EU's støtte til turisme: behov for nye strategiske retningslinjer og en bedre finansieringstilgang

Resumé

I EU er verdens mest besøgte region og tegnede sig i 2019 for ca. 37 % af alle internationale turistbesøg. Turisme er således en vigtig økonomisk sektor i EU. I 2019 udgjorde den 9,9 % af bruttonationalproduktet og 11,6 % af alle job. Covid-19-pandemien har haft en dramatisk og hidtil uset indvirkning på turistsektoren, som brat reducerede turiststrømmene og dermed de turismerelaterede virksomheders indtægter. Ud over dette umiddelbare chok står turistsektoren også over for andre mere langsigtede udfordringer, som er knyttet til dens grønne og digitale omstilling, dens konkurrenceevne, dens bæredygtighed og dens modstandsdygtighed.

II EU spiller en supplerende rolle i turismepolitikken, hvor det støtter og koordinerer de foranstaltninger, medlemsstaterne træffer. Der var ikke noget dedikeret EU-budget for turisme i perioden 2014-2020. Den finansielle støtte til turisme kunne ydes gennem flere EU-programmer. Dette vil fortsat være tilfældet i perioden 2021-2027.

III I lyset af turistindustriens relevans i EU besluttede vi at gennemføre en revision for at vurdere, om Kommissionen ydede et effektivt bidrag med hensyn til at støtte EU's turistindustri og supplere medlemsstaternes foranstaltninger i denne sektor i perioden 2014-2020. Vi undersøgte, om Kommissionens turismestrategi effektivt imødekom turistsektorens behov og jævnligt blev ajourført, så den afspejlede ændringer i prioriteterne. Vi analyserede, om den finansielle støtte fra Den Europæiske Fond for Regionaludvikling (EFRU) til offentlige turismeinvesteringer var i overensstemmelse med EU's og de nationale og regionale turismestrategier, og om den var bæredygtig og fokuseret på investeringer, der tilfører værdi, som rækker ud over selve projekterne. Endelig undersøgte vi, om Kommissionen iværksatte foranstaltninger til afbødning af covid-19-pandemiens indvirkning på turistsektoren.

IV Denne revision tilsigter at levere input til Kommissionens arbejde med at udforme en omfattende 2030-turismestrategi med mellemlange og langsigtede mål. Vi forventer, at denne revision også vil bidrage til en bedre udformning og gennemførelse af EU's finansielle støtte til investeringer i turisme i perioden 2021-2027 med henblik på at opnå effektive og bæredygtige resultater.

V Samlet set konstaterede vi, at Kommissionens foranstaltninger til støtte for EU's turistindustri i perioden 2014-2020 var delvist effektive:

•  Kommissionen udformede EU's nuværende turismestrategi i 2010. Fra 2015 og frem til covid-19-pandemien reviderede Kommissionen delmålene for turisme inden for rammerne af bredere politiske strategier, men den omsatte ikke disse delmål til en konkret handlingsplan, der kunne understøtte gennemførelsen af dem. Som reaktion på covid-19-pandemiens dramatiske indvirkning på EU's turistsektor iværksatte Kommissionen foranstaltninger med henblik på at udarbejde en turismedagsorden for 2030. Vi mener, at dette er et skridt i den rigtige retning, selv om visse elementer endnu ikke er blevet realiseret.
•  Inden for EFRU's operationelle programmer blev prioriteterne for investeringer i turisme fastsat med henvisning til de eksisterende turismestrategier på EU-, nationalt og regionalt plan. Resultaterne af vores analyse af EFRU-projekter vedrørende turisme var blandede: Nogle projekter var bæredygtige og bidrog til at fremme turistaktiviteten i regionen, mens andre kun havde en begrænset effekt. I flere tilfælde resulterede mangler i den indledende projektplanlægning og de indledende behovsvurderinger samt i projektudvælgelsesfasen i reduktioner af projektomfanget, forsinkelser og budgetoverskridelser under projektgennemførelsen. EFRU-lovgivningen for perioden 2014-2020 omfattede én fælles outputindikator for turismeinvesteringer finansieret af EFRU. Derudover kunne medlemsstaterne gøre brug af programspecifikke indikatorer. Der blev dog ikke anvendt nogen fælles resultatindikatorer i perioden 2014-2020. Den fælles outputindikator gør det ikke i alle tilfælde muligt at måle projekternes tilsigtede resultater, selv om disse var nævnt i projektforslaget. Kommissionen skal inden udgangen af 2024 foretage en efterfølgende evaluering af EFRU-støtten i perioden 2014-2020.
•  EU's turistsektor har som følge af covid-19-pandemien fået et chok uden lige. Kommissionen har iværksat foranstaltninger og fremsat forslag til at afbøde denne krises indvirkning på EU's turistindustri.

VI I nærværende beretning anbefaler vi, at Kommissionen:

•  udarbejder en ny strategi for EU's turismeøkosystem, som udtrykkeligt tilsigter at understøtte investeringer, der bidrager til en mere bæredygtig form for turisme
• tilskynder medlemsstaterne til, at de i forbindelse med EFRU-finansierede investeringer i turisme anvender udvælgelsesprocedurer, som understøtter de nye strategiske retningslinjer.

Indledning

Turismens relevans i EU

01 "Turisme" henviser til den aktivitet, hvor besøgende foretager en rejse til en destination uden for deres sædvanlige bopæl og er der i mindre end ét år. Dette kan være med henblik på forretning eller fornøjelse^[1]. Turistsektoren omfatter en bred vifte af økonomiske aktiviteter, der indbefatter levering af varer eller tjenesteydelser, som de besøgende efterspørger, og som direkte eller indirekte understøtter deres turistaktiviteter. Det kan f.eks. være transportydelser til enkeltpersoner, rejsebureauer og rejsearrangører, indkvartering, restaurant- og cateringydelser, kultur-, sports- og fritidsfaciliteter eller lokale turismevarer og -tjenesteydelser^[2].

02 Den Europæiske Union er verdens mest besøgte region (jf. figur 1). I 2019 tog EU-27 imod ca. 539 millioner internationale turister, næsten 37 % af det samlede antal på verdensplan. Samme år var EU-27's indtægter fra international turisme 383 milliarder euro, svarende til 28,9 % af indtægterne fra turisme på verdensplan. Fire EU-medlemsstater (Frankrig, Spanien, Italien og Tyskland) er alle at finde blandt de ti lande i verden, der modtager det største antal internationale turister og har de højeste indtægter fra turisme^[3].

03 I 2019 blev turistsektorens direkte og indirekte (spillovereffekt) betydning for EU's BNP vurderet til 9,9 %. Endvidere arbejder 11,6 % af hele EU's arbejdsstyrke inden for turisme (svarende til ca. 23,5 millioner job)^[4]. Over 99 % af virksomhederne i EU's turistsektor er små og mellemstore virksomheder (SMV'er)^[5].

04 Turistsektorens økonomiske betydning varierer i høj grad medlemsstaterne imellem: fra 4 % til 6 % af BNP i Irland, Polen, Belgien og Litauen til over 20 % i Kroatien og Grækenland (jf. figur 2).

05 Forholdet mellem indenlandske og udenlandske besøgende varierer medlemsstaterne imellem (jf. figur 3). I Sverige, Polen, Rumænien og Tyskland er mere end 75 % af turisterne indenlandske besøgende. Lande med lave befolkningstal (Luxembourg og Malta) samt Kroatien har de højeste procentdele af udenlandske besøgende (begge ca. 90 %). I to af EU's primære turistdestinationer - Italien og Spanien - er fordelingen mere jævn.

Retlige og institutionelle rammer

06 Turismepolitikken hører primært under medlemsstaternes beføjelser, mens EU supplerer og støtter medlemsstaternes indsats. EU's foranstaltninger går generelt ud på at fremme konkurrenceevnen og støtte udviklingen af virksomhederne i sektoren og samarbejdet mellem medlemsstaterne. EU-traktaten muliggør også fastsættelse af specifikke lovgivningsmæssige foranstaltninger til at supplere medlemsstaternes indsats^[6].

07 Kommissionen har med sin turismepolitik det mål at opretholde Europas position som et førende turistmål og samtidig maksimere industriens bidrag til vækst og beskæftigelse og fremme samarbejdet mellem EU-landene, især gennem udveksling af god praksis^[7]. I 2020 udpegede Kommissionen turisme som et af de 14 industrielle økosystemer i sin industripolitik^[8].

08 EU's vigtigste institutionelle interessenter og organer er:

•  Europa-Parlamentets Transport- og Turismeudvalg (TRAN) og dets taskforce om turisme
•  Rådet for Den Europæiske Union (hvor spørgsmål vedrørende turisme almindeligvis håndteres af Rådet for Konkurrenceevne)
•  Det Rådgivende Udvalg for Turisme^[9], hvis formandskab varetages af Kommissionen (GD GROW), og som er et forum for konsultation og koordinering, hvor repræsentanter for medlemsstaterne og Kommissionen udveksler oplysninger og drøfter spørgsmål vedrørende turismepolitik og levering af tjenester til turister.

09 Flere af Kommissionens tjenestegrene arbejder med emner af direkte relevans for turisme, men de to generaldirektorater, der primært tager sig af turismepolitik og EU-finansiering til turisme, er:

•  Generaldirektoratet for det Indre Marked, Erhvervspolitik, Iværksætteri og SMV'er (GD GROW), som er den tjenestegren i Kommissionen, der er ansvarlig for turismepolitikken
•  Generaldirektoratet for Regionalpolitik og Bypolitik (GD REGIO), som sammen med medlemsstaterne forvalter EFRU (der leverer hovedparten af EU-finansieringen til turisme).

I forbindelse med covid-19-pandemien spillede Generaldirektoratet for Sundhed og Fødevaresikkerhed (GD SANTE) også en særlig rolle i forberedelsen af de nødvendige betingelser for at kunne genetablere rejsefriheden i Unionen.

10 De væsentligste internationale organisationer på turismeområdet omfatter FN's Verdensturistorganisation (UNWTO), OECD og World Travel and Tourism Council (WTTC). European Travel Commission (ETC), en forening af nationale turistråd, arbejder også for at promovere Europa som turistmål i tredjemarkeder.

Covid-19-pandemiens indvirkning på EU's turistsektor

11 Covid-19-pandemien har overalt i verden haft en dramatisk og hidtil uset indvirkning på turistsektoren, som brat reducerede turiststrømmene og dermed turismevirksomhedernes indtægter. I de første tre kvartaler af 2020 var antallet af internationale turister i EU 67,5 % lavere end i samme periode i 2019. Faldet varierede fra 46 % til 84 % i medlemsstaterne (jf. figur 4). De fleste af de turismeinteressenter, vi interviewede, tvivlede på, at turismeefterspørgslen ville være på niveauerne fra før krisen før 2024.

12 Faldet i besøgstallene som følge af de indførte rejserestriktioner har ført til et betydeligt fald i turistsektorens bidrag til økonomien. I 2020 mistede EU ca. 2 millioner job i rejse- og turistsektoren, og dennes bidrag til BNP faldt til det halve i forhold til 2019 (fra ca. 10 % til 5 % af BNP)^[10]. Traditionelle turistmål som Kroatien, Cypern, Grækenland, Malta og Spanien samt Irland oplevede de største fald (mere end 60 %) (jf. figur 5).

13 Turistsektorens investeringskapacitet er også blevet kraftigt påvirket. Kommissionen vurderede inden for rammerne af den Next Generation EU-pakke, der blev foreslået i maj 2020, at turismeøkosystemet i EU ville blive udsat for et fald i indtægter på ca. 171 milliarder euro i 2020 og 2021 som følge af pandemiens konsekvenser og rejserestriktionerne^[11]. Af de 14 industrielle økosystemer, Kommissionen analyserede, er turismen den industri, hvis grundlæggende investeringsbehov vurderes at være det største, og det vurderes til at være langt større end de fleste af de andre økosystemers behov. Kommissionen vurderede, at de grundlæggende investeringsbehov til genopretningen af turismeøkosystemet er på 161 milliarder euro (heri ikke medregnet investeringsbehovene vedrørende den grønne og digitale omstilling).

EU's finansielle støtte til investeringer i turisme

14 Der er ikke noget særskilt budget for turisme i den flerårige finansielle ramme (FFR). Der findes flere EU-initiativer og -programmer, som kan levere finansiering til investeringer i turisme. I perioden 2014-2020 var der 12 programmer, som kunne anvendes til at finansiere foranstaltninger i turistsektoren under både direkte og delt forvaltning. I perioden 2021-2027 stiger dette antal til 14 programmer, herunder programmer oprettet til at afbøde virkningerne af covid-19-pandemien. Bilag I opfører en liste over turismerelaterede programmer i begge perioder og giver et overblik over de typer foranstaltninger, de hver især støttede eller støtter. Den lovgivningsmæssige ramme for Den Europæiske Fond for Regionaludvikling (EFRU) 2021-2027 omfatter et specifikt politikmål vedrørende bæredygtig turisme^[12]. Ud over dette specifikke politikmål kan bæredygtig turisme støttes gennem ethvert andet politikmål, så længe investeringerne bidrager til opfyldelsen af det relaterede mål og overholder de gældende grundforudsætninger og krav.

15 EFRU leverer størstedelen af EU's finansielle støtte til investeringer med direkte relation til turisme: ca. 6,4 milliarder euro i perioden 2007-2013 (jf. tabel 1) og ca. 4,3 milliarder euro indtil videre i perioden 2014-2020 (jf. tabel 2).

16 De offentlige myndigheder i medlemsstaterne udvælger projekter, der skal finansieres gennem de operationelle programmer (OP'er), og følger op på gennemførelsen af dem. Kommissionen fører i medfør af sine lovgivningsmæssige beføjelser tilsyn med OP'ernes gennemførelse for at sikre, at midlerne anvendes effektivt. Figur 6 viser tildelingen af EFRU-finansiering til interventionskoder vedrørende turisme i de enkelte medlemsstater i de seneste to programmeringsperioder.

17 Genopretnings- og resiliensfaciliteten^[13] giver medlemsstaterne mulighed for at finansiere investeringer og reformer, herunder i turistsektoren, som led i deres nationale genopretnings- og resiliensplaner. I oktober 2021 var 26 af de 27 nationale genopretnings- og resiliensplaner blevet indsendt til Kommissionen og 19 vedtaget af Rådet. Den tilgængelige finansiering fra genopretnings- og resiliensfaciliteten skal være forpligtet inden udgangen af 2023. Kommissionen skal udarbejde en evalueringsrapport om gennemførelsen af genopretnings- og resiliensfaciliteten senest i 2024 og en rapport om efterfølgende evaluering senest i december 2028.

18 På tidspunktet for denne revision er status med hensyn til de fire omfattede medlemsstater følgende: Den spanske nationale genopretnings- og resiliensplan blev godkendt af Kommissionen i juni 2021 og efterfølgende vedtaget af Rådet i juli 2021; den rumænske genopretnings- og resiliensplan blev godkendt af Kommissionen i september 2021; de to andre medlemsstaters nationale genopretnings- og resiliensplaner befinder sig stadig i Kommissionens vurderingsfase. Tre af disse fire medlemsstater (Polen, Spanien og Rumænien) medtog specifik støtte til investeringer i turistsektoren i udkastene til deres nationale genopretnings- og resiliensplaner (jf. tabel 3).

Fremtidige udfordringer og mønstre

19 De fleste eksperter i de internationale organisationer, vi interviewede, mener, at når de umiddelbare virkninger af covid-19-pandemien er overvundet, vil indenlandske og regionale ferier og korte rejser på kort sigt være fremherskende inden for turismeefterspørgslen. Vigtigere er det dog at være opmærksom på, at udviklingen af EU's turistsektor er konfronteret med store udfordringer på mellemlang og lang sigt, navnlig i forbindelse med dens grønne og digitale omstilling og integrationen af nye teknologier samt med hensyn til konkurrenceevne og modstandsdygtighed^[14].

20 Samtidig er turistadfærden også ved at udvikle sig hen mod nye mønstre, der afspejler nogle af de ovennævnte udfordringer. Den fremtidige turismeefterspørgsel vil sandsynligvis være drevet af en øget miljøbevidsthed, større brug af digitale tjenester og nye teknologier, overgangen til mere personaliserede rejseoplevelser, lokalsamfundenes og -kulturens trivsel og bedre interaktion med dem samt den stigende opmærksomhed omkring sikkerheds- og sundhedsprotokoller (jf. figur 7).

21 Bæredygtig turisme er således et af de mest betydningsfulde koncepter inden for turismeudvikling. Det henviser til en afbalancering af de miljømæssige, økonomiske og sociokulturelle aspekter af turismeudvikling med henblik på at sikre, at turismen er bæredygtig på lang sigt^[15]. Dette omfatter også spørgsmålet om, hvordan man håndterer den indvirkning, turismen har på klimaændringer. I EU udgør den europæiske grønne pagt^[16] den overordnede politikramme for bevægelsen hen mod bæredygtig turisme.

Revisionens omfang og revisionsmetoden

22 I vores revision vurderede vi, om Kommissionens foranstaltninger var effektive med hensyn til at støtte EU's turistindustri i perioden 2014-2020. For at gøre dette undersøgte vi, om:

•  Kommissionens turismetrategi effektivt imødekom turistsektorens behov og jævnligt blev ajourført, så den afspejlede ændringer i prioriteterne
•  den finansielle støtte fra EFRU til offentlige investeringer i turisme har været i overensstemmelse med EU's og de nationale og regionale turismestrategier, og om den har været bæredygtig og fokuseret på investeringer, der tilfører værdi, som rækker ud over selve projektet
•  Kommissionen har iværksat foranstaltninger til at afbøde covid-19-pandemiens effekt på turistsektoren.

23 For at besvare disse spørgsmål analyserede vi de aktiviteter, Kommissionen havde gennemført, og den dokumentation, der var tilgængelig vedrørende dens turismestrategi, dens samarbejde med medlemsstaterne og den støtte og vejledning, den ydede til finansiering af investeringer i turisme, navnlig gennem EFRU. Dette omfattede GD GROW's og GD REGIO's aktiviteter.

24 Vi undersøgte det mest relevante af EFRU's operationelle programmer med hensyn til turismerelaterede udgifter i fire medlemsstater (Ungarn, Polen, Rumænien og Spanien) for at gennemgå udformningen af det operationelle program hvad investeringer i turisme angår. Vi udvalgte disse medlemsstater ud fra den mængde EU-finansiering tilinvesteringer i turisme, som de havde modtaget, ud fra deres turistsektorers betydning for deres BNP og af hensyn til geografisk diversitet.

25 Vi undersøgte en stikprøve af 32 EFRU-finansierede offentlige turismeprojekter gennemført af offentlige myndigheder i disse fire lande. Vi fokuserede på disse projekter, fordi de rummede et potentiale til at stimulere udviklingen af turistindustrien i de pågældende regioner. Stikprøven består af 17 projekter fra perioden 2014-2020, og formålet var at vurdere projektudvælgelsen, projektgennemførelsen og overvågningen af deres resultater. For at vurdere projekternes bæredygtighed yderligere udvalgte vi også 15 afsluttede projekter fra de samme lande i perioden 2007-2013. Bilag II viser en oversigt over de OP'er, vi udvalgte, og antallet af udvalgte projekter fra de enkelte OP'er. Bilag III består af kort, som viser navnene på og placeringen af de projekter, vi gennemgik i denne revision.

26 Vi identificerede de centrale foranstaltninger, som Kommissionen foreslog for at sætte ind over for covid-19-pandemiens indvirkning på den europæiske turistsektor. Endelig så vi på Kommissionens indsats vedrørende udformningen af EU's finansielle støtte til turisme i perioden 2021-2027.

27 Vi interviewede:

•  personale fra Kommissionen, repræsentanter for de kompetente myndigheder (f.eks. ministerierne med ansvar for turisme), forvaltningsmyndighederne for de udvalgte OP'er og støttemodtagerne fra de udvalgte projekter i de fire medlemsstater
•  eksperter fra centrale internationale organisationer på turismeområdet: FN's Verdensturistorganisation (UNWTO), OECD, World Travel and Tourism Council (WTTC), European Travel Commission (ETC), Sammenslutningen af Nationale Rejsebureauer og -arrangører i Europa (ECTAA) og NECSTour (det europæiske netværk af regioner vedrørende konkurrencedygtig og bæredygtig turisme).

28 Som følge af covid-19-rejserestriktionerne under revisionen kunne vi ikke gennemføre fysiske besøg i de fire medlemsstater, som er omfattet af revisionen. Vi indsamlede derfor ikke direkte beviser relateret til den fysiske gennemførelse af de udvalgte projekter. Alle vores bemærkninger desangående sker på grundlag af dokumentbaserede beviser.

29 Denne revision tilsigter at levere input til Kommissionens arbejde med at udforme en omfattende 2030-turismestrategi med mellemlange og langsigtede mål. Vi forventer, at denne revision også vil bidrage til en bedre udformning og gennemførelse af EU's finansielle støtte til investeringer i turisme i perioden 2021-2027 med henblik på at opnå effektive og bæredygtige resultater.

Bemærkninger

EU's turismestrategi egner sig ikke til de nye udfordringer, sektoren står over for

30 Kommissionen fremsætter sine politiske retningslinjer og finansieringsprioriteter ud fra de målsætninger, lovgiverne har fastsat, i strategier eller lignende dokumenter. For at være effektiv bør en strategi angive specifikke delmål, udpege understøttende EU-foranstaltninger, fastlægge en tidsplan og beskrive de tilknyttede ressourcer til at gennemføre den med. Den bør også tage hensyn til skiftende behov og udfordringer i sektoren og ajourføres i overensstemmelse hermed. Vi gennemgik Kommissionens turismestrategi for perioden 2014-2020 samt strategierne på nationalt plan i de fire medlemsstater, der er omfattet af revisionen. Vi spurgte også interessenter om deres meninger om Kommissionens tilgang til turisme.

Kommissionens EU-strategi for turisme stammer fra 2010

Kommissionen har ajourført sine delmål for turisme to gange i perioden 2014-2020, men uden at ændre sin strategi

31 I juni 2010 offentliggjorde Kommissionen en meddelelse, som indeholdt den seneste EU-strategi for turisme^[17]. Den bebudede Kommissionens hensigt om "at fremme en samordnet tilgang til turismeinitiativer og fastlægge en ny handlingsplan, der skal styrke turismens konkurrenceevne og evne til bæredygtig vækst". Den omfattede fire brede delmål til støtte for turisme (jf. figur 8) og et sæt specifikke foranstaltninger fra Kommissionen knyttet til disse delmål. Den omfattede dog ikke nogen frist for gennemførelsen af dem. Endelig specificerede Kommissionens strategi heller ikke, hvordan medlemsstaterne og Kommissionens generaldirektorater skulle anvende den tilgængelige EU-finansiering til at opfylde disse delmål.

32 Siden da er delmålene for turisme - men ikke selve strategien - blevet revideret to gange efter udpegelsen af nye Kommissioner og efter høring af Det Rådgivende Udvalg for Turisme:

•  I december 2015 bekendtgjorde Kommissionen et sæt reviderede delmål for turisme. Dette sæt delmål afspejlede nye elementer, som var relevante for udviklingen af turistsektoren, og som ikke var omfattet af meddelelsen fra 2010, f.eks. digitalisering og forbedring af kvalifikationer og kompetencer hos arbejdstagere inden for turistsektoren. De reviderede delmål blev dog ikke ledsaget af specifikke foranstaltninger, selv om dette oprindeligt var blevet foreslået i Kommissionens oplæg til medlemsstaterne^[18].
•  I november 2019 tilpassede Kommissionen EU's delmål for turisme til den grønne pagt, og i den forbindelse rettede den specifik opmærksomhed mod bæredygtig og ansvarlig turisme og udvidede fokusset på den digitale komponent med intelligent turisme og innovation. Disse tilpassede delmål var heller ikke knyttet til hverken specifikke foranstaltninger eller forslag til, hvordan EU-finansieringen bedst kunne udnyttes til at opfylde dem.

33 Den strategi, der formelt set finder anvendelse, er stadig den fra meddelelsen fra 2010. Hertil kommer, at selv om Kommissionen har revideret sine delmål for turisme i perioden 2014-2020 inden for rammerne af bredere politiske strategier, har den ikke fremlagt en handlingsplan til at understøtte gennemførelsen af sin strategi og sine reviderede delmål.

Kommissionens personale inden for turismepolitik er blevet betydeligt reduceret siden 2014

34 Manglen på ambitioner med hensyn til at udforme en ny turismestrategi afspejles også i udviklingen i antallet af medarbejdere, der arbejder direkte med turismepolitik i Kommissionen. Indtil 2014 var der to enheder, som håndterede turismeanliggender^[19] (én til generelle politikemner og én med fokus på kulturinstrumenter til turisme), med ca. 40 medarbejdere i alt. I 2014 blev GD GROW oprettet med én enhed, som håndterede turisme og omfattede medarbejdere fra de to tidligere eksisterende kontorer, men denne enhed fik også ansvar for tekstiler og kreative industrier. Mellem 2014 og 2018 blev denne enheds samlede antal medarbejdere halveret. Omstruktureringen af GD GROW i marts 2021 ændrede ikke situationen væsentligt: Der blev oprettet en enhed, som nu er ansvarlig for turisme og tekstiler, men antallet af medarbejdere, som direkte håndterer turismeanliggender, er ca. det samme (12 personer).

Medlemsstaterne omfattet af revisionen fastlægger deres egne turismestrategier, som omfatter delmål, der svarer til dem i EU-strategien

35 Hver enkelt medlemsstat fastlægger sin egen turismestrategi. Bilag IV viser en liste over de eksisterende nationale turismestrategier i alle medlemsstaterne. Vi havde en forventning om, at EU's strategi og de nationale strategier er forenelige med hinanden og er udarbejdet på koordineret vis. Med hensyn til de fire medlemsstater, der er omfattet af revisionen, undersøgte vi, om deres turismestrategier tager højde for Kommissionens strategi (strategierne er beskrevet i tekstboks 1).

36 Samlet set viste vores analyse, at alle fire nationale strategier omfattede delmål, som svarer til dem i Kommissionens strategi, f.eks. bæredygtig kvalitetsturisme, digitalisering og konkurrenceevne. Ingen af dem indeholder henvisninger til delmålene i Kommissionens meddelelse fra 2010 eller til ajourføringerne af disse i 2015 og 2019.

37 De fire medlemsstaters strategier er p.t. ved at blive revideret, så de er relevante for perioden frem til 2030. Da dette arbejde udføres uafhængigt af hver medlemsstat, er der en risiko for, at der ikke tages behørigt hensyn til de grænseoverskridende aspekter af turismen. Samtidig er Kommissionen ved at udarbejde EU-turismedagsordenen for 2030 (jf. punkt 41).

Covid-19-pandemiens indvirkning kræver en fornyet EU-strategi for turisme

De nationale myndigheder giver en mere positiv vurdering af Kommissionens strategi i perioden 2014-2020 end turistindustriens repræsentanter

38 De nationale myndigheder med ansvar for turismepolitik i de fire medlemsstater, som er omfattet af revisionen, gav en generelt positiv vurdering af EU's delmål for turisme i perioden 2014-2020 og af EU's støtteforanstaltninger. De påpegede dog også, at det set i lyset af covid-19-pandemiens indvirkning på turistsektoren ville være relevant at ajourføre EU's turismestrategi som en reaktion på de ændrede omstændigheder og udstikke kursen hen mod en mere modstandsdygtig sektor i fremtiden.

39 De repræsentanter for turistindustrien i EU og de internationale turistorganisationer, vi interviewede i forbindelse med revisionen, tilkendegav imidlertid, at EU på trods af sin position som verdens førende rejsemål mangler en fælles turismestrategi og en køreplan for sektorens fremtid. Endvidere bemærkede de, at Kommissionen bør spille en ledende rolle i både at udvikle en sådan strategi og at gennemføre den.

Kommissionen har taget de første initiativer til en ny turismestrategi

40 I lyset af covid-19-pandemiens kraftige indvirkning på turistsektoren offentliggjorde Kommissionen i maj 2020 en meddelelse med titlen "Turisme og transport i 2020 og derefter"^[24]. Meddelelsen omfattede kortsigtede anbefalinger vedrørende håndteringen af covid-19-pandemiens indvirkning på sommersæsonen 2020 (jf. punkt 66). På lidt længere sigt foreslog Kommissionen at afholde en europæisk turismekongres for at reflektere over fremtidens turisme og påbegynde udarbejdelsen af en europæisk turismedagsorden for 2050.

41 I maj 2021 bekendtgjorde Kommissionen iværksættelsen af en specifik foranstaltning: "Udformning i fællesskab af grønne og digitale omstillingsforløb"^[25]. Efterfølgende, i juni 2021, offentliggjorde Kommissionen et dokument om scenarier for udformning i fællesskab af omstillingsforløb for turisme med henblik på et mere modstandsdygtigt, innovativt og bæredygtigt økosystem^[26], som vedrørte perioden frem til 2030. Den påbegyndte også en offentlig høring for at finde frem til de mest hensigtsmæssige foranstaltninger til at nå dette mål.

EU-lovgiverne opfordrer til en ny EU-turismestrategi for perioden efter covid-19-krisen

42 Europa-Parlamentet har været tydeligt med hensyn til at opfordre Kommissionen til at ajourføre sin turismestrategi^[27]. I marts 2021 vedtog det en beslutning om udarbejdelse af en EU-strategi for bæredygtig turisme^[28], hvori det opfordrede Kommissionen til at fremlægge en handlingsplan i 2021 og til at udarbejde en ajourført EU-strategi til erstatning af den fra meddelelsen fra 2010 om bæredygtig og strategisk turisme.

43 I lighed hermed opfordrede Rådet for Konkurrenceevne på et møde afholdt i maj 2021^[29] Kommissionen og medlemsstaterne til at udforme en europæisk turismedagsorden for 2030/2050. Denne bør gennemføres i samarbejde med relevante interessenter og tage hånd om de vigtigste strategiske udfordringer med henblik på at drive den grønne og digitale omstilling af turismeøkosystemet fremad og styrke dets konkurrenceevne, modstandsdygtighed og bæredygtighed.

Den finansielle EFRU-støtte for 2014-2020 til offentlige investeringer i turisme har understøttet EU's og de nationale turismemål, men mangler i projektudvælgelsen begrænsede dens effektivitet

Udformningen af EFRU's OP'er var i overensstemmelse med EU's og de nationale og regionale turismestrategier

44 Vi undersøgte, hvordan Kommissionen havde vurderet partnerskabsaftalernes og OP'ernes overensstemmelse med dens turismestrategi og -delmål. Vi undersøgte også, om OP'ernes investeringsprioriteter var i overensstemmelse med de eksisterende nationale og regionale turismestrategier, som udarbejdes på selvstændig vis uden for EU-programmeringen.

45 GD REGIO ledte i samråd med andre af Kommissionens generaldirektorater processen for vurdering af, om OP'ernes tematiske mål og investeringsprioriteter stemte overens med partnerskabsaftalernes indhold. Denne vurdering er en del af den proces, der leder frem til OP'ernes vedtagelse.

46 Kommissionens vurdering af de udvalgte partnerskabsaftaler og OP'er under EFRU resulterede i, at der sendtes en række bemærkninger til medlemsstaterne i de formelle bemærkningsskrivelser om OP'erne. De turismerelaterede bemærkninger i disse skrivelser fokuserede på overensstemmelsen med de overordnede regionale udviklingsstrategier. Kommissionen bad om præciseringer og yderligere oplysninger, og dette førte til korrektioner i OP'erne.

47 EFRU's regelsæt for perioden 2014-2020 omfattede ikke nogen specifik investeringsprioritet eller forhåndsbetingelser for investeringer i turisme. Da der ikke var nogen retlig forpligtelse hertil, tjekkede Kommissionen ikke specifikt OP'ernes overensstemmelse med EU's turismestrategi eller med de eksisterende nationale eller regionale turismestrategier.

48 Samlet set viste vores analyse, at den finansielle støtte til investeringer i turisme under de EFRU-OP'er, vi undersøgte i forbindelse med revisionen, blev målrettet på en måde, som var i overensstemmelse med den forhåndsvurdering, der udførtes af forvaltningsmyndighederne, og med indholdet af den relevante partnerskabsaftale. Med hensyn til de udvalgte OP'er konstaterede vi følgende fire fælles brede prioriteter:

•  udvikling af turismeinfrastruktur og -produkter
•  forbedring af turismevirksomheders konkurrenceevne
•  beskyttelse og fremme af natur- og kultursteder som turismeressourcer
•  fremme af udviklingen af lokale økonomier og jobskabelse.

Alle disse prioriteter var generelt i overensstemmelse med målene i de eksisterende regionale udviklingsplaner og, hvor det var relevant, med specifikke nationale og regionale turismestrategier.

Projekterne udvælges ved hjælp af forskellige procedurer, men mangler i den indledende planlægning og behovsvurdering medfører risici med hensyn til, om EU-medfinansierede investeringer i turisme er effektive og bæredygtige

49 Vi undersøgte, hvordan en stikprøve af projekter indsendt af offentlige myndigheder i de fire medlemsstater var blevet udvalgt og gennemført. Navnlig undersøgte vi, om projektudvælgelseskriterierne var i overensstemmelse med OP'ets investeringsprioriteter og de nationale og regionale turismestrategier, om udvælgelsesprocessen havde sikret, at kun modne og godt planlagte projekter blev udvalgt, og om de udvalgte projekter blev effektivt gennemført, var bæredygtige og havde virkninger, der rakte ud over det enkelte projekt.

Medlemsstaterne anvendte forskellige udvælgelsesprocedurer

50 Medlemsstaterne anvendte forskellige procedurer til at vurdere og udvælge de turismeprojekter, som de offentlige myndigheder fremlagde: konkurrenceprægede indkaldelser af forslag, interessetilkendegivelser, en først til mølle-procedure eller forhåndsudvalgte lister med turiststeder, som skulle støttes. Alle disse procedurer kan være legitime at bruge til denne type projekter, og medlemsstaterne har kompetence til selv at vælge, hvilke procedurer de vil gøre brug af. Vores analyse tyder på, at udvælgelsesprocedurerne generelt var i overensstemmelse med de gældende regler, de strategiske retningslinjer og de godkendte udvælgelseskriterier i det relevante OP.

I flere projekter manglede der en tilstrækkelig indledende planlægning og behovsvurdering

51 I flere af de undersøgte projekter konstaterede vi, at der i projektforslagene manglede en tilstrækkelig indledende planlægning og behovsvurdering, herunder efterspørgselsanalyse. Dette førte ofte til forsinkelser, budgetoverskridelser og ændringer i projektomfanget under projektgennemførelsen (jf. eksemplet i tekstboks 2).

52 Navnlig forsinkelser i projektgennemførelsen var et hyppigt problem i vores stikprøve af projekter. Af de 17 projekter i stikprøven fra perioden 2014-2020 forventedes eller forventes de 11 at blive forsinket med seks måneder eller mere i forhold til den slutdato, der var enighed om i den oprindelige tilskudsaftale. Af disse projekter var fire i Ungarn, ét i Polen, to i Rumænien og fire i Spanien. Herudover blev et projekt i Ungarn trukket tilbage under vores revisionsarbejde. De primære årsager til disse forsinkelser er relateret til:

•  administrative problemer: lange eller resultatløse udbudsprocedurer, forsinkelser i indhentningen af byggetilladelser, vanskeligheder med at købe grunde eller ændringer i regionale/lokale myndigheder
•  problemer med arbejdets gennemførelse: tekniske eller miljømæssige problemer, som nødvendiggjorde ændringer i projektets udformning, midlertidig afbrydelse af arbejdet på grund af vejrforholdene eller restriktioner relateret til covid-19-pandemien.

53 En anden specifik mangel i projektplanlægningen, der kan bringe projektets effektivitet og bæredygtighed i fare, er finansiering af lignende projekter på nærtliggende steder (jf. eksemplet i tekstboks 3).

Ikke alle afsluttede projekter havde en positiv effekt på turistaktiviteten i regionen

54 Vi gennemgik også en stikprøve bestående af 15 afsluttede projekter og fokuserede i denne forbindelse i særlig grad på projekter, som havde været afsluttet i en årrække - de fleste af dem blev finansieret i perioden 2007-2013 - for at analysere deres bæredygtighed og effekt på den samlede turistaktivitet i regionen.

55 Vores analyse gav et blandet billede. Vi konstaterede, at flere projekter havde opfyldt (eller endda overgået) deres mål og på vellykket vis bidraget til at fremme turistaktiviteterne i regionen (jf. eksemplerne i tekstboks 4). Alle disse projekter har det til fælles, at de forbedrer kvaliteten af og efterspørgslen på turisme i regionen omkring selve projektet og derved genererer en potentiel spillovereffekt i de lokale økonomier.

56 Andre projekter havde kun en begrænset (eller ingen) effekt med hensyn til at stimulere turisme. De primære grunde til, at de havde en begrænset effekt på turismen, var, at:

•  investeringerne var isolerede, fordi de ikke var forbundet med anden turismeinfrastruktur, eller fordi der ikke var gennemført supplerende projekter
•  der manglede effektiv markedsføring og turistinformation, eller
•  den støttede infrastruktur anvendes primært af lokalsamfundet (et eksempel på dette er beskrevet i tekstboks 5).

Kommissionens vejledning omfattede effektivitet og bæredygtighed for så vidt angår investeringer i turisme, men flere aspekter blev ikke håndteret

57 Vi undersøgte, om Kommissionen sørgede for vejledning om betingelserne for ydelse af EFRU-støtte til investeringer i turisme, og om den hjalp medlemsstaterne med at vælge og gennemføre medfinansierede turismeprojekter, som er effektive og bæredygtige.

58 I 2014 udsendte GD REGIO en specifik tematisk vejledning^[30] om, hvilke betingelser EFRU-investeringerne i turistsektoren kunne blive vurderet ud fra i perioden 2014-2020. Denne vejledning blev gjort tilgængelig for forvaltningsmyndighederne i medlemsstaterne. Vejledningen omfattede navnlig:

•  eksempler på relevante investeringer for turistsektoren med relation til: diversificering af turismeudbuddet og forlængelse af turistsæsonen; udvikling af turismeprodukter med høj merværdi eller rettet mod specifikke grupper; innovative tjenester og digitalisering
•  negative eksempler, hvor turismeprojekternes effektivitet bringes i betydelig fare, f.eks. enkeltstående eller isolerede projekter; investeringer i turisme, der kunne føre til duplikering af faciliteter eller have en forskydningseffekt; medfinansiering af femstjernede hoteller eller professionelle sportsorganisationer
•  behovet for at tage højde for projekternes økonomiske bæredygtighed samt investeringernes spillovereffekt, navnlig i form af beskæftigelse, og den økonomiske aktivitet uden for turistsæsonerne.

59 I Kommissionens tematiske vejledning angives det, at EU-finansierede turismeinfrastrukturprojekter bør være omfattet af de relevante vækst- og/eller udviklingsstrategier samt være bæredygtige og omkostningseffektive. Vejledningen adresserede dog ikke i tilstrækkelig grad risikoen for, at naboområder med samme (eller lignende) turismepotentiale ikke har strategier, der er forenelige med hinanden, at projekter, der udvælges til at modtage EU-støtte, overlapper med andre EU-finansierede projekter i nærheden (der i så fald mindsker deres bæredygtighed), og at projekterne ikke vedligeholdes ordentligt i årene efter deres færdiggørelse. Vores revision viste, at nogle af disse risici indtraf i en række tilfælde (jf. eksempel i tekstboks 3).

Resultatovervågning: begrænset brug af den fælles turismeindikator og ufuldstændig dækning af alle typer projektresultater

60 Resultaterne af de EU-medfinansierede projekter bør overvåges på grundlag af relevante indikatorer. Vi gennemgik overvågningsrammen for turisme og navnlig de indikatorer, der er fastsat for turismeinterventioner i EFRU-forordningen. Vi undersøgte også de overvågningsordninger, der fandt anvendelse på vores stikprøve af projekter.

Kun én fælles outputindikator for turisme i perioden 2014-2020

61 EFRU-lovgivningen for perioden 2014-2020 omfattede én fælles outputindikator for turisme^[31]: "stigning i forventet antal besøg hos støttede kultur- og naturarvssteder og attraktioner" (enhed: besøg/år). Kommissionen har leveret flere detaljer om definitionen og målingen af denne indikator, som beskrevet i tekstboks 6.

62 Kommissionen indsamler oplysninger om brugen af den fælles outputindikator for turisme på OP-niveau. Disse oplysninger omfatter de mål, der er fastsat i OP'erne, og de opnåede kumulative værdier i henhold til de årlige gennemførelsesrapporter, som indsendes af forvaltningsmyndighederne. Ifølge Kommissionen bruger 16 af de 27 medlemsstater denne fælles indikator til mindst ét af deres OP'er under EFRU. Derudover kunne medlemsstaterne gøre brug af programspecifikke indikatorer. Der blev dog ikke anvendt nogen fælles resultatindikatorer i perioden 2014-2020.

63 I perioden 2021-2027 omfatter den lovgivningsmæssige ramme for EFRU to fælles indikatorer vedrørende turisme^[32]: "antal kultur- og turiststeder, der har modtaget støtte" (som outputindikator) og "besøgende på kultur- og turiststeder, der har modtaget støtte" (som resultatindikator). Sidstnævnte indikator svarer til den, der anvendtes i den foregående programperiode, men er nu mere passende klassificeret som en resultatindikator.

Den fælles indikator for perioden 2014-2020 muliggjorde ikke måling af alle typer projektresultater

64 Den fælles outputindikator, der fokuserer på en stigning i antallet af besøgende, gør det ikke i alle tilfælde muligt at måle projekternes tilsigtede resultater, selv om disse var nævnt i projektforslaget. F.eks. kan turismeprojekter have til formål at reducere sæsonmæssige udsving, at øge forbruget på turisme, at skabe nye turismevirksomheder eller at reducere miljøpåvirkninger fra turiststeder og -faciliteter. Derfor kan resultaterne af EFRU-finansieringen af turismeinvesteringer ikke vurderes omfattende alene ud fra overvågningsoplysninger. Vi bemærker, at den efterfølgende evaluering af EFRU-støtten i perioden 2014-2020, som skal være afsluttet inden udgangen af 2024^[33], bør gøre det muligt for Kommissionen at evaluere indvirkningen af sin finansiering på EU's turistsektor i den periode. Endvidere er der også planlagt en midtvejsevaluering for perioden 2021-2027, som skal finde sted inden udgangen af 2024^[34].

Kommissionen har truffet foranstaltninger til at afbøde covid‑19-pandemiens indvirkning på EU's turistsektor

65 Vi analyserede, om Kommissionen var fremkommet med foranstaltninger og forslag til at afbøde covid-19-pandemiens indvirkning på EU's turistsektor og fremme dens genopretning i rette tid inden sommeren 2021.

66 I maj 2020 foreslog Kommissionen et sæt retningslinjer og anbefalinger med specifik betydning for turismen^[35] (jf. også punkt 40). Dette omfattede:

•  en fælles tilgang til at genindføre fri bevægelighed og ophæve restriktionerne ved EU's indre grænser
•  en ramme til støtte for en gradvis genetablering af transporttjenesterne og til sikring af passagerernes og personalets sikkerhed
•  kriterier for sikker og gradvis genoptagelse af turistaktiviteter og for udformning af sundhedsprotokoller for virksomheder i hotel- og restaurationsbranchen.

67 Endvidere lancerede Kommissionen i juni 2020 webstedet "Re-open EU", som rummer oplysninger om, hvilke rejserestriktioner og sundhedskrav der gælder i de enkelte medlemsstater.

68 Allerede i november 2020 begyndte Kommissionen at støtte medlemsstaternes arbejde vedrørende certifikater i e-sundhedsnetværket, et frivilligt netværk, der forbinder de nationale myndigheder, som er ansvarlige for e-sundhed. De første retningslinjer blev offentliggjort i januar 2021. I slutningen af maj 2021 foreslog Kommissionen^[36] at ajourføre Rådets henstilling^[37] om koordineringen af restriktioner for den frie bevægelighed i EU og fastsatte i denne forbindelse klare regler vedrørende betingelserne for at ophæve rejserestriktionerne for personer, som er indehavere af EU's digitale covidcertifikat.

69 I juni 2021 nåede Europa-Parlamentet og Rådet frem til en aftale om, at dette certifikat skulle implementeres den 1. juli 2021 under navnet "EU's digitale covidcertifikat". Forordningen vil gælde i 12 måneder, men denne periode kan forlænges (jf. tekstboks 7).

70 Gennem vedtagelsen af denne forordning har medlemsstaterne sagt ja til at afholde sig fra at indføre yderligere rejserestriktioner for indehaverne af EU's digitale covidcertifikat, medmindre de er nødvendige og forholdsmæssige med henblik på at beskytte folkesundheden. I et sådant tilfælde skal medlemsstaten underrette Kommissionen og alle de andre medlemsstater rettidigt og begrunde de nye foranstaltninger.

71 I sommeren 2021 har EU-borgerne anvendt dette certifikat som dokumentation for at opnå fri bevægelighed og adgang til f.eks. kultur- og sportsarrangementer, restauranter og fritidsfaciliteter. Det anslås, at der indtil midten af oktober 2021 blev udstedt 591 millioner^[39] certifikater.

72 Disse initiativer fra Kommissionen var meget vigtige for at kunne genetablere rejse- og turistaktiviteten inden for EU i sommeren 2021. De repræsentanter for de nationale myndigheder i de fire medlemsstater, der var omfattet af revisionen, for de internationale turistorganisationer og for turistindustrien, som vi konsulterede i forbindelse med vores revision, var også positive omkring Kommissionens forslag og de foranstaltninger, den traf for at afbøde covid-19-pandemiens konsekvenser for turistsektoren.

Konklusioner og anbefalinger

73 Samlet set konstaterede vi i vores revision, at Kommissionens foranstaltninger til støtte for EU's turistindustri i perioden 2014-2020 var delvist effektive.

74 Kommissionen udformede EU's nuværende turismestrategi i 2010. Fra 2015 og frem til covid-19-pandemien reviderede Kommissionen EU's delmål for turisme inden for rammerne af bredere politiske strategier, men uden at udarbejde en handlingsplan, der kunne understøtte gennemførelsen af dem. Endvidere specificerede Kommissionens strategi heller ikke, hvordan medlemsstaterne og Kommissionens generaldirektorater skulle anvende den tilgængelige EU-finansiering til at opfylde disse delmål. Kommissionen har iværksat fremtidsorienterede foranstaltninger med henblik på at udarbejde en turismedagsorden for 2030, hvilket er et skridt i den rigtige retning. Dette er dog endnu ikke blevet omsat til en strategi og en handlingsplan for perioden efter covid-19, der indeholder mellemlange og langsigtede mål samt effektive forvaltningsordninger og tilstrækkelige ressourcer (jf. punkt 30-43).

Anbefaling 1 - Udarbejde en ny strategi for EU's turismeøkosystem, som udtrykkeligt tilsigter at understøtte investeringer, der bidrager til en mere bæredygtig form for turisme

Med henblik på at udvikle en effektiv turismedagsorden for 2030 bør Kommissionen udarbejde en ny, konsolideret strategi for EU's turismeøkosystem. Denne strategi, som bør udarbejdes sammen med medlemsstaterne, bør fremme EU's mål om en grønnere og mere bæredygtig turisme og tage fat på spørgsmålet om, hvordan konsekvenserne af covid-19-pandemien kan håndteres. Strategien bør specificere de nødvendige foranstaltninger og den nødvendige tidsplan og tage med i betragtning, hvordan den tilgængelige EU-finansiering (herunder den fra genopretnings- og resiliensfaciliteten) anvendes til turismeinvesteringer, som bidrager til opfyldelsen af disse mål.

Tidsramme: medio 2022.

75 EFRU's operationelle programmer tog højde for EU's, de nationale og de regionale turismestrategier ved udformningen og målretningen af investeringsprioriteterne for turisme (jf. punkt 44-48).

76 Resultaterne af vores analyse af EFRU-projekter vedrørende turisme var blandede: Nogle projekter var bæredygtige og bidrog til at fremme turistaktiviteten i regionen, mens andre kun havde en begrænset effekt. I flere tilfælde resulterede mangler i den indledende projektplanlægning og de indledende behovsvurderinger samt i projektudvælgelsesfasen i reduktioner af projektomfanget, forsinkelser og budgetoverskridelser under projektgennemførelsen. Kommissionens vejledning om, hvordan EFRU-finansiering til turisme anvendes, var nyttig, men manglede at adressere en række relevante aspekter i tilstrækkelig grad (jf. punkt 49-59).

Anbefaling 2 - Tilskynde medlemsstaterne til, at de i forbindelse med EFRU-finansierede investeringer i turisme anvender udvælgelsesprocedurer, som understøtter de nye strategiske retningslinjer

Kommissionen bør opfordre medlemsstaterne til at indføre projektudvælgelsesprocedurer, der medvirker til at rette EFRU's finansielle støtte mod turismeprojekter, som:

•  understøttes af behørige efterspørgselsanalyser og behovsvurderinger, for at begrænse risikoen for ineffektivitet
•  koordineres med projekter i naboområder, så overlap og konkurrence undgås
•  har virkninger, der rækker ud over selve projektet med hensyn til at stimulere turistaktiviteten i regionen
•  er bæredygtige og vil blive ordentligt vedligeholdt i årene efter deres færdiggørelse.

Tidsramme: i tide til gennemførelsen af programmerne i perioden 2021-2027 og senest ved udgangen af 2022, efter strategiens fremlæggelse.

77 EFRU-lovgivningen for perioden 2014-2020 omfattede én fælles outputindikator for turismeinvesteringer finansieret af EFRU. Derudover kunne medlemsstaterne gøre brug af programspecifikke indikatorer. Der blev dog ikke anvendt nogen fælles resultatindikatorer i perioden 2014-2020. Den fælles outputindikator gør det ikke i alle tilfælde muligt at måle projekternes tilsigtede resultater, selv om disse var nævnt i projektforslaget. Kommissionen skal inden udgangen af 2024 foretage en efterfølgende evaluering af EFRU-støtten i perioden 2014-2020 (jf. punkt 60-64).

78 EU's turistsektor har som følge af covid-19-pandemien fået et chok uden lige. Kommissionen har iværksat foranstaltninger og fremsat forslag til at afbøde denne krises indvirkning på EU's turistindustri. Navnlig har EU's digitale covidcertifikat været vigtigt for genetableringen af rejseaktiviteten inden for EU i rette tid inden sommeren 2021 (jf. punkt 65-72).

Vedtaget af Afdeling II, der ledes af Iliana Ivanova, medlem af Revisionsretten, i Luxembourg den 10. november 2021.

Bilag

Bilag I - EU-finansieringskilder til turisme

Oversigt over EU-finansieringskilder til turisme i perioden 2014-2020 og 2021-2027 og typer af støttede foranstaltninger

Bilag II - Udvalgte OP'er og antal udvalgte projekter fra vores stikprøve pr. OP

Bilag III - Projekter, vi gennemgik under revisionen

Bilag IV - Fortegnelse over nationale turismestrategier

Akronymer og forkortelser

BNP: Bruttonationalprodukt

EFRU: Den Europæiske Fond for Regionaludvikling

ESI-fondene: De europæiske struktur- og investeringsfonde

FFR: Flerårig finansiel ramme

GD GROW: Generaldirektoratet for det Indre Marked, Erhvervspolitik, Iværksætteri og SMV'er

GD REGIO: Generaldirektoratet for Regionalpolitik og Bypolitik

OECD: Organisationen for Økonomisk Samarbejde og Udvikling

OP: Operationelt program

SMV'er: Små og mellemstore virksomheder

TEUF: Traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde

UNWTO: FN's Verdensturistorganisation

WTTC: World Travel and Tourism Council

Glossar

Den Europæiske Fond for Regionaludvikling (EFRU): En EU-fond, der styrker den økonomiske og sociale samhørighed i EU ved at finansiere investeringer, der mindsker ubalancerne mellem regionerne.

Flerårig finansiel ramme (FFR): EU's udgiftsplan, som fastsætter prioriteter (baseret på politikmål) og lofter på de seks største udgiftsområder, normalt for en periode på syv år. Den fastlægger rammerne for EU's årlige budgetter, idet den begrænser udgifterne under hver udgiftskategori. Den nuværende FFR dækker perioden 2021-2027.

Forvaltningsmyndighed: En national, regional eller lokal myndighed (offentlig eller privat), som en medlemsstat har udpeget til at forvalte et EU-finansieret program.

Genopretnings- og resiliensfaciliteten: EU's finansielle støttemekanisme, der har til formål at afbøde de økonomiske og sociale konsekvenser af covid-19-pandemien og stimulere genopretningen på mellemlang sigt, samtidig med at den grønne og digitale omstilling fremmes. Genopretnings- og resiliensfaciliteten gennemføres ved hjælp af de nationale genopretnings- og resiliensplaner.

Interventionskode: De brede kategorier af interventioner, der indgår i EFRU-lovgivningen og anvendes af forvaltningsmyndighederne for de operationelle programmer til at bestemme indholdet af de foranstaltninger, der skal finansieres, så deres tematiske mål nås.

Operationelt program (OP): En grundlæggende ramme for gennemførelse af EU-finansierede samhørighedsprojekter i en bestemt periode, som afspejler prioriteterne og målene i partnerskabsaftalerne mellem Kommissionen og de enkelte medlemsstater.

Partnerskabsaftale: En aftale mellem Kommissionen og en medlemsstat i forbindelse med et EU-udgiftsprogram. Den fastlægger f.eks. strategiske planer, investeringsprioriteter eller vilkår for handel eller udviklingsbistand.

Samhørighedsfonden: En EU-fond, der har til formål at mindske de økonomiske og sociale forskelle i EU ved at finansiere investeringer i medlemsstater, hvis bruttonationalindkomst pr. indbygger er lavere end 90 % af gennemsnittet i EU.

Tematisk mål: Det tilsigtede overordnede resultat for en investeringsprioritet opdelt i specifikke mål med henblik på gennemførelse.

Turismeøkosystem: En globaliseret og indbyrdes forbundet værdikæde bestående af offline og online informations- og tjenesteudbydere (turistkontorer, digitale platforme og leverandører af rejseteknologi), rejsebureauer og rejsearrangører, indkvarteringsfaciliteter, destinationsudviklingsorganisationer, attraktioner og passagertransport.

Turistsektor: Turistsektoren omfatter en bred gruppe af økonomiske aktiviteter: transportydelser til enkeltpersoner, rejsebureauer og rejsearrangører, indkvartering, restaurant- og cateringydelser, kultur-, sports- og fritidsfaciliteter og lokale turismevarer og -tjenesteydelser.

Kommissionens svar

https://www.eca.europa.eu/da/Pages/DocItem.aspx?did=60287

Tidslinje

https://www.eca.europa.eu/da/Pages/DocItem.aspx?did=60287

Revisionsholdet

Revisionsrettens særberetninger præsenterer resultaterne af dens revisioner vedrørende EU-politikker og -programmer eller forvaltningsspørgsmål i forbindelse med specifikke budgetområder. Med henblik på at opnå maksimal effekt udvælger og udarbejder Revisionsretten sine revisionsopgaver under hensyntagen til de risici, der knytter sig til forvaltningens resultatopnåelse eller regeloverholdelsen, de pågældende indtægters eller udgifters omfang, den fremtidige udvikling samt den politiske og offentlige interesse.

Denne forvaltningsrevision blev udført af Revisionsafdeling II - Investering i samhørighed, vækst og inklusion, der ledes af Iliana Ivanova, medlem af Revisionsretten. Revisionsarbejdet blev ledet af Pietro Russo, medlem af Revisionsretten, med støtte fra kabinetschef Chiara Cipriani, attaché Benjamin Jakob, ledende administrator Pietro Puricella, opgaveansvarlig Luis de la Fuente Layos samt revisorerne Luc T'Joen, Janka Nagy-Babos, Katarzyna Solarek, Andras Augustin Feher og Francisco Carretero.

Bagerste række fra venstre mod højre: Luc T'Joen, Chiara Cipriani, Francisco Carretero og Benjamin Jakob.

Forreste række fra venstre mod højre: Pietro Puricella, Pietro Russo, Luis de la Fuente Layos og Katarzyna Solarek.

Slutnoter

^[1] Eurostat, Tourism - Overview.

^[2] UNWTO, "Methodological Notes to the Tourism Statistics Database".

^[3] UNWTO, "International Tourism Highlights", 2020-udgaven. Dias nr. 8 og 17. Data pr. november 2020.

^[4] WTTC, "Economic Impact Report 2021" vedrørende Den Europæiske Union.

^[5] Europa-Kommissionen, "Annual Single Market Report 2021", SWD(2021) 351 final.

^[6] Artikel 195 i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde. Endvidere findes der turismerelevant lovgivning med et andet retsgrundlag, f.eks. forbrugerbeskyttelse, det indre marked eller samhørighedspolitik.

^[7] Europa-Kommissionen, GD GROW, "Overview of EU Tourism Policy".

^[8] Kommissionens meddelelse, "En ny industristrategi for Europa", COM(2020) 102 final af 10.3.2020.

^[9] Rådets afgørelse 86/664/EØF af 22. december 1986 om indførelse af en konsultations- og samarbejdsprocedure på turistområdet.

^[10] WTTC, "Economic Impact Report 2021" vedrørende Den Europæiske Union.

^[11] Arbejdsdokument fra Kommissionens tjenestegrene, "Identifying Europe's recovery needs", som ledsagede meddelelsen fra Kommissionen til Europa-Parlamentet, Det Europæiske Råd, Rådet, Det Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalg og Regionsudvalget "Et vigtigt øjeblik for Europa: Genopretning og forberedelser til den næste generation", SWD(2020) 98 final af 27.5.2020.

^[12] Artikel 3, stk. 1, litra d), nr. vi), i Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) 2021/1058 af 24. juni 2021 om Den Europæiske Fond for Regionaludvikling og Samhørighedsfonden.

^[13] Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) 2021/241 af 12. februar 2021 om oprettelse af genopretnings- og resiliensfaciliteten.

^[14] Arbejdsdokument fra Kommissionens tjenestegrene, "Scenarios towards co-creation of transition pathway for tourism for a more resilient, innovative and sustainable ecosystem", SWD(2021) 164 final af 21.6.2021.

^[15] UNWTO, "Sustainable development".

^[16] Meddelelse fra Kommissionen til Europa-Parlamentet, Det Europæiske Råd, Rådet, Det Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalg og Regionsudvalget om den europæiske grønne pagt, COM(2019) 640 final af 11.12.2019.

^[17] Meddelelse fra Kommissionen til Europa-Parlamentet, Rådet, Det Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalg og Regionsudvalget, En ny turismepolitik for Europa - verdens førende rejsemål, KOM(2010) 352 endelig.

^[18] Udveksling af synspunkter med Rådets Gruppe på Højt Plan vedrørende Konkurrenceevne og Vækst, 21.4.2015.

^[19] De to enheder var en del af Generaldirektoratet for Erhvervspolitik (GD ENTR). Dette generaldirektorat blev i 2014 slået sammen med Generaldirektoratet for Det Indre Marked (GD MARKT) for at oprette GD GROW.

^[20] Det ungarske turistagentur, "National Tourism Development Strategy 2030", oktober 2017.

^[21] Ministeriet for sport og turisme, "Tourism Development Programme until 2020", september 2015.

^[22] Den rumænske regering: "National Tourism Investment Master Plan", beslutning 558 af 4.8.2017, "National Spa Tourism Strategy", beslutning 572 af 8.8.2019 og "National Eco-Tourism Strategy", beslutning 358 af 30.5.2019.

^[23] Ministeriet for industri, turisme og handel, "Spanish Tourism Plan Horizon 2020", november 2007.

^[24] Meddelelse fra Kommissionen til Europa-Parlamentet, Rådet, Det Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalg og Regionsudvalget, Turisme og transport i 2020 og derefter, COM(2020) 550 final af 13.5.2020.

^[25] Meddelelse fra Kommissionen til Europa-Parlamentet, Rådet, Det Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalg og Regionsudvalget, Ajourføring af den nye industristrategi fra 2020: Opbygning af et stærkere indre marked til fremme af Europas genopretning, COM(2021) 350 final af 5.5.2021.

^[26] Arbejdsdokument fra Kommissionens tjenestegrene, "Scenarios towards co-creation of transition pathway for tourism for a more resilient, innovative and sustainable ecosystem", SWD(2021) 164 final af 21.6.2021.

^[27] Europa-Parlamentets beslutning af 29. oktober 2015 om nye udfordringer og koncepter til fremme af turisme i Europa (2014/2241(INI)) og Europa-Parlamentets beslutning af 19. juni 2020 om transport og turisme i 2020 og derefter (2020/2649(RSP)).

^[28] P9_TA(2021)0109 - Europa-Parlamentets beslutning af 25. marts 2021 om udarbejdelse af en EU-strategi for bæredygtig turisme (2020/2038(INI)).

^[29] Rådets konklusioner om "turisme i Europa i det kommende årti: bæredygtig, modstandsdygtig, digital, global og social" (vedtaget den 27.5.2021).

^[30] "Thematic Guidance Fiche for Desk Officers: Tourism", 2. udgave, 19.3.2014.

^[31] Bilag I til Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) nr. 1301/2013 af 17. december 2013 om Den Europæiske Fond for Regionaludvikling og om særlige bestemmelser vedrørende målet om investeringer i vækst og beskæftigelse og om ophævelse af forordning (EF) nr. 1080/2006.

^[32] Tabel 1 i bilag I til Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) 2021/1058 af 24. juni 2021 om Den Europæiske Fond for Regionaludvikling og Samhørighedsfonden.

^[33] Artikel 57 i Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) nr. 1303/2013 af 17. december 2013 om fælles bestemmelser for de europæiske struktur- og investeringsfonde.

^[34] Artikel 45 i Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) 2021/1060 af 24. juni 2021 om fælles bestemmelser for Den Europæiske Fond for Regionaludvikling, Den Europæiske Socialfond Plus, Samhørighedsfonden, Fonden for Retfærdig Omstilling og Den Europæiske Hav-, Fiskeri- og Akvakulturfond og om finansielle regler for nævnte fonde og for Asyl-, Migrations- og Integrationsfonden, Fonden for Intern Sikkerhed og instrumentet for finansiel støtte til grænseforvaltning og visumpolitik.

^[35] Meddelelse fra Kommissionen til Europa-Parlamentet, Rådet, Det Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalg og Regionsudvalget, Turisme og transport i 2020 og derefter, COM(2020) 550 final af 13.5.2020.

^[36] Forslag til Rådets henstilling om ændring af Rådets henstilling (EU) 2020/1475 af 13. oktober 2020 om en koordineret tilgang til restriktioner for den frie bevægelighed som reaktion på covid-19-pandemien, COM(2021) 294 final.

^[37] Rådets henstilling (EU) 2020/1475 af 13. oktober 2020 om en koordineret tilgang til restriktioner for den frie bevægelighed som reaktion på covid-19-pandemien.

^[38] https://ec.europa.eu/health/sites/default/files/ehealth/docs/covid-certificate_paper_guidelines_en.pdf

^[39] Rapport fra Kommissionen til Europa-Parlamentet og Rådet i henhold til artikel 16, stk. 1, i Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) 2021/953 om en ramme for udstedelse, kontrol og accept af interoperable covid-19-vaccinations-, test- og restitutionscertifikater (EU's digitale covidcertifikat) for at lette fri bevægelighed under covid-19-pandemien, COM(2021) 649 final af 18.10.2021.

Kontakt

DEN EUROPÆISKE REVISIONSRET
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxembourg
LUXEMBOURG

Tlf. +352 4398-1
Kontakt: eca.europa.eu/da/Pages/ContactForm.aspx
Websted: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors

Yderligere oplysninger om EU fås på internet via Europaserveren (https://europa.eu)

Luxembourg: Den Europæiske Unions Publikationskontor, 2021

PDF	ISBN 978-92-847-7170-7	ISSN 1977-5636	doi:10.2865/262	QJ-AB-21-027-DA-N
HTML	ISBN 978-92-847-7151-6	ISSN 1977-5636	doi:10.2865/134	QJ-AB-21-027-DA-Q

MEDDELELSE OM OPHAVSRET

© Den Europæiske Union, 2021.

Den Europæiske Revisionsrets politik for videreanvendelse gennemføres ved Den Europæiske Revisionsrets afgørelse nr. 6-2019 om den åbne datapolitik og videreanvendelse af dokumenter.

Medmindre andet er oplyst (f.eks. i individuelle meddelelser om ophavsret), er det af Revisionsrettens indhold, der ejes af EU, licenseret i henhold til Creative Commons Attribution 4.0 International (CC BY 4.0). Det betyder, at videreanvendelse er tilladt med korrekt angivelse af kilde og ændringer. Brugeren må ikke fordreje dokumenternes oprindelige betydning eller budskab. Revisionsretten er ikke ansvarlig for eventuelle konsekvenser af videreanvendelsen.

Yderligere rettigheder skal cleares, hvis specifikt indhold afbilder identificerbare privatpersoner, f.eks. på billeder af ansatte i Revisionsretten, eller omfatter tredjeparts værker. Hvis der opnås tilladelse, erstatter denne tilladelse ovenstående generelle tilladelse, og den skal klart anføre eventuelle begrænsninger i anvendelsen.

Tilladelse til at anvende eller gengive indhold, der ikke ejes af EU, skal eventuelt indhentes direkte hos indehaveren af ophavsretten:

• ‐ Figur 2, 3 og 7: Ikoner lavet af Pixel perfect fra https://flaticon.com

Software og dokumenter, der er omfattet af industriel ejendomsret, såsom patenter, varemærker, registrerede design, logoer og navne, er ikke omfattet af Revisionsrettens videreanvendelsespolitik og licens.

EU-institutionernes websteder på europa.eu-domænet har links til websteder uden for europa.eu-domænet. Da Revisionsretten ikke har kontrol over disse websteder, anbefales det at gennemse deres privatlivspolitik og ophavsretspolitik.

Anvendelse af Den Europæiske Revisionsrets logo

Den Europæiske Revisionsrets logo må ikke anvendes uden Den Europæiske Revisionsrets forudgående samtykke.

Sådan kontakter du EU

Personligt
Der findes flere hundrede Europe Direct-informationscentre i hele EU. Find dit nærmeste center på: https://europa.eu/european-union/contact_da

Pr. telefon eller e-mail
Europe Direct er en tjeneste, der besvarer spørgsmål om EU. Kontakt Europe Direct:

• på gratisnummer: 00 800 6 7 8 9 10 11 (visse operatører tager betaling for disse opkald)
• på følgende nummer: +32 22999696 eller
• pr. e-mail: https://europa.eu/european-union/contact_da

Sådan finder du oplysninger om EU

Online
Oplysninger om EU er tilgængelige på alle EU’s officielle sprog på Europawebstedet: https://europa.eu/european-union/index_da

EU-publikationer
Du kan downloade eller bestille EU-publikationer gratis eller mod betaling på: https://op.europa.eu/da/publications.
Du kan bestille flere eksemplarer af de gratis publikationer ved at kontakte Europe Direct eller dit lokale informationscenter (se https://europa.eu/european-union/contact_da).

EU-ret og relaterede dokumenter
Du kan nemt få adgang til EU’s juridiske oplysninger (herunder al EU-ret siden 1951) på alle officielle EU-sprog på EUR-Lex: https://eur-lex.europa.eu

Åbne data fra EU
EU’s portal for åbne data (https://data.europa.eu/euodp/da) giver adgang til datasæt fra EU. Dataene kan downloades og genanvendes gratis til både kommercielle og ikkekommercielle formål.