Semestre Europeo – Las recomendaciones específicas por país abordan cuestiones importantes, pero es necesario aplicarlas mejor

Resumen

I

El Semestre Europeo es un ciclo anual de coordinación de la política económica y presupuestaria en la UE emprendido por la Comisión Europea y el Consejo con la finalidad de mejorar la sostenibilidad económica y social de la UE, que se ha desarrollado con el tiempo desde su establecimiento en 2010.

II

El Semestre Europeo ofrece a la Comisión, a los Estados miembros y a los interlocutores sociales la oportunidad de entablar un diálogo mutuo permanente. Los informes por país se basan en intercambios pormenorizados con Gobiernos, autoridades nacionales y partes interesadas, tanto de carácter técnico como político. El Semestre Europeo también influye en las decisiones presupuestarias y de política económica de los Estados miembros. En este contexto, la Comisión ejerce su facultad discrecional para identificar los desafíos más importantes en cada Estado miembro.

III

La Comisión desempeña una función coordinadora y el Consejo es responsable, en última instancia, de prestar orientación a los Estados miembros. Las realizaciones del proceso son recomendaciones específicas por país (REP) formuladas por el Consejo a cada Estado miembro sobre la base de las propuestas elaboradas por la Comisión. La Comisión supervisa la aplicación de las REP.

IV

El presente informe se publica al término del período de diez años de la Estrategia Europa 2020 y en el inicio de un nuevo horizonte estratégico. Es el tercero de una serie de informes del Tribunal de Cuentas Europeo sobre el Semestre Europeo. En 2018, publicamos dos informes sobre dos dimensiones del Semestre Europeo: el Pacto de Estabilidad y Crecimiento y el procedimiento de desequilibrio macroeconómico (PDM), que ofrecen, en conjunto, una visión exhaustiva de la eficacia de la coordinación de las políticas en el ámbito de la UE.

V

El Tribunal examinó si la Comisión Europea aplica eficazmente los procedimientos del Semestre Europeo para reforzar la supervisión de las políticas de los Estados miembros, tal como se establece en el Reglamento (CE) n.º 1466/97 (en lo sucesivo, «el Reglamento»). La presente auditoría reúne el balance de las experiencias adquiridas al avanzar en la consecución de los objetivos de Europa 2020, y al formular, aplicar y supervisar las recomendaciones específicas por país (REP).

VI

Se han logrado avances positivos en la consecución de seis de los ocho objetivos de la Estrategia Europa 2020 fijados para 2020 (en ámbitos clave como el empleo y los logros en materia de educación y energía), y es probable que se logren plenamente, pero se ha avanzado lentamente en los objetivos relativos a la pobreza y la investigación y el desarrollo.

VII

Las REP piden importantes reformas estructurales. Según muestran las evaluaciones plurianuales de la Comisión, los Estados miembros han aplicado el 26 % de las REP en gran medida o plenamente, y alrededor del 44 % al menos «con algunos avances», entre 2011 y 2018. En el 30 % restante de REP se obtuvieron «avances limitados» o no se obtuvo «ningún avance».

VIII

Al examinar documentos presentados dentro del Semestre Europeo, constatamos que las REP generalmente abordan los problemas identificados en los informes por país y las prioridades establecidas en el Estudio Prospectivo Anual sobre el Crecimiento y las orientaciones integradas; además, identifican los ámbitos políticos que hay que abordar, aunque sin explicar suficientemente por qué unas reformas merecen mayor prioridad que otras. Los informes por país de la Comisión identifican en general riesgos importantes y constituyen una buena base para formular las REP.

IX

Si bien los programas nacionales de reforma (PNR) incluyen evaluaciones de riesgo y respuestas políticas de los propios Estados miembros, hemos constatado una serie de casos en los que dichos programas carecían de información suficiente sobre las prioridades y los objetivos que abordaban sus medidas propuestas. La Comisión no informó por escrito de las carencias de información de cada PNR.

X

Sobre la base de estas constataciones, el Tribunal recomienda a la Comisión que refuerce:

1. su atención a las dimensiones social y de investigación en el proceso del Semestre Europeo;
2. la supervisión de la aplicación de las REP;
3. el vínculo entre los fondos de la UE y las recomendaciones específicas por país (REP);
4. la calidad de la formulación de las REP;
5. sus evaluaciones de los PNR.

Introducción

El proceso del Semestre Europeo

01

El Semestre Europeo es un ciclo anual de coordinación de la política económica y presupuestaria en la UE emprendido por la Comisión Europea y el Consejo con la finalidad de mejorar la sostenibilidad económica y social de la UE y dar respuesta a los desafíos estructurales que afronta la UE: política presupuestaria, desequilibrios macroeconómicos y reformas estructurales en relación con el crecimiento a largo plazo, el empleo y otros asuntos sociales.

02

El Semestre Europeo se creó como parte de la respuesta de la UE a la crisis económica y financiera en Europa desde 2010¹; tiene por objetivo sincronizar los calendarios de procedimientos establecidos para hacer más acordes los objetivos de las políticas nacionales presupuestarias, de crecimiento y de empleo tras la crisis financiera (véase el anexo I). El Semestre Europeo reúne varios procedimientos que abarcan complejos ámbitos políticos con múltiples mecanismos de coordinación: el componente preventivo del Pacto de Estabilidad y Crecimiento, el procedimiento de desequilibrio macroeconómico (PDM) y la Estrategia Europa 2020 para el crecimiento y el empleo (véase el cuadro 1).

03

El Semestre Europeo ofrece a la Comisión, a los Estados miembros y a los interlocutores sociales la oportunidad de entablar un diálogo mutuo permanente. Para fomentar un nivel más profundo de responsabilización nacional en los Estados miembros, la Comisión realiza intercambios de información detallada con los Gobiernos nacionales, las autoridades nacionales y las partes interesadas. El Semestre Europeo influye en las decisiones de política presupuestaria y económica de los Estados miembros. En este contexto, la Comisión ejerce su facultad discrecional para identificar los desafíos más importantes en cada Estado miembro.

04

La Estrategia Europa 2020 para el crecimiento y el empleo² (la «Estrategia Europa 2020») se puso en marcha el 17 de junio de 2010 durante la crisis financiera y económica para suceder a la Estrategia de Lisboa. Europa 2020 es una estrategia de 10 años cuya finalidad es ayudar a la UE a superar la crisis y fijar el objetivo de hacer de la UE una economía inteligente, sostenible e integradora. En el recuadro 1 se muestran los objetivos de la Estrategia Europa 2020. En el marco del Semestre Europeo se valoran los avances logrados en la consecución de los objetivos de la Estrategia Europa 2020. Se invita a los Estados miembros a que den cuenta del progreso en la consecución de sus objetivos en sus programas nacionales de reformas (PNR)³.

05

La Comisión y los Estados miembros han ido desarrollando el Semestre Europeo a lo largo del tiempo y, pese a su principal interés en los ámbitos presupuestario y socioeconómico, también están celebrando debates para centrarse más en la sostenibilidad medioambiental y en el Estado de Derecho. El Estudio Prospectivo sobre el Crecimiento de 2020 muestra una reorientación de la estrategia de la Unión hacia el crecimiento sostenible. Establece los Objetivos de Desarrollo Sostenible de las Naciones Unidas (ODS) como objetivo central y elige el Pacto Verde Europeo como su nueva estrategia de crecimiento. Asimismo, en 2020, los informes por país incluirán análisis y seguimiento de los ODS⁴. En una comunicación independiente, la Comisión investiga cómo puede contribuir la supervisión macroeconómica a identificar y abordar ciertas dificultades en materia de Estado de Derecho⁵.

06

El proceso del Semestre Europeo consta de los siguientes documentos (véase el anexo II):

• Orientaciones generales de las políticas económicas (OGPE) y orientaciones para el empleo, denominadas en conjunto «orientaciones integradas». Estas orientaciones son propuestas por la Comisión y adoptadas por el Consejo para orientar las políticas de los Estados miembros en estos ámbitos. Las OGPE no se limitan a un período específico (las últimas se aprobaron en 2015), pero las orientaciones para el empleo se actualizan o se confirman de nuevo cada año. Aunque no son vinculantes ni exigibles a los Estados miembros, las orientaciones establecen una base para que la Comisión presente recomendaciones específicas por país (REP). Asimismo, el Reglamento exige a la Comisión que supervise y examine su aplicación.
• El Estudio Prospectivo Anual sobre el Crecimiento (EPAC) es una comunicación elaborada por la Comisión que se presenta como parte del «paquete de otoño» en noviembre. En él se esbozan los principales desafíos para la UE y la zona del euro, se establecen las prioridades económicas y sociales generales para la UE y se ofrece a los Estados miembros orientación política a escala de la UE para el próximo año. El EPAC elabora sus prioridades a partir de otros informes del paquete de otoño u otros documentos pertinentes. Por ejemplo, el EPAC de 2018 se basa en el discurso del presidente Juncker sobre el estado de la Unión de 2017, el pilar europeo de derechos sociales, el Libro Blanco sobre el Futuro de Europa y los cinco documentos de reflexión subsiguientes. También tiene en cuenta los debates con el Parlamento Europeo, el Consejo, otras instituciones de la UE, los Parlamentos nacionales y los interlocutores sociales.
• El paquete de otoño incluye, además del EPAC, el informe sobre el mecanismo de alerta para el procedimiento de desequilibrio macroeconómico (PDM) y el proyecto de informe conjunto sobre el empleo. Asimismo, desde 2015 incluye una comunicación que resume la evaluación de la Comisión de los proyectos de planes presupuestarios para el siguiente año presentados por los Estados miembros de la zona del euro, además de recomendaciones para la zona del euro.
• Los informes por país son documentos de trabajo de los servicios de la Comisión que esta presenta en febrero de cada año desde 2015 (antes de 2015, la Comisión publicaba los documentos de trabajo de sus servicios en mayo con una evaluación de los planes nacionales de reforma y los exámenes exhaustivos se publicaban por separado en abril). Contienen una evaluación de la situación económica de cada Estado miembro y del avance en la consecución de los objetivos de la Estrategia Europa 2020 y la aplicación de las REP.
• Los Estados miembros presentan sus programas de estabilidad y convergencia y los programas nacionales de reforma (PNR) en abril de cada año. El Reglamento exige que los programas de estabilidad y convergencia incluyan planes presupuestarios que tengan en cuenta los distintos desequilibrios presupuestarios y macroeconómicos. También exige a los Estados miembros presentar programas nacionales de reforma en los que se describan sus planes teniendo en cuenta las distintas orientaciones plurianuales y anuales proporcionadas en el ámbito de la UE, por ejemplo, las cuestiones relacionadas con el PDM, la Estrategia de la Unión para el crecimiento y el empleo (la «Estrategia Europa 2020»), las orientaciones integradas (OGPE y orientaciones para el empleo), y el Estudio Prospectivo Anual sobre el Crecimiento (EPAC). La Comisión también formula anualmente orientaciones específicas sobre el formato y el contenido de los PNR que hace llegar a los Estados miembros mediante carta todos los años.
• Los documentos de trabajo de los servicios de la Comisión para el componente preventivo son elaborados por dichos servicios en mayo de cada año y presentan su análisis de los programas de estabilidad y convergencia. Incluyen todos los riesgos presupuestarios detectados y dan cuenta de los avances presupuestarios y el cumplimiento del marco de las normas presupuestarias del componente preventivo del Pacto de Estabilidad y Crecimiento.
• Las recomendaciones específicas por país (REP) son propuestas por la Comisión al Consejo en mayo para su aprobación en julio de cada año. Posteriormente, la Comisión realiza un seguimiento de su aplicación para evaluar el progreso y dar cuenta de él en los informes por país del año siguiente. En los casos en que no se haya progresado o se haya retrocedido, el Consejo decide, previa recomendación de la Comisión, si son necesarias medidas de ejecución adicionales (por ejemplo, sanciones u otras acciones, como decisiones para restringir la financiación de la UE).
• Informes de seguimiento: En países donde se han detectado desequilibrios macroeconómicos, también se inicia una supervisión específica de sus avances en el programa político y en las correspondientes REP relativas al PDM. Este seguimiento se realiza entre noviembre y diciembre. Los informes de seguimiento de la Comisión se debaten en los comités del Consejo y son también publicados. El Consejo formula las conclusiones sobre todo el proceso en enero del año siguiente.

07

En el anexo III se presentan los principales cambios del calendario del Semestre Europeo durante el período 2011‑2018.

08

Desde 2011, cuatro Estados miembros en total (Irlanda, Portugal, Chipre y Grecia) fueron excluidos del Semestre Europeo durante los períodos en los que se les aplicaron programas de ajuste macroeconómico. De este modo no se duplicaron las recomendaciones para las medidas establecidas en dichos programas.

La Comisión y los Estados miembros comparten la responsabilidad del Semestre Europeo

09

El Consejo es responsable en última instancia de ofrecer orientación a los Estados miembros sobre la base de las recomendaciones de la Comisión. Las medidas específicas necesarias se dejan a la discreción de las autoridades nacionales. Esta discrecionalidad es necesaria para mantener la responsabilidad política en el nivel de los Estados miembros (nacional, regional y local).

10

La Comisión desempeña un papel coordinador, pero solo tiene competencias sancionadoras en lo que respecta al Pacto de Estabilidad y Crecimiento y al procedimiento de desequilibrio macroeconómico, y se espera que cumpla los principios de subsidiariedad y proporcionalidad. También es responsable del EPAC, los informes por país y los proyectos de REP, la Estrategia Europa 2020, los documentos de trabajo de los servicios de la Comisión para el componente preventivo del Pacto de Estabilidad y Crecimiento, el proyecto de informe conjunto sobre el empleo, el examen exhaustivo y el informe sobre el mecanismo de alerta, así como de cualquier informe de supervisión y seguimiento. Asimismo, es responsable de la revisión del proceso cada cinco años y, en su caso, de recomendar que se realicen ajustes en el mismo⁶.

11

La Secretaría General de la Comisión es responsable de supervisar y coordinar el Semestre Europeo y dirige el grupo central de direcciones generales, entre las que figuran la DG Asuntos Económicos y Financieros, la DG Mercado Interior, Industria, Emprendimiento y Pymes, y la DG Empleo, Asuntos Sociales e Inclusión. La participación de las direcciones generales en el grupo central puede cambiar en función de las prioridades del proceso del Semestre Europeo. Los equipos por países incluyen jefes de equipo de la Secretaría General y funcionarios de distintas direcciones generales, así como funcionarios encargados del Semestre Europeo procedentes de las representaciones de la UE en los Estados miembros.

12

El Consejo es responsable de ofrecer orientación a los Estados miembros. Se espera que siga las recomendaciones y propuestas de la Comisión o bien que explique públicamente su posición en caso de discrepancia⁷.

13

El concepto de responsabilidad nacional es clave en el proceso del Semestre Europeo. Se refiere al nivel de compromiso y progreso que se exige de los Estados miembros para lograr una mayor coordinación de las políticas económicas y una convergencia sostenida de sus resultados económicos con arreglo a los artículos 120, 121 y 148 del TFUE y de las disposiciones del Reglamento. Este concepto ha sido desarrollado posteriormente en distintas comunicaciones del Consejo y de la Comisión, así como en el Reglamento (véase el recuadro 2).

Alcance y enfoque de la auditoría

14

La principal pregunta de auditoría era si la Comisión había coordinado eficazmente las políticas económicas y estructurales en el marco del Reglamento (CE) n.º 1466/97 sobre el Semestre Europeo, denominado en lo sucesivo «el Reglamento» en el presente informe. Hemos examinado la aplicación del Reglamento por parte de la Comisión, así como el marco del Semestre Europeo, y la Estrategia Europa 2020 y las reformas estructurales asociadas necesarias para mejorar la sostenibilidad social y económica.

15

Con este informe se completa una serie de tres informes del Tribunal de Cuentas Europeo sobre el Semestre Europeo. Las dos primeras dimensiones del Semestre Europeo, el Pacto de Estabilidad y Crecimiento y el procedimiento de desequilibrio macroeconómico (PDM), se trataron en dos informes especiales publicados en 2018¹³. Más concretamente, hemos planteado las siguientes preguntas de auditoría:

1. ¿Se avanzó suficientemente en la consecución de los objetivos de Europa 2020 y se coordinó eficazmente esta estrategia dentro del Semestre Europeo?
2. ¿Abordaban las recomendaciones específicas por país (REP) las prioridades establecidas en los estudios prospectivos anuales sobre el crecimiento (EPAC) y en las orientaciones integradas, y aplicaron los Estados miembros las REP plena o suficientemente?
3. ¿Fue diligente la supervisión global por parte de la Comisión de la aplicación de las REP y proporcionó información correcta?
4. ¿Formuló la Comisión las REP y preparó su recomendación al Consejo basándose en sus evaluaciones contenidas en los informes por país y sus evaluaciones de los programas nacionales de reformas (PNR) de los Estados miembros?

16

Hemos examinado en profundidad el proceso del Semestre Europeo en una muestra de seis Estados miembros (Austria, Bélgica, Finlandia, Hungría, Italia y los Países Bajos) durante el período 2011‑2018 (véase el anexo IV para consultar la selección de Estados miembros para la muestra). En caso necesario, también hemos tenido en cuenta otros Estados miembros.

17

Los criterios de auditoría se basaron en:

1. los requisitos del marco jurídico, en particular el Reglamento (CE) n.º 1466/97, relacionados con el Semestre Europeo;
2. la Estrategia Europa 2020 y las revisiones de la propia Comisión del proceso o de su predecesora, la Estrategia de Lisboa;
3. la propia orientación interna de la Comisión facilitada a sus secciones nacionales o a los Estados miembros sobre la elaboración de las distintas evaluaciones e informes;
4. los documentos publicados por una serie de instituciones de la UE y otras organizaciones internacionales o resultantes de la investigación para determinar mejores prácticas.

18

Hemos realizado controles de toda la cadena documental (EPAC, informe por país, programas nacionales de reformas, recomendaciones específicas por país e informe de seguimiento) a lo largo de dos ciclos (2014 y 2016) en cada Estado miembro de la muestra para comprender el funcionamiento del proceso y de qué manera los distintos documentos se retroalimentan entre sí de una forma eficaz y racionalizada en caso de que esto sea así.

19

Nuestros principales homólogos fueron la Secretaría General de la Comisión, principal responsable de coordinar el proceso, y las direcciones generales de la Comisión con mayor responsabilidad por el Semestre Europeo (la DG Asuntos Económicos y Financieros, la DG Mercado Interior, Industria, Emprendimiento y Pymes, y la DG Empleo, Asuntos Sociales e Inclusión).

20

Nuestro trabajo de auditoría se completó antes del brote de COVID-19 y, por lo tanto, en este informe no se tiene en cuenta ninguna evolución de las políticas ni otros cambios producidos en respuesta a la pandemia.

Observaciones

Progresos generales realizados en la consecución de los objetivos de la Estrategia Europa 2020

Es probable que se cumplan seis de ocho objetivos de Europa 2020, pero no se lograrán los objetivos relacionados con la reducción de la pobreza y la investigación

21

La Estrategia Europa 2020 establece ocho objetivos para los Estados miembros. Los avances en la consecución de los objetivos de la Estrategia Europa 2020 han sido generalmente positivos para la UE en general y dispares entre los Estados miembros (véase el anexo V). En la UE en general, es probable que se consigan los objetivos de empleo, energía y educación en 2020, mientras que el progreso en el logro de los objetivos de mitigación de la pobreza ha quedado afectado por la crisis financiera de 2008, y los avances de los Estados miembros en la consecución de los objetivos de gasto en investigación y desarrollo han sido limitados (véase la ilustración 1 y el anexo V).

22

El número de personas en riesgo de pobreza o exclusión social aumentó en los primeros años siguientes a la crisis (de 116 millones en 2008 a 122 millones en 2012) y empezó a disminuir a partir de 2012 coincidiendo con la recuperación de la economía general (de 122 millones en 2012 a 109,2 millones en 2018)¹⁴. Sin embargo, el objetivo de la Estrategia Europa 2020 era librar a veinte millones de personas de la pobreza o la exclusión social, para reducir el nivel de 2008 a 96,1 millones en 2020.

23

Con respecto a investigación y desarrollo, el objetivo establecido en 2000 en el marco de la Estrategia de Lisboa era incrementar el gasto en investigación y desarrollo al 3 % del PIB en cada Estado miembro y hacer de la UE la economía del conocimiento más competitiva y dinámica del mundo para 2010. Este objetivo nunca se logró. La Estrategia Europa 2020 fijó el mismo objetivo del 3 % para el conjunto de la UE y permitió a los Estados miembros que establecieran sus propios objetivos nacionales. Los objetivos nacionales varían sustancialmente, como se muestra en la ilustración 2.

24

En los 10 años transcurridos entre 2000 y 2010, el nivel aumentó al 1,93 % del PIB, un aumento de tan solo 0,16 puntos porcentuales. Durante los 8 años siguientes de la Estrategia Europa 2020, el gasto se incrementó al 2,12 % del PIB en 2018, otro aumento de tan solo 0,19 puntos porcentuales (véase la ilustración 3).

La Comisión no facilitó suficientes recomendaciones para abordar la pobreza y la investigación en algunos Estados miembros

25

Aunque, entre 2011 y 2016, la Comisión emitió para 14 Estados miembros REP que abordaban directamente la pobreza, en nuestro análisis hallamos casos en los que no había hecho lo mismo cuando la situación se deterioró. Por ejemplo, en el cuadro 2 se muestra que en 2016 no se emitieron REP específicas sobre la pobreza para 11 de los 18 Estados miembros en los que el número de personas que vivían en situación de pobreza y exclusión social había aumentado (en diferente grado) con respecto a los niveles anteriores a la crisis.

26

La Comisión emitió una serie de REP relativas a la mitigación de la pobreza a través de los siguientes ámbitos: empleo, adquisición de competencias, aprendizaje permanente, atención a la infancia e integración en el mercado laboral de ciudadanos anteriormente marginados. Sin embargo, en nuestra opinión, el objetivo establecido en la Estrategia Europa 2020 y el impacto de la crisis financiera en el ritmo de los avances habrían justificado la emisión de más REP dedicadas a medidas directas de mitigación de la pobreza.

27

En respuesta a los altos índices de desempleo, la Comisión introdujo varias medidas importantes financiadas con cargo al presupuesto de la UE, por ejemplo, centrarse en las regiones con índices de desempleo juvenil elevados. Pese a estos esfuerzos, entre 2008 y 2018, la incidencia de la pobreza, medida a través del indicador «riesgo de pobreza», se desviaba drásticamente en función de los grupos de edad. El riesgo de pobreza aumentaba considerablemente para el grupo de edad de 18 a 24 años, mientras que descendía sustancialmente para la generación de mayores de 65 años. En consecuencia, la brecha de pobreza entre estos dos grupos de edad alcanzaba 7,0 puntos porcentuales en 2018, frente a un solo punto porcentual en 2008¹⁵ (véase la ilustración 4). Eurostat define el indicador como la proporción de la población por debajo de un umbral de pobreza definido en función de un nivel de renta disponible equivalente, que se ha fijado en el 60 % de la mediana nacional de renta disponible equivalente (una vez percibidas las transferencias sociales)¹⁶.

28

En el momento de la auditoría se registraron algunos cambios recientes que siguen orientando la atención hacia las cuestiones relacionadas con el empleo y la pobreza:

• en 2017 se adoptó el pilar europeo de derechos sociales, que contenía 20 principios aprobados por el Parlamento Europeo, el Consejo y la Comisión¹⁷;
• en el contexto de los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS) de las Naciones Unidas para 2030, los líderes de la UE se han comprometido a reducir al menos a la mitad la proporción de personas que viven en la pobreza en todas sus dimensiones, además de otros objetivos de sostenibilidad (cambio climático)¹⁸;
• en su agenda para Europa, la presidenta de la Comisión declaró que deseaba «conciliar el aspecto social y el de mercado» elaborando un «plan de acción para aplicar plenamente el pilar europeo de derechos sociales», y que reorientaría el Semestre Europeo para que fuera «un instrumento que integre los objetivos de desarrollo sostenible de las Naciones Unidas»¹⁹.

29

El Semestre Europeo podría ser un importante proceso de coordinación de las políticas para abordar la mitigación de la pobreza de manera pluridimensional: garantizando reservas presupuestarias suficientes que sirvan de apoyo durante una crisis o inmediatamente después de la misma; formulando recomendaciones a todos los países cuyos umbrales de pobreza sean elevados o estén deteriorándose, y reforzando más el vínculo entre las REP y el apoyo presupuestario para fomentar las reformas.

30

Por lo que respecta a la investigación y el desarrollo, el Tribunal constató que la Comisión no dirigió las REP a todos los Estados miembros que no se aproximaban a los objetivos nacionales de gasto en este ámbito. Por ejemplo, en 2017 no se formularon las REP correspondientes a diecisiete Estados miembros (véase el cuadro 3 del anexo VI).

31

Desde el punto de vista mundial, la UE se encuentra por detrás de otras economías avanzadas como Estados Unidos, Japón y Corea del Sur. China ha avanzado rápidamente en I+D (véase la ilustración 5). En el contexto actual de creciente competencia de otros agentes mundiales es necesario hacer más en este ámbito dentro y fuera del marco del Semestre Europeo. Mientras los Estados miembros han mantenido su gasto público en I+D, el sector empresarial se ha quedado atrás en este aspecto pese a ser el que cuenta con mayor potencial para progresar en el futuro²⁰.

El Semestre Europeo ha empezado a reorientar su atención hacia los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS)

32

La Comisión ha empezado a supervisar el progreso de las políticas nacionales en el logro de los ODS mediante la inclusión de un nuevo anexo («E») que presenta una evaluación estadística de las tendencias con respecto a los ODS en los Estados miembros durante los últimos cinco años a través de un conjunto de indicadores de ODS de la UE de Eurostat. La Comisión también ha iniciado la emisión de REP relativas a ODS. Estas últimas REP no estaban incluidas en nuestro trabajo de auditoría.

33

Asimismo, encontramos un número limitado de casos en los que los informes por país señalan cuestiones relacionadas con el Estado de Derecho tales como la independencia judicial, la corrupción, el conflicto de intereses y la libertad de los medios de comunicación, los cuales constituyen buenos ejemplos de la contribución que el Semestre Europeo puede realizar al Estado de Derecho.

El porcentaje de aplicación total o sustancial de las REP es bajo y la supervisión de la Comisión no siempre ha sido completa

Más de dos tercios de las REP han experimentado «algún progreso» en su aplicación, pero el porcentaje de aplicación total o sustancial por los Estados miembros es bajo

34

La Comisión ha establecido una base de datos interna denominada CESAR que contiene evaluaciones efectuadas por distintas direcciones generales sobre el nivel de aplicación de las REP. Con arreglo a CESAR, a lo largo del período 2011‑2017, solo el 1,6 % de las REP había recibido la categoría de «plena aplicación» en el plazo de un año desde su publicación, mientras que solo se habían alcanzado «avances sustanciales» en el 4,6 % (véase la ilustración 6 y el recuadro 3). La mayoría de las REP se clasifican en la categoría de «algunos avances» (50,9 %) o de «avances limitados» (35,5 %). Con frecuencia, las REP entran en la categoría de «algunos avances» tras la adopción de medidas o reformas realizadas por los Parlamentos nacionales o por decisiones ministeriales.

35

Aunque esto representa un paso importante para abordar las REP, en su evaluación, la Comisión considera correctamente que sigue haciendo falta mucho trabajo por parte de los Estados miembros, lo cual indica que, si bien el Semestre Europeo proporciona una buena plataforma de coordinación para supervisar los avances, los Estados miembros no aplicaron suficientemente las REP para resolver los problemas estructurales que se identificaban.

36

En mayo de 2017, la Comisión introdujo una evaluación plurianual que tiene en cuenta un período de tiempo mayor para valorar si se están aplicando las REP. En la evaluación plurianual se recogen las REP abordadas pero que han necesitado más de un año para ser aplicadas. Durante el período 2011‑2018, la evaluación plurianual demostró que el 9 % de las REP pertenecían a la categoría de «plena aplicación», mientras que solo el 17 % había logrado «avances sustanciales» (véase la ilustración 7).

37

Si un Estado miembro, una vez concluido el plazo, no hubiera respondido adecuadamente a una recomendación política del Consejo o desarrollase políticas contrarias a dicha recomendación, la Comisión podría dirigirle una advertencia política²¹. El Reglamento ofrece a la Comisión la opción de recomendar medidas específicas si los Estados miembros no abordan las REP²². En la muestra de REP auditadas, la Comisión no ha recomendado medidas específicas, aun cuando varias REP se hayan repetido durante varios años debido a la aplicación lenta o parcial en los Estados miembros.

La Comisión no ha documentado completamente su supervisión de la aplicación de las REP

38

Evaluamos la información registrada en la base de datos CESAR para determinar la calidad y la fiabilidad del proceso de supervisión y la información que sirve de base a los informes de la Comisión. Constatamos que las direcciones generales pertinentes, identificadas en nuestra muestra en algunos casos (19 de 202 evaluaciones plurianuales), no habían documentado sus evaluaciones de CESAR ni habían incluido información sobre algunas subpartes de las REP (las subpartes de las REP son elementos diferentes contenidos en una sola REP). CESAR es un instrumento útil para supervisar la aplicación de las REP, aunque, para aprovechar al máximo su utilidad, es importante que la información esté completa.

39

En nuestro examen de la supervisión de la ejecución de las REP en los subsiguientes informes por país y en otros informes de la Comisión hemos observado frecuentes agrupamientos de subpartes de las REP, por lo que resulta difícil comparar el ritmo de los avances a lo largo de los años.

40

Si bien CESAR es una base de datos interna y no apta para publicación, y aunque la Comisión publica una perspectiva plurianual, no existe una base de datos consolidada de carácter público para obtener fácilmente las REP de todos los años y su respectiva situación de aplicación cada año.

Vínculo insuficiente entre el gasto presupuestario de la UE y la aplicación de las REP

41

Según las disposiciones comunes relativas a los Fondos Estructurales y de Inversión Europeos (Fondos EIE)²³, el uso de dichos fondos debería estar vinculado a los objetivos del Semestre Europeo y, en particular, a las REP. En un estudio llevado a cabo por la Comisión en 2018²⁴ se muestra en qué medida han contribuido los Fondos EIE a la aplicación de las REP (véase el recuadro 4).

42

Las iniciativas de apoyo a la aplicación de reformas estructurales a través de incentivos financieros con cargo al presupuesto de la UE se remontan a las orientaciones generales de las políticas económicas de 1997 (relativas a las reformas del mercado laboral). En la programación de los Fondos EIE 2014‑2020 se han tenido en cuenta todas las REP pertinentes a través de la aplicación de condiciones ex ante y/o de una inversión selectiva. Desde 2016, los informes por país han facilitado información sobre la contribución del presupuesto de la UE a la resolución de retos estructurales. Puesto que la aplicación sigue en curso, hará falta más tiempo para evaluar los resultados de estas inversiones.

43

En un dictamen sobre las disposiciones comunes aplicables a los fondos de la política de cohesión²⁵, formulamos recomendaciones sobre cómo lograr que el apoyo presupuestario de la UE a la aplicación de las REP fuera más eficaz en el futuro. En particular, recomendamos que las REP fueran claras, inequívocas y operativas para hacer un uso adecuado de las disposiciones propuestas en el artículo 15 del proyecto de Reglamento sobre disposiciones comunes (RDC). También recomendamos que se incluyeran disposiciones que garantizaran una evaluación del cumplimiento de los criterios que se ajustara a las REP en relación con el artículo 11, apartados 2 y 4, del proyecto de RDC.

44

En 2015 se creó un Servicio de Apoyo a las Reformas Estructurales para facilitar asistencia técnica a los Estados miembros en el diseño y ejecución de sus reformas estructurales. En 2017, la Comisión propuso la introducción de incentivos financieros para fomentar las reformas estructurales²⁶, y, en 2018, propuso 25 000 millones de euros en el marco del MFP 2021‑2027 dentro de un nuevo Programa de Apoyo a las Reformas. La propuesta de la Comisión se encontraba en procedimiento legislativo en el momento de la auditoría, y la integración de la propuesta de Programa de Apoyo a las Reformas podría contribuir a acelerar la aplicación de las REP.

Las REP abordan riesgos importantes sin explicar suficientemente por qué ciertas reformas merecen mayor prioridad que otras

El número de REP y de sus subpartes ha disminuido desde 2015

45

La decisión de la Comisión de racionalizar las REP en 2015 dio lugar a la reducción del promedio de subpartes de las mismas para los Estados miembros, que pasaron de 20 en 2014 a 12,5 en 2019. Pese a la intención de centrar la atención de las REP mediante la reducción del número de las mismas, en los últimos años hemos observado que las recomendaciones individuales se dirigen a una serie de dimensiones políticas que no están relacionadas entre sí o que abarcan un amplio espectro de políticas (véanse la ilustración 8 y el recuadro 5).

Las orientaciones integradas sirven para establecer prioridades, pero la Comisión no informa sobre su aplicación

46

Hemos constatado que las prioridades establecidas en las orientaciones anuales facilitadas a los Estados miembros en el Estudio Prospectivo Anual sobre el Crecimiento y en las REP normalmente abordaban las Orientaciones generales de las políticas económicas (OGPE) y las orientaciones para el empleo (denominadas en conjunto «orientaciones integradas»). Aunque lo mencionen de manera general en sus considerandos, las REP individuales no hacen ninguna alusión ex ante a las prioridades del EPAC y de las orientaciones integradas que tienen por objeto abordar (véase la ilustración 9).

47

No se ha realizado ninguna evaluación ex post de la medida en que los Estados miembros, en su aplicación de las REP y de todas las políticas nacionales pertinentes, han abordado las prioridades establecidas en las orientaciones integradas, como exige el Reglamento²⁷. Dicha evaluación ex post proporcionaría valiosa información sobre la aplicación de las prioridades de las orientaciones integradas.

Las REP reflejan riesgos identificados en los informes por país, pero no se explica claramente el establecimiento de prioridades

48

Los informes por país contienen los principales riesgos macroeconómicos y estructurales e insuficiencias detectados por los equipos por países y dan cuenta de las medidas políticas estudiadas por los Estados miembros. Por lo general constituyen una base adecuada para formular las REP.

49

Al principio de cada REP figuran los considerandos, que explican los motivos por los que se formulan las recomendaciones. Tras examinar los considerandos de nuestra muestra de REP, hemos constatado que:

1. no se explicaba la lógica de definición de prioridades en la inclusión de cuestiones, ni la justificación para omitir determinadas cuestiones que previamente habían sido identificadas en los informes por país, ni se explicaba por qué se abandonaban REP de años anteriores que no se habían aplicado plenamente;
2. no se hacía ninguna referencia a una confirmación o compromiso de los Estados miembros en sus PNR sobre reformas o recomendaciones específicas;
3. no se ofrecía ninguna explicación sobre el modo en que las REP interactúan entre sí (o sea, en conflicto o mutuamente dependientes).

50

Las propuestas de REP se formulan a través de un proceso interno coordinado por la Secretaría General tras realizar un intercambio de puntos de vista con Estados miembros sobre distintos asuntos. Aunque la Comisión efectúa un amplio análisis y mantiene conversaciones con los Estados miembros, no encontramos los criterios según los cuales determinadas cuestiones se consideraban prioritarias y eran abarcadas por las REP y otras no. Los criterios y la motivación para seleccionar las propuestas de REP no estaban claramente documentados.

51

Además, la viabilidad de las REP también depende de que el plazo de aplicación sea realista. Según las orientaciones de la Comisión, se espera que las REP se apliquen en un plazo de 12 a 18 meses, aunque en cada REP no se especifica el calendario exacto en el que se prevé que el Estado miembro deba actuar. Hemos constatado que el período de aplicación de algunas REP es superior a la norma de 12‑18 meses, por lo que muchas de ellas se repiten durante varios años.

52

La viabilidad de las REP también puede depender de si cuentan con el apoyo de medios financieros suficientes para su aplicación a escala nacional. Se detectaron varios casos en los que las REP no incluían ninguna indicación de los recursos financieros necesarios para su aplicación (véase el recuadro 6).

Los programas nacionales de reforma no siempre proporcionan información sobre los objetivos prioritarios de la UE ni sobre el compromiso de las partes interesadas nacionales

53

Con arreglo al Reglamento, los Estados miembros deben presentar programas nacionales de reforma y programas de estabilidad y convergencia, y la Comisión ha de evaluarlos²⁸. La Comisión revisa los programas presentados antes de finalizar las REP, tal y como figura en los considerandos de las mismas. Sin embargo, hemos constatado que la Comisión no evaluaba el porcentaje de aplicación de REP notificado por los Estados miembros ni cómo los Estados miembros tenían la intención de abordar deficiencias o desafíos importantes en materia económica y de empleo en relación con los objetivos de la Estrategia Europa 2020.

54

Además, la participación de las autoridades locales y regionales en el Semestre Europeo, y también en el diseño y la aplicación de los PNR, no era obligatoria ni estaba explícitamente organizada por los Estados miembros. Las autoridades locales y regionales no se consideran socios en el proceso, a pesar de que una proporción considerable de las REP no se pueden aplicar plenamente sin que desempeñen un papel activo. Por ejemplo, las autoridades locales y regionales son responsables de más de la mitad de la inversión pública en la UE²⁹. No obstante, por lo general la Comisión no formulaba observaciones sobre la ausencia de consultas con las autoridades locales y regionales y otras partes interesadas.

55

Además, en la revisión de PNR presentados en 2014 y 2016 identificamos casos en los que los PNR no presentaban información con arreglo a la orientación facilitada por la Comisión (véase el recuadro 7).

56

Durante la auditoría no hallamos ningún registro documental de la evaluación de los PNR efectuada por la Comisión. La Comisión tampoco proporciona a los Estados miembros comentarios por escrito sobre las carencias de información de los PNR.

Conclusiones y recomendaciones

57

El Semestre Europeo es un importante proceso de coordinación de las políticas que proporciona sólidos análisis económicos anuales a todos los Estados miembros y directrices pertinentes de la UE sobre políticas económicas y sociales, prioridades anuales y recomendaciones específicas por país (REP). Abarca un amplio espectro de dimensiones políticas presupuestarias, económicas, sociales y de sostenibilidad, así como sus correspondientes procedimientos.

58

La Comisión realiza un trabajo exhaustivo y, con arreglo a su criterio, identifica los desafíos que, en opinión del Tribunal, son por lo general los más importantes en cada Estado miembro. Pese al trabajo exhaustivo llevado a cabo por la UE y los Estados miembros en el marco de este proceso de coordinación, el Tribunal considera que el porcentaje de aplicación plena o sustancial de las REP por parte de los Estados miembros es bajo; además, llega a la conclusión de que la Comisión no utilizó todas las disposiciones disponibles en el Reglamento para mejorar sus REP cuando algunos de ellos no han registrado progresos sustanciales durante algunos años.

59

Los avances en la consecución de los objetivos de la Estrategia Europa 2020 han sido generalmente positivos para la UE en general y dispares entre los Estados miembros. En la UE, seis de ocho objetivos, uno relativo al empleo, tres a la energía y dos a la educación, probablemente se alcanzarán en 2020, pero no se cumplirán los relacionados con la mitigación de la pobreza y la I+D. Paralelamente, el Tribunal ha constatado que la Comisión no se ocupó suficientemente de la necesidad de acción en las REP destinadas a Estados miembros que no avanzaban en el logro de los objetivos en estos ámbitos (véanse los apartados 21 a 31). La consideración de las cuestiones relativas a la sostenibilidad medioambiental y al Estado de Derecho en el marco del Semestre Europeo constituyen cambios importantes para el futuro (véanse los apartados 32 a 33).

Recomendación 1 – Prestar especial atención a la dimensión social y a la dimensión relativa a la investigación en el proceso del Semestre Europeo

La Comisión debería centrarse en:

1. la mitigación de la pobreza en el marco del Semestre Europeo mediante una combinación equilibrada de mitigación directa de la pobreza y REP relativas al empleo;
2. la investigación y el desarrollo, mediante la emisión de REP pertinentes para todos los Estados miembros que no hayan avanzado suficientemente en este terreno.

Plazo: A partir de las REP de 2021

60

Algunos Estados miembros no aplicaron completamente las REP. En la evaluación plurianual se muestra que los Estados miembros aplicaron el 26 % de las REP en gran medida o plenamente en el período 2011‑2018. Los Estados miembros no hicieron lo suficiente por aplicar plenamente alrededor del 44 % de las REP en las que ya se habían registrado algunos avances. La evaluación plurianual de la aplicación de las REP ofrece una visión de conjunto más clara que las evaluaciones anuales porque recoge la aplicación en todos los años posteriores a la REP. No obstante, la Comisión no ejercitó plenamente sus facultades para recomendar medidas específicas si los Estados miembros no aplicaban las REP (véanse los apartados 34 a 37).

61

El Tribunal evaluó la base de datos CESAR, empleada para supervisar la aplicación de las REP. En pocos casos de la muestra (19 de 22), algunas direcciones generales no habían documentado sus evaluaciones en la base de datos. La base de datos sería más útil si contuviera la información completa. Debido a los frecuentes agrupamientos de REP, la supervisión de una REP específica o de sus subpartes era más difícil de comparar de un año a otro (véanse los apartados 38 a 40).

Recomendación 2 - Reforzar la aplicación y la supervisión de las REP

La Comisión debería:

1. garantizar que las direcciones generales pertinentes documentan sus evaluaciones en CESAR;
2. establecer una base de datos plurianual pública de todas las REP con sus respectivas situaciones de aplicación;
3. considerar la posibilidad de recomendar medidas específicas en los casos en que los Estados miembros no hayan aplicado las orientaciones recibidas en años anteriores (artículo 2 bis, apartado 3, letra a), del Reglamento (CE) n.º 1466/97).

Plazo: Para las partes a) y c), a partir de 2021, para la d), a partir de 2022

62

Los informes por país describen con exactitud los riesgos e insuficiencias de los Estados miembros e informan de manera general de las medidas políticas estudiadas por los Estados miembros. Normalmente sirven de base para seleccionar y formular REP, pero el vínculo entre el uso de fondos de la UE de apoyo a las reformas y las REP no está suficientemente desarrollado (véanse los apartados 29 y 41 a 44).

Recomendación 3 – Reforzar el vínculo entre fondos de la UE y REP

La Comisión debería reforzar el vínculo entre fondos de la UE de apoyo a procesos de reforma en los Estados miembros y las recomendaciones específicas por país. Las REP deberían tenerse en cuenta en las distintas fases del procedimiento presupuestario.

Plazo: A partir de las REP de 2021

63

El Tribunal constató que la coordinación de la Comisión en el marco del Semestre Europeo era adecuada para identificar riesgos pertinentes en los informes por país y en las REP. Normalmente, las REP abordan prioridades establecidas en el EPAC y en las orientaciones integradas, pero en algunos casos contenían un conjunto heterogéneo de cuestiones, por lo general sin calendario ni costes. Las REP reflejan riesgos identificados en los informes por país, pero no se explica claramente el establecimiento de prioridades. La eficacia del Semestre Europeo depende igualmente del nivel de responsabilidad nacional y de compromiso de los Estados miembros para aplicarlas en un plazo razonable (véanse los apartados 45 a 52).

Recomendación 4 – Mejorar la formulación de las REP

La Comisión debería asegurarse de que cada REP aborda un desafío de política común cada vez, incluye objetivos mensurables y un calendario realista (anual o plurianual) y justifica con toda la documentación necesaria la prioridad de la cuestión frente a otras no incluidas en la REP.

Plazo: A partir de las REP de 2021

64

Hemos constatado que, con frecuencia, los planes nacionales de reforma no explican el contenido preciso de las medidas programadas por las autoridades, su calendario previsto, los hitos de la aplicación y estimaciones de los costes y el impacto, y a menudo simplemente mencionan estos datos en términos muy generales. Aunque el Reglamento exige que la Comisión evalúe los PNR, hemos constatado que la Comisión no documentaba su evaluación de la calidad y exhaustividad de dichos planes (véanse los apartados 53 a 56).

Recomendación 5 – Facilitar una evaluación clara de las REP

La Comisión debería:

1. exigir, en su orientación emitida para las REP, un inventario de las respuestas políticas de los Estados miembros a las prioridades y objetivos definidos en el ámbito de la UE, y descripciones claras del modo en que los Estados miembros prevén aplicar cada REP, con información sobre calendarios y costes;
2. documentar la evaluación de la calidad y exhaustividad de la información presentada en los PNR y exigir información adicional en caso de que se detecten lagunas.

Plazo: A partir de las REP de 2021

El presente informe ha sido aprobado por la Sala IV, presidida por Alex Brenninkmeijer, Miembro del Tribunal de Cuentas, en Luxemburgo en su reunión de 30 de junio de 2020.

Anexos

Anexo I – Evolución del proceso de coordinación de las políticas económicas desde 1993

Anexo II – Principales elementos del proceso del Semestre Europeo desde 2015

Anexo III – Calendario del Semestre Europeo: principales cambios durante el período 2011-2018

Anexo IV – Selección de Estados miembros para la muestra de auditoría

01

La auditoría de los procedimientos del Semestre Europeo se centró en seis Estados miembros (cinco de la zona del euro y uno no perteneciente a la zona del euro). Se trata de la misma muestra utilizada en la auditoría del componente preventivo del Pacto de Estabilidad y Crecimiento.

02

Se excluyeron los Estados miembros sometidos a un procedimiento de déficit excesivo (PDE) o un programa de ajuste o que ya se habían incluido en las auditorías sobre el PDE, Grecia o el procedimiento de desequilibrio macroeconómico (PDM) (a excepción de Italia³⁰). Entre los Estados miembros restantes, el Tribunal seleccionó aquellos que llevaban más tiempo sujetos al componente corrector, presentaban un empeoramiento reciente del saldo estructural o se encontraban a mayor distancia del objetivo a medio plazo (véase el cuadro 1).

Anexo V – Indicadores básicos de la Estrategia Europa 2020 para la Europa de los Veintiocho

Tema	Indicador básico	2008	2009	2010	2011	2012	2013	2014	2015	2016	2017	2018	Objetivo
Empleo	Tasa de empleo grupo de edad 20-64, total (% de la población)	70,30	69,00	68,50	68,60	68,40	68,40	69,20	70,10	71,10	72,20	73,20	75,00
	• Tasa de empleo grupo de edad 20-64, mujeres (% de la población)	62,80	62,30	62,00	62,20	62,40	62,60	63,50	64,30	65,30	66,50	67,40	:
	• Tasa de empleo grupo de edad 20-64, hombres (% de la población)	77,90	75,70	75,00	75,00	74,60	74,30	75,00	75,90	76,90	78,00	79,00	:
I+D	Gasto interno bruto en I+D (¹) (% del PIB)	1,84	1,94	1,93	1,97	2,01	2,02	2,03	2,04	2,04	2,06	2,12	3,00
	• Sector empresarial	1,16	1,19	1,19	1,24	1,27	1,28	1,30	1,31	1,32	1,36	1,41	:
	• Gobierno	0,24	0,26	0,25	0,25	0,25	0,25	0,24	0,24	0,23	0,23	0,23	:
	• Educación superior	0,42	0,46	0,47	0,46	0,47	0,47	0,47	0,47	0,47	0,46	0,46	:
	• Sector privado sin ánimo de lucro	0,02	0,02	0,02	0,02	0,02	0,02	0,02	0,02	0,02	0,02	0,02	:
Cambio climático y energía	Emisiones de gases de efecto invernadero (²) (Índice 1990 = 100)	90,60	83,80	85,70	83,00	82,10	80,40	77,50	78,10	77,80	78,30	:	80,00
	Proporción de energías renovables en el consumo de energía final bruto (%)	11,10	11,90	12,50	13,10	14,40	15,20	16,20	16,70	17,00	17,50	:	20,00
	Consumo de energía primaria (millones de toneladas equivalentes de petróleo)	1 693,00	1 595,00	1 654,00	1 593,00	1 585,00	1 571,00	1 511,00	1 537,00	1 547,00	1 562,00	:	1 483,00
	Consumo de energía final (millones de toneladas equivalentes de petróleo)	1 180,00	1 108,00	1 160,00	1 105,00	1 106,00	1 108,00	1 066,00	1 088,00	1 110,00	1 123,00	:	1 086,00
Educación	Abandono prematuro de la educación y la formación, total (³) (% de población con edades entre 18 y 24 años)	14,70	14,20	13,90	13,40	12,70	11,90	11,20	11,00	10,70	10,60	10,60	<10,00
	• Abandono prematuro de la educación y la formación, mujeres (³) (% de población con edades entre 18 y 24 años)	12,70	12,30	11,90	11,50	10,90	10,20	9,60	9,50	9,20	8,90	8,90	:
	• Abandono prematuro de la educación y la formación, hombres (³) (% de población con edades entre 18 y 24 años)	16,70	16,10	15,80	15,30	14,50	13,60	12,70	12,40	12,20	12,10	12,20	:
	Titulación en enseñanza superior, total (³) (% de población con edades entre 30 y 34 años)	31,20	32,30	33,60	34,80	36,00	37,10	38,00	38,70	39,20	39,90	40,70	>=40,00
	• Titulación en enseñanza superior, mujeres (³) (% de población con edades entre 30 y 34 años)	34,30	35,70	37,20	38,60	40,20	41,40	42,30	43,40	43,90	44,90	45,80	:
	• Titulación en enseñanza superior, hombres (³) (% de población con edades entre 30 y 34 años)	28,00	28,90	30,00	31,00	31,80	32,80	33,60	34,00	34,40	34,90	35,70	:
Pobreza y exclusión social	Personas en riesgo de pobreza o exclusión social, EU-27 (⁴)(⁷) (millones)	116,10	114,50	117,00	119,60	122,20	121,60	120,80	117,80	116,90	111,84	109,23	96,10
	Personas en riesgo de pobreza o exclusión social, EU-28 (⁴)(⁷) (millones)	:	:	:	121,00	123,60	122,80	122,00	119,00	118,10	113,00	:	:
	Personas en riesgo de pobreza o exclusión social, EU-28 (⁴)(⁶)(⁷) (% de la población)	23,70	23,30	23,70	24,30	24,70	24,60	24,40	23,80	23,50	22,40	:	:
	• Personas que viven en hogares con muy baja intensidad laboral, EU-28 (⁶)(⁷) (% de la población con edades entre 0 y 59 años)	9,20	9,10	10,10	10,40	10,50	11,00	11,30	10,70	10,50	9,50	:	:
	• Personas en riesgo de pobreza o exclusión social después de transferencias sociales, EU-28 (⁶)(⁷) (% de la población)	16,60	16,40	16,50	16,80	16,80	16,70	17,20	17,30	17,30	16,90	:	:
	• Personas que sufren privaciones materiales graves, EU-28 (⁶)(⁷) (% de la población)	8,50	8,20	8,40	8,90	9,90	9,60	8,90	8,10	7,50	6,60	6,00	:

Notas:
1) Emisiones totales, incluida la aviación internacional y el CO₂ indirecto, pero sin contar las emisiones procedentes del uso de la tierra, el cambio de uso de la tierra y la silvicultura (UTCUTS).
2) Ruptura en la serie temporal en 2014 (sustitución de la CINE 97 por la CINE 2011).
3) El indicador «Personas en riesgo de pobreza o exclusión social» corresponde a la suma de personas que se encuentran en riesgo de pobreza después de las transferencias sociales, que sufren privaciones materiales graves o que viven en hogares con muy baja intensidad laboral. Las personas solo se contabilizan una vez, aun cuando estén presentes en varios subindicadores.
4) El objetivo general de la UE consiste en reducir como mínimo en veinte millones el número de personas en riesgo de pobreza y exclusión para 2020. Por cuestiones de disponibilidad de datos, el objetivo se evalúa solo para la Europa de los Veintisiete.
5) Datos de la Europa de los Veintisiete correspondientes a 2008.
6) Los datos correspondientes a 2018 son estimaciones.

Fuente: Eurostat, Smarter, greener, more inclusive?, ediciones de 2015 a 2019.

Anexo VI – Evaluación de los avances logrados en la consecución de los objetivos de la Estrategia Europa 2020

01

Un análisis del conjunto adoptado de nueve indicadores básicos muestra los avances de la UE hacia sus objetivos generales para 2020 en los cinco ámbitos del empleo, la investigación, la energía, la educación y la reducción de la pobreza (véase el cuadro 1 y la ilustración 4). Con todo, esto oculta la divergencia del rendimiento de los distintos Estados miembros y el lugar que ocupan respecto de la media de la UE.

Principales datos y obstáculos en relación con los avances en la reducción de la pobreza

02

El objetivo de la Estrategia Europa 2020 para la reducción de la pobreza se basa en el indicador básico «en riesgo de pobreza o exclusión social» (también denominado «indicador AROPE»³¹). Se trata de un indicador compuesto que comprende tres aspectos de la pobreza: 1) pobreza económica después de las transferencias sociales³²; 2) privación material grave³³; y 3) vivir en hogares con muy baja intensidad laboral³⁴.

03

A pesar del objetivo de la Estrategia Europa 2020 de librar a veinte millones de personas de la pobreza o la exclusión social³⁵ en comparación con los niveles anteriores a la crisis de 2008, según el indicador AROPE en 2018 109 millones de personas, o casi la cuarta parte (22 %) de la población en la Europa de los Veintisiete, seguían estando en riesgo, registrando un avance limitado de 6,9 millones de personas³⁶. La crisis financiera provocó un empeoramiento considerable del indicador básico de pobreza (AREPE) en 2009‑2012 seguido de una mejora gradual hasta 2018 (véase la ilustración 1).

04

A pesar de la mejora global del indicador compuesto, los avances varían considerablemente de un Estado miembro a otro, y en particular aquellos con la mayor población en riesgo de pobreza. La ilustración 2 muestra la diferencia acumulativa en la población de los Estados miembros que se considera en riesgo de pobreza o exclusión social (miles) en 2018 en comparación con 2008. En términos globales, de los veintisiete Estados miembros, doce han registrado un aumento del número de personas a lo largo del mismo período.

05

Asimismo, las diferencias entre países son aún más visibles en el caso de algunos subindicadores que las que transmite una simple comparación de las tasas de riesgo de pobreza. Por ejemplo, en 2018, la privación material grave era prácticamente inexistente en algunos Estados miembros, mientras que afectaba a cerca de un quinto de la población en otros (véase el cuadro 2). Asimismo, las diferencias entre países son aún más visibles en el caso de algunos subindicadores que las que transmite una simple comparación de las tasas de riesgo de pobreza.

06

La evolución del mercado laboral ha desempeñado un papel importante para la pobreza y la exclusión social. Tras una reducción considerable por la recesión económica (2009‑2013), en 2018 el 73,2 % de la población de la UE con edades entre los 20 y los 64 años estaba trabajando (frente al 70,3 % en 2008; véase la ilustración 3). Se trata del porcentaje más alto desde 2002, con una reducción notable de la brecha de género (11,6 % frente al 15,1 % en 2008). No obstante, el aumento de la tasa de empleo se vio influido positivamente por el incremento gradual de los trabajos a tiempo parcial (18,5 % en 2018 frente al 16,8 % en 2008)³⁷.

07

Para consolidar el desarrollo de la dimensión social dentro de la UE, en noviembre de 2017 se firmó el pilar europeo de derechos sociales, que incluye una lista con principios en veinte ámbitos que están llamados a garantizar y mejorar el acervo de la Unión. Su éxito dependerá de su aplicación y del grado de compromiso a nivel nacional. En este momento es demasiado pronto para que el Tribunal determine en la presente auditoría si esto se traduciría en una mejora de los malos resultados del Semestre Europeo a este respecto.

Principales datos y obstáculos en relación con los avances en el gasto en I+D

08

El gasto en I+D respecto del PIB de la UE se ha estancado marginalmente por encima del 2 % en los últimos años y es improbable que se alcance el objetivo del 3 % (véase la ilustración 4).

09

Por lo que respecta a la investigación y desarrollo, el Tribunal constató que en las REP se tuvieron poco en cuenta los Estados miembros que presentaron un crecimiento bajo o incluso negativo de su gasto en I+D (véase el cuadro 3).

10

Asimismo, las grandes disparidades en el gasto en I+D entre los Estados miembros de la UE se han mantenido (2017: del 0,50 % del PIB de Rumanía hasta el 3,33 % en Suecia). Se registran diferencias en la inversión en I+D, en particular, la I+D financiada por el sector empresarial es superior en los países septentrionales y occidentales de la UE, lo que en términos generales refleja las diferencias en las estructuras industriales, la intensidad de conocimientos y las capacidades de investigación.

Siglas y acrónimos

AMR: Alert Mechanism Report

CESAR: Base de datos de la Comisión para supervisar la aplicación de las REP

CRs: Country Reports

DG: Dirección General

(D)JER: (Draft) Joint Employment Report

EDP: Procedimiento de déficit excesivo

EGs: Employment Guidelines

EPAC: Estudio Prospectivo Anual sobre el Crecimiento

Europa 2020: Estrategia de la Unión para el crecimiento y el empleo

Fondos EIE: Fondos Estructurales y de Inversión Europeos

I+D: Investigación y desarrollo

IDR: In-Depth Review

IGs: Integrated Guidelines (which include the BEPGs and EGs)

LRAs: Local and Regional Authorities

OGPE: Orientaciones generales de las políticas económicas

PDM: Procedimiento de desequilibrio macroeconómico

PNR: Programa nacional de reformas

RDC: Reglamento sobre disposiciones comunes

SCP: Programa de estabilidad y convergencia

SGP: Pacto de Estabilidad y Crecimiento

SWDs: Staff Working Documents

Glosario

Efectos indirectos: Impacto que los acontecimientos en un país pueden tener en las economías de otros países. Aunque los efectos indirectos pueden ser positivos, el término se aplica habitualmente al impacto negativo de acontecimientos nacionales en otros puntos del mundo.

Estrategia Europa 2020: Estrategia de la Unión para el crecimiento y el empleo puesta en marcha en 2010 por un período de diez años hasta 2020. Insiste en tres prioridades: crecimiento inteligente, sostenible e integrador, con una o varias metas (ocho en total) para cada prioridad, distribuidas en cinco ámbitos temáticos (empleo, investigación y desarrollo, cambio climático y energía, educación, y pobreza y exclusión social). La estrategia cuenta asimismo con siete iniciativas emblemáticas.

Examen exhaustivo: Documento analítico elaborado por la Comisión para identificar y evaluar la gravedad de los desequilibrios macroeconómicos en el contexto del PDM. Desde 2015, los exámenes exhaustivos se han incorporado a los informes por país del Semestre Europeo.

Marco financiero plurianual (MFP): Marco financiero plurianual de siete años por el que se rige el presupuesto de la UE. Se establece en un Reglamento del Consejo adoptado por unanimidad y con la aprobación del Parlamento Europeo. El marco financiero establece el importe máximo de gasto de cada año para ámbitos políticos generales («rúbricas») y fija un límite máximo anual global de créditos de compromiso y de pagos.

Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS): La Agenda 2030 de Desarrollo Sostenible, adoptada por la comunidad internacional en septiembre de 2015, representa una agenda para responder a las tendencias y desafíos mundiales. El núcleo de la Agenda 2030 lo constituyen los diecisiete objetivos de desarrollo sostenible y las metas asociadas a los mismos, que deberían alcanzarse para 2030 a más tardar. La comunidad internacional ha puesto a punto un nuevo y ambicioso marco para que todos los países trabajen conjuntamente ante desafíos compartidos. Por primera vez, los objetivos de desarrollo sostenible son aplicables universalmente a todos los países y la UE se ha comprometido a conseguirlos.

Orientaciones generales de las políticas económicas (OGPE): Metas y prioridades comunes de las políticas económicas de los países de la UE aprobadas por el Consejo a partir de la propuesta de la Comisión. Previstas en el Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea. Las OGPE han de abordar las políticas macroeconómicas y estructurales tanto para la UE en su conjunto como para los países de la UE de manera individual.

Orientaciones para el empleo: Metas y prioridades comunes de las políticas de empleo de los países de la UE formuladas por el Consejo a propuesta de la Comisión. También se contemplan en el Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea. Las orientaciones para el empleo junto con las OGPE forman las orientaciones integradas.

Pacto de Estabilidad y Crecimiento: Acuerdo vinculante para todos los Estados miembros de la UE desde 1997 (reformado en 2005 y 2011) relativo a la aplicación de las disposiciones del Tratado de Maastricht sobre la sostenibilidad de las políticas presupuestarias de los Estados miembros, esencialmente manteniendo la deuda y el déficit públicos a unos niveles aceptables.

Procedimiento de déficit excesivo: Componente corrector del Pacto de Estabilidad y Crecimiento que establece cómo deben reaccionar los países en caso de que su deuda pública o déficit presupuestario se considere excesivo con arreglo a las disposiciones del artículo 126 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea. Componente corrector del Pacto de Estabilidad y Crecimiento que establece cómo deben reaccionar los países en caso de que su deuda pública o déficit presupuestario se considere excesivo con arreglo a las disposiciones del artículo 126 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea.

Procedimiento de desequilibrio macroeconómico (PDM): Mecanismo de supervisión cuya finalidad es detectar, prevenir y corregir la aparición de posibles desequilibrios macroeconómicos perjudiciales que podrían repercutir negativamente en la estabilidad económica de un Estado miembro concreto, de la zona del euro o de la UE en su conjunto. Desde 2012 forma parte del Semestre Europeo.

Programa de estabilidad (convergencia): Documento elaborado anualmente por los Estados miembros de la zona del euro (no pertenecientes a la zona del euro) que recoge sus políticas y medidas para garantizar unas políticas presupuestarias sostenibles, mantener su situación presupuestaria al nivel o por encima de sus objetivos a medio plazo, o seguir una trayectoria hacia dichos objetivos, garantizando al mismo tiempo unos esfuerzos de reducción de la deuda adecuados para cumplir la norma de deuda y el valor de referencia del Tratado del 60 %.

Recomendaciones específicas por país: Orientaciones políticas formuladas anualmente por la Comisión para los Estados miembros sobre la forma de mantener unas finanzas públicas saneadas. La Comisión las remite posteriormente al Consejo para su aprobación en julio en el contexto del Semestre Europeo.

Respuestas de la Comisión

Resumen

El Semestre Europeo (en lo sucesivo, «el Semestre») se creó como parte de la respuesta de la UE a la crisis económica y financiera que sufrió Europa hace diez años. Desde entonces, la Comisión Europea y los Estados miembros, a través del Consejo, lo han desarrollado de forma continua para abordar, de manera coordinada, cuestiones socioeconómicas, que incluyen la productividad y la competitividad y el entorno empresarial, así como los aspectos económicos y sociales de retos más amplios relacionados con el clima, la energía y la sostenibilidad.

El objetivo del Semestre Europeo es mantener la capacidad de respuesta, y su ámbito de aplicación y su énfasis evolucionan continuamente.

El repentino desarrollo de la pandemia de COVID-19 (en lo sucesivo, «la crisis») y su fuerte impacto disruptivo constituyen una perturbación que ha afectado a todos los Estados miembros. La crisis ha causado enormes daños a corto plazo con repercusiones a largo plazo. Para hacer frente a esta crisis es imprescindible una acción concertada. La Comisión ha respondido y adaptado su enfoque a la crisis sanitaria, social y económica, sin dejar de insistir en la recuperación posterior a la crisis. El Semestre Europeo está demostrando un valor incalculable a la hora de garantizar que los daños ocasionados a la economía y al empleo tengan una respuesta coordinada de la UE y respuestas específicas de los Estados miembros. La Comisión y el Consejo han acordado aplicar la flexibilidad que permiten las normas para que los gobiernos puedan apoyar la actividad económica y ofrecer una red de seguridad social a los ciudadanos de la UE. Las recomendaciones específicas por país (REP) de 2020 abordan el impacto social y sanitario de la crisis, así como los desafíos estructurales que deben abordarse en la fase de recuperación. En la fase posterior a la COVID, la Comisión y los Estados miembros colaborarán más estrechamente para garantizar una adaptación y una mejor aplicación de las reformas.

El TCE ha señalado que la aplicación del 30 % de las REP entre 2011 y 2018 registró «avances limitados» o «ningún avance». Los datos actualizados sobre el nivel de aplicación de las REP para el período 2011-2019 muestran que los Estados miembros han aplicado en gran medida o plenamente el 22 % de las REP, un 46 % al menos «con algunos avances», y que la aplicación del 32 % restante de las REP ha registrado «avances limitados» o «ningún avance». Al menos «alguna» aplicación a un nivel de casi un 70 % es una medida de éxito del Semestre Europeo. Esto demuestra el estricto seguimiento de las reformas por parte de la Comisión, pero también justifica los esfuerzos que sigue realizando la Comisión para mejorar su aplicación. La Comisión también ha estado trabajando asimismo en i) aumentar el análisis sobre la sostenibilidad en los documentos del Semestre Europeo, ii) seguir desarrollando el vínculo entre el uso de los fondos de la UE y las recomendaciones del Semestre Europeo, iii) integrar el Programa de Apoyo a las Reformas, y iv) desarrollar la evaluación cualitativa de la Comisión sobre el seguimiento de las REP.

A raíz de la crisis, con la que han surgido problemas muy similares en todos los Estados miembros, la Comisión trabajará con los Estados miembros para reforzar aún más el programa de reformas.

El TCE observa que, aunque es probable que seis de los ocho objetivos de la Estrategia Europa 2020 se logren plenamente, se ha avanzado lentamente en los objetivos relativos a la pobreza y la investigación y el desarrollo.

La Comisión se toma muy en serio la lucha contra la pobreza. Ha reforzado su atención hacia las cuestiones sociales mediante la integración del pilar europeo de derechos sociales y el «cuadro de indicadores sociales» en el Semestre Europeo. También realiza un seguimiento de la evolución y de los factores que afectan a la pobreza en su informe anual sobre evolución social y del empleo en Europa. A lo largo de los años, muchas recomendaciones específicas por país se centran en el empleo, la adquisición de competencias, el aprendizaje de adultos, la atención a la infancia y la integración de las personas más alejadas del mercado laboral. Todos estos factores son fundamentales para luchar contra la pobreza.

En cuanto a la investigación y el desarrollo (I+D), algunos Estados miembros han sido mucho más rápidos que otros. DE y DK alcanzaron sus objetivos antes de 2020. A escala de la UE, la intensidad de I+D ha aumentado del 1,81 % en el año 2000 al 2,19 % en 2018. Aunque la UE en general no ha cumplido su objetivo de inversión en I+D, el objetivo del 3 % ha tenido un claro efecto movilizador. El aumento del gasto público en I+D y del apoyo público a la I+D de las empresas en los años de fuerte saneamiento presupuestario a raíz de la crisis de 2008 no se habría producido sin políticas centradas en el papel de la I+D para el crecimiento económico.

A raíz de la crisis actual, la Comisión hace hincapié en que los Estados miembros actúen en ambos frentes, a saber, la reducción de la pobreza y la investigación e innovación, como prioridades para una estrategia de recuperación.

El TCE observa que la Comisión no informa por escrito a los Estados miembros sobre los programas nacionales de reforma. La Comisión considera que un diálogo específico con las autoridades competentes de los Estados miembros es más eficaz que una respuesta general por escrito sobre el programa nacional de reformas. Si detecta lagunas, la Comisión se pone en contacto con las autoridades para solicitar la información que falta. La Comisión también utiliza otras fuentes (por ejemplo, las misiones de investigación, las reuniones bilaterales con los Estados miembros, los funcionarios encargados del Semestre Europeo) para obtener una visión completa y equilibrada.

El Semestre Europeo es una asociación sólida entre la Comisión, el Consejo y los Estados miembros. El Parlamento Europeo es también un protagonista fundamental, a través de los diálogos económicos. Se centra en las prioridades de los Estados miembros y de la Unión Europea para llevar a cabo reformas estructurales, al tiempo que se invierte en un futuro verde y sostenible. La Comisión también subraya que las recomendaciones son refrendadas por el Consejo Europeo y adoptadas por el Consejo, tras un examen detallado por parte de diferentes comités del Consejo.

La Comisión ha examinado las distintas observaciones y las resultantes recomendaciones del TCE. Si bien la Comisión es receptiva a posibles mejoras en el proceso del Semestre Europeo, no está de acuerdo con la sugerencia de que no se haya prestado suficiente atención a las dimensiones social y de investigación en el Semestre Europeo.

Introducción

Apartados 01 a 08 - El proceso del Semestre Europeo

La Comisión identifica los retos más importantes a los que se enfrenta un Estado miembro a través de un análisis basado en datos contrastados, que se recoge en el informe por país. Estos informes se publican y están a disposición del público. El Semestre Europeo evoluciona a lo largo del tiempo y, más allá de su énfasis inicial en los aspectos presupuestarios, laborales y sociales, se centra ahora también en los objetivos de desarrollo sostenible de las Naciones Unidas, en la medida en que están incluidos en las bases jurídicas del Semestre Europeo. Este análisis ya estaba presente en los informes por país de 2020. La crisis ha planteado algunos imperativos sanitarios, sociales y económicos inmediatos. A pesar de ello, para la recuperación posterior a la crisis, la sostenibilidad se convierte en un tema central del Semestre Europeo y guiará todas las inversiones. Europa tiene una oportunidad única de desarrollar sus capacidades, su investigación e innovación y su infraestructura para promover un modelo económico basado en la sostenibilidad medioambiental y la neutralidad climática.

La Comisión está dispuesta a debatir posibles soluciones políticas y a ofrecer asistencia técnica, previa petición. La Comisión deja a los Estados miembros la tarea de determinar las medidas políticas más adecuadas para abordar las prioridades definidas. Dado que el ciclo anual es breve y que es posible repetir las necesidades de reforma en años sucesivos, hasta ahora no se ha considerado necesario interferir en un ámbito político considerado como prerrogativa de los Estados miembros. La asistencia a las reformas ha sido posible a través de los Fondos EIE de la Comisión y de la asistencia técnica proporcionada a través de la Dirección General de Apoyo a las Reformas Estructurales.

El mecanismo del Estado de Derecho es un instrumento independiente del Semestre Europeo. Se están celebrando debates para hacer más hincapié en el Estado de Derecho, mediante la introducción de un nuevo mecanismo del Estado de Derecho.

Apartados 09 a 19 - La Comisión y los Estados miembros comparten la responsabilidad del Semestre Europeo

La Comisión ha adoptado una serie de medidas para garantizar que exista un intercambio de información y un diálogo periódicos con los Estados miembros a lo largo de todo el ciclo del Semestre Europeo.

Observaciones

Apartados 21 a 31, y apartado 59 - Es improbable que se cumplan seis de ocho objetivos de Europa 2020. La Comisión no hizo suficientes recomendaciones para abordar la pobreza y la investigación en algunos Estados miembros. Cuestiones adicionales, como el Estado de Derecho.

La Comisión señala que la consecución de los objetivos de empleo y educación es un paso previo para reducir la pobreza y aumentar la investigación y desarrollo. Después de la crisis, la reestructuración y las reformas se centraron en el sector financiero y en los problemas acuciantes de desempleo juvenil y abandono escolar prematuro. Este enfoque demostró ser eficaz, ya que consiguió una tasa récord de empleo y redujo el abandono escolar prematuro, lo que también ayudó a reducir la pobreza.

La Comisión se toma muy en serio la lucha contra la pobreza. En su instrumento REACT-UE, que se puso en marcha como parte del Plan de Recuperación de Europa, la Comisión propuso que los recursos adicionales que se asignen al Fondo Social Europeo aborden de forma prioritaria, entre otras cosas, medidas para luchar contra la pobreza infantil. La propuesta modificada del MFP 2021-2027 para el Fondo Social Europeo Plus (FSE+) incluye el requisito de que cada Estado miembro asigne el 5 % de sus recursos del FSE+ a medidas para luchar contra la pobreza infantil. Estos recursos también contribuirán directamente a la aplicación del futuro instrumento de políticas de garantía infantil, que la Comisión propondrá en 2021.

La Comisión ha reforzado su atención hacia las cuestiones sociales mediante la integración del pilar europeo de derechos sociales y el «cuadro de indicadores sociales» en el Semestre Europeo. La Comisión subraya que no se formulan recomendaciones «automáticamente» a los Estados miembros que han sufrido un deterioro de un indicador. La Comisión considera la evolución social, las políticas en curso de los Estados miembros y los avances en las reformas pertinentes. Además, a lo largo de los años, muchas recomendaciones específicas por país se centran en el empleo, la adquisición de competencias, el aprendizaje de adultos, la atención a la infancia y la integración de las personas más alejadas del mercado laboral. Todos estos factores son fundamentales para luchar contra la pobreza. Como consecuencia de ello, desde el punto álgido de la crisis económica y financiera de 2012 se han logrado avances sustanciales en la reducción de la pobreza, con lo que el porcentaje de personas en riesgo de pobreza o exclusión social se sitúa muy por debajo del nivel anterior a la crisis. En 2018, 110 millones de personas se encontraban en riesgo de pobreza o exclusión social en la EU-28, lo que supone 13,9 millones de personas menos que en 2012, y 7,5 millones menos que antes de la crisis (2008). Además, las cifras disponibles en 2019 para ocho Estados miembros (AT, BG, DK, LV, HU, PL, RO y FI) muestran una nueva disminución de la población en riesgo de pobreza o exclusión social.

El gasto en investigación y desarrollo se situó en niveles muy diferentes en los Estados miembros, y esta situación ha continuado en función del punto de partida de cada país. DE y DK alcanzaron sus objetivos antes de 2020 y han consolidado su ventaja en innovación. Otros Estados miembros son más lentos en su intento de generalizar la investigación y la innovación en el mundo académico y empresarial.

La consideración del TCE de que la Comisión no ha hecho suficientes recomendaciones para abordar la pobreza y la investigación en determinados Estados miembros es contraria a su reconocimiento de que la Comisión ha publicado una serie de REP que abordan la reducción de la pobreza en ámbitos como: el empleo, la adquisición de competencias, el aprendizaje permanente, la atención a la infancia y la integración en el mercado laboral de ciudadanos anteriormente marginados. El TCE también reconoce el trabajo en materia del pilar europeo de derechos sociales y de los objetivos de desarrollo sostenible de las Naciones Unidas. Esto demuestra que la Comisión se centra en abordar las causas profundas de la pobreza: el acceso a los mercados de trabajo, las capacidades y la atención a la infancia. A raíz de la crisis actual, la Comisión hace especial hincapié en el apoyo a la renta y en las medidas directas de lucha contra la pobreza. Esto ya resulta evidente en las recomendaciones específicas por país de 2020. En sus recomendaciones de 2020 al Consejo, la Comisión también se compromete a invertir en investigación y desarrollo para aprovechar la oportunidad que brinda la ecologización de la economía y el compromiso de Europa con la neutralidad climática.

En su análisis del entorno empresarial de un Estado miembro, la Comisión considera otros aspectos en la medida en que exista un vínculo macroeconómico. En términos de respeto del valor clave del Estado de Derecho para la Unión Europea, la Comisión publicará cada año un informe sobre el Estado de Derecho, con capítulos específicos sobre los Estados miembros.

Apartados 34 a 40, y apartados 58 y 61 - Evaluación plurianual de la Comisión relativa a la aplicación de las REP por parte de los Estados miembros

El TCE indica que el porcentaje de aplicación total o sustancial de las REP es bajo y que la supervisión de la Comisión no siempre ha sido exhaustiva.

La Comisión está trabajando con los Estados miembros para mejorar su historial de aplicación total o sustancial. El hecho de que, desde el inicio del Semestre Europeo en 2011, más de dos tercios de las recomendaciones específicas por país se hayan aplicado al menos «con algunos avances», confirma que se están llevando a cabo importantes reformas, aunque pueden llevar más tiempo. Algunas reformas se enfrentan a una fuerte oposición una gran oposición política y social, incluso cuando el Gobierno demuestra su compromiso.

A lo largo de los años, los avances más notables de los Estados miembros han sido en los ámbitos de los servicios financieros, el acceso a la financiación, los marcos de insolvencia, la legislación en materia de protección del empleo y las políticas activas del mercado de trabajo, lo que refleja la prioridad dada a la estabilización del sector financiero en respuesta a la crisis económica y financiera, que exigía una actuación decidida. En la misma línea, las medidas destinadas a promover la creación de puestos de trabajo con contratos indefinidos y abordar la segmentación del mercado de trabajo reflejan la buena ejecución de las recomendaciones pertinentes. Las recomendaciones de política presupuestaria y de gobernanza presupuestaria también han registrado una aplicación firme para asentar las finanzas públicas en bases sólidas tras la crisis financiera.

El hecho de que los desequilibrios hayan mejorado o se hayan corregido progresivamente en los últimos años también es por sí mismo testimonio de la correcta aplicación de las reformas.

La Comisión realiza evaluaciones anuales y plurianuales de las recomendaciones específicas por país dos veces durante cada ciclo del Semestre Europeo. La metodología de evaluación y la atribución de las categorías de ejecución por parte de la Comisión han mejorado con el tiempo y son muy estrictas, de modo que se mantenga la presión para continuar y completar las reformas en el Estado miembro. A fin de facilitar el análisis y la comparación del ritmo de los avances a lo largo de los años, la Comisión utiliza un indicador sintético para evaluar los avances realizados en las recomendaciones específicas por país.

En el caso de una aplicación inadecuada persistente, la Comisión colabora activamente con los Estados miembros para garantizar que se abordan adecuadamente las prioridades y los retos políticos identificados. La Comisión no cree que nuevas recomendaciones del Consejo y medidas específicas conduzcan a un diálogo constructivo para encontrar una solución. Al contrario, la Comisión considera que la mejor manera de lograrlo es canalizar los fondos de la UE disponibles para abordar el cumplimiento de las REP. Los fondos de la política de cohesión se han adaptado al Semestre Europeo, y la Dirección General de Apoyo a las Reformas Estructurales proporciona asistencia técnica a los Estados miembros. La recién propuesta creación de un Mecanismo de Recuperación y Resiliencia (561 000 millones EUR) se centrará exclusivamente en las reformas de las políticas relacionadas con el Semestre Europeo.

Para aumentar el porcentaje de aplicación total o sustancial, la Comisión mantiene consultas más estrechas con los Estados miembros, presta apoyo a las reformas mediante un servicio específico y garantiza una mejor vinculación de los fondos europeos con las reformas.

Por lo que se refiere a la base de datos CESAR de evaluación de las REP, se mejora continuamente su funcionalidad. Es un instrumento de trabajo interno compartido con los Estados miembros desde diciembre de 2019.

Apartados 41 a 44 - Vínculo entre el presupuesto de la UE y la aplicación de las REP

El TCE declara que existe un «vínculo insuficiente entre el gasto presupuestario de la UE y la aplicación de las REP». No obstante, la Comisión puede confirmar que se han tenido en cuenta todas las recomendaciones específicas por país en la programación de los Fondos Estructurales y de Inversión Europeos para el período 2014-2020. Hay que tener presente que los Fondos Estructurales y de Inversión Europeos pueden ejecutarse a lo largo de un periodo de diez años en el periodo de programación actual (debido a la regla n+3). Las realizaciones y los resultados de la inversión requieren, como es natural, un plazo más largo para materializarse, por lo que es preciso tomar una perspectiva a largo plazo para juzgar la eficacia de esa línea a la hora de propiciar la aplicación de las recomendaciones específicas por país. El «estudio» al que se refiere el TCE confirma los vínculos entre los documentos de programación de los Fondos EIE (los acuerdos de asociación y los programas operativos) y las REP del Semestre Europeo. Estos vínculos son «vagos y genéricos» a causa de la naturaleza general de los acuerdos de asociación, que son documentos de programación «marco» y, por tanto, no buscan requisitos específicos de aplicación.

De conformidad con el Reglamento sobre disposiciones comunes, a la hora de tomar decisiones sobre intervenciones, los documentos de programación deben tener en cuenta, entre otros elementos, las REP pertinentes. Los acuerdos de asociación y los programas operativos son documentos estratégicos para la ejecución de los Fondos EIE durante un período de siete años, y no se destinan únicamente a la aplicación de las REP. No obstante, los informes por país informan regularmente desde 2016 sobre la contribución del presupuesto de la UE a la resolución de retos estructurales. Además, las sinergias entre el Semestre Europeo y el uso de los fondos de la UE se han reforzado considerablemente a lo largo de los años, y se espera que continúen en el próximo marco financiero plurianual (MFP). Para el período 2021-2027, la Comisión ha propuesto que los Estados miembros determinen cómo se tienen en cuenta las recomendaciones específicas por país pertinentes en la preparación de los documentos de programación. Durante el período de programación 2021-2027, los Estados miembros deben presentar periódicamente al comité de seguimiento y a la Comisión los avances en la ejecución de los programas de apoyo a las REP. En las revisiones intermedias, los Estados miembros deben considerar, entre otras cuestiones, la necesidad de modificar los programas para adaptarse a las REP pertinentes que se hayan adoptado o modificado desde que se inició el período de programación.

El 27 de mayo de 2020, la Comisión presentó la propuesta «Next Generation EU» (Próxima Generación de la UE). El primer pilar y la piedra angular del plan de recuperación será un nuevo Mecanismo de Recuperación y Resiliencia. El Mecanismo se basa en el instrumento operativo de reforma y sustituye al instrumento presupuestario de convergencia y competitividad, que se ha debatido recientemente con los colegisladores.

La Comisión también propuso el instrumento de apoyo técnico, un reglamento independiente, que es la continuación del actual Programa de Apoyo a las Reformas Estructurales.

Apartados 45 a 52 - Racionalización de las recomendaciones específicas por país y priorización de las reformas

Todas las recomendaciones específicas por país compuestas a las que hace referencia el TCE tienen un tema común, a saber, la política fiscal, el empleo y la política social, el entorno empresarial y la inversión. Los componentes de las recomendaciones se refieren a diferentes ámbitos políticos en los que se espera que los Estados miembros respondan a través de sus diferentes ministerios y organismos administrativos en un plazo similar. Esto refleja la realidad de que la lucha contra un desafío socioeconómico específico requiere una actuación política en distintos ámbitos. Por lo que se refiere a la priorización de las reformas, las recomendaciones propuestas por la Comisión reflejan los puntos de vista de la Comisión sobre las acciones prioritarias que deben emprenderse.

El procedimiento que se sigue en el Consejo garantiza que las recomendaciones se debaten entre los Estados miembros antes de su finalización. Finalmente, es el Consejo el que adopta las recomendaciones. Además, se centra la atención en el diálogo continuo con los Estados miembros y las partes interesadas para determinar las prioridades y las reformas concretas. La Comisión considera que estos mecanismos garantizan la viabilidad de las recomendaciones finalmente adoptadas. Por supuesto, la Comisión es consciente de que algunas reformas llevan más tiempo que otras y, por lo tanto, ha desarrollado una evaluación plurianual de los avances en la aplicación.

En lo que respecta a la alusión a las recomendaciones de las orientaciones integradas, ya existen considerables referencias en los documentos de programación, y ni los Estados miembros ni la Comisión han planteado que sean necesarias más referencias. En cuanto a la redacción y al razonamiento de las recomendaciones, es importante señalar que cada recomendación tiene un considerando que la justifica, así como su análisis correspondiente en el informe por país. Teniendo en cuenta el amplio compromiso entre los Estados miembros y la Comisión, no existe ninguna ambigüedad en cuanto al mensaje.

Apartados 53 a 56 - Compromiso de las partes interesadas nacionales y evaluación de los programas nacionales de reforma

La Comisión exige a los Estados miembros que colaboren con las partes interesadas y también lo hace ella misma en las misiones de investigación. Por otra parte, durante la programación de los fondos hay un intercambio periódico entre la Comisión y las autoridades locales. Los entes locales y regionales están bien integrados en los ciclos de programación y ejecución de los fondos de la política de cohesión. La Comisión ha propuesto mantener esta colaboración en el período de programación 2021-2027.

En cuanto a los programas nacionales de reformas, la Comisión confirma la coherencia de los contenidos, pero se abstiene de interferir en la tradición nacional en materia de documentación y formatos. El programa nacional de reformas se ha convertido en un instrumento muy importante para que los Estados miembros faciliten coordinación interministerial e interregional en el proceso de reformas. Las propuestas de la Comisión de recomendaciones del Consejo sobre los programas nacionales de reformas y dictámenes sobre los programas de estabilidad y convergencia de los Estados miembros constituyen en sí mismas el registro documentado de la evaluación de los programas por parte de la Comisión. La evaluación se documenta explícitamente en un considerando estándar del texto jurídico de las REP. Por otra parte, la información incluida en los programas se tiene en cuenta para actualizar la evaluación de las REP presentada en la comunicación general de mayo, que forma parte del paquete publicado del Semestre Europeo. El contenido de las propuestas de REP también tiene en cuenta las medidas comunicadas por los Estados miembros en sus programas. La Comisión evalúa la conformidad con el modelo y se centra en los principales compromisos de reforma y la confirmación de la propia recopilación de información de la Comisión a través de otras fuentes.

Por lo que se refiere a la base de datos CESAR, los procedimientos internos de la Comisión están diseñados para que todas las direcciones generales pertinentes contribuyan a la evaluación global de las REP de la Comisión en CESAR. Como instrumento vivo que evoluciona continuamente para seguir mejorando el proceso de evaluación y seguimiento, en CESAR se están desarrollando nuevas funcionalidades para garantizar que todas las direcciones generales pertinentes aporten su evaluación en la base de datos.

La Comisión no está de acuerdo con la afirmación de que, debido a los frecuentes agrupamientos de REP, la supervisión es más difícil de comparar de un año a otro. La evaluación de la aplicación de las REP se lleva a cabo en primer lugar para cada subparte y, a continuación, por agregación, para las REP completas. A fin de facilitar el análisis y la comparación del ritmo de los avances a lo largo de los años, la Comisión utiliza un indicador sintético para evaluar los avances realizados en la aplicación de las REP. Se han introducido algunos ajustes en CESAR para hacer un mejor seguimiento de las recomendaciones en cada ámbito político durante un período de tiempo.

Conclusiones y recomendaciones

59

La Comisión no comparte la conclusión del TCE de que no se presta suficiente atención a la mitigación de la pobreza, ni de que existe un desequilibrio en la combinación de REP.

Para prestar especial atención a las cuestiones relativas al Estado de Derecho, se ha establecido un nuevo mecanismo del Estado de Derecho. La cobertura de estas cuestiones en el Semestre Europeo se centra en los casos que tienen un claro impacto macroeconómico.

Recomendación 1 – Reforzar la atención a las dimensiones social y de investigación en el proceso del Semestre Europeo

La Comisión acepta esta recomendación, ya que abordará plenamente las consecuencias socioeconómicas de la crisis de la COVID-19. La Comisión se ha propuesto sacar a las personas de la pobreza abordando las causas de los riesgos de pobreza.

La Comisión acepta parcialmente esta recomendación, en la medida en que no puede comprometerse a emitir REP para todos los Estados miembros que carecen de avances. Habida cuenta del nuevo Pacto Verde Europeo y de la transición digital, se espera que la investigación y la innovación desempeñen un papel importante en el Semestre Europeo y en conseguir que la economía de la UE sea competitiva y climáticamente neutra.

Recomendación 2 – Reforzar la aplicación y la supervisión de las REP

Primer guion - La Comisión acepta esta recomendación y está ahora trabajando para que todos los miembros del equipo por país actualicen su evaluación de la aplicación en CESAR. Como instrumento vivo que evoluciona continuamente para seguir mejorando el proceso de evaluación y seguimiento, en CESAR se están desarrollando nuevas funcionalidades para garantizar que todas las direcciones generales pertinentes aporten su evaluación en la base de datos.

Segundo guion - La Comisión acepta parcialmente esta recomendación. Se asegurará de que la información ya disponible públicamente a través de los informes por país sobre las REP y su estado de aplicación esté disponible también en línea. Esto estaría supeditado a la aprobación de los Estados miembros.

Tercer guion - La Comisión no acepta esta recomendación. La Comisión está construyendo una relación de cooperación con los Estados miembros para identificar y abordar los retos juntos.

De hecho, la Comisión ya está aplicando el principio propuesto por el TCE, mediante la repetición de recomendaciones en posteriores rondas del Semestre Europeo en caso de falta de aplicación, y haciendo que sean más precisas cuando esté justificado. Por lo tanto, no se considera adecuado considerar la posibilidad de adoptar nuevas medidas con arreglo al Reglamento.

Recomendación 3 – Reforzar el vínculo entre fondos de la UE y REP

La Comisión acepta parcialmente esta recomendación para el marco financiero plurianual 2021-2027. Ya existen algunas condiciones de reforma mutuamente acordadas en la programación de los Fondos EIE. Además, el 27 de mayo de 2020, la Comisión propuso un nuevo Mecanismo de Recuperación y Resiliencia que proporcionará apoyo financiero a gran escala para las reformas e inversiones emprendidas por los Estados miembros, lo que ayudará a los Estados miembros a abordar los retos identificados en el Semestre Europeo. Esto dependerá, no obstante, de las negociaciones en el Parlamento y el Consejo.

Recomendación 4 – Mejorar la formulación de las REP

La Comisión acepta parcialmente esta recomendación, en la medida en que cada REP aborda un reto político común. El hecho de que una REP incluya varias cuestiones refleja la realidad de que la intervención contra un desafío socioeconómico específico requiere una actuación política en distintos ámbitos. Han existido objetivos mensurables en el marco de la Estrategia Europa 2020. No se considera útil añadir más objetivos. Tampoco se considera práctico fijar un plazo, ya que la Comisión es consciente de que las reformas pueden tener que llevarse a cabo en distintas fases a lo largo del tiempo. Lo que podría contemplarse es una evaluación cualitativa más detallada de los esfuerzos de ejecución de un Estado miembro. Esto ya se reconoce cuando la Comisión evalúa la aplicación y aplica diferentes categorías de evaluación, por ejemplo, avances limitados, algunos avances, etc. La Comisión ya ofrece una motivación adecuada de las recomendaciones en los informes por país y los considerandos de las REP.

Recomendación 5 – Facilitar una evaluación clara de los PNR

Primer guion - La Comisión acepta parcialmente esta recomendación, sin perjuicio del resultado de las negociaciones en curso con los colegisladores sobre el MFP y el Mecanismo de Recuperación y Resiliencia.

Los PNR complementan y confirman la información obtenida a partir de otras fuentes. Los PNR que se aplican actualmente se consideran muy útiles para la formulación de las recomendaciones específicas por país, y adecuados para su propósito. Ya contienen varios elementos sugeridos por el TCE. Al mismo tiempo, la Comisión, en su cooperación continua con los Estados miembros, estudiará qué mejoras mutuamente beneficiosas pueden introducirse en los PNR.

Además, teniendo en cuenta las propuestas de la Comisión para el MFP 2021-2027, la estructura de los PNR podrá ajustarse, según proceda, en consonancia con la función propuesta de los PNR para el Mecanismo de Recuperación y Resiliencia. En particular, en el marco de este Mecanismo, los Estados miembros podrán adjuntar a los PNR sus planes de recuperación y resiliencia.

Segundo guion - La Comisión no acepta esta recomendación.

Los programas nacionales de reformas desempeñan un papel muy importante a la hora de garantizar un compromiso para aplicar reformas en los Estados miembros, entre sus propios ministerios y con las partes interesadas. Para la Comisión, los PNR constituyen un instrumento útil que reúne y confirma la información que la Comisión recopila a través de otros canales como parte de sus actividades continuas de supervisión económica.

La evaluación de los PNR realizada por la Comisión se refleja en las recomendaciones específicas propuestas para cada país y en los considerandos correspondientes. No se considera que aportar una evaluación específica del PNR dedicada al Estado miembro suponga ningún valor añadido, teniendo en cuenta la función que desempeñan actualmente los PNR en el contexto del Semestre Europeo.

Notas finales

¹ El Semestre Europeo se introdujo como un nuevo elemento previo acuerdo en 2010 (véase la Comunicación COM(2010) 250 final - Reforzar la coordinación de las políticas económicas y la Comunicación COM(2010) 367/2 - Reforzar la coordinación de las políticas económicas para fomentar la estabilidad, el crecimiento y el empleo – Instrumentos para una mejor gobernanza económica de la UE, respectivamente) y las modificaciones realizadas en 2011 mediante el Reglamento (UE) n.º 1175/2011 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 16 de noviembre de 2011, al Reglamento (CE) n.º 1466/97 del Consejo relativo al reforzamiento de la supervisión de las situaciones presupuestarias y a la supervisión y coordinación de las políticas económicas (DO L 306 de 23.11.2011, p. 12).

² Véase la Comunicación de la Comisión «Europa 2020 – Una estrategia para un crecimiento inteligente, sostenible e integrador», COM (2010) 2020 de 3 de marzo de 2010, anexo 1, p. 30.

³ Comunicación de la Comisión «Balance de la Estrategia Europa 2020 para un crecimiento inteligente, sostenible e integrador», COM(2014) 130 final/2 de 19 de marzo de 2014, p. 18.

⁴ Comunicación de la Comisión «Estrategia anual de crecimiento sostenible 2020», COM(2019) 650 final de 17 de diciembre de 2019.

⁵ Véase la Comunicación de la Comisión «Reforzar en mayor medida el Estado de Derecho en la Unión», COM(2019) 163 final, pp. 9‑12.

⁶ Artículo 12, letra a), del Reglamento (CE) n.º 1466/97.

⁷ Artículo 2 bis, apartado 3, y artículo 2, bis ter, apartado 2, del Reglamento (CE) n.º 1466/97.

⁸ Conclusiones de la Presidencia, Consejo Europeo de Luxemburgo, 12 y 13 de diciembre de 1997, y anexo 1 - Resolución del Consejo Europeo sobre la coordinación de las políticas económicas en la tercera fase de la UEM y sobre los artículos 109 y 109 B, párrafo 3, del Tratado.

⁹ Consejo de la UE, «Informe del Consejo ECOFIN al Consejo Europeo de 22 y 23 de marzo de 2005 sobre la mejora de la aplicación del Pacto de Estabilidad y Crecimiento», 2005. Bruselas, 21 de marzo de 2005, 7423/05, UEM 97, ECOFIN 104, p. 4 del anexo.

¹⁰ Reglamento (UE) n.º 1173/2011, de 16 de noviembre de 2011, sobre la ejecución efectiva de la supervisión presupuestaria en la zona del euro, considerando 3.

¹¹ Artículo 2 bis, apartado 3, párrafo segundo, del Reglamento (CE) n.º 1466/97.

¹² Artículo 11, apartados 1 y 2, del Reglamento (CE) n.º 1466/97.

¹³ Véase la auditoría del Tribunal de Cuentas Europeo del Procedimiento de Desequilibrio Macroeconómico (PDM) (Informe Especial 3/2018), así como la auditoría del Tribunal de Cuentas Europeo del componente preventivo del Pacto de Estabilidad y Crecimiento (Informe Especial 18/2018).

¹⁴ 2008 era el período inicial de referencia respecto al cual se fijaron los objetivos.

¹⁵ Véase asimismo el Documento de análisis del personal técnico del FMI, Desigualdad y pobreza entre generaciones en la Unión Europea, enero de 2018.

¹⁶ https://ec.europa.eu/eurostat/tgm/refreshTableAction.do?tab=table&plugin=1&pcode=tessi012&language=en.

¹⁷ Recomendación de la Comisión de 26.4.2017 sobre el pilar europeo de derechos sociales, C(2017) 2600 final.

¹⁸ Resolución de las Naciones Unidas aprobada por la Asamblea General, «Transformar nuestro mundo: la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible»), A/RES/70/1, 25 de septiembre de 2015.

¹⁹ Orientaciones políticas para la próxima Comisión Europea 2019‑2024, «Una Unión que se esfuerza por lograr más resultados — Mi agenda para Europa», por la candidata a presidenta de la Comisión Europea Ursula von der Leyen, p. 9.

²⁰ Véase la ilustración 2 de la página 4 del n.º 6 de Strategic Notes del Centro Europeo de Estrategia Política (CEEP), 2015.

²¹ Con arreglo al artículo 121, apartado 4, del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea.

²² Con arreglo al artículo 2 bis, apartado 3, letra a), del Reglamento (CE) n.º 1466/97.

²³ Artículos 15 y 96 del Reglamento (UE) n.º 1303/2013 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 17 de diciembre de 2013, por el que se establecen disposiciones comunes relativas al Fondo Europeo de Desarrollo Regional, al Fondo Social Europeo, al Fondo de Cohesión, al Fondo Europeo Agrícola de Desarrollo Rural y al Fondo Europeo Marítimo y de la Pesca, y por el que se establecen disposiciones generales relativas al Fondo Europeo de Desarrollo Regional, al Fondo Social Europeo, al Fondo de Cohesión y al Fondo Europeo Marítimo y de la Pesca, y se deroga el Reglamento (CE) n.º 1083/2006 del Consejo.

²⁴ Informe elaborado por Ismeri Europa para la Comisión «Support of European Structural and Investment (ESI) Funds to the implementation of the Country Specific Recommendations and to structural reforms in Member States», 2018.

²⁵ Dictamen n.º 6/2018 del Tribunal de Cuentas Europeo sobre la propuesta de Reglamento del Parlamento Europeo y del Consejo por el que se establecen las disposiciones comunes relativas al Fondo Europeo de Desarrollo Regional, al Fondo Social Europeo Plus, al Fondo de Cohesión y al Fondo Europeo Marítimo y de Pesca, así como las normas financieras para dichos Fondos y para el Fondo de Asilo y Migración, el Fondo de Seguridad Interior y el Instrumento de Gestión de las Fronteras y Visados, apartados 31 a 34 y recomendación 4, apartados 36 a 39 y recomendación 9.

²⁶ Comisión, «Documento de reflexión sobre la profundización de la Unión Económica y Monetaria», COM(2017)291 de 31.5.2017, p. 24.

²⁷ En el artículo 2 bis, apartado 2, letras a) y b), del Reglamento (CE) n.º 1466/97 se exige la supervisión de la aplicación de las orientaciones generales de las políticas económicas y el examen de la aplicación de las orientaciones para el empleo.

²⁸ Artículo 2 bis, apartado 2, letra d), del Reglamento (CE) n.º 1466/97.

²⁹ Comité Europeo de las Regiones, «Dictamen: Mejorar la gobernanza del Semestre Europeo: un código de conducta para la participación de los entes locales y regionales», 123.º Pleno, 11 y 12 de mayo de 2017.

³⁰ Italia salió del PDE en junio de 2013 y, en el período anterior, se abarcó parcialmente en la auditoría del Tribunal sobre el PDE. Fue incluida en la muestra debido a la amplia aplicación de cláusulas de flexibilidad en el marco del componente preventivo y a su importancia global en la evolución macroeconómica de la UE.

³¹ Los datos relativos a la pobreza deben interpretarse con cautela. Por ejemplo, el indicador compuesto AROPE se ve especialmente afectado por el indicador «en riesgo de pobreza económica después de transferencias sociales». Este último es una medida relativa de la pobreza y su umbral varía en gran medida entre los Estados miembros. También varía a lo largo del tiempo, ya que sigue la evolución de la mediana nacional de renta disponible: en una serie de Estados miembros el umbral se ha reducido a lo largo del período 2008‑2017 (Grecia y Chipre) o se ha mantenido prácticamente estable (España e Italia).

³² Personas que viven en un hogar con un nivel de renta disponible «equivalente» una vez percibidas las transferencias sociales inferior al 60 % de la mediana nacional. Este umbral es fruto de una convención y representa el nivel de renta que se considera necesario para vivir con dignidad.

³³ Personas que no se pueden permitir al menos tres de los siguientes nueve elementos: pagar el alquiler, la hipoteca o las facturas de servicios; mantener adecuadamente caliente su casa; afrontar gastos inesperados; comer carne o proteína regularmente; ir de vacaciones; tener un aparato de televisión; tener lavadora; tener un coche; tener un teléfono. En 2017 la UE actualizó esta lista, que pasó a incluir siete elementos adicionales: sustituir la ropa y muebles gastados; tener dos pares de zapatos; gastar una pequeña suma de dinero para uso personal; disfrutar de actividades de ocio regularmente; salir a beber/comer fuera una vez al mes; y contar con una conexión a internet. La falta de lavadora, una televisión y un teléfono se retiraron de la lista revisada por considerarse medidas inadecuadas de la privación.

³⁴ Personas de entre 0 y 59 años que viven en hogares en los que las personas en edad laboral (salvo los estudiantes menores de 25 años) trabajaron menos del 20 % de su potencial total de trabajo durante el año anterior.

³⁵ Además del objetivo para 2020, y en el marco de la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible de las Naciones Unidas, los Estados miembros de la UE se han comprometido a reducir a la mitad la pobreza en todas sus dimensiones en 2030 a más tardar.

³⁶ Como consecuencia de la falta de datos comparativos correspondientes a 2008, Croacia no se incluye en los cálculos (1,1 millones de personas en riesgo de pobreza o exclusión social en 2017).

³⁷ https://ec.europa.eu/eurostat/tgm/table.do?tab=table&init=1&language=en&pcode=tesem100&plugin=1.

Cronología

Evento	Fecha
Aprobación del plan de fiscalización / Inicio de la auditoría	19.9.2017
Envío oficial del proyecto del informe a la Comisión (u otras entidades auditadas)	31.1.2019
Aprobación del informe final tras el procedimiento contradictorio	30.6.2020
Recepción de las respuestas oficiales de la Comisión (o de otras entidades auditadas) en todas las lenguas	20.7.2020

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