commission. Cela étant, comme ledit centre estime que, en raison de l'absence de mises à jour régulières des résultats du processus de justice pénale, les données relatives au nombre d'arrestations ne sont pas fiables, il n'en a pas fait mention dans ses rapports publics. Même si le nombre d'arrestations figure dans les communiqués de presse sur les journées d'action, aucun chiffre consolidé n'est officiellement publié. Des données annuelles concernant les passeurs identifiés ne sont disponibles que pour les criminels de premier plan (cibles de grande importance)²⁵.

60

D'autres organes de l'UE, par contre, publient des données sur les résultats. Les rapports du Conseil sur EMPACT comportent des statistiques sur les résultats obtenus dans la lutte contre le trafic de migrants (nombre d'arrestations et saisies d'avoirs criminels). De même, le rapport annuel d'Eurojust présente des chiffres relatifs à ses résultats opérationnels globaux (nombre de suspects arrêtés et avoirs criminels saisis).

61

En 2019, le centre européen chargé de lutter contre le trafic de migrants a identifié cinq cibles de grande importance (HVT). Toutes ont été appréhendées. Avec l'aide du centre, les États membres ont arrêté 598 personnes dans le cadre des opérations menées lors des journées d'action. Europol ne précise pas la position que les personnes arrêtées occupent au sein de l'organisation criminelle (par exemple s'il s'agit de membres haut placés ou de simples exécutants, comme des chauffeurs routiers).

62

Au cours de la même année, 10 989 personnes soupçonnées de trafic de migrants ont été identifiées dans l'UE. Certes, tous les suspects ne sont pas des passeurs et ne sont pas appréhendés, mais il n'en demeure pas moins que le nombre d'arrestations lors des journées d'action est peu élevé. Europol coordonne ses activités entre le trafic de migrants et d'autres formes de criminalité, comme la fraude documentaire ou le blanchiment de capitaux. Cela étant, il n'existe pas d'indicateur de performance pour les activités d'Europol dans les domaines du blanchiment de capitaux et de la fraude documentaire (par exemple le nombre de documents frauduleux détectés ou la valeur des avoirs financiers saisis). Europol a bien établi un indicateur de performance en ce qui concerne la suppression des contenus illicites sur l'internet, mais il n'a pas été en mesure d'atteindre la valeur cible correspondante (voir tableau 3 de l'annexe).

63

À partir de 2020, Europol, qui a décidé de focaliser l'attention de l'encadrement supérieur sur les seuls indicateurs de haut niveau, ne fixe plus de valeurs cibles spécifiques pour les indicateurs de réalisation. Les documents de programmation ont regroupé les indicateurs concernant le trafic de migrants et ceux relatifs aux autres activités relevant de la catégorie «grande criminalité organisée» (voir tableau 1 et tableau 2 de l'annexe).

64

Le centre européen chargé de lutter contre le trafic de migrants n'a pas toujours atteint les objectifs chiffrés définis pour les indicateurs de réalisation et a parfois fixé des valeurs cibles inférieures à ce qui avait été accompli les années précédentes (voir figure 15, figure 16 et figure 17 de l'annexe).

Europol ne documente pas la sélection des dossiers de manière exhaustive

65

Europol a établi des critères objectifs pour faire la distinction entre les dossiers non prioritaires, les dossiers prioritaires et les enquêtes HVT (voir point 52). Afin de les appliquer, elle a conçu un processus de priorisation, avec une séquence des opérations détaillée. Dans la pratique, les spécialistes et analystes principaux d'Europol se servent du processus de priorisation comme d'une ligne directrice générale pour déterminer si un dossier est prioritaire tout en fondant cette décision sur leur jugement professionnel, les ressources disponibles et le potentiel de développement de l'affaire. Pour ce faire, ils procèdent souvent à des évaluations conjointes avec les bureaux de liaison d'Europol dans les États membres et/ou avec les enquêteurs de première ligne. Comme ce processus de sélection n'est pas totalement documenté, nous n'avons pas été en mesure de vérifier s'il était appliqué correctement.

66

Bien que le nombre total de dossiers ait doublé entre 2016 et 2019, il n'y a pas eu d'augmentation du nombre de dossiers prioritaires (voir figure 13). En 2016, Europol a considéré comme prioritaires 93 dossiers sur 2 057, tandis qu'en 2019, elle a fait de même avec 104 dossiers sur un total de 4 426.

Europol coordonne ses activités avec ses partenaires, mais pas de manière systématique

67

Non contente d'offrir son soutien aux autorités répressives, Europol coordonne ses activités avec d'autres partenaires, parmi lesquels des agences de l'UE, des pays tiers, des organisations internationales et des organisations régionales chargées de faire appliquer la loi (voir figure 14). Les entretiens que nous avons eus avec les partenaires d'Europol et les réponses qu'ils ont apportées à notre enquête montrent qu'ils apprécient ce rôle de coordination.

68

Pour renforcer la coopération, Europol soutient un certain nombre de partenariats innovants, auxquels elle participe:

• une task force conjointe de liaison sur le trafic de migrants, qui réunit les officiers de liaison détachés par les États membres et les pays tiers au quartier général d'Europol. Le centre européen chargé de lutter contre le trafic de migrants tient des réunions régulières avec les officiers de liaison de cette task force. La plupart des répondants à notre enquête estimaient que cela améliorait la coopération et la coordination entre les États membres dans le domaine de la lutte contre le trafic de migrants;
• un bureau de centralisation des informations, qui améliore l'échange d'informations en réunissant des partenaires comme Frontex et Interpol, mais aussi des acteurs moins traditionnels, comme des missions de la politique de sécurité et défense commune. Le bureau de centralisation a pour vocation de discuter des tendances générales ainsi que de dossiers spécifiques;
• le bureau opérationnel commun de Vienne, une plateforme opérationnelle régionale chargée des enquêtes internationales sur les groupes criminels organisés actifs dans le trafic de migrants et empruntant les routes des Balkans occidentaux et de la Méditerranée centrale. Ce bureau soutient la coopération policière transfrontalière et engage des enquêteurs internationaux dans les opérations.

69

Toutefois, Europol n'entretient pas de coopération structurée avec d'autres plateformes de coordination européennes engagées dans la lutte contre le trafic de migrants, comme le Centre de maintien de l'ordre de l'Europe du Sud-Est, la convention de coopération policière pour l'Europe du Sud-Est ou encore l'organisme chargé de la lutte intégrée contre la criminalité organisée dans la région de la mer Baltique.

70

Par ailleurs, Europol n'a pas d'arrangements de travail avec les plateformes régionales de coopération policière situées en dehors de l'Europe, comme Aseanapol, Ameripol et Afripol.

71

Enfin, notre enquête et nos entretiens avec les représentants de pays tiers partenaires montrent qu'Europol les intègre dans ses activités, bien que ce ne soit pas systématique. Dans leurs réponses à notre enquête, certains tiers ont exprimé le souhait d'un engagement plus marqué dans les activités opérationnelles d'Europol. Or un tel engagement ne dépend pas que d'Europol, mais est également tributaire de la volonté de l'État membre qui dirige l'enquête concernée.

Conclusions et recommandations

72

Nous avons examiné le soutien apporté par Europol aux États membres dans la lutte contre le trafic de migrants. D'une manière générale, nous arrivons à la conclusion qu'Europol est un partenaire apprécié et un important centre d'échange d'informations. Elle rencontre toutefois en permanence des problèmes pour utiliser pleinement les sources d'information externes et elle ne mesure pas systématiquement les résultats du soutien qu'elle apporte, de sorte que ceux-ci sont difficiles à démontrer.

73

Nous avons évalué le rôle d'Europol en tant que centre névralgique de l'échange d'informations sur la criminalité dans l'UE. Nous avons constaté que les autorités répressives des États membres et les tiers fournissaient activement des informations à Europol, même si le niveau d'engagement variait d'un partenaire à l'autre. L'échange d'informations n'a cessé de croître entre 2016 et 2019 (point 23).

74

En dépit de cette tendance positive, nous avons décelé des problèmes quant à l'exhaustivité des informations obtenues par Europol. La plupart d'entre eux ne sont pas propres trafic de migrants et échappent au contrôle d'Europol. Nous avons principalement relevé: i) des différences dans l'intensité avec laquelle les divers États membres alimentent les bases de données d'Europol, ii) des problèmes pour lancer les négociations bilatérales en vue de la conclusion d'accords internationaux avec des pays tiers prioritaires au niveau de l'UE, et iii) l'incapacité d'Europol à rassembler et analyser directement les informations provenant de parties privées pour s'acquitter de ses tâches (points 24 à 32).

75

En tant que centre névralgique de l'échange d'informations sur la criminalité dans l'UE, Europol doit avoir accès à toutes les bases de données pertinentes. Toutefois, ces sources d'information ne sont pas toutes à sa disposition pour l'instant ou ne sont pas exploitées autant qu'elles le pourraient (points 33 à 39).

Recommandation n° 1 — Utiliser toutes les sources d'information pertinentes

Afin de rendre les données de son centre d'information plus exhaustives, Europol devrait:

1. se servir de son bureau SIRENE récemment mis en place ainsi que des bases de données PNR/API et Eurodac pour obtenir des informations utiles dans le respect des conditions particulières fixées par les cadres juridiques concernés;
2. établir l'accès à la base de données VIS à des fins d'analyse;
3. aider la Commission à élaborer des propositions législatives visant à donner à l'agence l'accès à d'autres sources de données pertinentes, telles que le système Prüm et d'autres catégories d'informations disponibles par l'intermédiaire des cadres SIS.

Quand? D'ici à juin 2022.

76

D'une manière générale, notre enquête révèle que les États membres et les pays tiers apprécient les informations fournies par Europol. Cela étant, il n'existe pas encore de véritable interopérabilité entre les bases de données d'Europol et celles des États membres, ce qui nuit à l'efficience de l'échange de données. Europol a lancé son projet QUEST (pour Querying Europol Systems), qui permet aux États membres d'accéder au système d'information Europol depuis leurs systèmes nationaux. Ce projet devrait être achevé d'ici à la fin du mois de juin 2021. En 2020, un nouveau projet (QUEST+) a été lancé. Il va permettre aux autorités nationales d'interroger le système d'analyse Europol depuis leurs propres systèmes. Une phase pilote est programmée pour 2021, avec jusqu'à six États membres participants (points 40 à 43).

77

Nous avons également relevé des problèmes dans l'échange de données avec d'autres agences de l'UE. Frontex est l'un des principaux acteurs de la lutte contre le trafic de migrants et fournit à Europol des données opérationnelles. Europol ne peut cependant lui communiquer en retour aucune donnée à caractère personnel, vu que Frontex n'était pas habilitée jusqu'ici à recevoir des données opérationnelles à caractère personnel. En outre, bien que le règlement Europol de 2016 prévoie qu'Europol et Eurojust aient chacune un accès indirect aux bases de données de l'autre agence, les progrès dans la mise en place de cet accès ont été lents. Jusqu'à présent, Europol n'a pas utilisé de capacités informatiques innovantes, telles que l'exploration de données ou l'intelligence artificielle, dans son cœur de métier (notamment en ce qui concerne le trafic de migrants). La révision prévue de l'ensemble de son infrastructure informatique est l'occasion de le faire (points 44 à 48).

Recommandation n° 2 — Améliorer l'échange de données entre Europol et ses partenaires

Europol devrait, en collaboration avec les autorités répressives nationales et les agences de l'UE compétentes, améliorer l'échange de données en:

1. renforçant l'interopérabilité entre les bases de données nationales sur la criminalité et les siennes et, pour ce faire, achever dans les temps les projets QUEST et QUEST+;
2. renforçant la coopération avec Frontex par l'échange de données et avec Eurojust par un accès indirect aux bases de données;
3. utilisant des capacités informatiques innovantes pour traiter les données et les échanger avec ses partenaires.

Quand? D'ici à juin 2022.

78

Les États membres et les pays tiers partenaires apprécient le soutien stratégique et le soutien opérationnel d'Europol. Le soutien stratégique consiste en des rapports ponctuels ou réguliers. Le soutien opérationnel peut prendre la forme de travaux d'analyse du renseignement en matière criminelle ou d'interventions sur place, l'accent étant mis sur des dossiers impliquant des criminels identifiés comme des «cibles de grande importance» (points 50 à 53).

79

Les résultats du soutien apporté par Europol sont difficiles à vérifier, étant donné que celle-ci ne peut les mesurer dans leur intégralité. L'indicateur relatif au nombre d'arrestations concerne celles effectuées lors des journées d'action uniquement. Il n'existe pas d'indicateurs pour d'autres résultats (les avoirs saisis, par exemple). Cette insuffisance s'explique par l'absence d'une procédure systématique permettant aux États membres de communiquer les données relatives aux résultats obtenus avec l'appui du centre européen chargé de lutter contre le trafic de migrants. En conséquence, le centre en question n'indique pas le nombre d'arrestations dans ses rapports annuels publics (points 54 à 62).

80

Europol ne dispose pas d'indicateurs de performance pour les efforts qu'il déploie dans la lutte contre le blanchiment de capitaux et la fraude documentaire, deux activités illicites également liées au trafic de migrants (point 62). Jusqu'en 2019, les documents de programmation publiés par Europol portaient sur les valeurs cibles fixées pour les indicateurs de performance concernant spécifiquement le trafic de migrants. À partir de 2020 toutefois, dans les rapports externes, les valeurs cibles sont regroupées pour l'ensemble de la grande criminalité organisée. En d'autres termes, des indicateurs de performance pertinents ne sont disponibles qu'en interne (points 63 et 64).

Recommandation n° 3 — Améliorer le suivi de la performance et l'établissement de rapports en la matière pour les activités du centre européen chargé de lutter contre le trafic de migrants

Afin d'améliorer le suivi de la performance et l'établissement de rapports en la matière pour les activités du centre européen chargé de lutter contre le trafic de migrants, Europol devrait:

1. demander aux États membres et aux partenaires hors UE de lui faire rapport sur les résultats obtenus avec son aide dans les dossiers prioritaires relevant de la lutte contre le trafic de migrants;
2. établir des indicateurs spécifiques concernant les efforts qu'elle déploie pour lutter contre la fraude documentaire et le blanchiment de capitaux;
3. publier, dans ses rapports annuels publics, des données annuelles consolidées sur les résultats du soutien qu'elle apporte aux États membres et aux partenaires hors UE dans le domaine de la lutte contre le trafic de migrants;
4. réintroduire, dans ses documents de programmation, une sélection d'indicateurs de performance et de valeurs cibles annuelles pour le centre européen chargé de lutter contre le trafic de migrants.

Quand? Au premier trimestre 2022 au plus tard.

81

Un processus de priorisation des dossiers, fondé sur des critères appropriés, aide Europol à affecter les ressources où elles sont le plus nécessaires. Ce processus repose en partie sur le jugement professionnel du personnel spécialisé concerné, mais il n'est pas totalement documenté. Il n'existe donc pas d'éléments probants suffisants pour démontrer qu'Europol alloue ses ressources aux dossiers qui en ont le plus besoin (points 65 et 66).

82

Europol coordonne ses activités avec d'autres parties prenantes, mais pas toujours de manière systématique. À cette fin, elle a mis en place des partenariats innovants avec des groupements européens, permettant un échange rapide d'informations et une coopération intensive. Europol tend également à conclure des accords de collaboration avec des organisations répressives régionales. Toutefois, elle n'entretient pas de coopération structurée avec d'autres cadres de coopération européens engagés dans la lutte contre le trafic de migrants (points 67 à 71).

Recommandation n° 4 — Rendre plus transparent le processus de priorisation des dossiers

Afin de démontrer qu'elle sélectionne bien les dossiers les plus pertinents, Europol devrait:

1. conserver les éléments prouvant qu'elle applique de manière systématique et cohérente des critères de priorisation pour classer tous les dossiers entrants;
2. conserver une trace de la note attribuée à chaque dossier examiné au cours du processus de priorisation.

Quand? D'ici à fin 2021.

Le présent rapport a été adopté par la Chambre III, présidée par M^me Bettina Jakobsen, Membre de la Cour des comptes, à Luxembourg en sa réunion du 13 juillet 2021.

Annexe

Annexe — Rapports et indicateurs de performance d'Europol dans le cadre de la lutte contre le trafic de migrants

En 2019, Europol a produit les rapports ci-après comportant des informations sur ses activités de lutte contre le trafic de migrants:

• le document de programmation d'Europol, requis par l'article 16, paragraphe 5, point d), du règlement Europol et présentant des objectifs triennaux ainsi que le programme de travail annuel;
• le rapport annuel consolidé sur les activités d'Europol, requis par l'article 16, paragraphe 5, point g), du règlement Europol et présentant des informations sur la mise en œuvre du programme de travail annuel de l'agence;
• le rapport annuel d'activités du centre européen chargé de lutter contre le trafic de migrants, qui informe le public des activités du centre. Ce document établit des séries d'indicateurs distinctes pour l'«aide à l'immigration clandestine» (trafic de migrants) et pour la «traite des êtres humains»;
• le European Migrant Smuggling Centre Facilitation Illegal Migration Report, document bimestriel non public adressé à la Commission et fournissant des informations sur les activités du centre. Il comporte 41 indicateurs de performance clés (IPC), répartis en sept catégories²⁶, afin de mesurer la performance dans les domaines formant le cœur de métier du centre;
• le rapport trimestriel de suivi EMSC/AP Migrant Smuggling contribution to Europol OD, document interne adressé à la direction opérationnelle d'Europol et présentant la contribution des AP/du centre chargé de lutter contre le trafic de migrants. Ce rapport fournit des statistiques sur six indicateurs sélectionnés et explique les tendances dans les activités;
• le rapport Europol in brief, qui présente au public une synthèse des informations et des chiffres relatifs aux activités d'Europol.

Acronymes, sigles et abréviations

Afripol: Mécanisme africain de coopération policière

Ameripol: Communauté des polices d'Amérique

AP: Analysis project

API: système d'information préalable sur les passagers (Advanced Passenger Information)

Aseanapol: réseau des chefs des polices nationales des pays de l'ASEAN

EMPACT: plateforme pluridisciplinaire européenne contre les menaces criminelles (European Multidisciplinary Platform against Criminal Threats)

Eurodac: système européen de comparaison des empreintes digitales

Eurojust: Agence de l'Union européenne pour la coopération judiciaire en matière pénale

Europol: Agence de l'Union européenne pour la coopération des services répressifs

Frontex: Agence européenne de garde-frontières et de garde-côtes

HVT: cible de grande importance (high-value target)

IRU: unité de l'UE chargée du signalement des contenus sur internet

PNR: dossier passager (Passenger Name Record)

QUEST: projet Querying Europol Systems

SAE: système d'analyse Europol

SIE: système d'information Europol

SIENA: application de réseau d'échange sécurisé d'informations (Secure Information Exchange Network Application)

SIRENE: supplément d'information requis à l'entrée nationale (Supplementary Information Request at the National Entries)

SIS II: système d'information Schengen

VIS: système d'information sur les visas (Visa Information System)

Glossaire

Analysis project (AP): plateforme au sein de laquelle des analyses opérationnelles peuvent être effectuées afin de soutenir des enquêtes et des opérations de renseignement en matière criminelle

Application de réseau d'échange sécurisé d'informations (SIENA): canal de communication entre les autorités répressives nationales des États membres de l'UE et des tiers, avec ou sans intervention d'Europol.

Centre européen chargé de lutter contre le trafic de migrants: unité d'Europol responsable de la lutte contre le trafic de migrants et la traite des êtres humains.

Cible de grande importance: personne soupçonnée de planifier, de préparer ou d'avoir commis une ou plusieurs infractions définies à l'article 3 du règlement Europol au cours de l'année écoulée et de représenter dès lors un risque élevé de grande criminalité organisée pour deux États membres ou plus.

Europol: agence de l'UE aidant les États membres à prévenir le terrorisme, la cybercriminalité et d'autres formes graves de criminalité concernant deux États membres ou plus, ainsi qu'à enquêter sur ces activités.

Journée d'action: opération conjointe coordonnée par les autorités répressives nationales dans l'UE, avec le soutien d'Europol, contre la criminalité organisée transfrontalière.

Plateforme pluridisciplinaire européenne contre les menaces criminelles (EMPACT): structure ad hoc destinée à faire face aux principales menaces que la grande criminalité internationale organisée fait peser sur l'UE, réunissant les États membres, les institutions et les agences de l'UE ainsi que d'autres partenaires internationaux publics et privés.

Système d'analyse Europol: système d'information sécurisé, accessible uniquement au personnel d'Europol, pour le stockage et le traitement des informations opérationnelles transmises par les autorités répressives nationales et les autres partenaires d'Europol.

Système d'information Europol: base de données utilisée par Europol et les États membres, ciblant les personnes soupçonnées ou convaincues de violer les lois d'un État membre ou de commettre des actes répréhensibles dans un domaine de criminalité relevant de la compétence d'Europol.

Système Prüm: groupe des États membres signataires du traité de 2005 relatif à l'approfondissement de la coopération transfrontalière, notamment en vue de lutter contre le terrorisme, la criminalité transfrontalière et la migration illégale.

Réponses de la Commission et du SEAE, de Frontex, d'Eurojust et d'Europol

Réponses de la Commission et du SEAE

https://www.eca.europa.eu/fr/Pages/DocItem.aspx?did=59363 

Réponses de Frontex

https://www.eca.europa.eu/fr/Pages/DocItem.aspx?did=59363 

Réponses d'Eurojust

https://www.eca.europa.eu/fr/Pages/DocItem.aspx?did=59363 

Réponses d'Europol

https://www.eca.europa.eu/fr/Pages/DocItem.aspx?did=59363 

Notes

¹ Europol, European Union serious and organised crime threat assessment 2017.

² Conclusions du Conseil sur la définition des priorités de l'UE pour la lutte contre la grande criminalité internationale organisée entre 2018 et 2021 – Conclusions du Conseil (18 mai 2017).

³ Office des Nations unies contre la drogue et le crime, Smuggling of Migrants, 2011.

⁴ Commission européenne, «L'UE et la crise migratoire», 2017.

⁵ Centre européen chargé de lutter contre le trafic de migrants, 4th Annual Report, 2020.

⁶ Europol, European Union serious and organised crime threat assessment 2017, p. 50.

⁷ Plus précisément les directions générales suivantes: Migration et affaires intérieures (DG HOME), Justice et consommateurs (DG JUST), Partenariats internationaux (DG INTPA), et Voisinage et négociations d'élargissement (DG NEAR).

⁸ Directive 2002/90/CE du Conseil du 28 novembre 2002 définissant l'aide à l'entrée, au transit et au séjour irréguliers (JO L 328 du 5.12.2002).

⁹ Article 1^er de la directive sur l'aide aux migrants.

¹⁰ Étude du Parlement européen intituléeFit for purpose?The Facilitation Directive and the criminalization of humanitarian assistance to irregular migrants:2018 update.

¹¹ Règlement (UE) 2016/794 du Parlement européen et du Conseil du 11 mai 2016 relatif à l'Agence de l'Union européenne pour la coopération des services répressifs (Europol).

¹² Arrêt rendu le 16 juillet 2020 dans l'affaire C-311/18, Data Protection Commissioner contre Facebook Ireland Ltd et Maximillian Schrems, et en particulier ses points 104 à 108.

¹³ Les exceptions sont prévues à l'article 25 du règlement Europol.

¹⁴ Conformément à l'article 26, paragraphe 2, du règlement Europol.

¹⁵ Article 26 du document COM(2020) 796 final du 9.12.2020.

¹⁶ Article 48, paragraphe 8, du règlement (UE) 2018/1862 du Parlement européen et du Conseil sur l'établissement, le fonctionnement et l'utilisation du système d'information Schengen (SIS) dans le domaine de la coopération policière et de la coopération judiciaire en matière pénale.

¹⁷ Selon l'article 21, paragraphe 1, du règlement Eurodac, Europol ne peut interroger le système Eurodac «que si les comparaisons avec les données dactyloscopiques conservées dans tous les systèmes de traitement d'informations qui sont, techniquement et légalement, accessibles à Europol, n'ont pas permis de déterminer l'identité de la personne concernée […]».

¹⁸ Règlement (UE) 2019/818 du Parlement européen et du Conseil du 20 mai 2019 portant établissement d'un cadre pour l'interopérabilité des systèmes d'information de l'UE dans le domaine de la coopération policière et judiciaire, de l'asile et de l'immigration.

¹⁹ Article 90 du règlement (UE) 2019/1896 du Parlement européen et du Conseil du 13 novembre 2019 relatif au corps européen de garde-frontières et de garde-côtes et abrogeant les règlements (UE) n° 1052/2013 et (UE) 2016/1624.

²⁰ Article 21 du règlement (UE) 2016/794 du Parlement européen et du Conseil du 11 mai 2016 relatif à l'Agence de l'Union européenne pour la coopération des services répressifs (Europol) et remplaçant et abrogeant les décisions du Conseil 2009/371/JAI, 2009/934/JAI, 2009/935/JAI, 2009/936/JAI et 2009/968/JAI.

²¹ Articles 10 à 14 de la décision 2009/371/JAI du Conseil.

²² Articles 18 et 19 du règlement Europol.

²³ https://www.europol.europa.eu/socta-report

²⁴ https://www.europol.europa.eu/migrant-smuggling-use-of-small-boats-to-cross-english-channel-0

²⁵ Rapport annuel d'activités consolidé 2019 d'Europol, p. 22.

²⁶ Données de traitement pour l'échange d'informations, équipe opérationnelle conjointe «Mare», analyse opérationnelle, réunions opérationnelles, journées d'action, déploiement/soutien sur place, et réunions stratégiques et thématiques.

Calendrier

https://www.eca.europa.eu/fr/Pages/DocItem.aspx?did=59363 

Équipe d'audit

Les rapports spéciaux de la Cour présentent les résultats de ses audits relatifs aux politiques et programmes de l'UE ou à des questions de gestion concernant des domaines budgétaires spécifiques. La Cour sélectionne et conçoit ces activités d'audit de manière à maximiser leur impact en tenant compte des risques pour la performance ou la conformité, du niveau des recettes ou des dépenses concernées, des évolutions escomptées ainsi que de l'importance politique et de l'intérêt du public.

L'audit de la performance objet du présent rapport a été réalisé par la Chambre III (Action extérieure, sécurité et justice), présidée par M^me Bettina Jakobsen, Membre de la Cour. L'audit a été effectué sous la responsabilité de M^me Bettina Jakobsen, Membre de la Cour, assistée de: M^me Katja Mattfolk, cheffe de cabinet; M. Paolo Rexha, attaché de cabinet; M^me Sabine Hiernaux-Fritsch, manager principale; MM. Piotr Senator et Roberto Ruiz Ruiz, chefs de mission; MM. Andrej Minarovic et Erik Kotlarik, auditeurs. L'assistance linguistique a été fournie par M. Michael Pyper.

Contact

COUR DES COMPTES EUROPÉENNE
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxembourg
LUXEMBOURG

Tél. +352 4398-1
Contact: eca.europa.eu/fr/Pages/ContactForm.aspx
Site internet: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors

De nombreuses autres informations sur l’Union européenne sont disponibles sur l’internet via le serveur Europa (http://europa.eu).

Luxembourg: Office des publications de l’Union européenne, 2021

PDF	ISBN 978-92-847-6572-0	ISSN 1977-5695	doi:10.2865/356907	QJ-AB-21-019-FR-N
HTML	ISBN 978-92-847-6579-9	ISSN 1977-5695	doi:10.2865/254753	QJ-AB-21-019-FR-Q

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