Posilnenie kapacity vnútorných bezpečnostných síl v Nigeri a Mali: dosiahol sa len obmedzený a pomalý pokrok

Zhrnutie

I

Neistota v regióne Sahel v západnej Afrike má negatívny dosah na rozvoj krajín, ako aj na záujmy Európskej únie (EÚ). Spoločná bezpečnostná a obranná politika (SBOP) je nástroj EÚ určený na plnenie výziev vyplývajúcich z ozbrojeného konfliktu, politickej nestability, terorizmu, organizovanej trestnej činnosti a nelegálnej migrácie. EÚ uskutočňuje v rámci SBOP v Nigeri a Mali civilné misie, ktoré poskytujú odbornú prípravu, poradenstvo a vybavenie s cieľom posilniť kapacitu vnútroštátnych síl zodpovedných za vnútornú bezpečnosť.

II

Európska služba pre vonkajšiu činnosť (ESVČ) zriadila misie Sahel na budovanie kapacít EÚ (EUCAP) v Nigeri (2012) a Mali (2014) v mene členských štátov EÚ a plánuje a riadi ich činnosti, kým Komisia spravuje ich rozpočty, financované z prostriedkov EÚ (69,46 mil. EUR pre Niger na obdobie 2012 až 2017 a 66,48 mil. EUR pre Mali na obdobie 2014 až 2017). Každá misia má svojho vedúceho misie, ktorý má na starosti operácie v dotknutej krajine. Viac ako polovica zamestnancov je na misie vyslaná a títo zamestnanci sú platení členskými štátmi EÚ. Ostatní zamestnanci sú hradení z rozpočtu misií.

III

Preskúmali sme, ako boli misie EUCAP Sahel zriadené a riadené, ako pôsobili a či sa im podarilo posilniť kapacitu síl zodpovedných za vnútornú bezpečnosť v Nigeri a Mali. Uskutočnili sme rozhovory s ESVČ, Komisiou, dvoma misiami EUCAP Sahel, vnútroštátnymi orgánmi a vnútornými bezpečnostnými silami (ISF) v Nigeri a Mali, ako aj so širokým spektrom zainteresovaných strán.

IV

Dospeli sme k záveru, že misie prispeli k posilneniu kapacity síl zodpovedných za vnútornú bezpečnosť, ale pokrok sa spomalil v dôsledku náročných podmienok, v ktorých pracovali, a prevádzkovej neefektívnosti. Zistili sme, že zamestnanci misie nedostali vhodné praktické pokyny a v prípade EUCAP Sahel v Nigeri neboli pred nasadením zaškolení. ESVČ a Komisia neposkytli dostatočnú podporu a v niektorých prípadoch uplatňovali postupy, ktoré neboli prispôsobené pracovným podmienkam priamo na mieste.

V

Obe misie mali vysoký počet voľných pracovných miest. V priemere boli obsadené len tri štvrtiny pracovných miest. Postupy prijímania zamestnancov boli zdĺhavé a často neúspešné. Zamestnanci boli z členských štátov EÚ spravidla vysielaní maximálne na dva roky. Misie EUCAP Sahel majú dvojročné mandáty a ročné rozpočty. Všetky tieto aspekty znižujú prevádzkovú efektívnosť misií, pretože sa nepodporuje strednodobé ani dlhodobé plánovanie. A zároveň, napriek tomu, že misie nie sú určené na to, aby sa stali stálymi orgánmi v hostiteľských krajinách, v súčasnosti neexistuje jasná cesta k stratégii ukončenia.

VI

Zistili sme, že misie sa vo svojich činnostiach zameriavali na udržateľnosť, ale s malým úspechom. Čiastočne to bolo z dôvodu nedostatočného zapojenia hostiteľských krajín a čiastočne preto, že misie nevyčlenili primerané zdroje na zaistenie udržateľnosti a nadviazanie na praktické uplatnenie a využitie poskytnutej odbornej prípravy a dodaného vybavenia.

VII

Misie mali nedostatočné ukazovatele výkonnosti a počas kontrolovaného obdobia primerane nemonitorovali a nevyhodnocovali plnenie úloh. Posúdenia vplyvu ESVČ neboli spojené s monitorovaním a hodnotením.

VIII

Zistili sme, že misie zohrávali dôležitú úlohu pri posilňovaní kapacity síl zodpovedných za vnútornú bezpečnosť v Nigeri a Mali, ako aj pri podpore ďalších činností EÚ a jej členských štátov. Iní darcovia, členské štáty EÚ, vnútroštátne orgány a príjemcovia podpory misie EUCAP Niger a Mali poskytli celkovo pozitívne hodnotenie činností misií EUCAP Sahel.

IX

ESVČ a Komisii predkladáme nasledujúce odporúčania:

• prijať opatrenia na zlepšenie prevádzkovej efektívnosti misií,
• zvýšiť mieru obsadenosti pracovných miest v misiách,
• stanoviť mandáty a rozpočty na prevádzku a stanoviť stratégiu ukončenia,
• zvýšiť dôraz na udržateľnosť,
• zlepšiť ukazovatele, monitorovanie a hodnotenie.

Úvod

Niger a Mali v regióne Sahel

01

Niger a Mali sú krehké štáty v západnej Afrike. Ide o mladé parlamentné demokracie so slabými ekonomikami a rozvíjajúcou sa verejnou správou. V indexe ľudského rozvoja za rok 2016 sú na 187. a 175. mieste zo 188 krajín a žijú v nich ľudia, ktorí patria medzi najchudobnejších na svete. Niger je šiestou a Mali ôsmou najväčšou krajinou v Afrike a nachádzajú sa v južnej časti Sahary. Týmito krajinami prechádza mnoho migrantov na ceste do svojich konečných destinácií.

02

Napriek mierovej dohode podpísanej v júni 2015 a prítomnosti zahraničných mierových síl sú extrémistické skupiny v severnom Mali stále aktívne a národné bezpečnostné sily čelia viacerým výzvam. Počet obetí je i naďalej vysoký a často dochádza k teroristickým útokom. Bezpečnosť Nigeru ohrozuje nestabilita v susednej Líbyi, Nigérii a Mali. Vláda čelí výzvam, ako je boj proti obchodníkom s ľuďmi a iné nelegálne činnosti.

03

EÚ schválila v marci 2011 stratégiu pre bezpečnosť a rozvoj v regióne Sahel, ktorá vychádzala z predpokladu, že rozvoj a bezpečnosť sa vzájomne podporujú a problémy, ktorým čelí región Sahel, vyžadujú regionálne riešenie. V roku 2014 sa Niger, Mali, Mauritánia, Čad a Burkina Faso dohodli vytvoriť regionálnu organizáciu, tzv. skupinu piatich (G5), na posilnenie rozvoja a bezpečnosti v regióne Sahel (pozri mapu). EÚ túto iniciatívu podporuje v oblastiach spoločného záujmu, ako je bezpečnosť, kontrola migrácie, boj proti terorizmu, humanitárna situácia a humanitárny rozvoj.

Civilné misie SBOP

04

Spoločná bezpečnostná a obranná politika (SBOP) EÚ určuje obranné štruktúry a kapacity Únie, ako aj štruktúry a kapacity jej krízového riadenia a je hlavnou zložkou spoločnej zahraničnej a bezpečnostnej politiky (SZBP)¹. Výsledkom spoločnej bezpečnostnej a obrannej politiky, ktorá sa riadi článkami 42 až 46 Zmluvy o Európskej únii, bolo vyslanie misií² do cudziny na účely zachovania mieru, prevencie konfliktov a posilnenia medzinárodnej bezpečnosti v súlade so zásadami charty OSN.

05

EÚ realizovala od roku 2003³ 22 civilných misií SBOP v troch krajinách po celom svete. Vo februári 2018 stále prebiehalo desať misií, ktoré sa zameriavali predovšetkým na budovanie kapacity a posilňovanie právneho štátu v hostiteľských krajinách. Väčšina z nich poskytovala podporu v oblasti reformy bezpečnostného sektora a dobrej správy vecí verejných, napríklad EULEX⁴ v Kosove⁵a EUPOL⁶ v Afganistane⁷. Ďalšie sa zaoberali aj bojom proti organizovanej trestnej činnosti, bojom proti terorizmu a správou hraníc (EUCAP Sahel Mali) a v poslednom období riadením nelegálnej migrácie (EUCAP Sahel Niger). EÚ v súčasnosti vykonáva aj šesť vojenských operácií, ktoré sú financované priamo členskými štátmi EÚ, nie z rozpočtu EÚ. Prehľad civilných misií SBOP a vojenských operácií pozri v prílohe I.

06

Za civilné misie SBOP zodpovedá vysoká predstaviteľka Únie pre zahraničné veci a bezpečnostnú politiku a podpredsedníčka Európskej komisie (VP/PK). Pod jej vedením ESVČ riadi prácu misií a útvar pre nástroje zahraničnej politiky Európskej komisie (FPI) spravuje ich rozpočty. Riaditeľstvo pre krízové riadenie a plánovanie (CMPD) v rámci ESVČ vykonáva politické a strategické plánovanie misií a vyvíja koncepciu krízového riadenia pre nové misie SBOP. Útvar ESVČ zodpovedný za ustanovenie a udržiavanie misií sa nazýva Útvar pre civilné plánovanie a vedenie operácií (CPCC), ktorého riaditeľ je tiež veliteľom civilných operácií.

07

Členské štáty EÚ rozhodujú o zriadení a ukončení misií SBOP prostredníctvom Rady. Stanovujú ciele a mandáty misií, schvaľujú ich pracovné programy a rozhodujú o tom, či a na ako dlho obnovia ich mandáty. Rada spoločne s Európskym parlamentom stanovuje aj rozpočty misií. Rámček 1 prezentuje postup od identifikácie krízy po zriadenie misií a ilustrácia 1 znázorňuje, ako sú misie plánované.

08

Útvar pre civilné plánovanie a vedenie operácií plánuje a vypracúva kontext práce misií a definuje činnosti a ukazovatele výkonnosti. Rovnako poskytuje vstup pre nástroje zahraničnej politiky, pokiaľ ide o rozpočty misií, a podporuje riaditeľstvo pre krízové riadenie a plánovanie pri príprave periodických strategických preskúmaní pokroku. Útvar pre civilné plánovanie a vedenie operácií má 68 zamestnancov v ústredí v Bruseli. Vedúci misie velí na operačnej úrovni v teréne. Mnohí zamestnanci misií sú vyslaní členskými štátmi EÚ. Vysielajúce krajiny hradia platy vyslaných zamestnancov, zatiaľ čo dodatočné denné príspevky a rizikové prirážky sú financované z rozpočtových prostriedkov misie EÚ. Zmluvní zamestnanci sú prijímaní priamo misiami a pracujú predovšetkým v oblasti financií, logistiky, bezpečnosti a administratívy.

Misie EUCAP SAHEL v Nigeri a Mali

09

Na vykonávanie svojej stratégie pre Sahel využíva EÚ civilné misie SBOP a vojenské⁸ operácie, ako aj ďalšie nástroje EÚ⁹. EU zriadila misie v Nigeri a Mali v reakcii na hrozby pre vývoj a vnútornú bezpečnosť regiónu Sahel a pre bezpečnosť EÚ. Cieľom bolo pomôcť posilniť kapacitu vnútroštátnych síl zodpovedných za vnútornú bezpečnosť poskytnutím výcviku, poradenstva a vybavenia. Zamestnanci dvoch misií EUCAP Sahel poskytujú túto podporu bez výkonných právomocí¹⁰. Budujú kapacitu vnútorných bezpečnostných síl (polícia, žandárstvo, národná garda) v hostiteľských krajinách. V Nigeri to zahŕňa i armádu, a to v miere, v ktorej sa jej úloha vzťahuje na vnútornú bezpečnosť.

10

Rada zriadila misiu EUCAP Sahel v Nigeri v roku 2012 „na podporu budovania kapacít nigerských bezpečnostných aktérov v boji proti terorizmu a organizovanej trestnej činnosti”¹¹. Členské štáty EÚ v roku 2015 rozšírili mandát misie o pomoc Nigeru pri kontrole nelegálnej migrácie a v boji proti nej, ako aj pri zbere informácií o nelegálnej migrácii. Hlavná kancelária a väčšina zo 169 zamestnancov¹² misie sídli v hlavnom meste Niamey. V roku 2016 otvorila misia miestnu kanceláriu v Agadeze na Sahare. K hlavným činnostiam misie patrí:

• poskytovať odbornú prípravu v kľúčových oblastiach vrátane súdnej analýzy, taktickej a technickej pomoci a pedagogických zamestnancov vo vnútorných bezpečnostných silách (ISF), aby mohli poskytovať odbornú prípravu sami,
• poskytovať poradenstvo vnútorným bezpečnostným silám v oblasti koncipovania a organizácie kurzov,
• pomáhať vnútorným bezpečnostným silám spolupracovať (interoperabilita) a koordinovať ich prácu,
• zabezpečiť vybavenie, ako sú mapy pre odľahlé oblasti, softvér pre ľudské zdroje, terénne vozidlá, sada forenzného vybavenia pre políciu a mobilné opravovne,
• podpora revízie nigerských zákonov o nelegálnej migrácii a súvisiacej organizovanej trestnej činnosti.

11

Rada zriadila misiu EUCAP Sahel Mali v roku 2014 s cieľom „umožniť malijským orgánom obnoviť a udržať ústavný a demokratický poriadok, ako aj podmienky pre trvalý mier v Mali a obnoviť a udržať autoritu a legitímnosť štátu na celom území Mali prostredníctvom efektívneho opätovného nastolenia štátnej správy”¹³. Misia má 194 pracovných miest¹⁴ v hlavnom meste Bamako. Niektoré činnosti misie sú:

• politické reformy a budovanie kapacít s cieľom posilniť zručnosti v oblasti riadenia hraníc,
• revízia osnov odbornej prípravy a poskytovanie odbornej prípravy v oblasti operačného riadenia a riadenia ľudských zdrojov, profesijnej etiky, verejného poriadku, spravodajských techník, profesionálnych zásahov, policajnej činnosti v oblasti kriminálnych aktivít, boja proti terorizmu a v oblasti ľudských práv a rodovej rovnosti,
• začať mobilný výcvik a nasadiť hodnotiace tímy, aby boli pokryté i vzdialené regióny.

12

V prílohe II sa uvádza mandát a ciele, ktoré obom misiám EUCAP Sahel stanovila Rada. V tabuľke 1 sa nachádza prehľad kľúčových charakteristík misií.

Tabuľka 1

Podobnosti a rozdiely: EUCAP Sahel Niger a EUCAP Sahel Mali

	Obidve misie	Niger	Mali
Začiatok prevádzky		2012	2014
Dĺžka mandátu	2 roky s možnosťou predĺženia
Hlavní príjemcovia	Vnútorné bezpečnostné sily: -polícia -žandárstvo -národná garda	Ďalej nigerské ozbrojené sily v súvislosti s vnútornou bezpečnosťou
Ústredie	Hlavné mesto	Niamey	Bamako
Miestna kancelária		Agadez
Disponibilné pracovné miesta:		169	194
Bezpečnostné výzvy, na ktoré sa misia EUCAP sústreďuje predovšetkým	-prítomnosť teroristických skupín -neisté hranice -nelegálna migrácia -rozšírenie radikalizmu	-návrat nigerských občanov z Líbye -dostupnosť zbraní -nelegálne prevádzačské a pašerácke siete -Boko Haram/ľutujúci teroristi	-slabý štát a strata kontroly nad niektorými časťami malijského územia -prítomnosť prevádzačov -korupcia -organizovaná trestná činnosť -nedostatočná dôvera verejnosti vo vnútorné bezpečnostné sily

13

Rada schválila od júla 2012 do júla 2017 na misiu EUCAP Sahel Niger 69,46 mil. EUR a od apríla 2014 do januára 2017 66,48 mil. EUR na misiu EUCAP Sahel Mali. Z tejto celkovej sumy využila každá misia 53 % na náklady na zamestnancov, 19 % (Niger) a 24 % (Mali) na prevádzkové náklady, ako je nájomné, poistné, náklady na bezpečnosť a vozový park (pozri graf 1). Misie využili 77 % (Niger)¹⁵ a 67 % (Mali)¹⁶ z týchto kumulovaných rozpočtov.

Posledný vývoj

14

Od roku 2015 sa civilné misie SBOP podieľali na čoraz širšom spektre úloh v reakcii na meniace sa bezpečnostné prostredie. Jedným príkladom je ich zvýšený dôraz na budovanie kapacít v oblasti boja proti terorizmu a pridanie činností týkajúcich sa zhromažďovania a výmeny informácií v oblasti migrácie. Vysoká predstaviteľka Únie pre zahraničné veci a bezpečnostnú politiku a podpredsedníčka Európskej komisie pri prezentácii „Globálnej stratégie EÚ pre zahraničnú a bezpečnostnú politiku“ v roku 2016 zdôraznila kľúčový význam posilňovania civilnej kapacity v tretích krajinách¹⁷.

15

V pláne vykonávania v oblasti bezpečnosti a obrany¹⁸ vysoká predstaviteľka Únie pre zahraničné veci a bezpečnostnú politiku a podpredsedníčka Európskej komisie požiadala členské štáty EÚ o „súhlas s prieskumom štruktúr a kapacít na plánovanie a vykonávanie misií SBOP“¹⁹. Rada ju v novembri 2017 vyzvala, aby „prezentovala ďalšie kroky v rozvoji civilných kapacít, aby sa do roku 2018²⁰ mohlo dospieť k dohode o pakte civilnej SBOP“²¹. Ide o tretí krok trojfázového procesu, ktorý začína progresívnym koncepčným dokumentom, po ktorom nasleduje plán rozvoja civilných spôsobilostí a pakt, ktorý umožňuje všetkým zainteresovaným stranám (primárne členským štátom EÚ) zaviazať sa k procesu posilnenia civilných misií SBOP.

16

Rada vyzvala VP/PK, aby do mája 2018 zriadila „základnú reakčnú kapacitu“²² pozostávajúcu z posilnenej platformy na podporu misií²³, ako aj zdrojov v existujúcich misiách.” Väčší význam civilných misií SBOP viedol k tomu, že ESVČ boli od roku 2018 prideľované i dodatočné zdroje na posilnenie podpory pre civilné misie SBOP.

Rozsah auditu a audítorský prístup

17

Tento audit sa týkal dvoch civilných misií SBOP, ktoré zriadila EÚ na posilnenie kapacity síl zodpovedných za vnútornú bezpečnosť v Nigeri a Mali²⁴. Položili sme tieto otázky:

• Plánovala a vykonávala ESVČ misie EUCAP Sahel dobre?
• Posilnili misie EUCAP Sahel kapacitu bezpečnostných síl v Nigeri a Mali?

18

Audit sa týkal obdobia od začatia misií a zahŕňal návštevy v Nigeri a Mali v septembri 2017.

19

Prácu sme začali revíziou stratégií, politík, plánov a správ o vykonávaní. Následne sme sa stretli so zamestnancami zodpovednými za riadenie misií z Bruselu: z CPCC a CMPD v rámci ESVČ a Generálneho riaditeľstva Európskej komisie pre medzinárodnú spoluprácu a rozvoj a z FPI. Zároveň sme viedli rozhovory so zástupcami Výboru pre civilné aspekty riešenia krízových situácií (CIVCOM) zo štyroch členských štátov EÚ²⁵, s osobitným zástupcom EÚ pre Sahel a bývalým vedúcim misie EUCAP Sahel Niger.

20

Navštívili sme Niger i Mali, kde sme viedli rozhovory so zamestnancami oboch misií (vrátane zamestnancov miestnej kancelárie v Agadeze v Nigeri), a zástupcami vnútroštátnych orgánov a vnútorných bezpečnostných síl. Stretli sme sa aj s príslušnými delegáciami a zastúpeniami EÚ štyroch členských štátov EÚ²⁶ v Nigeri aj v Mali, ako i so zástupcami Spojených štátov amerických, Japonska a Kanady. Hovorili sme s medzinárodnými organizáciami a darcami, ktorí pôsobia v bezpečnostnom sektore, ako je Viacrozmerná integrovaná stabilizačná misia OSN v Mali (Mimusma), výcviková misia EÚ v Mali, CiviPol, agentúra Expertise France, Deutsche Gesellschaft für Internationale Zusammenarbeit (GIZ) a Medzinárodná organizácia pre migráciu.

21

Preskúmali sme dokumenty a vykonali kontroly na mieste, ktoré sa týkali 46 z celkového počtu 446 kurzov odbornej prípravy usporiadaných v Nigeri a 16 z celkového počtu 135 kurzov odbornej prípravy usporiadaných v Mali, 12 projektov na nákup vybavenia alebo renováciu školiacich priestorov vnútorných bezpečnostných síl v Nigeri a deviatich projektov v Mali. Preskúmali sme aj prácu, ktorú vykonali zamestnanci misií poskytujúci poradenské služby v hostiteľských krajinách.

Pripomienky

Reakcia EÚ na potreby budovania kapacít bezpečnostných síl bola poznačená prevádzkovou neefektívnosťou

22

Skúmali sme, ako Rada, ESVČ, Komisia a zamestnanci v Nigeri a Mali zriadili, riadili a prevádzkovali dve misie. Posudzovali sme, či ESVČ:

1. zohľadnila ponaučenia získané z predchádzajúcich misií SBOP;
2. vyčlenila misiám dostatočné ľudské a logistické zdroje;
3. poskytla zamestnancom misie pred ich nasadením dostatočné praktické pokyny a odbornú prípravu;
4. dodržovala náležité administratívne postupy;
5. riadne naplánovala misie.

ESVČ využila skúsenosti získané z misie EUCAP Sahel Niger pri zriaďovaní misie EUCAP Sahel Mali

23

ESVČ a Komisia pred zriadením misií navštívili Niger a Mali, aby posúdili potreby v oblasti budovania kapacít vnútorných bezpečnostných síl. Posudzovanie potrieb Nigeru začalo v januári 2012 a ESVČ dokončila podrobný návrh v podobe koncepcie krízového riadenia v marci 2012. Čiastočne preto, že misia bola zriadená unáhlene, v prvých 18 mesiacoch svojho fungovania zaznamenala logistické a prevádzkové problémy (pozri rámček 2).

24

ESVČ zriadila misiu EUCAP Sahel v Mali ako právny subjekt v roku 2014²⁸, čo umožnilo, aby sa nová misia vyhla mnohým problémom, ktoré sa vyskytli v rámci misie EUCAP SAHEL Niger. Na základe svojich skúseností v Nigeri ESVČ zabezpečila, aby:

• zamestnanci získali privilégiá udeľované diplomatom hneď pri zriadení misie,
• Rada schválila počiatočný rozpočet pre misiu, ktorý jej umožnil prijať administratívnych pracovníkov a pracovníkov bezpečnostných služieb a nakúpiť vybavenie pred začiatkom fungovania misie.

Nedostatočná odborná príprava pred nasadením a nedostatočná podpora ústredia ESVČ viedli k oneskoreniam

25

Zistili sme, že mnohí zamestnanci zodpovední za identifikáciu projektov a prípravu technických špecifikácií neboli dostatočne informovaní o postupoch a pravidlách EÚ pred tým, než prišli na misie v Nigeri a Mali. To viedlo k oneskoreniam v postupoch verejného obstarávania a zrušeniu zmlúv.

26

V Nigeri sa to napríklad netýkalo len fázy zriadenia misie (pozri rámček 2), tieto problémy pokračovali i v ďalších rokoch fungovania misie. V prípade šiestich kontrolovaných projektov prišlo zakúpené vybavenie dávno po skončení kurzov odbornej prípravy, pre ktoré boli zakúpené. V ďalších piatich prípadoch zamestnanci, ktorí vymedzili potreby z hľadiska vybavenia alebo vypracovali špecifikácie zákazky, odišli ešte predtým, než bol tovar dodaný. Novoprijatí zamestnanci museli prevziať projekty a postupy bez toho, aby boli preškolení, čo viedlo k oneskoreniam vo vykonávaní činností misie.

27

ESVČ a Komisia uznali nedostatky zistené pri zriaďovaní misií SBOP a vo svojej odpovedi na našu správu o misii EUPOL v Afganistane uviedli, že budú rozvíjať „spoločné stredisko služieb pre všetky misie SBOP“ a optimalizujú „využívanie skladu SBOP na hospodárenie s majetkom prebiehajúcich misií“. V čase konania auditu to ešte nebolo zavedené. Rada však 13. novembra 2017 schválila zriadenie posilnenej platformy na podporu misií, ktorá má byť dokončená do mája 2018. Táto platforma sprístupní novým civilným misiám SBOP „rýchlo nasaditeľné prostriedky a prvky plánovania z členských štátov a v dohodnutých prípadoch i špecializované tímy a mnohonárodné útvary, ako je Európska žandárska jednotka“. ESVČ tiež pripravuje vytvorenie centrálneho skladu, kde budú centrálne uložené zásoby položiek na rýchlu distribúciu, aby sa znížil počet verejných obstarávaní, ktoré vykonávajú existujúce misie.

Pravidlá a postupy Komisie neboli prispôsobené podmienkam v Nigeri a Mali

28

Komisia umožnila zamestnancom misie v Nigeri a Mali uplatňovať pružné postupy verejného obstarávania²⁹ vzhľadom na zložitú situáciu, v ktorej museli pôsobiť³⁰. Napriek uplatňovaniu týchto postupov sa zamestnanci vykonávajúci verejné obstarávanie v misiách domnievali, že pravidlá a postupy útvaru pre nástroje zahraničnej politiky sa často uplatňujú spôsobom, ktorý nie je vhodný pre pracovné podmienky vo vnútrozemských krajinách západnej Afriky. Predovšetkým:

• V rozpočtovom období v dĺžke jedného roka bolo ťažké pripraviť a dokončiť zákazky v stanovených lehotách, a to vzhľadom na nedostatok miestnych dodávateľov a dlhé dodacie lehoty. Ďalej požiadavka (uplatňovaná až od roku 2017) odovzdať vybavenie príjemcovi v rámci rozpočtového roka predstavovala pre misie ďalší tlak, a to najmä v Nigeri, kde je vybavenie často určené pre regióny, do ktorých sa preprava organizuje zložitým spôsobom.
• Prísne uplatňovanie pravidiel a postupov zo strany útvaru pre nástroje zahraničnej politiky malo za následok rušenie zákaziek z dôvodu drobných nepresností v špecifikáciách vybavenia alebo menšie prekročenie rozpočtu.
• Požiadavka združovať podobné položky (tak v prípade misií, ako aj príjemcov) do jednej zákazky viedla k oneskoreniam, keďže k nákupom dochádzalo menej často.
• Povinnosť využívať rámcové zmluvy Komisie viedla k problémom. V jednom prípade misia EUCAP Sahel Niger objednala vybavenie, ale strop pre nákupy daný v rámcovej zmluve už bol dosiahnutý. Misia preto začala obstarávať tieto položky prostredníctvom postupov verejného obstarávania na miestnej úrovni. V iných prípadoch nebolo možné na miestnej úrovni obstarať dodávky vybavenia, ktoré bolo zakúpené na základe rámcovej zmluvy.

29

Misie EUCAP Sahel si vyžadujú predchádzajúci súhlas Komisie v prípade nákupov nad 20 000 EUR. Tento postup je zdĺhavejší, ako keď misie nakupujú priamo. Komisia prijala odporúčania uvedené vo výročnej správe EDA za rok 2013, aby útvar pre nástroje zahraničnej politiky akreditoval všetky civilné misie SBOP v súlade s „hodnoteniami na základe šiestich pilierov“.³¹. To znamená, že keď misie posilnia svoje systémy, aby spĺňali požiadavky hodnotiteľov, na vedúcich misie sa delegujú právomoci autorizovať nákupy, pričom Komisia pokračuje vo vykonávaní kontrol a posterori. Krátko po našej návšteve sa v oboch misiách začalo tzv. hodnotenie na základe šiestich pilierov³².

Nedostatočné usmernenia zo strany ústredia ESVČ majú za následok slabé postupy

30

Zamerali sme sa na usmernenia, ktoré majú misie k dispozícii, a zistili sme, že sú neprimerané, pretože sa vzťahujú najmä na administratívne postupy³³. Misie mali málo operačných usmernení s príkladmi osvedčených postupov alebo štandardných vzorov z predchádzajúcich civilných misií SBOP, ktoré mohli využiť na zaškolenie novoprijatých zamestnancov. Každá misia EUCAP Sahel venovala značný čas a zdroje na to, aby definovala a vytvorila svoje vlastné postupy, ktoré neboli vždy operačne účinné.

Členské štáty EÚ neposkytli dostatok zamestnancov na obsadenie disponibilných pracovných miest

31

Najdôležitejším zdrojom misií EUCAP Sahel sú ich zamestnanci, a to vyslaní a platení členskými štátmi EÚ, a zamestnanci misií zmluvne dohodnutí na miestnej úrovni a financovaní z rozpočtu EÚ. Misie mali neustále problémy s obsadzovaním voľných pracovných miest pre vyslaných zamestnancov. ESVČ vyzýva členské štáty EÚ, aby poskytovali uchádzačov na vyslanie prostredníctvom výziev na príspevky, ktoré sú časovo i finančne náročné na organizáciu. V období 2012 až 2016 bolo v rámci misie EUCAP Sahel Niger usporiadaných 24 výziev na príspevky a v období 2014 až 2016 v rámci misie EUCAP Sahel Mali bolo usporiadaných 14 výziev na príspevky. Tieto výzvy na príspevky viedli k naplneniu len polovice uverejnených voľných pracovných miest pre Niger a len dvoch tretín v Mali (pozri tabuľky 2 a 3). Výbor pre civilné aspekty riešenia krízových situácií rozhoduje, ktoré pracovné miesta sú uverejnené výlučne pre vyslaných zamestnancov a ktoré sú otvorené aj pre zmluvných zamestnancov. Zmluvní zamestnanci môžu byť prijatí na pracovné miesta pre vyslaných zamestnancov len vtedy, ak sa v rámci dvoch po sebe nasledujúcich výziev na príspevky nenájdu vhodní vyslaní uchádzači.

Tabuľka 2

EUCAP Sahel Niger: výsledky výziev na príspevky (2012 – 2016)

Misia EUCAP Sahel Niger:	Bežné výzvy na príspevky		Mimoriadne výzvy na príspevky
Celkový počet uverejnených pracovných miest	276		59
Uverejnené ako „vyslané pracovné miesto“	132	48%	20	34%
Uverejnené ako „vyslané/zmluvné pracovné miesto“	144	52%	39	66%
Obsadené pracovné miesta	163	59%	29	49%
Neobsadené pracovné miesta	113	41%	30	51%
Pracovné miesta, na ktoré neboli prijaté žiadne žiadosti	33	12%	9	15%
Pracovné miesta, na ktoré bola prijatá len jedna žiadosť	71	26%	9	15%

Zdroj: EUCAP Sahel Niger.

Tabuľka 3

EUCAP Sahel Mali: výsledky výziev na príspevky (2014 – 2016)

Misia EUCAP Sahel Mali	Bežné výzvy na príspevky		Mimoriadne výzvy na príspevky
Celkový počet uverejnených pracovných miest	198		21
Uverejnené ako „vyslané pracovné miesto“	127	64%	5	24%
Uverejnené ako „vyslané/zmluvné pracovné miesto“	71	36%	16	76%
Obsadené pracovné miesta	139	70%	14	67%
Neobsadené pracovné miesta	59	30%	7	33%
Pracovné miesta, na ktoré neboli prijaté žiadne žiadosti	7	4%	0	0%
Pracovné miesta, na ktoré bola prijatá len jedna žiadosť	26	13%	1	5%

Zdroj: EUCAP Sahel Mali.

32

Ťažkosti, ktorým čelia misie v Nigeri a Mali pri získavaní vyslaných zamestnancov z členských štátov EÚ, sú podobné ťažkostiam, ktoré mali predchádzajúce civilné misie SBOP³⁴. Medzi tieto dôvody patrí skutočnosť, že kvalifikácia a úroveň požadovaných odborných znalostí takýchto zamestnancov je vysoká a zamestnanci musia byť schopní pracovať vo francúzskom jazyku³⁵. Potenciálni uchádzači musia zvážiť aj neisté bezpečnostné a životné podmienky. Napokon zabezpečenie civilných misií SBOP zamestnancami nie je vždy pre členské štáty EÚ vysokou prioritou. V dôsledku toho sa miera obsadenosti pracovných miest v príslušných obdobiach v rámci misie EUCAP Sahel v Nigeri rovnala v priemere 72 % a v rámci misie EUCAP Sahel v Mali 77 %.

33

Dĺžka vyslania personálu z členských štátov EÚ je v priemere dva roky alebo v prípade niektorých členských štátov EÚ len jeden rok. Nie je to dostatočný čas na to, aby mohli títo zamestnanci získať dostatočné vedomosti o rôznych postupoch a pracovných podmienkach. Zistili sme, že okrem krátkeho trvania vyslania mal vysoký podiel voľných pracovných miest negatívny vplyv na to, do akej miery misie vykonávali svoje činnosti (pozri rámček 3).

Obdobie existencie misií bolo neisté, preto bolo ťažké naplánovať stratégiu ukončenia

34

Rada na základe návrhu ESVČ (pozri bod 7) zriadila dve misie v regióne Sahel s cieľom posilniť kapacity síl zodpovedných za vnútornú bezpečnosť. V rozhodnutiach Rady boli vymedzené ciele práce misií, no neuvádzalo sa, ako dlho môžu misie existovať. V súčasnosti fungujú v rámci dvojročných mandátov, ktoré sú obnoviteľné. ESVČ je povinná pripraviť stratégiu ukončenia, keď členské štáty EÚ rozhodnú o ukončení misií. ESVČ opísala stav, keď je misia ukončená. Nebol však stanovený podrobný plán postupu k prechodnému obdobiu či stratégii ukončenia činnosti.

35

Zainteresované osoby³⁸, s ktorými sme viedli rozhovory, sa domnievali, že misie budú existovať aspoň v strednodobom horizonte, aby sa dosiahli ciele, ktoré mali stanovené. Väčšia istota, pokiaľ ide o obdobie trvania misií, by misiám umožnila zlepšiť spôsob, akým sú riadené a akým plánujú svoje činnosti. Situáciu by uľahčilo i vytvorenie zmysluplnej stratégie ukončenia.

Misie EUCAP Sahel posilnili kapacitu bezpečnostných síl, no výsledky neboli udržateľné

36

Preskúmali sme, ako misie EUCAP Sahel v Nigeri a Mali vykonávali plánované činnosti, ako realizovali, monitorovali a hodnotili výsledky a či boli výsledky udržateľné. Posudzovali sme:

1. či misie posilnili kapacitu vnútorných bezpečnostných síl;
2. či boli výsledky misií udržateľné;
3. či boli ukazovatele na účely monitorovania výsledkov misií primerané;
4. či boli monitorovacie a hodnotiace postupy v rámci misií zamerané na dosah;
5. ako ďalšie zainteresované strany v oboch krajinách vnímali výkonnosť misií.

Misie pracovali v zložitej situácii a posilnili kapacitu bezpečnostných síl, i keď len pomaly

37

Potreby budovania kapacít síl zodpovedných za vnútornú bezpečnosť v Nigeri i v Mali sú vysoké. Misie EUCAP Sahel poskytujú odbornú prípravu, vybavenie, poradenstvo a plnia koordinačnú funkciu nad vnútornými bezpečnostnými silami prostredníctvom celého radu úloh a činností. EÚ zabezpečuje podporu pre sektor vnútornej bezpečnosti aj prostredníctvom nástrojov, ako je Európsky rozvojový fond a trustový fond EÚ pre Afriku.

38

Život a práca v krajinách na okraji Sahary s nedostatočnou infraštruktúrou a verejnou správou predstavuje pre personál misie EUCAP značné problémy. Cestovanie je zložité a zamestnanci musia byť neustále ostražití, pokiaľ ide o hrozbu teroristických útokov. Niektoré pohraničné regióny v Nigeri nie sú príliš bezpečné a stredné a severné Mali sú úplne neprístupné.

39

Misie v snahe plniť svoje ciele vykonávajú činnosti, ktoré väčšinou prebiehajú a sú prenesené z jedného mandátu Rady na druhý a z jedného rozpočtového roka na ďalší. Porovnávali sme, ako misie vykonávali plánované činnosti, s výsledkami, ktoré boli vykázané a potvrdené počas rozhovorov, ktoré sme viedli v Nigeri a Mali. Podrobné informácie o našich zisteniach pozri v prílohách III a IV. V niektorých prípadoch zaznamenali misie značný pokrok, napríklad pokiaľ ide o poskytovanie odbornej prípravy pre boj proti terorizmu a organizovanému zločinu v Nigeri. V iných prípadoch došlo k malému alebo žiadnemu pokroku, napríklad pokiaľ ide o zriadenie útvarov vnútornej kontroly a auditu vo vnútorných bezpečnostných silách v Mali.

Kurzy odbornej prípravy

40

Preskúmali sme vzorku kurzov odbornej prípravy pre každú z misií. Hlavnými príjemcami kurzov bola polícia, žandárstvo a národná garda. Kurzy odbornej prípravy sa týkali oblastí, ako sú metodiky zatýkania, riadenie obhliadky miesta trestných činov, forenzná analýza dôkazov, vyšetrovanie trestnej činnosti, údržba vozidiel a zaistenie neregulárnych migrantov. V Nigeri sa na kurzoch, napríklad kurzoch týkajúcich sa ľudských práv, zúčastnili aj úradníci so súdnou právomocou, mestská polícia a ozbrojené sily (pozri rámček 4).

41

Zistili sme, že poskytnutá odborná príprava sa týkala kľúčových oblastí nedostatočnej kapacity v bezpečnostných silách a tieto oblasti boli v súlade s cieľmi misií EUCAP Sahel. Avšak z dôvodu nedostatočných administratívnych postupov nebola misia EUCAP Sahel Niger schopná poskytnúť úplnú dokumentáciu ku kurzom odbornej prípravy, ktoré sme kontrolovali v Nigeri. K polovici kurzov odbornej prípravy nedokázali predložiť potvrdenie o účasti a hodnotiace formuláre vyplnené účastníkmi. Hoci väčšina kurzov odbornej prípravy bola usporiadaná v Niamey, školitelia vykazovali len tie, ktoré sa uskutočnili v regiónoch. Údaje o tom, kde účastníci pracovali, boli neúplné a misie nekontrolovali, či sa už v minulosti zúčastnili na odbornej príprave. Misia EUCAP Sahel Mali mala vo väčšine týchto ohľadov dobré výsledky (pozri rámček 5).

Poskytnutie vybavenia

42

Sumy vyčlenené v rozpočte misie EUCAP Sahel Niger na nákup vybavenia a služby pre misiu a príjemcov boli vo výške 3,3 mil. EUR a v rozpočte misie EUCAP Sahel Mali 2,9 mil. EUR (údaje za roky 2016/2017). Nákupy slúžili na podporu činností misií, napríklad kurzy odbornej prípravy, a boli rozdelené do projektov. Príkladom sú vozidlá, detekčné zariadenie, počítače a tlačiarne, generátory, renovácia školiacich a prevádzkových stredísk a výstavba a vybavenie mobilných opravovní áut. V rámčeku 6 sa uvádza príklad užitočného projektu, v rámci ktorého boli usporiadané kurzy odbornej prípravy a ktorý bol napriek komplikáciám úspešne zrealizovaný.

43

Preskúmali sme vzorku projektov (pozri bod 21) a zistili, že sa týkajú kľúčových oblastí nedostatočnej kapacity v bezpečnostných silách a sú v súlade s cieľmi misií EUCAP Sahel. Čiastočne pre problémy vykázané v bode 28 bolo sedem z 21 preskúmaných projektov realizovaných oneskorene. Vyskytli sa aj problémy s udržateľnosťou, napríklad neudržiavanie poskytnutého vybavenia, neschopnosť opraviť ho, keď je poškodený, alebo nakúpiť spotrebný materiál a zabezpečiť, aby sa dal použiť.

Poradenstvo

44

Jednou z hlavných úloh misií je radiť ministerstvám a vnútorným bezpečnostným silám hostiteľských krajín. Misia v Nigeri vymenovala poradcov na ministerstvo vnútra a ministerstvo spravodlivosti a poskytla svojich zamestnancov, aby boli neustále k dispozícii a poskytovali podporu v iných oblastiach. Misia EUCAP Sahel Mali poskytla poradcov, ktorí boli začlenení do kľúčových vnútroštátnych ministerstiev a vnútorných bezpečnostných síl.

45

Hlavným cieľom oboch misií bolo podporiť vnútorné bezpečnostné sily, aby úzko spolupracovali v boji proti terorizmu a organizovanej trestnej činnosti („interoperabilita“). Napriek tomu, že tri vnútorné bezpečnostné sily v Mali sa stretávali každý týždeň, neumožnili, aby boli na stretnutiach prítomní zamestnanci misie EUCAP. Tento zákaz obmedzil príspevok misie. Hoci misia v Nigeri investovala značné zdroje na posilnenie interoperability, nesplnila niektoré úlohy, ako napríklad úlohu podporovať výmenu informácií medzi bezpečnostnými silami, a napokon ich ukončila.

46

Od roku 2012 bolo jedným z hlavných cieľov misie EUCAP Sahel Niger pomôcť nigerským orgánom vypracovať národnú bezpečnostnú stratégiu. O päť rokov neskôr, najmä preto, že to bola podmienka na získanie rozpočtovej podpory³⁹, nigerské orgány prijali národnú stratégiu vnútornej bezpečnosti. Keďže chýba globálna národná stratégia, ktorá sa zároveň týka vonkajšej bezpečnosti (kontrola hraníc atď.), dosah stratégie vnútornej bezpečnosti je obmedzený.

47

Zamestnanci misie tiež vynaložili značné úsilie, aby zoskupili vnútorné bezpečnostné sily a zriadili osem regionálnych operačných stredísk. Sú to dočasné orgány určené na zjednotenie členov regionálnych orgánov a nigerských bezpečnostných síl a orgánov zodpovedných za civilnú ochranu, hasičské činnosti, ochranu životného prostredia a clá s cieľom riešiť krízu vzniknutú v dôsledku teroristických útokov, organizovanej trestnej činnosti a prírodných katastrof. Regionálne operačné stredisko v Niamey funguje dobre a poskytuje príklad osvedčených postupov. Regionálne operačné strediská však nemajú štatút, ktorý by zamestnancom umožnil, aby do nich boli pridelení, ani rozpočet, ktorý by bol vyčlenený na výdavky vzniknuté počas kríz, napr. za nákup paliva pre vozidlá. Misia tiež pomohla posilniť operačné strediská žandárstva⁴⁰ v oblastiach Niamey, Agadez a Zinder. Regionálne operačné strediská ani operačné strediská žandárstva v čase nášho auditu riadne nefungovali. Nefungovala napríklad rádiová sieť, komunikácia bola zriedkavá a prebiehala mobilnými telefónmi.

48

Misie vykonávali činnosti na posilnenie riadenia ľudských zdrojov vo vnútorných bezpečnostných silách. Napríklad agentúra GIZ v Nigeri zaviedla informačné systémy pre políciu a misia EUCAP Sahel Niger pomáhala ďalším dvom zložkám. Poradcovia z misie a veľvyslanectva Spojených štátov amerických v Mali vypracovali opisy pracovných miest. Iné úlohy boli menej úspešné, napríklad registrácia údajov o presunoch zamestnancov a povýšeniach v nových informačných systémoch, čo vnútroštátne orgány zatiaľ odmietajú robiť. Dve misie zároveň navrhli vytvoriť strediská pre vzdelávanie, zrevidovať osnovy odbornej prípravy a vypracovať ročné plány odbornej prípravy v rámci vnútorných bezpečnostných síl. V Mali to fungovalo dobre. Pokrok v Nigeri bol obmedzený, hoci policajné sily v roku 2017 vypracovali svoj prvý plán odbornej prípravy.

Obidve misie riešili udržateľnosť, no s malým úspechom

49

Vzhľadom na to, že dve misie EUCAP Sahel poskytujú podporu pre Niger a Mali len na obmedzený čas, má otázka trvalosti ich činností kľúčový význam⁴¹. Obidve misie na to reagovali zorganizovaním kurzov pre budúcich školiteľov, pomocou s vypracovaním plánov odbornej prípravy a navrhnutím kurzov odbornej prípravy, zavedením systémov riadenia ľudských zdrojov, vytvorením opisov pracovných miest a podporou vnútorných bezpečnostných síl, aby spolupracovali štruktúrovaným spôsobom. Misia v Nigeri plánovala podporiť aj vnútroštátne orgány, aby vypracovali národnú bezpečnostnú stratégiu, poskytovať poradenstvo zamestnancom vnútorných bezpečnostných síl prostredníctvom mentorstva, monitorovania a poradenstva a vybaviť sily mobilnými opravovňami áut a naučiť ich, ako ich využívať. Napriek tomu, že ESVČ uviedla, že v tejto oblasti dosiahla výsledky⁴², zistili sme, že misiám sa nepodarilo zabezpečiť udržateľnosť ich činností.

50

V obidvoch misiách prebiehali školiace kurzy pre školiteľov určené bezpečnostným silám. Misia v Nigeri počas štyroch rokov vytvorila skupinu nigerských školiteľov vo všetkých vnútorných bezpečnostných silách. No napriek tomu, že zamestnanci vnútorných bezpečnostných síl začali sami poskytovať odbornú prípravu, personál misie v tom pokračoval tiež. Od roku 2014 sa misia zamerala na monitorovanie, mentorstvo a poradenstvo s cieľom znížiť závislosť vnútorných bezpečnostných síl od školiteľov misie EUCAP. Cieľom bolo prideliť skúseného mentora, ktorý by v rámci misie sledoval a podporoval školiteľov vnútorných bezpečnostných síl, ktorých vyškolil. To však v praxi dobre nefungovalo: odborníci z misie poskytovali poradenstvo na požiadanie, ale nemali žiaden postup na monitorovanie alebo poskytovanie systematickej podpory jednotlivým školiteľom. Za tri roky až do marca 2017 sme získali dôkazy o poskytnutí takéhoto poradenstva len v prípade 20 osôb. Ani v jednej krajine neboli vnútorné bezpečnostné sily samostatné v nejakej oblasti odbornej prípravy.

51

Miera pokroku činností na podporu udržateľnosti často závisela od toho, do akej miery sa orgány v hostiteľských krajinách dohodli na tom, že tieto činnosti sú prioritné. Napríklad vnútroštátne orgány v Nigeri a Mali neposkytli oficiálne uznanie ani finančnú odmenu zamestnancom vnútorných bezpečnostných síl, ktorí sa stali školiteľmi. To znamená, že pre zamestnancov vyškolených v rámci misie EUCAP existovalo len málo stimulov na to, aby poskytovali odbornú prípravu ostatným zamestnancom, pretože bolo pravdepodobné, že v operačnom útvare zarobia viac. Obe misie pomohli vypracovať právne predpisy, na základe ktorých získali školitelia osobitný status, ale ani jedna hostiteľská krajina ich ešte v čase konania auditu neprijala.

52

Udržateľnosť mnohých činností nebolo možné zabezpečiť čiastočne z dôvodu chýbajúceho zapojenia vnútroštátnych orgánov a vnútorných bezpečnostných síl. Napriek pozitívnemu názoru na misie EUCAP vlády v Nigeri a Mali neboli vždy pripravené prijať primerané právne predpisy a schváliť niektoré reformy potrebné na to, aby boli výsledky budovania kapacít udržateľné. Situácia sa ešte zhoršila v Mali v dôsledku nedostatočnej politickej stability a organizačných nedostatkov na vládnej úrovni. To podkopalo úsilie misií o to, aby boli výsledky ich činností udržateľné.

53

Misie boli zodpovedné aj za vlastnú slabú výkonnosť pri zabezpečovaní udržateľnosti. Ani jedna misia napríklad neoverila úspešnosť poskytnutej podpory prostredníctvom kontroly ex post zameranej na využívanie získaných poznatkov z kurzov odbornej prípravy či prijatého vybavenia (pozri príklad v rámčeku 7). Počas kontrolovaného obdobia misie nezhromaždili informácie o tom, či zamestnanci vnútorných bezpečnostných síl pokračovali po absolvovaní kurzov v práci v oblasti, pre ktorú boli vyškolení, alebo či účastníci odbornej prípravy pochopili a ďalej uplatňovali vedomosti nadobudnuté počas odbornej prípravy. To platí pre všetky typy účastníkov vrátane tých, ktorí boli vyškolení na školiteľov. Misia v Mali podnikla prvý krok na konci roka 2017 a oslovila malijské vnútorné bezpečnostné sily s návrhom, že v nadväznosti na kurzy odbornej prípravy misie EUCAP zhodnotí ich vplyv a vyvodí ponaučenia pre budúce kurzy odbornej prípravy.

54

Po vytvorení regionálnych operačných stredísk bola cieľom misií ich udržateľnosť. V tom však z dôvodu absencie národnej bezpečnostnej stratégie a vysokej miery fluktuácie zamestnancov ISF a zamestnancov misií neboli úspešné. Neusporiadali napríklad plánované kurzy na vyškolenie zamestnancov vnútorných bezpečnostných síl na školiteľov, nevytvorili národné koordinačné stredisko na integráciu všetkých regionálnych operačných stredísk, ani nevypracovali vnútroštátne núdzové a zásahové plány.

ESVČ nestanovila primerané ukazovatele na monitorovanie výsledkov misií

55

Preskúmali sme polročné správy misií ESVČ, ktoré zaznamenávajú pokrok pri dokončovaní úloh a dosahovaní cieľov vo vzťahu k ukazovateľom stanoveným v operačných plánoch. Väčšina „ukazovateľov“ pre misiu EUCAP Sahel Niger len uvádzala činnosti stanovené pre každú úlohu, a preto väčšina ukazovateľov nie je v súlade s kritériami RACER⁴³ a nepredstavuje vhodný základ na meranie pokroku. Jedinou výnimkou sú ukazovatele pre piaty cieľ týkajúci sa boja proti neregulárnej migrácii, ktorý bol pridaný k mandátu misie v roku 2015. Boli lepšie, pretože definovali cieľové hodnoty pre každú úlohu. Ukazovatele pre misiu EUCAP Sahel Mali špecifikovali aj očakávané výstupy. Neboli však dostatočne spoľahlivé na meranie pokroku, pretože neboli stanovené žiadne kvantifikované ciele⁴⁴.

56

Žiadny z ukazovateľov používaných v rámci misií EUCAP Sahel neuvádzal význam úloh na splnenie cieľov⁴⁵. Neexistovali ani žiadne ukazovatele, na ktorých by bolo možné zakladať posúdenie výsledkov alebo dosahu úloh.

Monitorovanie a hodnotenie činností misií boli nedostatočné a nezameriavali sa na dosah

57

Misia EUCAP Sahel Niger nemala zavedené postupy na systematické dokumentovanie a monitorovanie plánovania a vykonávania jej činností. Až v priebehu roka 2017, keď prebiehal audit, prijala misia v Nigeri opatrenia na zjednodušenie plánu vykonávania misie s cieľom uľahčiť monitorovanie celkového pokroku. Vypracovala projektové hárky a plánovala viesť systematickú evidenciu vyškolených osôb, ktorí sa už zúčastnili na kurzoch, monitorovať prezenčné zoznamy a zhromažďovať a posudzovať hodnotenia kurzov. Misia EUCAP Sahel Mali vytvorila vhodné postupy na dokumentovanie a monitorovanie činností a výstupov počas svojho prvého mandátu.

58

ESVČ vyžaduje, aby misie poskytovali tieto informácie:

• týždenné a mesačné správy s informáciami o plnení rozpočtu, ľudských zdrojoch a udalostiach všeobecnej povahy, ktoré nastali,
• polročné správy na porovnanie pokroku pri plnení úloh oproti základnému scenáru stanovenému v operačnom pláne, ako aj pokroku, ktorý bol vykázaný v predchádzajúcich polročných správach,
• približne šesť mesiacov pred koncom každého mandátu strategické hodnotenia bezpečnostnej situácie v krajine, účasť zainteresovaných strán EÚ a ďalších zainteresovaných strán, výsledky misií a ich budúci prístup,
• osobitné správy o špecifických témach.

59

Analyzovali sme tieto dokumenty a zistili sme, že:

• podávanie správ o výstupoch nie je jasne prepojené s ukazovateľmi a vopred stanovenými referenčnými kritériami,
• ESVČ a misie systematicky nehodnotili vplyv činností misií.

60

Ani jedna misia neprevádzkovala dobré systémy na hodnotenie činností počas kontrolovaného obdobia. Misia v Mali počas svojho druhého mandátu vypracovala hodnotiaci systém, ktorý sa viac zameriaval na výstupy, účinky, dosah, udržateľnosť a efektívnosť. Keďže tento systém bol zavedený iba nedávno, na hodnotenie jeho výsledkov bolo ešte príliš skoro. Misia v Nigeri prijala zamestnancov, ktorí začali pracovať na hodnotení v máji 2017. Okrem toho ani jedna misia EUCAP Sahel nebola predmetom nezávislého externého hodnotenia.

Zainteresované strany a príjemcovia mali pozitívny názor na činnosti misií a ich koordinačnú úlohu

61

Viedli sme rozhovory s príjemcami misií EUCAP Sahel v oblasti odbornej prípravy, poradenstva a vybavenia, ako aj s rôznymi zainteresovanými stranami v oblasti vnútornej bezpečnosti v Nigeri a Mali. Celkové hodnotenie činností, ktoré vykonávajú misie EUCAP Sahel, bolo pozitívne. Zainteresované strany a príjemcovia ocenili dostupnosť zamestnancov misií, ktorí poskytovali poradenstvo alebo služby, ktoré neboli k dispozícii z vnútroštátnych zdrojov. Bezpečnostné sily a predstavitelia vlády v Nigeri poukázali na hodnotu dlhodobejšej prítomnosti misií EUCAP Sahel v porovnaní s mnohými inými darcami. Obe misie tiež poskytovali informácie a poradenstvo na podporu iných nástrojov EÚ a širších činností EÚ a jej členských štátov. Napríklad misie prispeli ku koncepcii projektov trustového fondu EÚ pre Afriku, zhromažďovali informácie o migračných tokoch a mapovali činnosti EÚ spojené s migráciou.

62

Darcovia a iné zainteresované strany v Nigeri a Mali zdôraznili dôležitú úlohu, ktorú zohrávali obidve misie EUCAP Sahel pri koordinácii činností v oblasti bezpečnosti. Obe misie zriadili orgány na zlepšenie koordinácie s vnútroštátnymi orgánmi, ktorá mali pôvodne problémy, ale vo všeobecnosti boli úspešné. Zriadili aj dobré mechanizmy koordinácie a spolupráce s inými darcami a zainteresovanými stranami. V Mali to zahŕňalo formálne mapovanie darcov, čo poskytlo podrobné informácie o navrhovaných (ale ešte nefinancovaných), plánovaných, prebiehajúcich a ukončených projektoch v oblasti bezpečnosti v Mali.

Závery a odporúčania

63

Rada vytvorila misie EUCAP Sahel Niger a EUCAP Sahel Mali na riešenie nedostatočnej kapacity síl zodpovedných za vnútornú bezpečnosť. Obidve misie pracovali v náročných podmienkach a prispeli k posilneniu kapacity, ale každá misia narazila na ťažkosti, ktoré viedli k zníženiu efektívnosti a udržateľnosti ich operácií.

64

Zamestnanci misií nemali v týchto krajinách prístup k primeraným operačným usmerneniam a odbornej príprave. Každá misia EUCAP Sahel venovala značný čas a zdroje na vytvorenie svojich vlastných systémov a postupov, ktoré často neboli prispôsobené miestnym podmienkam. ESVČ a Komisia, ktorá je zodpovedná za riadenie civilných misií SBOP, neposkytovali dostatočnú podporu a v niektorých prípadoch uplatňovali postupy, ktoré neboli prispôsobené pracovným podmienkam v teréne (pozri body 25 až 30).

Odporúčanie 1 – Prijať opatrenia na zlepšenie operačnej efektívnosti misií

ESVČ by mala:

• poskytnúť misiám praktické usmernenia o prevádzkových postupoch, štandardných formulároch, ktoré možno prispôsobiť miestnym podmienkam, príklady osvedčených postupov z predchádzajúcich misií a odbornej prípravy;

Komisia by mala:

• postupne delegovať právomoc schvaľovať nákupy na vedúceho misie pod podmienkou, že Komisia vykoná kontroly ex post.

ESVČ a Komisia by mali:

• zlepšiť podporu misiám, a to prostredníctvom poskytnutia vybavenia zo spoločného skladu a rozšírenia úlohy platformy na podporu misií.

Cieľový dátum: koniec roka 2018.

65

Najdôležitejším zdrojom misií sú ich zamestnanci, hoci v priemere boli obsadené len tri štvrtiny pracovných miest. Postupy prijímania zamestnancov boli zdĺhavé a často neúspešné. Pracovné miesta, ktoré sa najzložitejšie obsadzovali, boli vyhradené pre zamestnancov vyslaných členskými štátmi EÚ (pozri body 31 až 33).

Odporúčanie 2 – Zlepšiť mieru obsadenosti pracovných miest v misiách

ESVČ by mala nájsť riešenia, ktoré misiám umožnia rýchlo a účinne obsadiť voľné pracovné miesta, napríklad navrhnúť predĺženie vyslania na misie z členských štátov EÚ, vo väčšej miere využívať zmluvných zamestnancov a pripraviť všeobecné výzvy na príspevky, ktoré sa môžu využiť na vytvorenie rezervných zoznamov potenciálnych zamestnancov v snahe urýchliť ich nasadenie, keď sa uvoľní pracovné miesto.

Cieľový dátum: koniec roka 2018.

66

Dvojročné mandáty misií podporujú krátkodobé plánovanie a ročné rozpočty často spôsobujú, že cyklus obstarávania zariadenia a služieb je taký krátky, že sa stáva nezvládnuteľný. Podľa iných zainteresovaných strán v regióne Sahel a príjemcov podpory je rozsah úloh v Nigeri a Mali taký, že sú potrebné strednodobé až dlhodobé misie. Zároveň hoci misie nie sú určené na to, aby sa stali stálymi orgánmi v hostiteľských krajinách, ESVČ nestanovila jasnú stratégiu ukončenia (pozri body 34 a 35).

Odporúčanie 3 – Stanoviť mandáty a rozpočty, aby zodpovedali činnostiam, a stanoviť stratégiu ukončenia

ESVČ by mala navrhnúť mandáty misií, ktoré im umožnia plniť ich ciele, a jasnejšie vymedziť smerovanie k stratégii ukončenia.

Komisia by mala stanoviť rozpočtové obdobia, ktoré budú zodpovedať operačným potrebám.

Cieľový dátum: koniec roka 2019.

67

Misie EUCAP Sahel posilnili kapacitu vnútorných bezpečnostných síl prostredníctvom kurzov odbornej prípravy, vybavenia a poradenstva. Obe misie pracovali na tom, aby boli ich činnosti udržateľné, ale s malým úspechom. Čiastočne to bolo spôsobené nedostatkom vlastníckej zodpovednosti či politickej vôle v hostiteľských krajinách, a čiastočne preto, že misie nemali vyčlenené primerané zdroje na zaistenie udržateľnosti a nadviazanie na praktické uplatňovanie a využívanie poskytnutej odbornej prípravy a dodaného vybavenia (pozri body 37 až 54).

Odporúčanie 4 – Zvýšiť dôraz na udržateľnosť

Misie by mali svoje zdroje sústrediť na zabezpečenie udržateľnosti činností, a to tak, že sa z úspešných činností stiahnu, hneď ako to bude možné, aby tak podporili autonómiu ISF a vyhli sa tomu, že sa na ne príliš spolieha, a namiesto toho sa zameriavali na poskytovanie podpory a monitorovanie využitia poskytnutej odbornej prípravy a vybavenia.

Cieľový dátum: koniec roka 2018.

68

Misie dosiahli iba obmedzený a pomalý pokrok pri plnení svojich cieľov. Ukazovatele na meranie pokroku v misiách však neboli dostatočné. Väčšina ukazovateľov vypracovaných pre Niger sa nedala použiť na meranie pokroku, pretože tieto ukazovatele len uvádzali činnosti stanovené pre jednotlivé úlohy. Ukazovatele pre Mali boli lepšie, ale nezahŕňali kvantifikované ciele. Ukazovatele neposkytli dobrý základ na meranie účinnosti úloh alebo prínosu k plneniu cieľov (pozri body 55 a 56).

69

Misie nemali dobré systémy na hodnotenie činností počas kontrolovaného obdobia a ani neboli predmetom nezávislého externého hodnotenia (pozri body 57 až 60).

Odporúčanie 5 – Zlepšiť ukazovatele, monitorovanie a hodnotenie

ESVČ by mala:

• stanoviť ukazovatele RACER (relevantné, uznávané, vierohodné, jednoduché a stabilné), ktoré sú zamerané na kvantifikované výstupy a účinky činností misie a sú prepojené s relevantnosťou mandátov misií,
• definovať cieľové referenčné kritériá, ktoré môžu byť stanovené na preukázanie pokroku pri dosahovaní cieľov,
• poskytovať misiám usmernenia a odbornú prípravu v oblasti monitorovania a hodnotenia,
• vykonávať externé hodnotenia misií a komplexnejšie hodnotenia ich vplyvu.

Cieľový dátum: koniec roka 2018.

Túto správu prijala komora III, ktorej predsedá Karel PINXTEN, člen Dvora audítorov, v Luxemburgu na svojom zasadnutí dňa 24. apríla 2018.

Glosár a skratky

CIVCOM: Výbor pre civilné aspekty riešenia krízových situácií (Committee for Civilian Aspects of Crisis Management), poradný orgán zriadený Radou, ktorý poskytuje informácie, formuluje odporúčania a poskytuje poradenstvo k civilným otázkam krízového riadenia.

CMPD: Riaditeľstvo pre krízové riadenie a plánovanie (Crisis Management and Planning Directorate): ide o hlavný útvar ESVČ zodpovedný za politické a strategické plánovanie civilných misií SBOP. Úlohou CMPD je zabezpečiť súdržnosť a účinnosť misií a vytvárať partnerstvá, politiky, koncepcie a kapacity SBOP. Zodpovedá za strategické plánovanie nových misií SBOP a vykonávanie strategických preskúmaní prebiehajúcich misií SBOP.

COG: Operačné strediská žandárstva (Centres Opérationnels de Gendarmerie) (v Nigeri): stále orgány, ktoré boli zriadené, aby monitorovali vývoj v regióne, poskytovali zdroje hliadkam, informovali relevantné orgány a reagovali na krízové situácie.

CONOPS: Koncepcia operácií. Ide o plánovací dokument, ktorý definuje mandát misie a v ktorom sa politický zámer prenáša do podoby pokynov a usmernení, pričom sa uvádza, aký typ opatrenia je potrebný na splnenie misie.

COR: Regionálne operačné strediská (Centres Opérationnels Régionaux) (v Nigeri): dočasné orgány, ktorých zámerom je spojiť členov guvernorátov a nigerských obranných a bezpečnostných síl s orgánmi zodpovednými za civilnú ochranu, hasičské činnosti, ochranu životného prostredia a clá s cieľom riešiť krízu vzniknutú v dôsledku teroristických útokov, organizovanej trestnej činnosti a prírodných katastrof.

CPCC: Útvar pre plánovanie a vedenie civilných operácií (Civilian Planning and Conduct Capability): odbor ESVČ, ktorý plánuje, riadi, koordinuje, poskytuje poradenstvo, vykonáva dohľad a prieskum civilných misií SBOP. CPCC koncipuje kľúčové koncepčné a plánovacie dokumenty pre misie, t. j. CONOPS a operačný plán.

Delegované nariadenie Komisie (EÚ) č. 1268/2012 z 29. októbra 2012 o pravidlách uplatňovania nariadenia Európskeho parlamentu a Rady (EÚ, Euratom) č. 966/2012 o rozpočtových pravidlách, ktoré sa vzťahujú na všeobecný rozpočet Únie (ďalej len „vykonávacie pravidlá“) v znení zmien.

EDA: Európsky dvor audítorov

ESVČ: Európska služba pre vonkajšiu činnosť, ktorá je diplomatickou službou Európskej únie. Pomáha vysokej predstaviteľke EÚ pre zahraničné veci a bezpečnostnú politiku vykonávať spoločnú zahraničnú a bezpečnostnú politiku Únie.

EÚ: Európska únia

EUCAP: Misia Európskej únie na budovanie kapacít

EUTM: Výcviková misia v Európskej únii: medzinárodná vojenská výcviková misia s ústredím v Mali v meste Bamako, ktorá vykonáva výcvik vojenských zložiek Mali a poskytuje im poradenstvo.

FPI: Útvar pre nástroje zahraničnej politiky. Hlavnou úlohou FPI je vykonávať niekoľko politických opatrení zahraničnej politiky EÚ. FPI riadi operácie a ich financovanie. FPI je útvar Európskej komisie, ktorý funguje súbežne s ESVČ.

GIZ: Nemecká agentúra pre medzinárodnú spoluprácu (Deutsche Gesellschaft für Internationale Zusammenarbeit GmbH)

ISF: Vnútorné bezpečnostné sily: polícia, žandárstvo a národná garda.

Koncepcia krízového riadenia: Koncepcia krízového riadenia: zmyslom koncepcie krízového riadenia je analyzovať a navrhnúť možnosti SBOP, opísať zámery a ciele a vymedziť možné ciele a rozsah misie EÚ v rámci SBOP.

Minusma: Viacrozmerná integrovaná stabilizačná misia OSN (United Nations Multidimensional Integrated Stabilisation Mission) v Mali, ktorá sa zameriava na úlohy, ako je zabezpečovanie bezpečnosti, stabilizácie a ochrany civilistov. Podporuje národný politický dialóg a uzmierenie a pomáha opätovne zaviesť autoritu štátu, prebudovať bezpečnostný sektor, podporuje a chráni ľudské práva v krajine.

MMA: Mentorovanie, monitorovanie a poradenstvo. Mentorovanie: štruktúrovaný prenos poznatkov medzi inštruktorom a školeným subjektom v súlade s plánom. Monitorovanie: pozorovanie, posudzovanie a poskytovanie informácií o výkonnosti školeného subjektu s ohľadom na organizáciu kurzov odbornej prípravy pre vnútorné bezpečnostné sily. Poradenstvo: podpora zameraná na samostatné využívanie školených subjektov pri poskytovaní kurzov odbornej prípravy.

OPLAN: Operačný plán. Sú v ňom definované ciele a úlohy misie.

PBV: Politický a bezpečnostný výbor. Výbor monitoruje medzinárodnú situáciu, odporúča Rade strategické prístupy a varianty politických opatrení, poskytuje pokyny výboru CIVCOM a zabezpečuje politickú kontrolu a strategické riadenie operácií krízového riadenia. PBV sa skladá z veľvyslancov členských štátov EÚ v Bruseli a predsedajú mu zástupcovia Európskej služby pre vonkajšiu činnosť.

PVM: Plán vykonávania misie. Uvádza sa v ňom, ktoré činnosti a projekty sa budú vykonávať, aby misia mohla dokončiť svoje úlohy.

SBOP: Spoločná bezpečnostná a obranná politika

SZBP: Spoločná zahraničná a bezpečnostná politika

VP/PK: Vysoká predstaviteľka Únie pre zahraničné veci a bezpečnostnú politiku a podpredsedníčka Európskej komisie

Audítorský tím

V osobitných správach EDA sa predkladajú výsledky jeho auditov, ktoré sa týkajú politík a programov EÚ alebo tém riadenia súvisiacich s konkrétnymi rozpočtovými oblasťami. Dvor audítorov vyberá a navrhuje tieto audítorské úlohy tak, aby mali maximálny dosah, pričom sa zohľadňujú riziká pre výkonnosť či zhodu, výška súvisiacich príjmov alebo výdavkov, budúci vývoj a politický a verejný záujem.

Tento audit výkonnosti vykonala audítorská komora III Vonkajšie opatrenia, bezpečnosť a spravodlivosť, ktorej predsedá člen EDA Karel Pinxten. Audit viedla členka EDA Bettina Jakobsen, podporu jej poskytla vedúca kabinetu Katja Mattfolk a atašé kabinetu Kim Storup, hlavná manažérka Beatrix Lesiewicz, vedúci úlohy Kim Hublé a audítorka Torielle Perreur-Lloyd.

Kontakt

EURÓPSKY DVOR AUDÍTOROV
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxembourg
LUXEMBOURG

Tel. +352 4398-1
Otázky: eca.europa.eu/sk/Pages/ContactForm.aspx
Webová stránka: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors

Viac doplňujúcich informácií o Európskej únii je k dispozícii na internete. Sú dostupné cez server Európa (http://europa.eu).

Luxemburg: Úrad pre vydávanie publikácií Európskej únie, 2018.

PDF	ISBN 978-92-872-9777-8	ISSN 1977-5776	doi:10.2865/35757	QJ-AB-18-012-SK-N
HTML	ISBN 978-92-872-6475-6	ISSN 1977-5776	doi:10.2865/955740	QJ-AB-18-012-SK-Q

© Európska únia, 2018

Rozmnožovanie je povolené len so súhlasom autora. V prípade použitia či šírenia fotografií a iných materiálov, na ktoré sa nevzťahujú autorské práva Európskej únie, je potrebné žiadať povolenie priamo od držiteľov autorských práv.

OBRÁŤTE SA NA EÚ

Osobne
V rámci celej EÚ existujú stovky informačných centier Europe Direct. Adresu centra najbližšieho k vám nájdete na tejto webovej stránke: https://europa.eu/european-union/contact_sk.

Telefonicky alebo e-mailom
Europe Direct je služba, ktorá odpovedá na vaše otázky o Európskej únii. Túto službu môžete kontaktovať:

• prostredníctvom bezplatného telefónneho čísla: 00 800 6 7 8 9 10 11 (niektorí operátori môžu tieto hovory spoplatňovať),
• prostredníctvom štandardného telefónneho čísla: +32 22999696 alebo
• e-mailom na tejto webovej stránke: https://europa.eu/european-union/contact_sk.

VYHĽADÁVANIE INFORMÁCIÍ O EÚ

Online
Informácie o Európskej únii sú dostupné vo všetkých úradných jazykoch Európskej únie na webovej stránke Europa: https://europa.eu/european-union/index_sk

Publikácie EÚ
Publikácie EÚ, bezplatné alebo platené, si môžete stiahnuť alebo objednať z kníhkupectva EU Bookshop na webovej stránke: https://op.europa.eu/sk/web/general-publications/publications. Ak chcete získať viac než jeden výtlačok bezplatných publikácií, obráťte sa na službu Europe Direct alebo vaše miestne informačné centrum (pozri http://europa.eu/contact).

Právo EÚ a súvisiace dokumenty
Prístup k právnym informáciám EÚ vrátane všetkých právnych predpisov EÚ od roku 1951 vo všetkých úradných jazykoch nájdete na webovej stránke EUR-Lex: http://eur-lex.europa.eu/homepage.html?locale=sk.

Otvorený prístup k údajom z EÚ
Portál otvorených dát EÚ (http://data.europa.eu/euodp) poskytuje prístup k súborom dát z EÚ. Dáta možno stiahnuť a opätovne použiť bezplatne na komerčné aj nekomerčné účely.