Styrkelse af kapaciteten hos de indre sikkerhedsstyrker i Niger og Mali: Kun begrænsede og langsomme fremskridt

Resumé

I

Usikkerhed i Sahelregionen i Vestafrika har en negativ indvirkning på både udviklingen i de vestafrikanske lande og Den Europæiske Unions interesser. Den fælles sikkerheds- og forsvarspolitik (FSFP) er et EU-instrument, som har til formål at håndtere udfordringerne i forbindelse med væbnet konflikt, politisk ustabilitet, terrorisme, organiseret kriminalitet og ulovlig migration. EU gennemfører under FSFP civile missioner i Niger og Mali, der leverer undervisning, rådgivning og udstyr med henblik på at styrke kapaciteten i de nationale styrker, der har ansvaret for den indre sikkerhed.

II

Tjenesten for EU's Optræden Udadtil (EU-Udenrigstjenesten) har etableret kapacitetsopbyggende missioner (EUCAP Sahel-missioner) i Niger (2012) og Mali (2014) på vegne af EU's medlemsstater og planlægger og styrer deres operationer, mens Kommissionen forvalter deres budgetter, som finansieres af EU (69,46 millioner euro til Niger i perioden 2012-2017 og 66,48 millioner euro til Mali i perioden 2014-2017). Hver mission har sin egen missionschef, som er ansvarlig for operationer i det pågældende land. Over halvdelen af personalet er udstationeret til missionerne og lønnes af EU's medlemsstater. Det resterende personale lønnes over missionernes budgetter.

III

Vi undersøgte, hvordan EUCAP Sahel-missionerne blev etableret og forvaltet, hvordan de fungerede, og om de resulterede i en styrkelse af kapaciteten i de styrker, der har ansvaret for den indre sikkerhed i Niger og Mali. Vi talte med EU-Udenrigstjenesten, Kommissionen, de to EUCAP Sahel-missioner, de nationale myndigheder og de indre sikkerhedsstyrker (FSI'erne) i Niger og Mali samt en bred vifte af interessenter.

IV

Vi konkluderede, at missionerne bidrog til at styrke kapaciteten i de styrker, der har ansvaret for den indre sikkerhed, men at fremskridtene blev forsinket af den vanskelige kontekst, som de arbejdede under, og den operationelle ineffektivitet. Vi konstaterede, at missionernes personale ikke modtog tilstrækkelig praktisk vejledning og, i EUCAP Sahel Nigers tilfælde, undervisning forud for udsendelsen. EU-Udenrigstjenesten og Kommissionen ydede ikke tilstrækkelig støtte og anvendte i nogle tilfælde procedurer, der var uegnede til arbejdsforholdene på stedet.

V

Begge missioner havde et højt antal ledige stillinger. I gennemsnit var kun tre fjerdedele af stillingerne besat. Ansættelsesprocedurerne var tidskrævende og ofte uden resultat. Udstationeringen af personale fra EU's medlemsstater var generelt af en varighed på op til to år. EUCAP Sahel-missionerne bevilges mandater af to års varighed og årlige budgetter. Alt dette mindsker missionernes operationelle effektivitet, da det ikke tilskynder til mellem- og langsigtet planlægning. Det er ikke hensigten, at missionerne skal blive permanente organer i værtslandene, men der er på nuværende tidspunkt ingen tydelig kurs hen imod en exitstrategi.

VI

Vi konstaterede, at missionerne tog hensyn til bæredygtighed i deres aktiviteter, men med begrænset succes. Dette skyldtes dels værtslandenes manglende ejerskab, dels at missionerne ikke afsatte tilstrækkelige ressourcer til at sikre bæredygtighed og opfølgning på den praktiske gennemførelse og anvendelse af den givne undervisning og det leverede udstyr.

VII

Missionerne havde svage resultatindikatorer, og de overvågede og evaluerede ikke fuldførelsen af opgaverne på fyldestgørende vis i løbet af den reviderede periode. EU-Udenrigstjenestens konsekvensanalyser var ikke knyttet til overvågning og evaluering.

VIII

Vi konstaterede, at missionerne spillede en vigtig rolle med hensyn til at styrke kapaciteten hos de styrker, der har ansvaret for den indre sikkerhed i Niger og Mali, og med hensyn til at støtte andre aktiviteter gennemført af EU og dets medlemsstater. Andre donorer, EU-medlemsstaterne, de nationale myndigheder og EUCAP-støttemodtagerne i Niger og Mali gav en overordnet positiv vurdering af EUCAP Sahel-missionernes aktiviteter.

IX

Vi fremsætter følgende anbefalinger til EU-Udenrigstjenesten og Kommissionen:

• at træffe foranstaltninger til at forbedre missionernes operationelle effektivitet
• at forbedre besættelsesgraden for stillinger i missionerne
• at fastsætte mandater og budgetter, som svarer til operationerne, og fastsætte en exitstrategi
• at øge fokus på bæredygtighed
• at forbedre indikatorer, overvågning og evaluering.

Indledning

Niger og Mali i Sahelregionen

01

Niger og Mali er skrøbelige stater i Vestafrika. De er unge parlamentariske demokratier med svage økonomier og offentlige forvaltninger under udvikling. De to lande er placeret som nummer 187 og 175 ud af de 188 lande, som er opført i indekset for menneskelig udvikling for 2016, og er hjemsted for nogle af de fattigste mennesker i verden. Niger og Mali er henholdsvis det sjette og det ottende største land i Afrika og er beliggende i den sydlige del af Saharaørkenen. Mange migranter passerer igennem disse to lande på vej til deres endelige bestemmelsessted.

02

Trods en fredsaftale underskrevet i juni 2015 og tilstedeværelsen af udenlandske fredsbevarende styrker er ekstremistiske grupper stadig aktive i det nordlige Mali, og de nationale sikkerhedsstyrker står over for en række udfordringer. Der er fortsat et højt antal ofre og mange terrorangreb. Nigers sikkerhed trues af ustabiliteten i nabolandene Libyen, Nigeria og Mali. Regeringen står over for udfordringer såsom bekæmpelsen af menneskehandel og andre ulovlige aktiviteter.

03

I marts 2011 vedtog EU en strategi for sikkerhed og udvikling i Sahelregionen, som er baseret på den antagelse, at udvikling og sikkerhed understøtter hinanden, og at problemerne i Sahelregionen kræver et regionalt svar. I 2014 blev Niger, Mali, Mauretanien, Tchad og Burkina Faso enige om at skabe en regional organisation, "Group of Five " (G5), for at styrke samarbejdet om udvikling og sikkerhed i Sahelregionen (jf. kortet). EU støtter dette initiativ på områder af fælles interesse som f.eks. sikkerhed, kontrol med migration, bekæmpelse af terror, den humanitære situation og udvikling.

Civile FSFP-missioner

04

EU's fælles sikkerheds- og forsvarspolitik (FSFP) fastlægger Unionens forsvars- og kriseforvaltningsstrukturer og -kapaciteter og udgør en vigtig del af den fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik (FUSP)¹. FSFP, som er omfattet af artikel 42-46 i traktaten om Den Europæiske Union, har ført til deployering af missioner² i udlandet med henblik på fredsbevarelse, konfliktforebyggelse og styrkelse af den internationale sikkerhed i overensstemmelse med principperne i De Forenede Nationers pagt.

05

Siden 2003³ har EU gennemført 22 civile FSFP-missioner i tredjelande i hele verden. De ti missioner, der stadig var i gang i februar 2018, fokuserer hovedsagelig på opbygning af kapacitet og styrkelse af retsstatsprincippet i værtsstaterne. De fleste af dem yder støtte på områderne reform af sikkerhedssektoren og god regeringsførelse, f.eks. EULEX⁴ Kosovo⁵ og EUPOL⁶ Afghanistan⁷. Andre behandler også bekæmpelse af organiseret kriminalitet, terrorbekæmpelse og grænseforvaltning (EUCAP Sahel Mali) og på det seneste håndtering af illegal migration (EUCAP Sahel Niger). EU leder på nuværende tidspunkt også seks militære operationer, som finansieres direkte af EU's medlemsstater og ikke over EU-budgettet. Jf. bilag 1 for en oversigt over civile FSFP-missioner og militære operationer.

06

Unionens højtstående repræsentant for udenrigsanliggender og sikkerhedspolitik/næstformand for Kommissionen (HR/NF) er ansvarlig for civile FSFP-missioner. Det er under hendes myndighed, at EU-Udenrigstjenesten forvalter missionernes arbejde, og Europa-Kommissionens Tjeneste for Udenrigspolitiske Instrumenter (FPI) forvalter deres budgetter. Direktoratet for Krisestyring og Planlægning (CMPD) i EU-Udenrigstjenesten gennemfører den politiske og strategiske planlægning af missioner og udvikler krisestyringskoncepter (CMS'er) for nye FSFP-missioner. EU-Udenrigstjenestens enhed med ansvar for at etablere og opretholde missioner er Den Civile Planlægnings- og Gennemførelseskapacitet (CPCC), hvis direktør også er øverstbefalende for civile operationer.

07

EU's medlemsstater træffer afgørelse om at etablere og nedlægge civile FSFP-missioner via Rådet. De fastsætter missionernes mål og mandater, godkender deres arbejdsplaner og beslutter, om mandaterne skal forlænges og for hvor længe. Rådet fastlægger sammen med Europa-Parlamentet også missionernes budgetter. Tekstboks 1 viser proceduren fra identificering af krisesituationer til oprettelse af missioner, og figur 1 viser, hvordan missioner planlægges.

08

CPCC planlægger og udarbejder konteksten for missionernes arbejde og definerer aktiviteter og resultatindikatorer. Den giver også input til FPI vedrørende missionernes budgetter og støtter CMPD i udarbejdelsen af periodiske strategiske gennemgange af de gjorte fremskridt. CPCC har 68 ansatte i sit hovedkvarter i Bruxelles. En missionschef overtager kommandoen på operationelt plan på stedet. Mange af missionernes personalemedlemmer er udstationerede fra EU-medlemsstaterne. De udstationerende lande betaler lønningerne for det personale, de udsender, mens EU's missionsbudget finansierer yderligere dagpenge og risikopræmie. Kontraktansatte ansættes direkte af missionerne og arbejder for det meste med finanser, logistik, sikkerhed og administration.

EUCAP Sahel-missionerne i Niger og Mali

09

EU anvender civile FSFP-missioner og militære⁸ operationer samt andre EU-instrumenter⁹ med henblik på at gennemføre sin Sahelstrategi. EU etablerede missionerne i Niger og Mali for at reagere på truslerne mod udviklingen og den indre sikkerhed i Sahelregionen og mod EU's sikkerhed. Målet var at bidrage til at styrke kapaciteten hos de nationale styrker med ansvar for den indre sikkerhed ved at give undervisning og rådgivning samt levere udstyr. Personalet i de to EUCAP Sahel-missioner yder denne støtte i en ikkeudøvende rolle¹⁰. De opbygger kapacitet hos de indre sikkerhedsstyrker (politi, gendarmeri, nationalgarde) i værtslandene. I Niger omfatter disse hæren, for så vidt som dens rolle relaterer til indre sikkerhed.

10

Rådet etablerede EUCAP Sahel Niger i 2012 "for at støtte kapacitetsopbygningen blandt de nigerske sikkerhedsaktører med henblik på bekæmpelse af terrorisme og organiseret kriminalitet"¹¹. I 2015 udvidede EU-medlemsstaterne missionens mandat til også at omfatte bistand til Niger i udøvelsen af kontrol med og bekæmpelse af irregulær migration samt indsamling af oplysninger om denne. Hovedkontoret og størstedelen af missionens 169 stillinger¹² er placeret i hovedstaden, Niamey. Missionen åbnede i 2016 et lokalt kontor i Agadez i Saharaørkenen. Missionens vigtigste aktiviteter er:

• at give uddannelse inden for centrale sektorer, blandt andet kriminalteknisk, taktisk og teknisk intervention, og undervise personale i de indre sikkerhedsstyrker (FSI'erne) i selv at undervise
• at vejlede FSI'erne i udformning og tilrettelæggelse af kurser
• at hjælpe FSI'erne med at samarbejde (interoperabilitet) og med at koordinere deres arbejde
• at levere udstyr, såsom kort over fjerntliggende områder, HR-software, terrængående køretøjer, kriminaltekniske sæt og mobile værksteder
• at støtte revisionen af Nigers lov om irregulær migration og relateret organiseret kriminalitet.

11

Rådet oprettede EUCAP Sahel Mali i 2014 med det formål "at sætte Malis myndigheder i stand til at genoprette og opretholde den forfatningsmæssige og demokratiske orden og betingelserne for varig fred i Mali og genetablere og fastholde statens myndighed og legitimitet på hele det maliske område gennem en effektiv genindsættelse af dens administration¹³". Missionens 194 stillinger¹⁴ er i hovedstaden, Bamako. Nogle af missionens aktiviteter er:

• politisk reform og kapacitetsopbygning til styrkelse af grænseforvaltningskompetencer
• revision af uddannelsesprogrammer og levering af undervisning i driftsforvaltning og forvaltning af menneskelige ressourcer, faglig etik, offentlig orden, efterretningsteknikker, professionel intervention, kriminalpolitiarbejde, terrorbekæmpelse samt menneskerettigheder og ligestilling
• iværksættelse af mobile uddannelses- og evalueringshold med henblik på at nå fjerntliggende regioner.

12

Bilag II viser det mandat og de mål, som Rådet tildelte de to EUCAP Sahel-missioner. Tabel 1 giver et overblik over missionernes vigtigste karakteristika.

Tabel 1

Ligheder og forskelle: EUCAP Sahel Niger og EUCAP Sahel Mali

	Begge	Niger	Mali
Operationel start		2012	2014
Mandatvarighed	To år med mulighed for forlængelse
Største støttemodtagere	De indre sikkerhedsstyrker: -Politi -Gendarmeri -Nationalgarde	Også de nigerske væbnede styrker i forbindelse med indre sikkerhed
Hovedkvarter	Hovedstad	Niamey	Bamako
Lokalt kontor		Agadez
Antal stillinger		169	194
Sikkerhedsmæssige udfordringer, som EUCAP især fokuserer på	-Tilstedeværelsen af terrorgrupper -Usikre grænser -Irregulær migration -Voksende radikalisering	-Nigerske statsborgeres tilbagevenden fra Libyen -Adgang til våben -Illegale netværk for menneskehandel og -smugling -Boko Haram/angrende terrorister	-Svag stat og tab af kontrol over visse dele af Malis territorium -Tilstedeværelsen af menneskehandlere -Korruption -Organiseret kriminalitet -Utilstrækkelig tillid mellem befolkningen og FSI'er

13

Rådet godkendte tildelingen af 69,46 millioner euro til EUCAP Sahel Niger mellem juli 2012 og juli 2017 og 66,48 millioner til EUCAP Sahel Mali mellem april 2014 og januar 2017. Af disse samlede beløb brugte missionerne 53 % på personaleudgifter og henholdsvis 19 % (Niger) og 24 % (Mali) på driftsudgifter såsom husleje, forsikringer, sikkerhedsudgifter og køretøjer (jf. graf 1). Missionerne brugte henholdsvis 77 %¹⁵ og 67 %¹⁶ af disse samlede budgetter.

Den seneste udvikling

14

Siden 2015 har civile FSFP-missioner været engagerede i et stadig større antal opgaver som reaktion på, at sikkerhedssituationen ændrer sig. Et eksempel på dette er deres øgede fokusering på kapacitetsopbygning inden for terrorbekæmpelse og tilføjelsen af aktiviteter i forbindelse med indsamling og udveksling af oplysninger vedrørende migration. Ved fremlæggelsen af "EU's globale strategi for udenrigs- og sikkerhedspolitikken" i 2016 understregede HR/NF, at det er af stor betydning at styrke den civile kapacitet i tredjelande¹⁷.

15

I gennemførelsesplanen for sikkerhed og forsvar¹⁸ anmodede HR/NF EU's medlemsstater om at indvillige i at revidere strukturer og kapaciteter for planlægning og gennemførelse af FSFP-missioner¹⁹. Rådet opfordrede hende i november 2017 til at fremlægge de næste skridt i udviklingen af civile kapaciteter, således at der kan opnås enighed om en civil FSFP-aftale²⁰ senest i 2018²¹. Det er tredje trin i en tretrinsprocedure, som starter med et fremadrettet idéoplæg, efterfulgt af planen for udvikling af civil kapacitet og selve aftalen, som gør det muligt for alle interessenter (hovedsagelig EU-medlemsstater) at tilslutte sig processen for styrkelse af civile FSFP-missioner.

16

Rådet opfordrede HR/NF til at oprette en "central kapacitet for reaktionsevne" senest i maj 2018²², bestående af en styrket missionsstøtteplatform²³ samt ressourcer placeret i eksisterende missioner. De civile FSFP-missioners stigende betydning har resulteret i tildelingen af yderligere ressourcer til EU-Udenrigstjenesten fra 2018 med henblik på at styrke støtten til civile FSFP-missioner.

Revisionens omfang og revisionsmetoden

17

Denne revision omfattede de to civile FSFP-missioner, som EU har oprettet for at styrke kapaciteten hos de styrker, der har ansvaret for den indre sikkerhed i Niger og Mali²⁴. Vi stillede følgende spørgsmål:

• Planlagde og gennemførte EU-Udenrigstjenesten EUCAP Sahel-missionerne godt?
• Har EUCAP Sahel-missionerne styrket kapaciteten hos sikkerhedsstyrkerne i Niger og Mali?

18

Revisionen dækkede perioden fra missionernes oprettelse og omfattede besøg til Niger og Mali i september 2017.

19

Vi indledte vores arbejde med at gennemgå strategier, politikker, planer og gennemførelsesrapporter. Derefter mødtes vi med personale med ansvar for forvaltning af missionerne fra Bruxelles: Den Civile Planlægnings- og Gennemførelseskapacitet og Direktoratet for Krisestyring og Planlægning i EU-Udenrigstjenesten og Generaldirektoratet for Internationalt Samarbejde og Udvikling samt FPI i Kommissionen. Vi interviewede også repræsentanter for Udvalget for de Civile Aspekter af Krisestyring (Civcom) fra fire af EU's medlemsstater²⁵, EU's særlige repræsentant for Sahel og den tidligere missionschef for EUCAP Sahel Niger.

20

Vi besøgte både Niger og Mali, hvor vi interviewede personale fra begge missioner (herunder det lokale kontor i Agadez, Niger), repræsentanter for de nationale myndigheder og for de indre sikkerhedsstyrker. Vi mødtes også med EU's delegationer i både Niger og Mali og repræsentationerne i disse lande for fire EU-medlemsstater²⁶ samt USA, Japan og Canada. Vi interviewede internationale organisationer og donorer, der er involveret i sikkerhedssektoren, såsom De Forenede Nationers multidimensionelle integrerede stabiliseringsmission i Mali (MINUSMA), EU's uddannelsesmission i Mali, Civipol, Expertise France, Deutsche Gesellschaft für Internationale Zusammenarbeit (GIZ) og Den Internationale Organisation for Migration.

21

Vi gennemgik dokumenter og foretog kontrol på stedet af 46 af i alt 446 uddannelseskurser afholdt i Niger og 16 af i alt 135 uddannelseskurser afholdt i Mali samt 12 projekter, der er etableret med henblik på at indkøbe udstyr eller renovere FSI'ernes undervisningslokaler i Niger, og ni projekter i Mali. Vi gennemgik også det arbejde, der er udført af missionernes personale i forbindelse med rådgivningstjenester i værtslandene.

Bemærkninger

EU's reaktion på sikkerhedsstyrkernes kapacitetsopbygningsbehov led under operationel ineffektivitet

22

Vi undersøgte, hvordan Rådet, EU-Udenrigstjenesten, Kommissionen og personalet i Niger og Mali oprettede, forvaltede og drev de to missioner. Vi vurderede, om EU-Udenrigstjenesten:

1. havde taget tilstrækkeligt hensyn til erfaringer fra tidligere FSFP-missioner
2. tildelte tilstrækkelige menneskelige og logistiske ressourcer til missionerne
3. gav missionspersonalet tilstrækkelig praktisk vejledning og uddannelse forud for udsendelsen
4. fulgte passende administrative procedurer
5. planlagde missionerne korrekt.

EU-Udenrigstjenesten gjorde brug af erfaringerne fra EUCAP Sahel Niger ved oprettelsen af EUCAP Sahel Mali

23

EU-Udenrigstjenesten og Kommissionen aflagde besøg i Niger og Mali for at vurdere de indre sikkerhedsstyrkers kapacitetsopbygningsbehov forud for oprettelsen af missionerne. Vurderingen af behovene i Niger begyndte i januar 2012, og EU-Udenrigstjensten færdiggjorde et detaljeret forslag i form af et krisestyringskoncept i marts 2012. Missionen oplevede i løbet af sine første 18 måneder logistiske og operationelle problemer, som skyldtes, at den var blevet etableret med stor hast (jf. tekstboks 2).

24

EU-Udenrigstjenesten oprettede EUCAP Sahel-missionen i Mali som en juridisk enhed i 2014²⁸, hvilket gjorde det muligt for den nye mission at undgå mange af de problemer, som EUCAP Sahel Niger stødte på. På baggrund af sine erfaringer i Niger sørgede EU-Udenrigstjenesten for:

• at personalet fik privilegier som diplomater, så snart missionen var oprettet
• at Rådet godkendte et indledende oprettelsesbudget for at sætte missionen i stand til at ansætte administrativt personale og sikkerhedspersonale og indkøbe udstyr, før operationerne blev påbegyndt.

Utilstrækkelig uddannelse forud for udsendelsen og utilstrækkelig støtte fra EU-Udenrigstjenestens hovedkvarter førte til forsinkelser

25

Vi konstaterede, at mange af de ansatte med ansvar for fastlæggelse af projekter og udarbejdelse af tekniske specifikationer ikke var tilstrækkeligt bekendte med EU's procedurer og regler, før de ankom til missionerne i Niger og Mali. Dette resulterede i udbudsforsinkelser og i, at kontrakter blev annulleret.

26

I Niger var dette f.eks. ikke begrænset til etableringsfasen (jf. tekstboks 2), men fortsatte i de efterfølgende år af missionens drift. For så vidt angår seks reviderede projekter nåede indkøbt udstyr frem længe efter, at de uddannelseskurser, det skulle bruges til, havde fundet sted. I fem andre tilfælde var det personale, der havde defineret, hvilket udstyr der var behov for, eller havde udarbejdet specifikationerne til en kontrakt, rejst, da varerne ankom. Nyansat personale måtte overtage projekter og udbud uden at have den nødvendige uddannelse, hvilket medførte forsinkelser i gennemførelsen af missionernes operationer.

27

I anerkendelse af de svagheder, der var konstateret i forbindelse med oprettelsen af FSFP-missioner, erklærede EU-Udenrigstjenesten og Kommissionen i deres svar på vores beretning om EUPOL Afghanistan, at de ville oprette "et fælles servicecenter for alle FSFP-missioner" og optimere "anvendelsen af FSFP-lageret til at forvalte aktiverne fra igangværende missioner". Dette var ikke på plads, da vores revision fandt sted. Den 13. november 2017 godkendte Rådet imidlertid oprettelsen af en styrket missionsstøtteplatform, som skal være færdig i maj 2018. Denne platform vil stille "hurtigt indsatsklare aktiver og planlægningselementer fra medlemsstaterne, herunder, når det er aftalt, specialiserede hold og multinationale formationer såsom den europæiske gendarmeristyrke", til rådighed for nye civile FSFP-missioner. EU-Udenrigstjenesten er også ved at gøre klar til at oprette et centralt lager til central opbevaring af produkter til hurtig distribution og dermed reducere det antal udbud, der skal gennemføres af eksisterende missioner.

Kommissionens regler og procedurer er ikke tilpasset forholdene i Niger og Mali

28

Kommissionen lod missionspersonalet i Niger og Mali anvende fleksible udbudsprocedurer²⁹ på grund af den vanskelige kontekst, de var nødt til at arbejde i³⁰. Selv om der blev brugt fleksible procedurer, mente det personale, der gennemførte udbud i missionerne, at FPI's regler og procedurer ofte blev anvendt på en måde, der var uegnet til arbejdsvilkårene i vestafrikanske indlandsstater. Især følgende kan nævnes:

• Den étårige budgetperiode gjorde det vanskeligt at udarbejde og afslutte kontrakter inden for de lovbestemte tidsfrister på grund af knapheden på lokale leverandører og lange leveringstider. Hertil kommer, at kravet (som kun har fundet anvendelse siden 2017) om at overdrage udstyret til modtageren inden for regnskabsåret havde lagt et ekstra pres på missionerne, især i Niger, hvor udstyret ofte er bestemt til regioner, hvortil det ikke er let at organisere transport.
• FPI's stringente anvendelse af regler og procedurer havde resulteret i annulleringen af kontrakter som følge af mindre unøjagtigheder i udstyrsspecifikationerne eller mindre budgetoverskridelser.
• Kravet om at gruppere ensartede produkter (både for missionerne og støttemodtagerne) i en enkelt kontrakt medførte forsinkelser, eftersom indkøb fandt sted sjældnere.
• Forpligtelsen til at anvende Kommissionens rammekontrakter havde medført problemer. I ét tilfælde bestilte EUCAP Sahel Niger udstyr, men rammekontraktens loft for udgifter til indkøb var nået. Som følge heraf var missionerne nødt til at iværksætte udbud med henblik på indkøb af disse produkter lokalt. I andre tilfælde kunne tilbehør til udstyr indkøbt under rammekontrakten ikke indkøbes lokalt.

29

EUCAP Sahel-missionerne skal have forudgående tilladelse fra Kommissionen til indkøb på over 20 000 euro. Denne proces tager længere tid, end når missionerne foretager direkte indkøb. Kommissionen accepterede anbefalingen i Revisionsrettens årsberetning for 2013 om, at FPI burde akkreditere alle civile FUSP-missioner i overensstemmelse med en vurdering på grundlag af "seks søjler"³¹. Dette betyder, at så snart missionerne har styrket deres systemer med henblik på at opfylde kravene fra bedømmerne, modtager missionscheferne delegerede beføjelser til at godkende indkøb, samtidig med at Kommissionen fortsat gennemfører efterfølgende kontroller. Kort tid efter vores besøg i missionerne blev de begge underlagt processen med en vurdering på grundlag af seks søjler³².

Manglende vejledning fra EU-Udenrigstjenestens hovedkvarter resulterede i svage procedurer

30

Vi så på den vejledning, der var til rådighed for missionerne, og anså den for at være utilstrækkelig, da den hovedsagelig vedrørte administrative procedurer³³. Der blev kun i begrænset omfang givet operationel vejledning med eksempler på god praksis eller standardmodeller fra tidligere civile FSFP-missioner, der kunne anvendes til at uddanne nyansatte medarbejdere. Hver EUCAP Sahel-mission brugte megen tid og mange ressourcer på at fastlægge og etablere sine egne procedurer, som ikke altid var effektive i operationel henseende.

EU-medlemsstaterne leverede ikke tilstrækkeligt personale til at besætte de ledige stillinger

31

Den vigtigste ressource for EUCAP Sahel-missionerne er deres ansatte, både dem, der er udstationeret og aflønnes af EU-medlemsstaterne, og dem, der er ansat lokalt af missionerne og finansieres over EU-budgettet. Missionerne oplevede konsekvent problemer med at besætte ledige stillinger for udstationeret personale. EU-Udenrigstjenesten opfordrer EU-medlemsstaterne til at levere kandidater til udstationering via indkaldelser af bidrag, som er tidskrævende og omkostningsfulde at afholde. Der blev gennemført 24 indkaldelser af bidrag for EUCAP Sahel Niger mellem 2012 og 2016 og 14 for EUCAP Sahel Mali mellem 2014 og 2016. Blot halvdelen af de offentliggjorte ledige stillinger i Niger og blot to tredjedele i Mali blev besat som følge af disse indkaldelser af bidrag (jf. tabel 2 og 3). Civcom beslutter, hvilke stillinger der offentliggøres udelukkende for udstationeret personale, og hvilke stillinger der også er åbne for kontraktpersonale. Kontraktansat personale kan kun rekrutteres til stillinger for udstationeret personale, hvis to på hinanden følgende indkaldelser af bidrag ikke leverer passende kandidater til udstationering.

Tabel 2

EUCAP Sahel Niger: Resultater af indkaldelser af bidrag (2012-2016)

EUCAP Sahel Niger	Almindelige indkaldelser af bidrag		Ekstraordinære indkaldelser af bidrag
Antal opslåede stillinger i alt	276		59
Opslået som "Udstationeret"	132	48 %	20	34 %
Opslået som "Udstationeret/kontraktansat"	144	52 %	39	66 %
Besatte stillinger	163	59 %	29	49 %
Ubesatte stillinger	113	41 %	30	51 %
Stillinger, for hvilke der ikke blev modtaget ansøgninger	33	12 %	9	15 %
Stillinger, for hvilke der kun blev modtaget én ansøgning	71	26 %	9	15 %

Kilde: EUCAP Sahel Niger.

Tabel 3

EUCAP Sahel Mali: Resultater af indkaldelser af bidrag (2014-2016)

EUCAP Sahel Mali	Almindelige indkaldelser af bidrag		Ekstraordinære indkaldelser af bidrag
Antal opslåede stillinger i alt	198		21
Opslået som "Udstationeret"	127	64 %	5	24 %
Opslået som "Udstationeret/kontraktansat"	71	36 %	16	76 %
Besatte stillinger	139	70 %	14	67 %
Ubesatte stillinger	59	30 %	7	33 %
Stillinger, for hvilke der ikke blev modtaget ansøgninger	7	4 %	0	0 %
Stillinger, for hvilke der kun blev modtaget én ansøgning	26	13 %	1	5 %

Kilde: EUCAP Sahel Mali.

32

De vanskeligheder, som missionerne i Niger og Mali oplevede med at få udstationeret personale fra EU's medlemsstater, er de samme som de vanskeligheder, tidligere civile FSFP-missioner har haft³⁴. Dette skyldes blandt andet den omstændighed, at der stilles høje krav for så vidt angår de kvalifikationer og den ekspertise, som de pågældende medarbejdere skal have, og at de skal kunne arbejde på fransk³⁵. Potentielle kandidater skal også overveje de usikre sikkerheds- og levevilkår. Endelig er besættelse af stillinger i civile FSFP-missioner ikke altid en høj prioritet for EU-medlemsstaterne. Som et resultat af dette var besættelsen af ledige stillinger i EUCAP Sahel-missionerne i Niger og Mali i gennemsnit på henholdsvis 72 % og 77 % i de relevante perioder.

33

Udstationeringsvarigheden for medarbejdere fra EU-medlemsstaterne er i gennemsnit to år eller blot ét år for visse EU-medlemsstater. Dette giver ikke personerne tid nok til at opbygge tilstrækkeligt kendskab til de forskellige procedurer og arbejdsvilkår. Vi konstaterede foruden udstationeringernes korte varighed, at det høje antal ledige stillinger havde en negativ indvirkning på, i hvilket omfang missionerne udførte deres aktiviteter (jf. tekstboks 3).

Usikkerhed vedrørende missionernes levetid gjorde det vanskeligt at planlægge en exitstrategi

34

På grundlag af forslaget fra EU-Udenrigstjenesten (jf. punkt 7) oprettede Rådet de to missioner i Sahelregionen for at styrke kapaciteten hos de styrker, der har ansvaret for den indre sikkerhed. Rådets afgørelser fastlagde målsætningerne for missionens arbejde, men indeholdt ingen indikationer om, hvor længe missionerne kunne tænkes at eksistere. Missionerne arbejder på nuværende tidspunkt inden for mandater på to år, som kan forlænges. EU-Udenrigstjenesten skal udarbejde en exitstrategi for, hvad der skal ske, når EU's medlemsstater beslutter at afslutte missionerne. EU-Udenrigstjenesten beskrev missionernes slutmål. Med den fastlagde ikke en detaljeret plan for udarbejdelse af en overgangs- eller exitstrategi.

35

De interessenter³⁸, vi interviewede, var af den opfattelse, at missionerne mindst ville eksistere på mellemlang sigt for at nå de mål, der var fastsat for dem. Større sikkerhed for så vidt angår missionernes levetid ville give missionerne mulighed for at forbedre den måde, de drives på, samt den måde, de planlægger operationer på. Det ville også gøre det lettere at udarbejde en meningsfuld exitstrategi.

EUCAP Sahel-missionerne styrkede sikkerhedsstyrkernes kapacitet, men resultaterne var ikke bæredygtige

36

Vi undersøgte, hvordan EUCAP Sahel-missionerne i Niger og Mali gennemførte de planlagte aktiviteter, hvordan de leverede, overvågede og evaluerede resultater, og om resultaterne var bæredygtige. Vi vurderede:

1. om missionerne havde styrket kapaciteten hos de indre sikkerhedsstyrker
2. om missionernes resultater var bæredygtige
3. om indikatorerne for overvågning af missionernes resultater var passende
4. om overvågnings- og evalueringsprocedurerne i missionerne var fokuseret på effekt
5. hvordan de andre interessenter i begge lande opfattede missionernes performance.

Missionerne arbejdede under vanskelige forhold og styrkede sikkerhedsstyrkernes kapacitet, om end langsomt

37

Kapacitetsopbygningsbehovene hos styrkerne med ansvaret for den indre sikkerhed i både Niger og Mali er store. EUCAP Sahel-missionerne leverer undervisning, udstyr og rådgivning og fungerer som koordinator for de indre sikkerhedsstyrker gennem en række opgaver og aktiviteter. EU yder også støtte til sektoren for indre sikkerhed via instrumenter såsom Den Europæiske Udviklingsfond og EU's trustfond for Afrika.

38

At bo og arbejde i lande i udkanten af Saharaørkenen med dårlig infrastruktur og svag offentlig forvaltning stiller EUCAP-personalet over for betydelige udfordringer. Det er kompliceret at rejse, og personalet skal hele tiden være på vagt over for truslen om terrorangreb. I Niger er visse grænseregioner for usikre at besøge, og den centrale og nordlige del af Mali er fuldstændig forbudt område.

39

For at nå deres målsætninger gennemfører missionerne aktiviteter, som hovedsagelig er vedvarende og videreføres fra rådsmandat til rådsmandat og fra budgetår til budgetår. Vi sammenholdt missionernes gennemførelse af de planlagte aktiviteter med de resultater, der var indberettet og blev bekræftet under de interviews, vi gennemførte i Niger og Mali. Nærmere oplysninger om vores revisionsresultater findes i bilag III og IV. I nogle tilfælde gjorde missionerne gode fremskridt, f.eks. i forbindelse med ydelse af uddannelse til bekæmpelse af terrorisme og organiseret kriminalitet i Niger. I andre tilfælde var der kun ringe eller slet intet fremskridt, f.eks. i forbindelse med oprettelse af interne kontrol- og revisionstjenester i FSI'erne i Mali.

Uddannelseskurser

40

Vi undersøgte en stikprøve af uddannelseskurser for hver mission. Hovedmodtagerne af kurserne var politiet, gendarmeriet og nationalgarden. Uddannelseskurserne dækkede områder som anholdelsesteknikker, gerningsstedsforvaltning, analyse af kriminalteknisk bevismateriale, kriminalefterforskning, vedligeholdelse af køretøjer og tilbageholdelse af irregulære migranter. I Niger deltog også dommere, det kommunale politi og de væbnede styrker (jf. tekstboks 4) i kurser, f.eks. vedrørende menneskerettigheder.

41

Vi konstaterede, at den leverede undervisning adresserede centrale områder med svag kapacitet hos sikkerhedsstyrkerne, og at de var i overensstemmelse med målene for EUCAP Sahel-missionerne. EUCAP Sahel Niger var dog på grund af svage administrative procedurer ikke i stand til at give os fuldstændig dokumentation for de uddannelseskurser, vi reviderede i Niger. Der kunne ikke fremlægges dokumentation for tilstedeværelse og kursusevalueringer udfyldt af deltagerne for så vidt angår halvdelen af uddannelseskurserne. Selv om hovedparten af uddannelseskurserne blev afholdt i Niamey, rapporterede underviserne kun om dem, der blev afholdt i regionerne. Dataene om, hvor deltagerne arbejdede, var ufuldstændige, og missionen kontrollerede ikke, hvorvidt de tidligere var blevet uddannet. EUCAP Sahel Mali klarede sig godt på de fleste af de nævnte områder (jf. tekstboks 5).

Levering af udstyr

42

Til indkøb af udstyr og tjenesteydelser til missionen og støttemodtagerne var der afsat 3,3 millioner euro til EUCAP Sahel Niger og 2,9 millioner euro til EUCAP Sahel Mali (tal fra 2016/2017). Indkøbene var til støtte for missionens aktiviteter, f.eks. uddannelseskurser, og inddelt i projekter. Eksemplerne omfatter køretøjer, detekteringsudstyr, computere og printere, generatorer, renovering af uddannelsescentre og operationelle centre samt konstruktion og udrustning af mobile værksteder. Jf. tekstboks 6 for et eksempel på et nyttigt projekt støttet gennem uddannelse, som på trods af komplikationer under gennemførelsen blev en succes.

43

Vi undersøgte en stikprøve af projekter (jf. punkt 21) og konstaterede, at de adresserede centrale områder med svag kapacitet hos sikkerhedsstyrkerne, og at de var i overensstemmelse med målene for EUCAP Sahel-missionerne. Der var forsinkelser i gennemførelsen af syv af de 21 undersøgte projekter, som til dels skyldtes de problemer, der er nævnt i punkt 28. Der var også problemer vedrørende bæredygtighed, f.eks. at det leverede udstyr ikke blev vedligeholdt, at det ikke blev repareret, når det var beskadiget, eller at der ikke blev indkøbt materialer med henblik på at sikre, at det kunne anvendes.

Rådgivning

44

En af missionernes hovedopgaver er at rådgive værtslandenes ministerier og FSI'er. I Niger udpegede missionen rådgivere til indenrigsministeriet og justitsministeriet og stillede desuden kontinuerligt missionspersonale til rådighed på andre områder. EUCAP Sahel Mali leverede rådgivere, som var integrerede i centrale nationale ministerier og i FSI'erne.

45

Det var et centralt mål for begge missioner at tilskynde FSI'erne til at arbejde tæt sammen om at bekæmpe terrorisme og organiseret kriminalitet ("interoperabilitet"). I Mali mødtes de tre FSI'er én gang om ugen, men de tillod ikke EUCAP's personale at være til stede. Dette begrænsede sidstnævntes input. Selv om missionen i Niger investerede betydelige ressourcer i forbedring af interoperabiliten, fuldførte den ikke opgaver såsom at tilskynde til informationsudveksling mellem sikkerhedsstyrkerne, og til sidst blev dette opgivet.

46

Siden 2012 har et af EUCAP Sahel Nigers primære mål været at bistå de nigerske myndigheder i forbindelse med udarbejdelsen af en national sikkerhedsstrategi. Fem år senere vedtog de nigerske myndigheder en national strategi for den indre sikkerhed, hovedsagelig fordi dette var en betingelse for at modtage budgetstøtte³⁹. Uden en samlet national strategi, som også behandler den eksterne sikkerhed (grænsekontrol osv.), er virkningen af en strategi for den indre sikkerhed begrænset.

47

Missionens personale arbejdede også hårdt på at bringe de indre sikkerhedsstyrker sammen ved at etablere otte regionale operationelle centre (centres opérationnels régionaux - COR'er). Centrene er midlertidige organer, som har til formål at samle medlemmer af de regionale regeringer og repræsentanter for de nigerske sikkerhedsstyrker og organer med ansvar for civilbeskyttelse, brandslukning, miljøbeskyttelse og told med henblik på at håndtere kriser, der opstår som følge af terrorangreb, organiseret kriminalitet og naturkatastrofer. COR'et i Niamey er velfungerende og er et eksempel på god praksis. COR'erne har imidlertid ikke en status, der gør det muligt at tildele dem personale eller øremærke et budget til udgifter, der afholdes under kriser, f.eks. til indkøb af brændstof til køretøjer. Missionen bidrog også til at styrke gendarmeriets operationelle centre (Centres Opérationnels de Gendarmerie - COG'er)⁴⁰ i Niamey, Agadez og Zinder. Hverken COR'erne eller COG'erne fungerede korrekt på tidspunktet for vores revision. F.eks. virkede radionetværket ikke, og den smule kommunikation, der var, fandt sted via mobiltelefoner.

48

Begge missioner gennemførte aktiviteter til styrkelse af forvaltningen af menneskelige ressourcer i FSI'erne. I Niger indførte GIZ f.eks. informationssystemer for politiet, og EUCAP Sahel Niger bistod de to andre styrker. I Mali udarbejdede rådgivere fra missionen og den amerikanske ambassade stillingsbeskrivelser. Andre opgaver har vist sig at være mindre vellykkede, f.eks. indførelsen af data om overførsler af personale og forfremmelser i det nye informationssystem, hvilket de nationale myndigheder hidtil ikke har accepteret. De to missioner foreslog også at skabe uddannelsesafdelinger, gennemgå uddannelsesprogrammer og udarbejde årlige uddannelsesplaner inden for FSI'erne. Det fungerede godt i Mali. I Niger var fremskridtene begrænsede, selv om politistyrken i 2017 udarbejde sin første uddannelsesplan.

Begge missioner adresserede bæredygtighed, men med begrænset succes

49

Eftersom de to EUCAP Sahel-missioner kun yder støtte til Niger og Mali i en begrænset periode, er det af væsentlig betydning at adressere, hvordan deres aktiviteter kan gøres bæredygtige⁴¹. Begge missioner gjorde dette ved at give kurser i uddannelse af andre ansatte, hjælpe med udarbejdelse uddannelsesplaner og udformning af uddannelseskurser, indføre systemer til forvaltning af menneskelige ressourcer, udarbejde stillingsbeskrivelser og tilskynde FSI'erne til at samarbejde på en struktureret måde. I Niger planlagde missionen også at støtte de nationale myndigheder i udarbejdelsen af en national sikkerhedsstrategi, at rådgive FSI-personale ved anvendelse af overvågning, mentorordninger og rådgivning og at udstyre styrkerne med mobile værksteder og uddanne dem i, hvordan de anvendes. Til trods for at EU-Udenrigstjenesten rapporterede om resultater på disse områder⁴², konstaterede vi, at det ikke var lykkedes for missionerne at gøre deres aktiviteter bæredygtige.

50

Begge missioner afholdt kurser for undervisere for sikkerhedsstyrkerne. I Niger opbyggede missionen over fire år en pulje med nigerske undervisere i alle FSI'er. Men selv om personalet i FSI'erne selv var begyndt at give uddannelse, fortsatte missionspersonalet ligeledes med dette. Fra 2014 fokuserede missionen på overvågning, mentorordninger og rådgivning med henblik på at reducere FSI'ernes afhængighed af EUCAP-undervisere. Ideen var at pålægge en mentor fra missionen at følge og støtte de FSI-undervisere, som missionen havde uddannet. Dette fungerede imidlertid ikke godt i praksis: Eksperter fra missionen ydede rådgivning på anmodning, men havde ingen procedure for hverken opfølgning af eller systematisk støtte til individuelle undervisere. Vi så kun dokumentation for ydelse af en sådan rådgivning til 20 personer i løbet af den treårige periode frem til marts 2017. FSI'erne var ikke autonome på noget uddannelsesområde i de to lande.

51

Den hastighed, hvormed der blev gjort fremskridt med aktiviteter til fremme af bæredygtigheden, afhang ofte af, i hvor stor udstrækning værtslandene var enige om at prioritetere dem. Det kan for eksempel nævnes, at de nationale myndigheder i Niger og Mali ikke gav nogen officiel anerkendelse eller finansiel belønning til de ansatte fra FSI'erne, som blev undervisere. Det betød, at der var ringe incitament for personale uddannet af EUCAP til at uddanne andre, da de sandsynligvis ville tjene mere ved at arbejde i en operationel enhed. Begge missioner hjalp med at udarbejde lovgivning for at give underviserne en særskilt status, men ingen af værtslandene havde vedtaget den på tidspunktet for revisionen.

52

Undladelsen af at sikre bæredygtigheden af mange aktiviteter skyldtes delvist manglende ejerskab hos de nationale myndigheder og FSI'erne. På trods af deres positive opfattelse af EUCAP var de nigerske og maliske regeringer ikke altid parate til at vedtage passende lovgivning og gennemføre nogle af de reformer, som var nødvendige for at bevare resultaterne af kapacitetsopbygningen. I Mali blev denne situation forværret af manglen på politisk stabilitet og de organisatoriske mangler på regeringsplan. Dette undergravede missionernes bestræbelser på at gøre resultaterne af deres aktiviteter bæredygtige.

53

Missionerne var også ansvarlige for deres egen svage performance med hensyn til at sikre bæredygtighed. Der var f.eks. ingen af missionerne, der kontrollerede, om den ydede støtte var vellykket, ved efterfølgende at tjekke, om der var gjort brug af den viden, der var indhentet via uddannelseskurser, eller af det modtagne udstyr (jf. tekstboks 7). I løbet af den reviderede periode indsamlede missionerne ikke oplysninger om, hvorvidt personalet i FSI'erne fortsat arbejdede på det område, de var uddannet til, efter kurserne, og de vurderede ikke, om kursusdeltagerne havde forstået indholdet og derefter anvendte den viden, de havde tilegnet sig under uddannelsen. Det var tilfældet for alle typer deltagere, herunder dem, der uddannede sig til undervisere. Missionen i Mali tog et første skridt ved udgangen af 2017 ved at skrive til de maliske FSI'er med et forslag om at følge op på de uddannelseskurser, som EUCAP gav, med henblik på at vurdere deres effekt og indhøste erfaringer med henblik på fremtidige uddannelseskurser.

54

Missionerne tog efter at have oprettet COR'erne sigte på at gøre dem bæredygtige. Det lykkedes dem imidlertid ikke, hvilket skyldtes, at der ikke forelå en national sikkerhedsstrategi, og at der var stor personaleudskiftning i FSI'erne og i selve missionerne. De gennemførte f.eks. ikke de planlagte kurser for at lære FSI'ernes personale at undervise andre, de skabte ikke et nationalt koordinationscenter for at integrere alle COR'erne, og de udarbejdede ikke nationale beredskabs- og indsatssplaner.

EU-Udenrigstjenesten fastsatte ikke passende indikatorer for overvågning af missionernes resultater

55

Vi undersøgte missionernes halvårlige rapporter til EU-Udenrigstjenesten, som registrerer de fremskridt, der er gjort hen imod fuldførelse af opgaverne og opfyldelse af målene i forhold til indikatorer fastsat i OPLAN'erne. De fleste af de "indikatorer", der var fastsat for EUCAP Sahel Niger, nævnte blot de aktiviteter, som var fastsat for hver opgave. De var derfor ikke RACER-kriterier⁴³ og udgjorde ikke et passende grundlag for måling af fremskridt. Den eneste undtagelse fra dette var indikatorerne vedrørende det femte mål om bekæmpelse af irregulær migration, som blev tilføjet missionens mandat i 2015. De var bedre, fordi de fastsatte forventede output for hver enkelt opgave. De indikatorer, der var fastsat for EUCAP Sahel Mali, præciserede også de forventede output. De var imidlertid ikke så robuste, at de kunne anvendes til at måle fremskridt, eftersom der ikke var fastsat nogen kvantificerede mål⁴⁴.

56

Ingen af de indikatorer, der blev anvendt i EUCAP Sahel-missionerne, omtalte opgavernes relevans med hensyn til at nå målene⁴⁵. Der var heller ingen indikatorer, som kunne danne grundlag for en vurdering af opgavernes resultater eller effekt.

Overvågningen og evalueringen af missionernes aktiviteter var utilstrækkelig og ikke fokuseret på effekt

57

EUCAP Sahel Niger havde ikke indført procedurer til systematisk at dokumentere og overvåge planlægningen og gennemførelsen af sine aktiviteter. Først i 2017, mens revisionen var i gang, tog missionen i Niger skridt til at forenkle PMG'en med henblik på at lette overvågningen af de samlede fremskridt. Missionen udviklede projektbeskrivelser og havde planer om systematisk at registrere kursusdeltagere, der allerede havde deltaget i kurser, overvåge tilstedeværelseslisterne og indsamle og vurdere deltagernes kursusevalueringer. EUCAP Sahel Mali skabte passende procedurer for dokumentation og overvågning af aktiviteter og output under sit første mandat.

58

EU-Udenrigstjenesten kræver, at missionerne indsender følgende oplysninger:

• ugentlige og månedlige rapporter med oplysninger om budgetgennemførelse, menneskelige ressourcer og generelle arrangementer, der har fundet sted
• halvårlige rapporter, der sammenholder de gjorte fremskridt med den basislinje, der er fastsat i OPLAN'en, og med de rapporterede fremskridt i tidligere halvårlige rapporter
• ca. seks måneder før hvert mandat udløber: strategiske gennemgange af sikkerhedssituationen i landet, EU's og andre interessenters deltagelse, missionernes resultater og deres fremtidige tilgang
• særlige rapporter om specifikke emner.

59

Vi analyserede disse dokumenter og bemærkede, at:

• rapporteringen om output ikke er klart knyttet til på forhånd fastsatte indikatorer og benchmarks
• EU-Udenrigstjenesten og missionerne ikke systematisk vurderede effekten af missionernes aktiviteter.

60

Ingen af missionerne havde gode systemer til evaluering af aktiviteter i den reviderede periode. Under sit andet mandat udviklede missionen i Mali et evalueringssystem med øget fokus på output, resultater, effekt, bæredygtighed og effektivitet. Da systemet først for nylig var blevet indført, var det for tidligt at vurdere dets resultater. Missionen i Niger ansatte personale, som skulle begynde evalueringsarbejdet i maj 2017. Endvidere har ingen af EUCAP Sahel-missionerne været underlagt en uafhængig ekstern evaluering.

Interessenter og modtagere havde et positivt syn på missionernes aktiviteter og på deres koordineringsrolle

61

Vi interviewede modtagere af EUCAP Sahel-missionernes undervisning, rådgivning og udstyr og en række forskellige interessenter på området indre sikkerhed i Niger og Mali. Den samlede vurdering af EUCAP Sahel-missionernes aktiviteter var positiv. Interessenter og støttemodtagere satte pris på, at missionernes personale stod til rådighed for at rådgive eller yde tjenester, som ikke var tilgængelige fra nationale kilder. I Niger påpegede sikkerhedsstyrkerne og regeringsrepræsentanterne værdien af EUCAP Sahel-missionernes længerevarende tilstedeværelse sammenlignet med mange andre donorer. Begge missioner leverede også oplysninger og rådgivning til støtte for andre EU-instrumenter og de bredere aktiviteter, der blev gennemført af EU og dets medlemsstater. Missionerne bidrog f.eks. til udformningen af projekter under EU's Trustfond for Afrika, indsamlede oplysninger om migrantstrømme og kortlagde EU's aktiviteter i tilknytning til migration.

62

Donorer og andre interessenter i Niger og Mali understregede den vigtige rolle, som begge EUCAP Sahel-missionerne spiller for koordineringen af aktiviteter inden for sikkerhedssektoren. Begge missioner oprettede organer med henblik på at forbedre koordineringen med de nationale myndigheder, som oplevede problemer i begyndelsen, men i det store hele var vellykkede. De etablerede også gode mekanismer for koordinering og samarbejde med andre donorer og interessenter. I Mali omfattede dette formel donorkortlægning, som giver fuldstændige oplysninger om foreslåede (men endnu ikke finansierede), planlagte, igangværende og afsluttede projekter i sikkerhedssektoren i Mali.

Konklusioner og anbefalinger

63

Rådet skabte EUCAP Sahel Niger og EUCAP Sahel Mali med det formål at adressere den svage kapacitet hos de styrker, der har ansvaret for den indre sikkerhed. De to missioner arbejdede under vanskelige forhold og bidrog til at styrke kapaciteten, men de stødte begge på vanskeligheder, som reducerede effektiviteten og bæredygtigheden af deres operationer.

64

Missionernes personale havde i ingen af landene adgang til passende operationel vedledning og uddannelse. Hver EUCAP Sahel-mission brugte megen tid og mange ressourcer på at etablere sine egne systemer og procedurer, som ikke altid var tilpasset de lokale forhold. EU-Udenrigstjenesten og Kommissionen, som er ansvarlige for forvaltningen af civile FSFP-missioner, ydede ikke tilstrækkelig støtte og anvendte i nogle tilfælde procedurer, som var uegnede til arbejdsforholdene på stedet (jf. punkt 25-30).

Anbefaling 1 - Træffe foranstaltninger til at forbedre missionernes operationelle effektivitet

EU-Udenrigstjenesten bør:

• give missionerne praktisk vejledning om operationelle procedurer, standardmodeller, der kan tilpasses lokale forhold, og eksempler på bedste praksis fra tidligere missioner og uddannelse.

Kommissionen bør:

• bevæge sig hen imod at give missionschefen delegerede beføjelser til at godkende indkøb, dog underlagt Kommissionens efterfølgende kontrol.

EU-Udenrigstjenesten og Kommissionen bør:

• forbedre støtten til missionerne ved at levere udstyr fra det fælles lager og udvide rollen for missionernes støtteplatform.

Måldato: udgangen af 2018.

65

Missionernes vigtigste ressource er deres personale, men i gennemsnit var blot tre fjerdedele af stillingerne besat. Ansættelsesprocedurerne var tidskrævende og ofte uden resultat. De stillinger, der var vanskeligst at besætte, var dem, der var forbeholdt personale udstationeret fra EU-medlemsstater (jf. punkt 31-33).

Anbefaling 2 - Forbedre besættelsesgraden for stillinger i missionerne

EU-Udenrigstjenesten bør finde løsninger, der vil gøre det muligt at besætte alle ledige stillinger i missionerne hurtigt og effektivt, f.eks. ved at tilbyde udstationeringer til missionerne fra EU's medlemsstater af længere varighed, anvende kontraktansatte mere bredt og udarbejde generelle indkaldelser af bidrag, der kan benyttes til at opstille reservelister over potentielt personale med henblik på at fremskynde udsendelsen, når der opstår ledige stillinger.

Måldato: udgangen af 2018.

66

Missionernes toårige mandater tilskynder til kortsigtet planlægning, og de årlige budgetter gør ofte indkøbsprocessen for udstyr og tjenester så kort, at den er umulig at forvalte. Andre interessenter i Sahel og støttemodtagerne finder, at omfanget af opgaverne i Niger og Mali betyder, at missionerne er nødvendige på mellemlang til lang sigt. Det er ikke hensigten, at missionerne skal blive permanente organer i værtslandene, men EU-Udenrigstjenesten har ikke fastsat bestemmelser om en klar exitstrategi (jf. punkt 34 og 35).

Anbefaling 3 - Fastsætte mandater og budgetter, som svarer til operationerne, og fastsætte en exitstrategi

EU-Udenrigstjenesten bør foreslå mandater for missionerne, som giver dem mulighed for at nå deres mål, og fastlægge en tydeligere kurs hen imod en exitstrategi.

Kommissionen bør fastsætte budgetperioder, der svarer til de operative behov.

Måldato: udgangen af 2019.

67

EUCAP Sahel-missionerne styrkede kapaciteten i de indre sikkerhedsstyrker ved at levere uddannelseskurser, udstyr og rådgivning. Begge missioner arbejdede på at gøre deres aktiviteter bæredygtige, men med begrænset succes. Dette skyldtes dels værtslandenes manglende ejerskab eller politiske vilje, dels at missionerne ikke afsatte tilstrækkelige ressourcer til at sikre bæredygtighed og følge op på den praktiske gennemførelse og anvendelse af den givne undervisning og det leverede udstyr (jf. punkt 37-54).

Anbefaling 4 - Øge fokus på bæredygtighed

Missionerne bør koncentrere ressourcerne om at gøre aktiviteterne bæredygtige ved, hvor det er relevant, at trække sig fra vellykkede aktiviteter så hurtigt som muligt for at fremme FSI'ernes autonomi og undgå overdreven afhængighed og i stedet fokusere på at yde støtte og backup, og ved at følge op på anvendelsen af den givne uddannelse og det leverede udstyr.

Måldato: udgangen af 2018.

68

Missionerne gjorde kun begrænsede og langsomme fremskridt med hensyn til at nå deres mål. De indikatorer, der var defineret til måling af missionernes fremskridt, var utilstrækkelige. De fleste af de indikatorer, der var udarbejdet for Niger, kunne ikke anvendes til at måle fremskridt, fordi de blot nævnte de aktiviteter, som var fastsat for opgaverne. Indikatorerne for Mali var bedre, men indeholdt ikke kvantificerede mål. Indikatorerne udgjorde ikke et godt grundlag for at måle opgavernes effektivitet eller deres bidrag til at nå målene (jf. punkt 55 og 56).

69

Ingen af missionerne havde gode systemer til evaluering af aktiviteter i den reviderede periode, og de havde heller ikke været underlagt en uafhængig ekstern evaluering (jf. punkt 57-60).

Anbefaling 5 - Forbedre indikatorer, overvågning og evaluering

EU-Udenrigstjenesten bør:

• opstille RACER-indikatorer (relevante, accepterede, troværdige, enkle og robuste), som fokuserer på kvantificerede output og på resultaterne af missionernes aktiviteter, og som er knyttet til relevansen for missionernes mandater.
• opstille målrettede benchmarks, som kan fastsættes med henblik på at vise fremskridt vedrørende målopfyldelse
• give missionenervejledning til og uddannelse af missionerne om overvågning og evaluering
• foretage eksterne evalueringer af missionerne og mere omfattende vurderinger af deres effekt.

Måldato: udgangen af 2018.

Vedtaget af Afdeling III, der ledes af Karel Pinxten, medlem af Revisionsretten, i Luxembourg på mødet den 24. april 2018.

Glossar og forkortelser

Civcom: Udvalget for de Civile Aspekter af Krisestyring: Et rådgivende organ oprettet af Rådet, der leverer oplysninger, udarbejder henstillinger og rådgiver om civile aspekter af krisestyring.

CMC: Krisestyringskoncept: Formålet med CMC er at analysere og foreslå FSFP-muligheder, beskrive deres målsætninger og mål og skabe rammen for en EU-FSFP-missions mulige mål og omfang.

CMPD: Direktoratet for Krisestyring og Planlægning: Den afdeling i EU-Udenrigstjenesten, der har ansvaret for den politisk-strategiske planlægning af civile FSFP-missioner. CMPD's rolle er at sikre sammenhængen i og effektiviteten af missionerne og udvikle FSFP-partnerskaber, -politikker, -koncepter og -kapaciteter. Direktoratet er ansvarligt for den strategiske planlægning af nye FSFP-missioner og for at gennemføre strategiske gennemgange af eksisterende FSFP-missioner.

COG'er: Centres Opérationnels de Gendarmerie (i Niger): Permanente organer, der er etableret for at overvåge, hvad der sker i regionen, levere ressourcer til patruljer, indsamle oplysninger, indberette dem til de relevante myndigheder og reagere på krisesituationer.

CONOPS: Operationskoncept: Et planlægningsdokument, som fastlægger en missions mandat og omsætter politiske hensigter til vejledning ved at angive, hvilke aktioner der er nødvendige for at fuldføre missionen.

COR'er: Centres Opérationnels Régionaux (i Niger): Midlertidige organer, som har til formål at samle medlemmer af governoraterne og repræsentanter for de nigerske forsvars- og sikkerhedsstyrker samt organer med ansvar for civilbeskyttelse, brandslukning, miljøbeskyttelse og told med henblik på at håndtere kriser, der opstår som følge af terrorangreb, organiseret kriminalitet og naturkatastrofer.

CPCC: Den Civile Planlægnings- og Gennemførelseskapacitet: Den afdeling i EU-Udenrigstjenesten, som planlægger, leder, koordinerer, rådgiver, støtter, overvåger og gennemgår civile FSFP-missioner. CPCC udarbejder udkastet til de centrale udformnings- og planlægningsdokumenter for missionerne, som f.eks. CONOPS og OPLAN.

EU: Den Europæiske Union.

EUCAP: Den Europæiske Unions kapacitetsopbyggende mission.

EUTM: Den Europæiske Unions militære uddannelsesmission: En multinational uddannelsesmission med hovedkvarter i Bamako, Mali, som uddanner og rådgiver Malis militær.

EU-Udenrigstjenesten: Tjenesten for EU's Optræden Udadtil, som er Den Europæiske Unions diplomatiske tjeneste. Den hjælper EU's udenrigschef - den højtstående repræsentant for udenrigsanliggender og sikkerhedspolitik - med at implementere Unionens fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik.

FPI: Tjenesten for Udenrigspolitiske Instrumenter FPI's centrale opgave er at gennemføre en række af EU's udenrigspolitiske foranstaltninger. FPI forvalter operationer og deres finansiering. FPI er en tjenestegren i Europa-Kommissionen, som arbejder sammen med EU-Udenrigstjenesten.

FSFP: Den fælles sikkerheds- og forsvarspolitik.

FSI'er (forces de sécurité intérieure): Indre sikkerhedsstyrker: politi, gendarmeri og nationalgarde.

FUSP: Den fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik.

Gennemførelsesbestemmelserne: Kommissionens delegerede forordning (EU) nr. 1268/2012 af 29. oktober 2012 om gennemførelsesbestemmelser til Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU, Euratom) nr. 966/2012 om de finansielle regler vedrørende Unionens almindelige budget ("gennemførelsesbestemmelserne til finansforordningen"), som ændret.

GIZ: Deutsche Gesellschaft für Internationale Zusammenarbeit GmbH (det tyske agentur for internationalt samarbejde).

HR/NF: Unionens højtstående repræsentant for udenrigsanliggender og sikkerhedspolitik/næstformand for Kommissionen.

MINUSMA: De Forenede Nationers multidimensionelle integrerede stabiliseringsmission i Mali, som fokuserer på opgaver såsom at garantere sikkerhed, stabilisering og beskyttelse af civile, at støtte den nationale politiske dialog og forsoning samt at bistå med at genetablere statens myndighed og genopbygge sikkerhedssektoren og beskytte menneskerettighederne i landet.

MMA: Mentorordning, overvågning og rådgivning. Mentorordning: Struktureret overførsel af viden mellem en mentor og en mentee i overensstemmelse med en plan. Overvågning: Observering og vurdering af og rapportering om menteens præstation med hensyn til levering af uddannelseskurser i FSI'erne. Rådgivning: Støtte med det formål at gøre mentee'erne autonome i deres afholdelse af uddannelseskurser.

OPLAN: Operationel plan. Missionens mål og opgaver fastlægges heri.

PMG: Planen for missionens gennemførelse. Den angiver, hvilke aktiviteter og projekter der skal gennemføres, således at missionen kan fuldføre sine opgaver.

PSC: Den Udenrigs- og Sikkerhedspolitiske Komité. Komitéen overvåger den internationale situation, anbefaler Rådet strategiske tiltag og politiske valgmuligheder, opstiller retningslinjer for Civcom, sikrer politisk kontrol med og strategisk ledelse af krisestyringsoperationer. PSC består af EU-medlemsstaternes ambassadører i Bruxelles og ledes af repræsentanter for EU-Udenrigstjenesten.

Revisionsretten: Den Europæiske Revisionsret.

Revisionsholdet

Revisionsrettens særberetninger præsenterer resultaterne af dens revisioner vedrørende EU-politikker og -programmer eller forvaltningsspørgsmål i forbindelse med specifikke budgetområder. Med henblik på at opnå maksimal effekt udvælger og udformer Revisionsretten sine revisionsopgaver under hensyntagen til de risici, der knytter sig til forvaltningens resultatopnåelse eller regeloverholdelsen, de pågældende indtægters eller udgifters omfang, den fremtidige udvikling samt den politiske og offentlige interesse.

Denne forvaltningsrevision blev udført af Afdeling III - Foranstaltninger udadtil/Sikkerhed og retfærdighed, der ledes af Karel Pinxten, medlem af Revisionsretten. Revisionsarbejdet blev ledet af Bettina Jakobsen, medlem af Revisionsretten, med støtte fra kabinetschef Katja Mattfolk og attaché Kim Storup, ledende administrator Beatrix Lesiewicz, opgaveansvarlig Kim Hublé samt revisor Torielle Perreur-Lloyd.

Kontakt

DEN EUROPÆISKE REVISIONSRET
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxembourg
LUXEMBOURG

Tlf. +352 4398-1
Kontakt: eca.europa.eu/da/Pages/ContactForm.aspx
Websted: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors

Yderligere oplysninger om EU fås på internet via Europaserveren (http://europa.eu)

Luxembourg: Den Europæiske Unions Publikationskontor, 2018

PDF	ISBN 978-92-872-6773-3	ISSN 1977-5636	doi:10.2865/752600	QJ-AB-18-012-DA-N
HTML	ISBN 978-92-872-5797-0	ISSN 1977-5636	doi:10.2865/157666	QJ-AB-18-012-DA-Q

© Den Europæiske Union, 2018

Tilladelse til at anvende eller gengive fotos eller andet materiale, hvortil Den Europæiske Union ikke har ophavsretten, skal indhentes direkte hos indehaveren af ophavsretten.

SÅDAN KONTAKTER DU EU

Personligt
Der findes flere hundrede Europe Direct-informationscentre i hele EU. Find dit nærmeste center på: https://europa.eu/european-union/contact_da

Pr. telefon eller e-mail
Europe Direct er en tjeneste, der besvarer spørgsmål om EU. Kontakt Europe Direct:

• på gratisnummer: 00 800 6 7 8 9 10 11 (visse operatører tager betaling for disse opkald)
• på følgende nummer: +32 22999696 eller
• pr. e-mail: https://europa.eu/european-union/contact_da

SÅDAN FINDER DU OPLYSNINGER OM EU

Online
Oplysninger om EU er tilgængelige på alle EU’s officielle sprog på Europawebstedet: https://europa.eu/european-union/index_da

EU-publikationer
Du kan downloade eller bestille EU-publikationer gratis eller mod betaling fra EU Bookshop på: https://op.europa.eu/da/web/general-publications/publications
Du kan bestille flere eksemplarer af de gratis publikationer ved at kontakte Europe Direct eller dit lokale informationscenter (se http://europa.eu/contact).

EU-ret og relaterede dokumenter
Du kan nemt få adgang til EU’s juridiske oplysninger (herunder al EU-ret siden 1951) på alle officielle EU-sprog på EUR-Lex: http://eur-lex.europa.eu/homepage.html?locale=da

Åbne data fra EU
EU’s portal for åbne data (http://data.europa.eu/euodp) giver adgang til datasæt fra EU. Dataene kan downloades og genanvendes gratis til både kommercielle og ikke-kommercielle formål.