Подкрепа от ЕС за върховенството на закона в Западните Балкани — въпреки положените усилия, основните проблеми продължават да съществуват

Кратко изложение

I Съветът на Европа определя върховенството на закона като многоизмерно понятие, което предполага, наред с другото, всички публични правомощия да се упражняват в рамките на ограниченията, установени от закона, в съответствие с ценностите на демокрацията и основните права и под контрола на независими и безпристрастни съдилища. ЕС е приел това определение и е заложил върховенството на закона в член 2 от Договора за Европейския съюз като една от общите ценности на своите държави членки. То е водещ принцип на външната политика на ЕС. То е също и съществено и необходимо условие за членство в ЕС.

II Шестте държави от Западните Балкани извън ЕС (Албания, Босна и Херцеговина, Косово^*, Черна гора, Северна Македония и Сърбия) получават финансиране от няколко източника, но ЕС е най-големият донор за региона. Финансовата помощ от ЕС се насочва към тези държави главно чрез Инструмента за предприсъединителна помощ (понастоящем ИПП II). Върховенството на закона е един от деветте приоритетни сектора на ИПП II. Затова то се подкрепя от специални бюджетни средства, които са в размер на 700 млн. евро за периода 2014—2020 г.

III В одита на ЕСП беше разгледан въпросът дали подкрепата от ЕС за върховенството на закона в Западните Балкани през периода 2014—2020 г. е била ефективна. ЕСП разгледа компонентите на върховенството на закона като правосъдието и съдебната система, борбата с корупцията, правата на човека, и по-специално достъпа до правосъдие и свободата на изразяване на мнение. ЕСП извърши оценка дали подкрепата е била добре планирана и дали с нея са били постигнати предвидените резултати. Целта беше да се предостави независима оценка по темата предвид стратегията на ЕС за Западните Балкани от февруари 2018 г. и промените от 2020 г. в резултат от новата методология за процеса на преговорите за присъединяване.

IV Като цяло ЕСП установи, че макар и действията на ЕС да са допринесли за реформи в технически и оперативни области, като например подобряване на ефикасността на съдебната система и разработване на съответното законодателство, те са имали слабо въздействие като цяло върху основните реформи в областта на върховенството на закона в региона. Основна причина за това е недостатъчната политическа воля на национално равнище за задвижване на необходимите реформи.

V Приоритетите на Комисията в областта на върховенството на закона се споделят от други международни организации, аналитични центрове и организации на гражданското общество. Въпреки това подкрепата от ЕС в рамките на държавите за действия на гражданското общество в областта на върховенството на закона е недостатъчна за посрещане на нуждите на сектора и въздействието ѝ не се наблюдава задълбочено. Наличието на здравословна среда за медиите и за гражданското общество е необходимо за утвърждаване на демократичните принципи и на нуждата от промяна по пътя към членството в ЕС. Свободата на изразяване на мнение обаче е областта, в която е постигнат най-малък напредък във всичките шест държави. В някои от държавите обществената подкрепа за реформите, необходими за тяхното присъединяване, намалява.

VI Освен липсата на политическа воля и ангажираност с реформите, проектите по ИПП II могат да бъдат забавени и поради ограничения административен капацитет. Комисията обаче не използва систематично ефективни инструменти за намаляването на този риск. Правилата за обвързване на помощта с условия на политиката не са ясни, а в ИПП II липсват стриктни клаузи за обвързаност с условия, които биха свързали пряко забавените реформи в областта на върховенството на закона с ограничено финансиране в други сектори.

VII Методологията за процеса на преговорите за присъединяване, въведена от 2020 г. насам, е стъпка в правилната посока, тъй като групирането на преговорните глави в клъстери дава възможност на Комисията да разглежда едновременно всички области, свързани с върховенството на закона, по време на преговорите за присъединяване. Все пак новата методология се прилага твърде отскоро, за да има видими резултати.

VIII Въз основа на тези заключения ЕСП препоръчва Комисията и ЕСВД:

• да укрепят механизма за насърчаване на реформите в областта на върховенството на закона в процеса на разширяване;
• да засилят подкрепата за гражданското общество, ангажирано с реформи в областта на върховенството на закона и независимостта на медиите;
• да засилят използването на обвързаност с условия в ИПП III;
• да подобрят докладването и мониторинга на проектите.

Въведение

01 Комисията счита, че съвременната конституционна демокрация почива на върховенството на закона^[1]. Според член 2 от Договора за Европейския съюз върховенството на закона е една от основните ценности, на които се основава ЕС; върховенството на закона е и един от принципите, които ръководят външната дейност на Съюза^[2]. Този принцип е заложен стабилно в процеса на присъединяване и представлява съществено и необходимо условие за членство в ЕС^[3]. Преговорите за присъединяване са съсредоточени върху приемането и прилагането на законодателството на ЕС. Известно като достижения на правото на ЕС, то се състои от 35 законодателни „глави“, които формират правилата, към които се очаква да се придържат всички държави — членки на ЕС.

02 „Върховенство на закона“ се отнася до ценността на EС, залегнала в член 2 от Договора за Европейския съюз. То включва принципите на законност, които предполагат прозрачен, отчетен, демократичен и плуралистичен законодателен процес; правна сигурност; забраната на произвола на органите на изпълнителната власт; ефективна съдебна защита, включително достъп до правосъдие, от независими и безпристрастни съдилища, също и по отношение на основните права; разделение на властите; и недискриминация и равенство пред закона^[4]. Върховенството на закона включва шест основни принципа^[5] (вж. фигура 1), които са признати от Съда на ЕС и Европейския съд по правата на човека.

03 Една от ключовите характеристики на функционалното върховенство на закона е способността да се упражнява контрол върху правомощията на политическия и икономическия елит^[6]. В тази връзка укрепването на върховенството на закона е неразривно свързано и с борбата с корупцията^[7], която е една от основните заплахи за него. Корупцията води до произвол и злоупотреба с правомощия и има отрицателен ефект върху принципите на законосъобразност и правна сигурност, като по този начин отслабва доверието на гражданите в техните институции. Върховенството на закона е ключов фактор и за икономически растеж. Въпреки че държавите от Западните Балкани имат значителен икономически потенциал, слабостите в областта на върховенството на закона, незадоволително работещите институции и прекомерността в действията на държавата възпрепятстват икономическото развитие^[8].

Западните Балкани

04 Икономическата и политическата криза от 80-те години на миналия век, заедно с възраждането на национализма, предизвикаха разпадането на Югославия през 90-те години по границите на съставляващите я републики, което обикновено беше предшествано от въоръжени конфликти. Бяха създадени пет независими държави, към които по-късно се присъединиха Черна гора (2006 г.) и Косово (2008 г.). Що се отнася до Албания, страната е управлявана като изцяло изолирана комунистическа диктатура до 1991 г. и е трябвало да изгради из основи своята публична администрация. Словения (2004 г.) и Хърватия (2013 г.) вече са държави — членки на ЕС. Останалите шест държави от Западните Балкани са засегнати по исторически причини от сериозни етнически, политически и икономически конфликти, но всички те желаят да се присъединят към ЕС и са кандидатки или потенциални кандидатки за членство (вж. фигура 2).

05 Настоящата вълна на разширяване обаче отнема много повече време от всички предишни преговори. Например Черна гора води преговори от 2012 г., а Сърбия от 2014 г., като са затворени временно съответно само три и две глави. В съобщението си от 2018 г.^[9] относно разширяването и Западните Балкани Комисията ясно признава сериозната ситуация в областта на върховенството на закона в региона, като посочва, че „се наблюдават ясни елементи на завладяване на държавата, включително връзки с организираната престъпност и корупция на всички нива на управлението и администрацията, както и силно преплитане на публични и частни интереси“.

06 В няколко проучвания се посочва, че повечето правителства в региона са станали по-авторитарни през последното десетилетие, въпреки че са постигнали официален напредък към членството в ЕС^[10]. Според тях правителствата в Западните Балкани са успели да съчетаят официален ангажимент за демокрация и европейска интеграция с неофициални авторитарни практики. Всъщност в своя годишен доклад за състоянието на демокрацията организацията Freedom House определя всичките шест държави от Западните Балкани като преходни или хибридни режими^[11], чиито резултати — с изключение на Северна Македония — остават непроменени или дори се влошават (вж. фигура 3)^[12].

07 Корупцията продължава да буди загриженост във всички държави в региона. Transparency International съобщава, че системите на наказателното правосъдие често не разследват, не преследват по съдебен път и не санкционират ефективно случаите на корупция на високо равнище. Тези, които биват осъдени, често получават несъразмерно леки присъди. Правителствата в региона са приели множество закони, благоприятстващи „връзкарството“, като последиците от тях включват възлагането на привилегировани договори, възникването на промишлени монополи и наемането на държавни служители с ниска квалификация, които ще позволят корупция^[13].

08 Независимо от това, на последните избори в региона често се наблюдава отпор на управляващия елит. В Черна гора, след повече от 30 години на власт, управляващата партия загуби парламентарните избори през август 2020 г. от широка опозиционна коалиция. На общинските избори през ноември 2020 г. в Босна и Херцеговина гражданите оттеглиха гласовете си от кандидатите на трите основни етнически партии и подкрепиха непознати дотогава политици. Косовските избиратели не дадоха гласа си за утвърдените партии, поради което относителен победител в изборите през февруари 2021 г. в Косово стана бивше опозиционно движение^[14]. В Албания на изборите през май 2021 г. участваха всички партии, което се случва за първи път от 2017 г. насам. След като наблюдателите съобщиха за опасения, свързани със злоупотреба с държавни ресурси или функции от управляващата партия и други обществени личности^[15], прокуратурата предприе разследване по няколко докладвани случая.

Подкрепа от ЕС за върховенството на закона в Западните Балкани

09 През февруари 2018 г. Комисията прие стратегия за „Надеждна перспектива за разширяване и засилен ангажимент на ЕС за Западните Балкани“. В стратегията е изложен план за действие, състоящ се от шест водещи инициативи. Те са насочени към конкретни области от общ интерес, сред които върховенството на закона, и трябваше да бъдат изпълнени между 2018 г. и 2020 г.

10 През 2020 г. промяната в методологията за процеса на преговорите за присъединяване доведе до групиране на преговорните глави в „клъстери“^[16]. Тематичният клъстер за „основните теми“ (върховенство на закона, икономически критерии и реформа на публичната администрация) има централна роля. Главите в този клъстер се отварят първи и се затварят последни, като трябва да е постигнат достатъчен напредък в тази област, преди да могат да бъдат отворени други клъстери. Новата методология за процеса на присъединяване установява отново, наред с други елементи, систематично използване на специални мисии за партньорска проверка, разширяване на консултативните мисии в сферата на върховенството на закона във всички държави и създаване на подробни планове за действие в областта на върховенството на закона.

11 ЕС се фокусира върху широк спектър от области, свързани с върховенството на закона (вж. фигура 4).

12 Финансовата помощ е структурирана около два взаимосвързани потока от действия: i) политически диалог и диалог по политиките, и ii) финансова подкрепа, главно чрез ИПП II (вж. фигура 5).

13 Съветът, Европейската служба за външна дейност (ЕСВД) и Европейската комисия (наричана по-долу „Комисията“) участват в политически диалог и диалог по политиките в рамките на по-широкия процес на ЕС на стабилизиране и асоцииране и неговата политика спрямо Западните Балкани, което включва целта за провеждане на преговори за присъединяване и в крайна сметка членство в ЕС. Комисията също така определя цели и приоритети за реформи в многогодишните стратегически документи и предоставя насоки посредством съобщения (вж. точки 14 — 16).

14 Западните Балкани получават финансиране от няколко източника (САЩ, Организацията за икономическо сътрудничество и развитие, държавите — членки на ЕС), но ЕС е най-големият донор в региона^[17]. Финансовата помощ от ЕС се насочва главно чрез Инструмента за предприсъединителна помощ (понастоящем ИПП II)^[18], чрез който се подпомагат приемането и изпълнението на необходимите реформи с оглед на членството в ЕС. Помощта е под различни форми, включително безвъзмездна финансова помощ, бюджетна подкрепа, изграждане на капацитет, туининг, техническа помощ и обмен на информация.

15 Върховенството на закона е един от деветте приоритетни сектора на ИПП II, който се подпомага със специални бюджетни средства за всяка отделна държава. През периода 2014—2020 г. за Западните Балкани са били разпределени около 0,7 млрд. евро за подпомагане на върховенството на закона и основните права, което представлява около 16 % от цялата двустранна помощ от ЕС за тези държави (вж. таблица 1)^[19].

16 Важните решения в рамките на процеса на присъединяване — от предоставянето на статут на страна кандидатка до отварянето и затварянето на преговорни глави — се вземат от Съвета с единодушие. На практика Съветът по общи въпроси наблюдава процеса на разширяване на ЕС и преговорите за присъединяване и прави преглед на ситуацията веднъж годишно. Обсъжданията и всички решения в резултат от тях се основават на ежегодното съобщение на Комисията относно разширяването и на докладите за постигнатия напредък за отделните държави.

17 По време на срещата на високо равнище между ЕС и Западните Балкани в София през май 2018 г. Европейският съюз и държавите членки договориха списък от действия в подкрепа на укрепването на върховенството на закона и доброто управление в Западните Балкани. Този списък от действия се нарича „Приоритетна програма от София“:

• Засилване на подкрепата за съдебната реформа и усилията за борба с корупцията и организираната престъпност, включително изграждане на капацитет за превенция на корупцията;
• Разширяване на консултативните мисии в сферата на правовата държава с по-голямо подпомагане от държавите членки и от ЕС;
• Засилване на мониторинга на реформите чрез по-систематични мисии за партньорски проверки по конкретни случаи;
• Въвеждане на мониторинг на съдебните процеси в областта на тежката корупция и организираната престъпност;
• Работа за по-добро измерване на резултатите в съдебната реформа;
• Поетапно предоставяне на подкрепа за Западните Балкани в областта на независимите и плуралистични медии и гражданското общество чрез Европейския фонд за демокрация.

Обхват и подход на одита

18 Целта на одита на ЕСП беше да се оцени дали подкрепата от ЕС^[20] за върховенството на закона в Западните Балкани е била ефективна. ЕСП си постави за цел да предостави независима оценка по темата предвид стратегията на ЕС за разширяване от февруари 2018 г. и промените от 2020 г. в резултат от новата методология на групиране в клъстери.

19 За да отговори на този основен одитен въпрос, ЕСП разгледа два допълнителни въпроса:

• Добре ли е била планирана подкрепата от ЕС за върховенството на закона в Западните Балкани?
• Довела ли е до очакваните резултати подкрепата от ЕС за върховенството на закона в Западните Балкани?

20 ЕСП одитира дейностите на Комисията и ЕСВД в Западните Балкани. Разглеждайки поотделно шестте държави от Западните Балкани (вж. фигура 2), ЕСП се съсредоточи върху: а) ИПП II, който е основният инструмент за подкрепа на върховенството на закона в региона; и б) политическия диалог и диалога по политиките с националните органи.

21 ЕСП ограничи одита си до предоставянето на помощ на основни държавни институции и други ключови заинтересовани страни, като например организации на гражданското общество (ОГО), в следните области:

• правосъдие и съдебна система, включително независимост и безпристрастност, отчетност, професионализъм и компетентност, качество на правосъдието и ефикасност;
• мерки за борба с корупцията, свързани с превенцията и разследването аспекти на наказателното правосъдие и борбата с организираната престъпност;
• права на човека — както тези, които са пряко свързани със самото върховенство на закона, като правото на справедлив процес и достъп до правосъдие, така и тези, които са свързани с последиците от върховенството на закона, като например свободата на изразяване на мнение (по-специално независимостта на медиите)^[21].

22 Работата на ЕСП включи преглед на цялата документация за разширяването на ЕС, докладите за управлението, заключенията на Съвета и на комитетите за стабилизиране и асоцииране, националните стратегически документи и плановете за действие. ЕСП извърши подробен анализ на 20 проекта в областта на върховенство на закона, финансирани по линия на ИПП II в шестте държави от Западните Балкани през програмния период 2014—2020 г. Тези проекти са съсредоточени главно върху укрепването на капацитета на съдебната система или върху борбата с корупцията или организираната престъпност, обикновено чрез техническа помощ; ЕСП одитира и два проекта за строителство и един проект в подкрепа на ОГО. За пълния списък на проектите вж.приложение I.

23 За да допълни своя анализ, ЕСП проведе интервюта с представители на Комисията, ЕСВД и водещи партньори по изпълнението в Албания, Сърбия и Босна и Херцеговина. ЕСП проведе интервюта и с основните държавни институции, компетентни в сферата на върховенството на закона, в Албания и Сърбия, както и с други важни заинтересовани страни, като например Съвета на Европа, други международни донори и ОГО (вж. също така приложение I). И накрая, ЕСП беше подпомогната от група от трима външни представители на академичните среди, специализирали се в областта на върховенството на закона в Западните Балкани.

Констатации и оценки

Приоритетите на ЕС за върховенството на закона в Западните Балкани са ясни, но продължава да не се обръща достатъчно внимание на ключови рискове

24 В настоящия раздел ЕСП разглежда модела на подпомагане от ЕС за върховенството на закона в Западните Балкани. По-специално ЕСП прави оценка дали Комисията и ЕСВД са идентифицирали и обърнали внимание на ключовите приоритети в областта на върховенството на закона в региона и дали тези приоритети са в съответствие с политическите изявления на ЕС и приоритетите, определени от други международни организации, експерти и аналитични центрове. ЕСП разглежда доколко успешно политическият диалог и диалогът по политиките в областта на върховенството на закона са били отразени в индикативните стратегически документи, изготвени от Комисията с всяка от шестте държави, и как впоследствие те са се трансформирали в конкретни действия. ЕСП също така прави оценка дали при планирането на действията на ЕС Комисията е включила конкретни мерки за смекчаване на рисковете за ефективността и въздействието.

Подкрепата по ИПП II отразява политическите приоритети на ЕС, но ключовата роля на гражданското общество в областта на върховенството на закона е засегната само частично

25 Подкрепата от ЕС трябва да е съобразена с политическите приоритети, договорени между ЕС и страните кандидатки, и да отговаря на техните специфични нужди. Това изисква Комисията да разработва своите политически приоритети въз основа на конкретни оценки на държавите по отношение на основните пречки за по-доброто прилагане на върховенството на закона.

26 Извършената от ЕСП оценка на документите за планирането и изпълнението на ИПП II от периода 2014—2020 г. показва съобразяване с документите за диалога по политиките и политическия диалог, като например общите позиции на ЕС относно споразуменията за стабилизиране и асоцииране (ССА) и резултатите от заседанията на подкомитетите по правосъдие, свобода и сигурност. В няколко случая секторите, свързани с върховенството на закона, които са били идентифицирани както от Съвета, така и от Комисията в ССА и докладите за разширяването, са били отразени в специфични цели в различните програми за действие по ИПП и след това във финансираните проекти. На фигура 6 е показан пример за начина, по който са взаимосвързани двата потока от действия. Извършеният от ЕСП преглед на извадка от доклади от международни организации и аналитични центрове показа, че в тях са очертани проблеми, подобни на тези, върху които е насочила вниманието си Комисията.

27 Комисията публикува годишни доклади за разширяването с информация за положението с върховенството на закона във всяка държава. В тези годишни оценки се представя постигнатото през предходната година в областите, определени както в документите за планирането по ИПП II, така и в политическите изявления, както и препоръки и насоки относно приоритетите за реформа, като например изменение на съществуващото или приемане на ново законодателство в съответствие със стандартите на ЕС или препоръките на Съвета на Европа. Тъй като в тях се очертават някои важни нужди в областта на върховенството на закона, те са полезни при планирането на бъдещата подкрепа по ИПП. Въпреки че представляват източник на информация за процеса на разширяване, докладите не изграждат систематична връзка между напредъка (или липсата на напредък) и конкретните действия на ЕС, както и не съдържат предложения по какъв начин ЕС може да спомогне за изпълнението на препоръките.

28 ОГО играят ключова роля за осигуряването на отчетност от страна на правителството и на свобода на изразяване на мнение. Извършеният от ЕСП преглед на общите позиции на ЕС относно ССА и на протоколите от заседанията на подкомитетите по правосъдие, свобода и сигурност обаче показа, че с изключение на Албания, на тези заседания ЕС не е обръщал систематично внимание на ролята на ОГО.

29 Комисията е увеличила финансовата си подкрепа за ОГО чрез Европейския фонд за демокрация и други инструменти (вж. пример за проект в подкрепа на ОГО в точка 51). Данните обаче показват, че подкрепата от ЕС за действия на гражданското общество в областта на върховенството на закона не покрива в достатъчна степен нуждите на този сектор (вж. точки 30, 31 и 70) и се основава най-вече на краткосрочни проекти. В независима оценка на върховенството на закона се отбелязва, че липсата на напредък е свързана, наред с други неща, с недостатъчно участие или маргинализиране на гражданското общество^[22].

30 Липсата на надлежно отчитане на ролята на ОГО както при политическия диалог, така и при финансовата подкрепа, се критикува и от Transparency International в извършената от организацията оценка на съобщението относно разширяването от 2018 г.^[23] В контекста на предизвикателствата пред свободата на изразяване на мнение, тази област продължава да буди особена загриженост във всичките шест държави от Западните Балкани (вж. точки 66 и 67).

31 Освен това за своето докладване Комисията никога не е използвала показател 3 за мониторинг на ИПП „Процент от свързаните с присъединяването процеси на изготвяне на политики и реформи, при които с гражданското общество действително се провеждат консултации“ (по специфична цел 1 „Политически реформи“), което е отслабило мониторинга на напредъка в тази област.Всъщност в оценката на мониторинга на ИПП II се посочва, че показателят би могъл да осигури много полезна информация за участието на ОГО в ИПП II^[24].

Комисията не извършва систематични действия за смекчаване на ключови рискове за устойчивото въздействие на действията на ЕС

32 Основните рискове за въздействието и устойчивостта на подкрепата от ЕС са политическата воля и ангажираността с реформите, особено когато административният капацитет е слаб. Недостатъчната политическа воля подкопава ангажираността с проектите и отслабва ангажимента за използване на крайните продукти от проектите или надграждането им с цел постигане на допълнителен напредък по програмата за реформи. Слабият административен капацитет (например недостатъчен персонал и обучение или липса на политика за задържане на персонала, водеща до голямо текучество), съчетан с ниско заплащане на длъжностните лица и другите служители, участващи в реформите, ще възпрепятства напредъка. От Комисията се очаква да идентифицира тези рискове и да заложи необходимите предпазни механизми в предоставяната от нея подкрепа.

33 Извършеният от ЕСП преглед на документите за разработката на проектите от нейната извадка показа, че въпреки че Комисията и нейните партньори по изпълнението са идентифицирали тези рискове във всичките шест държави от Западните Балкани, те не са предприели достатъчно действия за смекчаването им (вж. точки 35 и 37).

Мерките за справяне със слабия административен капацитет по време на изпълнението на проекта често са неефективни

34 Целта на 18 проекта от извадката на ЕСП е била да се повишат професионализмът, отчетността и ефикасността на целевите институции, а изграждането на капацитет е бил основен компонент на финансираните дейности. За да бъдат тези дейности ефективни, държавите партньори трябва да проявят достатъчна ангажираност, например чрез осигуряване на подходящ персонал, съоръжения, бюджет и ИТ инструменти. Комисията е идентифицирала тези предварителни условия и ги е включила в техническото задание на поканите за представяне на предложения за проекти, но партньорите по изпълнението не са предложили конкретни действия, които да им позволят да наложат спазването на поетите ангажименти.

35 Партньорите по изпълнението са включили в предложенията за проекти и договорите такива текстове като „осъществяване на контакт с администрацията на ранен етап“, „гарантиране на прозрачност при изпълнението на проекта“, „гарантиране на открито и основано на участието изготвяне на документите“. Тъй като тези формулировки обаче не могат да принудят партньорите по изпълнението да предприемат конкретни действия, ЕСП не ги счита за ефективни мерки за намаляване на риска. ЕСП установи, че някои делегации на ЕС са се опитали да се намесят чрез диалога по политиките и политическия диалог, за да осигурят необходимото финансиране и/или персонал за реформите, финансирани от ЕС. Фактът, че споразуменията за отпускане на безвъзмездна финансова помощ не съдържат подробни предварителни условия, обаче е ограничил резултатите, които те са били в състояние да постигнат.

ИПП II зависи от националната политическа воля за предприемане на промени и ангажираност с реформите

36 Политическата воля и ангажираността играят важна роля за успеха на всички реформи. По принцип държавите от Западните Балкани са поели ангажимент за реформи по силата на статута си на кандидатки/потенциални кандидатки за членство в ЕС. ЕС обаче признава^[25], че този ангажимент често е недостатъчен. Например в Съобщението от 2020 г. за засилване на процеса на разширяване лидерите от Западните Балкани се призовават да изпълняват по-убедително ангажимента си за извършване на необходимите основни реформи, било то в сферата на върховенството на закона или борбата с корупцията^[26]. Докладите по държави, които са част от годишния пакет на Комисията за разширяването, не съдържат раздел за оценка на ангажираността с реформите и политическата воля. Въпреки това и в шестте доклада Комисията систематично свързва липсата на ангажираност с липсата на значим напредък.

37 Въпреки че ИПП II може да създаде основата за институционална промяна, реформите могат да се проведат само при наличието на вътрешна политическа подкрепа. Извършеният от ЕСП одит на включените в извадката проекти показва, че когато компонентите на проекта са съсредоточени върху техническата помощ, повишаването на капацитета и институционалната ефективност, политическата подкрепа е била силна и тези дейности обикновено са протичали по план. Когато компонентите са насочени например към изменения в законодателната рамка с цел укрепване на независимостта и отчетността (като например в случаите на проекти 14 и 15), тогава политическият ангажимент често е бил по-слаб. Вж. каре 1 за примери как политическата воля влияе върху реформите в Сърбия.

Силната обвързаност с условия е дала резултати, но не е прилагана систематично

38 Клаузите за обвързаност с условия са сериозно предимство при прилагането на натиск за реформи и могат да намалят рисковете от недостатъчна политическа воля или административен капацитет. Обвързаността с условия означава поставянето на договори или помощ в зависимост от предварително поемане на ангажимент за изпълнение на определени условия. В случая на ИПП II Комисията многократно се е позовавала на „строга обвързаност с условия“ на равнището на проектите в своите последователни стратегии за разширяване, без да дава специално определение на термина.

39 Регламентът за ИПП II предвижда два вида обвързаност с условия за насърчаване на реформите. Първият вид е използването на възнаграждение за резултатите — механизъм за финансови стимули за бенефициентите, които постигат особен напредък в изпълнението на критериите за членство и/или ефективно прилагане на предприсъединителната помощ. Вторият вид е въвеждането на допълнителни изисквания за постепенното отпускане на помощта. Комисията е приложила такива изисквания в две от шестте държави от Западните Балкани. В Косово комитетът за мониторинг по ИПП е обвързал постигането на реформи, по-специално в областта на реформата на публичната администрация и управлението на публичните финанси, с бъдещата финансова помощ от ЕС^[27], а в Босна и Херцеговина Комисията е определила специални условия за стимулиране на реформите, които са в застой, в областта на отчетността и независимостта на съдебната система. Примерът в каре 2 показва начина, по който обвързаността с условия може да бъде използвана за прилагане на натиск за реформа, но одитната дейност на ЕСП показва, че Комисията не го използва систематично.

40 Въпреки че отпускането на възнаграждения за постигнати резултати през 2020 г. е укрепило връзката между напредъка по „основните теми“ и допълнителното финансиране по ИПП II, не съществува разпоредба или условие, които да обвързват липсата на напредък или отрицателния напредък с намаляване на финансирането в конкретни области, в които редовно се отпуска помощ, като например инфраструктурата или развитието на селските райони. Налагането на допълнителни изисквания (вж. каре 2 и точка 38) е по-ефективен вид обвързаност с условия, тъй като може да предизвика национални корекции в резултат от предприемането на незабавно намаляване на помощта. Независимо от това механизмът за допълнителни изисквания не се прилага систематично. За разлика от първоначалната схема на ИПП, ИПП II не предвижда изрично възможността за временно преустановяване на помощта, ако държава бенефициент не спазва основните принципи на демокрацията, върховенството на закона и зачитането на правата на човека.

41 В своя документ за изразяване на позиция от 27 март 2019 г. Европейският парламент се застъпва за по-строги правила за обвързаност с условия, с работеща клауза за спиране на помощта, за да се санкционира отстъплението в областите на демокрацията, върховенството на закона и зачитането на правата на човека^[28]. Регламентът за ИПП III^[29] има за цел да засили обвързаността с условия, но не е ясно как това ще се отрази на предоставянето на финансиране.

42 В своя план за действие, приложен към съобщението от 2018 г., Комисията предлага в преговорите за присъединяване да се използва обвързаност с условия, „[…] като се осигури постигането на конкретни резултати в реформата на съдебната система и борбата с корупцията и организираната престъпност преди временното приключване на техническите преговори по други глави“. Държавите членки обаче не са отразили тази възможност в Декларацията от София (вж. точка 17).

43 Обвързаността с условия може да бъде използвана и на най-високо политическо равнище чрез „клаузата за цялостен баланс“, която позволява на Съвета да реши да не отваря или да не затваря някоя преговорна глава, ако напредъкът по глави 23 и 24 е незадоволителен. Тази клауза беше използвана при откриването на Междуправителствената конференция (МПК) от 2012 г. за присъединяването на Черна гора и още веднъж на МПК от 2014 г. за присъединяването на Сърбия. Комисията се позовава на клаузата в доклада си от 2014 г. за напредъка на Черна гора и в стратегическия документ относно разширяването за 2014—2015 г., в които приканва органите на Черна гора да преодолеят установените недостатъци.

44 Клаузата за цялостния баланс е изрично посочена в съобщението на Комисията от 2020 г. относно разширяването, където, въпреки че отправя множество критики към Сърбия, Комисията е на мнение, че „[…] понастоящем е налице цялостен баланс […]“. Заключението на Съвета обаче е, че Сърбия не е изпълнила условията за отваряне на нова глава в преговорите за присъединяване и […] страната трябва да постигне напредък в областите на демокрацията, независимостта на съдебната власт, свободата на изразяване на мнение и свободата на медиите^[30]. Макар че Съветът не е взел официално решение да използва клаузата за цялостния баланс, ЕСП счита, че това изявление е довело до същото заключение. Решението е предизвикало реакция в Белград, като както президентът, така и новото правителство са поели ангажимент пред делегацията на ЕС и държавите от Петорката^[31] да ускорят напредъка. По време на своя одит ЕСП не откри насоки кога и как следва да се прилага клаузата за цялостния баланс.

45 Друг пример за определяне от Съвета на допълнителни условия, придружени от конкретен график, е свързан с кандидатурата на Албания за започване на преговори за присъединяване. През април 2018 г. Комисията издава препоръка за започване на преговори, без да поставя допълнителни условия. В заключенията си от юни 2018 г. обаче Съветът обвързва преговорите с предприемането на действия в пет основни области и инструктира Комисията да наблюдава и да докладва относно напредъка. Въпреки че през май 2019г. Комисията отбелязва, че е постигнат значителен напредък, и отново препоръчва да бъдат започнати преговори, Съветът отлага два пъти вземането на решение по този въпрос. През март 2020 г. той най-накрая взема решение да бъдат започнати преговори, но повече от година по-късно все още няма договорена обща преговорна рамка на ЕС. Бавният темп на преговорите за присъединяване рискува да отслаби очакваната преобразяваща сила на обвързаността с условия.

Действията на ЕС са допринесли за извършването на реформи, но са имали слабо цялостно въздействие върху напредъка в областта на върховенството на закона

46 В настоящия раздел ЕСП извършва оценка на приноса на действията на ЕС за реформите в областта на върховенството на закона в Западните Балкани и въздействието на тези реформи върху цялостния напредък на всяка от държавите в тази област. ЕСП провери дали действията на ЕС са допринесли за тези развития и дали този принос може да бъде устойчив във времето. За да придобие по-добра представа за изпълнението и устойчивостта на проектите на ЕС, както и за мониторинга от страна на Комисията, ЕСП също така извърши оценка на крайните продукти и крайните резултати на извадка от 19 проекта^[32]. За подробни данни за извадката вж. приложение I.

Планираните крайни продукти по проектите в повечето случаи са били постигнати, но крайните резултати са от техническо и оперативно естество

47 13^[33] от 19-те проекта, които ЕСП провери, бяха приключени по времето на извършването на одита^[34], докато останалите шест бяха все още в процес на изпълнение. В десет^[35] от 13-те приключени проекта крайните продукти са били постигнати напълно или в голяма степен съгласно планираното. В седем от случаите обаче това е било направено чрез удължаване на договорите, вариращо от един^[36] до десет^[37] месеца. От тези десет проекта, проекти 11 и 12 се отличават с качеството на тяхното докладване, с ясна информация относно дейностите и резултатите. По проект 11 е била използвана „система на светофара“ за наблюдение и показване на изпълнението на показателите за крайните продукти за всяка дейност.В три от останалите приключени проекти^[38], макар и окончателните доклади все още да не бяха на разположение, междинните доклади показваха напредък по отношение на целите.

48 Най-често срещаните показатели за крайни продукти по проектите, които ЕСП провери, са количествени и са свързани с предоставянето на курсове за обучение и семинари, осигуряването на експерти (които да помагат при изготвянето на законодателни актове, планове за действие, стратегии и методологически насоки), завършването на изследвания и пилотни проекти в сферата на ИТ или в несвързана с ИТ сфера, и предоставянето на правни консултации.

49 ЕСП провери и крайните резултати на 13-те приключени проекта от извадката си^[39]. Заключението е, че пет проекта са постигнали това, което е било предвидено^[40] (вж. каре 3), а три други проекта са на път да постигнат крайните резултати^[41]. Останалите проекти не беше възможно да се оценят по този начин поради липсата на окончателни доклади към момента на извършването на одита и незадоволително докладване относно постиженията (вж. каре 4).

50 Когато е налице политическа воля, подкрепата от ЕС може да има значимо въздействие. В каре 5 е представен пример за два финансирани по ИПП II проекта, при които политическата воля е спомогнала за засилване на въздействието на подкрепата от ЕС.

51 ЕСП установи, че свободата на изразяване на мнение е била най-слабо обхванатият елемент, финансиран по ИПП II, от сферата на върховенството на закона. Беше констатирано обаче, че когато е била предоставена подкрепа, тя се е оказала от полза. Успешен пример за това е проект 19. Проектът напредва съгласно планираното и има вероятност да постигне предвидените крайни резултати, което се дължи на нарастващия брой получили подкрепа ОГО, активисти, журналисти, медии и други медийни участници, които продължават да функционират чрез подкрепа от Европейския фонд за демокрация^[42]. Всички получатели на безвъзмездна финансова помощ съобщават, че са получили възможност да укрепят гражданското си общество и работата на медиите (или да продължат да работят в условията на репресивна среда).

При мониторинга на проектите понякога не са били измервани крайните резултати и малко проекти има вероятност да бъдат устойчиви

52 Комисията редовно е осъществявала мониторинг на всички проекти от извадката на ЕСП, но оценката на изпълнението невинаги е била пълна, тъй като докладването обикновено е акцентирало повече върху дейностите, отколкото върху резултатите. В проверените от ЕСП доклади винаги се описва какво е било свършено, като дейностите се свързват с целите на проекта, но невинаги се описва какво е било постигнато при приключването на проекта, особено под формата на крайни резултати.

53 Непълното докладване често е резултат от недостатъци при разработването на проекта, и по-специално в неговата логическа рамка. Обикновено когато логическата рамка е била добре определена на етапа на подготовка, с показатели както за крайните продукти, така и за крайните резултати, включващи базови и целеви стойности, докладването е по-ясно и е възможно да се осъществява мониторинг на напредъка поне на равнището на крайните продукти. Девет проекта от извадката на ЕСП^[43] са имали добре определена логическа рамка. В девет проекта^[44] логическата рамка е имала недостатъци, било поради липсващи показатели или поради липсващи базови и целеви стойности. Четири проекта^[45] са били преработени впоследствие, като е била подобрена логическата рамка. За двата проекта за строителство^[46] естеството на договора е направило логическата рамка ненужна.

54 От деветте проекта, които са постигнали всички или повечето от крайните си продукти (вж. точка 47), пет са били предмет на независим ориентиран към резултатите мониторинг (ОРМ)^[47], който едновременно е очертал резултатите от проекта и е спомогнал да се подобри изпълнението и докладването. Докладите за ОРМ, които са били изготвени на ранен етап, са осигурили полезна входяща информация за проектите, които не са били на път да постигнат целите си, или когато е било трудно да се оцени напредъкът по съответния проект. В един случай^[48] неспазването на препоръка от доклад за ОРМ е довело до незадоволително докладване.

55 Докладите за ОРМ относно девет проекта от извадката на ЕСП^[49] са установили проблеми с устойчивостта на проекта. Във външната оценка на върховенството на закона от 2019 г. също се потвърждава, че в много случаи е трудно да се постигне устойчивост^[50]. Само три проекта са били приети от националните органи, което им дава известни гаранции за финансова устойчивост^[51]. В другите случаи финансовата устойчивост е зависела предимно от продължаването на подкрепата от ЕС^[52]. Заедно със слабата ангажираност с проектите (вж. също каре 6) двете най-очевидни пречки за устойчивостта са незадоволителният финансов и институционален капацитет. Това е признато и от комитета за мониторинг на ИПП II на заседанието му през 2019 г.: „Устойчивостта на резултатите от финансираните от ЕС действия често е изложена на риск, особено поради лоша поддръжка и липса на финансови ресурси“^[53].

56 Докладването относно извлечените поуки при приключването на проекта може да помогне да се установят пречките за устойчивостта на резултатите. Годишните програми за действие съдържат параграф относно извлечените поуки, които често са свързани с отпусната преди това помощ; проектите от извадката на ЕСП също съдържат раздел, в който се описва как те са използвали като основа предходни проекти по ИПП. В този предварителен параграф обаче липсва анализ кои действия са имали или не са имали резултат, с подходящи препоръки. Само в пет^[55] от 13-те приключени проекта, които бяха одитирани, ЕСП откри подробно докладване относно извлечените поуки. Например партньорът по изпълнението за проект 12 е подчертал ограниченията на органите, когато се сблъскат с обема и скоростта на законодателните и регулаторните промени, и е изтъкнал, че бъдещите действия ще трябва да бъдат придружени от необходимите ресурси и обучение за осъществяване на реформите. Налице са и планове за включване на извлечените поуки в окончателния доклад за един още действащ проект^[56].

Въпреки отпусканата в продължение на много години подкрепа от ЕС за реформите в Западните Балкани, продължават да съществуват съществени проблеми

57 След повече от 20 години политически и финансови усилия в Западните Балкани както Комисията, така и други международни организации отчитат ограничен напредък в ситуацията на върховенството на закона в региона (вж. фигура 7 — фигура 10). Описаните по-горе реформи очевидно не са били достатъчни да предизвикат мащабна промяна в областта на върховенството на закона, основно поради липсата на национална ангажираност и политическа воля (вж. точка 37).

58 В оценката от 2019 г. на подкрепата от ЕС за върховенството на закона^[57] се признава, че подкрепата на ЕС е насърчила положителни развития (като например развитието на секторни стратегии и планове за действие, изграждането на институционален капацитет и по-голяма независимост, отчетност и достъп до правосъдие). В нея също така се подчертава, че въпреки това напредъкът е бил ограничен и е било трудно да се постигне устойчивост. Според оценката това е свързано с ниските нива на политическа воля, институционалната съпротива срещу промените и недостатъчното участие или маргинализирането на гражданското общество.

59 Вследващите точки са представени основните трайни проблеми в областта на върховенството на закона в Западните Балкани и се очертава слабия напредък, постигнат в ключовите реформи.

Функциониране на съдебната система

60 Въвеждането на ново законодателство, насочено към засилване на независимостта, професионализма и отчетността на органите и структурите на съда и на прокуратурата в хода на борбата срещу корупцията и организираната престъпност, се сблъсква със закъснения — основно поради липсата на политическа ангажираност. В региона (по-специално в Албания, Черна гора и Сърбия) правителствени служители (някои от тях високопоставени) и членове на парламента продължават публично и редовно да коментират текущи разследвания и съдебни производства, а понякога дори отделни съдии и прокурори. В Сърбия статии в таблоиди са насочени срещу и се стремят да дискредитират членове на съдебната власт^[58], а в Албания Съветът на Европа критикува практиката на онлайн медии да разпространяват слухове и атаки срещу публични личности^[59].

61 В Сърбия някои съдии са поискали отвод по дела, свързани с местни политици, като са се позовали на натиск върху самите тях и техните семейства^[60]. В Черна гора скорошната реформа на Прокурорския съвет, последните решения на Съдебния съвет относно преназначаването на седемте председатели на съдилищата за трети пореден мандат, въпреки определеното в законодателството ограничение от два мандата,^[61] и невъзможността на Парламента да достигне квалифицирано мнозинство за високопоставени съдебни назначения показват, че съдебната власт и прокуратурата продължават да бъдат уязвими към политическа намеса.ВАлбания опитите за намеса в съдебната система, включително от страна на органите на съдебната система, и вътрешният и външният натиск върху прокурорите продължават да бъдат проблем^[62].

Борба с корупцията

62 Комисията докладва, че ситуацията в секторите, които са особено уязвими към корупция (тези, които включват значителни публични разходи или предполагат пряк контакт с обществеността), остава до голяма степен проблематична в целия регион. Неотдавнашен закон в Сърбия относно специалните процедури за инфраструктурни проекти, който позволява проектите от „стратегическо значение“ да бъдат изключени от правилата за обществени поръчки, поражда сериозни опасения относно възможностите за корупция^[63]. Организацията Transparency Serbia осъжда практиката на назначаване на „изпълняващи длъжността директори“, които да управляват публична собственост за период от шест месеца, като даваща възможност на управляващата партия „да държи тези хора изкъсо“^[64].

63 В последните си доклади за напредъка на Черна гора^[65] към членство Комисията констатира само „ограничен“ напредък в борбата с корупцията, която според нея е „широко разпространена в много области и продължава да буди безпокойство“. Наред с другото, в докладите се споменава разпространяването от бизнесмен през 2019 г. на тайни видео записи — а по-късно и на тайни аудио записи и документи — замесващи множество публични личности от ключови държавни институции в скандали с предполагаемо незаконно партийно финансиране и подкупи.

64 В Албания Агенцията за обществени поръчки докладва, че броят на процедурите на договаряне без предварително публикуване е намалял значително през последните години. Според интервюираните представители на бизнеса и журналисти (вж. приложение II за списъка на срещите) обаче корупцията при обществените поръчки е широко разпространена, с ясни признаци за завладяване на държавата: при процедурите често липсва действителна конкуренция, ценовите оферти за строителни работи са завишени, а при обществените поръчки за концесионни споразумения липсва прозрачност.

65 Показателите за корупция на Transparency International и Световната банка (вж. фигура 9) потвърждават, че въпреки многогодишните действия на ЕС за реформа завладяването на държавата и широко разпространената корупция не са били ограничени. ЕСП счита, че за да окаже значимо въздействие, ЕС се нуждае от координирани и едновременни действия в широк кръг области на политиката, свързани с върховенството на закона^[66]. Групирането от 2020 г. на преговорните глави в клъстери (паралелна оценка на глави 23 „Съдебна система и основни права“, 24 „Правосъдие, свобода и сигурност“, 5 „Обществени поръчки“, 18 „Статистика“ и 32 „Финансов контрол“ плюс икономически критерии, функциониране на демократични институции и реформа на публичната администрация) би трябвало да даде възможност за прилагането на такъв подход^[67] и следователно е стъпка в правилната посока. Тази промяна обаче се отнася само за Черна гора и Сърбия — двете държави, които в момента водят преговори, и тепърва ще се прилага на практика.

Свобода на изразяване на мнение

66 Според организациите Freedom House и „Репортери без граници“ няма подобрения в областта на свободата на изразяване на мнение с изключение на Северна Македония и Косово. Последните годишни доклади на Комисията за разширяването показват, че Босна и Херцеговина, Черна гора и Сърбия не са постигнали никакъв напредък от 2015 г. насам (вж. фигура 7).

67 Атаките срещу журналисти будят сериозна загриженост в целия регион^[68]. Журналистите и медиите продължават да бъдат мишена на сплашване, заплахи в социалните медии и физически нападения, докато разследванията и наказателното преследване са бавни. Медийната обстановка продължава да бъде силно поляризирана, а механизмите за саморегулиране — слаби. Нарастващият обем на дезинформацията в целия регион, която често се разпространява от подкрепяни от държавата медии^[69], допълнително поляризира обществото по време по-специално на предизборните кампании.

68 Дори в Албания, която е постигнала най-голям напредък в областта на независимостта на съдебната система, смущенията, причинени на системата от мащаба и бавните темпове на проверка, са се отразили на обществената подкрепа за съдебните реформи поради увеличаващия се обем на натрупаните за разглеждане дела и рискуват да подкопаят възприемането за тяхната легитимност. Делът на албанците, които считат, че реформите ще имат положително въздействие, се е свил от 71 % през 2016 г. на 53 % през 2019 г., а броят на хората, които са на мнение, че реформите се прилагат по подходящ начин, е намалял от 46 % на 32 % през същия период^[70]. Албанската общественост се информира най-вече от традиционни медийни източници^[71], които се възприемат като имащи преки интереси и които поради това могат или да омаловажат, или да акцентират върху корупционните скандали в зависимост от техните политически или бизнес връзки. Това също рискува да подкопае възприеманата легитимност на реформите.

69 ОГО, с които ЕСП проведе интервюта, обърнаха внимание на необходимостта от стратегическа комуникация, за да се разяснят положителните ефекти от реформите и да се обясни, че докато смущенията ще са временни, то преструктурирането на институциите ще донесе трайни ползи. Ефективното съобщаване на целите на ЕС на обществеността изисква непрекъснато сътрудничество и координация между правителствата и гражданското общество.

70 ЕС е подкрепил разработването на рамка за официално сътрудничество между правителството и гражданското общество, която понастоящем е въведена във всички държави от Западните Балкани. В момента обаче гражданското общество не играе достатъчно голяма роля в изготвянето на политиката и вземането на решения. С изключение на Северна Македония и до известна степен Черна гора, където делегацията на ЕС отчита скорошни подобрения в средата, в която функционира гражданското общество, ОГО в региона продължават да се заглушават. Интервюираните от ЕСП ОГО в Албания и Сърбия потвърдиха, че консултациите се провеждат ad hoc и че препоръките на гражданското общество често се пренебрегват в окончателните версии на документите. Те биха искали да засилят сътрудничеството си с делегациите на ЕС, независимата медийна общност и разследващите журналисти, така че, наред с другото, да наблюдават изпълнението на реформите и техния ефект върху развитието на корупцията, както и да привлекат общественото внимание и вниманието на правителствата в региона.

Заключения и препоръки

71 Основният извод от настоящия одит на ефективността на подкрепата от ЕС за върховенството на закона в Западните Балкани е, че действията на ЕС са допринесли за реформи в технически области като ефективността на съдебната система и разработването на съответното законодателство, но в условията на недостатъчна политическа воля това е имало ограничено цялостно въздействие върху постигането на напредък в основните реформи в областта на върховенството на закона в региона.

72 Независимо от някои положителни скорошни развития, предимно в Албания и Северна Македония, Комисията и други международни организации отчитат ограничен напредък в областта на върховенството на закона. Продължават да съществуват съществени проблеми в области като независимостта на съдебната власт, концентрацията на власт, политическата намеса и корупцията, които изискват допълнителни усилия за насърчаване на реформите в тези области (вж. точки 57, 58 и 68).

Препоръка 1 — Укрепване на механизма за насърчаване на реформите в областта на върховенството на закона в процеса на разширяване

Комисията следва да укрепи своя подход за насърчаване и подпомагане на основни реформи в процеса на разширяване. По-специално тя следва да се концентрира върху определянето на стратегически цели за всяка държава, участваща в процеса на разширяване, като установи крайни показатели за въздействие в основни области на върховенството на закона като независимостта на съдебната власт, свободата на изразяване на мнение, борбата с корупцията и завладяването на държавата, заедно с важни междинни цели за наблюдение на напредъка към тяхното постигане.

Срок за изпълнение — декември 2022 г.

73 ЕСП констатира, че чрез подхода „първо основните теми“ и групирането от 2020 г. насам на преговорните глави в клъстери Комисията е засилила своята насоченост към върховенството на закона в Западните Балкани и като цяло е изразила политическите приоритети на ЕС в сферата на върховенството на закона в конкретни действия по линия на Инструмента за предприсъединителна помощ (ИПП) (вж. точки 25 — 27).

74 Други международни организации, аналитични центрове и организации на гражданското общество (ОГО) са определили същите целеви области като Комисията в сферата на върховенството на закона. ЕСП установи, обаче, че подкрепата от ЕС за действия на гражданското общество в областта на върховенството на закона е недостатъчна за посрещане на нуждите на сектора и не се прави задълбочен мониторинг на нейното въздействие. Например Комисията е премахнала показателя по ИПП II за наблюдение на участието на гражданското общество в процеса на реформи и поради това не докладва за напредъка в тази област (вж. точки 28 — 31).

75 Благоприятната среда за медиите и гражданското общество може да спомогне за популяризиране и изясняване на целите и резултатите от действията на ЕС, за обясняване на пътя към членство в ЕС и за насърчаване на демократичните принципи на ЕС. ЕСП установи, че свободата на изразяване на мнение е областта, в която е постигнат най-малък напредък във всичките шест държави. В някои държави обществената подкрепа за реформите, необходими за тяхното присъединяване, намалява (вж. точки 68 — 70).

Препоръка 2 — Засилване на подкрепата за гражданското общество, ангажирано с реформи в областта на върховенството на закона и с независимостта на медиите

Комисията и Европейската служба за външна дейност следва да засилят подкрепата си за независимите организации на гражданското общество и независимите журналисти. По-специално те следва:

1. да приоритизират подкрепата за независимите медии и за организациите на гражданското общество, работещи активно в сферата на върховенството на закона, като отделят финансиране по ИПП III за действията на тези организации в областта на върховенството на закона;
2. да предоставят дългосрочна финансова подкрепа за организациите на гражданското общество и независимите медийни организации, която да не се отпуска изключително на база финансиране на проекти;
3. да съдействат на гражданското общество и независимите медийни организации за създаването на специално разработени инструменти за наблюдение на развитието на корупцията;
4. да наблюдават приноса на организациите на гражданското общество за реформите в областта на върховенството на закона чрез специфични показатели.

Срок за изпълнение — декември 2022 г.

76 Макар Комисията да признава, че административният капацитет и политическата воля са ключовите рискови области при изпълнението на проектите по ИПП, ЕСП не констатира конкретни действия за смекчаване на тази рискове. По-специално ключовите рискове не се използват за създаване на предварителни условия за финансирането или изпълнението на проектите, така че те не служат за разработване на конкретни мерки за смекчаване на риска. Делегациите на ЕС също така много рядко са използвали възможността да спрат финансовата подкрепа по ИПП, ако реформите не напредват задоволително. В ИПП II липсват достатъчно строги клаузи за обвързаност с условия, които биха свързали пряко забавените реформи в областта на върховенството на закона с последици за финансирането на други сектори. В законодателното предложение на Комисията за регламент за ИПП III се засилва обвързаността с условия. В проекта обаче не е посочено ясно как обвързаността с условия ще засегне предоставянето на финансиране (вж. точки 34 — 35 и 38 — 41).

77 ЕСП също така констатира, че когато Съветът е прилагал обвързаност с условия на политиката под формата на клауза за цялостния баланс, това е стимулирало държавите партньори да напреднат в изпълнението на техните планове за реформи. Между Комисията и Съвета са възникнали различия относно степента, в която дадена държава партньор е изпълнила клаузата. Според ЕСП тази ситуация излага на риск стимулиращите ефекти на обвързаността с условия (вж. точки 41 — 45).

Препоръка 3 — Засилване на използването на обвързаност с условия в ИПП III

Комисията следва да обвърже отпускането на финансирането по ИПП III в областите, несвързани с върховенството на закона (например развитието на селските райони и инфраструктурата), с напредъка в областта на върховенството на закона.

Срок за изпълнение — декември 2022 г.

78 Върховенството на закона обхваща няколко взаимосвързани хоризонтални области. Методологията за процеса на разширяване от 2020 г. е стъпка в правилната посока, тъй като включва групирането на преговорните глави в клъстери, като по този начин дава възможност на Комисията да разглежда едновременно всички области, свързани с върховенството на закона, по време на преговорите за присъединяване. Все пак новата методология се използва твърде отскоро, за да има някакви видими резултати, и се прилага само за държавите, които в момента водят преговори. Хоризонталният характер на върховенството на закона означава, че действията на ЕС, финансирани в други сектори по линия на ИПП, могат да бъдат отрицателно засегнати от широко разпространеното незачитане на върховенството на закона (вж. точка 65).

79 Повечето приключени проекти са постигнали планираните крайни продукти, а около половината са постигнали планираните крайни резултати. Що се отнася до текущите проекти, или е твърде рано да се направи оценка поради удължавания на проектите, или напредъкът не може да бъде измерен поради липсата или недостатъчното качество на информацията относно изпълнението. Когато е бил извършван ориентиран към резултатите мониторинг, той е спомогнал за открояване на резултатите от проектите и за подобряване на тяхното изпълнение. Като цяло ЕСП установи, че помощта по ИПП е помогнала за подобряване на ефективността на съдебната система и е била основен фактор за прилагането на законодателната рамка и за насърчаването на проактивен подход в борбата с корупцията (вж. точки 47 — 51).

80 Основните пречки за устойчивостта на проектите са незадоволителният финансов и институционален капацитет и липсата на политическа воля. Проектите по ИПП, приети от националните органи, са малко на брой и поради това може да не бъдат финансово устойчиви след спирането на подкрепата от ЕС. Освен това скромният напредък в областта на върховенството на закона през последните 20 години излага на риск цялостната устойчивост на подкрепата от ЕС, тъй като повдига въпроси относно надеждността на процеса на присъединяване. Докладването на извлечените поуки може да помогне за установяване на проблемите при изпълнението и пречките пред устойчивостта на резултатите, но то обикновено не е част от процеса на разработване на проектите (вж. точки 52 — 56).

Препоръка 4 — Подобряване на докладването и мониторинга на проектите

Комисията следва:

1. да създаде солидни логически рамки за всички съответни проекти, финансирани по ИПП, включително, наред с другото, ясно определени показатели за крайни продукти и крайни резултати, като се използват базови и целеви стойности;
2. да увеличи използването на мисии за ориентиран към резултатите мониторинг на проектите, финансирани по ИПП III, в сектора на върховенството на закона;
3. да включи раздел „извлечени поуки“ във всички окончателни доклади по проектите, с констатации и препоръки за подобряване на устойчивостта на резултатите от бъдещите проекти.

Срок за изпълнение — декември 2022 г.

Настоящият доклад беше приет от Одитен състав III с ръководител Bettina Jakobsen — член на Европейската сметна палата, в Люксембург на 9 ноември 2021 г.

Приложения

Приложение I— Одитирани проекти — Крайни продукти и крайни резултати

 Източник: ЕСП.

Приложение II— Списък на заинтересованите страни, с които са проведени интервюта (чрез видеоконферентни разговори)

Речник на термините и съкращенията

ВСПС: Висш съдебен и прокурорски съвет (Босна и Херцеговина)

ЕСВД: Европейска служба за външна дейност

ИПП: Инструмент за предприсъединителна помощ — инструмент на ЕС за изграждане на технически и административен капацитет в страните кандидатки и потенциални кандидатки

Краен продукт: Нещо произведено или постигнато по проект, като например предоставяне на курс за обучение или изграждане на път

Краен резултат: Непосредствена или по-дългосрочна планирана или непланирана промяна вследствие на изпълнението на проект, като например ползи в резултат от по-добре обучената работна сила

Логическа рамка: Инструмент за подробно планиране, който обхваща изпълнението, управлението, мониторинга и оценката на проектите

ОГО: Организация на гражданското общество

ОРМ: Ориентиран към резултатите мониторинг — преглед от независими експерти на крайните продукти и крайните резултати от текущите проекти спрямо критерии като целесъобразност, ефикасност, ефективност, въздействие и устойчивост

Процес на стабилизиране и асоцииране: Политиката на ЕС спрямо държавите от Западните Балкани, насочена към осъществяване на реформи с оглед на превръщането им в държави членки в бъдеще

ССА: Споразумение за стабилизиране и асоцииране — споразумение, което ЕС сключва отделно с всяка от държавите от Западните Балкани като част от процеса на стабилизиране и асоцииране

GRECO: Група държави срещу корупцията — орган на Съвета на Европа, който наблюдава спазването от държавите членки на стандартите на организацията за борба с корупцията

Отговори на Комисията и ЕСВД

https://www.eca.europa.eu/bg/Pages/DocItem.aspx?did=60343

Хронология

https://www.eca.europa.eu/bg/Pages/DocItem.aspx?did=60343

Одитен екип

Специалните доклади на ЕСП представят резултатите от нейните одити на политиките и програмите на ЕС или теми, свързани с управлението, в конкретни бюджетни области. ЕСП подбира и разработва одитните си задачи така, че те да окажат максимално въздействие, като отчита рисковете за изпълнението или съответствието, проверявания обем приходи или разходи, предстоящите промени, както и политическия и обществения интерес.

Настоящият одит на изпълнението беше извършен от Одитен състав III „Външни действия, сигурност и правосъдие“ с ръководител Bettina Jakobsen — член на ЕСП. Одитът беше ръководен от члена на ЕСП Juhan Parts със съдействието на Ken-Marti Vaher — ръководител на неговия кабинет и Margus Kurm — аташе в кабинета; Alejandro Ballester Gallardo — главен ръководител; Theodoros Orfanos — ръководител на задача; Naiara Zabala Eguiraun и Flavia Di Marco — одитори. Thomas предостави езикова подкрепа.

 

Бележки

^* Това название не засяга позициите по отношение на статута и е съобразено с Резолюция 1244/1999 на Съвета за сигурност на ООН и становището на Международния съд относно обявяването на независимост от страна на Косово.

^[1] Предложение за Регламент на Европейския парламент и на Съвета относно защитата на бюджета на Съюза в случаите на широко разпространено незачитане на принципите на правовата държава в държавите членки, COM(2018) 324 final, 2.5.2018 г., стр. 1.

^[2] Член 21 от Договора за Европейския съюз.

^[3] Вж. политическите критерии за присъединяване, определени от Европейския съвет в Копенхаген през 1993 г.; член 49 от Договора за Европейския съюз.

^[4] Регламент (ЕС, Евратом) 2020/2092 на Европейския парламент и на Съвета от 16 декември 2020 г. относно общ режим на обвързаност с условия за защита на бюджета на Съюза.

^[5] Европейска комисия, Съобщение на Комисията: По-нататъшно укрепване на върховенството на закона в Съюза. Актуално състояние и възможни следващи действия, 3.4.2019 г.; стр. 1.

^[6] Marko Kmezić, „Rule of law and democracy in the Western Balkans: addressing the gap between policies and practice“, Southeast European and Black Sea Studies, 2020 г., стр. 3.

^[7] Действия на ЕС за борба с корупцията — Обмен на мнения, Съвет на ЕС, 12276/19, 27.9.2019 г.; стр. 3.

^[8] COM(2018) 65 final, 6.2.2018 г.; стр. 6.

^[9] COM(2018) 65 final, 6.2.2018 г.

^[10] Florian Bieber (2020 г.), „The Rise of Authoritarianism in the Western Balkans“, стр. 139; Jelena Džankić, Soeren Keil и Marko Kmezić (2018 г.), „The Europeanisation of the Western Balkans: A Failure of EU Conditionality?“, стр. 89; Marko Kmezič (2020 г.): „Rule of law and democracy in the Western Balkans: addressing the gap between policies and practice“, в Southeast European and Black Sea Studies, стр. 1—2.

^[11] Freedom House, Democracy status.

^[12] Freedom House, Change in democracy status.

^[13] Transparency International: Captured states in the Western Balkans and Turkey.

^[14] Tena Prelec и Jovana Marović, „No longer voting for the devil you know? Why the Balkans’ collective action problem might be easier to break than we think“, BiEPAG, януари 2021 г.

^[15] Съвместно изявление на върховния представител / заместник-председателя Жозеп Борел и члена на Комисията по въпросите на съседството и разширяването Оливер Вархели относно парламентарните избори; Мисия на САЩ в Организацията за сигурност и сътрудничество в Европа.

^[16] Съобщение на Комисията до Европейския парламент, Съвета, Европейския икономически и социален комитет и Комитета на регионите „Засилване на процеса на разширяване — надеждна перспектива за членство в ЕС за Западните Балкани“, COM(2020) 57 final.

^[17] How much has the EU invested already in the Western Balkans? „Questions and Answers: Economic and Investment Plan for the Western Balkans“.

^[18] Регламент № 231/2014 на Европейския парламент и на Съвета от 11.3.2014 г.

^[19] Освен двустранна подкрепа ЕС предоставя трансгранична и многонационална помощ, включително хоризонтални и регионални програми в областта на върховенството на закона. Няма обаче конкретно финансиране единствено за върховенството на закона.

^[20] Терминът „ЕС“ се отнася до различните генерални дирекции на Комисията (ГД), делегациите на ЕС и ЕСВД, но не и до държавите членки.

^[21] „[…] опитите за намаляване на плурализма и отслабване на важни стражи, като гражданското общество и независимите медии, представляват предупредителни знаци за наличието на заплахи за върховенството на закона“; COM(2019) 343 final „Укрепване на върховенството на закона в Съюза. План за действие“, стр. 2.

^[22] „Тематична оценка на подкрепата от ЕС за принципите на правовата държава в съседните държави, страните кандидатки и потенциални кандидатки за присъединяване (2010—2017 г.)“, Кратко изложение, Окончателен доклад, 2019 г., стр. 5.

^[23] Transparency International EU, „The Western Balkans:Captured states or a community of law?“.

^[24] IPA II Monitoring, Reporting and Performance Framework, Специален договор 2014/351 964, Окончателен доклад, 2016 г., стр. 45.

^[25] Съобщение на Комисията, „Надеждна перспектива за разширяване и засилен ангажимент на ЕС за Западните Балкани“, COM(2018) 65 final, стр. 8 и „Questions and Answers: Economic and Investment Plan for the Western Balkans“.

^[26] „Questions and Answers:Economic and Investment Plan for the Western Balkans“.

^[27] Заключения от заседанията на комитета за мониторинг на ИПП за Косово от март 2018 г. и април 2019 г.

^[28] Законодателна резолюция на Европейския парламент от 27 март 2019 г. относно предложението за регламент на Европейския парламент и на Съвета за създаване на Инструмент за предприсъединителна помощ (ИПП III).

^[29] Регламент (ЕС) 2021/1529 за създаване на Инструмент за предприсъединителна помощ (ИПП III).

^[30] Изявление на Михаел Рот, министър по европейските въпроси на Германия (ротационно председателство на Съвета) от 9.12.2020 г., статия в Serbiamonitor.

^[31] Петорката е неформална група за вземане на решения, която включва САЩ, Франция, Германия, Италия и Обединеното кралство.

^[32] ЕСП изключи от анализа един проект (проект 16) поради липса на приложимост, тъй като той е проект за строителство, който е бил отменен преди извършването на каквато и да е работа по него.

^[33] Това са проекти 1, 2, 3, 4, 6, 8, 9, 10, 11, 12, 17, 18 и 20. ЕСП счита проект 1 за приключен, тъй като е платен последният променлив транш от първоначалната сума за бюджетна подкрепа. През 2020 г. е било договорено четиригодишно удължаване на бюджетната подкрепа.

^[34] Крайната дата е определена за 31.1.2021 г.

^[35] Проекти 1, 2, 3, 4, 6, 8, 11, 12, 17 и 18.

^[36] Проект 11.

^[37] Проект 6.

^[38] Проекти 10, 11 и 20.

^[39] Проекти 1, 2, 3, 4, 6, 8, 9, 10, 11, 12, 17, 18 и 20.

^[40] Проекти 1, 4, 6, 12 и 17.

^[41] Проекти 2, 18 и 20.

^[42] Европейският фонд за демокрация е независима организация за отпускане на безвъзмездна финансова помощ, създадена през 2013 г. от ЕС и държавите членки като независим международен доверителен фонд за насърчаване на демокрацията в съседните на ЕС държави, Западните Балкани, Турция и други държави.

^[43] Проекти 2, 7, 10, 11, 12, 15, 18, 19, 20.

^[44] Проекти 1, 3, 4, 5, 8, 9, 13, 14, 17.

^[45] Проекти 1, 5, 9, 14.

^[46] Проекти 6 и 16.

^[47] Проекти 3, 4, 12, 18, 19.

^[48] Проект 3.

^[49] Проекти 3, 4, 5, 9, 10, 12, 14, 18, 19.

^[50] „Тематична оценка на подкрепата от ЕС за принципите на правовата държава в съседните държави, страните кандидатки и потенциални кандидатки за присъединяване (2010—2017 г.)“, Кратко изложение, Окончателен доклад, 2019 г.

^[51] Проекти 6, 12 и 17.

^[52] Проекти 1, 2, 4, 10, 18.

^[53] Комитет за мониторинг по ИПП II, протокол от 2019 г., стр. 2.

^[54] 2020 Evaluation of IPA and other donors' assistance (grants) to HJPC — Кратко изложение, стр. 13.

^[55] Проекти 1, 3, 9, 12, 18.

^[56] Проект 5.

^[57] „Тематична оценка на подкрепата от ЕС за принципите на правовата държава в съседните държави, страните кандидатки и потенциални кандидатки за присъединяване (2010—2017 г.)“, Окончателен доклад, 2019 г.

^[58] Европейска комисия, Доклад за Сърбия за 2020 г., стр. 20.

^[59] Венецианска комисия, Announcement of the opinion on the Law on Audio-visual Media Services, юни 2020 г.

^[60] Европейска комисия, Доклад за Сърбия за 2020 г., стр. 20.

^[61] Freedom House, Nations in Transition, Черна гора, 2020 г.

^[62] Европейска комисия, Доклад за Албания за 2020 г., стр. 20.

^[63] Европейска комисия, Доклад за Сърбия за 2020 г., стр. 29.

^[64] Коментар на председателя на организацията Transparency Serbia след публикуването на доклада за 2020 г.

^[65] Доклади за Черна гора за 2019 г. и 2020 г.

^[66] Вж. например Marko Kmezić и Florian Bieber, „Protecting the rule of law in EU Member States and Candidate Countries“, по-специално глава 4 „Ways forward“.

^[67] Съобщение на Комисията до Европейския парламент, Съвета, Европейския икономически и социален комитет и Комитета на регионите „Засилване на процеса на разширяване — надеждна перспектива за членство в ЕС за Западните Балкани“, COM(2020) 57 final, Техническо приложение.

^[68] Human Rights Watch, „Attacks on journalists still a problem in the Western Balkans“.

^[69] Euractiv, In Serbia, fake news is spread by state-backed media, 4.5.2021 г.

^[70] IDM, „Opinion poll 2019:Trust in Governance“.

^[71] Пак там.

За контакти

ЕВРОПЕЙСКА СМЕТНА ПАЛАТА
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxembourg
LUXEMBOURG

Тел. +352 4398-1
За запитвания: eca.europa.eu/bg/Pages/ContactForm.aspx
Уебсайт: eca.europa.eu
Туитър: @EUAuditors

Допълнителна информация за Европейския съюз можете да намерите в интернет (http://europa.eu).

Люксембург: Служба за публикации на Европейския съюз, 2022 г.

PDF	ISBN 978-92-847-7197-4	ISSN 1977-5814	doi:10.2865/369562	QJ-AB-21-028-BG-N
HTML	ISBN 978-92-847-7203-2	ISSN 1977-5814	doi:10.2865/62369	QJ-AB-21-028-BG-Q

АВТОРСКИ ПРАВА

© Европейски съюз, 2022 г.

Политиката на ЕСП относно повторната употреба се изпълнява в съответствие с Решение № 6-2019 на Европейската сметна палата относно политиката за свободно достъпни данни и повторната употреба на документи.

Освен ако не е посочено друго (напр. в отделни известия за авторските права), съдържанието на информацията на ЕСП, притежавана от ЕС, е лицензирано по „Creative Commons Attribution 4.0 International“ (CC BY 4.0). Това означава, че повторното използване е позволено, при условие че са посочени първоначалните източници и извършените промени. Лицето, което използва информацията повторно, следва да не изменя първоначалния смисъл или послание на документа. ЕСП не носи отговорност за последствия, възникнали в резултат на повторното използване.

Уреждането на допълнителни права в случаите, когато дадено съдържание изобразява разпознаваеми частни лица, например на снимки на персонала на ЕСП или фотографии, включващи трети страни, е Ваша отговорност. В случаите, когато е получено разрешение, то отменя и заменя горепосоченото общо разрешение и ясно посочва всички ограничения при употребата.

За да използвате или възпроизвеждате съдържание, което не е собственост на ЕС, възможно е да трябва да поискате разрешение директно от носителите на авторските права:

• Фигури 1 и 4: Изображенията са направени с Pixel perfect от https://flaticon.com.

Софтуер или документи, обхванати от правата на индустриална собственост, като патенти, търговски марки, регистрирани дизайни, лого и наименования, са изключени от политиката на ЕСП за повторно използване и не са Ви преотстъпени.

Всички уебсайтове на институциите на Европейския съюз, включени в домейна europa.eu, съдържат връзки към уебсайтовете на трети страни. Тъй като ЕСП не контролира съдържанието им, моля, запознайте се с тяхната политика за поверителност на данните и с политиката за авторските права.

Използване на логото на Европейската сметна палата

Логото на Европейската сметна палата не може да бъде използвано без предварително разрешение от нейна страна.

ЗА КОНТАКТ С ПРЕДСТАВИТЕЛИ НА ЕС

Лично
В целия Европейския съюз съществуват стотици информационни центрове „Europe Direct“. Адресът на най-близкия до Вас център ще намерите на уебсайта https://europa.eu/european-union/contact_bg

По телефона или по електронна поща
Europe Direct е служба, която отговаря на въпроси за Европейския съюз. Можете да се свържете с тази служба:

• чрез безплатния телефонен номер 00 800 6 7 8 9 10 11 (някои оператори може да таксуват обаждането),
• или стационарен телефонен номер +32 22999696, или
• по електронна поща чрез формуляра на разположение на адрес https://europa.eu/european-union/contact_bg.

ЗА ДА НАМЕРИТЕ ИНФОРМАЦИЯ ЗА ЕС

Онлайн
Информация за Европейския съюз на всички официални езици на ЕС е на разположение на уебсайта Europa на адрес https://europa.eu/european-union/index_bg.

Публикации на ЕС
Можете да изтеглите или да поръчате безплатни и платени публикации на адрес https://op.europa.eu/bg/publications. Редица безплатни публикации може да бъдат получени от службата Europe Direct или от Вашия местен информационен център (вж. https://europa.eu/european-union/contact_bg).

Право на ЕС и документи по темата
За достъп до правна информация от ЕС, включително цялото право на ЕС от 1951 г. насам на всички официални езици, посетете уебсайта EUR-Lex на адрес http://eur-lex.europa.eu.

Свободно достъпни данни от ЕС
Порталът на ЕС за свободно достъпни данни (http://data.europa.eu/euodp/bg) предоставя достъп до набори от данни от ЕС. Данните могат да бъдат изтеглени и използвани повторно безплатно, както за търговски, така и за нетърговски цели.