Att stärka de interna säkerhetsstyrkornas kapacitet i Niger och Mali: endast begränsade och långsamma framsteg

Sammanfattning

I

En osäker situation i Sahelregionen i Västafrika inverkar negativt på både utvecklingen i länderna i regionen och Europeiska unionens intressen. Den gemensamma säkerhets- och försvarspolitiken (GSFP) är ett EU-instrument avsett för att möta utmaningar till följd av väpnad konflikt, politisk instabilitet, terrorism, organiserad brottslighet och irreguljär migration. Inom ramen för GSFP leder EU civila uppdrag i Niger och Mali för att tillhandahålla utbildning, rådgivning och utrustning i syfte att stärka kapaciteten hos de nationella styrkor som ansvarar för den inre säkerheten.

II

Europeiska utrikestjänsten har inrättat EU-uppdrag för kapacitetsuppbyggnad i Sahelregionen (Eucap Sahel-uppdrag) i Niger (2012) och Mali (2014) för EU:s medlemsstaters räkning och planerar och förvaltar uppdragens insatser medan kommissionen förvaltar uppdragens EU-finansierade budgetar (69,46 miljoner euro för Niger för perioden 2012–2017 och 66,48 miljoner euro för Mali för perioden 2014–2017). Vart och ett av uppdragen har sin egen uppdragschef som ansvarar för insatserna i det berörda landet. Över hälften av personalen har utstationerats till uppdragen och betalas av medlemsstaterna. Resten av personalen betalas från uppdragens budgetar.

III

Vi undersökte hur Eucap Sahel-uppdragen hade inrättats och hur de förvaltades, hur verksamheten bedrevs och om uppdragen hade lyckats med att stärka kapaciteten hos de styrkor som ansvarar för den inre säkerheten i Niger och Mali. Vi intervjuade utrikestjänsten, kommissionen, de två Eucap Sahel-uppdragen, nationella myndigheter och de interna säkerhetsstyrkorna i Niger och Mali samt en rad berörda parter.

IV

Vi drog slutsatsen att uppdragen bidrog till att stärka kapaciteten hos de styrkor som ansvarar för den inre säkerheten, men att framstegen dröjer på grund av den svåra kontext där uppdragen genomförs och på grund av operativ ineffektivitet. Vi fann att uppdragens personal inte fick tillfredsställande praktisk vägledning eller, när det gäller Eucap Sahel Niger, utbildning före tillsättningen. Utrikestjänsten och kommissionen gav inte tillräckligt stöd och i vissa fall tillämpades förfaranden som var olämpliga med hänsyn till arbetsförhållandena på fältet.

V

Båda uppdragen hade ett stort antal otillsatta tjänster. I genomsnitt var endast tre fjärdedelar av tjänsterna tillsatta. Rekryteringsförfarandena var tidskrävande och ofta resultatlösa. Utstationeringen av personal från EU:s medlemsstater varade i allmänhet upp till två år. Eucap Sahel-uppdragen ges tvååriga mandat och årliga budgetar. Allt detta gör att uppdragens operativa verksamhet blir mindre effektiv eftersom planering på medellång eller lång sikt inte främjas. Samtidigt finns det, trots att uppdragen inte är avsedda att bli permanenta organ i värdländerna, ingen tydligt utpekad strategi för tillbakadragandet.

VI

Vi fann att uppdragen avsåg att säkerställa hållbarhet i sina verksamheter men utan större framgång. Det berodde delvis på att värdländerna saknade egenansvar och delvis på att uppdragen inte avsatte tillräckliga resurser för att säkerställa hållbarhet och följa upp den praktiska tillämpningen och användningen av den utbildning och den utrustning som tillhandahållits.

VII

Uppdragen hade svaga resultatindikatorer och under den granskade perioden genomfördes ingen ordentlig övervakning och utvärdering av fullgörandet av uppgifter. Utrikestjänstens konsekvensbedömningar var inte kopplade till övervakning och utvärdering.

VIII

Vi konstaterade att uppdragen spelade en viktig roll, genom att stärka kapaciteten hos de styrkor som ansvarar för den inre säkerheten i Niger och Mali, men också genom att stödja andra av EU:s och medlemsstaternas verksamheter. Övriga givare, EU:s medlemsstater, de nationella myndigheterna och mottagarna av Eucap-stödet i Niger och Mali gav en allmänt positiv bedömning av Eucap Sahel-uppdragens verksamheter.

IX

Vi lämnar följande rekommendationer till utrikestjänsten och kommissionen:

• Vidta åtgärder för att förbättra uppdragens operativa effektivitet.
• Öka andelen tillsatta tjänster i uppdragen.
• Ange mandat och budgetar som passar för insatserna och se till att det finns en strategi för tillbakadragandet.
• Öka inriktningen på hållbarhet.
• Förbättra indikatorerna, övervakningen och utvärderingen.

Inledning

Niger och Mali i Sahelregionen

01

Niger och Mali är bräckliga stater i Västafrika. De är unga parlamentariska demokratier med svaga ekonomier och deras offentliga förvaltningar är under utveckling. De ligger på 187:e respektive 175:e plats av 188 länder enligt FN:s index för mänsklig utveckling (Human Development Index, HDI), och här bor några av världens fattigaste människor. Niger och Mali är de sjätte respektive åttonde största länderna i Afrika och ligger i den södra delen av Saharaöknen. Många migranter passerar genom dessa två länder på vägen till sina slutdestinationer.

02

Trots ett fredsavtal som undertecknades i juni 2015 och närvaron av utländska fredsbevarande styrkor är extremistgrupper fortfarande aktiva i norra Mali, och de nationella säkerhetsstyrkorna står inför många utmaningar. Antalet dödade och sårade fortsätter att vara högt liksom antalet terrorattentat. Nigers säkerhet hotas av instabiliteten i grannländerna Libyen, Nigeria och Mali. Regeringen står inför utmaningar som att bekämpa människosmuggling och andra illegala verksamheter.

03

I mars 2011 antog EU en strategi för säkerhet och utveckling i Sahel, som bygger på antagandet att utveckling och säkerhet är två faktorer som stöder varandra ömsesidigt och att de problem som finns i Sahelregionen kräver regionala åtgärder. År 2014 enades de fem länderna Niger, Mali, Mauretanien, Tchad och Burkina Faso om att bilda en regional organisation, gruppen ”G5”, för att stärka samarbetet för utveckling och säkerhet i Sahelregionen (se karta). EU stöder detta initiativ inom områden av gemensamt intresse som säkerhet, migrationskontroll, kamp mot terrorism, den humanitära situationen och utveckling.

Civila GSFP-uppdrag

04

EU:s gemensamma säkerhets- och försvarspolitik (GSFP) bestämmer EU:s strukturer och kapaciteter för försvar och krishantering och utgör en viktig del av den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken (Gusp)¹. Den gemensamma säkerhets- och försvarspolitiken, som omfattas av artiklarna 42–46 i EU-fördraget, har lett till att utlandsuppdrag² sänts ut för att bevara fred, förebygga konflikter och förstärka den internationella säkerheten i enlighet med principerna i FN-stadgan.

05

Sedan 2003³ har EU utfört 22 civila GSFP-uppdrag i tredjeländer över hela världen. De tio fortfarande pågående uppdragen i februari 2018 är främst inriktade på kapacitetsuppbyggnad och förstärkning av rättsstaten i värdländerna. De flesta av uppdragen ger stöd inom områdena reform av säkerhetssektorn och god samhällsstyrning, till exempel Eulex⁴ Kosovo⁵och Eupol⁶ Afghanistan⁷. Andra rör även kamp mot organiserad brottslighet, kamp mot terrorism och gränsförvaltning (Eucap Sahel Mali) och på senare tid hantering av irreguljär migration (Eucap Sahel Niger). För närvarande leder EU även sex militära insatser, vilka finansieras direkt av EU:s medlemsstater och inte ur EU-budgeten. I bilaga I finns en översikt över civila GSFP-uppdrag och militära insatser.

06

Unionens höga representant för utrikes frågor och säkerhetspolitik/vice ordföranden för Europeiska kommissionen är ansvarig för civila GSFP-uppdrag. Under hennes överinseende förvaltar utrikestjänsten uppdragens arbete medan Europeiska kommissionens tjänst för utrikespolitiska instrument förvaltar uppdragens budgetar. Direktoratet för krishantering och planering (CMPD) inom utrikestjänsten står för den politiska och strategiska planeringen av uppdragen och utvecklar krishanteringskoncept för nya GSFP-uppdrag. Den enhet inom utrikestjänsten som ansvarar för att inleda och upprätthålla uppdragen är den civila planerings- och ledningskapaciteten (CPCC), vars direktör även är civil insatschef.

07

EU:s medlemsstater beslutar om att inrätta och avsluta civila GSFP-uppdrag via rådet. De fastställer uppdragens mål och mandat, godkänner uppdragens arbetsplaner och beslutar huruvida och på hur lång tid mandat ska förnyas. Tillsammans med Europaparlamentet fastställer rådet även uppdragens budgetar. I ruta 1 visas förfarandet från det att en kris identifieras till dess att uppdrag inleds, och i figur 1 visas hur uppdragen planeras.

08

CPCC planerar och anger kontexten för uppdragens arbete och definierar verksamheter och resultatindikatorer. CPCC förser också tjänsten för utrikespolitiska instrument med underlag rörande uppdragens budgetar och stöder CMPD i utarbetandet av regelbundna strategiska översyner av framstegen. CPCC har 68 anställda vid huvudkontoret i Bryssel. En uppdragschef leder arbetet på operativ nivå på fältet. Många i uppdragens personal är utstationerade från EU:s medlemsstater. Det utstationerande landet betalar sin personals lön, medan EU-uppdragets budget finansierar ett kompletterande dagtraktamente och en riskersättning. Kontraktsanställd personal anställs direkt av uppdragen och arbetar oftast med ekonomi, logistik, säkerhet och administration.

Eucap Sahel-uppdragen i Niger och Mali

09

EU använder civila GSFP-uppdrag och militära⁸ insatser såväl som andra EU-instrument⁹ för att genomföra sin Sahel-strategi. EU inrättade uppdragen i Niger och Mali för att svara på hoten mot utvecklingen och den inre säkerheten i Sahelregionen liksom mot EU:s säkerhet. Syftet var att bidra till att stärka kapaciteten hos de nationella styrkor som ansvarar för den inre säkerheten, genom att tillhandahålla utbildning, rådgivning och utrustning. Personalen i de två Eucap Sahel-uppdragen tillhandahåller detta stöd med icke verkställande befogenheter¹⁰. De bygger upp kapaciteten hos de interna säkerhetsstyrkorna (polisen, gendarmeriet, nationalgardet) i värdländerna. I Niger innefattar detta armén i den mån dess roll rör inre säkerhet.

10

Rådet inrättade Eucap Sahel Niger år 2012 ”till stöd för förstärkning av de nigeriska säkerhetsaktörernas kapacitet att bekämpa terrorism och organiserad brottslighet”¹¹. År 2015 utvidgade EU:s medlemsstater uppdraget så att det omfattar att kontrollera, bekämpa och samla in information om irreguljär migration. Huvudkontoret och flertalet av de 169 personer som arbetar för uppdraget¹² är placerade i huvudstaden, Niamey. År 2016 öppnade uppdraget ett lokalkontor i Agadez i Saharaöknen. Uppdragets viktigaste verksamheter är följande:

• Tillhandahållande av utbildning inom nyckelsektorer som kriminalteknik och taktisk och teknisk intervention samt upplärning av personal inom de interna säkerhetsstyrkorna så att de i sin tur själva kan ge utbildning.
• Rådgivning till de interna säkerhetsstyrkorna om hur kurser kan utformas och organiseras.
• Hjälp till de interna säkerhetsstyrkorna med att samarbeta (interoperabilitet) och samordna arbetet.
• Tillhandahållande av utrustning som kartor över avlägsna områden, programvara för personalförvaltning, terrängfordon, forensiska kit och mobila serviceverkstäder.
• Stöd till en revidering av nigerisk lagstiftning om irreguljär migration och därmed sammankopplad organiserad brottslighet.

11

Rådet inrättade Eucap Sahel Mali år 2014 med målet ”att möjliggöra för de maliska myndigheterna att återupprätta och bibehålla den konstitutionella och demokratiska ordningen samt förutsättningarna för en varaktig fred i Mali och att återupprätta och bibehålla statens auktoritet och legitimitet på hela det maliska territoriet genom en effektiv omstrukturering av dess förvaltning”¹³. Uppdragets 194 anställda¹⁴ är placerade i huvudstaden Bamako. Några av uppdragets verksamheter är följande:

• Politiska reformer och kapacitetsuppbyggnad för att förstärka kompetensen inom gränsförvaltning.
• Revidering av utbildningsplaner och tillhandahållande av utbildning om förvaltning av operativa resurser och personal, yrkesetiska regler, allmän ordning, underrättelsetekniker, professionell intervention, kriminalpolisiär verksamhet, bekämpande av terrorism samt mänskliga rättigheter och jämställdhet.
• Inrättande av mobila utbildnings- och bedömningsteam för att nå ut till avlägsna områden.

12

Bilaga II visar de mandat och de mål som rådet har tilldelat de två Eucap Sahel-uppdragen. I tabell 1 ges en översikt över uppdragens viktigaste egenskaper.

Tabell 1

Likheter och skillnader: Eucap Sahel Niger och Eucap Sahel Mali

	Båda	Niger	Mali
Verksamhetsstart		2012	2014
Mandatets längd	2 år, kan förnyas
Huvudsakliga stödmottagare	De interna säkerhetsstyrkorna: -Polisen -Gendarmeriet -Nationalgardet	Även de nigeriska väpnade styrkorna när det gäller inre säkerhet
Säte	Huvudstaden	Niamey	Bamako
Lokalkontor		Agadez
Tillgängliga tjänster		169	194
Säkerhetsutmaningar som Eucap-uppdraget främst är inriktat på	-Närvaro av terroristgrupper -Osäkra gränser -Irreguljär migration -Spridning av radikalisering	-Återsändande av nigeriska medborgare från Libyen -Tillgång till vapen -Illegala nätverk för människohandel och smuggling -Boko Haram/avhoppade terrorister	-Svag stat och förlorad kontroll över delar av Malis territorium -Närvaro av människohandlare -Korruption -Organiserad brottslighet -Bristande förtroende mellan befolkningen och de interna säkerhetsstyrkorna

13

Rådet godkände anslagen på 69,46 miljoner euro till Eucap Sahel Niger för perioden juli 2012–juli 2017 och 66,48 miljoner euro till Eucap Sahel Mali för perioden april 2014–januari 2017. Av den totalsumman användes i vart och ett av uppdragen 53 % till personalkostnader medan 19 % (Niger) respektive 24 % (Mali) gick till löpande kostnader som hyra, försäkring, säkerhetskostnader och bilar (se diagram 1). Uppdragen utnyttjade 77 %¹⁵ respektive 67 %¹⁶ av de sammantagna budgetarna.

Den senaste utvecklingen

14

Sedan 2015 har civila GSFP-uppdrag tillsatts för ett allt bredare spektrum av uppgifter som en reaktion på den förändrade säkerhetsmiljön. Ett exempel är att uppdragen fått ökad inriktning på kapacitetsuppbyggnad för bekämpande av terrorism och att verksamheter tillkommit som rör insamling och utbyte av information på migrationsområdet. I samband med att EU:s globala strategi på säkerhets- och försvarsområdet lades fram 2016 underströk den höga representanten/vice ordföranden vikten av att stärka den civila kapaciteten i tredjeländer¹⁷.

15

I genomförandeplanen på säkerhets- och försvarsområdet¹⁸, uppmanade den höga representanten/vice ordföranden medlemsstaterna att enas om att se över strukturer och kapacitet för planering och genomförande av GSFP-uppdrag¹⁹. Rådet uppmanade henne i november 2017 att lägga fram en plan för vad som ska göras härnäst för att utveckla den civila kapaciteten så att en civil GFSP-pakt²⁰ kan godkännas 2018²¹. Detta är det tredje steget i en trestegsprocess som inleds med ett framåtblickande diskussionsunderlag, följt av en plan för utveckling av civil kapacitet och som, genom pakten, bjuder in alla berörda parter (främst EU:s medlemsstater) att engagera sig i processen för att stärka civila GSFP-uppdrag.

16

Rådet uppmanade den höga representanten/vice ordföranden att inrätta en ”grundläggande kapacitet för reaktionsförmåga” senast i maj 2018²², bestående av ”en förstärkt plattform för uppdragsstöd²³ samt resurser i befintliga uppdrag”. Den ökade betydelsen av civila GSFP-uppdrag har lett till att ytterligare resurser har tilldelats utrikestjänsten från 2018 för att förstärka stödet till civila GSFP-uppdrag.

Revisionens inriktning och omfattning samt revisionsmetod

17

Revisionen omfattade de två civila GSFP-uppdrag som inrättats av EU för att stärka kapaciteten hos de styrkor som ansvarar för den inre säkerheten i Niger och Mali²⁴. Vi ställde följande frågor:

• Planerade och genomförde utrikestjänsten Eucap Sahel-uppdragen på ett bra sätt?
• Har EU:s Eucap Sahel-uppdrag stärkt kapaciteten hos säkerhetsstyrkorna i Niger och Mali?

18

Revisionen omfattade perioden från det att uppdragen inrättades och innefattade besök i Niger och Mali i september 2017.

19

Vi började arbetet med att gå igenom strategier, politik, planer och genomföranderapporter. Därefter träffade vi personal med ansvar för förvaltningen av uppdragen från Bryssel: utrikestjänstens civila planerings- och ledningskapacitet (CPCC), utrikestjänstens direktorat för krishantering (CMPD), kommissionens generaldirektorat för internationellt samarbete och utveckling samt tjänsten för utrikespolitiska instrument. Vi intervjuade också företrädare för kommittén för de civila aspekterna av krishantering (Civcom) från fyra av EU:s medlemsstater²⁵, EU:s särskilda representant för Sahel och den tidigare uppdragschefen för Eucap Sahel Niger.

20

Vi besökte både Niger och Mali, där vi intervjuade personal från de båda uppdragen (inbegripet personal vid lokalkontoret i Agadez i Niger) samt företrädare för de nationella myndigheterna och för de interna säkerhetsstyrkorna. Vi träffade också de respektive EU-delegationerna samt fyra EU-medlemsstaters²⁶ representationer i både Niger och Mali, liksom företrädare för USA, Japan och Kanada. Vi intervjuade internationella organisationer och berörda givare i säkerhetssektorn såsom FN:s integrerade multidimensionella stabiliseringsinsats i Mali (Minusma), EU:s utbildningsuppdrag i Mali, CiviPol, Expertise France, Deutsche Gesellschaft für Internationale Zusammenarbeit (GIZ) och Internationella organisationen för migration.

21

Vi granskade dokument och utförde kontroller på plats avseende 46 av totalt 446 utbildningskurser som hållits i Niger och 16 av totalt 135 utbildningskurser som hållits i Mali, 12 projekt som inrättats för att köpa in utrustning eller inredning till de interna säkerhetsstyrkornas utbildningslokaler i Niger och 9 projekt i Mali. Vi granskade även det arbete som utförts av uppdragens personal i form av rådgivning i värdländerna.

Iakttagelser

EU:s respons på säkerhetsstyrkornas behov av kapacitetsuppbyggnad präglades av operativ ineffektivitet

22

Vi undersökte hur rådet, utrikestjänsten, kommissionen och personalen i Niger och Mali inrättade, förvaltade och drev de två uppdragen. Vi bedömde om utrikestjänsten hade

1. tagit till vara erfarenheter från tidigare GSFP-uppdrag,
2. tilldelat tillräckligt med mänskliga och logistiska resurser till uppdragen,
3. gett uppdragens personal tillräcklig praktisk vägledning och förberedande utbildning,
4. följt lämpliga administrativa förfaranden,
5. planerat uppdragen på lämpligt sätt.

Utrikestjänsten drog nytta av erfarenheterna från Eucap Sahel Niger vid inrättandet av Eucap Sahel Mali

23

Utrikestjänsten och kommissionen besökte Niger och Mali för att bedöma behoven av kapacitetsuppbyggnad hos de interna säkerhetsstyrkorna innan de inrättade uppdragen. Bedömningen av behoven i Niger inleddes i januari 2012, och utrikestjänsten hade färdigställt ett detaljerat förslag i form av ett krishanteringskoncept i mars 2012. Delvis beroende på att uppdraget hade inrättats på så kort tid, märktes en del logistiska och operativa problem under de första 18 månaderna (se ruta 2).

24

Utrikestjänsten inrättade Eucap Sahel-uppdraget i Mali som en juridisk enhet år 2014²⁸, vilket gjorde att det nya uppdraget kunde undvika många av de problem som Eucap Sahel Niger hade drabbats av. Mot bakgrund av erfarenheterna från Niger såg utrikestjänsten till att

• personalen fick de privilegier som beviljas diplomater så snart uppdraget inrättades,
• rådet godkände en inledande budget för inrättandet av uppdraget för att göra det möjligt att anställa administrativ personal och säkerhetspersonal och köpa in utrustning innan insatserna inleddes.

Otillräcklig förberedande utbildning och otillräckligt stöd från utrikestjänstens huvudkontor ledde till förseningar

25

Vi konstaterade att många i personalen med ansvar för att fastställa projekt och utarbeta tekniska specifikationer inte var tillräckligt medvetna om EU:s förfaranden och regler innan de kom till uppdragen i Niger och Mali. Det ledde till förseningar i upphandlingsförfaranden och annullerade kontrakt.

26

I Niger, exempelvis, gällde detta inte bara under inrättandefasen (se ruta 2), utan det var ett bestående problem under de påföljande åren av uppdragets operativa verksamhet. I sex projekt som vi granskade kom inköpt utrustning fram långt efter att de utbildningskurser som utrustningen var avsedd för hade genomförts. I fem andra fall hade den personal som fastställt behoven av utrustning eller utarbetat specifikationer för ett kontrakt redan slutat när varorna väl anlände. Nyrekryterad personal fick ta över projekt och förfaranden utan att ha den utbildning som krävdes, vilket ledde till förseningar i genomförandet av uppdragets insatser.

27

Utrikestjänsten och kommissionen angav i sitt svar på vår rapport om Eupol Afghanistan att de var medvetna om de brister som noterats i fråga om inrättandet av GSFP-uppdrag och avsåg att utveckla ”ett gemensamt servicecentrum för alla GSFP-uppdrag” och optimera ”användningen av GSFP-lagret för att förvalta pågående uppdrags tillgångar”. Detta var inte klart när vi genomförde revisionen. Den 13 november 2017 ställde sig emellertid rådet positivt till inrättandet av en förstärkt plattform för uppdragsstöd som ska vara fullt operativ i maj 2018. Denna plattform kommer att innebära att ”snabbt tillgängliga medel och planeringselement från medlemsstaterna samt – efter överenskommelse – specialiserade arbetsgrupper och multinationella formationer, såsom den europeiska gendarmeristyrkan” blir tillgängliga för nya civila GSFP-uppdrag. Utrikestjänsten förbereder också inrättandet av ett centralt lager med material för snabb distribution för att på så sätt minska antalet upphandlingsförfaranden som måste genomföras i befintliga uppdrag.

Kommissionens regler och förfaranden är inte anpassade till förhållandena i Niger och Mali

28

Kommissionen tillät uppdragspersonalen i Niger och Mali att tillämpa flexibla upphandlingsförfaranden²⁹ på grund av den svåra kontext där de måste utföra sin verksamhet³⁰. Trots att dessa förfaranden tillämpades ansåg uppdragens personal som gjorde inköpen att tjänsten för utrikespolitiska instrument ofta tillämpade regler och förfaranden på ett sätt som inte passade för arbetsförhållandena i inlandsstaterna i Västafrika. Bland annat framhölls följande aspekter:

• Budgetperioden på ett år gjorde det svårt att förbereda och slutföra kontrakt inom lagstadgade tidsfrister med tanke på att det fanns få lokala leverantörer och leveranstiderna var långa. Kravet (som endast tillämpats från 2017) att utrustningen måste överlämnas till stödmottagaren inom budgetåret innebar dessutom ytterligare press på uppdragen, särskilt i Niger, där utrustningen ofta är avsedd för regioner dit det är svårt att ordna transporter.
• Tjänsten för utrikespolitiska instruments strikta tillämpning av regler och förfaranden hade resulterat i att kontrakt annullerats på grund av mindre avvikelser i specifikationerna av utrustningen eller smärre budgetöverskridanden.
• Kravet att liknande artiklar (både för uppdragen och för stödmottagarna) måste slås ihop och omfattas av ett och samma kontrakt orsakade förseningar eftersom inköp kunde göras mindre ofta.
• Skyldigheten att använda kommissionens ramavtal hade lett till problem. I ett fall beställde Eucap Sahel Niger utrustning men ramavtalets inköpstak hade redan nåtts. Därför tvingades uppdraget genomföra upphandlingsförfaranden för dessa artiklar lokalt. I andra fall kunde inte leveransen av utrustning som köpts in genom ramavtalet tillhandahållas lokalt.

29

Eucap Sahel-uppdragen behöver kommissionens förhandsgodkännande för inköp över 20 000 euro. Den processen tar längre tid än om uppdragen skulle göra direkta inköp. Kommissionen godtog rekommendationen i revisionsrättens årsrapport för 2013 om att tjänsten för utrikespolitiska instrument bör godkänna alla civila GSFP-uppdrag i enlighet med bedömningar grundade på de sex pelarna³¹. Det innebär att så snart uppdragen har förstärkt sina system så att de uppfyller bedömarnas krav ges uppdragscheferna delegerade befogenheter att godkänna inköp, medan kommissionen fortsätter att utföra kontroller i efterhand. Strax efter att vi hade besökt uppdragen började båda genomgå processen för bedömning grundad på de sex pelarna³².

Brist på vägledning från utrikestjänstens huvudkontor resulterade i svaga förfaranden

30

Vi tittade på den vägledning som var tillgänglig för uppdragen och konstaterade att den var bristfällig eftersom den främst rörde administrativa förfaranden³³. Det fanns inte mycket vägledning för den operativa verksamheten, exempel på god praxis eller standardmallar från tidigare civila GSFP-uppdrag som kunde användas för att utbilda nyrekryterad personal. Varje Eucap Sahel-uppdrag ägnade avsevärd tid och resurser åt att fastställa och inrätta sina egna förfaranden, som inte alltid var effektiva från operativ synpunkt.

EU:s medlemsstater tillhandahöll inte tillräckligt med personal för att tillsätta alla tillgängliga tjänster

31

Eucap Sahel-uppdragens viktigaste resurs är deras personal, både den som utstationeras och betalas av EU:s medlemsstater och den som kontraktanställs lokalt av uppdraget och finansieras ur EU-budgeten. Uppdragen hade ständiga problem med tillsättandet av lediga tjänster för utstationerad personal. Utrikestjänsten uppmanar EU:s medlemsstater att tillhandahålla kandidater för utstationering genom bidragsinfordringar, som är tidskrävande och kostsamma att anordna. 24 bidragsinfordringar gjordes för Eucap Sahel Niger mellan 2012 och 2016 och 14 för Eucap Sahel Mali mellan 2014 och 2016. Dessa bidragsinfordringar resulterade endast i att hälften av de lediga tjänster som offentliggjorts kunde tillsättas i Niger och två tredjedelar i Mali (se tabellerna 2 och 3). Civcom beslutar om vilka tjänster som offentliggörs uteslutande för utstationerad personal och vilka som även är öppna för kontraktsanställd personal. Kontraktsanställda kan bara rekryteras till tjänster för utstationerad personal om man efter två efterföljande bidragsinfordringar inte fått fram lämpliga sökande för utstationering.

Tabell 2

Eucap Sahel Niger: resultat av bidragsinfordringar (2012–2016)

Eucap Sahel Niger	Ordinära bidragsinfordringar		Extraordinära bidragsinfordringar
Totalt antal tjänster som offentliggjorts	276		59
Offentliggjorda som ”utstationerade”	132	48%	20	34%
Offentliggjorda som ”utstationerade/kontraktsanställda”	144	52%	39	66%
Tillsatta tjänster	163	59%	29	49%
Ej tillsatta tjänster	113	41%	30	51%
Tjänster för vilka inga ansökningar inkommit	33	12%	9	15%
Tjänster för vilka endast en ansökan inkommit	71	26%	9	15%

Källa: Eucap Sahel Niger.

Tabell 3

Eucap Sahel Mali: resultat av bidragsinfordringar (2014–2016)

Eucap Sahel Mali	Ordinära bidragsinfordringar		Extraordinära bidragsinfordringar
Totalt antal tjänster som offentliggjorts	198		21
Offentliggjorda som ”utstationerade”	127	64%	5	24%
Offentliggjorda som ”utstationerade/kontraktsanställda”	71	36%	16	76%
Tillsatta tjänster	139	70%	14	67%
Ej tillsatta tjänster	59	30%	7	33%
Tjänster för vilka inga ansökningar inkommit	7	4%	0	0%
Tjänster för vilka endast en ansökan inkommit	26	13%	1	5%

Källa: Eucap Sahel Mali.

32

De svårigheter som uppdragen i Niger och Mali har att få utstationerad personal från EU:s medlemsstater liknar de svårigheter som tidigare civila GSFP-uppdrag har haft³⁴. Anledningarna är bland annat att det ställs höga krav på kvalifikationer och expertkunskaper och att personalen måste kunna arbeta på franska³⁵. Potentiella sökande måste också överväga de prekära säkerhets- och levnadsförhållandena. Slutligen prioriteras inte alltid utstationering av personal till civila GSFP-uppdrag särskilt högt av EU:s medlemsstater. Som ett resultat låg andelen tillsatta tjänster i Eucap Sahel-uppdragen i Niger och Mali på 72 % respektive 77 % under de berörda perioderna.

33

Längden på utstationeringen av personal från EU:s medlemsstater är i allmänhet två år eller bara ett år från vissa medlemsstater. Det är inte tillräckligt lång tid för att enskilda personer ska kunna bygga upp nödvändig kunskap om olika förfaranden och arbetsvillkor. Vi konstaterade att den korta utstationeringstiden tillsammans med den höga andelen otillsatta tjänster inverkade negativt på genomförandet av uppdragens verksamheter (se ruta 3).

Osäkerhet kring uppdragens livstid gjorde det svårt att planera en strategi för tillbakadragandet

34

Baserat på utrikestjänstens förslag (se punkt 7) inrättade rådet de två uppdragen i Sahelregionen för att stärka kapaciteten hos de styrkor som ansvarar för den inre säkerheten. I rådets beslut fastställdes målen för uppdragens arbete, men det angavs inte hur länge uppdragen skulle kunna pågå. Uppdragen arbetar för närvarande enligt tvååriga mandat, som kan förnyas. Utrikestjänsten behöver förbereda en strategi för hur tillbakadragandet ska gå till när EU:s medlemsstater beslutar att avsluta uppdragen. Utrikestjänsten har beskrivit uppdragens slutstatus. Men de har inte fastlagt någon detaljerad plan för hur man ska nå fram till en övergångsstrategi eller en strategi för tillbakadragandet.

35

Berörda parter³⁸ som vi intervjuade ansåg att uppdragen borde vara kvar åtminstone på medellång sikt för att kunna uppnå de mål som satts upp för dem. Större säkerhet kring uppdragens livslängd skulle göra att uppdragen kunde bedriva sin verksamhet och planera sina insatser på ett bättre sätt. Det skulle också göra det lättare att utarbeta en genomtänkt strategi för tillbakadragandet.

Eucap Sahel-uppdragen stärkte säkerhetsstyrkornas kapacitet, men resultaten var inte hållbara

36

Vi undersökte hur Eucap Sahel-uppdragen i Niger och Mali utförde de planerade verksamheterna, hur de levererade, övervakade och utvärderade resultat och om resultaten var hållbara. Vi bedömde

1. om uppdragen hade stärkt de interna säkerhetsstyrkornas kapacitet,
2. om uppdragens resultat var hållbara,
3. om man hade lämpliga indikatorer för övervakning av uppdragens resultat,
4. om förfarandena för övervakning och utvärdering inom uppdragen var inriktade på effekter,
5. vilken uppfattning övriga berörda parter i de båda länderna hade om uppdragens resultat.

Det arbete som uppdragen bedriver i en svår kontext har stärkt säkerhetsstyrkornas kapacitet, även om det går långsamt

37

Behoven av kapacitetsuppbyggnad inom de styrkor som ansvarar för den inre säkerheten i både Niger och Mali är stora. Eucap Sahel-uppdragen tillhandahåller utbildning, utrustning och rådgivning och har en samordnande funktion över de interna säkerhetsstyrkorna genom en rad uppgifter och verksamheter. EU tillhandahåller också stöd till sektorn för inre säkerhet genom instrument som Europeiska utvecklingsfonden och EU:s förvaltningsfond för nödåtgärder i Afrika.

38

Att bo och arbeta i länder vid randen till Saharaöknen med bristfällig infrastruktur och svaga offentliga förvaltningar ställer Eucap-personalen inför stora utmaningar. Det är komplicerat att resa och personalen måste hela tiden vara vaksam på hotet om terrorattentat. I Niger är vissa gränsområden alltför osäkra att besöka och de centrala och norra delarna av Mali har man inte alls tillträde till.

39

För att nå sina mål utför uppdragen verksamheter som i de flesta fall pågår och överförs från ett rådsmandat till ett annat och från ett budgetår till nästa. Vi jämförde hur uppdragen utförde de planerade verksamheterna med de resultat som rapporterades och bekräftades vid våra intervjuer i Niger and Mali. Se bilagorna III och IV för närmare uppgifter om våra iakttagelser. I vissa fall gjorde uppdragen goda framsteg, exempelvis när det gäller att ge utbildning i att bekämpa terrorism och organiserad brottslighet i Niger. I andra fall gjordes små eller inga framsteg, exempelvis i fråga om att inrätta tjänster för intern kontroll och revision inom de interna säkerhetsstyrkorna i Mali.

Utbildningskurser

40

Vi undersökte ett urval av utbildningskurser för vart och ett av uppdragen. De huvudsakliga deltagarna i kurserna var polisen, gendarmeriet och nationalgardet. Utbildningskurserna rörde områden som arresteringsmetoder, brottsplatsundersökning, kriminalteknisk bevisanalys, brottsutredning, fordonsunderhåll och förvar av irreguljära migranter. I Niger deltog även domare, kommunala poliser och de väpnade styrkorna i kurser, till exempel om mänskliga rättigheter.

41

Vi konstaterade att den utbildning som gavs var inriktad på nyckelområden där de väpnade styrkornas kapacitet var svag och som låg i linje med målen för Eucap Sahel-uppdragen. Men på grund av bristfälliga administrativa förfaranden kunde Eucap Sahel Niger inte förse oss med fullständig dokumentation om de utbildningskurser som vi granskade i Niger. För hälften av kurserna kunde de inte tillhandahålla närvarobevis eller ifyllda kursutvärderingar för deltagarna. Även om den största delen av utbildningskurserna hölls i Niamey, rapporterade utbildarna bara om de kurser som hölls i regionerna. Uppgifterna om var deltagarna arbetade var ofullständiga, och uppdraget gjorde ingen kontroll av huruvida de fått utbildning tidigare. Eucap Sahel Mali stod sig väl i dessa avseenden (se ruta 5).

Tillhandahållande av utrustning

42

De budgeterade beloppen för att köpa in utrustning och tjänster till uppdraget och dess stödmottagare var 3,3 miljoner euro för Eucap Sahel Niger och 2,9 miljoner euro för Eucap Sahel Mali (siffror för 2016/2017). Inköpen gjordes för att stödja uppdragens verksamheter, exempelvis utbildningskurser, och grupperades inom projekt. Det handlade till exempel om att köpa in fordon, detekteringsutrustning, datorer, skrivare och generatorer, att renovera utbildningslokaler och operativa centrum samt att bygga och utrusta mobila serviceverkstäder. Se ruta 6 för ett exempel på ett framgångsrikt projekt för stöd genom utbildning, trots komplikationer under genomförandet.

43

Vi undersökte ett urval av projekt (se punkt 21) och konstaterade att de var inriktade på nyckelområden där de väpnade styrkornas kapacitet var svag och att de låg i linje med målen för Eucap Sahel-uppdragen. Delvis beroende på de problem som rapporterats om i punkt 28 uppstod förseningar i genomförandet av 7 av de 21 granskade projekten. Det fanns också problem som rörde hållbarheten, till exempel att utrustning som tillhandahållits inte kunde underhållas eller repareras om den gick sönder, eller att förbrukningsartiklar som krävdes för användningen inte kunde köpas in.

Rådgivning

44

En av uppdragens huvuduppgifter handlade om rådgivning till ministerierna och de interna säkerhetsstyrkorna i värdländerna. I Niger utsåg uppdraget särskilda rådgivare till ministerierna för inrikes respektive rättsliga frågor, vilket kompletterades av att uppdragspersonal ständigt fanns tillgänglig inom andra områden. Eucap Sahel Mali tillhandhöll rådgivare som integrerades i de viktigaste nationella ministerierna och de interna säkerhetsstyrkorna.

45

Att uppmuntra de interna säkerhetsstyrkorna till nära samarbete för att bekämpa terrorism och organiserad brottslighet (”interoperabilitet”) var ett av huvudmålen för båda uppdragen. I Mali hade de tre säkerhetsstyrkorna visserligen möten varje vecka, men Eucap-personal tilläts inte närvara. Det begränsade Eucaps möjlighet att påverka. I Niger investerade uppdraget betydande resurser i förbättrad interoperabilitet, men nådde inte sina mål och övergav slutligen sådana uppgifter som att uppmuntra informationsdelning mellan säkerhetsstyrkorna.

46

Sedan 2012 har ett av de viktigaste målen för Eucap Sahel Niger varit att bistå de nigeriska myndigheterna i utarbetandet av en nationell säkerhetsstrategi. Fem år senare, till stor del på grund av att det utgjorde ett villkor för att få budgetstöd³⁹, antog de nigeriska myndigheterna en nationell strategi för inre säkerhet. I avsaknad av en övergripande nationell strategi som också rör yttre säkerhet (gränskontroller etc.) blir effekterna av en strategi för inre säkerhet begränsade.

47

Uppdragets personal arbetade även hårt för att föra de interna säkerhetsstyrkorna närmare samman genom att inrätta åtta regionala operativa centrum. Dessa är tillfälliga organ avsedda att sammanföra ledamöter från regionala regeringar, de nigeriska säkerhetsstyrkorna och de organ som ansvarar för civilskydd, brandförsvar, miljöskydd och tullar, för att hantera kriser till följd av terrorattentat, organiserad brottslighet och naturolyckor. Det regionala operativa centrumet i Niamey fungerar bra och kan ses som ett exempel på god praxis. Men de regionala operativa centrumen har inte en status som gör att personal kan knytas till dem eller att en budget kan öronmärkas för kostnader som uppstår i samband med kriser, till exempel för inköp av drivmedel till fordon. Uppdraget hjälpte också till att stärka gendarmeriets operativa centrum⁴⁰ i Niamey, Agadez och Zinder. Varken de regionala operativa centrumen eller gendarmeriets operativa centrum fungerade ordentligt vid tidpunkten för vår granskning. Exempelvis fungerade inte radionätet – och i den mån kommunikation fördes skedde det med användning av mobiltelefoner.

48

Båda uppdragen utförde verksamheter för att stärka personalförvaltningen inom de interna säkerhetsstyrkorna. I Niger till exempel introducerade GIZ informationssystem för polisen, och Eucap Sahel Niger bistod de övriga två styrkorna. I Mali utarbetades arbetsbeskrivningar av rådgivare från uppdraget och USA:s ambassad. Andra uppgifter har varit mindre framgångsrika, till exempel att inkludera information om personalförflyttningar och befordringar i de nya informationssystemen, vilket de nationella myndigheterna hittills inte accepterat. De två uppdragen föreslog också att man skulle inrätta utbildningsavdelningar, se över kursplaner och upprätta årliga utbildningsplaner inom de interna säkerhetsstyrkorna. Det fungerade bra i Mali. I Niger gjordes begränsade framsteg, men 2017 upprättade polisstyrkan sin första utbildningsplan.

Båda uppdragen satsade på hållbarhet, men utan större framgång

49

Eftersom de två Eucap Sahel-uppdragen tillhandahåller stöd till Niger och Mali endast under en begränsad tid är det mycket viktigt att se till att deras verksamheter blir hållbara⁴¹. Båda uppdragen gjorde detta genom att ge kurser i hur man utbildar annan personal, hjälpa till att upprätta utbildningsplaner och utforma utbildningskurser, införa system för personalförvaltning, skapa arbetsbeskrivningar och uppmuntra de interna säkerhetsstyrkorna att samarbeta på ett strukturerat sätt. I Niger planerade uppdraget också att stödja de nationella myndigheterna i utarbetandet av en nationell säkerhetsstrategi, att ge råd till de interna säkerhetsstyrkornas personal med användning av mentorskap, övervakning och rådgivning samt att utrusta styrkorna med mobila serviceverkstäder och ge utbildning i hur man använder dem. Även om utrikestjänsten rapporterat om framsteg inom dessa områden⁴², konstaterade vi att uppdragen inte hade lyckats med att göra verksamheterna hållbara.

50

Båda uppdragen bedrev kurser för att utbilda utbildare inom säkerhetsstyrkorna. I Niger byggde uppdraget upp en pool av nigeriska utbildare inom alla säkerhetsstyrkor under fyra år. Men även om säkerhetsstyrkorna hade börjat ge utbildning till sig själva, fortsatte uppdragets personal att göra det också. Med målet att minska säkerhetsstyrkornas beroende av Eucap-utbildarna inriktades uppdraget från 2014 på mentorskap, övervakning och rådgivning. Idén var att en mentor skulle utses inom uppdraget för att följa och stötta säkerhetsstyrkornas utbildare som utbildats av uppdraget. Det fungerade dock inte bra i praktiken. Uppdragets experter gav råd på begäran, men hade inga rutiner för vare sig uppföljning eller systematiskt stöd till enskilda utbildare. Endast i fråga om 20 personer fann vi bevis för att sådan rådgivning tillhandahållits under de tre åren fram till mars 2017. I inget av länderna var säkerhetsstyrkorna självständiga på något utbildningsområde.

51

Hur pass framgångsrika verksamheterna för att främja hållbarhet var berodde ofta på i vilken utsträckning myndigheterna i värdländerna höll med om att detta var viktigt. Exempelvis gav de nationella myndigheterna i Niger och Mali inte något officiellt erkännande eller någon ekonomisk belöning till personal inom säkerhetsstyrkorna som blev utbildare. Det innebar att det endast fanns små incitament för personal som utbildats av Eucap att utbilda annan personal, eftersom de troligen skulle tjäna mer genom att arbeta i en operativ enhet. Båda uppdragen hjälpte till med att utarbeta lagstiftning för att ge utbildarna särskild status, men inget av värdländerna hade antagit den vid tidpunkten för granskningen.

52

Att man inte lyckades säkra hållbarheten i många av verksamheterna berodde delvis på brist på egenansvar hos de nationella myndigheterna och säkerhetsstyrkorna. Trots en positiv syn på Eucap, var de nigeriska och maliska regeringarna inte alltid redo att anta lämplig lagstiftning eller genomföra några av de reformer som krävdes för att resultaten av kapacitetsuppbyggnaden skulle bli hållbara. Situationen förvärrades i Mali genom bristen på politisk stabilitet och organisatoriska brister på regeringsnivå. Detta undergrävde uppdragets ansträngningar för att göra resultaten av verksamheterna hållbara.

53

Uppdragen var också ansvariga för sina egna svaga resultat när det gäller att säkra hållbarheten. Exempelvis kontrollerade inget av uppdragen hur framgångsrikt det tillhandahållna stödet hade varit genom att i efterhand kontrollera hur man använde de kunskaper som förvärvats genom utbildningskurserna eller den utrustning som tagits emot (ett exempel ges i ruta 7). Under den granskade perioden samlade uppdragen inte in information om huruvida de interna säkerhetsstyrkornas personal fortsatte att arbeta inom det område som de utbildats för efter kurserna. Inte heller gjordes någon bedömning av huruvida utbildningsdeltagarna hade förstått och fortsatte att tillämpa de kunskaper de förvärvat genom utbildningen. Detta gällde alla slags deltagare, även de som utbildades för att bli utbildare. Uppdraget i Mali tog ett första steg för att åtgärda detta i slutet av 2017 då man skrev till de maliska interna säkerhetsstyrkorna och föreslog en uppföljning av utbildningskurser som hållits av Eucap, för att bedöma deras inverkan och dra nytta av erfarenheter inför framtida utbildningskurser.

54

Det var uppdragets avsikt att göra de regionala operativa centrumen hållbara efter att de inrättats. Det lyckades dock inte, beroende på avsaknaden av en nationell säkerhetsstrategi och den höga personalomsättningen inom de interna säkerhetsstyrkorna och inom uppdraget. Man genomförde till exempel inte de planerade kurserna för att lära de interna säkerhetsstyrkornas personal att utbilda andra, man skapade ingen nationell samordningscentral för att integrera alla regionala operativa centrum och man utarbetade inga nationella beredskaps- och insatsplaner.

Utrikestjänsten fastställde inte lämpliga indikatorer för att övervaka uppdragens resultat

55

Vi undersökte uppdragens halvårsrapporter till utrikestjänsten, med uppgifter om de framsteg som gjorts med att fullgöra uppgifterna och uppnå målen i förhållande till indikatorerna i Oplan. De flesta av ”indikatorerna” för Eucap Sahel Niger var helt enkelt bara en uppräkning av de fastställda verksamheterna för varje uppgift. De uppfyllde därför inte Racer-kriterierna⁴³ och utgjorde inte en lämplig grund för att mäta framsteg. Det enda undantaget var indikatorerna för det femte målet om att bekämpa irreguljär migration, som lades till i uppdragets mandat 2015. De var bättre eftersom de definierade målvärden för varje uppgifts output. Indikatorerna för Eucap Sahel Mali specificerade också förväntad output, men de var inte tillräckligt solida för att användas till att mäta framsteg eftersom inga kvantifierade mål hade angetts⁴⁴.

56

Ingen av de indikatorer som används i Eucap Sahel-uppdragen nämner uppgifternas betydelse för att uppnå målen⁴⁵. Det fanns heller inga indikatorer som kunde ligga till grund för en bedömning av uppgifternas utfall eller effekt.

Övervakningen och utvärderingen av uppdragens verksamheter var bristfällig och inte inriktad på effekter

57

Eucap Sahel Niger hade inga fasta rutiner för att systematiskt dokumentera och övervaka planeringen och genomförandet av sina verksamheter. Först 2017, medan revisionen pågick, vidtog uppdraget i Niger åtgärder för att förenkla uppdragets genomförandeplan så att det blev lättare att övervaka övergripande framsteg. Man utvecklade projektdokument och planerade att föra systematiska register över deltagare som genomgått kurser, övervaka närvarolistor och samla in och bedöma deltagarnas kursutvärderingar. Eucap Sahel Mali skapade lämpliga förfaranden för att dokumentera och övervaka verksamheter och output under det första mandatet.

58

Utrikestjänsten kräver att uppdragen tillhandahåller följande information:

• Vecko- och månadsrapporter med information om budgetgenomförande, personalresurser och allmän händelserapportering.
• Halvårsrapporter som gör att framsteg som gjorts i uppgifterna kan jämföras med angivna utgångsvärden i Oplan liksom med de framsteg som rapporterats i tidigare halvårsrapporter.
• Omkring sex månader före varje mandats slut: strategiska översyner av säkerhetsläget i landet, EU:s och andra berörda parters engagemang samt uppdragens resultat och framtidsstrategier.
• Särskilda rapporter om specifika ämnesområden.

59

Vi analyserade dessa dokument och noterade att

• rapporteringen om output inte hade någon tydlig koppling till på förhand fastställda indikatorer och riktmärken,
• utrikestjänsten och uppdragen inte systematiskt bedömde effekterna av uppdragens verksamheter.

60

Inget av uppdragen hade några väl fungerande system för utvärdering av verksamheterna under den tid som granskades. Under sitt andra mandat utvecklade uppdraget i Mali ett utvärderingssystem med ökat fokus på output, utfall, effekter, hållbarhet och effektivitet. Eftersom systemet nyligen hade införts var det för tidigt att bedöma resultaten av det. Uppdraget i Niger rekryterade personal för att påbörja utvärderingsarbete i maj 2017. Vidare hade inget av Eucap Sahel-uppdragen varit föremål för en oberoende extern utvärdering.

Berörda parter och stödmottagare hade en positiv syn på uppdragens verksamheter och deras samordnande roll

61

Vi intervjuade mottagare av utbildning, rådgivning och utrustning från Eucap Sahel-uppdragen och olika berörda parter på området inre säkerhet i Niger och Mali. De gav en övergripande positiv bedömning av Eucap Sahel-uppdragens verksamheter. Berörda parter och stödmottagare uppskattade tillgängligheten hos uppdragets personal som kunde ge råd och tillhandahålla tjänster som inte kunde erhållas från nationella källor. I Niger framhöll företrädarna för säkerhetsstyrkorna och regeringen värdet av att Eucap Sahel-uppdragen är närvarande under längre tid jämfört med många andra givares insatser. Båda uppdragen tillhandahöll också information och rådgivning till stöd för andra EU-instrument och EU:s och medlemsstaternas verksamheter ur ett bredare perspektiv. Exempelvis bidrog uppdragen till utformningen av projekt med stöd från EU:s förvaltningsfond för nödåtgärder i Afrika, samlade information om migrationsströmmar och kartlade EU:s verksamheter med koppling till migration.

62

Givare och andra berörda parter i Niger och Mali underströk den viktiga roll som Eucap Sahel-uppdragen spelar genom att samordna verksamheter inom säkerhetssektorn. Båda uppdragen inrättade organ för att förbättra samordningen med de nationella myndigheterna, vilka hade problem i början men var framgångsrika på det stora hela. De inrättade även bra mekanismer för samordning och samarbete med andra givare och berörda parter. I Mali innefattade det en formell kartläggning av givare, med fullständiga uppgifter om föreslagna (men ännu inte finansierade), planerade, pågående och avslutade projekt inom säkerhetssektorn i Mali.

Slutsatser och rekommendationer

63

Rådet inrättade Eucap Sahel Niger och Eucap Sahel Mali för att råda bot på den svaga kapaciteten hos de styrkor som ansvarar för den inre säkerheten. Det arbete som de två uppdragen bedriver i en svår kontext har bidragit till att stärka kapaciteten men båda uppdragen har mött svårigheter som har lett till att insatserna blivit mindre effektiva och mindre hållbara.

64

Uppdragens personal har inte i något av länderna haft tillgång till tillfredsställande operativ vägledning och utbildning. Vart och ett av Eucap Sahel-uppdragen ägnade avsevärd tid och resurser åt att inrätta sina egna system och förfaranden, som i många fall inte var anpassade till de lokala förhållandena. Utrikestjänsten och kommissionen, som har ansvaret för förvaltningen av civila GSFP-uppdrag, gav inte tillräckligt stöd och i vissa fall tillämpades förfaranden som var olämpliga med hänsyn till arbetsförhållandena på fältet (se punkterna 25–30).

Rekommendation 1 – Vidta åtgärder för att förbättra uppdragens operativa effektivitet

Utrikestjänsten bör

• förse uppdragen med praktisk vägledning om operativa förfaranden, standardmallar som kan anpassas till lokala förhållanden, exempel på bästa praxis från tidigare uppdrag samt utbildning.

Kommissionen bör

• övergå till att delegera befogenheterna att godkänna inköp till uppdragschefen, med efterhandskontroller som utförs av kommissionen.

Utrikestjänsten och kommissionen bör

• förbättra stödet till uppdragen genom att tillhandahålla utrustning från det gemensamma lagret och ge plattformen för uppdragsstöd en utvidgad roll.

Måldatum: Slutet av 2018.

65

Uppdragens viktigaste resurs är deras personal, och ändå var bara tre fjärdedelar av tjänsterna tillsatta i genomsnitt. Rekryteringsförfarandena var tidskrävande och ofta resultatlösa. De tjänster som var svårast att tillsätta var de för personal som utstationeras från medlemsstaterna (se punkterna 31–33).

Rekommendation 2 – Öka andelen tillsatta tjänster i uppdragen

Utrikestjänsten bör hitta lösningar som gör att lediga tjänster i uppdragen kan tillsättas snabbt och effektivt, till exempel genom att föreslå längre utstationeringar till uppdragen från EU:s medlemsstater, använda kontraktsanställda i större omfattning och förbereda allmänna bidragsinfordringar som kan användas för att upprätta reservlistor över potentiell personal för att snabba på utplaceringen när vakanser uppstår.

Måldatum: Slutet av 2018.

66

Uppdragens tvååriga mandat uppmuntrar till korttidsplanering, och de årliga budgetarna gör att tiden ofta är orimligt knapp för processen att upphandla utrustning och tjänster. Andra berörda parter i Sahel och stödmottagarna anser att omfattningen av uppgifterna i Niger och Mali innebär att uppdragen behövs på medellång till lång sikt. Samtidigt har utrikestjänsten, trots att uppdragen inte är avsedda att bli permanenta organ i värdländerna, inte föreskrivit någon tydlig strategi för tillbakadragandet (se punkterna 34 och 35)

Rekommendation 3 – Ange mandat och budgetar som passar för insatserna och se till att det finns en strategi för tillbakadragandet

Utrikestjänsten bör föreslå mandat för uppdragen som gör att de kan uppnå sina mål, och ge tydligare vägledning om en strategi för tillbakadragandet.

Kommissionen bör fastställa budgetperioder som är avpassade för de operativa behoven.

Måldatum: Slutet av 2019.

67

Eucap Sahel-uppdragen stärkte de interna säkerhetsstyrkornas kapacitet genom att tillhandahålla utbildningskurser, utrustning och rådgivning. Båda uppdragen strävade efter att göra sina verksamheter hållbara, men med liten framgång. Det berodde delvis på att värdländerna saknade egenansvar eller politisk vilja och delvis på att uppdragen inte avsatte tillräckliga resurser för att säkerställa hållbarhet och följa upp den praktiska tillämpningen och användningen av den utbildning och den utrustning som tillhandahållits (se punkterna 37–54).

Rekommendation 4 – Ökat fokus på hållbarhet

Uppdragen bör rikta in sina resurser på att göra verksamheterna hållbara, dels genom att, där så är lämpligt, dra sig tillbaka ur framgångsrika verksamheter så snart som det är görligt för att uppmuntra de interna säkerhetsstyrkornas egenansvar och undvika ett alltför stort beroende och istället fokusera på att tillhandahålla stöd och uppbackning, dels genom att följa upp hur den utbildning och utrustning som tillhandahållits används.

Måldatum: Slutet av 2018.

68

Uppdragen gjorde endast begränsade och långsamma framsteg mot att uppnå sina mål. Men de indikatorer som angivits för att mäta uppdragens framsteg var också bristfälliga. De flesta indikatorer som angivits för Niger kunde inte användas för att mäta framsteg eftersom de helt enkelt bara radade upp de verksamheter som ingick i uppgifterna. Indikatorerna för Mali var bättre men innehöll inga kvantifierade mål. Indikatorerna gav inte en bra grund för att mäta hur ändamålsenliga uppgifterna var eller i vilken mån de bidragit till att uppnå målen (se punkterna 55 och 56).

69

Inget av uppdragen hade bra fungerande system för att utvärdera verksamheter under den granskade perioden, och de hade heller inte varit föremål för någon oberoende extern utvärdering (se punkterna 57–60).

Rekommendation 5 – Förbättra indikatorerna, övervakningen och utvärderingen

Utrikestjänsten bör

• fastställa indikatorer som uppfyller Racer-kriterierna (dvs. är relevanta, accepterade, trovärdiga, enkla och solida), fokuserar på kvantifierad output och utfall av uppdragens verksamheter och är relevanta för uppdragens mandat,
• fastställa specifika riktmärken som kan användas för att påvisa framsteg mot att uppnå målen,
• ge uppdragen vägledning och utbildning om övervakning och utvärdering,
• göra externa utvärderingar av uppdragen och mer övergripande bedömningar av deras effekter.

Måldatum: Slutet av 2018.

Denna rapport antogs av revisionsrättens avdelning III, med ledamoten Karel Pinxten som ordförande, vid dess sammanträde i Luxemburg den 24 april 2018.

Ordlista och förkortningar

Civcom: kommittén för de civila aspekterna av krishantering: ett rådgivande organ som inrättats av rådet och som ger information, formulerar rekommendationer och ger råd om civila aspekter av krishantering.

CMPD: direktoratet för krishantering och planering: den avdelning inom Europeiska utrikestjänsten som ansvarar för den politiska och strategiska planeringen av civila GSFP-uppdrag; CMPD:s roll är att se till att uppdragen är konsekventa och ändamålsenliga och att utveckla partnerskap, strategier, koncept och kapaciteter för GSFP; CMPD ansvarar för den strategiska planeringen av nya GSFP-uppdrag och utförandet av strategiska översyner av befintliga GSFP-uppdrag.

Conops: operativt koncept: ett planeringsdokument som anger ett uppdrags mandat och omsätter politisk avsikt i riktlinjer genom att ange vilka åtgärder som krävs för att fullgöra uppdraget.

CPCC: den civila planerings- och ledningskapaciteten: den avdelning inom Europeiska utrikestjänsten som ansvarar för planering, ledning, samordning, rådgivning, stöd, övervakning och översyn av civila GSFP-uppdrag; CPCC utarbetar de huvudsakliga utformnings- och planeringsdokumenten för uppdragen, dvs. Conops och Oplan.

den höga representanten/vice ordföranden: unionens höga representant för utrikes frågor och säkerhetspolitik/vice ordförande för Europeiska kommissionen.

EU: Europeiska unionen.

Eucap: Europeiska unionens uppdrag för kapacitetsuppbyggnad.

EUTM: Europeiska unionens utbildningsuppdrag: ett multinationellt militärt utbildningsuppdrag med säte i Bamako i Mali, som utbildar och ger råd till den maliska försvarsmakten.

gendarmeriets operativa centrum (i Niger): permanenta organ som inrättats för att övervaka vad som händer i regionen, tillhandahålla resurser till patruller, samla in information och överlämna den till berörda myndigheter och reagera på krissituationer.

genomförandeplan för uppdraget: plan som anger vilka verksamheter och projekt som ska utföras för att uppdragets uppgifter ska fullgöras.

GIZ: Deutsche Gesellschaft für Internationale Zusammenarbeit GmbH (tyskt organ för internationellt samarbete).

GSFP: EU:s gemensamma säkerhets- och försvarspolitik.

Gusp: EU:s gemensamma utrikes- och säkerhetspolitik.

interna säkerhetsstyrkor: polisen, gendarmeriet och nationalgardet.

krishanteringskoncept: syftet med krishanteringskonceptet är att analysera och föreslå GSFP-alternativ, beskriva deras syften och mål och ange ramar för EU:s GSFP-uppdrags möjliga mål och omfattning.

Kusp: kommittén för utrikes- och säkerhetspolitik; denna kommitté övervakar den interna situationen, ger rekommendationer till rådet om strategiska tillvägagångssätt och politiska alternativ, ger vägledning till Civcom och säkrar politisk kontroll över och strategisk ledning av krishanteringsinsatser; Kusp består av EU-ländernas ambassadörer i Bryssel, och ordförandeskapet sköts av företrädare för Europeiska utrikestjänsten.

mentorskap, övervakning och rådgivning: mentorskap: strukturerad kunskapsöverföring mellan en mentor och en adept i enlighet med en plan; övervakning: observation, bedömning och rapportering om adeptens resultat när det gäller att hålla utbildningskurser inom de interna säkerhetsstyrkorna; rådgivning: stöd som syftar till att göra adepterna självständiga i rollen som utbildare.

Minusma: FN:s integrerade multidimensionella stabiliseringsinsats i Mali, som fokuserar på skyldigheter som att garantera säkerhet, stabilisering och skydd av civila, stödja nationell politisk dialog och försoning samt bidra till återupprättandet av statens auktoritet, återuppbyggnaden av säkerhetssektorn och främjandet och skyddet av mänskliga rättigheter i landet.

Oplan: operativ plan, som anger ett uppdrags mål och uppgifter.

regionala operativa centrum (i Niger): tillfälliga organ avsedda att sammanföra regionala regeringsledamöter, de nigeriska försvars- och säkerhetsstyrkorna samt organ som ansvarar för civilskydd, brandförsvar, miljöskydd och tullar, för att hantera kriser till följd av terrorattentat, organiserad brottslighet och naturolyckor.

revisionsrätten: Europeiska revisionsrätten.

tjänsten för utrikespolitiska instrument: enhet vars huvudsakliga uppgift är att leda ett antal av EU:s utrikespolitiska åtgärder; tjänsten för utrikespolitiska instrument förvaltar insatser och deras finansiering och är en avdelning inom Europeiska kommissionen som arbetar jämsides med utrikestjänsten.

Tillämpningsföreskrifterna: kommissionens delegerade förordning (EU) nr 1268/2012 av den 29 oktober 2012 om tillämpningsföreskrifter för Europaparlamentets och rådets förordning (EU, Euratom) nr 966/2012 om finansiella regler för unionens allmänna budget (nedan kallade tillämpningsföreskrifterna för budgetförordningen), i dess ändrade lydelse.

utrikestjänsten: Europeiska utrikestjänsten, som är Europeiska unionens diplomattjänst; den hjälper EU:s chef för utrikes frågor – den höga representanten för utrikes frågor och säkerhetspolitik – att genomföra EU:s gemensamma utrikes- och säkerhetspolitik.

Granskningsteam

I våra särskilda rapporter redovisar vi resultatet av våra revisioner av EU:s politik och program eller av förvaltningsteman kopplade till specifika budgetområden. För att uppnå så stor effekt som möjligt väljer vi ut och utformar granskningsuppgifterna med hänsyn till riskerna när det gäller resultat eller regelefterlevnad, storleken på de aktuella intäkterna eller kostnaderna, framtida utveckling och politiskt intresse och allmänintresse.

Denna effektivitetsrevision utfördes av revisionsrättens avdelning III yttre åtgärder, säkerhet och rättvisa, där ledamoten Karel Pinxten är ordförande. Revisionsarbetet leddes av ledamoten Bettina Jakobsen med stöd av Katja Mattfolk (kanslichef), Kim Storup (attaché), Beatrix Lesiewicz (förstechef), Kim Hublé (uppgiftsansvarig) och Torielle Perreur-Lloyd (revisor).

Kontakt

EUROPEISKA REVISIONSRÄTTEN
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxemburg
LUXEMBURG

Tfn +352 4398-1
Frågor: eca.europa.eu/sv/Pages/ContactForm.aspx
Webbplats: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors

En stor mängd övrig information om Europeiska unionen är tillgänglig på internet via Europa-servern (http://europa.eu).

Luxemburg: Europeiska unionens publikationsbyrå, 2018

PDF	ISBN 978-92-872-9678-8	ISSN 1977-5830	doi:10.2865/60659	QJ-AB-18-012-SV-N
HTML	ISBN 978-92-872-6484-8	ISSN 1977-5830	doi:10.2865/048697	QJ-AB-18-012-SV-Q

© Europeiska unionen, 2018

För all användning eller återgivning av foton eller annat material som Europeiska unionen inte har upphovsrätten till måste tillstånd inhämtas direkt från upphovsrättsinnehavaren.

KONTAKTA EU

Besök
Det finns hundratals Europa direkt-kontor i hela EU. Hitta ditt närmaste kontor på https://europa.eu/european-union/contact_sv

Telefon eller mejl
Tjänsten Europa direkt svarar på dina frågor om EU. Kontakta tjänsten på något av följande sätt:

• Ring det avgiftsfria telefonnumret 00 800 6 7 8 9 10 11 (en del operatörer kan ta betalt för samtalet).
• Ring telefonnumret +32 22999696.
• Mejla via webbplatsen (https://europa.eu/european-union/contact_sv).

EU-INFORMATION

På nätet
På webbplatsen Europa finns det information om EU på alla officiella EU-språk (https://europa.eu/european-union/index_sv).

EU-publikationer
Ladda ned eller beställ både gratis och avgiftsbelagda EU-publikationer från EU Bookshop (http://op.europa.eu/eubookshop). Om du behöver flera kopior av en gratispublikation kan du kontakta Europa direkt eller ditt lokala informationskontor (http://europa.eu/contact).

EU-lagstiftning och andra rättsliga handlingar
Rättsliga handlingar från EU, inklusive all EU-lagstiftning sedan 1951, finns på alla officiella EU-språk på EUR-Lex (http://eur-lex.europa.eu/homepage.html?locale=sv).

Öppna data från EU
På EU:s portal för öppna data (http://data.europa.eu/euodp/sv/home?) finns dataserier från EU. Dataserierna får laddas ned och användas fritt för kommersiella och andra ändamål.