Semestre européen: les recommandations par pays abordent des problématiques importantes, mais leur mise en œuvre laisse à désirer

Synthèse

I

Le Semestre européen est un cycle annuel de coordination, par la Commission et le Conseil, des politiques économiques et budgétaires au sein de l'UE ayant pour but d'améliorer la durabilité économique et sociale de l'Union. Il n'a cessé d'évoluer depuis sa création en 2010.

II

Le Semestre européen offre à la Commission, aux États membres et aux partenaires sociaux la possibilité d'entretenir un dialogue permanent. Les rapports par pays reposent sur des échanges approfondis avec les gouvernements, les autorités nationales et les parties prenantes, sur les plans tant technique que politique. Le Semestre européen influe également sur les décisions des États membres en matière de politique budgétaire et économique. Dans ce contexte, la Commission utilise son pouvoir d'appréciation pour mettre en évidence les principales difficultés de chaque État membre.

III

La Commission joue un rôle de coordination, et le Conseil est responsable en dernier ressort des orientations transmises aux États membres. Ce processus aboutit aux recommandations par pays (RPP) que le Conseil adresse à chaque État membre sur la base de propositions de la Commission. Celle-ci assure le suivi de la mise en œuvre des RPP.

IV

Ce rapport coïncide avec la fin de la stratégie décennale Europe 2020 et l'ouverture d'un nouvel horizon stratégique. Il s'agit du troisième d'une série de rapports de la Cour consacrés au Semestre européen. Nous avons publié, en 2018, deux rapports portant chacun sur un aspect du Semestre européen: le pacte de stabilité et de croissance (PSC) et la procédure concernant les déséquilibres macroéconomiques (PDM). À eux trois, ces rapports brossent un tableau complet de l'efficacité de la coordination des politiques au niveau de l'UE.

V

Nous avons examiné si la Commission mettait en œuvre efficacement les procédures du Semestre européen visant à renforcer la surveillance des politiques des États membres en vertu des dispositions du règlement (CE) n° 1466/97 (ci-après «le règlement»). L'audit présenté dans ce rapport réunit les enseignements tirés des progrès accomplis dans la réalisation des objectifs de la stratégie Europe 2020, de la mise en œuvre des RPP, de leur formulation et de leur suivi.

VI

Les progrès accomplis dans la réalisation, à l'horizon 2020, de six des huit objectifs de la stratégie Europe 2020 – dans des domaines clés comme l'emploi, l'éducation et l'énergie – sont satisfaisants, et il est probable que ces objectifs seront pleinement atteints. Toutefois, les progrès ont été lents en ce qui concerne les objectifs liés à la lutte contre la pauvreté ainsi qu'à la recherche et développement.

VII

Les RPP plaident en faveur de grandes réformes structurelles. Les évaluations pluriannuelles de la Commission montrent que les États membres ont mis en œuvre 26 % des RPP de manière substantielle ou intégralement et ont enregistré au moins «certains progrès» pour 44 % des RPP de 2011 à 2018. Des progrès limités, voire nuls, ont été observés pour la mise en œuvre des 30 % de RPP restants.

VIII

Nous avons examiné des documents produits dans le cadre du Semestre européen et constaté que les RPP portaient généralement sur les problématiques mises en évidences dans les rapports par pays, ainsi que sur les priorités fixées dans l'examen annuel de la croissance et dans les lignes directrices intégrées. Les RPP pointent également les domaines d'action sur lesquels se pencher, mais souvent sans expliquer suffisamment pourquoi certaines réformes devraient être prioritaires par rapport à d'autres. Les rapports par pays de la Commission mettent généralement en évidence les risques importants et constituent une bonne base pour formuler les RPP.

IX

Les programmes nationaux de réforme (PNR) présentent les évaluations des risques réalisées par les États membres, ainsi que les politiques qu'ils comptent mener pour y répondre. Toutefois, nous avons relevé un certain nombre de cas dans lesquels les PNR ne comportaient pas suffisamment d'informations concernant les priorités et les objectifs visés par les mesures proposées. La Commission n'a pas donné de retour d'information par écrit sur l'absence de certaines informations dans les différents PNR.

X

Sur la base de nos constatations, nous recommandons à la Commission de renforcer:

1. l'accent mis, dans le cadre du processus du Semestre européen, sur le volet social et la recherche;
2. le suivi de la mise en œuvre des RPP;
3. le lien entre les fonds de l'UE et les RPP;
4. la qualité de la formulation des RPP;
5. ses évaluations des PNR.

Introduction

Le Semestre européen

01

Le Semestre européen est un cycle annuel de coordination, par la Commission et le Conseil, des politiques économiques et budgétaires au sein de l'UE ayant pour but d'améliorer la durabilité sociale et économique de l'Union et de remédier aux difficultés structurelles auxquelles elle est confrontée: la politique budgétaire, les déséquilibres macroéconomiques et les réformes structurelles liées à la croissance à long terme, à l'emploi et aux autres questions sociales.

02

Le Semestre européen a été créé dans le cadre de la réponse de l'UE à la crise économique et financière qui a frappé l'Europe à partir de 2010¹. Il vise à synchroniser les calendriers des procédures établies afin de mieux aligner les objectifs des politiques nationales en matière de budget, de croissance et d'emploi dans le sillage de la crise financière (voir annexe I). Il réunit plusieurs procédures portant sur des domaines d'action complexes et faisant intervenir de nombreux dispositifs de coordination: le volet préventif du pacte de stabilité et de croissance (PSC), la procédure concernant les déséquilibres macroéconomiques (PDM) et la stratégie Europe 2020 pour la croissance et l'emploi (voir tableau 1).

03

Le Semestre européen offre à la Commission, aux États membres et aux partenaires sociaux la possibilité d'entretenir un dialogue permanent. Afin de susciter une adhésion nationale mieux ancrée au niveau des États membres, des échanges approfondis ont lieu entre la Commission et les gouvernements nationaux, les autorités nationales et les parties prenantes. Le Semestre européen influe sur les décisions des États membres en matière de politique budgétaire et économique. Dans ce contexte, la Commission utilise son pouvoir d'appréciation pour mettre en évidence les principales difficultés de chaque État membre.

04

La stratégie Europe 2020 pour l'emploi et la croissance² (ci-après la «stratégie Europe 2020») a été lancée le 17 juin 2010, en pleine crise économique et financière. Elle a succédé à la stratégie de Lisbonne. Pensée pour durer 10 ans, elle est destinée à aider l'UE à surmonter la crise et à faire d'elle une économie intelligente, durable et solidaire. L'encadré 1 expose ses objectifs. Les progrès accomplis dans la réalisation des objectifs de la stratégie Europe 2020 sont évalués dans le cadre du Semestre européen. Les États membres sont invités à faire état des progrès accomplis dans la réalisation de leurs objectifs dans leurs programmes nationaux de réforme (PNR)³.

05

Au fil du temps, la Commission et les États membres ont fait évoluer le Semestre européen au-delà de sa vocation initialement budgétaire et socio-économique, et des discussions sont actuellement menées afin de mettre davantage l'accent sur la durabilité environnementale et l'état de droit. L'examen annuel de la croissance de 2020 montre une réorientation de la stratégie de l'Union vers une croissance durable. Les objectifs de développement durable des Nations unies (ODD) sont érigés en objectifs fondamentaux, le pacte vert pour l'Europe est présenté comme la nouvelle stratégie de croissance de l'UE, et les rapports par pays de 2020 contiennent une analyse et un suivi des ODD⁴. Dans une communication distincte, la Commission examine les moyens par lesquels la surveillance macroéconomique peut contribuer à recenser et à résoudre certains problèmes liés à l'état de droit⁵.

06

Le processus du Semestre européen englobe les documents suivants (voir annexe II):

• les grandes orientations des politiques économiques (GOPE) et les lignes directrices pour l'emploi (LDE), regroupées sous l'intitulé de «lignes directrices intégrées» (LDI): proposées par la Commission et adoptées par le Conseil, elles visent à guider les politiques des États membres dans les domaines concernés. Les GOPE ne sont pas limitées à une période déterminée (les dernières ont été approuvées en 2015), tandis que les LDE sont actualisées ou reconduites chaque année. Elles n'ont pas de caractère contraignant ou exécutoire pour les États membres, mais elles fournissent à la Commission une base pour formuler les RPP. En outre, en vertu du règlement, la Commission est tenue d'examiner leur mise en œuvre et d'en rendre compte;
• l'examen annuel de la croissance (EAC) est une communication élaborée par la Commission et présentée dans le cadre du «paquet d'automne», en novembre. Il expose les grands défis auxquels sont confrontées l'UE et la zone euro, il définit les priorités économiques et sociales générales de l'Union et il fournit aux États membres des orientations sur les politiques à mener au niveau de l'UE pour l'année à venir. L'EAC s'appuie sur d'autres rapports du paquet d'automne ou d'autres documents pertinents pour dégager des priorités. Par exemple, les orientations sur les politiques à mener formulées dans l'EAC 2018 «se fondent sur le discours sur l'état de l'Union 2017 du président Juncker, le socle européen des droits sociaux, le livre blanc sur l'avenir de l'Europe et les cinq documents de réflexion qui ont suivi. Elles prennent en compte les discussions avec le Parlement européen, le Conseil, les autres institutions de l'UE, les parlements nationaux et les partenaires sociaux.»;
• le paquet d'automne comprend, en plus de l'EAC, le rapport sur le mécanisme d'alerte (RMA) de la procédure concernant les déséquilibres macroéconomiques (PDM), ainsi que le projet de rapport conjoint sur l'emploi. Depuis 2015, il comporte une communication sous la forme d'une synthèse de l'évaluation, par la Commission, des projets de plans budgétaires (PPB) pour l'année à venir présentés par les États membres de la zone euro, ainsi que des recommandations pour cette zone;
• les rapports par pays sont des documents de travail présentés depuis 2015 par la Commission chaque année en février (auparavant, la Commission publiait en mai un document de travail qui contenait une évaluation du PNR, et séparément, en avril, les bilans approfondis). Les rapports par pays comportent une évaluation de la situation économique de chaque État membre, ainsi que des progrès qu'il a accomplis dans la réalisation des objectifs de la stratégie Europe 2020 et dans la mise en œuvre des RPP;
• les programmes de stabilité ou de convergence et les programmes nationaux de réforme sont présentés par les États membres chaque année en avril. Le règlement exige que les programmes de stabilité ou de convergence exposent des plans budgétaires qui tiennent compte des différents problèmes de déséquilibres budgétaires et macroéconomiques. Il dispose également que les États membres doivent présenter des programmes nationaux de réforme qui décrivent leurs plans en prenant en considération les différentes orientations annuelles et pluriannuelles fournies au niveau de l'UE, par exemple celles en lien avec des problèmes liés à la PDM, la stratégie de l'UE pour la croissance et l'emploi (la «stratégie Europe 2020»), les lignes directrices intégrées (GOPE et LDE) et l'examen annuel de la croissance. La Commission adresse également chaque année aux États membres une lettre donnant des orientations spécifiques sur le fond et la forme des PNR;
• chaque année, en mai, les services de la Commission élaborent des documents de travail (SWD pour Staff Working Document) concernant le volet préventif et y présentent leur analyse des programmes de stabilité ou de convergence. Ces documents exposent tous les risques budgétaires recensés et font état de l'évolution de la situation budgétaire et du respect des règles en la matière fixées par le volet préventif du PSC;
• chaque année, la Commission propose ses recommandations par pays (RPP) au Conseil au mois de mai, en vue de leur approbation en juillet. La Commission assure ensuite un suivi de leur mise en œuvre et évalue les progrès accomplis, puis en rend compte dans le rapport par pays de l'année suivante. En l'absence de progrès ou en cas de détérioration de la situation, le Conseil décide, sur la base d'une recommandation de la Commission, si des mesures d'exécution s'imposent (par exemple des sanctions ou d'autres mesures, comme des décisions prévoyant une limitation du financement de l'UE);
• les rapports de suivi: pour les pays concernés par des déséquilibres macroéconomiques, un suivi spécifique des progrès accomplis par rapport au programme d'action et aux RPP liées à la PDM est aussi mis en place. Ce processus se déroule aux mois de novembre et décembre. Les rapports de suivi de la Commission sont examinés par les comités du Conseil et sont également publiés. En janvier de l'année suivante, le Conseil formule des conclusions portant sur l'ensemble du processus.

07

L'annexe III présente les principaux changements apportés au calendrier du Semestre européen au cours de la période 2011‑2018.

08

Depuis 2011, quatre États membres au total (l'Irlande, le Portugal, Chypre et la Grèce) ont été exclus du Semestre européen pendant les périodes durant lesquelles ils ont fait l'objet d'un programme d'ajustement macroéconomique. Cela permet d'éviter la duplication des recommandations concernant les mesures définies dans ces programmes.

La responsabilité du Semestre européen est partagée entre la Commission et les États membres

09

Il incombe en dernier ressort au Conseil d'adresser des orientations aux États membres sur la base des recommandations de la Commission. Les détails des mesures à prendre sont laissés à l'appréciation des autorités nationales. Ce pouvoir d'appréciation est nécessaire pour préserver l'adhésion politique au niveau des États membres (aux échelons national, régional et local).

10

La Commission a un rôle de coordination, assorti de pouvoirs de sanction uniquement en ce qui concerne le pacte de stabilité et de croissance et la procédure concernant les déséquilibres macroéconomiques, et il est attendu d'elle qu'elle respecte les principes de subsidiarité et de proportionnalité. Elle est également responsable de l'EAC, des rapports par pays et des projets de RPP, de la stratégie Europe 2020, des documents de travail relatifs au volet préventif du PSC, du projet de rapport conjoint sur l'emploi, du bilan approfondi et du RMA, ainsi que de tout rapport de suivi et de surveillance. La Commission est aussi chargée de réviser le processus tous les cinq ans et, le cas échéant, de formuler des recommandations d'ajustements⁶.

11

Le Secrétariat général de la Commission est chargé de superviser et de coordonner le Semestre européen et il dirige le groupe restreint de directions générales (DG), qui réunit la direction générale des affaires économiques et financières (DG ECFIN), la direction générale du marché intérieur, de l'industrie, de l'entrepreneuriat et des PME (DG GROW) ainsi que la direction générale de l'emploi, des affaires sociales et de l'inclusion (DG EMPL). La participation des DG au groupe restreint peut évoluer en fonction des priorités du Semestre européen. Les «équipes-pays» sont composées de chefs d'équipe du Secrétariat général et d'agents issus de différentes DG, ainsi que de responsables du Semestre européen au sein des Représentations de l'UE dans les États membres.

12

Il incombe au Conseil d'adresser des orientations aux États membres. Il est censé suivre les recommandations et propositions de la Commission ou exposer publiquement sa position s'il est en désaccord avec elle⁷.

13

Le principe d'adhésion nationale tient une place centrale dans le Semestre européen. Il fait référence au niveau d'engagement et aux progrès attendus des États membres sur la voie d'une coordination plus étroite des politiques économiques et d'une convergence soutenue de leurs performances économiques en application des articles 120, 121 et 148 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne (TFUE) et des dispositions du règlement. Ce principe a été affiné au fil du temps dans différentes communications du Conseil et de la Commission, ainsi que dans le règlement (voir encadré 2).

Étendue et approche de l'audit

14

La question d'audit principale était de savoir si la Commission avait coordonné efficacement les politiques économiques et structurelles en vertu du règlement (CE) n° 1466/97 relatif au Semestre européen (ci-après «le règlement»). Nous avons examiné la mise en œuvre du règlement par la Commission. Nous nous sommes penchés sur le cadre du Semestre européen, sur la stratégie Europe 2020 et sur les réformes structurelles connexes nécessaires pour améliorer la durabilité sociale et économique.

15

Le présent rapport s'inscrit dans une série de trois rapports de la Cour consacrés au Semestre européen. Les deux premiers rapports, publiés en 2018, ont chacun porté sur un aspect du Semestre européen: le pacte de stabilité et de croissance et la procédure concernant les déséquilibres macroéconomiques¹³. Nous nous sommes intéressés plus particulièrement aux questions d'audit ci-après.

1. Les progrès accomplis vers la réalisation des objectifs de la stratégie Europe 2020 étaient-ils suffisants, et cette dernière a-t-elle été coordonnée efficacement dans le cadre du Semestre européen?
2. Les RPP portaient-elles sur les priorités définies dans l'EAC et les LDI, et les États membres ont-ils mis en œuvre leurs RPP intégralement, ou du moins dans des proportions suffisantes?
3. La Commission a-t-elle globalement assuré un suivi méticuleux de la mise en œuvre des RPP et a-t-elle communiqué des informations exactes?
4. La Commission a-t-elle formulé les RPP et élaboré sa recommandation au Conseil sur la base de ses évaluations des PNR des États membres et de celles qu'elle intègre dans les rapports par pays?

16

Nous avons examiné le processus du Semestre européen en détail pour un échantillon de six États membres (l'Autriche, la Belgique, la Finlande, la Hongrie, l'Italie et les Pays-Bas) sur la période 2011‑2018 (voir annexe IV pour connaître les modalités de sélection des États membres composant l'échantillon). Le cas échéant, nous avons également élargi notre analyse à d'autres États membres.

17

Nos critères d'audit étaient fondés sur:

1. les exigences fixées par le cadre juridique, en particulier le règlement (CE) n° 1466/97 relatif au Semestre européen;
2. la stratégie Europe 2020 et les réexamens, par la Commission elle-même, de cette stratégie ou de celle qui l'a précédée, la stratégie de Lisbonne;
3. les orientations internes que la Commission a transmises à ses unités géographiques ou aux États membres sur la production de différents rapports et évaluations;
4. des documents publiés par un certain nombre d'institutions de l'UE et d'autres organisations internationales ou issus de travaux de recherche visant à déterminer les bonnes pratiques.

18

Nous avons examiné l'ensemble de la chaîne de documents (à savoir EAC, rapports par pays, PNR, RPP et rapports de suivi) sur deux cycles (2014 et 2016) pour chaque État membre de l'échantillon, afin de comprendre le fonctionnement du processus et si/comment les différents documents s'imbriquent de façon efficace et rationnelle.

19

Nos principaux interlocuteurs ont été le Secrétariat général de la Commission, qui est responsable au premier chef de la coordination du processus, ainsi que les directions membres du groupe restreint (à savoir les DG ECFIN, DG EMPL et DG GROW).

20

Nos travaux d'audit se sont achevés avant la flambée de COVID-19. Le présent rapport ne tient donc pas compte des changements intervenus, notamment au niveau des politiques, pour faire face à la pandémie.

Observations

De réels progrès accomplis dans la réalisation des objectifs de la stratégie Europe 2020

Six des huit objectifs de la stratégie Europe 2020 seront probablement atteints, ce qui ne sera pas le cas de ceux liés à la lutte contre la pauvreté et à la recherche

21

La stratégie Europe 2020 fixe huit objectifs aux États membres. Les progrès dans la réalisation de ces objectifs ont été globalement satisfaisants pour l'UE dans son ensemble, mais restent contrastés entre les États membres (voir annexe V). Si l'on considère l'UE globalement, les objectifs en matière d'emploi, d'énergie et d'éducation seront probablement atteints en 2020. Par contre, la réalisation des objectifs liés à la lutte contre la pauvreté a subi de plein fouet les effets de la crise financière de 2008, et les États membres n'ont progressé que timidement en ce qui concerne leurs objectifs de dépenses de recherche et développement (R&D) (voir figure 1 et annexe V).

22

Le nombre de personnes exposées au risque de pauvreté ou d'exclusion sociale a augmenté au cours des années qui ont immédiatement suivi la crise (passant de 116 millions en 2008 à 122 millions en 2012) et a commencé à diminuer après 2012, sous l'effet de la reprise de l'économie générale (passant de 122 millions en 2012 à 109,2 millions en 2018)¹⁴. L'objectif de la stratégie Europe 2020 était pourtant de sortir 20 millions de personnes de la pauvreté ou de l'exclusion sociale par rapport au chiffre de référence de 2008 et de l'abaisser à 96,1 millions en 2020.

23

En ce qui concerne la R&D, l'objectif défini dans le cadre de la stratégie de Lisbonne en 2000 était d'augmenter les dépenses de R&D de chaque État membre à 3 % du PIB et de faire de l'UE l'économie de la connaissance la plus compétitive et la plus dynamique du monde en 2010. Cet objectif n'a jamais été atteint. La stratégie Europe 2020 a fixé le même objectif de 3 %, mais pour l'UE dans son ensemble, ce qui a permis aux États membres de définir leurs propres objectifs nationaux. Ces derniers présentent d'importantes disparités, comme le montre la figure 2.

24

Au cours de la décennie 2000‑2010, le niveau a atteint 1,93 % du PIB, soit une augmentation de seulement 0,16 point de pourcentage. Au cours des huit années qui ont suivi, dans le cadre de la stratégie Europe 2020, les dépenses ont augmenté pour atteindre 2,12 % du PIB en 2018, ce qui représente une nouvelle augmentation de seulement 0,19 point de pourcentage (voir figure 3).

La Commission n'a pas formulé suffisamment de recommandations pour lutter contre la pauvreté et encourager la recherche dans certains États membres

25

Entre 2011 et 2016, la Commission a adressé à 14 États membres des RPP directement liées à la lutte contre la pauvreté. Toutefois, notre analyse a mis en lumière plusieurs cas où elle ne l'a pas fait alors que la situation se dégradait. À titre d'exemple, le tableau 2 montre qu'en 2016, la Commission n'a pas formulé de RPP visant en particulier la pauvreté pour 11 des 18 États membres dans lesquels le nombre de personnes vivant sous le seuil de pauvreté et victimes d'exclusion sociale avait augmenté (à différents degrés) par rapport aux niveaux d'avant la crise.

26

La Commission a formulé un certain nombre de RPP abordant la lutte contre la pauvreté au travers de domaines comme l'emploi, l'acquisition de compétences, l'apprentissage tout au long de la vie, la garde d'enfants et l'intégration sur le marché du travail de citoyens jusque-là marginalisés. Toutefois, selon nous, l'objectif fixé dans la stratégie Europe 2020 et l'incidence de la crise financière sur le rythme de progression auraient justifié davantage de RPP ciblant directement des mesures de lutte contre la pauvreté.

27

En réaction au taux de chômage élevé, la Commission a instauré plusieurs mesures importantes financées par le budget de l'UE et visant, par exemple, les régions qui enregistraient des taux de chômage élevés chez les jeunes. Malgré ces efforts, entre 2008 et 2018, l'indice de pauvreté, mesuré par l'indicateur de «risque de pauvreté», a présenté des divergences très marquées d'une tranche d'âge à l'autre. Le risque de pauvreté a considérablement augmenté pour la tranche d'âge des 18-24 ans et fortement diminué pour la tranche des 65 ans et plus. Par conséquent, l'écart de pauvreté entre ces deux tranches d'âge a atteint 7,0 points de pourcentage en 2018, contre seulement 1,0 point de pourcentage en 2008¹⁵ (voir figure 4). Eurostat définit cet indicateur comme la proportion de personnes dont le revenu disponible équivalent se situe en dessous du seuil de risque de pauvreté, fixé à 60 % du revenu disponible équivalent médian national (après transferts sociaux)¹⁶.

28

Un certain nombre d'évolutions récentes survenues au moment de notre audit concourent à renforcer l'accent mis sur les questions liées à l'emploi et à la pauvreté:

• en 2017, le Parlement européen, le Conseil et la Commission ont approuvé conjointement le socle européen des droits sociaux, qui consacre 20 principes clés¹⁷;
• dans le cadre des objectifs de développement durable (ODD) des Nations unies pour 2030, les dirigeants de l'UE se sont engagés, parmi d'autres objectifs de durabilité (changement climatique), à réduire au moins de moitié la proportion de personnes vivant dans la pauvreté sous toutes ses formes¹⁸;
• dans son programme pour l'Europe, la présidente de la Commission a déclaré qu'elle souhaitait «concilier le social et le marché» en présentant «un plan d'action pour la mise en œuvre intégrale du socle européen des droits sociaux» et que le Semestre européen devrait être redéfini pour en faire «un instrument qui intègre les objectifs de développement durable des Nations unies»¹⁹.

29

Le Semestre européen dispose des atouts nécessaires pour devenir un processus de coordination politique important pour lutter contre la pauvreté de plusieurs manières: en garantissant des réserves budgétaires suffisantes pour apporter un soutien pendant et immédiatement après une crise; en adressant des recommandations à tous les pays dans lesquels les niveaux de pauvreté sont élevés ou augmentent; en renforçant encore le lien entre les RPP et l'appui budgétaire afin d'encourager les réformes.

30

En ce qui concerne la recherche et développement, nous avons constaté que la Commission n'a pas adressé de RPP à chaque État membre qui ne s'est pas rapproché de ses valeurs cibles pour les dépenses dans ce domaine. Par exemple, aucune RPP de cet ordre n'a été formulée pour les 17 États membres dans cette situation en 2017 (voir tableau 3 à l'annexe VI).

31

Au niveau mondial, l'UE se laisse distancer par les autres économies avancées telles que les États-Unis, le Japon et la Corée du Sud. La Chine, quant à elle, comble rapidement son retard en matière de R&D (voir figure 5). Dans le contexte actuel de concurrence exacerbée avec les autres acteurs mondiaux, des efforts supplémentaires doivent être consentis dans ce domaine dans le cadre, mais aussi en dehors, du Semestre européen. Si les États membres ont maintenu leurs dépenses publiques en faveur de la R&D, le secteur des entreprises est à la traîne sur ce type de dépenses, alors qu'il présente le plus gros potentiel pour l'avenir²⁰.

Le Semestre européen a commencé à reporter son attention sur les ODD

32

La Commission a commencé à suivre les progrès des politiques nationales vers la réalisation des ODD en incluant une nouvelle annexe («E») qui présente une évaluation statistique des tendances en matière d'ODD dans les États membres sur les cinq dernières années, sur la base d'un ensemble d'indicateurs de l'UE relatifs aux ODD établi par Eurostat. Elle a également commencé à formuler des RPP concernant les ODD. Celles-ci étant récentes, nos travaux d'audit n'ont pas porté sur elles.

33

De même, nous avons relevé un petit nombre de cas dans lesquels les rapports par pays mettaient en lumière des questions liées à l'état de droit, telles que l'indépendance de la justice, la corruption, les conflits d'intérêts et la liberté des médias. Il s'agit là de bons exemples de la contribution que le Semestre européen peut apporter en matière d'état de droit.

Le taux de mise en œuvre intégrale ou substantielle des RPP par les États membres est faible et la Commission n'assure pas toujours le suivi de manière exhaustive

«Certains progrès» ont pu au moins être constatés dans la mise en œuvre de plus des deux tiers des RPP, mais le taux de mise en œuvre intégrale ou substantielle par les États membres est faible

34

La Commission a créé CESAR, une base de données interne contenant les évaluations effectuées par différentes DG sur le niveau de mise en œuvre des RPP. D'après les données de CESAR, sur la période 2011‑2017, 1,6 % des RPP ont été classées dans la catégorie «mise en œuvre intégrale» dans l'année qui a suivi leur émission, et 4,6 % ont enregistré des «progrès substantiels» (voir figure 6 et encadré 3). La majorité des RPP sont classées dans les catégories «certains progrès» (50,9 %) et «progrès limités» (35,5 %). Les RPP passent souvent dans la catégorie «certains progrès» dès lors que des mesures ou des réformes sont adoptées par voie parlementaire ou par décret ministériel.

35

Bien que cela constitue un pas important vers la mise en œuvre des RPP, la Commission, dans ses évaluations, estime à juste titre qu'un travail important reste nécessaire au niveau des États membres. Cela tend à indiquer que, si le Semestre européen constitue une bonne plateforme de coordination pour le suivi des progrès, les États membres n'ont pas suffisamment mis en œuvre les RPP pour remédier aux problèmes structurels mis en évidence.

36

En mai 2017, la Commission a instauré une évaluation pluriannuelle, qui examine sur une période plus longue si les RPP sont mises en œuvre. Elle permet de rendre compte des RPP qui ont été traitées mais dont la mise en œuvre a nécessité plus d'une année. Sur la période 2011‑2018, l'évaluation pluriannuelle a montré que 9 % des RPP avaient été intégralement mises en œuvre, et que des «progrès substantiels» avaient été réalisés dans 17 % des cas (voir figure 7).

37

Si un État membre, une fois le délai écoulé, n'a pas répondu de manière adéquate à une recommandation politique du Conseil ou élabore des politiques allant contre son avis, la Commission peut lui adresser un avertissement politique²¹. En outre, la Commission a la possibilité d'aller plus loin dans ses recommandations en incluant des mesures spécifiques si les États membres ne suivent pas les RPP²². Pour l'échantillon de RPP contrôlé, la Commission n'a pas recommandé de mesures spécifiques, même si une série de RPP ont été réitérées plusieurs années de suite en raison d'une mise en œuvre lente ou partielle au niveau des États membres.

La Commission n'a pas entièrement documenté son suivi de la mise en œuvre des RPP

38

Nous avons analysé les informations figurant dans le système CESAR afin de déterminer la qualité et la fiabilité du processus de suivi qui sert de base aux rapports de la Commission. Nous avons constaté que, dans quelques cas de notre échantillon (19 évaluations pluriannuelles sur un total de 202), les DG concernées n'avaient pas documenté leurs évaluations dans le système CESAR ou n'avaient pas fourni d'informations sur certaines composantes des RPP (les différents éléments contenus dans une seule RPP). Le système CESAR constitue un outil utile pour suivre la mise en œuvre des RPP, mais l'exhaustivité des informations qui y figurent est essentielle pour en tirer le meilleur parti.

39

Notre examen du suivi de la mise en œuvre des RPP dans les rapports par pays et d'autres rapports produits en aval par la Commission montre des regroupements fréquents des composantes de RPP. Cette situation rend difficile toute comparaison des taux d'avancement ou de mise en œuvre sur plusieurs années.

40

Bien que la Commission publie une synthèse pluriannuelle, il n'existe pas de base de données consolidée accessible au public et qui permette de retrouver facilement les RPP de chaque année, ainsi que leur état d'avancement sur différentes années, CESAR étant une base de données interne non destinée à la publication.

Un lien insuffisant entre les dépenses imputées au budget de l'UE et la mise en œuvre des RPP

41

En vertu des dispositions communes relatives aux Fonds structurels et d'investissement européens (ci-après les «Fonds ESI»)²³, un lien doit être établi entre l'utilisation de ces fonds et les objectifs du Semestre européen et, plus particulièrement, les RPP. Une étude réalisée pour la Commission en 2018²⁴ montre dans quelle mesure les Fonds ESI ont contribué à la mise en œuvre des RPP (voir encadré 4).

42

Les efforts visant à soutenir la mise en œuvre de réformes structurelles au moyen d'incitations financières émanant du budget de l'UE remontent aux grandes orientations des politiques économiques de 1997 (sur les réformes du marché du travail). La programmation des Fonds ESI pour la période 2014‑2020 a tenu compte de toutes les RPP pertinentes au travers de conditions ex ante et/ou d'investissements ciblés. Depuis 2016, les rapports par pays fournissent des informations sur la contribution du budget de l'UE à la résolution des difficultés structurelles. La mise en œuvre n'étant pas encore achevée, il ne sera pas possible d'apprécier les résultats de ces investissements avant un certain temps.

43

Dans un avis sur les dispositions communes relatives aux fonds relevant de la politique de cohésion²⁵, nous avons formulé plusieurs recommandations visant à améliorer l'efficacité de l'aide budgétaire de l'UE à la mise en œuvre des RPP. Nous avons notamment recommandé de faire en sorte que les RPP soient claires, non équivoques et opérationnelles, afin d'appliquer à bon escient les dispositions prévues à l'article 15 de la proposition de règlement portant dispositions communes (RPDC). Nous avons également recommandé à la Commission d'inclure des dispositions qui garantissent que le respect des critères soit évalué au regard des RPP correspondantes, en référence à l'article 11, paragraphes 2 et 4, de la proposition de RPDC.

44

Un service d'appui à la réforme structurelle a été mis en place en juillet 2015 afin de fournir une assistance technique aux États membres dans la conception et la mise en œuvre de leurs réformes structurelles. En 2017, la Commission a proposé d'introduire des incitations financières pour encourager les réformes structurelles²⁶ et, en 2018, elle a proposé d'allouer 25 milliards d'euros à un nouveau programme d'appui aux réformes au titre du CFP 2021‑2027. La proposition de la Commission faisait l'objet d'une procédure législative au moment de l'audit, mais l'intégration du programme d'appui aux réformes proposé pourrait contribuer à accroître le taux de mise en œuvre des RPP.

Les RPP pointent les risques avec justesse, mais n'expliquent pas suffisamment pourquoi certaines réformes devraient être prioritaires par rapport à d'autres

Le nombre de RPP et de leurs composantes est en baisse depuis 2015

45

La décision de la Commission de rationaliser les RPP en 2015 a eu pour effet de faire baisser le nombre moyen de composantes des RPP pour chaque État membre de 20 en 2014 à 12,5 en 2019. Bien que son intention ait été d'assurer un meilleur ciblage des RPP en réduisant leur nombre, ces dernières années, nous avons constaté que les recommandations faisaient chacune référence à plusieurs volets politiques sans lien les uns avec les autres ou couvraient un large éventail de politiques (voir figure 8 et encadré 5).

Les lignes directrices intégrées servent à fixer des priorités, mais la Commission ne rend pas compte de leur mise en œuvre

46

Nous avons constaté que les priorités définies dans les orientations annuelles données aux États membres dans l'examen annuel de la croissance et dans les RPP découlaient essentiellement des grandes orientations des politiques économiques (GOPE) et des lignes directrices pour l'emploi (LDE) (désignées collectivement par le terme «lignes directrices intégrées» ou «LDI»). Si une référence générale figure bien dans les considérants des RPP, les différentes RPP elles-mêmes ne comportent aucune référence ex ante aux priorités de l'EAC et des LDI auxquelles elles sont censées répondre (voir figure 9).

47

Il n'y a eu aucune évaluation ex post de la mesure dans laquelle les États membres ont pris en compte les priorités fixées dans les LDI pour la mise en œuvre des RPP et de toutes les politiques nationales correspondantes, alors que le règlement l'exige²⁷. Cette évaluation ex post fournirait un retour d'information précieux sur la mise en œuvre des priorités des LDI.

Les RPP font écho aux risques recensés dans les rapports par pays, mais la hiérarchisation des priorités n'est pas clairement expliquée

48

Les rapports par pays exposent les principaux risques et faiblesses macroéconomiques et structurels décelés par les «équipes-pays» et font état des mesures envisagées par les États membres. Ils constituent généralement une base solide pour formuler les RPP.

49

Chaque RPP commence par des considérants qui exposent les raisons de la recommandation. Nous avons examiné les considérants des RPP retenues dans notre échantillon et nous avons constaté qu'ils ne contenaient:

1. aucune explication quant à la logique de hiérarchisation des priorités qui a conduit à inclure des problématiques dans les RPP, ni sur les raisons justifiant d'omettre certaines problématiques précédemment décelées dans les rapports par pays, ou de ne pas réitérer des RPP antérieures qui n'ont pas été pleinement mises en œuvre;
2. aucune référence à une confirmation ou à un engagement de la part des États membres dans leurs PNR en ce qui concerne des réformes ou des recommandations particulières;
3. aucune explication de la manière dont les RPP interagissent (incompatibles ou interdépendantes).

50

Les propositions de RPP sont formulées dans le cadre d'un processus interne coordonné par le Secrétariat général, à l'issue d'échanges de vues avec les États membres sur différentes problématiques. Bien que la Commission réalise des analyses approfondies et entretienne des discussions nourries avec les États membres, nous n'avons pas trouvé les critères sur la base desquels certaines problématiques ont été mises en avant et couvertes par les RPP, tandis que d'autres ne l'ont pas été. Les critères et la logique qui sous-tendent la sélection des propositions de RPP n'ont pas été clairement documentés.

51

En outre, la faisabilité des RPP est tributaire du réalisme du calendrier fixé pour leur mise en œuvre. Les lignes directrices de la Commission indiquent que les RPP devraient être mises en œuvre dans un délai de 12 à 18 mois. Cependant, le délai exact dans lequel un État membre devrait agir n'est pas précisé pour chaque RPP. Nous avons constaté que la mise en œuvre de certaines RPP nécessitait davantage de temps que les 12 à 18 mois standard, ce qui amène à réitérer un certain nombre de RPP plusieurs années de suite.

52

La faisabilité peut également dépendre de l'existence ou non de moyens financiers suffisants pour appuyer leur mise en œuvre au niveau national. Nous avons relevé plusieurs cas où les RPP ne comportaient aucune indication quant aux ressources financières nécessaires à leur mise en œuvre (voir encadré 6).

Les programmes nationaux de réforme ne fournissent pas toujours un retour d'information sur les objectifs prioritaires de l'UE ou sur les modalités de participation des parties prenantes nationales

53

Le règlement impose aux États membres de présenter des PNR et des programmes de stabilité ou de convergence, que la Commission est tenue d'évaluer²⁸. Celle-ci examine les documents présentés avant de finaliser les RPP, comme l'indiquent également les considérants. Nous avons néanmoins constaté que la Commission n'avait pas évalué le taux de mise en œuvre des RPP communiqué par les États membres, ni la manière dont ceux-ci entendaient relever d'importants défis économiques et en matière d'emploi ou remédier aux retards dans la réalisation des objectifs de la stratégie Europe 2020.

54

Par ailleurs, la participation des collectivités locales et régionales au Semestre européen, notamment à la conception et à la mise en œuvre des PNR, n'était ni imposée ni organisée de manière formelle au niveau des États membres. Elles ne sont pas considérées comme des partenaires dans ce processus, bien qu'une part importante des RPP ne puisse pas être pleinement mise en œuvre sans leur contribution active. Elles sont par exemple responsables de plus de la moitié des investissements publics au sein de l'UE²⁹. La Commission n'a toutefois généralement pas commenté l'absence de consultations des collectivités locales et régionales et des autres parties prenantes.

55

En outre, notre examen des PNR présentés en 2014 et en 2016 a permis de mettre en évidence des situations où des informations étaient omises par rapport aux orientations de la Commission (voir encadré 7).

56

Lors de notre audit, nous n'avons trouvé aucun élément documentant l'évaluation des PNR par la Commission. En outre, celle-ci ne fournit pas formellement aux États membres un retour d'information par écrit sur l'absence de certaines informations dans leurs PNR.

Conclusions et recommandations

57

Le Semestre européen est un processus important de coordination des politiques, qui fournit chaque année une analyse économique solide de tous les États membres ainsi que des orientations pertinentes pour les politiques économiques et sociales de l'UE, des priorités annuelles et des recommandations par pays. Il couvre un grand nombre de volets des politiques budgétaire, économique, sociale et de développement durable, ainsi que les procédures y afférentes.

58

La Commission mène des travaux approfondis et utilise son jugement pour déterminer où se concentrent de manière générale les principales difficultés de chaque État membre, avec succès selon nous. En dépit des travaux considérables menés par l'UE et les États membres dans le cadre de ce processus de coordination, nous concluons que les États membres présentent un faible taux de mise en œuvre totale ou substantielle des RPP. Nous concluons également que la Commission n'a pas tiré parti de toutes les dispositions applicables en vertu du règlement pour renforcer ses RPP lorsqu'elles n'avaient enregistré aucun progrès important depuis plusieurs années.

59

Les progrès dans la réalisation des objectifs de la stratégie Europe 2020 ont été globalement satisfaisants pour l'UE dans son ensemble, mais restent contrastés entre les États membres. Au niveau de l'UE, six des huit objectifs, dont un concernant l'emploi, trois, l'énergie et deux, l'éducation, seront probablement atteints en 2020, ce qui ne sera pas le cas des objectifs de R&D et de lutte contre la pauvreté. Dans le même temps, nous avons constaté que la Commission n'avait pas suffisamment agi en ce qui concerne les RPP des États membres qui ne se sont pas rapprochés de leurs valeurs cibles dans ces domaines (voir points 21 à 31). L'examen des questions relatives à la durabilité environnementale et à l'état de droit dans le cadre du Semestre européen constitue une évolution importante pour l'avenir (voir points 32 et 33).

Recommandation n° 1 – Mettre résolument l'accent sur les aspects sociaux et la recherche dans le cadre du processus du Semestre européen

La Commission devrait mettre l'accent sur:

1. la lutte contre la pauvreté dans le cadre du Semestre européen, en combinant de manière équilibrée des RPP liées directement à la lutte contre la pauvreté et à l'emploi;
2. la recherche et le développement, en formulant des RPP en la matière pour tous les États membres qui n'ont pas suffisamment progressé dans ce domaine.

Quand? À partir des RPP de 2021.

60

Un certain nombre d'États membres n'ont pas intégralement mis en œuvre les RPP. L'évaluation pluriannuelle montre que les États membres ont mis en œuvre 26 % des RPP de manière substantielle ou intégralement sur la période 2011‑2018. Les États membres n'ont pas consenti suffisamment d'efforts pour mettre en œuvre intégralement les quelque 44 % de RPP pour lesquelles certains progrès avaient déjà été enregistrés. L'évaluation pluriannuelle de la mise en œuvre des RPP donne une image plus juste que les évaluations annuelles, dans la mesure où elle en rend compte sur l'ensemble des années qui suivent la formulation d'une RPP. Toutefois, la Commission n'a pas suffisamment usé des pouvoirs dont elle dispose pour recommander des mesures spécifiques si les États membres ne tiennent pas compte des RPP (voir points 34 à 37).

61

Nous avons évalué la base de données CESAR, utilisée pour suivre la mise en œuvre des RPP. Dans quelques cas de notre échantillon (19 sur un total de 202), certaines DG n'avaient pas documenté leurs évaluations dans la base de données. Des informations exhaustives rendraient la base de données plus utile. Les regroupements fréquents de RPP nuisent également à la comparabilité du suivi d'une RPP particulière et/ou de ses composantes au fil des ans (voir points 38 à 40).

Recommandation n° 2 – Améliorer la mise en œuvre et le suivi des RPP

La Commission devrait:

1. veiller à ce que toutes les DG concernées documentent leurs évaluations dans le système CESAR;
2. mettre en place une base de données pluriannuelle accessible au public répertoriant toutes les RPP et l'état d'avancement de leur mise en œuvre;
3. envisager de recommander des mesures spécifiques dans le cas où les États membres ne donneraient pas suite aux orientations reçues au cours des années précédentes [article 2 -bis, paragraphe 3, point a), du règlement (CE) n° 1466/97].

Quand? À partir de 2021 pour les points a) et c), et de 2022 pour le point b).

62

Les rapports par pays décrivent avec précision les risques et faiblesses décelés dans les États membres et font état, dans les grandes lignes, des mesures envisagées par ces derniers. Ils sont généralement utilisés comme base pour la sélection et la formulation des RPP, mais le lien entre celles-ci et l'utilisation des fonds de l'UE à l'appui des réformes n'est pas suffisamment bien établi (voir points 29, ainsi que 41 à 44).

Recommandation n° 3 – Renforcer le lien entre les fonds de l'UE et les RPP

La Commission devrait renforcer le lien entre les fonds de l'UE à l'appui des processus de réforme dans les États membres et les recommandations spécifiques par pays. Celles-ci devraient être prises en considération à chaque étape des processus budgétaires.

Quand? À partir des RPP de 2021.

63

Nous avons constaté que la coordination assurée par la Commission dans le cadre du Semestre européen permettait bien de mettre en évidence les risques importants dans les rapports par pays et les RPP. Celles-ci portent généralement sur les priorités fixées dans l'EAC et dans les lignes directrices intégrées. Toutefois, dans certains cas, elles mélangent plusieurs problématiques et, d'une manière générale, ne fournissent pas d'informations claires sur les délais et les coûts. Les RPP font écho aux risques recensés dans les rapports par pays, mais la hiérarchisation des priorités n'est pas expliquée de manière suffisamment claire. L'efficacité du Semestre européen dépend également du degré d'adhésion nationale et de l'engagement des États membres à mettre en œuvre les RPP dans des délais raisonnables (voir points 45 à 52).

Recommandation n° 4 – Améliorer la formulation des RPP

La Commission devrait veiller à ce que chaque RPP porte sur une seule problématique politique commune à la fois, qu'elle fixe des objectifs mesurables et des délais raisonnables (sur une base annuelle ou pluriannuelle), et qu'elle justifie de manière dûment documentée le caractère prioritaire des problématiques abordées par rapport à d'autres non retenues dans les RPP.

Quand? À partir des RPP de 2021.

64

Nous avons constaté que, souvent, les PNR ne détaillaient pas le contenu précis des mesures envisagées par les autorités, le calendrier prévu, les étapes de la mise en œuvre, ainsi que le coût et l'impact estimés, qui sont la plupart du temps simplement évoqués d'une manière très générale. Bien que le règlement impose à la Commission d'évaluer les PNR, nous avons observé qu'elle ne documentait pas son évaluation de leur qualité et de leur exhaustivité (voir points 53 à 56).

Recommandation n° 5 – Fournir une évaluation claire des PNR

La Commission devrait:

1. exiger, dans les orientations qu'elle diffuse au sujet des PNR, un inventaire des mesures retenues par les États membres en réponse aux priorités et aux objectifs définis au niveau de l'UE, ainsi qu'une description claire de la manière dont les États membres entendent mettre en œuvre chaque RPP, accompagnée d'informations sur le délai et les coûts;
2. documenter son évaluation de la qualité et de l'exhaustivité des informations fournies dans les PNR et demander de plus amples informations pour combler les éventuelles lacunes constatées.

Quand? À partir des PNR de 2021.

Le présent rapport a été adopté par la Chambre IV, présidée par M. Alex Brenninkmeijer, Membre de la Cour des comptes, à Luxembourg en sa réunion du 30 juin 2020.

Annexes

Annexe I – Évolution du processus de coordination des politiques économiques depuis 1993

Annexe II – Les principaux éléments du Semestre européen depuis 2015

Annexe III – Calendrier du Semestre européen: principaux changements au cours de la période 2011-2018

Annexe IV – Sélection des États membres composant l'échantillon d'audit

01

L'audit des procédures du Semestre européen a porté sur six États membres (cinq appartenant à la zone euro et un qui n'en fait pas partie), les mêmes que ceux retenus lors de l'audit du volet préventif du PSC.

02

Les États membres qui faisaient l'objet d'une PDE ou d'un programme d'ajustement tout au long de la période considérée, ou qui avaient déjà été couverts lors des audits consacrés à la PDE, à la Grèce, ou à la procédure concernant les déséquilibres macroéconomiques (PDM), ont été exclus (à l'exception de l'Italie³⁰). Parmi les États membres restants, nous avons sélectionné ceux qui avaient relevé le plus longtemps du volet correctif, avaient enregistré récemment une détérioration de leur solde structurel ou étaient le plus éloignés de leur objectif à moyen terme (voir tableau 1).

Annexe V – Indicateurs clés de la stratégie Europe 2020 pour l'EU-28

Thème	Indicateur clé	2008	2009	2010	2011	2012	2013	2014	2015	2016	2017	2018	Valeur cible
Emploi	Taux d'emploi pour la tranche d'âge 20-64 ans, total (% de la population)	70,30	69,00	68,50	68,60	68,40	68,40	69,20	70,10	71,10	72,20	73,20	75,00
	• Taux d'emploi pour la tranche d'âge 20-64 ans, femmes (% de la population)	62,80	62,30	62,00	62,20	62,40	62,60	63,50	64,30	65,30	66,50	67,40	:
	• Taux d'emploi pour la tranche d'âge 20-64 ans, hommes (% de la population)	77,90	75,70	75,00	75,00	74,60	74,30	75,00	75,90	76,90	78,00	79,00	:
R&D	Dépense intérieure brute de R&D (¹) (% du PIB)	1,84	1,94	1,93	1,97	2,01	2,02	2,03	2,04	2,04	2,06	2,12	3,00
	• Entreprises commerciales	1,16	1,19	1,19	1,24	1,27	1,28	1,30	1,31	1,32	1,36	1,41	:
	• Pouvoirs publics	0,24	0,26	0,25	0,25	0,25	0,25	0,24	0,24	0,23	0,23	0,23	:
	• Enseignement supérieur	0,42	0,46	0,47	0,46	0,47	0,47	0,47	0,47	0,47	0,46	0,46	:
	• Organisations privées à but non lucratif	0,02	0,02	0,02	0,02	0,02	0,02	0,02	0,02	0,02	0,02	0,02	:
Changement climatique et énergie	Émissions de gaz à effet de serre (²) (Indice 1990 = 100)	90,60	83,80	85,70	83,00	82,10	80,40	77,50	78,10	77,80	78,30	:	80,00
	Part des énergies renouvelables dans la consommation finale brute d'énergie (%)	11,10	11,90	12,50	13,10	14,40	15,20	16,20	16,70	17,00	17,50	:	20,00
	Consommation d'énergie primaire (millions de tonnes d'équivalent pétrole)	1 693,00	1 595,00	1 654,00	1 593,00	1 585,00	1 571,00	1 511,00	1 537,00	1 547,00	1 562,00	:	1 483,00
	Consommation d'énergie finale (millions de tonnes d'équivalent pétrole)	1 180,00	1 108,00	1 160,00	1 105,00	1 106,00	1 108,00	1 066,00	1 088,00	1 110,00	1 123,00	:	1 086,00
Éducation	Jeunes ayant quitté prématurément l'éducation et la formation, total (³) (% de la population âgée de 18 à 24 ans)	14,70	14,20	13,90	13,40	12,70	11,90	11,20	11,00	10,70	10,60	10,60	<10,00
	• Jeunes ayant quitté prématurément l'éducation et la formation, femmes (³) (% de la population âgée de 18 à 24 ans)	12,70	12,30	11,90	11,50	10,90	10,20	9,60	9,50	9,20	8,90	8,90	:
	• Jeunes ayant quitté prématurément l'éducation et la formation, hommes (³) (% de la population âgée de 18 à 24 ans)	16,70	16,10	15,80	15,30	14,50	13,60	12,70	12,40	12,20	12,10	12,20	:
	Diplômés de l’enseignement supérieur, total (³) (% de la population âgée de 30 à 34 ans)	31,20	32,30	33,60	34,80	36,00	37,10	38,00	38,70	39,20	39,90	40,70	>=40,00
	• Diplômés de l’enseignement supérieur, femmes (³) (% de la population âgée de 30 à 34 ans)	34,30	35,70	37,20	38,60	40,20	41,40	42,30	43,40	43,90	44,90	45,80	:
	• Diplômés de l’enseignement supérieur, hommes (³) (% de la population âgée de 30 à 34 ans)	28,00	28,90	30,00	31,00	31,80	32,80	33,60	34,00	34,40	34,90	35,70	:
Pauvreté et exclusion sociale	Personnes exposées au risque de pauvreté ou d'exclusion sociale, EU-27 (⁴)(⁷) (millions)	116,10	114,50	117,00	119,60	122,20	121,60	120,80	117,80	116,90	111,84	109,23	96,10
	Personnes exposées au risque de pauvreté ou d'exclusion sociale, EU-28 (⁴)(⁷) (millions)	:	:	:	121,00	123,60	122,80	122,00	119,00	118,10	113,00	:	:
	Personnes exposées au risque de pauvreté ou d'exclusion sociale, EU-28 (⁴)(⁷) (% de la population)	23,70	23,30	23,70	24,30	24,70	24,60	24,40	23,80	23,50	22,40	:	:
	• Personnes vivant dans un ménage à très faible intensité de travail, EU-28 (⁶)(⁷) (% de la population âgée de 0 à 59 ans)	9,20	9,10	10,10	10,40	10,50	11,00	11,30	10,70	10,50	9,50	:	:
	• Personnes à risque de pauvreté après transferts sociaux, EU-28 (⁶)(⁷) (% de la population)	16,60	16,40	16,50	16,80	16,80	16,70	17,20	17,30	17,30	16,90	:	:
	• Personnes en situation de privation matérielle sévère, EU-28 (⁶)(⁷) (% de la population)	8,50	8,20	8,40	8,90	9,90	9,60	8,90	8,10	7,50	6,60	6,00	:

Remarques:
(1) Émissions totales, y compris celles du trafic aérien international et les émissions indirectes de CO₂, mais hors émissions liées à l'utilisation des terres, au changement d'affectation des terres et à la foresterie (UTCATF).
(2) Rupture de série en 2014 (passage de la CITE 97 à la CITE 2011).
(3) L'indicateur «Personnes exposées au risque de pauvreté ou d'exclusion sociale» correspond à la somme des personnes exposées au risque de pauvreté après transferts sociaux et des personnes vivant dans un dénuement matériel extrême ou dans un ménage à très faible intensité de travail. Chaque personne n'est comptée qu'une seule fois, même si son profil correspond à plusieurs sous-indicateurs.
(4) L'objectif global de l'UE est de réduire d'au moins 20 millions le nombre de personnes exposées au risque de pauvreté ou d'exclusion sociale en 2020. Pour des raisons de disponibilité des données, l'objectif est évalué uniquement pour l'EU‑27.
(5) Données de l'EU‑27 pour 2008.
(6) Les données pour 2018 sont des estimations.

Source: Eurostat, éditions 2015‑2019 de la publication Smarter, greener, more inclusive?.

Annexe VI – Évaluation des progrès accomplis dans la réalisation des objectifs de la stratégie Europe 2020

01

Une analyse des neuf indicateurs clés adoptés met en évidence les progrès accomplis par l'UE dans la réalisation de ses objectifs globaux pour 2020 dans les cinq domaines retenus: l'emploi, la recherche, l'énergie, l'éducation et la lutte contre la pauvreté (voir tableau 1 et figure 4). Toutefois, cette vision d'ensemble occulte les écarts de performance entre les différents États membres, ainsi que leur positionnement par rapport à la moyenne de l'UE.

Éléments clés et obstacles concernant la lutte contre la pauvreté

02

L'objectif de lutte contre la pauvreté de la stratégie Europe 2020 repose sur l'indicateur clé «Personnes exposées au risque de pauvreté ou d'exclusion sociale» (aussi désigné par l'acronyme anglais «AROPE» pour «at risk of poverty or social exclusion»³¹). Il s'agit d'un indicateur composite, qui porte sur trois aspects de la pauvreté: 1) la pauvreté monétaire après transferts sociaux³²; 2) le dénuement matériel extrême³³; et 3) la vie dans un ménage à très faible intensité de travail³⁴.

03

Malgré l'objectif de la stratégie Europe 2020 visant à sortir 20 millions de personnes de la pauvreté ou de l'exclusion sociale³⁵ par rapport aux niveaux d'avant la crise de 2008, selon l'indicateur AROPE, en 2018, 109 millions de personnes, soit près d'un quart (22 %) de la population de l'EU‑27, étaient encore exposées à ce risque, ce qui constitue un progrès timide (6,9 millions de personnes soustraites au risque de pauvreté³⁶). La crise financière a donné lieu à une importante dégradation de l'indicateur clé de la pauvreté (AROPE) pendant la période 2009‑2012, avant une amélioration progressive jusqu'en 2018 (voir figure 1).

04

Malgré une amélioration globale de l'indicateur composite, les progrès accomplis varient de façon significative entre les États membres et, en particulier, pour ceux dont la population est la plus exposée au risque de pauvreté. La figure 2 montre, pour chaque État membre, la différence entre la population considérée comme exposée à un risque de pauvreté ou d'exclusion sociale en 2008 et celle considérée comme telle en 2018 (en milliers). Au total, 12 des 27 États membres ont vu ce nombre augmenter sur cette période.

05

En outre, des différences entre les pays sont également visibles au niveau de certains sous-indicateurs qui permettent une comparaison plus fine qu'une simple mise en perspective des taux d'exposition au risque de pauvreté. En 2018, par exemple, le dénuement matériel extrême était pratiquement inexistant dans certains États membres alors que, dans d'autres, il touchait près d'un cinquième de la population (voir tableau 2). En outre, des différences entre les pays sont également visibles au niveau de certains sous-indicateurs qui permettent une comparaison plus fine qu'une simple mise en perspective des taux d'exposition au risque de pauvreté.

06

Les évolutions du marché du travail ont eu un impact important sur la pauvreté et l'exclusion sociale. Après une diminution sensible du taux d'emploi en raison de la récession économique (2009‑2013), 73,2 % de la population de l'UE âgée de 20 à 64 ans avaient un emploi en 2018 (contre 70,3 % en 2008; voir figure 3). C'est le chiffre le plus élevé depuis 2002, et il se double d'une réduction notable de l'écart entre les hommes et les femmes (11,6 % en 2018 contre 15,1 % en 2008). Néanmoins, cette hausse du taux d'emploi profite de l'impact positif de l'augmentation progressive des emplois à temps partiel (18,5 % en 2018 contre 16,8 % en 2008)³⁷.

07

Dans l'optique d'approfondir la dimension sociale de l'UE, le socle européen des droits sociaux a été signé en novembre 2017. Il dresse une liste de droits, regroupés selon 20 principes clés, destinés à garantir et à améliorer l'acquis communautaire. Son succès dépendra de sa mise en œuvre et du degré d'engagement au niveau des États membres. Il est encore trop tôt à ce stade pour que nous puissions nous prononcer, dans le cadre de cet audit, sur la probabilité que ce texte conduise à une amélioration par rapport aux faibles résultats obtenus par le Semestre européen à cet égard.

Éléments clés et obstacles concernant les dépenses de R&D

08

Les dépenses de R&D, exprimées en pourcentage du PIB de l'UE, ont stagné légèrement au-dessus de 2 % ces dernières années, et il est peu probable que l'objectif de 3 % soit atteint (voir figure 4).

09

En ce qui concerne la recherche et le développement, nous avons constaté que le fait que des États membres présentent une croissance faible, voire négative, de leurs dépenses de R&D n'avait pas réellement retenu l'attention dans les RPP (voir tableau 3).

10

De plus, les profondes disparités dans les dépenses de R&D entre les États membres de l'UE ont persisté (2017: de 0,50 % du PIB en Roumanie à 3,33 % du PIB en Suède). Les divergences qui caractérisent l'investissement dans la R&D, notamment le fait que les entreprises des pays du nord et de l'ouest de l'UE investissent davantage dans ce secteur, sont généralement le reflet de structures industrielles, d'une intensité de connaissances et de capacités de recherche différentes.

Sigles, acronymes et dénominations abrégées

CESAR: base de données de la Commission utilisée pour suivre la mise en œuvre des recommandations par pays

DG: direction générale

EAC: examen annuel de la croissance

Europe 2020: stratégie de l'UE pour la croissance et l'emploi

Fonds ESI: Fonds structurels et d'investissement européens

GOPE: grandes orientations des politiques économiques

LDE: lignes directrices pour l'emploi

LDI: lignes directrices intégrées (qui regroupent les GOPE et les LDE)

PDE: procédure concernant les déficits excessifs

PDM: procédure concernant les déséquilibres macroéconomiques

PNR: programme national de réforme

PSC: pacte de stabilité et de croissance

R&D: recherche et développement

RMA: rapport sur le mécanisme d'alerte

RPDC: règlement portant dispositions communes

SWD: document de travail des services de la Commission (Staff Working Document)

Glossaire

Bilan approfondi: document d'analyse élaboré par la Commission dans le but de repérer les déséquilibres macroéconomiques et d'en évaluer la gravité dans le cadre de la PDM. Depuis 2015, le bilan approfondi est intégré dans les rapports par pays établis dans le cadre du Semestre européen.

Cadre financier pluriannuel (CFP): cadre septennal régissant le budget de l'UE. Il est défini par un règlement du Conseil, adopté à l'unanimité, avec l'approbation du Parlement européen. Le cadre financier détermine le montant annuel maximal des dépenses dans les grands domaines d'intervention («rubriques») et fixe un plafond annuel global pour les crédits d'engagement et les paiements.

Effet de débordement: impact qu'un ou plusieurs événements survenus dans un pays peuvent avoir sur l'économie d'autres pays. Bien qu'il existe des effets de débordement positifs, ce terme est généralement employé pour désigner l'impact négatif d'événements intérieurs sur d'autres parties du monde.

Grandes orientations des politiques économiques (GOPE): priorités et objectifs communs fixés pour les politiques économiques des États membres de l'UE, approuvés par le Conseil sur proposition de la Commission. Envisagées dans le traité sur le fonctionnement de l'Union européenne. Les GOPE devraient traiter des politiques macroéconomiques et structurelles, à la fois pour l'UE dans son ensemble et pour les différents pays qui en sont membres.

Lignes directrices pour l'emploi (LDE): priorités et objectifs communs pour les politiques de l'emploi des pays de l'UE formulés par le Conseil sur proposition de la Commission, également prévus par le traité sur le fonctionnement de l'Union européenne. Les LDE et les GOPE forment ensemble les lignes directrices intégrées.

Objectifs de développement durable (ODD): le Programme de développement durable à l'horizon 2030, adopté par la communauté internationale en septembre 2015, a pour objectif de faire face aux tendances et défis observés à l'échelle mondiale. Les 17 objectifs de développement durable (ODD) et les valeurs cibles qui leur sont associées constituent l'élément central du Programme 2030. La communauté internationale dispose d'un nouveau cadre ambitieux pour amener tous les pays à travailler ensemble à relever des défis communs. Pour la première fois, les ODD sont universellement applicables à tous les pays, et l'UE s'est engagée à les réaliser.

Pacte de stabilité et de croissance (PSC): convention contraignante pour tous les États membres de l'UE depuis 1997 (avec des réformes en 2005 et en 2011) concernant la mise en œuvre des dispositions du traité de Maastricht relatives à la viabilité des finances publiques des États membres, essentiellement par le maintien de la dette et du déficit publics à des niveaux acceptables.

Procédure concernant les déficits excessifs (PDE): volet correctif du pacte de stabilité et de croissance (PSC), qui établit la manière dont les pays devraient réagir si leur dette publique ou leur déficit budgétaire était jugé excessif en vertu des dispositions de l'article 126 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne.

Procédure concernant les déséquilibres macroéconomiques (PDM): mécanisme de surveillance dont le but est de prévenir ou de détecter et corriger les déséquilibres macroéconomiques potentiellement préjudiciables à la stabilité économique d'un État membre particulier, de la zone euro ou de l'UE dans son ensemble. Elle fait partie intégrante du Semestre européen depuis 2012.

Programme de stabilité (ou de convergence): document élaboré chaque année par les États membres de la zone euro (ou par un État membre n'appartenant pas à la zone euro) et présentant les politiques et les mesures qu'ils mettent en œuvre pour garantir la viabilité de leurs politiques budgétaires, maintenir leur position budgétaire à un niveau égal ou supérieur à leur objectif à moyen terme (OMT), ou s'inscrire dans une trajectoire menant à cet objectif, tout en consentant des efforts de réduction de la dette suffisants pour respecter le critère de la dette et la valeur de référence du traité fixée à 60 % du PIB.

Recommandations par pays: orientations politiques formulées chaque année par la Commission à l'intention des États membres sur la manière de conserver des finances publiques saines. La Commission les soumet ensuite au Conseil pour adoption en juillet dans le cadre du Semestre européen.

Stratégie Europe 2020: stratégie décennale de l'Union européenne en faveur de l'emploi et de la croissance pour la période allant de 2010 à 2020. Elle met en avant trois priorités – une croissance intelligente, durable et inclusive – chacune associée à un ou plusieurs objectifs (huit au total) dans cinq domaines thématiques (l'emploi, la recherche et le développement, le changement climatique et l'énergie, l'éducation, ainsi que la pauvreté et l'exclusion sociale). La stratégie comporte également sept initiatives phares thématiques.

Réponses de la Commission

Synthèse

Le Semestre européen (ci-après le «Semestre») a été créé dans le cadre de la réponse de l’Union européenne (UE) à la crise économique et financière qui a frappé l’Europe il y a dix ans. Depuis lors, la Commission européenne et les États membres, par l’intermédiaire du Conseil, l’ont continuellement développé pour répondre de manière coordonnée aux problématiques socio-économiques, dont la productivité, la compétitivité et l’environnement des entreprises, ainsi que pour tenir compte des aspects économiques et sociaux d’enjeux plus vastes liés au climat, à l’énergie et à la durabilité.

Le Semestre a vocation à demeurer un instrument réactif et il évolue de manière continue pour ce qui est de sa portée et de ses priorités.

L’apparition soudaine de la pandémie de COVID-19 (ci-après la «crise») et les effets hautement perturbateurs qu’elle a entraînés constituent un choc qui a ébranlé tous les États membres. La crise a provoqué d’immenses dommages à court terme, qui auront des répercussions à long terme. Pour faire face à cette crise, il est impératif de mettre en oeuvre une action concertée. La Commission a réagi et a adapté son approche en fonction de la crise sanitaire, sociale et économique actuelle tout en continuant de mettre fortement l’accent sur la reprise après la crise. Le Semestre se révèle extrêmement précieux pour faire en sorte que les dommages causés à l’économie et à l’emploi fassent l’objet de réactions coordonnées à l'échelon de l’UE et de réactions spécifiques à chaque État membre. La Commission et le Conseil ont convenu d’appliquer la flexibilité permise par la réglementation afin que les gouvernements soient en mesure de soutenir l’activité économique et d’offrir un filet de protection sociale aux citoyens de l’UE. Les recommandations par pays (RPP) de 2020 couvrent l’incidence sanitaire et sociale de la crise actuelle, ainsi que les défis structurels à relever lors de la phase de reprise. Durant la phase post-COVID, la Commission et les États membres collaboreront plus étroitement encore pour assurer l’alignement et la meilleure mise en oeuvre des réformes.

La Cour des comptes a noté que la mise en oeuvre de 30 % des RPP entre 2011 et 2018 a connu des «progrès limités» ou n’a enregistré «aucun progrès». Les données actualisées concernant le niveau de mise en oeuvre des RPP pour la période 2011-2019 montrent que les États membres ont mis en oeuvre 22 % des RPP de manière substantielle ou intégralement, qu’ils ont réalisé au moins «certains progrès» pour 46 % des RPP et que, pour les 32 % restants, la mise en oeuvre a connu des «progrès limités» ou n’a enregistré «aucun progrès». Le fait que près de 70 % des RPP affichent au moins un «certain» degré de mise en oeuvre est une mesure de la réussite du Semestre européen. Cela montre le suivi rigoureux des réformes par la Commission, mais justifie également les efforts continus déployés par la Commission pour améliorer davantage la mise en oeuvre. La Commission oeuvre également i) à renforcer l’analyse sur la durabilité dans les documents liés au Semestre, ii) à continuer de développer le lien entre l’utilisation des fonds de l’UE et les recommandations du Semestre, iii) à intégrer le programme d’appui aux réformes et iv) à élaborer l’évaluation qualitative par la Commission du suivi des RPP.

À la suite de la crise, qui a vu des problèmes très semblables apparaître dans tous les États membres, la Commission collaborera avec ces derniers pour faire progresser davantage encore le programme de réformes.

La Cour des comptes fait observer que, même si six des huit objectifs de la stratégie Europe 2020 devraient être entièrement atteints, les progrès ont été lents en ce qui concerne les objectifs liés à la lutte contre la pauvreté ainsi qu’à la recherche et au développement.

La Commission prend la lutte contre la pauvreté très au sérieux. Elle a renforcé l’accent mis sur les questions sociales en intégrant le socle européen des droits sociaux et le «tableau de bord social» dans le Semestre européen. Elle suit également les évolutions et les facteurs influençant la pauvreté dans son rapport annuel sur l’évolution de l’emploi et de la situation sociale en Europe. Un grand nombre des recommandations par pays adoptées au fil des ans portent sur l’emploi, l’acquisition de compétences, l’éducation des adultes, la garde d’enfants et l’intégration des personnes les plus éloignées du marché du travail. Tous ces aspects jouent un rôle essentiel dans la lutte contre la pauvreté.

En ce qui concerne la recherche et le développement (R&D), certains États membres ont été beaucoup plus rapides que d’autres. L’Allemagne et le Danemark ont atteint leurs objectifs avant 2020. Au niveau de l’UE, l’intensité de la R&D est passée de 1,81 % en 2000 à 2,19 % en 2018. Si, globalement, l’UE n’a pas atteint le niveau qu’elle ambitionnait en matière d’investissement en faveur de la R&D, l’objectif de 3 % a eu un effet mobilisateur manifeste. L’augmentation des dépenses publiques dans le domaine de la R&D et du soutien public en faveur des activités de R&D des entreprises au cours des années d’assainissement budgétaire rigoureux qui ont suivi la crise de 2008 n’aurait pas eu lieu si l’action publique n’avait pas mis l’accent sur le rôle de la R&D pour la croissance économique.

Au sortir de la crise actuelle, la Commission insiste pour que les États membres agissent sur les deux fronts, à savoir la réduction de la pauvreté et la recherche et l’innovation, en tant que priorités pour une stratégie de reprise.

La Cour des comptes fait observer que la Commission ne donne pas de retour d’information par écrit aux États membres sur les programmes nationaux de réforme. La Commission est d’avis qu’un dialogue ciblé avec les autorités concernées dans les États membres est plus efficace qu’un retour d’information général par écrit sur le programme national de réforme. Lorsqu’elle constate des lacunes, la Commission contacte les autorités en leur demandant les informations manquantes. La Commission utilise également d’autres sources (par exemple les missions d’information, les discussions bilatérales avec les États membres, les responsables du Semestre européen) pour dresser un tableau complet et équilibré de la situation.

Le Semestre européen est un partenariat fort entre la Commission, le Conseil et les États membres. Le Parlement européen est également un acteur clé du processus, dans le cadre des dialogues économiques. Le Semestre européen oriente les priorités des États membres et de l’UE pour que ceux-ci mènent des réformes structurelles tout en investissant dans un avenir écologique et durable. La Commission souligne également que les recommandations sont approuvées par le Conseil européen et adoptées par le Conseil après un examen approfondi par différents comités du Conseil.

La Commission a examiné les différentes observations de la Cour des comptes et les recommandations qui y font suite. Si la Commission est ouverte à de potentielles améliorations du processus du Semestre européen, elle désapprouve l’affirmation selon laquelle les aspects sociaux et la recherche n’ont pas été suffisamment pris en considération dans le cadre du Semestre européen.

Introduction

Points 01 à 08 – Le Semestre européen

La Commission recense les principaux défis que doit relever un État membre au moyen d’une analyse fondée sur des données factuelles, décrite dans le rapport par pays pour cet État membre. Ces rapports sont publiés et accessibles au public. Le Semestre évolue au fil du temps et dépasse sa vocation initiale, axée sur les aspects budgétaires, sociaux et liés à l’emploi. Il met à présent également l’accent sur les objectifs de développement durable des Nations unies dès lors que ceux-ci sont couverts par les bases juridiques du Semestre. Cette analyse a déjà été présentée dans les rapports par pays de 2020. La crise a entraîné certains impératifs sanitaires, sociaux et économiques immédiats auxquels il convient de répondre. Néanmoins, pour la reprise après la crise, la durabilité devient un thème central du Semestre et guidera l’ensemble des investissements. L’Europe a une occasion unique de développer ses compétences, la recherche et l’innovation ainsi que ses infrastructures pour promouvoir un modèle économique fondé sur la durabilité environnementale et la neutralité climatique.

La Commission est disposée à discuter des éventuelles stratégies possibles et à offrir un soutien technique sur demande. Elle laisse les États membres définir les mesures les plus appropriées pour répondre aux priorités définies. Compte tenu de la brièveté du cycle annuel et de la possibilité de répéter les besoins de réforme au fil des années, intervenir dans un domaine d’action considéré comme une prérogative d’un État membre n’a pas été jugé nécessaire jusqu’à présent. Le soutien aux réformes a été rendu possible grâce aux programmes des Fonds ESI de la Commission et à l’assistance technique fournie par la DG REFORM.

Le mécanisme de protection de l’état de droit est un instrument distinct du Semestre européen. Des discussions sont en cours afin de mettre davantage l’accent sur l’état de droit par la création d’un nouveau mécanisme relatif à l’état de droit.

Points 09 à 19 – La responsabilité du Semestre européen est partagée entre la Commission et les États membres

La Commission a en effet pris un certain nombre de mesures pour assurer un dialogue et un échange d’informations réguliers avec les États membres tout au long du cycle du Semestre.

Observations

Points 21 à 31 et point 59 – Deux des huit objectifs de la stratégie Europe 2020 ne seront probablement pas atteints. La Commission n’a pas formulé suffisamment de recommandations pour lutter contre la pauvreté et encourager la recherche dans certains États membres Questions supplémentaires telles que l’état de droit.

La Commission note que la réalisation des objectifs liés à l’emploi et à l’éducation est un préalable à la réduction des niveaux de pauvreté et à l’augmentation des niveaux de recherche et de développement. La restructuration et les réformes menées après la crise financière étaient axées sur le secteur financier et sur les problèmes urgents que représentaient le chômage des jeunes et le décrochage scolaire. Cette stratégie s’est révélée efficace puisqu’elle a permis d’atteindre un niveau d’emploi record et de diminuer le décrochage scolaire, ce qui a également eu une incidence sur la réduction de la pauvreté.

La Commission prend la lutte contre la pauvreté très au sérieux. Dans le contexte de l’instrument REACT-EU, lancé dans le cadre du plan de relance pour l’Europe, la Commission a proposé que les ressources supplémentaires allouées au Fonds social européen couvrent en priorité les mesures visant notamment à lutter contre la pauvreté des enfants. La proposition modifiée de Fonds social européen plus (FSE+) présentée dans le cadre du CFP 2021-2027 prévoit l’obligation pour chaque État membre d’allouer 5 % de ses ressources au titre du FSE+ aux mesures destinées à lutter contre la pauvreté des enfants. Ces ressources contribueront également directement à la mise en oeuvre du futur instrument de garantie pour l’enfance que la Commission proposera en 2021.

La Commission a renforcé l’accent mis sur les questions sociales en intégrant le socle européen des droits sociaux et le «tableau de bord social» dans le Semestre européen. Elle souligne que des recommandations ne sont pas «automatiquement» adressées aux États membres qui ont enregistré la détérioration d’un indicateur. La Commission prend en considération l’évolution sociale, les politiques en cours de l’État membre, ainsi que les progrès réalisés en ce qui concerne les réformes en la matière. Par ailleurs, un grand nombre des recommandations par pays adoptées au fil des ans portent sur l’emploi, l’acquisition de compétences, l’éducation des adultes, la garde d’enfants et l’intégration des personnes les plus éloignées du marché du travail. Tous ces aspects jouent un rôle essentiel dans la lutte contre la pauvreté. Ainsi, des progrès substantiels ont été réalisés dans la réduction de la pauvreté depuis le pic enregistré en 2012 à la suite de la crise économique et financière, ramenant la proportion de personnes exposées au risque de pauvreté ou d’exclusion sociale bien en deçà du niveau d’avant la crise. En 2018, 110 millions de personnes étaient exposées au risque de pauvreté ou d’exclusion sociale dans l’UE à 28, soit 13,9 millions de personnes en moins par rapport au niveau record de 2012 et 7,5 millions de personnes en moins par rapport au niveau d’avant la crise (2008). Par ailleurs, les chiffres de 2019 disponibles pour huit États membres (Autriche, Bulgarie, Danemark, Lettonie, Hongrie, Pologne, Roumanie et Finlande) montrent une nouvelle baisse de la population exposée au risque de pauvreté ou d’exclusion sociale.

Le niveau des dépenses consacrées à la recherche et au développement variait fortement entre les États membres et ces différences se sont maintenues en fonction du niveau de départ de chaque pays. L’Allemagne et le Danemark ont atteint leurs objectifs avant 2020 et ont consolidé leur avance en matière d’innovation. D’autres États membres avancent moins vite car ils tentent de généraliser la recherche et l’innovation dans l’environnement universitaire et celui des entreprises.

L’évaluation de la Cour des comptes selon laquelle la Commission n’a pas formulé suffisamment de recommandations pour lutter contre la pauvreté et encourager la recherche dans certains États membres contredit son constat selon lequel la Commission a formulé un certain nombre de RPP abordant la lutte contre la pauvreté au travers de domaines comme l’emploi, l’acquisition de compétences, l’apprentissage tout au long de la vie, la garde d’enfants et l’intégration sur le marché du travail de citoyens jusque-là marginalisés. La Cour des comptes prend également acte des travaux concernant le socle européen des droits sociaux et les objectifs de développement durable des Nations unies, ce qui démontre l’accent mis par la Commission sur la lutte contre les causes profondes de la pauvreté, à savoir l’accès aux marchés du travail, aux compétences et à la garde d’enfants. Au sortir de la crise actuelle, la Commission insiste fortement sur l’aide au revenu et sur les mesures directes de lutte contre la pauvreté. Cette priorité est déjà manifeste dans les recommandations par pays de 2020. À travers ses recommandations au Conseil pour 2020, la Commission s’efforce également de promouvoir l’investissement dans la recherche et le développement afin de saisir l’occasion offerte par l’écologisation de l’économie et l’engagement de l’Europe en faveur de la neutralité climatique.

Dans son analyse de l’environnement des entreprises d’un État membre, la Commission prend en considération d’autres aspects dans la mesure où il existe un lien macroéconomique. En ce qui concerne la défense de la valeur essentielle de l’Union européenne que constitue l’état de droit, la Commission publiera chaque année un rapport sur l’état de droit avec des chapitres spécifiques par État membre.

Points 34 à 40, points58 et 61 – Évaluations pluriannuelles de la Commission concernant la mise en oeuvre des RPP par les États membres

La Cour des comptes fait observer que le taux de mise en oeuvre intégrale ou substantielle des RPP par les États membres est faible et que la Commission n’en assure pas toujours complètement le suivi.

La Commission collabore avec les États membres pour améliorer leurs résultats en matière de mise en oeuvre intégrale ou substantielle. Le fait que, depuis le lancement du Semestre européen en 2011, les États membres ont enregistré au moins «certains progrès» pour plus de deux tiers des RPP confirme que des réformes importantes sont réalisées, même si elles peuvent prendre plus longtemps. Certaines réformes se heurtent à une forte opposition politique et sociale, même lorsque le gouvernement fait preuve de détermination.

Les principaux progrès accomplis par les États membres au fil des ans concernent les services financiers, l’accès au financement, les cadres d’insolvabilité, la législation en matière de protection de l’emploi et les politiques actives du marché du travail, ce qui témoigne de la priorité accordée à la stabilisation du secteur financier en réaction à la crise économique et financière, qui a nécessité une action politique déterminée. Dans le même ordre d’idées, les mesures visant à promouvoir la création d’emplois dans le cadre de contrats à durée indéterminée et à lutter contre la segmentation du marché du travail reflètent la bonne mise en oeuvre des recommandations concernées. Les recommandations en matière de politique et de gouvernance budgétaires ont également enregistré un degré élevé de mise en oeuvre, en vue d’assainir les finances publiques à la suite de la crise financière.

L’amélioration ou la correction progressives des déséquilibres ces dernières années constituent également en soi un témoignage de la mise en oeuvre réussie des réformes.

La Commission effectue des évaluations annuelles et pluriannuelles des recommandations par pays deux fois au cours de chaque cycle du Semestre. La méthode d’évaluation et le classement par la Commission dans différentes catégories de mise en oeuvre se sont améliorés au fil du temps et sont très stricts, de façon à maintenir la pression sur l’État membre pour qu’il poursuive et mène à bien les réformes. Pour faciliter l’analyse et permettre de comparer facilement les taux d’avancement sur plusieurs années, la Commission utilise un indicateur synthétique pour évaluer les progrès accomplis en ce qui concerne les recommandations par pays.

En cas d’insuffisance persistante dans la mise en oeuvre, la Commission collabore activement avec les États membres afin de faire en sorte que les défis et priorités stratégiques recensés soient correctement pris en considération. Elle n’estime pas que des recommandations supplémentaires du Conseil et des mesures spécifiques soient propices à un dialogue constructif en vue de trouver une solution. Elle estime au contraire que le meilleur moyen d’y parvenir consiste à canaliser les fonds disponibles de l’UE vers la mise en oeuvre des RPP. Les fonds de la politique de cohésion ont été alignés sur le Semestre tandis que la DG REFORM fournit une assistance technique aux États membres. La facilité pour la reprise et la résilience récemment proposée (561 milliards d’EUR) sera entièrement axée sur les réformes des politiques en rapport avec le Semestre européen.

Pour augmenter le taux de mise en oeuvre intégrale ou substantielle, la Commission consulte plus étroitement les États membres, fournit un appui aux réformes par l’intermédiaire d’un service spécialisé et établit un meilleur lien entre les fonds de l’UE et les réformes.

En ce qui concerne la base de données CESAR pour l’évaluation des RPP, sa fonctionnalité fait l’objet d’améliorations constantes. Il s’agit d’un instrument de travail interne qui est partagé avec les États membres depuis décembre 2019.

Points 41 à 44 – Lien entre le budget de l’UE et la mise en oeuvre des RPP

La Cour des comptes indique qu’il y a «un lien insuffisant entre les dépenses imputées au budget de l’UE et la mise en oeuvre des RPP». La Commission peut toutefois confirmer que toutes les recommandations par pays pertinentes ont été prises en considération dans la programmation des Fonds structurels et d’investissement européens 2014-2020. Il convient de se souvenir que sur la période de programmation actuelle, la durée de mise en oeuvre des Fonds structurels et d’investissement européens peut être de dix ans (en raison de la règle n+3). Les réalisations et les résultats des investissements prenant naturellement encore plus de temps à se matérialiser, il faut se projeter sur le long terme pour pouvoir juger de l’efficacité de ce volet d’intervention en termes de soutien à la mise en oeuvre des recommandations par pays. L’«étude» mentionnée par la Cour des comptes confirme les liens entre les documents de programmation des Fonds ESI (les accords de partenariat et les programmes opérationnels) et les RPP du Semestre européen. Le caractère «général et imprécis» de ces liens découle de la nature générale des accords de partenariat, qui sont des documents de programmation «cadres» et n’ont donc pas vocation à contenir des exigences de mise en oeuvre spécifiques.

Conformément au règlement portant dispositions communes, les documents de programmation doivent tenir compte, entre autres éléments, des RPP pertinentes lors de la prise de décisions sur les interventions. Les accords de partenariat et les programmes opérationnels sont des documents stratégiques pour la mise en oeuvre des Fonds ESI pendant une période de sept ans et ne sont pas uniquement destinés à la mise en oeuvre des RPP. Toutefois, depuis 2016, les rapports par pays font régulièrement état de la contribution du budget de l’UE en ce qui concerne la réponse apportée aux défis structurels. Par ailleurs, les synergies entre le Semestre et l’utilisation des fonds de l’UE ont été considérablement renforcées au fil des années et cette tendance devrait se poursuivre lors du prochain cadre financier pluriannuel. Pour la période 2021-2027, la Commission a proposé que les États membres déterminent la manière dont les recommandations par pays sont prises en considération dans la préparation des documents de programmation. Au cours de la période de programmation 2021-2027, les États membres devraient présenter régulièrement au comité de suivi et à la Commission les progrès accomplis dans la mise en oeuvre des programmes à l’appui des recommandations par pays. Au cours de l’examen à mi-parcours, les États membres devraient notamment examiner la nécessité de modifier les programmes afin de tenir compte des recommandations par pays pertinentes adoptées ou modifiées depuis le début de la période de programmation.

Le 27 mai 2020, la Commission a présenté une proposition sur l’instrument «Next Generation EU». Le premier pilier du plan de relance, et sa pièce maîtresse, est une nouvelle facilité pour la reprise et la résilience. La facilité s’appuie sur l’outil d’aide à la mise en place de réformes et remplace l’instrument budgétaire de convergence et de compétitivité, qui a récemment été examiné avec les colégislateurs.

La Commission a également proposé l’instrument d’appui technique, un règlement autonome, qui prolonge le programme d’appui à la réforme structurelle.

Points 45 à 52 – Rationalisation des recommandations par pays et hiérarchisation des réformes

Les recommandations composites par pays visées par la Cour des comptes ont toutes un thème commun, à savoir la politique budgétaire, l’emploi et la politique sociale, l’environnement des entreprises et l’investissement. Les composantes des recommandations concernent différents domaines d’action dans lesquels les États membres devraient prendre des mesures par l’intermédiaire de leurs différents ministères et organismes administratifs dans un délai similaire. Cette approche reflète la réalité selon laquelle, pour répondre à un défi socio-économique particulier, il faut agir sur les politiques dans différents domaines. En ce qui concerne la hiérarchisation des réformes, les recommandations proposées par la Commission traduisent les points de vue de cette dernière sur les actions prioritaires à entreprendre.

Le processus au sein du Conseil garantit que les recommandations sont examinées entre les États membres avant leur finalisation. En définitive, c’est le Conseil qui adopte les recommandations. Par ailleurs, l’accent est mis sur le dialogue continu avec les États membres et les parties prenantes pour définir les priorités et les réformes concrètes. La Commission est d’avis que ces mécanismes garantissent la faisabilité des recommandations finalement adoptées. La Commission est bien évidemment consciente du fait que certaines réformes prennent plus de temps que d’autres et a donc conçu une évaluation pluriannuelle de l’état d’avancement de la mise en oeuvre.

En ce qui concerne l’inclusion, dans les recommandations, de références aux lignes directrices intégrées, les documents relatifs aux recommandations contiennent déjà de nombreuses références et ni les États membres ni la Commission n’ont évoqué la nécessité d’un référencement accru. En ce qui concerne la formulation et la motivation des recommandations, il importe de noter que chaque recommandation est étayée par un considérant, ainsi que par une analyse dans le rapport par pays. Compte tenu du dialogue approfondi entre les États membres et la Commission, il n’y a aucune ambiguïté sur le message.

Points 53 à 56 – Participation des parties prenantes nationales et évaluation des programmes nationaux de réforme

La Commission exige des États membres qu’ils dialoguent avec les parties prenantes et elle en fait de même lors de ses missions d’information. Par ailleurs, lors de la programmation des fonds, un échange régulier a lieu entre la Commission et les autorités locales. Les autorités locales et régionales sont bien intégrées dans les cycles de programmation et de mise en oeuvre des fonds de la politique de cohésion. La Commission a proposé de maintenir cette approche pour la période de programmation 2021-2027.

En ce qui concerne les programmes nationaux de réforme, la Commission confirme la cohérence des contenus, mais elle s’abstient de toute interférence avec les traditions nationales en matière de documentation et de formats. Le programme national de réforme est devenu un outil très important permettant aux États membres de faciliter la coordination interministérielle et interrégionale dans le cadre du processus de réforme. Les propositions, formulées par la Commission, de recommandations du Conseil concernant les programmes nationaux de réforme et d’avis du Conseil sur les programmes de stabilité et de convergence des États membres constituent en elles-mêmes la trace écrite de l’évaluation des programmes par la Commission. L’évaluation est explicitement consignée dans un considérant standard de la partie juridique des RPP. Par ailleurs, les informations contenues dans les programmes sont prises en considération pour la mise à jour de l’évaluation des RPP présentée dans la communication chapeau de mai, qui fait partie du paquet publié du Semestre. Le contenu des propositions de RPP tient également compte des mesures communiquées par les États membres dans le cadre de leurs programmes. La Commission évalue la conformité avec le modèle et se concentre sur les principaux engagements en matière de réforme ainsi que sur la confirmation des informations que la Commission a obtenues elle-même par d’autres sources.

En ce qui concerne la base de données CESAR, les procédures internes de la Commission sont conçues pour que toutes les DG concernées contribuent à l’évaluation globale des RPP par la Commission dans CESAR. CESAR est un outil dynamique développé en permanence pour améliorer le processus d’évaluation et de suivi et, à ce titre, de nouvelles fonctionnalités y sont intégrées afin de mieux faire en sorte que toutes les DG concernées versent leur évaluation dans la base de données.

La Commission marque son désaccord avec l’affirmation selon laquelle les regroupements fréquents de RPP nuisent à la comparabilité du suivi au fil des ans. L’évaluation de la mise en oeuvre des RPP est effectuée tout d’abord pour chaque composante puis, par regroupement, pour les RPP dans leur intégralité. Pour faciliter l’analyse et permettre de comparer facilement les taux d’avancement sur plusieurs années, la Commission utilise un indicateur synthétique pour évaluer les progrès accomplis en ce qui concerne les RPP. Certains ajustements ont été introduits dans CESAR afin de permettre un meilleur suivi des recommandations dans chaque domaine d’action sur une période donnée.

Conclusions et recommandations

59

La Commission ne partage pas la conclusion de la Cour des comptes selon laquelle l’accent n’est pas suffisamment mis sur la lutte contre la pauvreté et il existe un déséquilibre dans la combinaison de RPP.

Pour accorder une attention particulière aux questions liées à l’état de droit, un nouveau mécanisme de protection de l’état de droit a été mis en place. La couverture de ces questions dans le cadre du Semestre porte sur les cas ayant une incidence macroéconomique manifeste.

Recommandation nº 1 – Renforcer l’accent mis, dans le cadre du processus du Semestre européen, sur les aspects sociaux et la recherche

La Commission accepte cette recommandation, étant donné qu’elle s’attaquera à toutes les conséquences socio-économiques de la crise de la COVID-19. La Commission est résolue à sortir les personnes de la pauvreté en s’attaquant aux causes des risques de pauvreté.

La Commission accepte en partie cette recommandation étant donné qu’elle ne peut s’engager à formuler des RPP pour tous les États membres qui n’ont pas suffisamment progressé. Compte tenu du nouveau pacte vert pour l’Europe et de la transition numérique, la recherche et l’innovation devraient jouer un rôle important dans le cadre du Semestre européen et pour assurer la compétitivité de l’économie de l’UE et sa neutralité climatique.

Recommandation nº 2 – Améliorer la mise en oeuvre et le suivi des RPP

Premier tiret: la Commission accepte cette recommandation et veille désormais à ce que tous les membres de l’équipe chargée d’un pays mettent à jour leur évaluation de la mise en oeuvre dans le système CESAR. CESAR est un outil dynamique développé en permanence pour améliorer le processus d’évaluation et de suivi et, à ce titre, de nouvelles fonctionnalités y sont intégrées afin de mieux faire en sorte que toutes les DG concernées versent leur évaluation dans la base de données.

Deuxième tiret: la Commission accepte partiellement cette recommandation. Elle veillera à ce que les informations sur les RPP et sur l’état d’avancement de leur mise en oeuvre qui sont déjà accessibles au public dans les rapports par pays soient également disponibles en ligne. Ce point sera soumis à l’accord des États membres.

Troisième tiret: la Commission n’accepte pas cette recommandation. La Commission construit une relation de coopération avec les États membres afin de recenser et de relever les défis avec eux.

En fait, la Commission applique déjà le principe proposé par la Cour des comptes, en répétant les recommandations dans le cadre des cycles ultérieurs du Semestre en cas d’absence de mise en oeuvre et en les précisant s’il y a lieu. Par conséquent, envisager de prendre des mesures supplémentaires au titre du règlement n’est pas jugé approprié.

Recommandation nº 3 – Renforcer le lien entre les fonds de l’UE et les RPP

La Commission accepte partiellement cette recommandation pour le cadre financier pluriannuel 2021-2027. La programmation des Fonds ESI est déjà soumise à une certaine conditionnalité de réforme, convenue d’un commun accord. Par ailleurs, le 27 mai 2020, la Commission a proposé une nouvelle facilité pour la reprise et la résilience, qui apportera un soutien financier à grande échelle aux réformes et aux investissements réalisés par les États membres, ce qui aidera ces derniers à remédier aux difficultés recensées dans le cadre du Semestre européen. Ce point dépendra toutefois des négociations au Parlement et au Conseil.

Recommandation nº 4 – Améliorer la formulation des RPP

La Commission accepte partiellement cette recommandation, dans la mesure où chaque RPP porte sur un défi commun. Le fait qu’une même RPP couvre différentes questions reflète la réalité selon laquelle, pour répondre à un défi socio-économique particulier, il faut agir sur les politiques dans différents domaines. Des objectifs mesurables existent dans le cadre de la stratégie Europe 2020. Il n’est pas jugé utile d’en ajouter d’autres encore. Fixer un calendrier n’est pas non plus considéré comme réalisable, étant donné que la Commission est consciente qu’il est possible que les réformes doivent être menées en différentes étapes dans le temps. Une évaluation qualitative plus détaillée des efforts de mise en oeuvre déployés par un État membre pourrait en revanche être envisagée. C’est déjà ce que fait la Commission lorsqu’elle évalue la mise en oeuvre et applique différentes catégories d’évaluation, par exemple «progrès limités», «certains progrès», etc. La Commission fournit déjà une justification appropriée des recommandations dans les rapports par pays et les considérants des RPP.

Recommandation nº 5 – Fournir une évaluation claire des PNR

Premier tiret: la Commission accepte partiellement cette recommandation, sous réserve de l’issue des négociations en cours avec les colégislateurs sur le CFP et la facilité pour la reprise et la résilience.

Les PNR complètent et confirment les informations obtenues par d’autres sources. Dans la pratique actuelle, les PNR sont considérés comme très utiles pour la formulation des recommandations par pays et comme adaptés au but poursuivi. Ils comportent déjà divers éléments suggérés par la Cour des comptes. Dans le même temps, la Commission, dans le contexte de sa coopération permanente avec les États membres, examinera quelles améliorations mutuellement bénéfiques peuvent être apportées aux PNR.

Par ailleurs, compte tenu des propositions de la Commission pour le CFP 2021-2027, la structure des PNR pourrait être adaptée, le cas échéant, en fonction du rôle proposé pour les PNR dans le cadre de la facilité pour la reprise et la résilience. En particulier, au titre de la facilité pour la reprise et la résilience, les États membres seront en mesure de présenter leurs plans pour la reprise et la résilience en annexe des PNR.

Deuxième tiret: la Commission n’accepte pas cette recommandation.

Les programmes nationaux de réforme jouent un rôle très important pour garantir un engagement en faveur de la mise en oeuvre des réformes au sein d’un État membre, entre ses ministères et avec les parties prenantes. Pour la Commission, les PNR constituent un outil utile qui rassemble et confirme les informations que la Commission a recueillies par l’intermédiaire de divers autres canaux dans le cadre de ses activités de surveillance économique continue.

L’évaluation des PNR par la Commission se reflète dans les propositions de recommandations par pays et les considérants qui les accompagnent. La présentation d’une évaluation explicite et spécifique du PNR à l’État membre concerné n’est pas considérée comme apportant une valeur ajoutée compte tenu du rôle actuel que jouent les PNR dans le contexte du Semestre européen.

Notes

¹ Le Semestre européen a été instauré à l'issue d'un accord intervenu en 2010 [voir communication COM(2010) 250 final «Renforcer la coordination des politiques économiques» et communication COM(2010) 367/2 «Améliorer la coordination des politiques économiques au profit de la stabilité, de la croissance et de l'emploi – Des outils pour renforcer la gouvernance économique de l'UE», respectivement] et des modifications apportées en 2011 par le règlement (UE) n° 1175/2011 du Parlement européen et du Conseil du 16 novembre 2011 au règlement (CE) n° 1466/97 du Conseil relatif au renforcement de la surveillance des positions budgétaires ainsi que de la surveillance et de la coordination des politiques économiques (JO L 306 du 23.11.2011, p. 12).

² Voir la communication de la Commission intitulée «EUROPE 2020 – Une stratégie pour une croissance intelligente, durable et inclusive», COM(2010) 2020 du 3.3.2010, annexe 1, p. 36.

³ Communication de la Commission intitulée «État des lieux de la stratégie Europe 2020 pour une croissance intelligente, durable et inclusive», COM(2014) 130 final du 19.3.2014, p. 22.

⁴ Communication de la Commission intitulée «Stratégie annuelle 2020 pour une croissance durable», COM(2019) 650 final du 17.12.2019.

⁵ Communication de la Commission intitulée «Poursuivre le renforcement de l'état de droit au sein de l'Union», COM(2019) 163 final, p. 10-13.

⁶ Article 12 bis du règlement (CE) n° 1466/97.

⁷ Article 2 -bis, paragraphe 3, et article 2 -bis ter, paragraphe 2, du règlement (CE) n° 1466/97.

⁸ Conseil européen de Luxembourg des 12 et 13 décembre 1997, conclusions de la Présidence et – Annexe 1 – résolution du Conseil européen sur la coordination des politiques économiques au cours de la troisième phase de l'UEM et sur les articles 109 et 109 B du traité, paragraphe 3.

⁹ Rapport adressé par le Conseil Ecofin au Conseil européen, intitulé «Améliorer la mise en œuvre du pacte de stabilité et de croissance», Bruxelles, 21 mars 2005, 7423/05, UEM 97, ECOFIN 104, p. 4 de l'annexe.

¹⁰ Règlement (UE) n° 1173/2011 du Parlement européen et du Conseil du 16 novembre 2011 sur la mise en œuvre efficace de la surveillance budgétaire dans la zone euro, considérant 3.

¹¹ Article 2 -bis, paragraphe 3, deuxième alinéa, du règlement (CE) n° 1466/97.

¹² Article 11, paragraphes 1 et 2, du règlement (CE) n° 1466/97.

¹³ Voir les rapports spéciaux de la Cour n° 03/2018 sur l'audit de la procédure concernant les déséquilibres macroéconomiques (PDM) et n° 18/2018 sur le volet préventif du PSC.

¹⁴ 2008 était l'année de référence initialement retenue pour fixer les objectifs.

¹⁵ Voir également la note de travail des services du Fonds monétaire international (FMI) de janvier 2018 intitulée Inequality and poverty across generations in the EU.

¹⁶ https://ec.europa.eu/eurostat/tgm/refreshTableAction.do?tab=table&plugin=1&pcode=tessi012&language=fr.

¹⁷ Recommandation de la Commission du 26 avril 2017 sur le socle européen des droits sociaux, C(2017) 2600 final.

¹⁸ Résolution adoptée par l'Assemblée générale des Nations unies, intitulée: «Transformer notre monde: le Programme de développement durable à l'horizon 2030», A/RES/70/1; 25 septembre 2015.

¹⁹ Orientations politiques pour la prochaine Commission européenne 2019‑2024, « Une Union plus ambitieuse – Mon programme pour l'Europe», M^me Ursula von der Leyen, lors de sa candidature à la présidence de la Commission européenne, p. 9.

²⁰ Voir figure 2 à la page 4 du numéro 6/2015 de la note stratégique du CESP, Commission européenne.

²¹ En vertu de l'article 121, paragraphe 4, du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne.

²² En vertu de l'article 2 -bis, paragraphe 3, point a), du règlement (CE) n° 1466/97.

²³ Articles 15 et 96 du règlement (UE) n° 1303/2013 du Parlement européen et du Conseil du 17 décembre 2013 portant dispositions communes relatives au Fonds européen de développement régional, au Fonds social européen, au Fonds de cohésion, au Fonds européen agricole pour le développement rural et au Fonds européen pour les affaires maritimes et la pêche, portant dispositions générales applicables au Fonds européen de développement régional, au Fonds social européen, au Fonds de cohésion et au Fonds européen pour les affaires maritimes et la pêche, et abrogeant le règlement (CE) n° 1083/2006 du Conseil.

²⁴ Rapport établi par Ismeri Europa pour la Commission intitulé Support of European Structural and Investment (ESI) Funds to the implementation of the Country Specific Recommendations and to structural reforms in Member States, 2018.

²⁵ Avis n° 6/2018 de la Cour des comptes européenne sur la proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil portant dispositions communes relatives au Fonds européen de développement régional, au Fonds social européen plus, au Fonds de cohésion et au Fonds européen pour les affaires maritimes et la pêche, et établissant les règles financières applicables à ces Fonds et au Fonds «Asile et migration», au Fonds pour la sécurité intérieure et à l'instrument relatif à la gestion des frontières et aux visas, points 31 à 34 et recommandation n° 4, ainsi que points 36 à 39 et recommandation n° 9.

²⁶ Commission européenne, «Document de réflexion sur l'approfondissement de l'Union économique et monétaire», COM(2017) 291 du 31.5.2017, p. 25.

²⁷ L'article 2 -bis, paragraphe 2, points a) et b, du règlement (CE) n° 1466/97 prévoit la surveillance de la mise en œuvre des grandes orientations des politiques économiques ainsi que l'examen de la mise en œuvre des lignes directrices pour l'emploi.

²⁸ Article 2 -bis, paragraphe 2, point d), du règlement (CE) n° 1466/97.

²⁹ Comité européen des régions, Avis «Améliorer la gouvernance du Semestre européen – un code de conduite pour y associer les collectivités locales et régionales», 123e session plénière des 11 et 12 mai 2017.

³⁰ L'Italie est sortie de la PDE en juin 2013, et la période antérieure était partiellement couverte par l'audit de la Cour consacré à la PDE. Elle a été incluse dans l'échantillon en raison de l'application fréquente de clauses de flexibilité dans le cadre du volet préventif et de son importance globale pour les évolutions macroéconomiques au sein de l'UE.

³¹ Les données sur la pauvreté doivent être interprétées avec prudence. Par exemple, l'indicateur composite AROPE est particulièrement influencé par l'indicateur «personnes exposées au risque de pauvreté monétaire après transferts sociaux». Ce dernier est une mesure relative de la pauvreté et son seuil varie fortement d'un État membre à l'autre. Elle varie également dans le temps, car elle suit l'évolution du revenu disponible médian national: dans un certain nombre d'États membres, le seuil a baissé (Grèce et Chypre) ou est resté presque stable (Espagne et Italie) au cours de la période 2008‑2017.

³² Personnes vivant dans un ménage dont le revenu disponible équivalent après transferts sociaux est inférieur à 60 % du revenu disponible équivalent médian national. Ce seuil est une convention et représente le revenu jugé nécessaire pour vivre décemment.

³³ Sont considérées comme vivant dans un dénuement matériel extrême les personnes qui connaissent au moins trois des neuf cas de privation suivants: impossibilité de rembourser un prêt hypothécaire, de payer le loyer ou les factures de consommation courante; de chauffer convenablement leur habitation; de faire face à des dépenses imprévues; de consommer de la viande ou autre aliment protéiné régulièrement; de partir en vacances; d'acheter un téléviseur; d'acheter une machine à laver; d'acheter une voiture; d'acheter un téléphone. En 2017, l'UE a actualisé cette liste, qui inclut désormais sept autres éléments: impossibilité de remplacer des vêtements usés et du mobilier vétuste; de posséder deux paires de chaussures; de dépenser une petite somme d'argent pour soi-même; de s'adonner régulièrement à des loisirs; de prendre une fois par mois un verre/un repas hors de son domicile; de s'équiper d'une connexion internet. Le fait de ne pas posséder de machine à laver, de téléviseur ou de téléphone a été retiré de la liste révisée parce que ces éléments n'étaient plus considérés comme des indicateurs valables de cas de privation.

³⁴ Personnes âgées de 0 à 59 ans vivant dans un ménage où les adultes (hors étudiants âgés de moins de 25 ans) ont travaillé moins de 20 % de leur potentiel de travail total au cours de l'année écoulée.

³⁵ Au-delà de l'objectif pour 2020 et dans le cadre du programme de développement durable à l'horizon 2030 des Nations unies, les États membres de l'UE se sont engagés à réduire de moitié la pauvreté sous toutes ses formes d'ici à 2030.

³⁶ En raison de l'absence de données comparatives pour 2008, la Croatie n'est pas prise en compte dans les calculs (1,1 million de personnes exposées au risque de pauvreté ou d'exclusion sociale en 2017).

³⁷ https://ec.europa.eu/eurostat/tgm/table.do?tab=table&init=1&language=fr&pcode=tesem100&plugin=1.

Calendrier

Étape	Date
Adoption du plan d'enquête / Début de l'audit	19.9.2017
Envoi officiel du projet de rapport à la Commission (ou à toute autre entité auditée)	31.1.2019
Adoption du rapport définitif après la procédure contradictoire	30.6.2020
Réception des réponses officielles de la Commission (ou de toute autre entité auditée) dans toutes les langues	20.7.2020

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12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxembourg
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HTML	ISBN 978-92-847-2080-4	ISSN 1977-5695	doi:10.2865/501780	QJ-AB-19-027-FR-Q

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