Posilování kapacity interních bezpečnostních sil v Nigeru a Mali: pouze omezený a pomalý pokrok

Shrnutí

I

Nejistota v regionu Sahelu v západní Africe má negativní dopad jak na rozvoj zemí tohoto regionu, tak na zájmy Evropské unie (EU). Společná bezpečnostní a obranná politika (SBOP) je nástrojem EU, jehož úkolem je potýkat se s výzvami, jež vyplývají z ozbrojených konfliktů, politické nestability, terorismu, organizovaného zločinu a nelegální migrace. EU v rámci SBOP provozuje civilní mise v Nigeru a Mali, které poskytují odbornou přípravu, poradenství a vybavení s cílem posílit kapacitu národních sil odpovědných za vnitřní bezpečnost.

II

Evropská služba pro vnější činnost (ESVČ) ustavila jménem členských států EU mise EU pro budování kapacit (EUCAP) v regionu Sahelu v Nigeru (2012) a Mali (2014) a plánuje a řídí jejich fungování, zatímco Komise spravuje jejich rozpočty financované EU (69,46 milionu EUR pro Niger na období 2012–2017 a 66,48 milionu EUR pro Mali na období 2014–2017). Každá mise má svého vedoucího mise, který odpovídá za její fungování v příslušné zemi. Přibližně polovina pracovníků byla na mise vyslána členskými státy EU, které rovněž hradí související náklady. Náklady na ostatní pracovníky jsou hrazeny z rozpočtů misí.

III

Zkoumali jsme, jak byly mise EUCAP Sahel ustaveny a řízeny, jak fungovaly a zda byly v posilování kapacity sil odpovědných za vnitřní bezpečnost v Nigeru a Mali úspěšné. Vedli jsme pohovory s ESVČ, Komisí a oběma misemi EUCAP Sahel, vnitrostátními orgány a vnitřními bezpečnostními silami v Nigeru a Mali, jakož i s řadou zúčastněných stran.

IV

Dospěli jsme k závěru, že mise sice přispěly k posílení kapacity sil odpovědných za vnitřní bezpečnost, pokrok však zpomalovaly komplikované okolnosti, v nichž mise pracovaly, i jejich neefektivní fungování. Zjistili jsme, že pracovníci misí neobdrželi vhodné praktické pokyny a, v případě EUCAP Sahel v Nigeru, nebyli před nasazením proškoleni. ESVČ a Komise neposkytovaly dostatečnou podporou a v některých případech uplatňovaly postupy, které nebyly pro pracovní podmínky v terénu vhodné.

V

Obě mise měly značný počet neobsazených pracovních míst. V průměru byly obsazeny pouze tři čtvrtiny pracovních míst. Najímání pracovníků bylo časově náročné a často neúspěšné. Pracovníci členských států EU byli obvykle vysíláni na mise na období dvou let. Mise EUCAP Sahel mají dvouletý mandát a roční rozpočty. Všechny tyto faktory snižují provozní efektivnost misí, protože nepodporují plánování ve střednědobém a dlouhodobém výhledu. Přestože se mise nemají stát stálými orgány hostitelských zemí, neexistuje v současné době žádná zřejmá cesta, která by vedla ke strategii ukončení jejich činnosti.

VI

Zjistili jsme, že mise řešily udržitelnost svých činností, ale nebyly přitom příliš úspěšné. Důvodem byl zčásti nedostatek vlastnické odpovědnosti hostitelských zemí a zčásti skutečnost, že mise na zajištění udržitelnosti a následnou kontrolu praktického uplatňování a využívání odborné přípravy a dodaného vybavení nevyčlenila dostatečné zdroje.

VII

Ukazatele výkonnosti misí byly slabé a mise v kontrolovaném období adekvátně nemonitorovaly ani nehodnotily plnění úkolů. Posouzení dopadu prováděná ESVČ nebyla navázána na monitorování a hodnocení.

VIII

Zjistili jsme, že mise hrají důležitou roli při posilování sil odpovědných za vnitřní bezpečnost v Nigeru a v Mali i při podpoře dalších činností EU a jejích členských států. Ostatní dárci, členské státy EU, vnitrostátní orgány a příjemci podpory EUCAP v Nigeru a Mali celkově hodnotili činnosti misí EUCAP v regionu Sahelu pozitivně.

IX

ESVČ a Komisi doporučujeme:

• přijmout opatření, která zlepší provozní efektivnost misí;
• zlepšit obsazenost pracovních míst v misích;
• stanovit mandáty a rozpočty tak, aby odpovídaly operacím, a stanovit jasnou strategii ukončení činnosti;
• zvýšit důraz na udržitelnost;
• zlepšit ukazatele, monitorování a hodnocení.

Úvod

Niger a Mali v oblasti Sahelu

01

Niger a Mali jsou křehké státy v západní Africe. Jde o mladé parlamentní demokracie se slabými ekonomikami a rozvíjející se veřejnou správou. V indexu lidského rozvoje za rok 2016 jsou na 187. (Niger) a 175. (Mali) místě ze 188 zemí a žijí v nich jedni z nejchudších lidí na světě. Niger je šestou a Mali osmou největší zemí v Africe a obě země se nacházejí v jižní části Sahary. Těmito zeměmi prochází mnoho migrantů na cestě do svých konečných destinací.

02

Navzdory mírové dohodě podepsané v červnu 2015 a přítomnosti zahraničních mírových sil jsou extremistické skupiny v severním Mali stále aktivní a národní bezpečnostní složky čelí řadě výzev. Počet obětí je i nadále vysoký a často dochází k teroristickým útokům. Bezpečnost Nigeru ohrožuje nestabilita v sousední Libyi, Nigérii a Mali. Vláda se potýká s výzvami, jako je boj proti obchodníkům s lidmi, a s dalšími nelegálními činnostmi.

03

V březnu 2011 schválila EU strategii pro bezpečnost a rozvoj v regionu Sahelu, která vycházela z předpokladu, že rozvoj podporuje bezpečnost a naopak a že problémy, s nimiž se tento regionu potýká, vyžadují regionální řešení. V roce 2014 se Niger, Mali, Mauritánie, Čad a Burkina Faso dohodly vytvořit regionální organizaci, tzv. skupinu pěti (G5), k posílení rozvoje a bezpečnosti v regionu Sahelu (viz mapa). EU tuto iniciativu podporuje v oblastech sdíleného zájmu, jako je bezpečnost, kontrola migrace, boj proti terorismu, humanitární situace a humanitární rozvoj.

Civilní mise SBOP

04

Společná bezpečnostní a obranná politika (SBOP) EU určuje obranné struktury a kapacity Unie, jakož i struktury a kapacit jejího řešení krize a je hlavní složkou společné zahraniční a bezpečnostní politiky (SZBP)¹. SBOP, která se řídí články 42 až 46 Smlouvy o Evropské unii, vyústila ve vyslání misí² do třetích zemí za účelem zachování míru, prevenci konfliktu a posílení mezinárodní bezpečnosti v souladu se zásadami charty OSN.

05

Od roku 2003³ realizovala EU 22 civilních misí SBOP ve třetích zemích. V únoru 2018 stále probíhalo deset misí, které se zaměřovaly především na budování kapacit a posilování právního státu v hostitelských zemích. Většina z nich poskytovala podporu v oblasti reformy sektoru bezpečnosti a dobré správy, například EULEX⁴ v Kosovu⁵ a EUPOL⁶ v Afghánistánu⁷. Další se zabývaly bojem s organizovaným zločinem, bojem proti terorismu a správou hranic (EUCAP Sahel v Mali) a v poslední době rovněž řízením nelegální migrace (EUCAP Sahel v Nigeru). EU rovněž vede šest vojenských operací, které jsou financovány přímo členskými státy EU, nikoliv z rozpočtu EU. Přehled civilních misí SBOP a vojenských operací naleznete v příloze I.

06

Za civilní mise SBOP odpovídá vysoká představitelka Unie pro zahraniční věci a bezpečnostní politiku a místopředsedkyně Evropské komise (HR/VP). ESVČ pod jejím vedením řídí práci misí a služba Evropské komise pro nástroje zahraniční politiky (FPI) spravuje jejich rozpočty. V rámci ESVČ provádí ředitelství pro řešení krizí a krizové plánování (CMPD) politické a strategické plánování misí a vyvíjí koncepce řešení krize pro nové mise SBOP. Za ustavení a udržování misí odpovídá útvar schopnosti civilního plánování a provádění (CPCC) ESVČ, jehož ředitel je rovněž civilním velitelem operací.

07

O ustavení a ukončení misí SBOP rozhodují členské státy EU prostřednictvím Rady. Stanovují cíle a mandáty misí, schvalují jejich pracovní programy a rozhodují o tom, zda a na jak dlouho obnoví jejich mandáty. Rada rovněž spolu s Evropským parlamentem stanovuje rozpočty misí. Rámeček 1 uvádí postup od identifikace krize až po ustavení misí a obrázek 1 ilustruje, jak jsou plánovány.

08

CPCC plánuje a koncipuje kontext práce misí a definuje činnosti a ukazatele výkonnosti. Rovněž poskytuje vstup pro FPI, pokud jde o rozpočty misí, a podporuje CMPD při přípravě periodických strategických přezkumů pokroku. CPCC má 68 zaměstnanců v bruselském ústředí. Vedoucí mise velí na operační úrovni v terénu. Řada pracovníků misí je vysílána členskými státy EU. Vysílající země hradí platy vyslaných zaměstnanců, zatímco dodatečné denní dávky a riziková přirážka jsou financovány z rozpočtových prostředků mise EU. Smluvní zaměstnanci jsou najímáni přímo misemi a působí především ve financích, logistice, bezpečnosti a administrativě.

Mise EUCAP Sahel v Nigeru a Mali

09

EU využívá civilní mise SBOP a vojenské⁸ operace, jakož i další nástroje EU⁹ k provádění své strategie pro oblast Sahelu. EU ustavila mise v Nigeru a v Mali v reakci na hrozby pro vývoj a vnitřní bezpečnost regionu Sahelu a pro bezpečnost EU. Cílem bylo posílit kapacitu národní sil odpovědných za vnitřní bezpečnost poskytnutím výcviku, poradenství a vybavení. Zaměstnanci obou misí EUCAP v oblasti Sahelu poskytují tuto podporu bez výkonných pravomocí¹⁰. Budují kapacitu vnitřních bezpečnostních sil (policie, četnictva, národní gardy) v hostitelských zemích. V Nigeru sem spadá i armáda, a to v míře, v níž se její úloha dotýká vnitřní bezpečnosti.

10

Rada zřídila misi EUCAP Sahel v Nigeru v roce 2012 „na podporu budování kapacit nigerských aktérů v oblasti bezpečnosti pro boj proti terorismu a organizované trestné činnosti “¹¹. V roce 2015 členské státy EU rozšířily mandát mise, který nyní zahrnuje pomoc Nigeru v oblasti kontroly a boje, jakož i při sběru informací o nelegální migraci. Hlavní kancelář a většina ze 169 zaměstnanců mise¹² se nachází v hlavním městě Niamey. V roce 2016 otevřela mise kancelář v terénu v Agadezu na Saharské poušti. K činnostem mise patří:

• zajišťovat odbornou přípravu v klíčových oblastech, včetně forenzních věd a taktických a technických zásahů, a školit zaměstnance interních bezpečnostních sil (ISF), aby mohli výcvik provádět sami;
• poskytovat poradenství ISF v oblasti koncipování a organizace kurzů;
• pomáhat vnitřním bezpečnostním silám vzájemně spolupracovat (interoperabilita) a koordinovat jejich práci;
• poskytovat vybavení, jako jsou mapy odlehlých oblastí, lidské zdroje, terénní vozidla, sady forenzního vybavení pro policii a mobilní garáže;
• podporovat novelizaci nigerijských zákonů o nelegální migraci a souvisejícím organizovaném zločinu.

11

Rada ustavila misi EUCAP Sahel v Mali v roce 2014, aby maliským orgánům umožnila „obnovit a zachovat ústavní a demokratický pořádek, jakož i podmínky trvalého míru v Mali a obnovit a zachovat kontrolu státu nad celým územím Mali a legitimitu státu účinnou reorganizací jeho správy“¹³. 194 pracovních míst mise¹⁴ je v hlavním městě Bamaku. K činnostem mise patří:

• reforma policie a budování kapacit k posílení dovedností v oblasti správy hranic;
• revize programu odborné přípravy a poskytování odborné přípravy v oblasti operačního řízení a řízení lidských zdrojů, profesní etiky, veřejného pořádku, zpravodajských technik, profesionálních zásahů, policejní činnosti v oblasti kriminálních aktivit, boje proti terorismu a v oblasti lidských práv a v genderové oblasti.
• zahájení mobilní odborné přípravy a zavedení hodnoticích týmů, aby byly pokryty i vzdálené regiony.

12

Příloha II uvádí mandát a cíle, které oběma misím EUCAP Sahel stanovila Rada. Přehled hlavních charakteristik misí uvádí tabulka 1.

Tabulka 1

Podobnosti a rozdíly: EUCAP Sahel v Nigeru a EUCAP Sahel v Mali

	Obě	Niger	Mali
Zahájení operací		2012	2014
Délka mandátu	2 roky, obnovitelný
Hlavní příjemci	Vnitřní bezpečnostní síly: –policie –četnictvo –národní garda	V otázkách souvisejících s vnitřní bezpečností i nigerská armáda
Ústředí	Hlavní město	Niamey	Bamako
Místní úřadovna		Agadez
Pracovní místa		169	194
Bezpečnostní výzvy, na něž se mise EUCAP soustřeďuje především	–přítomnost teroristických skupin –nebezpečné hranice –nelegální migrace –rozšíření radikalismu	–návrat nigerských občanů z Libye –dostupnost zbraní –nelegální převaděčské a pašerácké sítě –Boko Haram / kající se teroristé	–slabý stát a ztráta kontroly nad některými částmi maliského území –přítomnost převaděčů –korupce –organizovaná trestná činnost –nedostatečná důvěra veřejnosti v ISF

13

Od července 2012 do července 2017 schválila Rada na misi EUCAP Sahel v Nigeru 69,46 milionu EUR a od dubna 2014 do ledna 2017 66,48 milionu EUR na misi EUCAP Sahel v Mali. Z této celkové částky vydala každá mise 53 % na osobní náklady, 19 % (Niger) a 24 % (Mali) na provozní náklady, jako je nájemné, pojištění, náklady na bezpečnost a vozový park (viz graf 1). Mise vyčerpaly 77 % (Niger)¹⁵ a 67 % (Mali)¹⁶ těchto kumulovaných rozpočtů.

Poslední vývoj

14

Od roku 2015 se civilní mise SBOP v reakci na měnící se bezpečnostní prostředí podílely na stále se rozšiřující řadě úkolů. Jedním příkladem je zvýšený důraz na budování kapacit v oblasti boje proti terorismu a nově činnosti týkajících se shromažďování a výměny informací v oblasti migrace. Při prezentaci „globální strategie EU v oblasti zahraniční a bezpečnostní politiky“ v roce 2016 vysoká představitelka Unie pro zahraniční věci a bezpečnostní politiku a místopředsedkyně Evropské komise zdůraznila klíčový význam posilování civilní kapacity ve třetích zemích¹⁷.

15

V prováděcím plánu pro oblast bezpečnosti a obrany¹⁸ vysoká představitelka Unie pro zahraniční věci a bezpečnostní politiku a místopředsedkyně Evropské komise požádala členské státy EU o „souhlas s přezkumem struktur a kapacit pro plánování a provádění misí SBOP“¹⁹. Rada ji v listopadu 2017 vyzvala, aby „prezentovala další kroky v rozvoji civilních kapacit, aby byla do roku 2018²⁰ možná shoda o paktu pro civilní SBOP²¹.“ Jde o třetí krok procesu sestávající ze tří kroků, který začíná s do budoucna orientovaným koncepčním dokumentem, následovaným plánem rozvoje civilních kapacit a paktem, který umožňuje všem zúčastněným stranám (primárně členským státům EU) zavázat se k posilování civilních misí SBOP.

16

Rada vyzvala vysokou představitelku Unie pro zahraniční věci a bezpečnostní politiku a místopředsedkyni Evropské komise, aby do května 2018 ustavila „základní kapacity schopnosti reakce“²², sestávající z posílené platformy pro podporu misí²³, jakož i zdrojů ve stávajících misích“. Větší význam civilních misí SBOP vedl k tomu, že ESVČ byly od roku 2018 přidělovány dodatečné zdroje na posílení podpory civilních misí SBOP.

Rozsah a koncepce auditu

17

Tento audit obsáhl dvě civilní mise SBOP ustavené EU k posílení kapacity sil odpovědných za vnitřní bezpečnost v Nigeru a Mali²⁴. Zabývali jsme se těmito otázkami:

• Plánovala a prováděla ESVČ mise EUCAP Sahel dobře?
• Posílily mise EUCAP Sahel kapacitu bezpečnostních sil v Nigeru a v Mali?

18

Audit pokryl období od ustavení mise a jeho součástí byly i návštěvy Nigeru a Mali v září 2017.

19

S prací jsme začali revizí strategií, politik, plánů a prováděcích zpráv. Následně jsme se setkali se zaměstnanci odpovědnými za řízení misí z Bruselu: z CPCC a CMPD v rámci ESVČ a Generálního ředitelství Evropské komise pro mezinárodní spolupráci a rozvoj a z FPI. Rovněž jsme vedli pohovory se zástupci výboru pro civilní aspekty řešení krizí (CIVCOM) ze čtyř členských států EU²⁵, zvláštním zástupcem Evropské unie pro oblast Sahelu a někdejším vedoucím mise EUCAP Sahel v Nigeru.

20

Navštívili jsme Niger i Mali, kde jsme vedli pohovory se zaměstnanci obou misí (včetně zaměstnanců v terénních kancelářích v Agadezu), zaměstnanci národních orgánů a interních bezpečnostních sil. Rovněž jsme se setkali s příslušnými delegacemi EU a se zástupci čtyř členských států EU²⁶ v Nigeru a Mali, jakož i se zástupci Spojených států, Japonska a Kanady. Hovořili jsme s mezinárodními organizacemi a dárci, kteří působí v bezpečnostním sektoru, jako je Multidimenzionální integrovaná stabilizační mise OSN v Mali (MINUSMA), výcviková mise EU v Mali, CiviPol, Expertise France, Deutsche Gesellschaft für Internationale Zusammenarbeit (GIZ) a Mezinárodní organizace pro migraci.

21

Provedli jsme přezkum dokumentů a kontroly na místě u 46 z celkového počtu 446 kurzů odborné přípravy pořádaných v Mali, u 12 projektů ustavených k nákupu vybavení na renovaci školicích prostor ISF v Nigeru a devíti projektů v Mali. Rovněž jsme přezkoumali práci provedenou pracovníky mise, kteří poskytují poradenské služby v hostitelských zemích.

Připomínky

Odezva EU na potřeby budování kapacit bezpečnostních sil trpěla provozní neefektivností

22

Zkoumali jsme, jak Rada, ESVČ, Komise a zaměstnanci v Nigeru a Mali obě tyto mise ustavili, řídili a prováděli. Tázali jsme se, zda ESVČ:

1. vzala v úvahu poznatky získané v průběhu dřívějších misí SBOP;
2. alokovala na mise dostatečné lidské a logistické zdroje;
3. poskytla zaměstnancům mise před vlastním nasazením dostatečné praktické pokyny a odbornou přípravu;
4. dodržovala náležité správní postupy;
5. mise řádně naplánovala.

Při ustavování mise EUCAP Sahel v Mali čerpala ESVČ z poznatků získaných při ustavování mise EUCAP Sahel v Nigeru

23

ESVČ a Komise před ustavením mise navštívily Niger a Mali, aby posoudily potřeby v oblasti budování kapacit vnitřních bezpečnostních sil. Posuzování potřeb Nigeru začalo v lednu 2012 a ESVČ dokončila podrobný návrh v podobě koncepce řešení krize do března 2012. Mise byla ustavena ve spěchu a v prvních 18 měsících svého fungování se potýkala s logistickými a operačním problémy (viz rámeček 2).

24

ESVČ ustavila misi EUCAP Sahel v Mali jako právní subjekt v roce 2014²⁸, díky tomu se nová mise vyhnula mnoha problémům, s nimiž se potýkala mise EUCAP Sahel v Nigeru. Na základě svých zkušeností z Nigeru, ESVČ zajistila, aby:

• zaměstnanci měli ihned po ustavení mise privilegia udělovaná diplomatům a
• Rada schválila počáteční rozpočet pro ustavení mise umožňující najmout správní a bezpečnostní zaměstnance a nakoupit vybavení před vlastním zahájením provozu mise.

Nedostatečná odborná příprava před nasazením a nedostatečná podpora ústředí ESVČ vedla ke zpožděním

25

Zjistili jsme, že řada zaměstnanců odpovědných za identifikaci projektů a přípravu technických specifikací neměla před svým odjezdem na misi v Nigeru a Mali dostatečné povědomí o postupech a pravidlech EU. To vedlo ke zpožděním zadávacích řízení a rušení zakázek.

26

V Nigeru se to netýkalo jen fáze ustavení mise (viz rámeček 2), tyto problémy pokračovaly i v dalších letech jejího fungování. V případě auditovaných šesti projektů dorazilo zakoupené vybavení dávno po skončení kurzů odborné přípravy, pro které bylo pořízeno. V pěti jiných případech zaměstnanci, kteří vymezili potřebné vybavení či vypracovali specifikace pro zakázky, odešli, než zboží dorazilo. Nově najatí zaměstnanci museli převzít projekty a řízení, aniž by byli náležitě proškoleni, což vedlo ke zpožděním v provádění operací mise.

27

Na znamení uznání nedostatků zjištěných při ustavování misí SBOP ESVČ a Komise ve své odpovědi na naši zprávu o misi EUPOL v Afghánistánu uvedly, že vytvoří „společné středisko služeb“ a optimalizují „využívání skladu SBOP pro správu aktiv probíhajících misí“. Středisko v době auditu ještě nebylo zřízeno. Dne 13. listopadu nicméně Rada schválila ustavení posílené platformy pro podporu misí, která má být dokončena do května 2018. Tato platforma novým civilním misím SBOP zpřístupní „rychle nasaditelné prostředky a prvky plánování z členských států a v případě dohody i specializované týmy a mnohonárodní útvary, jako jsou Evropské policejní síly“. ESVČ rovněž připravuje ustavení ústředního skladiště, kde budou centrálně uloženy zásoby položek pro rychlou distribuci, aby se snížil počet zadávacích řízení prováděných probíhajícími misemi.

Pravidla a postupy Komise nebyly uzpůsobeny podmínkám v Nigeru a v Mali

28

S ohledem na obtížnou situaci, v ní museli zaměstnanci mise v Nigeru a v Mali působit²⁹, jim Komise umožnila uplatňovat pružnější postupy pro zadávání zakázek³⁰. I když se takové postupy uplatňovaly, zaměstnanci zadávající zakázky misí měli za to, že pravidla a postupy FPI se často uplatňují způsobem, který není pro pracovní podmínky ve vnitrozemských zemích západní Afriky vhodný. Zejména:

• Vzhledem k nedostatku místních dodavatelů a dlouhým dodacím lhůtám ztěžovalo rozpočtové období v délce jedno roku přípravu i dodržování lhůt pro dokončení zakázek. Dále požadavek (uplatňovaný od roku 2017) předat vybavení příjemci v rámci rozpočtového roku představovalo pro mise další tlak, zejména v Nigeru, kde je vybavení často určeno regionům, do nichž je obtížné organizovat přepravu.
• Striktní uplatňování pravidel a postupů FPI vedlo k rušení zakázek kvůli drobným nepřesnostem ve specifikacích vybavení nebo menším překročením rozpočtu.
• Požadavek sdružovat obdobné položky (jak u misí, tak u příjemců) do jedné zakázky měl za následek zpoždění, neboť k nákupům docházelo méně často.
• Povinnost uplatňovat rámcové smlouvy Komise způsobovala potíže. V jednom případě mise EUCAP Sahel v Nigeru objednala vybavení, přestože stropu pro nákupy daném v rámcové smlouvě už bylo dosaženo. Mise proto musela zadat veřejnou zakázku na tyto položky v místě. V jiných případech nebylo možné dodávky vybavení zakoupeného podle rámcové smlouvy získat v místě.

29

Mise EUCAP Sahel potřebují pro nákupy, jejichž hodnota přesahuje 20 000 EUR předchozí souhlas Komise. Tento postup je zdlouhavější, než když mise provede nákup přímo. Komise přijala doporučení uvedené ve výroční zprávě EÚD za rok 2013, aby akreditovala všechny mise společné zahraniční a bezpečnostní politiky v souladu s tzv. posouzením šesti pilířů³¹. To znamená, že jakmile mise posílí své systémy, aby splňovaly požadavky hodnotitelů, jsou na vedoucí míse přeneseny pravomoci, které jim umožňují autorizovat nákupy. Komise pokračuje v provádění kontrol a posterori. Posouzení šesti pilířů³² bylo u obou misí zahájeno krátce po naší návštěvě.

Postupy byly slabé v důsledku nedostatečných pokynů z ústředí ESVČ

30

Zkoumali jsme pokyny, které měla mise k dispozici, a zjistili jsme, že jsou nedostatečné, neboť se týkají převážně správních postupů³³. Provozních pokynů s případy osvědčených postupů nebo standardních šablon z předchozích civilních misí SBOP, které by bylo možné využít ke školení nově najatých zaměstnanců, nebylo mnoho. Obě mise EUCAP Sahel věnovaly značné množství času a zdrojů definování a nastavení postupů, které nebyly vždy provozně efektivní.

Členské státy EU nezajistily dostatek zaměstnanců, kteří by obsadili volná místa

31

Nejdůležitějším zdrojem misí Sahel jsou jejich zaměstnanci, a to jak pracovníci vyslaní a placení členskými státy EU, tak pracovníci najatí misemi v místě, náklady na něž jsou hrazeny z rozpočtu EU. Mise se neustále potýkaly s problémem neobsazených pracovních míst pro vyslané zaměstnance. ESVČ žádá členské státy EU, aby zajistily uchazeče o vyslání formou výzev k poskytnutí zdrojů, což je zdlouhavé a organizace je nákladná. Mezi lety 2012 a 2016 bylo v souvislosti s misí EUCAP Sahel v Nigeru vydáno 24 výzev k poskytnutí zdrojů, v případě mise EUCAP Sahel v Mali v letech 2014–2016 to bylo 14 výzev. Na základě těchto výzev k poskytnutí zdrojů byla obsazena pouze polovina volných pracovních míst v Nigeru a jen dvě třetiny takových míst v Mali (viz tabulky 2 a 3). O tom, která oznámení o pracovních místech budou zveřejněna výhradně jako místa pro vyslané zaměstnance a které budou otevřena i smluvním zaměstnancům, rozhoduje výbor pro civilní aspekty řešení krizí. Smluvního zaměstnance lze najmout na pracovní místo pro vyslaného zaměstnance, pouze pokud ze dvou po sobě jsoucích výzev k poskytnutí zdrojů nevzejdou vhodní vyslaní uchazeči.

Tabulka 2

Mise EUCAP Sahel v Nigeru: výsledky výzvy k poskytnutí zdrojů (2012–2016)

Mise EUCAP Sahel v Nigeru	Běžné výzvy k poskytnutí příspěvků		Mimořádné výzvy k poskytnutí příspěvků
Celkový počet inzerovaných pracovních míst	276		59
Inzerováno jako „pracovní místo pro vyslané odborníky“	132	48 %	20	34 %
Inzerováno jako „pracovní místo pro vyslané odborníky / smluvní zaměstnance“	144	52 %	39	66 %
Obsazená pracovní místa	163	59 %	29	49 %
Neobsazená pracovní místa	113	41 %	30	51 %
Pracovní místa, v souvislosti s nimiž nebyla obdržena žádná žádos	33	12 %	9	15 %
Pracovní místa, v souvislosti s nimiž byla obdržena pouze jedna žádost	71	26 %	9	15 %

Zdroj: mise EUCAP Sahel v Nigeru

Tabulka 3

Mise EUCAP Sahel v Mali: výsledky výzvy k poskytnutí zdrojů (2014–2016)

Mise EUCAP Sahel v Mali	Běžné výzvy k poskytnutí příspěvků		Mimořádné výzvy k poskytnutí příspěvků
Celkový počet inzerovaných pracovních míst	198		21
Inzerováno jako „pracovní místo pro vyslané odborníky“	127	64 %	5	24 %
Inzerováno jako „pracovní místo pro vyslané odborníky / smluvní zaměstnance“	71	36 %	16	76 %
Obsazená pracovní místa	139	70 %	14	67 %
Neobsazená pracovní místa	59	30 %	7	33 %
Pracovní místa, v souvislosti s nimiž nebyla obdržena žádná žádos	7	4 %	0	0 %
Pracovní místa, v souvislosti s nimiž byla obdržena pouze jedna žádost	26	13 %	1	5 %

Zdroj: mise EUCAP Sahel v Mali.

32

Obtíže, s nimiž se mise v Nigeru a Mali potýkaly při najímání vyslaných zaměstnanců členských států EU, jsou obdobné jako v případě předchozích civilních misí SBOP³⁴. Důvodem je i skutečnost, že nutná kvalifikace a míra odborných znalostí takových zaměstnanců je vysoká a že pracovníci musí být schopni pracovat ve francouzštině³⁵. Potenciální uchazeči rovněž musí uvážit nestabilní bezpečnostní situaci a životní podmínky. Pro členské státy EU nemá obsazování pracovních míst v civilních misí SBOP vždy vysokou prioritu. Míra obsazenosti pracovních míst v misích EUCAP Sahel v relevantních obdobích činila průměrně 72 % v případě Nigeru a 77 % v případě Mali.

33

Zaměstnanci členských států EU jsou vysílání v průměru na dobu dvou let, v některých členských státech jen na jeden rok. Jednotlivci tedy nemají dost času získat dostatečné znalosti různých postupů a pracovních podmínek. Zjistili jsme, že kromě krátké doby trvání vyslání měla negativní dopad na míru, v níž mise prováděly své činnosti, i vysoká míra neobsazených pracovních míst (viz rámeček 3).

Nejistá doba trvání misí komplikovala plánování strategie ukončení činnosti

34

Rada na základě návrhu ESVČ (viz bod 7) ustavila dvě mise v regionu Sahelu k posílení kapacit sil odpovědných za vnitřní bezpečnost. Rozhodnutí Rady definovala cíle práce misí, ale neuváděla, jak dlouho budou mise fungovat. Mise v současnosti operují na základě dvouletého mandátu, který lze obnovit. ESVČ je povinna vypracovat strategii ukončení činnosti pro dobu, kdy se členské státy rozhodnou mise ukončit. ESVČ stav, kdy je mise ukončena, popsala. Nebyl však stanoven podrobný plán postupu k přechodnému období či strategii ukončení činnosti.

35

Zúčastněné strany, s nimiž jsme vedli pohovory³⁸, byly toho názoru, že mise musí fungovat v minimálně střednědobém výhledu, aby dosáhly cílů, které jim byly stanoveny. Větší jistota týkající se délky existence misí by umožnila zlepšit způsob, jakým jsou řízeny a jak plánují operace. Rovněž by usnadnila vypracování strategie ukončení činnosti.

Mise EUCAP v regionu Sahel posílily kapacitu bezpečnostních sil, ale výsledky nebyly udržitelné

36

Zkoumali jsme, jak mise EUCAP v regionu Sahelu prováděly naplánované činnosti, jaké měly výsledky, jak prováděly hodnocení a monitorování výsledků a zda byly tyto výsledky udržitelné. Posuzovali jsme,

1. zda mise posílily kapacitu vnitřních bezpečnostních složek;
2. zda byly výsledky mise udržitelné;
3. zda byly ukazatele monitorování výsledků misí vhodné;
4. zda se postupy monitorování a hodnocení v rámci misí soustřeďovaly na dopad;
5. jak zúčastněné strany v obou zemích vnímaly výkonnost mise.

Mise pracující v náročném kontextu posilovaly kapacitu bezpečnostních sil, i když šlo o zdlouhavý proces

37

Potřeba budovat kapacit sil odpovědných za vnitřní bezpečnost v Nigeru i v Mali je značná. Mise EUCAP v regionu Sahelu poskytují odbornou přípravu, vybavení, poradenství a fungují jako koordinátor vnitřních bezpečnostních sil formou řady úkolů a činností. EU rovněž poskytovala podporu sektoru vnitřní bezpečnosti pomocí nástrojů, jako je Evropský rozvojový fond a Svěřenský fond EU pro Afriku.

38

Práce a život v zemích na okraji Saharské pouště s chabou infrastrukturou a nedostatečnou veřejnou správou přináší zaměstnancům EUCAP značné výzvy. Cestování je složité a zaměstnanci se stále musí mít na pozoru před hrozbou teroristických útoků. V Nigeru je v některých pohraničních regionech situace natolik nejistá, že je není možno navštěvovat, a centrální a severní část Mali jsou zcela nepřístupné.

39

Mise provádí své činnosti, které jsou většinou trvalého rázu, aby splnily své cíle. Rada jejich mandát každoročně obnovuje a převádí činnosti z jednoho rozpočtového roku do dalšího. Srovnávali jsme, jak mise prováděly plánované činnosti, s vykázanými výsledky a tyto informace jsme si potvrzovali při pohovorech v Nigeru a Mali. Podrobnosti k našim zjištěním viz přílohy III a IV. V některých případech dosáhly mise dobrého pokroku, například při zajišťování výcviku v oblasti boje proti terorismu a organizovanému zločinu v Nigeru. V jiných případech byl pokrok buď malý, nebo žádný, například při zavádění vnitřní kontroly a auditních služeb v ISF v Mali.

Kurzy odborné přípravy

40

U každé mise jsme zkoumali vzorek kurzů odborné přípravy. K hlavním příjemcům kurzů patřila policie, četnictvo a národní garda. Výcvikové kurzy tematicky pokryly zatýkací techniky, ohledání místa trestného činu, analýzu forenzních důkazů, trestní vyšetřování, údržbu vozidel a zadržování nelegálních migrantů. V Nigeru se kurzů, například těch souvisejících s lidskými právy, účastnili i soudci, obecní policie a ozbrojené síly (viz rámeček 4).

41

Zjistili jsme, že poskytnutý výcvik se soustřeďoval na klíčové oblasti, kde byla kapacita bezpečnostních sil slabá, a že byl v souladu s cíli misí EUCAP Sahel. Nicméně kvůli nedostatečným správním postupům nebyla mise EUCAP Sahel v Nigeru schopna předložit kompletní dokumentaci výcvikových kurzů, jejichž audit jsme v Nigeru prováděli. K polovině výcvikových kurzů nebyli schopni poskytnout důkazy o účasti a formuláře hodnocení kurzů vyplněné účastníky. I když většina kurzů probíhala v Niamey, školitelé podávali zprávy pouze o kurzech, které se konaly v regionech. Údaje o tom, kde účastníci pracovali, byly neúplné a mise nekontrolovaly, zda se výcviku již v minulosti účastnili. Mise EUCAP Sahel v Mali si ve většině těchto ohledů vedla dobře (viz rámeček 5).

Zajištění vybavení

42

Částky rozpočtované na nákup vybavení a služeb pro misi a příjemce činily v případě mise EUCAP Sahel v Nigeru 3,3 milionu EUR a v případě EUCAP Sahel v Mali 2,9 milionu EUR (údaje za období 2016/17). Nákupy podporovaly činnosti misí, například kurzy odborné přípravy, a byly sdružovány podle projektů. Příkladem jsou vozidla, detekční zařízení, počítače a tiskárny, generátory, renovace školicích a provozních středisek a výstavba a vybavení mobilních garáží. Příklad užitečného projektu podpořeného odbornou přípravou, který byl navzdory komplikacím při realizaci úspěšný, uvádíme v rámečku 6.

43

Zkoumali jsme vzorek projektů (viz bod 21) a zjistili jsme, že se soustředily na klíčové oblasti, kde byla kapacita bezpečnostních složek slabá, a že byly v souladu s cíli misí EUCAP Sahel. Částečně kvůli problémům popsaným v bodu 28 došlo u sedmi z 21 zkoumaných projektů ke zpožděním v realizaci. Byly zde i problémy s dopadem na udržitelnost, například neschopnost udržovat poskytnuté vybavení, opravovat je v případě poškození nebo nakupovat běžné spotřební zboží, aby mohlo být vybavení používáno.

Poradenství

44

Jedním z hlavních úkolů misí je poskytovat poradenství ministerstvům a ISF hostitelských zemí. V Nigeru mise jmenovala poradce pro ministerstvo vnitra a spravedlnosti a pracovníci mise byli vždy k dispozici pro konzultace v dalších oblastech. Mise EUCAP Sahel v Mali zajistila poradce, kteří pracují přímo na klíčových národních ministerstvech a v ISF.

45

Klíčovým cílem obou misí byla podpora úzké spolupráce ISF v boji proti terorismu a organizovanému zločinu („interoperabilita“). Přestože v Mali se tyto tři ISF scházejí každý týden, zaměstnancům EUCAP nebyla účast na těchto schůzkách povolena. Vstupní informace personálu EUCAP tím byly omezeny. Navzdory investicím značných zdrojů do zlepšení interoperability v Nigeru, mise úkoly, jako je podpora sdílení informací mezi bezpečnostními složkami, nerealizovala a posléze od nich zcela upustila.

46

Od roku 2012 bylo jedním z hlavních cílů mise EUCAP Sahel v Nigeru pomáhat nigerským orgánům při přípravě národní bezpečnostní strategie. O pět let později, převážně protože to byla podmínka přiznání rozpočtové podpory³⁹, nigerské orgány schválily národní strategii vnitřní bezpečnosti. Bez obecné národní strategie, která by rovněž pojednala o vnější bezpečnosti (kontrola hranic atd.), je dopad vnitřní bezpečnostní strategie omezený.

47

Zaměstnanci mise rovněž tvrdě pracovali na tom, aby interní bezpečnostní síly spolupracovaly při ustavování osmi regionálních operačních center (COR). Jde o dočasné orgány, jejich smyslem je svést dohromady členy regionálních správních orgánů a nigerských bezpečnostních sil a subjekty odpovědné za civilní ochranu, protipožární ochranu, ochranu životního prostředí a cla za účelem řešení krizí vzniklých v důsledku teroristických útoků, organizované trestné činnosti a přírodních katastrof. Regionální operační centrum v Niamey funguje dobře a je příkladem osvědčené praxe. Regionální operační centra však nemají status, který by umožňoval, aby jim byli přiděleni zaměstnanci, ani rozpočet, který by byl vyhrazen na výdaje vzniklé v průběhu krizí, např. na nákup paliva pro vozidla. Mise rovněž pomohla posílit operační střediska četnictva (COG)⁴⁰ v Niamey, Agadezu a Zinderu. Ani COR, ani COG v době auditu nefungovala řádně. Nebyla v provozu například rádiová síť – limitovaná komunikace, k níž docházelo, probíhala přes mobilní telefony.

48

Obě mise prováděly činnosti, které měly posílit řízení lidských zdrojů ISF. Například německá organizace GIZ zavedla v Nigeru informační systém pro policii a EUCAP Sahel v Nigeru pomáhal zbývajícím dvěma silám. V Mali poradci z mise a ambasády Spojených států vypracovali návrhy popisů pracovních míst. Ostatní úkoly byly méně úspěšné, například uvádění údajů o přesunech pracovníků a povýšeních v nových informačních systémech, které vnitrostátní orgány dosud nepřijaly. Obě mise rovněž navrhly vytvořit školicí odbor, revidovat program odborné přípravy a vypracovat roční plány odborné přípravy v rámci ISF. V Mali to fungovalo dobře. V Nigeru byl pokrok pomalý, i když v roce 2017 policie vypracovala svůj první plán odborné přípravy.

Obě mise se zabývaly udržitelností, ale nepříliš úspěšně

49

Vzhledem k tomu, že obě mise EUCAP Sahel poskytují podporu Nigeru a Mali pouze krátce, je řešení problematiky udržitelnosti jejich činností klíčově důležité⁴¹. Obě mise proto pořádaly kurzy, jako školit další zaměstnance, pomáhaly vypracovávat plány odborné přípravy a koncepci kurzů, zaváděly systémy řízení lidských zdrojů, vytvářely popisy pracovních míst a podporovaly ISF ve strukturované vzájemné spolupráci. V Nigeru mise také plánovala podpořit vnitrostátní orány při přípravě národní bezpečnostní strategie, poskytovat poradenství zaměstnancům ISF, kteří využívají monitorování, mentoring a poradenství (MMA) a vybavit tyto síly mobilními garážemi a proškolit je v jejich využívání. I když ze zpráv ESVČ vyplývá, že v těchto oblastech bylo dosaženo úspěchů⁴², zjistili jsme, že misím se nepodařilo zajistit udržitelnost jejich činností.

50

Obě mise pořádaly školení pro školitele pro bezpečnostní síly. V Nigeru mise v průběhu čtyř let vyškolila školitele ve všech nigerských ISF. Nicméně i když zaměstnanci ISF začali školit sami, zaměstnanci mise v organizaci školení nadále pokračovali. O roku 2014 se mise zaměřila na MMA s cílem snížit závislost ISF na školitelích EUCAP. Principem bylo přidělit v rámci mise mentora, který by školitele z řad ISF, které vyškolil, sledoval a podporoval. V praxi to však nefungovalo: experti z mise poskytovali poradenství po internetu na základě žádosti, neexistoval ale žádný mechanismus pro následnou kontrolu jednotlivých školitelů nebo poskytování systematické podpory. Důkazy o poskytování takové podpory v období tří let do března 2017 jsme nalezli pouze u 20 jednotlivců. V žádné zemi nebyly ISF v oblasti školení autonomní.

51

Míra pokroku činností na podporu udržitelnosti často závisela na míře, v níž se orgány hostitelské země shodly na tom, že jde o priority. Vnitrostátní orgány v Nigeru a v Mali například pracovníkům z ISF, kteří se stanou školiteli, nezaručují oficiální uznání ani finanční odměnu. To v důsledku znamenalo, že zaměstnanci proškolení EUCAP nebyli motivováni k tomu, aby školili další zaměstnance, protože prací v operačním útvaru si mohli vydělat více peněz. Obě mise pomáhaly koncipovat právní předpisy, které by školitelům zajistily separátní status, ale žádná hostitelská země je do doby provádění auditu nepřijala.

52

Příčinou neschopnosti zajistit udržitelnost mnoha činností byla zčásti nedostatečná vlastnická odpovědnost vnitrostátních orgánů a ISF. Navzdory jejich pozitivnímu pohledu na EUCAP nebyly vlády Nigeru a Mali vždy připraveny přijmout náležité právní předpisy a schválit některé reformy nutné pro zajištění udržitelnosti výsledků budování kapacit. V Mali situaci ještě zhoršovala politická nestabilita a organizační nedostatky na správní úrovni. To podlamovalo snahu misí zajistit udržitelnost výsledků jejich činností.

53

Odpovědnost za svou vlastní nedostatečnou výkonnost při zajišťování udržitelnosti však nesly i mise. Například ani jedna mise nepotvrzovala úspěch poskytované podpory následnou kontrolu využití znalostí získaných v průběhu kurzů odborné přípravy nebo znalostí týkajících se získaného vybavení (například rámeček 7). Mise v kontrolovaném období neshromažďovaly informace o tom, zda zaměstnanci ISF po absolvování kurzů pokračovali v práci v oblasti, pro niž byli vyškoleni, ani neposuzovaly, zda si účastníci příslušné znalosti prezentované v průběhu kurzu osvojili a posléze je uplatňovali. To platilo pro všechny typy účastníků, včetně těch, kteří byli proškoleni jako školitelé. Mise v Mali podnikla první krok na konci roku 2017, když maliským ISF písemně navrhla provádět následnou kontrolu kurzů odborné přípravy zajišťovaných EUCAP a posuzovat jejich dopad a ze získaných poznatků vyvozovat ponaučení pro budoucí výcvikové kurzy.

54

Po vytvoření regionálních operačních středisek se mise soustředily na zajištění jejich udržitelnosti. V tom však z důvodu absence národní bezpečnostní strategie a vysoké míře fluktuace zaměstnanců ISF i zaměstnanců misí nebyly úspěšné. Například nerealizovaly kurzy pro školitele z řad zaměstnanců ISF, nevytvořily národní koordinační středisko pro integraci všech COR, ani nevypracovaly národní plán pro stav nouze či intervenční plány.

ESVČ nestanovila pro monitorování výsledků misí vhodné ukazatele

55

Zkoumali jsme zprávy misí podávané ESVČ v šestiměsíčních intervalech. Zprávy evidují pokrok při dokončování úkolů a dosahování cílů v poměru k ukazatelům stanoveným v operačních plánech. Většina „ukazatelů“ stanovená pro misi EUCAP Sahel v Nigeru prostě uváděla činnosti stanovené pro každý úkol, ukazatele tedy neodpovídaly kritériím RACER⁴³, ani nebyly vhodným východiskem pro měření pokroku. Jedinou výjimku představují ukazatele pro pátý cíl týkajících boje proti nelegální migraci, který byl do mandátu mise přidán v roce 2015. Tyto ukazatele byly lepší, protože definovaly cílové výstupy pro každý jednotlivý úkol. Ukazatele stanovené pro misi EUCAP Sahel v Mali rovněž specifikovaly očekávané výstupy. Nebyly však natolik robustní, aby je bylo možné využít k měření pokroku, neboť nebyly stanoveny žádné kvantifikované cíle⁴⁴.

56

Ani jeden z ukazatelů, které používaly mise EUCAP Sahel, nezmiňoval relevantnost úkolů pro dosažení cílů⁴⁵. Neexistovaly rovněž žádné ukazatele, z nichž by bylo možno při posuzování efektů či dopadu úkolů vycházet.

Monitorování a hodnocení činností mise bylo neadekvátní a nezaměřovalo se na dopad

57

Mise EUCAP Sahel v Nigeru nezavedla postupy pro systematickou dokumentaci a monitorování plánování a realizace svých činností. Až v roce 2017, v době, kdy audit probíhal, podnikla mise v Nigeru kroky ke zjednodušení MIP, aby usnadnila monitorování celkového pokroku. Vytvořila dokumentaci k projektům a plánovala vést systematické záznamy o účastnících školení, kteří v nedávné době absolvovali kurzy, monitorovala prezenční listiny a shromažďovala a posuzovala hodnocení kurzů účastníky. Mise EUCAP Sahel v Mali vytvořila v době trvání svého prvního mandátu vhodné postupy pro dokumentaci a monitorování činností a výstupů.

58

ESVČ vyžaduje, aby jí mise poskytovaly tyto informace:

• týdenní a měsíční zprávy s informacemi o plnění rozpočtu, lidských zdrojích a obecně o nastalých událostech;
• v šestiměsíčních intervalech vypracovávané zprávy srovnávající dosažený pokrok u úkolů, pro něž byla stanovena výchozí srovnávací hodnota v OPLAN, a pokrok vykázaný v předchozích zprávách vydávaných v šestiměsíčních intervalech;
• strategické přezkumy bezpečnostní situace v zemi, zapojení EU a ostatních zúčastněných stran, výsledky mise a jejich budoucí koncepce, a to přibližně šest měsíců před vypršením mandátu;
• zvláštní zprávy o konkrétních tématech.

59

Analyzovali jsme tyto dokumenty a zjistili jsme, že:

• vykazování výstupů není jasně propojeno s ukazateli a předem stanovenými srovnávacími hodnotami a
• ESVČ a mise systematicky neposuzovaly dopad činností misí.

60

Ani jedna mise nepoužívala v průběhu auditovaného období dobré systémy hodnocení. V průběhu svého druhého mandátu mise v Mali vytvořila systém hodnocení, který kladl větší důraz na výstupy, efekty, dopad, udržitelnost a efektivnost. Jelikož tento systém byl zaveden teprve nedávno, bylo na posouzení jeho výsledků zatím příliš brzy. Mise v Nigeru najala zaměstnance, aby mohla práci na hodnocení zahájit v květnu 2017. Žádní z misí EUCAP Sahel nebyla předmětem nezávislého externího hodnocení.

Zúčastněné strany a příjemci na činnosti misí a jejich koordinační roli nahlíželi pozitivně

61

Vedli jsme pohovory s příjemci školení, poradenství a zařízení misí EUCAP Sahel a s řadou zúčastněných stran, jichž se týká problematika vnitřní bezpečnosti v Nigeru a Mali. Celkové posouzení činností prováděných misemi EUCAP Sahel bylo pozitivní. Zúčastněné strany a příjemci oceňovali ochotu pracovníků mise poskytovat poradenství či služby, které nebyly k dispozici z národních zdrojů. V Nigeru bezpečnostní síly a zástupci státní správy poukazovali na hodnotu dlouhodobé přítomnosti mise EUCAP Sahel ve srovnání s přítomností mnoha jiných dárců. Obě mise rovněž poskytovaly informace a poradenství jako podporu jiných nástrojů EU a širších aktivit EU a jejích členských států. Mise například přispěly ke koncipování Svěřenského fondu EU pro africké projekty, shromažďovaly informace o migračních tocích a mapovaly činnosti EU související s migrací.

62

Dárci a ostatní zainteresované strany v Nigeru a Mali zdůrazňovali důležitou roli obou misí EUCAP Sahel při koordinaci činností v bezpečnostním sektoru. Obě mise ustavily orgány pro zlepšení koordinace s národními orgány, které se zpočátku potýkaly s problémy, ale obecně byly úspěšné. Rovněž ustavily dobré mechanismy pro koordinaci a spolupráci s ostatními dárci a zúčastněnými stranami. V Mali bylo součástí těchto opatření formální zmapování dárců s uvedením kompletních podrobných informací o navrhovaných (ale zatím nikoliv financovaných), plánovaných, probíhajících a dokončených projektech v oblasti bezpečnosti v Mali.

Závěry a doporučení

63

Rada ustavila mise EUCAP Sahel v Nigeru a EUCAP Sahel v Mali, aby vyřešila nedostatečnou kapacitu sil odpovědných za vnitřní bezpečnost. Obě mise pracující v náročném kontextu přispěly k posílení kapacit, ale potýkaly se s obtížemi, což snížilo účinnost a udržitelnost jejich operací.

64

Ani v jedné zemi neobdrželi zaměstnanci misí adekvátní operační pokyny ani odbornou přípravu. Obě mise EUCAP Sahel věnovaly značné množství času a zdrojů nastavení svých systémů a postupů, které často nebyly uzpůsobeny místním podmínkám. ESVČ a Komise, odpovědné za řízení civilních misí SBOP, neposkytovaly dostatečnou podporu a v některých případech uplatňovaly postupy, které nebyly pro pracovní podmínky v terénu vhodné (viz body 25–30).

Doporučení 1 – Přijmout opatření, která zlepší provozní efektivitu misí

ESVČ by měla:

• poskytovat misím praktické pokyny k operačním postupům, standardní šablony, které lze přizpůsobit místním podmínkám a příklady osvědčených postupů z dřívějších misí a výcviku;

Komise by měla:

• přistoupit k delegování pravomoci schvalovat nákupy na vedoucího míse, které bude předmětem kontrol ex post ze strany Komise;

ESVČ a Komise by měly:

• zlepšit podporu misí poskytnutím vybavení ze společných skladů a rozšířením úlohy role platformy pro podporu misí.

Cílové datum: konec roku 2018.

65

Nejdůležitějším zdrojem misí jsou jejich pracovníci, přesto byly obsazeny v průměru pouze tři čtvrtiny pracovních míst. Najímání pracovníků bylo časově náročné a často neúspěšné. Pracovní místa, jež se obsazovala nejobtížněji, byla pracovní místa rezervovaná pro zaměstnance vyslané členskými státy EU (viz body 31–33).

Doporučení 2 – Zlepšit obsazenost pracovních míst v misích

ESVČ by měla nalézt řešení, které jí umožní rychle a efektivně obsazovat volná pracovní místa v misích, například tak, že navrhne delší dobu vyslání v případě pracovníků členských států EU, širší využívání smluvních zaměstnanců a přípravu obecných výzev k poskytnutí zdrojů, které lze využít k sestavení rezervních seznamů potenciálních zaměstnanců, a tak zrychlit obsazování uvolněných pracovních míst.

Cílové datum: konec roku 2018.

66

Dvouletý mandát misí podporuje krátkodobé plánování a kvůli ročním rozpočtům je cyklus zadávání veřejných zakázek na vybavení a služby často nezvladatelně krátký. Ostatní zainteresované strany v regionu Sahelu a příjemci podpory měli za to, že s ohledem na rozsah úkolů v Nigeru a Mali měla být doba trvání misí střednědobá až dlouhodobá. Přestože mise se současně nemají stát stálými orgány v hostitelských zemích, ESVČ nepřijala opatření pro jasnou strategii ukončení činnosti (viz body 34 a 35).

Doporučení 3 – Stanovit mandáty a rozpočty tak, aby odpovídaly operacím, a stanovit jasnou strategii ukončení činnosti

ESVČ by měla navrhovat mandáty misí tak, aby mohly splnit své cíle, a definovat jasnější cestu ke strategii ukončení činnosti.

Komise by měla stanovovat rozpočtová období, která budou korespondovat s operačními potřebami.

Cílové datum: konec roku 2019.

67

Mise EUCAP Sahel posílily kapacitu vnitřních bezpečnostních sil zajištěním kurzů odborné přípravy a poskytnutím vybavení a poradenství. Obě mise pracovaly na tom, aby zajistily udržitelnost svých činností, nebyly však příliš úspěšné. Zčásti tomu tak bylo kvůli nedostatku vlastnické odpovědnosti nebo politické vůle hostitelských zemí a zčásti proto, že mise na zajištění udržitelnosti a následnou kontrolu praktického uplatňování a využívání odborné přípravy a dodaného vybavení nevyčlenila dostatečné zdroje (viz body 37–54).

Doporučení 4 – Zvýšit důraz na udržitelnost

Mise by měly své zdroje soustředit za zajištění udržitelnosti činností, a to tak, že se z úspěšných činností případně stáhnou, jakmile to bude příhodné, aby tak podpořily autonomii ISF a vyhnuly se tomu, že se na ně příliš spoléhá, a místo toho se zaměřily na poskytování podpory a monitorování využití poskytnuté odborné přípravy a vybavení.

Cílové datum: konec roku 2018.

68

Mise pokročily k dosažení svých cílů pouze v omezené míře a pomalu. Ukazatele definované pro měření pokroku misí však byly neadekvátní. Většinu ukazatelů vypracovaných pro Niger nebylo možné k měření pokroku využít, protože prostě jen uváděly výčet činností stanovených pro úkoly. Ukazatele pro Mali byly lepší, ale neuváděly kvantifikované cíle. Ukazatele nebyly dobrým východiskem pro měření účinnosti úkolů či příspěvku k dosažení cílů (viz body 55 a 56).

69

Mise nedisponovaly dobrým systémem pro hodnocení činností v auditovaném období, ani nebyly předmětem nezávislého externího hodnocení (viz body 57–60).

Doporučení 5 – Zlepšit ukazatele, monitorování a hodnocení

ESVČ by měla:

• nastavit relevantní, akceptované, důvěryhodné, snadné a robustní ukazatele (ukazatele RACER), které se zaměří na kvantifikované výstupy a efekty činností misí a které budou relevantně souviset s mandáty misí;
• stanovit cílové srovnávací hodnoty, které lze nastavit tak, aby prokazovaly pokrok v dosahování cílů;
• poskytovat misím pokyny a odbornou přípravu v oblasti monitorování a hodnocení;
• provádět externí hodnocení misí a ucelenější posouzení jejich dopadu.

Cílové datum: konec roku 2018.

Tuto zprávu přijal senát III, jemuž předsedá Karel PINXTEN, člen Účetního dvora, v Lucemburku na svém zasedání dne 24. dubna 2018.

Glosář a zkratky

CIVCOM: Výbor pro civilní aspekty řešení krizí (Committee for Civilian Aspects of Crisis Management): jedná se o poradní orgán zřízený Radou, který poskytuje informace, formuluje doporučení a zajišťuje poradenství ve věci civilních aspektů krizového řízení.

CMC: Koncepce řešení krize (Crisis Management Concept): smyslem koncepce řešení krize je analyzovat a navrhnout SBOP varianty, popsat jejich záměry a cíle a vymezit možné cíle a rozsah mise EU SBOP.

CMPD: Ředitelství pro řešení krizí a krizové plánování (Crisis Management and Planning Directorate): jedná se o hlavní útvar ESVČ zodpovědný za politické a strategické plánování SBOP. Úkolem CMPD je zajišťovat soudržnost a účinnost misí a vytvářet partnerství, opatření, koncepce a kapacity SBOP. Provádí strategické plánování nových misí SBOP a strategické přezkumy stávajících misí SBOP.

COG: Operační střediska četnictva (Centres Opérationnels de Gendarmerie) (v Nigeru): stálé orgány, které byly zřízeny, aby monitorovaly vývoj v regionu, poskytovaly zdroje hlídkám, informovaly relevantní orgány a reagovaly na krizové situace.

CONOPS: Koncepce operací: Jde o plánovací dokument, který definuje mandát mise a převádí politický záměr do podoby pokynů, a to tak, že definuje kroky nutné ke splnění mise.

COR: Regionální operační střediska (Centres Opérationnels Régionaux) (v Nigeru): dočasné orgány, jejichž záměrem je svést dohromady členy správních orgánů a nigerských obraných a bezpečnostních sil a orgánů odpovědných za civilní ochranu, protipožární ochranu, ochranu životního prostředí a cla za účelem řešení krizí vzniklých v důsledku teroristických útoků, organizované trestné činnosti a přírodních katastrof.

CPCC: Útvar schopnosti civilního plánování a provádění (Civilian Planning and Conduct Capability): odbor ESVČ, který plánuje, řídí a koordinuje civilní mise SBOP, poskytuje jim poradenství, dohlíží na ně a provádí jejich přezkum. CPCC koncipuje klíčové koncepční a plánovací dokumenty pro mise, tj. CONOPS a OPLAN.

ESVČ: Evropská služba pro vnější činnost (ESVČ) je diplomatickou službou Evropské unie. Pomáhá vysoké představitelce Unie pro zahraniční věci a bezpečnostní politiku provádět společnou zahraniční a bezpečnostní politiku Evropské unie.

EU: Evropská unie

EUCAP: Budování kapacit Evropskou unií

EÚD: Evropský účetní dvůr

EUTM: Výcviková mise Evropské unie (European Union Training Mission): mezinárodní vojenská výcviková mise s ústředím v Mali ve městě Bamako, která provádí výcvik armádních sil Mali a poskytuje jim poradenství.

FPI: Služba nástrojů zahraniční politiky (Service for Foreign Policy Instruments). Hlavním úkolem FPI je provádět řadu politických opatření zahraniční politiky EU. FPI řídí operace a jejich financování. Je rovněž odborem Evropské komise, který funguje paralelně s ESVČ.

GIZ: Německá společnost pro mezinárodní spolupráci (Deutsche Gesellschaft für Internationale Zusammenarbeit GmbH)

HR/VP: Vysoká představitelka Unie pro zahraniční věci a bezpečnostní politiku a místopředsedkyně Evropské komise

ISF: Vnitřní bezpečnostní složky (Internal Security Forces): policie, četnictvo a národní garda.

MINUSMA: Multidimenzionální integrovaná stabilizační mise OSN (United Nations Multidimensional Integrated Stabilisation Mission) v Mali, která se zaměřuje na úkoly, jako je zajišťování bezpečnosti, stabilizace a ochrana civilistů. Podporuje národní politický dialog a usmíření a pomáhá opětovně ustavit autoritu státu, transformovat bezpečnostní sektor, podporovat a chránit lidská práva v zemi.

MIP: Plán provádění mise (Mission Implementation Plan). Uvádí, které činnosti a projekty se budou provádět, aby mise mohla dokončit své úkoly.

MMP: Mentorování, monitorování a poradenství. Mentorování: strukturovaný převod znalostí mezi mentorem a mentorovanou osobou v souladu s plánem. Monitorování: pozorování, posuzování a reporting výkonnosti mentorované osoby s ohledem na organizaci školicích kurzů pro vnitřní bezpečnostní složky. Poradenství: podpora zaměřená na organizaci kurzů odborné přípravy.

OPLAN: Operační plán. Definuje cíle a úkoly mise.

PBV: Politický a bezpečnostní výbor (Political and Security Committee) Výbor monitoruje mezinárodní situaci, doporučuje Radě strategické přístupy a varianty politických opatření, poskytuje pokyny CIVCOM a zajišťuje politickou kontrolu a strategické řízení při operacích řešení krizí. Politický a bezpečnostní výbor je složen z velvyslanců členských států EU sídlících v Bruselu a předsedají mu zástupci Evropské služby pro vnější činnost.

PP: Prováděcí pravidla. Nařízení Komise v přenesené pravomoci (EU) č. 1268/2012 ze dne 29. října 2012 o prováděcích pravidlech k nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU, Euratom) č. 966/2012, kterým se stanoví finanční pravidla o souhrnném rozpočtu Unie (dále jen „prováděcí pravidla finančního nařízení“), ve znění pozdějších předpisů.

SBOP: Společná bezpečnostní a obranná politika

SZBP: Společná zahraniční a bezpečnostní politika

Auditní tým

Účetní dvůr ve svých zvláštních zprávách informuje o výsledcích auditů politik a programů EU či témat z oblasti správy a řízení zaměřených na konkrétní oblasti rozpočtu. Účetní dvůr vybírá a koncipuje tyto auditní úkoly tak, aby byl jejich dopad co nejvyšší, a zohledňuje přitom rizika pro výkonnost a zajištění souladu s předpisy, objem příslušných příjmů či výdajů, očekávaný vývoj, politické zájmy a zájem veřejnosti.

Tento audit výkonnosti provedl auditní senát III, který odpovídá za audit oblastí vnější činnost a bezpečnost a právo a jemuž předsedá člen EÚD Karel Pinxten. Audit vedla členka Účetního dvora Bettina Jakobsenová a podporu jí poskytovali vedoucí kabinetu Katja Mattfolková, tajemník kabinetu Kim Storup, vyšší manažerka Beatrix Lesiewiczová, vedoucí úkolu Kim Humbléová a auditorka Torielle Perreur-Lloydová.

Kontakt

EVROPSKÝ ÚČETNÍ DVŮR
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Lucemburk
LUCEMBURSKO

Tel.: +352 4398-1
Dotazy: eca.europa.eu/cs/Pages/ContactForm.aspx
Internetová stránka: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors

Mnoho doplňujících informací o Evropské unii je k dispozici na internetu.
Můžete se s nimi seznámit na portálu Europa (http://europa.eu).

Lucemburk: Úřad pro publikace Evropské unie, 2018

PDF	ISBN 978-92-872-6771-9	ISSN 1977-5628	doi:10.2865/361918	QJ-AB-18-012-CS-N
HTML	ISBN 978-92-872-5792-5	ISSN 1977-5628	doi:10.2865/220102	QJ-AB-18-012-CS-Q

© Evropská unie, 2018

K jakémukoli použití či reprodukci fotografií nebo jiných materiálů, které nejsou chráněny autorskými právy Evropské unie, je nutno získat povolení přímo od držitelů autorských práv.

OBRAŤTE SE NA EU

Osobně
Po celé Evropské unii se nachází stovky informačních středisek Europe Direct. Adresu nejbližšího střediska naleznete na internetové stránce: https://europa.eu/european-union/contact_cs.

Telefonicky nebo e-mailem
Europe Direct je služba, která odpoví na vaše dotazy o Evropské unii. Můžete se na ni obrátit:

• prostřednictvím bezplatné telefonní linky: 00 800 6 7 8 9 10 11 (někteří operátoři mohou tento hovor účtovat),
• na standardním telefonním čísle: +32 22999696 nebo
• e-mailem prostřednictvím internetové stránky: https://europa.eu/european-union/contact_cs.

VYHLEDÁVÁNÍ INFORMACÍ O EU

On-line
Informace o Evropské unii ve všech úředních jazycích EU jsou dostupné na internetových stránkách Europa na adrese: https://europa.eu/european-union/index_cs.

Publikace EU
Publikace EU, ať už bezplatné, nebo placené, si můžete stáhnout nebo objednat prostřednictvím internetových stránek EU Bookshop na adrese: https://op.europa.eu/cs/web/general-publications/publications. Chcete-li obdržet více než jeden výtisk bezplatných publikací, obraťte se na službu Europe Direct nebo na místní informační střediska (viz http://europa.eu/contact).

Právo EU a související dokumenty
Právní informace EU včetně všech právních předpisů EU od roku 1951 ve všech úředních jazykových verzích jsou dostupné na stránkách EUR-Lex na adrese: http://eur-lex.europa.eu/homepage.html?locale=cs.

Veřejně přístupná data od EU
Portál veřejně přístupných dat EU (http://data.europa.eu/euodp) umožňuje přístup k datovým souborům z EU. Data lze bezplatně stahovat a opakovaně použít pro komerční i nekomerční účely.