Refuerzo de la capacidad de las fuerzas de seguridad interior en Níger y Mali: progresos limitados y lentos

Resumen

I

La inseguridad existente en la región del Sahel, situada en el África occidental, afecta negativamente al desarrollo de los países de la zona y a los intereses de la Unión Europea (UE). La política común de seguridad y defensa (PCSD) es un instrumento de la UE cuya finalidad es dar respuesta a los desafíos derivados de los conflictos armados, la inestabilidad política, el terrorismo, la delincuencia organizada y la migración irregular. Con arreglo a la PCSD, la UE ejecuta misiones civiles en Níger y Mali que proporcionan formación, asesoramiento y equipamiento para reforzar la capacidad de las fuerzas nacionales encargadas de la seguridad interior.

II

El Servicio Europeo de Acción Exterior (SEAE) ha establecido las misiones EUCAP (Desarrollo de las Capacidades de la UE) Sahel Níger (2012) y EUCAP Sahel Mali (2014) en nombre de los Estados miembros de la UE, y planifica y gestiona sus operaciones, mientras que la Comisión gestiona sus presupuestos, financiados por la UE (69,46 millones de euros para Níger en el período 2012-2017, y 66,48 millones de euros para Mali en el período 2014-2017). Cada misión cuenta con su propio jefe, que se encarga de las operaciones en el país de que se trate. Más de la mitad del personal de las misiones está en comisión de servicio y recibe su salario de los Estados miembros de la UE. El resto del personal recibe su salario de los presupuestos de las misiones.

III

El Tribunal examinó la configuración y gestión de las misiones EUCAP Sahel, cómo funcionan y si han logrado reforzar la capacidad de las fuerzas encargadas de la seguridad interior en Níger y Mali, y se entrevistó con el SEAE, con la Comisión, con las dos misiones EUCAP Sahel, con las autoridades nacionales y con las fuerzas de seguridad interior en Níger y Mali, así como con diversas partes interesadas.

IV

El Tribunal llegó a la conclusión de que las misiones contribuyeron a reforzar la capacidad de las fuerzas encargadas de la seguridad interior, pero que el progreso se retrasó por el difícil contexto en el que estas desarrollaban su labor y por ineficiencias operativas, y constató asimismo que el personal de las misiones no recibió orientaciones prácticas adecuadas ni, en el caso de la EUCAP Sahel Níger, formación previa al despliegue. El SEAE y la Comisión no facilitaron apoyo suficiente y, en algunos casos, aplicaron procedimientos que no eran adecuados a las condiciones de trabajo sobre el terreno.

V

En ambas misiones existía un elevado número de puestos vacantes. Solo una media de tres cuartas partes de los puestos estaban ocupados. Los procedimientos de contratación eran lentos y a menudo infructuosos y, en general, la comisión de servicio de personal desde los Estados miembros de la UE duraba dos años como máximo. Las misiones EUCAP Sahel reciben mandatos de dos años y presupuestos anuales, lo cual, añadido a lo anterior, reduce su eficiencia operativa al no favorecer la planificación a medio o largo plazo. Al mismo tiempo, aunque la finalidad de las misiones no es convertirse en organismos permanentes en los países anfitriones, en la actualidad no existe un itinerario claro para una estrategia de salida.

VI

El Tribunal constató que las misiones abordaron la sostenibilidad en sus actividades, aunque con escaso éxito, en parte porque faltó apropiación de los países anfitriones, y en parte porque las misiones no destinaron los recursos suficientes para garantizar la sostenibilidad y la supervisión de la aplicación práctica y del uso de la formación impartida y de los equipos suministrados.

VII

Las misiones contaban con indicadores de resultados deficientes y, durante el período fiscalizado, no supervisaron y evaluaron adecuadamente la realización de las tareas. Las evaluaciones de impacto del SEAE no estaban asociadas al seguimiento y a la evaluación.

VIII

El Tribunal observó que las misiones desempeñaron un papel importante en el refuerzo de la capacidad de las fuerzas encargadas de la seguridad interior en Níger y Mali, y también en el apoyo a otras actividades de la UE y de sus Estados miembros. Otros donantes, los Estados miembros de la UE, las autoridades nacionales y los beneficiarios del apoyo EUCAP en Níger y Mali expresaron una valoración general positiva de las actividades de las misiones EUCAP Sahel.

IX

El Tribunal recomienda al SEAE y a la Comisión que:

• adopten medidas para mejorar la eficiencia operativa de las misiones;
• aumenten el índice de ocupación de los puestos de personal de las misiones;
• establezcan mandatos y presupuestos que se ajusten a las operaciones y prevean una estrategia de salida;
• aumenten la atención a la sostenibilidad;
• mejoren los indicadores, el seguimiento y la evaluación.

Introducción

Níger y Mali en la región del Sahel

01

Níger y Mali son Estados frágiles del África occidental, jóvenes democracias parlamentarias con economías débiles y administraciones públicas en desarrollo. Situados en los puestos 187 y 175 de los 188 países clasificados en el Índice de Desarrollo Humano de 2016, cuentan con algunas de las poblaciones más pobres del mundo. Níger es el sexto país más grande de África, y Mali, el octavo. Ambos se sitúan en la zona sur del desierto del Sáhara, y numerosos migrantes los atraviesan rumbo a su destino final.

02

En Mali, pese a la firma de un acuerdo de paz en junio de 2015 y a la presencia de fuerzas extranjeras de mantenimiento de la paz, grupos extremistas siguen activos en el norte del país, y las fuerzas de seguridad nacionales se enfrentan a numerosos problemas. Sigue habiendo una elevada cifra de víctimas y numerosos ataques terroristas. La seguridad de Níger está amenazada por la inestabilidad de sus vecinos: Libia, Nigeria y Mali. El Gobierno debe hacer frente a retos como la lucha contra la trata de personas y otras actividades ilícitas.

03

En marzo de 2011, la UE adoptó la Estrategia de la Unión Europea para la Seguridad y el Desarrollo en el Sahel, sobre la premisa de que el desarrollo y la seguridad se refuerzan mutuamente y que los problemas a los que se enfrenta el Sahel exigen una respuesta regional. En 2014, Níger, Mali, Mauritania, Chad y Burkina Faso acordaron crear una organización regional, el «Grupo de los Cinco» (G-5), con el objetivo de reforzar la cooperación en materia de desarrollo y seguridad en el Sahel (véase el mapa). La UE respalda esta iniciativa en ámbitos de interés común como la seguridad, el control de la migración, la lucha contra el terrorismo, la situación humanitaria y el desarrollo.

Misiones civiles de la PCSD

04

La política común de seguridad y defensa (PCSD) de la UE determina las estructuras y capacidades de defensa y de gestión de crisis de la Unión, y constituye una parte esencial de su política exterior y de seguridad común (PESC)¹. Esta política, prevista en los artículos 42 a 46 del Tratado de la Unión Europea, ha propiciado el despliegue de misiones² en el extranjero para el mantenimiento de la paz, la prevención de conflictos y el refuerzo de la seguridad internacional de conformidad con los principios de la Carta de las Naciones Unidas.

05

Desde 2003³, la UE ha llevado a cabo 22 misiones civiles de la PCSD en terceros países de todo el mundo. Las diez misiones que aún funcionaban en febrero de 2018 se ocupaban principalmente del desarrollo de capacidades y del refuerzo del Estado de Derecho en los países anfitriones. La mayoría proporcionan apoyo a la reforma del sector de la seguridad y la buena gobernanza, como EULEX⁴ Kosovo⁵y EUPOL⁶ Afganistán⁷. Otras también se dedican a la lucha contra la delincuencia organizada, la lucha contra el terrorismo y la gestión de fronteras (EUCAP Sahel Mali) así como, más recientemente, a la migración irregular (EUCAP Sahel Níger). La UE también gestiona en la actualidad seis operaciones militares, financiadas directamente por los Estados miembros de la UE y no con cargo al presupuesto de la Unión. En el anexo I se presenta una síntesis de las misiones civiles de la PCSD y de las operaciones militares.

06

La Alta representante de la Unión para Asuntos Exteriores y Política de Seguridad/Vicepresidenta de la Comisión Europea (AR/VP) es la responsable de las misiones civiles de la PCSD. Bajo su autoridad, el SEAE gestiona el trabajo de las misiones, y el Servicio de Instrumentos de Política Exterior (FPI) de la Comisión, sus presupuestos. La Dirección de Gestión de Crisis y Planificación (DGCP), dependiente del SEAE, lleva a cabo la planificación política y estratégica de las misiones y desarrolla conceptos de gestión de crisis (CGC) para nuevas misiones de la PCSD. La unidad del SEAE responsable del establecimiento y mantenimiento de las misiones es la Capacidad Civil de Planificación y Ejecución (CPCC), cuyo director también es el comandante de la operación civil.

07

Los Estados miembros de la UE deciden el establecimiento y el cierre de las misiones civiles de la PCSD a través del Consejo. Fijan los objetivos y los mandatos de las misiones, aprueban sus planes de trabajo y deciden si dichos mandatos se renuevan, y por cuánto tiempo. Junto con el Parlamento Europeo, el Consejo también fija los presupuestos de las misiones. En el recuadro 1 figura el procedimiento desde la identificación de la crisis hasta el establecimiento de una misión, y en la ilustración 1 se muestra cómo se planifican.

08

La CPCC planifica y delimita el contexto en el que se inscribe el trabajo de las misiones y define las actividades y los indicadores de resultados. También proporciona información al FPI sobre los presupuestos de las misiones y ayuda a la DGCP en la preparación de informes de situación periódicos estratégicos. La CPCC cuenta con 68 efectivos en su sede de Bruselas. Un jefe de misión asume el mando a nivel operativo sobre el terreno. Muchos de los miembros del personal de las misiones son enviados en comisión de servicio desde los Estados miembros de la UE. El país que envía efectivos en comisión de servicio paga su salario, y el presupuesto de la UE para misiones sufraga las dietas adicionales y las primas de riesgo. El personal contratado es empleado directamente por las misiones y trabaja, principalmente, en el ámbito de las finanzas, la logística, la seguridad y la administración.

Misiones EUCAP Sahel Níger y Mali

09

La UE utiliza las misiones civiles de la PCSD y las operaciones militares⁸, así como otros instrumentos de la UE⁹, para aplicar su Estrategia para el Sahel, y estableció las misiones en Níger y Mali para responder a las amenazas al desarrollo y a la seguridad interior de la región del Sahel y a la seguridad de la UE. El objetivo era contribuir a reforzar la capacidad de las fuerzas nacionales encargadas de la seguridad interior mediante el suministro de formación, asesoramiento y equipamiento. El personal de las dos misiones EUCAP Sahel ofrece este apoyo en su capacidad no ejecutiva¹⁰, reforzando la capacidad de las fuerzas de seguridad interior (Policía, Gendarmería y Guardia Nacional) de los países anfitriones, y, en Níger, también la del ejército, ya que su cometido está relacionado con la seguridad interior.

10

El Consejo estableció la EUCAP Sahel Níger en 2012 para «reforzar las capacidades de los actores de la seguridad nigerinos en la lucha contra el terrorismo y la delincuencia organizada»¹¹. En 2015, los Estados miembros de la UE ampliaron el mandato de la misión para que incluyera la asistencia a Níger en el control y lucha contra la migración irregular, y en la recopilación de información sobre la misma. La oficina principal y la mayoría de los 169 efectivos del personal de la misión¹² se encuentran en la capital, Niamey. En 2016, la Comisión abrió una oficina exterior en Agadez, en el desierto del Sáhara. Las principales actividades de la misión son:

• impartir formación en sectores clave, como la ciencia forense, la intervención táctica y técnica, y formar al personal de las fuerzas de seguridad interior para que puedan a su vez impartir la formación;
• asesorar a las fuerzas de seguridad interior sobre el modo de diseñar y organizar los cursos;
• ayudar a las fuerzas de seguridad interior para que trabajen juntas (interoperabilidad) y coordinen su trabajo;
• facilitar equipos, como mapas para zonas alejadas, software de recursos humanos, vehículos todoterreno, kits científicos para la Policía y garajes móviles;
• apoyar la revisión del Derecho nigerino sobre migración irregular y la delincuencia organizada conexa.

11

El Consejo estableció la misión EUCAP Sahel Mali en 2014 para «permitir a las autoridades malienses restaurar y mantener el orden constitucional y democrático, así como las condiciones para una paz duradera en Mali y restablecer y mantener la autoridad y la legitimidad del Estado en el conjunto del territorio malí mediante un nuevo despliegue eficaz de su administración»¹³. Los 194 efectivos del personal de la misión¹⁴ se encuentran en Bamako, la capital. Algunas de las actividades de la misión son:

• reformar la política y crear capacidades para fortalecer las capacidades de gestión de fronteras;
• revisar los programas de formación e impartir formación sobre gestión operativa y de recursos humanos, ética profesional, orden público, técnicas de inteligencia, intervención profesional, técnicas policiales contra la delincuencia, lucha contra el terrorismo y derechos humanos y de género;
• poner en marcha equipos móviles de formación y evaluación para llegar a las regiones más alejadas.

12

En el anexo II se muestra el mandato y los objetivos asignados por el Consejo a las dos misiones EUCAP Sahel. En el cuadro 1 se ofrece una síntesis de las principales características de las misiones.

Cuadro 1

Similitudes y diferencias: EUCAP Sahel Níger y EUCAP Sahel Mali

	Ambas	Níger	Mali
Inicio de las operaciones		2012	2014
Duración del mandato	Dos años prorrogables.
Principales beneficiarios	Fuerzas de seguridad interior. -Policía -Gendarmería -Guardia Nacional	También las Fuerzas Armadas nigerinas respecto de la seguridad interior.
Cuartel general	Capital	Niamey	Bamako
Oficina exterior		Agadez
Puestos de personal disponibles		169	194
Problemas de seguridad en los que se centra primordialmente la EUCAP	-Presencia de grupos terroristas. -Inseguridad en las fronteras. -Migración irregular. -Expansión de la radicalización.	-Retorno de nacionales nigerinos desde Libia. -Disponibilidad de armas. -Redes ilegales de tráfico y de contrabando. -Boko Haram/terroristas arrepentidos.	-Estado débil y pérdida de control sobre. algunas zonas del territorio de Mali. -Presencia de tratantes de personas. -Corrupción. -Delincuencia organizada. -Falta de confianza entre la población y las fuerzas de seguridad interior.

13

El Consejo aprobó 69,46 millones de euros para la EUCAP Sahel Níger entre julio de 2012 y julio de 2017, y 66,48 millones de euros para la EUCAP Sahel Mali entre abril de 2014 y enero de 2017. De este importe total, cada misión empleó un 53 % en gastos de personal, y un 19 % (Níger) y un 24 % (Mali) en gastos corrientes, como alquileres, seguros, gastos de seguridad y vehículos (véase el gráfico 1). Las misiones utilizaron, respectivamente, un 77 %¹⁵ y un 67 %¹⁶ de estos presupuestos acumulados.

Acontecimientos recientes

14

Desde 2015, las misiones civiles de la PCSD han participado en una variedad cada vez más amplia de tareas en un entorno cambiante en términos de seguridad. Sirva como ejemplo su creciente atención al refuerzo de capacidades para la lucha contra el terrorismo, y la incorporación de actividades relacionadas con la recopilación y el intercambio de información en materia de migración. En la presentación de la «Estrategia Global sobre Política Exterior y de Seguridad de la Unión Europea» en 2016, la AR/VP hizo hincapié en la importancia clave que reviste el refuerzo de la capacidad civil en terceros países¹⁷.

15

En el «Plan de aplicación en el ámbito de la seguridad y la defensa»¹⁸, la AR/VP instó a los Estados miembros de la UE a que acordaran revisar las estructuras y capacidades para la planificación y realización de las misiones de la PCSD¹⁹. En noviembre de 2017, el Consejo invitó a la AR/VP a que presentara las próximas etapas del desarrollo de las capacidades civiles para poder acordar, en 2018, un Pacto²⁰ de la vertiente civil de la PCSD²¹. Esta es la última de las tres fases de un proceso que se inicia con un documento de reflexión prospectivo, seguido del Plan de Desarrollo de las Capacidades Civiles y que, en el Pacto, permite que todas las partes interesadas (sobre todo, los Estados miembros de la UE) se comprometan con el proceso de refuerzo de las misiones civiles de la PCSD.

16

El Consejo instó a la AR/VP a que estableciera una capacidad básica de respuesta para mayo de 2018²² que conste de una plataforma reforzada de apoyo a las misiones²³, así como los medios destinados a las misiones en curso. La mayor importancia de las misiones civiles de la PCSD ha propiciado que, a partir de 2018, se asignen recursos adicionales al SEAE para reforzar el apoyo a las misiones civiles de la PCSD.

Alcance y enfoque de la fiscalización

17

La presente fiscalización se centró en las dos misiones civiles de la PCSD establecidas por la UE para reforzar la capacidad de las fuerzas encargadas de la seguridad interior en Níger y en Mali²⁴. Se plantearon las siguientes preguntas:

• ¿Ha planificado y aplicado el SEAE correctamente las misiones EUCAP Sahel?
• ¿Han reforzado las misiones EUCAP Sahel la capacidad de las fuerzas de seguridad en Níger y en Mali?

18

La fiscalización abarcó el período transcurrido desde el establecimiento de las misiones e incluyó visitas a Níger y Mali en septiembre de 2017.

19

El Tribunal comenzó su trabajo con la revisión de estrategias, políticas, planes e informes de ejecución, y posteriormente se reunió con el personal encargado de la gestión de las Misiones desde Bruselas: la CPCC y la DGCP, en el SEAE, y la Dirección General de Cooperación Internacional y Desarrollo y el FPI en la Comisión. También se realizaron entrevistas a representantes del Comité para los Aspectos Civiles de la Gestión de Crisis (COMCIV) de cuatro Estados miembros de la UE²⁵, al Representante Especial de la UE para el Sahel y al antiguo jefe de la misión EUCAP Sahel Níger.

20

El Tribunal visitó Níger y Mali, donde entrevistó a efectivos del personal de ambas misiones (incluidos los de la oficina exterior de Agadez, en Níger), y a representantes de las autoridades nacionales y de las fuerzas de seguridad interior. También se reunió con las correspondientes delegaciones de la UE y con las representaciones de cuatro Estados miembros de la UE²⁶ en Níger y Mali, y de los Estados Unidos, Japón y Canadá. El Tribunal entrevistó a organizaciones y donantes internacionales implicados en el sector de la seguridad, como la misión Multidimensional Integrada de Estabilización de las Naciones Unidas en Mali (MINUSMA), la misión de Formación Militar de la UE en Mali, CiviPol, Expertise France, la empresa alemana de cooperación internacional GIZ (Deutsche Gesellschaft für Internationale Zusammenarbeit) y la Organización Internacional para las Migraciones.

21

El Tribunal realizó controles documentales y sobre el terreno en 46 de un total de 446 cursos de formación impartidos en Níger, y en 16 de un total de 135 cursos de formación ofrecidos en Mali, en 12 proyectos creados para la adquisición de equipos o la renovación de aulas de formación de las fuerzas de seguridad interior en Níger, y en 9 proyectos en Mali y, además, revisó los trabajos de asesoramiento del personal de las misiones en los países anfitriones.

Observaciones

Ineficiencias operativas en la respuesta de la UE a las necesidades de refuerzo de las capacidades de las fuerzas de seguridad

22

El Tribunal examinó el modo en que el Consejo, el SEAE, la Comisión y el personal destinado en Níger y Mali habían llevado a cabo el establecimiento, la gestión y la explotación de las dos misiones. El Tribunal evaluó si el SEAE:

1. había tenido en cuenta las enseñanzas extraídas de anteriores misiones de la PCSD;
2. asignó recursos humanos y logísticos suficientes a las misiones;
3. facilitó orientaciones prácticas suficientes y formación previa al despliegue al personal de las misiones;
4. siguió los procedimientos administrativos adecuados;
5. planificó correctamente las misiones.

El SEAE aplicó las enseñanzas extraídas de la EUCAP Sahel Níger al establecimiento de la EUCAP Sahel Mali

23

El SEAE y la Comisión visitaron Níger y Mali para evaluar las necesidades de refuerzo de las capacidades de las fuerzas de seguridad interior antes de establecer las misiones. La evaluación de las necesidades de Níger comenzó en enero de 2012, y el SEAE elaboró una propuesta detallada mediante un concepto de gestión de crisis en marzo de 2012. Debido, en parte, a la precipitación con la que se estableció, la misión acusó problemas logísticos y operativos en sus primeros dieciocho meses de existencia (véase el recuadro 2).

24

El SEAE estableció la misión EUCAP Sahel Mali como entidad jurídica en 2014²⁸, lo que permitió a la nueva misión evitar muchos de los problemas que había sufrido la EUCAP Sahel Níger. Teniendo en cuenta la experiencia adquirida en Níger, el SEAE se aseguró de que:

• el personal disfrutara de privilegios diplomáticos en cuanto se creó la misión;
• el Consejo aprobara el presupuesto de establecimiento inicial para la misión, que permitió emplear a personal administrativo y de seguridad y adquirir equipos antes de que comenzaran las operaciones.

Retrasos por la insuficiencia de la formación y el apoyo prestados por los servicios centrales del SEAE antes de la instalación

25

El Tribunal constató que muchos efectivos del personal encargados de identificar proyectos y preparar especificaciones técnicas no tenían conocimiento suficiente de los procedimientos y normas de la UE antes de llegar a las misiones en Níger y Mali. Esto provocó retrasos en los procedimientos de contratación, y cancelación de contratos.

26

En Níger, por ejemplo, esta situación no se produjo únicamente en la fase de creación (véase el recuadro 2), sino que se prolongó durante los siguientes años de funcionamiento de la misión. En los seis proyectos fiscalizados, los equipos adquiridos llegaron mucho después de que se impartieran los cursos de formación para los que estaban previstos. En otros cinco casos, cuando los equipos llegaron, el personal que había definido las necesidades de equipamiento o redactado las especificaciones de un contrato ya se había marchado. En ocasiones, el personal recién contratado tuvo que asumir proyectos y procedimientos pese a carecer de la formación necesaria, lo que provocó retrasos en la ejecución de las operaciones de las misiones.

27

Reconociendo las insuficiencias observadas en el establecimiento de las misiones de la PCSD, el SEAE y la Comisión declararon, en su respuesta al Informe del Tribunal sobre EUPOL Afganistán, que desarrollarían «un centro de servicios compartidos para todas las misiones de la PCSD» y optimizarían «el uso del almacén de la PCSD para gestionar los activos de las misiones en curso». En el momento de la fiscalización del Tribunal no se había llevado a cabo. Sin embargo, el 13 de noviembre de 2017, el Consejo aprobó el establecimiento de una plataforma reforzada de apoyo a las misiones que estará lista para mayo de 2018. Esta plataforma facilitará «activos rápidamente desplegables y elementos de planificación de los Estados miembros, incluidos, cuando así se acuerde, equipos especializados y formaciones multinacionales como la Fuerza de Gendarmería Europea» para nuevas misiones civiles de la PCSD. El SEAE también tiene previsto crear un almacén central para la distribución rápida de las existencias que permita reducir el número de procedimientos de contratación pública organizados por las misiones existentes.

Las normas y procedimientos de la Comisión no se adaptaban a las condiciones de Níger y Mali

28

La Comisión permitió que el personal de las misiones en Níger y Mali aplicara procedimientos de contratación pública flexibles²⁹ debido al difícil contexto en el que debían operar³⁰. Aunque dichos procedimientos se utilizaron, el personal que llevaba a cabo la contratación en las misiones opinaba que, a menudo, la aplicación de las normas y procedimientos del FPI no se adecuaba a las condiciones de trabajo de los países del África occidental sin litoral. En particular:

• en un período presupuestario de un año resultó difícil preparar y finalizar contratos en los plazos reglamentarios debido a la escasez de proveedores locales y a los largos plazos de entrega. Además, la exigencia (que solo empezó a aplicarse a partir de 2017) de entregar los equipos a los beneficiarios dentro del ejercicio presupuestario añadía una presión todavía mayor a las misiones, especialmente en Níger, donde los equipos a menudo se destinan a regiones hasta las que no es fácil organizar el transporte;
• la estricta aplicación de normas y procedimientos por parte del FPI provocó la cancelación de contratos por imprecisiones mínimas en las especificaciones de los equipos o por ligeros sobrecostes;
• La obligación de agrupar artículos similares (tanto para las misiones como para los beneficiarios) en un único contrato provocó retrasos, ya que las compras se efectuaban con menos frecuencia;
• la obligación de utilizar los contratos marco de la Comisión provocó problemas. En un caso, EUCAP Sahel Níger encargó equipos aunque ya se había llegado al límite de compras del contrato marco. En consecuencia, las misiones tuvieron que poner en marcha procedimientos de contratación pública en el ámbito local para estos artículos. En otros casos, los suministros para los equipos adquiridos con arreglo a los contratos marco no pudieron suministrarse localmente.

29

Las misiones EUCAP Sahel requieren la autorización previa de la Comisión para compras por valor superior a 20 000 euros. Este proceso dura más que cuando las misiones realizan las adquisiciones directamente. La Comisión aceptó la recomendación incluida en el Informe Anual de 2013 del Tribunal según la cual el FPI debería autorizar a todas las misiones civiles de la PCSD conforme a la «evaluación en seis apartados»³¹. Esto significa que, una vez las misiones han reforzado sus sistemas para cumplir los requisitos de los asesores, se conceden a los jefes de misión competencias delegadas para autorizar las compras, mientras que la Comisión sigue efectuando controles a posteriori. Poco tiempo después de la visita del Tribunal a las misiones, ambas comenzaron a llevar a cabo el proceso de evaluación en seis apartados³².

Debido a la falta de orientaciones de los servicios centrales del SEAE los procedimientos presentaban insuficiencias

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El Tribunal examinó las orientaciones facilitadas a las misiones y constató que no eran adecuadas, ya que se referían principalmente a los procedimientos administrativos³³. Había pocas orientaciones operativas con ejemplos de buenas prácticas o plantillas normalizadas de anteriores misiones civiles de la PCSD que pudieran utilizarse para formar al personal recién contratado. Cada misión EUCAP Sahel empleó una cantidad considerable de tiempo y recursos para definir y establecer sus propios procedimientos, lo que no siempre es eficiente desde un punto de vista operativo.

Los Estados miembros de la UE no facilitaron personal suficiente para cubrir los puestos disponibles

31

El recurso más importante de las misiones EUCAP Sahel es su personal, tanto el enviado en comisión de servicio y sufragado por los Estados miembros de la UE como el contratado localmente por las misiones y que se financia con cargo al presupuesto de la UE. Las misiones tuvieron reiterados problemas para cubrir las vacantes del personal en comisión de servicio. El SEAE invita a los Estados miembros de la UE a proporcionar candidatos en comisión de servicio a través de convocatorias de contribuciones, cuya organización requiere mucho tiempo y dinero. Entre 2012 y 2016, se organizaron veinticuatro convocatorias de contribuciones para la EUCAP Sahel Níger, y, entre 2014 y 2016, catorce para la EUCAP Sahel Mali. Con estas convocatorias de contribuciones solo se pudo cubrir la mitad de los puestos vacantes publicados para Níger y dos tercios de los publicados para Mali (véanse los cuadros 2 y 3). El COMCIV decide los puestos que se publican exclusivamente para el personal en comisión de servicio y que también están abiertos al personal contratado. El personal contratado solo puede ser empleado en puestos de personal en comisión de servicio si en dos convocatorias de contribuciones consecutivas no se consiguen candidatos adecuados en comisión de servicio.

Cuadro 2

EUCAP Sahel Níger: resultados de las convocatorias de contribuciones (2012-2016)

EUCAP Sahel Níger	Convocatorias de contribuciones ordinarias		Convocatorias de contribuciones extraordinarias
Número total de puestos publicados	276		59
Publicados como «en comisión de servicio»	132	48 %	20	34 %
Publicados como «en comisión de servicio/contratados»	144	52 %	39	66 %
Puestos cubiertos	163	59 %	29	49 %
Puestos no cubiertos	113	41 %	30	51 %
Puestos para los que no se recibieron solicitudes	33	12 %	9	15 %
Puestos para los que solo se recibió una solicitud	71	26 %	9	15 %

Fuente: EUCAP Sahel Níger.

Cuadro 3

EUCAP Sahel Mali: resultados de las convocatorias de contribuciones (2014-2016)

EUCAP Sahel Mali	Convocatorias de contribuciones ordinarias		Convocatorias de contribuciones extraordinarias
Número total de puestos publicados	198		21
Publicados como «en comisión de servicio»	127	64 %	5	24 %
Publicados como «en comisión de servicio/contratados»	71	36 %	16	76 %
Puestos cubiertos	139	70 %	14	67 %
Puestos no cubiertos	59	30 %	7	33 %
Puestos para los que no se recibieron solicitudes	7	4 %	0	0 %
Puestos para los que solo se recibió una solicitud	26	13 %	1	5 %

Fuente: EUCAP Sahel Mali.

32

Las dificultades a las que se enfrentaron las misiones de Níger y Mali para obtener personal en comisión de servicio de los Estados miembros de la UE son similares a las experimentadas por anteriores misiones civiles de la PCSD³⁴. Esto se debe, entre otros motivos, al elevado nivel de cualificaciones y conocimientos especializados que se exige a dicho personal y al hecho de que tienen que poder trabajar en francés³⁵. Los candidatos potenciales también deben tener en cuenta las precarias condiciones de vida y de seguridad. Por último, no siempre es prioritario para los Estados miembros de la UE dotar de personal a las misiones civiles de la PCSD. En consecuencia, los índices medios de ocupación de los puestos en las misiones EUCAP Sahel en Níger y Mali fueron del 72 y del 77 %, respectivamente, en los períodos pertinentes.

33

La duración media de la comisión de servicio del personal procedente de los Estados miembros de la UE es dos años, o solo de un año para algunos Estados miembros. Este plazo no es suficiente para que el personal adquiera conocimientos adecuados sobre los distintos procedimientos y condiciones de trabajo. El Tribunal constató que, además de la escasez de comisiones de servicio, el alto porcentaje de vacantes afectaba negativamente al alcance de las actividades llevadas a cabo por las misiones (véase el recuadro 3).

La duración incierta de las misiones dificultó la planificación de una estrategia de salida

34

Basándose en la propuesta del SEAE (véase el apartado 7), el Consejo estableció las dos misiones en la región del Sahel para reforzar las capacidades de las fuerzas encargadas de la seguridad interior. Las decisiones del Consejo definían los objetivos del trabajo de las misiones, pero no ofrecían indicaciones sobre la duración de las mismas. Las misiones funcionan actualmente con mandatos de dos años prorrogables. El SEAE, que debe preparar una estrategia de salida para el momento en que los Estados miembros de la UE decidan poner fin a las misiones, describió el resultado final de las mismas, pero no elaboró un plan detallado para trazar una estrategia de transición o de salida.

35

Las partes interesadas³⁸ entrevistadas por el Tribunal opinaban que las misiones seguirían existiendo, como mínimo, a medio plazo, para poder lograr los objetivos fijados para las mismas. Una mayor certidumbre sobre la duración de las misiones permitiría que estas mejoraran su gestión y la planificación de sus operaciones. También facilitaría la elaboración de una estrategia de salida significativa.

Las misiones EUCAP Sahel reforzaron la capacidad de las fuerzas de seguridad, pero los resultados no fueron sostenibles

36

El Tribunal examinó cómo llevaron a cabo las misiones EUCAP Sahel Níger y Mali sus actividades previstas, cómo realizaron, supervisaron y evaluaron los resultados y si dichos resultados eran sostenibles. El Tribunal evaluó:

1. si las misiones habían reforzado la capacidad de las fuerzas de seguridad interior;
2. si los resultados de las misiones eran sostenibles;
3. si los indicadores para realizar un seguimiento de los resultados de las misiones eran adecuados;
4. si los procedimientos de seguimiento y evaluación en el marco de las misiones se centraron en el impacto;
5. cómo percibieron las partes interesadas de ambos países los resultados de las misiones.

Las misiones, que trabajaban en un contexto difícil, reforzaron la capacidad de las fuerzas de seguridad, aunque lentamente

37

La necesidad de refuerzo de las capacidades es grande para las fuerzas encargadas de la seguridad interior en Níger y Mali. Las misiones EUCAP Sahel proporcionan formación, equipos y asesoramiento y ejercen una función de coordinación de las fuerzas de seguridad interior a través de distintas tareas y actividades. La UE también ofrece apoyo al sector de la seguridad interior a través de instrumentos como el Fondo Europeo de Desarrollo y el Fondo Fiduciario de Emergencia para África.

38

Vivir y el trabajar en países situados en los confines del desierto del Sáhara con infraestructuras deficientes y administraciones públicas débiles plantea importantes dificultades al personal de la EUCAP. Viajar es complicado y el personal debe estar constantemente alerta ante la amenaza de ataques terroristas. Algunas de las regiones fronterizas de Níger son demasiado inseguras como para visitarlas, y el centro y el norte de Mali están totalmente vedados.

39

Para cumplir sus objetivos, las misiones llevan a cabo actividades que, en su mayoría, se ejecutan y se traspasan de un mandato del Consejo a otro, y de un ejercicio presupuestario al siguiente. El Tribunal comparó cómo habían llevado a cabo las actividades previstas las misiones con los resultados notificados y confirmados en las entrevistas realizadas en Níger y Mali. En los anexos III y IV pueden consultarse los datos de las constataciones. En algunos casos, las misiones lograron importantes avances, como la formación impartida para luchar contra el terrorismo y la delincuencia organizada en Níger, pero, en otros, los avances fueron escasos o inexistentes, como, por ejemplo, la creación de servicios de control y auditoría internos de las fuerzas de seguridad interior en Mali.

Cursos de formación

40

El Tribunal examinó una muestra de cursos de formación de cada misión. Dichos cursos, cuyos principales beneficiarios fueron la Policía, la Gendarmería y la Guardia Nacional abarcaban, entre otras materias, técnicas de detención, gestión de lugares del delito, análisis de pruebas forenses, investigación penal, mantenimiento de vehículos y detención de migrantes irregulares. En Níger también se impartió formación a jueces, Policía Municipal y Fuerzas Armadas (véase el recuadro 4) en cursos relacionados, por ejemplo, con los derechos humanos.

41

El Tribunal constató que en la formación impartida se trataban aspectos clave de la débil capacidad en las fuerzas de seguridad, y que se ajustaba a los objetivos de las misiones EUCAP Sahel. Sin embargo, debido a los deficientes procedimientos administrativos, la EUCAP Sahel Níger no pudo facilitar al Tribunal toda la documentación de los cursos de formación que se examinaron en Níger. En la mitad de los cursos de formación no pudieron facilitar las listas de asistencia ni los formularios de evaluación cumplimentados por los participantes. Aunque la mayoría de los cursos de formación se impartieron en Niamey, los instructores solo informaron sobre los impartidos en las regiones. Faltaban datos sobre el lugar donde trabajaban los participantes, y la misión no controló si estos habían recibido previamente formación. La EUCAP Sahel Mali obtuvo buenos resultados en la mayoría de estos aspectos (véase el recuadro 5).

Provisión de equipos

42

Los importes presupuestados para adquirir equipos y servicios para la misión y los beneficiarios ascendieron a 3,3 millones de euros para la EUCAP Sahel Níger, y a 2,9 millones de euros para la EUCAP Sahel Mali (cifras de 2016/2017). Las adquisiciones se realizaron en apoyo de las actividades de las misiones, tales como cursos de formación, y se agruparon en proyectos. Por ejemplo, se adquirieron vehículos, equipos de detección, ordenadores e impresoras y generadores, se renovaron centros operativos y de formación y se construyeron y equiparon garajes móviles. En el recuadro 6 se presenta un ejemplo de proyecto útil con apoyo de formación y que, a pesar de las complicaciones durante su aplicación, supuso un éxito.

43

El Tribunal examinó una muestra de proyectos (véase el apartado 21) y constató que abordaban aspectos clave de la débil capacidad de las fuerzas de seguridad y se ajustaban a los objetivos de las misiones EUCAP Sahel. Debido en parte a los problemas expuestos en el apartado 28, se produjeron retrasos en la ejecución de siete de los veintiún proyectos examinados. También hubo problemas que afectaron a la sostenibilidad, como la imposibilidad de mantener el equipo facilitado, de repararlo cuando se dañaba o de adquirir consumibles para garantizar que se pudiera utilizar.

Recomendación

44

Una de las principales tareas de las misiones es asesorar a los ministerios y a las fuerzas de seguridad interior de los países anfitriones. En Níger, la misión nombró asesores para los ministerios de Interior y de Justicia, y además puso a su disposición, en todo momento, al personal de la misión destinado a otras tareas. La EUCAP Sahel Mali facilitó asesores que se integraron en los principales ministerios nacionales y en las fuerzas de seguridad interior.

45

El impulso para que las fuerzas de seguridad interior colaboraran estrechamente en la lucha contra el terrorismo y la delincuencia organizada («interoperabilidad») era uno de los principales objetivos de ambas misiones. En Mali, las tres fuerzas de seguridad interior se reunían semanalmente, pero no permitían la presencia del personal de la EUCAP, lo cual limitaba su aportación. En Níger, pese a los considerables recursos invertidos en mejorar la interoperabilidad, la misión no llegó a culminar (y eventualmente abandonó) tareas tales como el fomento del intercambio de información entre las fuerzas de seguridad.

46

Desde 2012, uno de los principales objetivos de la EUCAP Sahel Níger ha sido ayudar a las autoridades nigerinas en la preparación de una estrategia nacional de seguridad. Cinco años después, y en gran medida porque constituye un requisito para recibir apoyo presupuestario³⁹, las autoridades nigerinas aprobaron una estrategia nacional de seguridad interior. Sin una estrategia nacional global que también se ocupe de la seguridad exterior (control de fronteras, etc.), el impacto de una estrategia de seguridad interior es limitado.

47

El personal de la misión también se esforzó por reunir a las Fuerzas de Seguridad Interior mediante el establecimiento de ocho centros operativos regionales (centres opérationnels régionaux, COR), organismos temporales cuya finalidad es reunir a miembros de las administraciones regionales y de las fuerzas de seguridad nigerinas con los organismos encargados de la protección civil, la lucha contra los incendios, la protección medioambiental y las aduanas para abordar las crisis provocadas por los ataques terroristas, la delincuencia organizada y los desastres naturales. El COR de Niamey funciona bien y supone un ejemplo de buenas prácticas. Sin embargo, los COR no disfrutan de un estatuto que permita asignarles personal, ni de un presupuesto asignado para gastos realizados durante las crisis, por ejemplo, para la adquisición de gasolina para los vehículos. La misión también contribuyó a fortalecer a los Centros Operativos de la Gendarmería (Centres Opérationnels de Gendarmerie, COG)⁴⁰ en Niamey, Agadez y Zinder. Ni los COR ni los COG funcionaban correctamente en el momento de la fiscalización. Por ejemplo, la red de radio no funcionaba; las escasas comunicaciones se realizaban mediante teléfonos móviles.

48

Ambas misiones llevaron a cabo actividades para fortalecer la gestión de los recursos humanos en las fuerzas de seguridad interior. Por ejemplo, en Níger, la GIZ introdujo sistemas de información para la Policía, y la EUCAP Sahel Níger ayudó a las otras dos fuerzas. En Mali, asesores de la misión y de la embajada de los Estados Unidos elaboraron descripciones de los trabajos. Otras tareas han tenido menos éxito, como la inclusión de datos sobre transferencias de personal y promociones en los nuevos sistemas de información, que las autoridades nacionales se han negado a realizar hasta la fecha. Las dos misiones también propusieron crear departamentos de formación, revisar los programas de formación y elaborar planes anuales de formación dentro de las fuerzas de seguridad interior. Esto funcionó bien en Mali, pero en Níger se produjeron pocos avances, aunque en 2017 las fuerzas policiales elaboraron su primer plan de formación.

Ambas misiones se ocuparon de la sostenibilidad, pero con poco éxito

49

Dado que las dos misiones EUCAP Sahel prestan apoyo a Níger y Mali solo durante un tiempo limitado, es indispensable buscar la manera de que sus actividades sean sostenibles⁴¹. Con este propósito, ambas misiones impartieron cursos sobre el cómo formar a otros agentes, contribuyeron a elaborar planes de formación y diseñaron cursos de formación, introdujeron sistemas de gestión de recursos humanos, crearon descripciones de los puestos de trabajo y animaron a las fuerzas de seguridad interior a colaborar de manera estructurada. En Níger, la misión también planificó el apoyo a las autoridades nacionales para elaborar una estrategia de seguridad nacional, asesorar al personal de las fuerzas de seguridad interior mediante supervisión, tutoría y asesoramiento, y equipar a las fuerzas con garajes móviles y formación para utilizarlos. Aunque el SEAE comunicó logros en estos ámbitos⁴², el Tribunal constató que las misiones no habían conseguido que sus actividades fueran sostenibles.

50

Ambas misiones organizaron cursos de formación para instructores en las fuerzas de seguridad. En Níger, la misión constituyó una reserva de instructores nigerinos de todas las fuerzas de seguridad interior a lo largo de cuatro años. Sin embargo, aunque el personal de las fuerzas de seguridad interior había comenzado por sí mismo a impartir la formación, el personal de la misión también continuó haciéndolo. Desde 2014, con el objetivo de reducir la dependencia de las fuerzas de seguridad interior de los instructores de la EUCAP, la misión se centró en la supervisión, la orientación y el asesoramiento. La idea era designar un mentor de la misión que supervisara y apoyara a los instructores de las fuerzas de seguridad interior que habían formado. No obstante, esto no funcionó bien en la práctica: los expertos de la misión prestaban asesoramiento cuando se les solicitaba, pero no establecieron un procedimiento para realizar un seguimiento ni ofrecer apoyo sistemático a los instructores. El Tribunal solo halló pruebas de asesoramiento a veinte personas en los tres años previos a marzo de 2017. No había ningún ámbito de formación en el que las fuerzas de seguridad interior de Mali o de Níger fueran autónomas.

51

El progreso en las actividades para promover la sostenibilidad dependía con frecuencia de que las autoridades de los países anfitriones las consideraran también prioritarias. Por ejemplo, las autoridades nacionales de Níger y Mali no otorgaron reconocimiento oficial ni una recompensa financiera a los efectivos de las fuerzas de seguridad interior que se hicieron instructores, lo cual constituía un pobre incentivo para que el personal formado por la EUCAP formara a otros miembros del personal, ya que podían ganar más trabajando en una unidad operativa. Ambas misiones contribuyeron a elaborar legislación para otorgar a los instructores un estatuto distinto, pero ninguno de los países anfitriones lo había adoptado en el momento de la fiscalización.

52

La incapacidad para garantizar la sostenibilidad de numerosas actividades se debió en parte a la falta de apropiación de las autoridades nacionales y de las fuerzas de seguridad interior. A pesar de su opinión positiva sobre la EUCAP, los Gobiernos de Níger y Mali no siempre estuvieron dispuestos a adoptar legislación adecuada ni a aprobar algunas de las reformas necesarias para mantener los resultados del refuerzo de las capacidades. La situación se agravó en Mali por la falta de estabilidad política y por las deficiencias organizativas en el Gobierno, lo cual socavó los esfuerzos de las misiones en pro de la sostenibilidad de los resultados de sus actividades.

53

Las misiones también fueron responsables de sus escasos avances en el logro de la sostenibilidad. Por ejemplo, ninguna misión practicó controles ex post de la aplicación de los conocimientos obtenidos en los cursos de formación o de los equipos recibidos para comprobar el éxito del apoyo prestado (véase un ejemplo en el recuadro 7). Durante el período fiscalizado, las misiones no averiguaron si, tras los cursos, los efectivos de las fuerzas de seguridad interior seguían trabajando en el ámbito para el que habían sido formados, ni evaluaron su nivel de comprensión y de aplicación de los conocimientos adquiridos durante la formación. Esto ocurría con participantes de todo tipo, incluidos los que habían sido formados para ser instructores. La misión de Mali dio un primer paso al final de 2017 al escribir a las fuerzas de seguridad interior del país y proponer un seguimiento de los cursos de formación impartidos por la EUCAP para evaluar su impacto y aplicar la experiencia adquirida a futuros cursos.

54

Tras crear los COR, el objetivo de las misiones era hacerlas sostenibles, pero no lo lograron porque carecían de una estrategia de seguridad nacional y por la elevada rotación del personal en las fuerzas de seguridad interior y en la misión. Por ejemplo, no impartieron los cursos previstos para enseñar al personal de las fuerzas de seguridad interior a formar a otros, no crearon un centro nacional de coordinación que integrara a todos los COR ni elaboraron planes nacionales de emergencia e intervención.

El SEAE no estableció indicadores de seguimiento adecuados de los resultados de las misiones

55

El Tribunal estudió los informes semestrales enviados al SEAE, en los que se da cuenta del progreso en la conclusión de las tareas y el logro de los objetivos con arreglo a los indicadores establecidos en los OPLAN. La mayoría de los «indicadores» fijados para la EUCAP Sahel Níger simplemente enumeraban las actividades establecidas para cada tarea y, por tanto, no eran RACER⁴³ ni proporcionaban una base adecuada para calibrar los avances. Los indicadores para el quinto objetivo sobre la lucha contra la migración irregular, que se añadió al mandato de la misión en 2015, constituyen una excepción. Eran mejores porque definían la previsión de realizaciones de cada tarea. Los indicadores establecidos para la EUCAP Sahel Mali también especificaban las realizaciones previstas. No obstante, no eran lo suficientemente rigurosos para medir los avances, porque no se fijaron metas cuantificadas⁴⁴.

56

Ninguno de los indicadores utilizados en las misiones EUCAP Sahel mencionaba la pertinencia de las tareas para cumplir los objetivos⁴⁵. Tampoco había indicadores sobre los que basar una evaluación de los resultados o el impacto de las tareas.

La supervisión y la evaluación de las actividades de las misiones eran insuficientes y no se centraron en el impacto

57

La EUCAP Sahel Níger no había implantado procedimientos para documentar ni supervisar sistemáticamente la planificación y ejecución de sus actividades. Solo en 2017, cuando se realizaba la fiscalización, la misión de Níger adoptó medidas para simplificar el MIP con el fin de facilitar el seguimiento del progreso global. Para ello, elaboró fichas de proyectos y planificó el mantenimiento sistemático de registros de los agentes que ya habían asistido a cursos, el control de las listas de asistencia, y la recogida y valoración de las evaluaciones del curso realizadas por los participantes. La EUCAP Sahel Mali creó procedimientos adecuados para documentar y supervisar las actividades y las realizaciones durante su primer mandato.

58

El SEAE exige que las misiones proporcionen la siguiente información:

• informes semanales y mensuales con datos sobre la ejecución presupuestaria, los recursos humanos y los acontecimientos de carácter general que se han producido;
• informes semestrales para comparar el progreso logrado en las tareas con la referencia establecida en el OPLAN, así como con el progreso comunicado en los anteriores informes semestrales;
• alrededor de seis meses antes de que finalice cada mandato, revisiones estratégicas de las condiciones de seguridad en el país, de la participación de la UE y de otras partes interesadas, de los resultados de las misiones y de su planteamiento futuro;
• informes especiales sobre temas específicos.

59

El Tribunal analizó estos documentos y observó que:

• la comunicación de realizaciones no está claramente ligada a indicadores y criterios de referencia fijados con antelación;
• ni el SEAE ni las misiones evaluaron de manera sistemática el impacto de las actividades de las misiones.

60

Ninguna misión implantó buenos sistemas de evaluación de las actividades durante el período fiscalizado. Durante su segundo mandato, la misión en Mali desarrolló un sistema de evaluación que prestaba una creciente atención a los resultados, las realizaciones, el impacto, la sostenibilidad y la eficiencia. Dado que este sistema se había implantado recientemente, era demasiado pronto para evaluar sus resultados. La misión en Níger contrató personal para comenzar las labores de evaluación en mayo de 2017. Tampoco ninguna de las misiones EUCAP Sahel se había sometido a una evaluación externa independiente.

Las partes interesadas y los beneficiarios tenían una opinión positiva sobre las actividades de las misiones y su función coordinadora

61

El Tribunal entrevistó a beneficiarios de la formación, el asesoramiento y el equipamiento de las misiones EUCAP Sahel, y a distintas partes interesadas del ámbito de la seguridad interior en Níger y Mali. La evaluación global de las actividades llevadas a cabo por las misiones EUCAP Sahel fue positiva. Las partes interesadas y los beneficiarios apreciaron la disponibilidad del personal de las misiones para ofrecer asesoramiento o prestar servicios que no podían proporcionar fuentes nacionales. En Níger, los representantes gubernamentales y de las fuerzas de seguridad resaltaron el valor de la presencia a largo plazo de las misiones EUCAP Sahel, frente a la de muchos otros donantes. Ambas misiones también facilitaron información y asesoramiento en apoyo de otros instrumentos de la UE y sobre las actividades generales de la UE y de sus Estados miembros. Por ejemplo, las misiones contribuyeron al diseño de proyectos del Fondo Fiduciario de Emergencia para África, recabaron información sobre flujos migratorios y cartografiaron las actividades de la UE en relación con la migración.

62

Los donantes y otras partes interesadas en Níger y Mali pusieron de relieve el importante papel que han desempeñado las dos misiones EUCAP Sahel en la coordinación de las actividades en el sector de la seguridad. Ambas misiones crearon organismos para mejorar la coordinación con las autoridades nacionales, que, tras algunos problemas iniciales, resultaron, en general, satisfactorios. También establecieron buenos mecanismos de coordinación y cooperación con otros donantes y partes interesadas, como en Mali, donde se realizó una cartografía formal de los donantes con amplia información sobre los proyectos propuestos (pero aún no financiados), planificados, en curso y finalizados en el sector de la seguridad en Mali.

Conclusiones y recomendaciones

63

El Consejo creó las misiones EUCAP Sahel Níger y EUCAP Sahel Mali para resolver las carencias de capacidad de las fuerzas encargadas de la seguridad interior. Al trabajar en un contexto difícil, las dos misiones contribuyeron al refuerzo de la capacidad, pero ambas tuvieron dificultades, lo que redujo la eficiencia y la sostenibilidad de sus operaciones.

64

En ambos países, el personal de las misiones no tuvo acceso a orientación operativa y formación adecuadas. Las misiones EUCAP Sahel emplearon una cantidad considerable de tiempo y recursos para establecer sus propios sistemas y procedimientos, que con frecuencia no estaban adaptados a las condiciones locales. El SEAE y la Comisión, responsables de la gestión de las misiones civiles de la PCSD, no facilitaron apoyo suficiente y, en algunos casos, aplicaron procedimientos que no se adecuaban a las condiciones de trabajo sobre el terreno (véanse los apartados 25 a 30).

Recomendación 1 – Adoptar medidas para mejorar la eficiencia operativa de las misiones

El SEAE debería:

• proporcionar a las misiones orientaciones prácticas sobre los procedimientos operativos, plantillas normalizadas que puedan adaptarse a las circunstancias locales, ejemplos de mejores prácticas de misiones anteriores y formación;

La Comisión debería:

• evolucionar hacia la delegación de las competencias de autorización de compras en el jefe de misión, sujeta a controles ex post por parte de la Comisión;

El SEAE y la Comisión deberían:

• mejorar el apoyo a las misiones proporcionando los equipos del almacén común y ampliando la función de la plataforma de apoyo a las misiones.

Fecha objetivo: Final de 2018.

65

El recurso más importante de las misiones es su personal, aunque solo se cubrió una media de tres cuartas partes de los puestos. Los procedimientos de contratación requirieron mucho tiempo y a menudo no prosperaron. Los puestos más difíciles de cubrir fueron los reservados al personal enviado en comisión de servicio desde los Estados miembros de la UE (véanse los apartados 31 a 33).

Recomendación 2 – Aumentar el índice de ocupación de los puestos de personal de las misiones

El SEAE debería buscar soluciones que permitan cubrir los puestos vacantes de las misiones de manera rápida y eficiente, por ejemplo, proponiendo comisiones de servicio procedentes de los Estados miembros de la UE más prolongadas en las misiones, recurriendo más a personal contratado y preparando convocatorias de contribuciones generales que puedan utilizarse para elaborar listas de reserva de personal potencial a fin de acelerar el despliegue cuando surjan las vacantes.

Fecha objetivo: Final de 2018.

66

Los mandatos de dos años de las misiones favorecen la planificación a corto plazo y, debido al carácter anual de los presupuestos, el ciclo de contratación de equipos y servicios es tan corto que resulta difícil de gestionar. Otras partes interesadas del Sahel y los beneficiarios de las ayudas consideran que, por el alcance de sus tareas en Níger y Mali, supone que las misiones son necesarias de medio a largo plazo. Al mismo tiempo, aunque la finalidad de las misiones no es convertirse en organismos permanentes en los países anfitriones, el SEAE no ha previsto una estrategia de salida clara (véanse los apartados 34 y 35).

Recomendación 3 – Fijar mandatos y presupuestos que se ajusten a las operaciones y prever una estrategia de salida

El SEAE debería proponer mandatos para las misiones que les permitan cumplir sus objetivos, y definir un itinerario más claro hacia una estrategia de salida.

La Comisión debería establecer ejercicios presupuestarios que se ajusten a las necesidades operativas.

Fecha objetivo: Final de 2019.

67

Las misiones EUCAP Sahel reforzaron la capacidad de las fuerzas de seguridad interior mediante la prestación de cursos de formación, equipos y asesoramiento. Ambas misiones se esforzaron por que sus actividades fueran sostenibles, pero con poco éxito, debido, por una parte, a que faltó apropiación o voluntad política de los países anfitriones, y, por otra, a que las misiones no destinaron los recursos suficientes para garantizar la sostenibilidad y la supervisión de la aplicación práctica y del uso de la formación impartida y de los equipos suministrados (véanse los apartados 37 a 54).

Recomendación 4 – Conceder mayor importancia a la sostenibilidad

Las misiones deberían concentrar sus recursos en la sostenibilidad de sus actividades, y retirarse, si procede, de las actividades productivas tan pronto como sea viable a fin de potenciar la autonomía de las fuerzas de seguridad interior y evitar la dependencia excesiva, dedicándose, en cambio, a ofrecer ayuda y respaldo, supervisando el uso que se hace de la formación impartida y de los equipos suministrados.

Fecha objetivo: Final de 2018.

68

Los avances de las misiones en la consecución de sus objetivos fueron limitados y lentos, y los indicadores establecidos para medirlos no eran adecuados. La mayoría de los indicadores elaborados para Níger no se pudieron utilizar para medir el progreso porque se trataba de meras listas de actividades definidas para las tareas. Los indicadores para Mali eran mejores, pero carecían de metas cuantificadas. Los indicadores no ofrecían una buena base para medir la eficacia de las tareas o la contribución realizada a la consecución de los objetivos (véanse los apartados 55 y 56).

69

Las misiones no implantaron buenos sistemas de evaluación de las actividades durante el período fiscalizado ni se sometieron a una evaluación externa independiente (véanse los apartados 57 a 60).

Recomendación 5 – Mejorar los indicadores, la supervisión y la evaluación

El SEAE debería:

• definir indicadores RACER (pertinentes, reconocidos, creíbles, fáciles y rigurosos), centrados en realizaciones y resultados cuantificados de las actividades de las misiones y que midan su pertinencia para los mandatos de las misiones;
• definir criterios de referencia específicos que puedan demostrar los progresos hacia la consecución de los objetivos;
• proporcionar orientaciones y formación a las misiones sobre el seguimiento y la evaluación;
• efectuar evaluaciones externas de las misiones y evaluaciones más exhaustivas de su impacto.

Fecha objetivo: Final de 2018.

El presente Informe ha sido aprobado por la Sala III, presidida por Karel Pinxten, Miembro del Tribunal de Cuentas, en Luxemburgo en su reunión del 24 de abril de 2018.

Glosario y abreviaturas

AR/VP: Alta representante de la Unión para Asuntos Exteriores y Política de Seguridad/Vicepresidenta de la Comisión Europea.

CGC: Concepto de gestión de crisis: Tiene por objeto analizar y proponer opciones de la PCSD, describir su finalidad y objetivos y establecer los posibles objetivos y alcance de una misión de la PCSD de la UE.

COG: Centres Opérationnels de Gendarmerie (centros operativos de la gendarmería) en Níger: Organismos permanentes establecidos para realizar un seguimiento de lo que ocurre en la región, proporcionar recursos a las patrullas, recabar información, notificarla a las autoridades pertinentes y responder a las situaciones de crisis.

COMCIV: Comité para los aspectos civiles de la gestión de crisis: Órgano consultivo creado por el Consejo que facilita información, formula recomendaciones y ofrece asesoramiento sobre los aspectos civiles de la gestión de crisis.

CONOPS: Concepto de operaciones. Documento de planificación que establece el mandato de una misión y traduce el objetivo político en orientaciones mediante la indicación de las acciones que son necesarias para llevar a cabo la misión.

COR: Centres Opérationnels Régionaux (centros operativos regionales) en Níger: Organismos temporales creados para reunir a miembros de las administraciones gubernamentales y de las Fuerzas de Seguridad y Defensa nigerinas con los organismos encargados de la protección civil, la lucha contra los incendios, la protección del medio ambiente y las aduanas, al objeto de abordar las crisis provocadas por los ataques terroristas, la delincuencia organizada y los desastres naturales.

CPCC: Capacidad Civil de Planificación y Ejecución: Departamento del SEAE que planifica, dirige, coordina, asesora, apoya, supervisa y revisa las misiones civiles de la PCSD. La CPCC elabora los principales documentos de diseño y planificación de las misiones: CONOPS y OPLAN.

CPS: Comité Político y de Seguridad. Este Comité realiza un seguimiento de la situación internacional, recomienda enfoques estratégicos y opciones políticas al Consejo, ofrece orientaciones al COMCIV y asegura el control político y la dirección estratégica de las operaciones de gestión de crisis. El CPS está formado por los embajadores de los Estados miembros de la UE con sede en Bruselas y está presidido por representantes del Servicio Europeo de Acción Exterior.

DGCP: Dirección de Gestión de Crisis y Planificación: Departamento del SEAE competente para la planificación político-estratégica de las misiones civiles de la PCSD. El papel de la DGCP es garantizar la coherencia y eficacia de las misiones y desarrollar asociaciones, políticas, conceptos y capacidades de la PCSD. Se encarga de la planificación estratégica de nuevas misiones de la PCSD y de llevar a cabo la revisión estratégica de las misiones de la PCSD en curso.

EUCAP: Desarrollo de las Capacidades de la Unión Europea.

EUTM: Misión de Formación Militar de la Unión Europea: Misión multinacional de formación militar con sede en Bamako (Mali), que proporciona formación y asesoramiento al ejército de Mali.

FPI: Servicio de Instrumentos de Política Exterior. Su principal tarea es llevar a cabo acciones de política exterior de la UE. El FPI gestiona las operaciones y su financiación. El FPI es un departamento de la Comisión Europea que trabaja junto con el SEAE.

FSI: Fuerzas de seguridad interior: Policía, Gendarmería y Guardia Nacional.

GIZ: Deutsche Gesellschaft für Internationale Zusammenarbeit GmbH (empresa alemana de cooperación internacional).

MINUSMA: Misión Multidimensional Integrada de Estabilización de las Naciones Unidas en Mali, que lleva a cabo una serie de tareas tales como garantizar la seguridad, la estabilización y la protección de los civiles; el apoyo al diálogo político nacional y a la reconciliación, y la asistencia para el restablecimiento de la autoridad estatal en el sector de la seguridad y la promoción y protección de los derechos humanos en el país.

MIP: Plan de Aplicación de la Misión. Documento que establece las actividades y proyectos que deben llevarse a cabo para que una misión pueda completar sus tareas.

Normas de desarrollo: Reglamento delegado (UE) n.º 1268/2012 de la Comisión, de 29 de octubre de 2012, sobre las normas de desarrollo del Reglamento (UE, Euratom) n.º 966/2012 del Parlamento Europeo y del Consejo, sobre las normas financieras aplicables al presupuesto general de la Unión (en adelante «normas de desarrollo del Reglamento Financiero») (modificado).

OPLAN: Plan de operaciones. Establece los objetivos y las tareas de una misión.

PCSD: Política común de seguridad y defensa.

PESC: Política exterior y de seguridad común.

SEAE: Servicio Europeo de Acción Exterior: Servicio diplomático de la Unión Europea. Ayuda a la Alta Representante de la UE para Asuntos Exteriores y Política de Seguridad a aplicar la política exterior y de seguridad común de la Unión.

STA: Supervisión, tutoría y asesoramiento. Tutoría: Transferencia estructurada de conocimientos entre un mentor y un aprendiz con arreglo a un plan. Supervisión: Observación, evaluación y comunicación del rendimiento del aprendiz en la impartición de cursos de formación en las fuerzas de seguridad interior. Asesoramiento: Apoyo destinado a lograr la autonomía de los aprendices para impartir cursos de formación.

TCE: Tribunal de Cuentas Europeo.

UE: Unión Europea.

Equipo auditor

En los informes especiales del TCE se exponen los resultados de sus auditorías de las políticas y programas de la UE o de cuestiones de gestión relativas a ámbitos presupuestarios específicos. El TCE selecciona y concibe estas tareas de auditoría con el fin de que tengan el máximo impacto teniendo en cuenta los riesgos relativos al rendimiento o a la conformidad, el nivel de ingresos y de gastos correspondiente, las futuras modificaciones, y el interés político y público.

El presente Informe fue aprobado por la Sala III, presidida por Karel Pinxten, Miembro del Tribunal, que se encarga de la auditoría de los ámbitos de gastos de acciones exteriores, seguridad y justicia. La auditoría fue dirigida por Bettina Jakobsen, Miembro del Tribunal, asistida por Katja Mattfolk, jefe de Gabinete, y Kim Storup, agregado de Gabinete; Beatrix Lesiewicz, gerente principal; Kim Hublé, jefe de tarea, y Torielle Perreur-Lloyd, auditora.

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