Il potenziamento della capacità delle forze di sicurezza interna in Niger e in Mali: i progressi sono solo lenti e limitati

Sintesi

I

L’insicurezza nella regione del Sahel nell’Africa occidentale ha un impatto negativo sia sullo sviluppo dei paesi che ne fanno parte, sia sugli interessi dell’Unione europea (UE). La politica di sicurezza e di difesa comune (PSDC) è uno strumento dell’UE volto a rispondere alle sfide derivanti da conflitti armati, instabilità politica, terrorismo, criminalità organizzata e immigrazione irregolare. Nell’ambito della PSDC, l’UE conduce in Niger e in Mali missioni civili che offrono servizi di formazione, consulenza e attrezzature al fine di rafforzare la capacità delle forze nazionali responsabili della sicurezza interna.

II

Il Servizio europeo per l’azione esterna (SEAE) ha istituito, per conto degli Stati membri dell’UE, missioni per lo sviluppo delle capacità ad opera dell’UE (EUCAP) a favore della regione del Sahel in Niger (2012) e Mali (2014) e ne pianifica e gestisce le operazioni, mentre la Commissione ne gestisce i rispettivi bilanci, finanziati dall’UE (69,46 milioni di euro per il Niger nel periodo 2012-2017 e 66,48 milioni di euro per il Mali nel periodo 2014-2017). Ciascuna missione ha il proprio capomissione, che è responsabile delle operazioni nel paese in causa. Il personale è costituito, per oltre la metà, da effettivi distaccati presso le missioni e remunerati dagli Stati membri dell’UE. Le retribuzioni del personale restante è a carico dei bilanci delle missioni.

III

La Corte ha valutato come le missioni EUCAP Sahel siano state istituite e gestite, come abbiano operato e se siano riuscite a rafforzare la capacità delle forze addette alla sicurezza interna in Niger e in Mali. Gli auditor della Corte hanno tenuto colloqui con il SEAE, la Commissione, le due missioni EUCAP Sahel, le autorità nazionali e le forze di sicurezza interna in Niger e in Mali, nonché con una serie di portatori d’interesse.

IV

La Corte ha concluso che le missioni hanno contribuito a rafforzare le capacità delle forze addette alla sicurezza interna, ma che i progressi sono stati rallentati dal difficile contesto in cui hanno agito e da inefficienze operative. La Corte ha riscontrato che il personale delle missioni non ha ricevuto né orientamenti pratici adeguati né, nel caso della missione EUCAP Sahel Niger, un’appropriata formazione propedeutica. Il SEAE e la Commissione non hanno offerto un supporto sufficiente e, in alcuni casi, hanno applicato procedure inadatte alle condizioni di lavoro sul campo.

V

Entrambe le missioni contavano un numero elevato di posti vacanti. In media, erano occupati solo tre quarti dei posti. Le procedure di assunzione erano lunghe e spesso infruttuose. Gli effettivi erano distaccati dagli Stati membri dell’UE, in genere, per una durata massima di due anni. Le missioni EUCAP Sahel ricevono mandati di due anni e bilanci annuali. Tutto ciò riduce l’efficienza operativa delle missioni, in quanto non è favorita la pianificazione a medio o lungo termine. Al tempo stesso, nonostante le missioni non siano destinate a diventare organismi permanenti nei paesi ospitanti, manca al momento un percorso chiaro verso una strategia di uscita.

VI

La Corte ha rilevato che le missioni hanno tenuto conto della sostenibilità nelle loro attività, ma con scarso successo. Ciò è imputabile in parte alla mancanza di senso di titolarità da parte dei paesi ospitanti e in parte al fatto che le missioni non hanno destinato risorse adeguate a garantire la sostenibilità e il monitoraggio dell’applicazione pratica e dell’uso della formazione impartita e delle attrezzature fornite.

VII

Le missioni disponevano di deboli indicatori di performance e, nel corso del periodo oggetto di audit, non hanno monitorato e valutato adeguatamente l’assolvimento dei compiti. Le valutazioni d’impatto del SEAE non erano collegate al monitoraggio e alla valutazione.

VIII

La Corte ha osservato che le missioni hanno svolto un ruolo importante nel rafforzare la capacità delle forze addette alla sicurezza interna in Niger e in Mali, nonché nel sostenere altre attività dell’UE e dei suoi Stati membri. Gli altri donatori, gli Stati membri dell’UE, le autorità nazionali e i beneficiari del sostegno dell’EUCAP in Niger e in Mali hanno espresso una valutazione globale positiva delle attività svolte dalle missioni EUCAP Sahel.

IX

La Corte raccomanda al SEAE e alla Commissione di:

• adottare misure per migliorare l’efficienza operativa delle missioni;
• migliorare il tasso di occupazione dei posti in organico presso le missioni;
• stabilire mandati e dotazioni finanziarie consoni alle operazioni e prevedere una strategia di uscita;
• prestare maggiore attenzione alla sostenibilità;
• migliorare gli indicatori, il monitoraggio e la valutazione.

Introduzione

Il Niger e il Mali nella regione del Sahel

01

Il Niger e il Mali sono Stati dell’Africa occidentale in condizioni di fragilità. Si tratta di giovani democrazie parlamentari con economie deboli e amministrazioni pubbliche in fase di sviluppo. Si collocano al 187° e al 175° posto su 188 paesi riportati nell’indice di sviluppo umano del 2016 e ospitano popolazioni tra le più povere al mondo. Situati nella parte meridionale del deserto del Sahara, il Niger e il Mali sono rispettivamente il sesto e l’ottavo paese più grande dell’Africa. Molti migranti attraversano questi due paesi nel loro cammino verso la destinazione finale.

02

Nonostante un accordo di pace firmato nel giugno 2015 e la presenza di forze straniere di mantenimento della pace, nel Mali settentrionale continuano ad essere attivi gruppi estremisti e le forze di sicurezza nazionali sono confrontate a una serie di sfide. Si continua a registrare un elevato numero di vittime e svariati attentati terroristici. La sicurezza nel Niger è minacciata dall’instabilità in paesi confinanti: Libia, Nigeria e Mali. Il governo è confrontato a problemi come la lotta contro i trafficanti di esseri umani e altre attività illecite.

03

Nel marzo 2011, l’UE ha adottato una strategia per la sicurezza e lo sviluppo nella regione del Sahel, muovendo dal presupposto che sviluppo e sicurezza sono due forze sinergiche e che i problemi presenti nella regione del Sahel richiedono una risposta a livello regionale. Niger, Mali, Mauritania, Ciad e Burkina Faso hanno deciso nel 2014 di creare un’organizzazione regionale, il “Gruppo dei cinque” (G5), per rafforzare la cooperazione in materia di sviluppo e sicurezza nella regione del Sahel (cfr. mappa). L’UE sostiene l’iniziativa nei settori di interesse comune quali la sicurezza, il controllo della migrazione, la lotta al terrorismo, la situazione umanitaria e lo sviluppo.

Le missioni civili della PSDC

04

La politica di sicurezza e di difesa comune (PSDC) definisce le strutture e le capacità di difesa e di gestione delle crisi dell’Unione, della cui politica estera e di sicurezza comune (PESC)¹ è parte importante. La PSDC, che trova fondamento negli articoli 42-46 del trattato sull’Unione europea, comporta l’istituzione di missioni² all’estero per il mantenimento della pace, la prevenzione dei conflitti e il rafforzamento della sicurezza internazionale, conformemente ai princìpi della Carta delle Nazioni Unite.

05

Dal 2003³, l’UE ha istituito 22 missioni civili della PSDC in paesi terzi di tutto il mondo. Le dieci missioni ancora in corso nel febbraio 2018 si occupano perlopiù dello sviluppo della capacità e del rafforzamento dello Stato di diritto nei paesi ospitanti. Per la maggior parte, esse forniscono sostegno nell’ambito della riforma del settore della sicurezza e della buona governance: si tratta, ad esempio, di EULEX⁴ Kosovo⁵ ed EUPOL⁶ Afghanistan⁷. Altre missioni si occupano anche della lotta alla criminalità organizzata e al terrorismo, nonché della gestione delle frontiere (EUCAP Sahel Mali) e, più di recente, della gestione della migrazione irregolare (EUCAP Sahel Niger). L’UE sta inoltre gestendo attualmente sei operazioni militari, finanziate direttamente dagli Stati membri dell’UE e non dal bilancio UE. Per una panoramica delle missioni civili e delle operazioni militari della PSDC si rimanda all’allegato I.

06

Le missioni civili della PSDC ricadono nelle competenze dell’Alto rappresentante dell’Unione per gli affari esteri e la politica di sicurezza/vicepresidente della Commissione europea (AR/VP). Sotto la sua autorità, il SEAE gestisce il lavoro delle missioni, mentre il servizio degli strumenti di politica estera (FPI) presso la Commissione europea ne gestisce i bilanci. In seno al SEAE, la direzione Gestione delle crisi e pianificazione (CMPD) elabora la pianificazione strategica e politica delle missioni e sviluppa i concetti di gestione delle crisi (CMC) per le nuove missioni PSDC. L’unità del SEAE deputata all’istituzione e al mantenimento delle missioni è la struttura per la Capacità civile di pianificazione e condotta (CPCC), il cui direttore è anche il comandante civile delle operazioni.

07

Gli Stati membri dell’UE decidono, tramite il Consiglio, di istituire missioni civili della PSDC o di porvi termine. Essi definiscono gli obiettivi e i mandati delle missioni, ne approvano i piani di lavoro e decidono se e per quanto tempo rinnovare i mandati. Insieme al Parlamento europeo, il Consiglio stabilisce anche i bilanci delle missioni. Il riquadro 1 illustra la procedura dall’individuazione di una crisi all’istituzione delle missioni, mentre la figura 1 mostra come sono pianificate.

08

L’unità Capacità civile di pianificazione e condotta pianifica e stabilisce il contesto di lavoro delle missioni, nonché definisce le attività e gli indicatori di performance. Fornisce inoltre informazioni al servizio FPI in merito ai bilanci delle missioni e aiuta la direzione Gestione delle crisi e pianificazione a predisporre le analisi strategiche periodiche sullo stato di avanzamento. L’unità Capacità civile di pianificazione e condotta conta 68 effettivi presso la sede di Bruxelles. Il comando a livello operativo è assunto da un capomissione sul campo. Molti effettivi delle missioni vengono distaccati dagli Stati membri dell’UE. Gli stipendi del personale distaccato sono corrisposti dal paese di origine, mentre sono a carico del bilancio delle missioni UE un’indennità giornaliera e un premio per il rischio aggiuntivi. Gli effettivi a contratto sono assunti direttamente dalle missioni e si occupano perlopiù di aspetti finanziari, logistici, amministrativi e di sicurezza.

Le missioni EUCAP Sahel in Niger e in Mali

09

Per attuare la propria strategia relativa al Sahel, l’UE ricorre a missioni civili della PSDC e a operazioni militari⁸, nonché ad altri strumenti⁹ a sua disposizione. L’UE ha istituito le missioni in Niger e in Mali per rispondere alle minacce per lo sviluppo e la sicurezza interna nella regione del Sahel e per la sicurezza dell’UE. L’obiettivo era di contribuire a rafforzare le capacità delle forze nazionali addette alla sicurezza interna offrendo formazione, consulenza e attrezzature. Il personale delle due missioni EUCAP Sahel forniscono tale sostegno in funzione non esecutiva¹⁰. Sviluppano le capacità delle forze di sicurezza interna (polizia, gendarmeria, guardia nazionale) nei paesi ospitanti. In Niger, tale attività riguarda anche l’esercito dato che questo svolge un ruolo per la sicurezza interna.

10

Il Consiglio ha istituito la missione EUCAP Sahel Niger nel 2012 “per sostenere lo sviluppo di capacità degli operatori della sicurezza nigerini di combattere il terrorismo e la criminalità organizzata”¹¹. Nel 2015, gli Stati membri dell’UE hanno esteso il mandato della missione all’assistenza al Niger per il controllo e la lotta alla migrazione irregolare, nonché per la raccolta di informazioni su tale fenomeno. L’ufficio principale e la maggior parte dei 169 effettivi¹² della missione si trovano nella capitale, Niamey. Nel 2016 la missione ha aperto un’antenna ad Agadez nel deserto del Sahara. Le principali attività della missione sono:

• attività di formazione in settori chiave tra cui la scienza forense, interventi tattici e tecnici, nonché insegnamento al personale delle forze di sicurezza interna perché dispensi autonomamente i corsi di formazione;
• consulenza alle forze di sicurezza interna su come concepire e organizzare i corsi;
• assistenza alle forze di sicurezza interna affinché collaborino (interoperabilità) e si coordinino tra loro;
• fornitura di attrezzature quali mappe di zone periferiche, software per le risorse umane, veicoli fuoristrada, kit per la polizia scientifica e officine mobili;
• sostegno alla revisione della legislazione nigerina in materia di migrazione irregolare e criminalità organizzata.

11

Il Consiglio ha istituito la missione EUCAP Sahel Mali nel 2014 onde “consentire alle autorità maliane di ripristinare e mantenere l’ordine costituzionale e democratico nonché le condizioni per una pace duratura in Mali e ristabilire e mantenere l’autorità e la legittimità dello Stato su tutto il territorio maliano attraverso un’efficace ristrutturazione della sua amministrazione”¹³. I 194 effettivi¹⁴ della missione si trovano nella capitale Bamako. Fra le attività della missione si annoverano:

• la riforma delle politiche e lo sviluppo delle capacità per rafforzare le capacità di gestione delle frontiere;
• la revisione dei programmi di formazione e l’offerta di corsi di formazione su gestione operativa e delle risorse umane, etica professionale, ordine pubblico, tecniche di intelligence, interventi di professionisti, attività di polizia giudiziaria, lotta al terrorismo, tutela dei diritti umani e questioni di genere;
• l’introduzione di gruppi mobili di formazione e valutazione per raggiungere le regioni periferiche.

12

Nell’allegato II sono riportati il mandato e gli obiettivi assegnati dal Consiglio alle due missioni EUCAP Sahel. La tabella 1 fornisce una panoramica delle principali caratteristiche delle missioni.

Tabella 1

Analogie e differenze tra le missioni EUCAP Sahel Niger ed EUCAP Sahel Mali

	Caratteristiche comuni	Niger	Mali
Inizio delle operazioni		2012	2014
Durata del mandato	2 anni rinnovabili
Principali beneficiari	Forze di sicurezza interna: -Polizia -Gendarmeria -Guardia nazionale	Anche le forze armate nigerine in riferimento alla sicurezza interna
Sede centrale	Capitale	Niamey	Bamako
Antenna sul campo		Agadez
Organico a disposizione		169	194
Sfide in materia di sicurezza che costituiscono l’oggetto principale della missione EUCAP	-Presenza di gruppi terroristici -Mancanza di frontiere sicure -Migrazione irregolare -Diffusione della radicalizzazione	-Rientro di cittadini nigerini dalla Libia -Disponibilità di armi -Reti illecite per il traffico e la tratta di esseri umani -Terroristi pentiti/Boko Haram	-Fragilità dello Stato e perdita del controllo di alcune parti del territorio maliano -Presenza di trafficanti -Corruzione -Criminalità organizzata -Mancanza di fiducia tra la popolazione e le forze di sicurezza interna

13

Il Consiglio ha approvato una dotazione finanziaria di 69,46 milioni di euro per la missione EUCAP Sahel Niger tra luglio 2012 e luglio 2017, nonché una dotazione di 66,48 milioni di euro per la missione EUCAP Sahel Mali tra aprile 2014 e gennaio 2017. Di questi importi complessivi, ciascuna missione ha speso il 53 % in costi di personale e il 19 % (Niger) o il 24 % (Mali) in costi di gestione, quali affitti, assicurazione, costi della sicurezza e autovetture (cfr. grafico 1). Le missioni hanno utilizzato rispettivamente il 77 %¹⁵ e il 67 %¹⁶ di queste dotazioni complessive.

Sviluppi recenti

14

Dal 2015 le missioni civili della PSDC si sono impegnate in una gamma sempre più ampia di compiti per rispondere al variare del contesto di sicurezza. Ne è un esempio la maggiore attenzione prestata allo sviluppo delle capacità antiterroristiche e l’aggiunta delle attività connesse alla raccolta e allo scambio di informazioni in materia di migrazione. Nel presentare la “Strategia globale dell’UE per la politica estera e di sicurezza” nel 2016, l’AR/VP ha sottolineato l’importanza cruciale di rafforzare la capacità civile nei paesi terzi¹⁷.

15

Nel piano di attuazione per la sicurezza e la difesa¹⁸, l’AR/VP ha chiesto agli Stati membri dell’UE di convenire una revisione delle strutture e delle capacità per la pianificazione e la condotta delle missioni PSDC¹⁹. Nel novembre 2017, il Consiglio ha invitato l’AR/VP a “definire le prossime tappe dello sviluppo delle capacità civili”, in modo che si possa “concordare un patto sulla dimensione civile della PSDC”²⁰ entro il 2018²¹. Si tratta della terza e ultima fase di un processo che ha inizio con un documento di prospettiva, seguito da un piano di sviluppo delle capacità civili, e che, con il patto, consente a tutte le parti interessate (in particolare gli Stati membri dell’UE) di impegnarsi nel processo di rafforzamento delle missioni civili della PSDC.

16

Il Consiglio ha invitato l’AR/VP a stabilire entro maggio 2018 la “capacità fondamentale di reazione”²², che consiste in una piattaforma di sostegno alle missioni²³ potenziata nonché nella “attribuzione di risorse alle missioni esistenti”. L’accresciuta importanza delle missioni civili della PSDC ha determinato l’assegnazione di risorse aggiuntive al SEAE a partire dal 2018 per rafforzare il sostegno a tali missioni.

Estensione e approccio dell’audit

17

Il presente audit ha riguardato due missioni civili della PSDC istituite dall’UE per rafforzare le capacità delle forze addette alla sicurezza interna in Niger e in Mali²⁴. I quesiti posti erano i seguenti.

• Il SEAE ha pianificato e attuato in modo soddisfacente le missioni EUCAP Sahel?
• Le missioni EUCAP Sahel hanno rafforzato le capacità delle forze di sicurezza in Niger e in Mali?

18

L’audit ha riguardato il periodo a partire dall’istituzione delle missioni e ha compreso visite in Niger e in Mali nel settembre 2017.

19

Il lavoro della Corte è iniziato con un’analisi delle strategie, delle politiche, dei piani e delle relazioni di attuazione. In seguito, gli auditor della Corte hanno incontrato il personale addetto alla gestione delle missioni da Bruxelles: l’unità Capacità civile di pianificazione e condotta e la direzione Gestione delle crisi e pianificazione presso il SEAE, nonché la direzione generale Cooperazione internazionale e sviluppo e il servizio degli strumenti di politica estera presso la Commissione. Hanno tenuto colloqui anche con i rappresentanti del Comitato per gli aspetti civili della gestione delle crisi (CIVCOM) provenienti da quattro Stati membri dell’UE²⁵, il rappresentante speciale dell’UE per il Sahel e l’ex capomissione di EUCAP Sahel Niger.

20

Gli auditor della Corte hanno effettuato visite sia in Niger che in Mali, dove hanno incontrato il personale di entrambe le missioni (compresi gli effettivi presso l’antenna di Agadez, Niger), nonché i rappresentanti delle autorità nazionali e delle forze di sicurezza interna. Hanno tenuto colloqui anche con le rispettive delegazioni dell’UE e le rappresentanze di quattro Stati membri dell’UE²⁶ sia in Niger che in Mali, nonché con quelle di Stati Uniti, Giappone e Canada. Gli auditor della Corte hanno incontrato rappresentanti delle organizzazioni internazionali e dei donatori attivi nel settore della sicurezza, quali la missione multidimensionale integrata di stabilizzazione delle Nazioni Unite in Mali (MINUSMA), la missione di formazione dell’UE in Mali, Civipol, Expertise France, la Deutsche Gesellschaft für Internationale Zusammenarbeit (GIZ) e l’Organizzazione internazionale per le migrazioni.

21

Gli auditor della Corte hanno esaminato i documenti ed effettuato controlli in loco per 46 corsi di formazione su un totale di 446 corsi impartiti in Niger e per 16 corsi di formazione su un totale di 135 corsi impartiti in Mali, nonché per 12 progetti istituiti per l’acquisto di attrezzature o la ristrutturazione delle aule di formazione delle forze di sicurezza interna in Niger e per nove progetti analoghi in Mali. Hanno inoltre analizzato il lavoro svolto dal personale delle missioni addetto a servizi di consulenza nei paesi ospitanti.

Osservazioni

La risposta dell’UE al fabbisogno relativo allo sviluppo delle capacità nelle forze di sicurezza ha risentito di inefficienze operative

22

La Corte ha analizzato come il Consiglio, il SEAE, la Commissione e il personale in Niger e in Mali abbiano istituito, gestito e fatto funzionare le due missioni. Ha esaminato se il SEAE:

1. avesse tenuto conto degli insegnamenti tratti dalle precedenti missioni PSDC;
2. abbia assegnato sufficienti risorse umane e logistiche alle missioni;
3. abbia fornito al personale della missione sufficienti orientamenti pratici e formazione propedeutica all’invio;
4. abbia seguito adeguate procedure amministrative;
5. abbia pianificato le missioni in modo appropriato.

Il SEAE ha tratto insegnamento dall’esperienza della missione EUCAP Sahel Niger nell’istituire la missione EUCAP Sahel Mali

23

Prima di istituire le missioni, il SEAE e la Commissione hanno effettuato visite in Niger e in Mali per valutare le necessità di sviluppo delle capacità nelle forze di sicurezza interna. La valutazione dei bisogni del Niger è iniziata nel gennaio 2012 e il SEAE ha stilato una proposta dettagliata sotto forma di “concetto di gestione della crisi” entro il marzo 2012. Nei primi 18 mesi di vita, la missione ha incontrato problemi logistici e operativi, in parte a causa della fretta con cui è stata istituita (cfr. riquadro 2).

24

Il SEAE ha istituito la nuova missione EUCAP Sahel Mali come soggetto giuridico nel 2014²⁸, consentendole di evitare molti problemi incontrati dalla missione EUCAP Sahel Niger. Forte dell’esperienza maturata in Niger, il SEAE ha fatto in modo:

• che il personale godesse dei privilegi concessi ai diplomatici all’istituzione della missione e
• che il Consiglio approvasse una dotazione finanziaria iniziale per la missione al fine di consentire l’assunzione di personale amministrativo e di sicurezza e l’acquisto di attrezzature prima dell’inizio delle operazioni.

La carenza di formazione propedeutica e di sostegno prestato dalla sede centrale del SEAE ha generato ritardi

25

La Corte ha riscontrato che buona parte del personale addetto all’individuazione dei progetti e alla preparazione delle specifiche tecniche, prima di arrivare alle missioni in Niger e in Mali, non conosceva le norme e le procedure dell’UE in modo sufficientemente approfondito. Ciò ha causato ritardi nelle procedure di appalto e l’annullamento di contratti.

26

In Niger, ad esempio, questo problema non ha interessato soltanto la fase di avviamento (cfr. riquadro 2), ma si è protratto negli anni successivi di operatività della missione. Nel caso di sei progetti sottoposti ad audit, le attrezzature acquistate erano giunte sul posto molto dopo lo svolgimento dei corsi di formazione ai quali erano destinate. In altri cinque casi, il personale che aveva definito le esigenze in termini di apparecchiature o redatto il capitolato d’oneri ai fini del contratto era già partito quando la merce è arrivata. Il personale neoassunto ha dovuto farsi carico di progetti e procedure senza aver ricevuto la necessaria formazione, con conseguenti ritardi nell’esecuzione delle operazioni della missione.

27

In considerazione delle debolezze osservate nella creazione di missioni PSDC, il SEAE e la Commissione hanno indicato nella loro risposta alla relazione della Corte sulla missione EUPOL Afghanistan che avrebbero messo a punto “un centro servizi condiviso […] per tutte le missioni della PSDC” e ottimizzato “l’utilizzo del deposito della PSDC per gestire le attività delle missioni in corso”. Al momento dell’audit ciò non era ancora avvenuto. Tuttavia, il 13 novembre 2017 il Consiglio ha approvato l’istituzione di una piattaforma di sostegno alle missioni potenziata, da ultimare entro maggio 2018. Tale piattaforma metterà a disposizione delle nuove missioni civili della PSDC “risorse ed elementi di pianificazione rapidamente schierabili a partire dagli Stati membri dell’UE, nonché, se concordato, squadre specializzate e formazioni multinazionali quali la Forza di gendarmeria europea”. Il SEAE sta inoltre preparando l’istituzione di un deposito centrale al fine di tenere pronta per una rapida distribuzione una riserva accentrata di articoli e ridurre, di conseguenza, il numero di procedure di appalto svolte dalle missioni esistenti.

Le norme e le procedure della Commissione non sono state adattate alle condizioni presenti in Niger e in Mali

28

La Commissione ha concesso al personale della missione in Niger e in Mali di applicare procedure di appalto flessibili²⁹ in ragione del difficile contesto in cui doveva operare³⁰. Nonostante il ricorso a tali procedure, il personale addetto agli appalti presso le missioni riteneva che le norme e le procedure del servizio degli strumenti di politica estera erano spesso applicate in un modo inadatto alle condizioni di lavoro dei paesi dell’Africa occidentale privi di sbocco al mare. In particolare, sosteneva quanto segue.

• Il periodo di bilancio di un esercizio ha reso difficile elaborare e completare i contratti entro i termini richiesti a causa della scarsità di fornitori locali e dei lunghi tempi di consegna. Inoltre, l’obbligo (applicabile solo dal 2017) di consegnare le attrezzature al beneficiario entro l’esercizio di bilancio aveva aumentato la pressione sulle missioni, soprattutto in Niger, dove spesso le attrezzature sono destinate a regioni non facilmente raggiungibili.
• L’applicazione rigorosa delle norme e delle procedure da parte del servizio degli strumenti di politica estera aveva portato all’annullamento di contratti a causa di lievi imprecisioni nelle specifiche delle attrezzature o di lievi sforamenti di bilancio.
• L’obbligo di raggruppare articoli simili (sia per le missioni che per i beneficiari) in un unico contratto di acquisto ha provocato ritardi, data la minor frequenza degli acquisti.
• L’obbligo di utilizzare i contratti quadro della Commissione ha causato problemi. In un caso, la missione EUCAP Sahel Niger ha ordinato attrezzature; tuttavia, siccome era stato raggiunto il massimale di acquisto del contratto quadro, ha dovuto avviare procedure di appalto per tali prodotti a livello locale. In altri casi, le forniture per le attrezzature acquistate nell’ambito del contratto quadro non potevano essere acquistate in ambito locale.

29

Le missioni EUCAP Sahel necessitano dell’autorizzazione preventiva della Commissione per acquisti superiori a 20 000 euro. Tale procedura richiede più tempo rispetto agli acquisti diretti effettuati dalle missioni. La Commissione ha accettato la raccomandazione formulata nella relazione annuale della Corte sull’esercizio 2013, secondo la quale il servizio degli strumenti di politica estera dovrebbe accreditare tutte le missioni civili della PSDC in base alla “valutazione dei sei pilastri”³¹. Ciò significa che, una volta che le missioni hanno rafforzato i propri sistemi per soddisfare i requisiti stabiliti dai valutatori, i capomissione sono investiti di poteri delegati per autorizzare acquisti, mentre la Commissione continua a effettuare controlli a posteriori. Entrambe le missioni hanno iniziato a essere sottoposte al processo della valutazione dei sei pilastri poco dopo la visita degli auditor della Corte³².

In assenza di orientamenti da parte della sede centrale del SEAE, le procedure sono risultate deboli

30

La Corte ha esaminato gli orientamenti a disposizione delle missioni e li ha ritenuti inadeguati poiché riguardavano soprattutto le procedure amministrative³³. Vi erano pochi orientamenti operativi, con esempi di buone pratiche, o modelli standard desunti dalle precedenti missioni civili della PSDC, che potessero essere utilizzati per la formazione del personale di nuova assunzione. Ciascuna missione EUCAP Sahel ha dedicato tempo e risorse considerevoli per definire e stabilire le proprie procedure, che non sempre erano efficienti dal punto di vista operativo.

Gli Stati membri dell’UE non hanno fornito sufficiente personale per occupare i posti disponibili

31

Il personale rappresenta la risorsa più importante delle missioni EUCAP Sahel, sia esso distaccato e pagato dagli Stati membri dell’UE o assunto a livello locale dalle missioni e finanziato dal bilancio dell’UE. Le missioni hanno avuto costantemente problemi a coprire i posti vacanti per personale distaccato. Il SEAE invita gli Stati membri dell’UE a presentare candidature per tali posti attraverso appositi bandi (richieste di contributi), per selezioni che sono lunghe e costose da organizzare. Sono state diramate 24 richieste di contributi per la missione EUCAP Sahel Niger tra il 2012 e il 2016 e 14 per la missione EUCAP Sahel Mali tra il 2014 e il 2016. Queste procedure si sono concluse con la copertura di solo metà dei posti vacanti pubblicati per il Niger e di solo due terzi per il Mali (cfr. tabelle 2 e 3). Il CIVCOM decide quali posti sono pubblicati esclusivamente per il personale distaccato e quali sono aperti anche al personale a contratto. Il personale a contratto può essere assunto per occupare posti destinati a personale distaccato solo se non si riesce a trovare candidati distaccati idonei per due richieste di contributi consecutive.

Tabella 2

EUCAP Sahel Niger: esito delle richieste di contributi (2012-2016)

EUCAP Sahel Niger	Bandi ordinari		Bandi straordinari
Numero totale di posti pubblicati	276		59
Posti pubblicati per “personale distaccato”	132	48%	20	34%
Posti pubblicati per “personale distaccato/a contratto”	144	52%	39	66%
Posti coperti	163	59%	29	49%
Posti non coperti	113	41%	30	51%
Posti per i quali non sono pervenute candidature	33	12%	9	15%
Posti per i quali è pervenuta un’unica candidatura	71	26%	9	15%

Fonte: missione EUCAP Sahel Niger.

Tabella 3

EUCAP Sahel Mali: esito delle richieste di contributi (2014-2016)

EUCAP Sahel Mali	Bandi ordinari		Bandi straordinari
Numero totale di posti pubblicati	198		21
Posti pubblicati per “personale distaccato”	127	64%	5	24%
Posti pubblicati per “personale distaccato/a contratto”	71	36%	16	76%
Posti coperti	139	70%	14	67%
Posti non coperti	59	30%	7	33%
Posti per i quali non sono pervenute candidature	7	4%	0	0%
Posti per i quali è pervenuta un’unica candidatura	26	13%	1	5%

Fonte: missione EUCAP Sahel Mali.

32

Le difficoltà incontrate dalle missioni in Niger e in Mali nell’ottenere personale distaccato dagli Stati membri dell’UE sono simili a quelle riscontrate da precedenti missioni civili della PSDC³⁴. La ragione risiede nel fatto che a questi effettivi sono richiesti qualifiche e un livello di competenza elevati e la capacità di lavorare in francese³⁵. I candidati potenziali, inoltre, devono tener conto delle precarie condizioni di sicurezza e di vita. Infine, non sempre gli Stati membri dell’UE attribuiscono una priorità elevata al conferimento di personale alle missioni civili della PSDC. Di conseguenza, il tasso di occupazione dei posti in organico nelle missioni EUCAP Sahel in Niger e in Mali si è collocato, rispettivamente, al 72 % e al 77 % in media nei relativi periodi.

33

Il distacco del personale proveniente dagli Stati membri dell’UE dura in media due anni o solo un anno per alcuni Stati membri dell’UE. Non è un periodo abbastanza lungo perché le persone acquisiscano sufficienti conoscenze delle varie procedure e delle condizioni di lavoro. La Corte ha constatato che l’espletamento delle attività da parte delle missioni ha risentito dell’elevato tasso di posti vacanti, oltre che della brevità dei distacchi (cfr. riquadro 3).

L’incerta durata delle missioni ha reso difficile pianificare una strategia di uscita

34

Su proposta del SEAE (cfr. paragrafo 7), il Consiglio ha istituito due missioni nella regione del Sahel per rafforzare le capacità delle forze addette alla sicurezza interna. Le decisioni del Consiglio hanno definito gli obiettivi dell’attività delle missioni, ma non hanno fornito alcuna indicazione sulla possibile durata delle stesse. Le missioni attualmente operano nell’ambito di un mandato di due anni, rinnovabile. Il SEAE è tenuto a preparare una strategia di uscita da applicare quando gli Stati membri dell’UE decideranno di porre fine alle missioni. Pur avendo descritto la situazione finale delle missioni, il SEAE non ha definito un piano dettagliato per assicurare la transizione o una strategia di uscita.

35

Le parti interessate³⁸ interpellate dalla Corte ritenevano che le missioni avrebbero continuato a esistere almeno nel medio termine per conseguire gli obiettivi stabiliti. Maggiore certezza quanto alla durata delle missioni consentirebbe di migliorarne le modalità di gestione e di pianificazione delle operazioni. Agevolerebbe inoltre l’elaborazione di una congrua strategia di uscita.

Le missioni EUCAP Sahel hanno potenziato la capacità delle forze di sicurezza, ma i risultati non erano sostenibili

36

La Corte ha valutato in che misura le missioni EUCAP Sahel in Niger e in Mali abbiano svolto le attività programmate, come abbiano prodotto, monitorato e valutato i risultati e se questi ultimi fossero sostenibili. La Corte ha valutato:

1. se le missioni avessero potenziato la capacità delle forze di sicurezza interna;
2. se i risultati conseguiti dalla missioni fossero sostenibili;
3. se gli indicatori per il monitoraggio di detti risultati fossero appropriati;
4. se le procedure di monitoraggio e valutazione nell’ambito delle missioni fossero incentrate sull’impatto;
5. come le altre parti interessate in entrambi i paesi abbiano percepito la performance delle missioni.

Nonostante il difficile contesto in cui operano, le missioni hanno potenziato la capacità delle forze di sicurezza, seppur lentamente

37

Sia in Niger che in Mali, il fabbisogno relativo allo sviluppo della capacità delle forze addette alla sicurezza interna è enorme. Le missioni EUCAP Sahel offrono formazione, attrezzature e consulenza, nonché svolgono una funzione di coordinamento tra le forze di sicurezza interna attraverso una serie di compiti e di attività. L’UE fornisce sostegno al settore della sicurezza interna anche tramite strumenti quali il Fondo europeo di sviluppo e il Fondo fiduciario dell’UE per l’Africa.

38

Vivere e lavorare in paesi ai bordi del deserto del Sahara, con scarse infrastrutture e deboli amministrazioni pubbliche, pone notevoli sfide al personale EUCAP. I viaggi sono complicati e il personale deve essere costantemente vigile per la minaccia di attacchi terroristici. In Niger alcune regioni di confine sono troppo poco sicure da visitare e il centro e il nord del Mali sono completamente fuori controllo.

39

Per realizzare gli obiettivi prefissati, la missione svolge attività che sono perlopiù ininterrotte e che vengono rinnovate da un mandato del Consiglio all’altro e da un esercizio di bilancio all’altro. La Corte ha verificato in che modo le missioni abbiano svolto le attività pianificate con i risultati comunicati e confermati in occasione dei colloqui intrattenuti in Niger e in Mali. Per informazioni dettagliate sulle nostre constatazioni si rimanda agli allegati III e IV. In alcuni casi, le missioni hanno compiuto buoni progressi, ad esempio per quanto riguarda l’offerta di formazione in materia di lotta al terrorismo e alla criminalità organizzata in Niger. In altri casi, i progressi sono stati modesti o nulli, come nell’istituzione di servizi di controllo interno e di audit presso le forze di sicurezza interna in Mali.

I corsi di formazione

40

Per ciascuna delle missioni, la Corte ha esaminato un campione di corsi di formazione, i cui principali beneficiari erano il corpo di polizia, la gendarmeria e la guardia nazionale. I corsi di formazione vertevano, ad esempio, su tecniche di arresto, gestione della scena del crimine, analisi di prove forensi, indagini penali, manutenzione dei veicoli e detenzione di migranti irregolari. In Niger, hanno partecipato ai corsi anche magistrati, la polizia municipale e le forze armate (cfr. riquadro 4), ad esempio quando le formazioni riguardavano i diritti umani.

41

Da quanto ha rilevato la Corte, la formazione erogata riguardava settori fondamentali in cui le forze di sicurezza mostravano capacità limitate ed era in linea con gli obiettivi delle missioni EUCAP Sahel. Tuttavia, data la debolezza delle procedure amministrative, la missione EUCAP Sahel Niger non è stata in grado di fornire alla Corte una documentazione completa sui corsi di formazione sottoposti ad audit in tale paese. Per metà dei corsi di formazione, non ha potuto fornire attestati di presenza né moduli di valutazione dei corsi compilati dai partecipanti. Sebbene la maggior parte dei corsi di formazione si sia tenuta a Niamey, i formatori hanno redatto rapporti soltanto per quelli impartiti nelle regioni. I dati sui luoghi di lavoro dei partecipanti erano incompleti e la missione non ha controllato se questi avessero già partecipato a formazioni. La performance della missione EUCAP Sahel Mali è stata soddisfacente per la maggior parte di questi aspetti (cfr. riquadro 5).

La fornitura di attrezzature

42

Gli importi iscritti in bilancio per l’acquisto di attrezzature e servizi per la missione e i beneficiari ammontavano a 3,3 milioni di euro per la missione EUCAP Sahel Niger e a 2,9 milioni di euro per la missione EUCAP Sahel Mali (dati per gli esercizi 2016 e 2017). Gli acquisti andavano a sostegno delle attività delle missioni, come i corsi di formazione, ed erano raggruppati in progetti. Tra gli esempi si annoverano veicoli, dispositivi di rilevamento, computer e stampanti, generatori, ristrutturazione di centri operativi e di formazione, la costruzione e l’equipaggiamento di officine mobili. Il riquadro 6 descrive l’esempio di un progetto utile sostenuto dalla formazione e ben riuscito, nonostante le complicazioni durante l’attuazione.

43

Esaminando un campione di progetti (cfr. paragrafo 21), la Corte ha rilevato che riguardavano settori fondamentali in cui le forze di sicurezza mostravano capacità limitate e che erano in linea con gli obiettivi delle missioni EUCAP Sahel. In parte a causa dei problemi segnalati nel paragrafo 28, sette dei 21 progetti esaminati hanno subito ritardi di attuazione. Si sono osservati anche problemi di sostenibilità, quali l’impossibilità di effettuare la manutenzione delle apparecchiature fornite, di ripararle in caso di guasto o di acquistare materiale di consumo per consentirne l’utilizzo.

La consulenza

44

Uno dei principali compiti delle missioni è quello di fornire consulenza ai ministeri e alle forze di sicurezza interna dei paesi ospitanti. In Niger, la missione ha nominato consulenti per i ministeri dell’Interno e della Giustizia, la cui azione era completata dal personale della missione costantemente a disposizione per fornire assistenza in altri settori. La missione EUCAP Sahel Mali ha fornito consulenti che sono stati integrati nei principali ministeri nazionali e nelle forze di sicurezza interna.

45

Uno degli obiettivi fondamentali di entrambe le missioni era incoraggiare le forze di sicurezza interna a operare in stretta collaborazione per combattere il terrorismo e la criminalità organizzata (“interoperabilità”). In Mali, il personale della missione EUCAP non è stato ammesso agli incontri fra le tre forze di sicurezza interna, che pure si tenevano con cadenza settimanale. Il contributo che esso ha potuto apportare è stato quindi limitato. In Niger, nonostante le ingenti risorse investite per migliorare l’interoperabilità, la missione non ha portato a termine compiti come incoraggiare la condivisione delle informazioni tra le forze di sicurezza, alla fine abbondonandoli.

46

Sin dal 2012, uno dei principali obiettivi della missione EUCAP Sahel Niger era di assistere le autorità nigerine a elaborare una strategia di sicurezza nazionale. Cinque anni più tardi, le autorità nigerine hanno adottato una strategia nazionale per la sicurezza interna, soprattutto perché era una condizione per ricevere sostegno al bilancio³⁹. In mancanza di una strategia nazionale globale, che tratti anche gli aspetti di sicurezza esterna (controllo delle frontiere, ecc.), l’impatto di una strategia di sicurezza interna è limitato.

47

Il personale della missione ha altresì lavorato intensamente per favorire la collaborazione delle forze di sicurezza interna, mediante la creazione di otto centres opérationnels régionaux (COR). Questi sono organismi a carattere temporaneo volti a riunire membri delle amministrazioni regionali e delle forze di sicurezza nigerine con gli organismi responsabili della protezione civile, dei servizi antincendio, della tutela dell’ambiente e delle dogane per fronteggiare le crisi derivanti da attentati terroristici, criminalità organizzata e catastrofi naturali. Il COR di Niamey funziona bene e offre un esempio di buona pratica. Tuttavia, i COR non dispongono di uno statuto che consenta di attribuire loro del personale o assegnare una dotazione finanziaria a copertura delle spese sostenute durante le crisi, ad esempio per l’acquisto di carburante per i veicoli. La missione ha inoltre contribuito a potenziare i centres opérationnels de gendarmerie (COG)⁴⁰ di Niamey, Zinder e Agadez. Né i COR né i COG erano pienamente operativi al momento dell’audit. Ad esempio, la rete radiofonica non funzionava e le scarse comunicazioni esistenti avvenivano tramite cellulare.

48

Entrambe le missioni hanno svolto attività tese a rafforzare la gestione delle risorse umane in seno alle forze di sicurezza interna. Ad esempio in Niger, la GIZ ha introdotto sistemi di informazione per il corpo di polizia e la missione EUCAP Sahel Niger ha assistito le altre due forze. In Mali, i consulenti della missione e dell’ambasciata degli Stati Uniti hanno stilato le descrizioni delle mansioni. Altri compiti hanno avuto meno successo, come l’inclusione dei dati sui trasferimenti del personale e sulle promozioni nei nuovi sistemi informativi, operazione che finora le autorità nazionali non hanno accettato di effettuare. Le due missioni hanno altresì proposto di creare servizi di formazione, di rivedere i programmi di formazione e di redigere piani di formazione annuali in seno alle forze di sicurezza interna. Questa attività ha avuto buon esito in Mali. In Niger, i progressi sono stati limitati, anche se nel 2017 il corpo di polizia ha redatto il suo primo piano di formazione.

Entrambe le missioni hanno affrontato il problema della sostenibilità, ma con scarso successo

49

Dal momento che le due missioni EUCAP Sahel assistono il Niger e il Mali solo per un periodo di tempo limitato, riveste fondamentale importanza trovare un modo per assicurare la sostenibilità delle rispettive attività⁴¹. Entrambe le missioni hanno affrontato questa problematica offrendo corsi su come formare altro personale, aiutando a redigere piani di formazione e concepire corsi di formazione, introducendo sistemi di gestione delle risorse umane, stilando descrizioni delle mansioni e incoraggiando le forze di sicurezza interna a collaborare fra loro in modo strutturato. In Niger, la missione prevedeva anche di aiutare le autorità nazionali a elaborare una strategia di sicurezza nazionale, di raccomandare al personale delle forze di sicurezza interna di svolgere attività di tutoraggio, monitoraggio e consulenza, nonché di dotare le varie forze di officine mobili e di insegnare loro come utilizzarle. Sebbene il SEAE abbia dichiarato che erano stati compiuti progressi in questi settori⁴², da quanto ha rilevato la Corte le missioni non erano riuscite ad assicurare la sostenibilità delle proprie attività.

50

Entrambe le missioni hanno organizzato corsi di formazione per formatori per le forze di sicurezza. In Niger, la missione ha creato un gruppo di formatori nigerini in tutte le forze di sicurezza interna nell’arco di quattro anni. Tuttavia, anche se gli effettivi stessi delle forze di sicurezza interna hanno iniziato a fornire formazione, anche il personale della missione ha continuato a farlo. Dal 2014, al fine di ridurre la dipendenza delle forze di sicurezza dai formatori EUCAP, la missione si è concentrata sulle attività di tutoraggio, monitoraggio e consulenza. L’idea era di affidare a un tutor in seno alla missione l’incarico di seguire e assistere i formatori delle forze di sicurezza che aveva formato. Nella pratica, tuttavia, questo approccio non ha funzionato: gli esperti della missione hanno fornito consulenza su richiesta, ma non disponevano di alcuna procedura per monitorare o fornire assistenza sistematica ai singoli formatori. La Corte ha ottenuto solo elementi probatori di queste consulenze fornite a 20 soggetti nel corso dei tre anni fino a marzo 2017. Nei due paesi le forze di sicurezza interna non erano autonome in alcun ambito di formazione.

51

Le attività volte a promuovere la sostenibilità spesso progredivano a un ritmo che dipendeva dalla misura in cui le autorità dei paesi ospitanti concordavano sulla loro priorità. Ad esempio, le autorità nazionali in Niger e in Mali non concedevano un riconoscimento ufficiale o un riconoscimento economico agli effettivi delle forze di sicurezza divenuti formatori. Pertanto, gli effettivi formati dalla missione EUCAP erano scarsamente motivati a formare altro personale perché probabilmente avrebbero guadagnato di più lavorando in un’unità operativa. Entrambe le missioni hanno contribuito a redigere leggi che fornissero ai formatori uno status distinto, ma nessuno dei due paesi le aveva adottate al momento dell’audit.

52

L’incapacità di garantire la sostenibilità di molte attività è in parte imputabile a una mancanza di senso di titolarità da parte delle autorità nazionali e delle forze di sicurezza interna. Nonostante il giudizio positivo espresso sulle missioni EUCAP, i governi nigerino e maliano non erano sempre disposti ad adottare una legislazione adeguata e ad approvare alcune delle riforme necessarie perché i risultati dello sviluppo delle capacità durassero nel tempo. La situazione era aggravata in Mali dalla mancanza di stabilità politica e dalle carenze organizzative a livello delle amministrazioni pubbliche. Ciò ha compromesso gli sforzi profusi dalle missioni per assicurare la sostenibilità dei risultati delle proprie attività.

53

Anche le missioni sono state responsabili della propria debole performance nell’assicurare la sostenibilità. Ad esempio, nessuna delle due missioni ha appurato la riuscita del sostegno fornito tramite una verifica ex post dell’uso fatto delle conoscenze impartite nei corsi di formazione o delle attrezzature fornite (per un esempio, cfr. riquadro 7). Nel corso del periodo oggetto di audit, le missioni non hanno raccolto informazioni per verificare se il personale delle forze di sicurezza interna abbia continuato, dopo i corsi, a operare nel settore per il quale era stato formato né hanno valutato se gli allievi avessero assimilato e quindi applicato le conoscenze acquisite durante la formazione. Così è stato per tutti i tipi di partecipanti, compresi quelli formati per essere formatori. La missione in Mali ha compiuto un primo passo, alla fine del 2017, sottoponendo alle forze di sicurezza interna una proposta scritta di monitorare il seguito dato ai corsi di formazione impartiti dalla missione EUCAP, al fine di valutarne l’impatto e di trarre insegnamenti per i futuri corsi di formazione.

54

Dopo aver creato i COR, le missioni intendevano assicurarne la sostenibilità. Non sono però riuscite in tale intento a causa dell’assenza di una strategia di sicurezza nazionale e dell’elevato tasso di avvicendamento del personale in seno alle forze di sicurezza nazionale e al proprio interno. Ad esempio, non hanno svolto i corsi previsti per insegnare al personale delle forze di sicurezza interna a formare altro personale, non hanno istituito un centro nazionale di coordinamento per integrare tutti i COR e non hanno stilato piani nazionali di emergenza e di intervento.

Il SEAE non ha stabilito indicatori adeguati per monitorare i risultati delle missioni

55

La Corte ha esaminato le relazioni semestrali trasmesse dalle missioni al SEAE, che registrano i progressi compiuti nell’assolvimento dei compiti e verso il raggiungimento degli obiettivi rispetto agli indicatori stabiliti negli OPLAN. Gli “indicatori” fissati per la missione EUCAP Sahel Niger consistevano per la maggior parte in un mero elenco delle attività previste per ciascun compito e, pertanto, non erano RACER⁴³ né rappresentavano una base adeguata per misurare i progressi. L’unica eccezione era costituita dagli indicatori per il quinto obiettivo sulla lotta alla migrazione irregolare, aggiunto al mandato della missione nel 2015. Questi erano migliori perché definivano, per ciascun compito, realizzazioni con valori-obiettivo. Anche gli indicatori stabiliti per la missione EUCAP Sahel Mali specificavano le realizzazioni attese. Tuttavia, non erano sufficientemente solide da poter essere utilizzate per misurare i progressi, in quanto non erano stati fissati obiettivi quantificati⁴⁴.

56

Nessuno degli indicatori utilizzati nelle missioni EUCAP Sahel menzionava la pertinenza dei compiti per il conseguimento degli obiettivi⁴⁵. Mancavano inoltre indicatori in base ai quali valutare gli effetti o l’impatto dei compiti.

Il monitoraggio e la valutazione delle attività delle missioni non erano né adeguati né incentrati sull’impatto

57

La missione EUCAP Sahel Niger non disponeva di procedure per documentare sistematicamente e monitorare la pianificazione e l’attuazione delle proprie attività. Solo nel 2017, mentre era in corso l’audit, la missione in Niger ha intrapreso azioni volte a semplificare il proprio piano di attuazione onde agevolare il monitoraggio dei progressi globali. Ha sviluppato schede di progetto e previsto di annotare sistematicamente gli allievi che avevano già partecipato a corsi, di monitorare i registri delle presenze, nonché di raccogliere e analizzare le valutazioni dei partecipanti sui corsi. La missione EUCAP Sahel Mali ha istituito procedure adeguate per documentare e monitorare le attività e le realizzazioni durante il suo primo mandato.

58

Il SEAE chiede alle missioni di fornire le seguenti informazioni:

• relazioni settimanali e mensili con informazioni sull’esecuzione del bilancio, sulle risorse umane e sugli avvenimenti generali verificatisi;
• relazioni semestrali per confrontare i progressi compiuti rispetto ai compiti assegnati con la situazione iniziale indicata nell’OPLAN, nonché con i progressi segnalati nelle precedenti relazioni semestrali;
• circa sei mesi prima della fine di ogni mandato, analisi strategiche della situazione della sicurezza nel paese, del coinvolgimento dell’UE e di altre parti interessate, dei risultati delle missioni e del loro approccio futuro;
• relazioni speciali su temi specifici.

59

La Corte ha analizzato questi documenti e ha osservato che:

• le realizzazioni comunicate non sono chiaramente collegate agli indicatori e ai parametri di riferimento prestabiliti,
• il SEAE e le missioni non hanno valutato in modo sistematico l’impatto delle attività delle missioni.

60

Nessuna delle due missioni ha utilizzato validi sistemi per valutare le attività durante il periodo sottoposto ad audit. Nel corso del secondo mandato, la missione in Mali ha sviluppato un sistema di valutazione più incentrato su realizzazioni, effetti, impatto, sostenibilità ed efficienza. Poiché questo sistema era stato posto in essere solo da poco, era troppo presto per valutarne i risultati. La missione in Niger ha assunto personale per iniziare un’attività di valutazione nel maggio 2017. In aggiunta, nessuna delle due missioni EUCAP Sahel è stata sottoposta a una valutazione esterna indipendente.

Le parti interessate e i beneficiari giudicavano in termini positivi le attività delle missioni e il loro ruolo di coordinamento

61

Gli auditor della Corte hanno incontrato i beneficiari delle formazioni, delle consulenze e delle attrezzature offerte dalle missioni EUCAP Sahel nonché una vasta gamma di parti coinvolte nella sicurezza interna di Niger e Mali. La valutazione complessiva delle attività svolte dalle missioni EUCAP Sahel è stata positiva. Le parti interessate e i beneficiari hanno apprezzato la disponibilità del personale delle missioni a fornire consulenza o erogare servizi che fonti nazionali non mettevano a disposizione. In Niger, le forze di sicurezza e i rappresentanti del governo hanno sottolineato il valore della presenza a più lungo termine delle missioni EUCAP Sahel rispetto a quella di molti altri donatori. Entrambe le missioni hanno fornito anche informazioni e consulenza a sostegno di altri strumenti dell’UE e delle attività più ampie dell’UE e dei suoi Stati membri. Ad esempio, le missioni hanno contribuito a definire progetti del Fondo fiduciario dell’UE per l’Africa, hanno raccolto informazioni sui flussi migratori e hanno effettuato una mappatura delle attività dell’UE connesse alla migrazione.

62

I donatori e le altre parti interessate in Niger e in Mali hanno messo in evidenza il ruolo importante svolto dalle due missioni EUCAP Sahel nel coordinare le attività nel settore della sicurezza. Per migliorare il coordinamento con le autorità nazionali, entrambe le missioni hanno istituito organismi che, nonostante i problemi iniziali, hanno sortito esiti sostanzialmente positivi. Hanno inoltre posto in essere validi meccanismi di coordinamento e cooperazione con altri donatori e parti interessate. In Mali, ciò includeva la mappatura dei donatori formali, che illustra in ogni dettaglio i progetti proposti (ma non ancora finanziati), pianificati, in corso e ultimati nel settore della sicurezza in Mali.

Conclusioni e raccomandazioni

63

Il Consiglio ha istituito le missioni EUCAP Sahel Niger e EUCAP Sahel Mali per ovviare alla scarsa capacità delle forze addette alla sicurezza interna. Seppure operando in un difficile contesto, le due missioni hanno contribuito a rafforzare la capacità, ma ognuna di loro si è scontrata con difficoltà che hanno ridotto l’efficienza e la sostenibilità delle operazioni condotte.

64

In entrambi i paesi, il personale delle missioni non ha avuto accesso a orientamenti operativi e formazione adeguati. Ogni missione EUCAP Sahel ha investito molto tempo e risorse per istituire i propri sistemi e procedure, che spesso non erano adattati alle condizioni locali. Il SEAE e la Commissione, su cui incombe la responsabilità di gestire le missioni civili della PSDC, non hanno offerto un sostegno sufficiente e, in alcuni casi, hanno applicato procedure inadatte alle condizioni di lavoro sul campo (cfr. paragrafi 25-30).

Raccomandazione 1 – Adottare misure per migliorare l’efficienza operativa delle missioni

Il SEAE dovrebbe:

• fornire alle missioni orientamenti pratici sulle procedure operative, modelli standard adattabili alle circostanze locali, esempi di migliori pratiche desunti da precedenti missioni e formazione.

La Commissione dovrebbe:

• delegare progressivamente al capomissione il potere di autorizzare gli acquisti, fatti salvi i controlli ex post da parte dei propri servizi.

Il SEAE e la Commissione dovrebbero:

• migliorare il sostegno alle missioni, fornendo attrezzature provenienti dal deposito comune ed estendendo il ruolo della piattaforma di sostegno alle missioni.

Data-obiettivo: fine 2018.

65

Benché il personale costituisca la risorsa più importante delle missioni, erano occupati in media solo tre quarti dei posti. Le procedure di assunzione erano lunghe e spesso infruttuose. I posti più difficili da coprire erano quelli riservati al personale distaccato dagli Stati membri dell’UE (cfr. paragrafi 31-33).

Raccomandazione 2 – Migliorare il tasso di occupazione dei posti in organico presso le missioni

Il SEAE dovrebbe trovare soluzioni che permettano di coprire i posti vacanti delle missioni in modo rapido ed efficiente, ad esempio proponendo distacchi più lunghi dagli Stati membri dell’UE presso le missioni, facendo più ampio ricorso ad agenti contrattuali e preparando bandi generali, che possano essere utilizzati per redigere elenchi di riserva di effettivi potenziali e, quindi, accelerare l’assegnazione in caso di posti vacanti.

Data-obiettivo: fine 2018.

66

I mandati biennali delle missioni favoriscono la pianificazione a breve termine e i bilanci annuali spesso rendono il ciclo delle gare d’appalto per attrezzature e servizi talmente breve da non essere gestibile. Le altre parti interessate nel Sahel e i beneficiari del sostegno ritengono che, data la portata dei compiti in Niger e in Mali, le missioni siano necessarie nel medio e lungo periodo. Al tempo stesso, anche se le missioni non sono destinate a diventare organismi permanenti nei paesi ospitanti, il SEAE non ha predisposto una chiara strategia di uscita (cfr. paragrafi 34 e 35).

Raccomandazione 3 – Stabilire mandati e bilanci consoni alle operazioni e prevedere una strategia di uscita

Il SEAE dovrebbe proporre mandati per le missioni che consentano loro di conseguire i propri obiettivi, nonché definire un chiaro percorso verso una strategia di uscita.

La Commissione dovrebbe fissare periodi di bilancio che corrispondano alle esigenze operative.

Data-obiettivo: fine 2019.

67

Le missioni EUCAP Sahel hanno rafforzato la capacità delle forze di sicurezza interna fornendo corsi di formazione, attrezzature e consulenza. Entrambe le missioni si sono adoperate per assicurare la sostenibilità delle proprie attività, ma con scarso successo. Ciò è imputabile in parte alla mancanza di senso di titolarità o di volontà politica nei paesi ospitanti e in parte al fatto che le missioni non hanno destinato risorse adeguate a garantire la sostenibilità e il monitoraggio dell’applicazione pratica e dell’uso della formazione impartita e delle attrezzature fornite (cfr. paragrafi 37-54).

Raccomandazione 4 – Prestare maggiore attenzione alla sostenibilità

Le missioni dovrebbero concentrare le risorse in modo da assicurare la sostenibilità delle attività: ove opportuno, dovrebbero quindi ritirarsi non appena possibile dalle attività ben riuscite, per incoraggiare l’autonomia delle forze di sicurezza interna ed evitare un’eccessiva dipendenza, e concentrare invece gli sforzi nell’azione di assistenza e accompagnamento, nonché monitorare l’uso della formazione impartita e delle attrezzature fornite.

Data-obiettivo: fine 2018.

68

Nel conseguire gli obiettivi, le missioni hanno compiuto progressi solo lenti e limitati. Gli indicatori definiti per misurare i progressi delle missioni erano comunque inadeguati. La maggior parte degli indicatori elaborati per il Niger non potevano essere utilizzati per misurare i progressi in quanto enumeravano semplicemente le attività per i vari compiti. Gli indicatori per il Mali erano migliori, ma non comprendevano obiettivi quantificati. Gli indicatori non hanno fornito una buona base per misurare l’efficacia dei compiti o il contributo apportato al raggiungimento degli obiettivi (cfr. paragrafi 55-56).

69

Nessuna delle due missioni ha utilizzato validi sistemi per valutare le attività nel corso del periodo oggetto di audit né è stata sottoposta a una valutazione esterna indipendente (cfr. paragrafi 57-60).

Raccomandazione 5 - Migliorare gli indicatori, il monitoraggio e la valutazione

Il SEAE dovrebbe:

• fissare indicatori RACER (pertinenti, accettabili, credibili, semplici e solidi), che siano incentrati sulle realizzazioni quantificate e sugli effetti delle attività svolte dalle missioni e che siano pertinenti rispetto al mandato delle missioni;
• fissare valori-obiettivo di riferimento utilizzabili per dimostrare i progressi compiuti verso il raggiungimento degli obiettivi;
• fornire alle missioni orientamenti e formazione in materia di monitoraggio e valutazione;
• condurre valutazioni esterne delle missioni nonché analisi più complete del loro impatto.

Data-obiettivo: fine 2018.

La presente relazione è stata adottata dalla Sezione III, presieduta da Karel PINXTEN, Membro della Corte dei conti europea, a Lussemburgo, nella riunione del 24 aprile 2018.

Glossario e abbreviazioni

AR/VP: Alto rappresentante dell’Unione per gli affari esteri e la politica di sicurezza/vicepresidente della Commissione europea.

CIVCOM: Comitato per gli aspetti civili della gestione delle crisi: organismo consultivo istituito dal Consiglio che fornisce informazioni, formula raccomandazioni e offre consulenza sugli aspetti civili della gestione delle crisi.

CMC: Concetto di gestione delle crisi: è inteso ad analizzare e proporre opzioni di politica di sicurezza e di difesa comune (PSDC), descriverne le finalità e gli obiettivi, nonché inquadrare possibili scopi e portata di una missione PSDC dell’UE.

CMPD: Direzione Gestione delle crisi e pianificazione: dipartimento del SEAE responsabile della pianificazione politico-strategica delle missioni civili della PSDC. La CMPD ha il compito di assicurare la coerenza e l’efficacia delle missioni e di sviluppare partenariati, politiche, concetti e capacità PSDC. È incaricata della pianificazione strategica di nuove missioni PSDC, nonché di svolgere analisi strategiche delle missioni PSDC in corso.

COG: Centres Opérationnels de la Gendarmerie (in Niger): organismi permanenti istituiti per tenere sotto osservazione gli avvenimenti nella regione, fornire risorse di pattugliamento, raccogliere informazioni, notificarle alle autorità competenti e rispondere a situazioni di crisi.

CONOPS: Concetto operativo: documento di pianificazione che stabilisce un mandato per la missione e traduce le finalità politiche in orientamenti, indicando quali azioni sono necessarie per compiere la missione.

COR: Centres Opérationnels Régionaux (in Niger): organismi a carattere temporaneo volti a riunire i governatorati e le forze di sicurezza e di difesa nigerine, nonché gli organismi responsabili della protezione civile, dei servizi antincendio, della tutela dell’ambiente e delle dogane per fronteggiare le crisi derivanti da attentati terroristici, criminalità organizzata e catastrofi naturali.

Corte: Corte dei conti europea.

CPCC: Capacità civile di pianificazione e condotta: dipartimento del SEAE addetto alla pianificazione, alla direzione, al coordinamento, alla consulenza, al sostegno, alla sorveglianza e all’analisi delle missioni civili della PSDC. La CPCC redige i principali documenti di impostazione e pianificazione delle missioni, ossia il CONOPS e l’OPLAN.

CPS: Comitato politico e di sicurezza: monitora la situazione internazionale, raccomanda al Consiglio gli approcci strategici e le opzioni d’intervento, fornisce orientamenti al CIVCOM e assicura il controllo politico e la direzione strategica delle operazioni di gestione delle crisi. Il CPS è composto dagli ambasciatori degli Stati membri dell’UE a Bruxelles ed è presieduto da rappresentanti del Servizio europeo per l’azione esterna.

EUCAP: Sviluppo delle capacità ad opera dell’Unione europea.

EUTM: Missione di formazione dell’Unione europea: missione militare multinazionale di formazione con sede a Bamako (Mali) che offre formazione e consulenza alle forze armate maliane.

FPI: Servizio degli strumenti di politica estera, il cui compito fondamentale è condurre una serie di azioni in materia di politica estera dell’UE. L’FPI gestisce le operazioni e il loro finanziamento. Si configura come un dipartimento della Commissione europea che affianca il SEAE.

FSI: Forze di sicurezza interna: polizia, gendarmeria e guardia nazionale.

GIZ: Deutsche Gesellschaft für Internationale Zusammenarbeit GmbH (Agenzia tedesca per la cooperazione internazionale).

MINUSMA: Missione multidimensionale integrata di stabilizzazione delle Nazioni Unite in Mali, la cui azione è incentrata sul garantire la sicurezza, la stabilizzazione e la protezione dei civili; favorire il dialogo politico e la riconciliazione a livello nazionale; aiutare a ripristinare l’autorità dello Stato, a ricostruire il settore della sicurezza e a promuovere e tutelare i diritti umani nel paese.

MIP: Piano di attuazione della missione: vi si stabiliscono le attività e i progetti da realizzare perché una missione possa assolvere ai propri compiti.

MMA: Tutoraggio, monitoraggio e consulenza. Tutoraggio: il trasferimento strutturato di conoscenze tra un tutor e un “allievo” secondo un piano. Monitoraggio: osservazione, valutazione e rendicontazione della performance dell’allievo in relazione ai corsi di formazione impartiti presso le forze di sicurezza interna. Consulenza: il sostegno volto a mettere gli allievi in condizione di impartire corsi di formazione in autonomia.

OPLAN: Piano operativo: vi sono definiti gli obiettivi e i compiti di una missione.

PESC: Politica estera e di sicurezza comune

PSDC: Politica di sicurezza e di difesa comune.

RAP: Regolamento recante le modalità di applicazione: regolamento delegato (UE) n. 1268/2012 della Commissione, del 29 ottobre 2012, recante le modalità di applicazione del regolamento (UE, Euratom) n. 966/2012 del Parlamento europeo e del Consiglio che stabilisce le regole finanziarie applicabili al bilancio generale dell’Unione (in appresso denominate: “modalità d’applicazione”), come modificato.

SEAE: Servizio europeo per l’azione esterna: servizio diplomatico dell’Unione europea che aiuta il responsabile per gli affari esteri dell’UE, ossia l’Alto rappresentante per gli affari esteri e la politica di sicurezza, ad attuare la politica estera e di sicurezza comune dell’Unione.

UE: Unione europea.

Équipe di audit

Le relazioni speciali della Corte dei conti europea illustrano le risultanze degli audit espletati su politiche e programmi dell’UE o su temi relativi alla gestione concernenti specifici settori di bilancio. La Corte seleziona e pianifica detti compiti di audit in modo da massimizzarne l’impatto, tenendo conto dei rischi per la performance o la conformità, del livello delle entrate o delle spese, dei futuri sviluppi e dell’interesse pubblico e politico.

Il presente controllo di gestione è stato espletato dalla Sezione di audit III della Corte, competente per l’audit della spesa per azioni esterne, sicurezza e giustizia, presieduta da Karel Pinxten, Membro della Corte. L’audit è stato diretto da Bettina Jakobsen, Membro della Corte, coadiuvata da: Katja Mattfolk, capo di Gabinetto; Kim Storup, attaché di Gabinetto; Beatrix Lesiewicz, prima manager; Kim Hublé, capoincarico e Torielle Perreur-Lloyd, auditor.

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CORTE DEI CONTI EUROPEA
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Lussemburgo: Ufficio delle pubblicazioni dell’Unione europea, 2018

PDF	ISBN 978-92-872-9643-6	ISSN 1977-5709	doi:10.2865/190771	QJ-AB-18-012-IT-N
HTML	ISBN 978-92-872-6402-2	ISSN 1977-5709	doi:10.2865/819817	QJ-AB-18-012-IT-Q

© Unione europea, 2018

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Legislazione dell’UE e documenti correlati
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Open Data dell’UE
Il portale Open Data dell’Unione europea (http://data.europa.eu/euodp) dà accesso a un’ampia serie di dati prodotti dall’Unione europea. I dati possono essere liberamente utilizzati e riutilizzati per fini commerciali e non commerciali.