Podpora cestovního ruchu v EU: potřeba nové strategické orientace a lepšího způsobu financování

Shrnutí

I Evropská unie je nejnavštěvovanějším regionem světa a v roce 2019 do ní směřovalo přibližně 37 % všech návštěv zahraničních turistů. Cestovní ruch je tak v EU klíčovým odvětvím hospodářství – v roce 2019 na něj připadalo 9,9 % hrubého domácího produktu a 11,6 % všech pracovních míst. Pandemie COVID-19 měla na odvětví cestovního ruchu na celém světě dramatický a bezprecedentní dopad a výrazně snížila turistické toky, a tím i příjmy podniků, které v cestovním ruchu působí. Vedle tohoto bezprostředního šoku se musí odvětví cestovního ruchu vypořádat s dalšími, dlouhodobějšími výzvami, které souvisí s jeho ekologickou a digitální transformací, konkurenceschopností, udržitelností a odolností.

II EU plní v politice cestovního ruchu doplňkovou úlohu formou podpory a koordinace opatření, která přijímají členské státy. Na cestovní ruch neexistovala v období 2014–2020 v rozpočtu EU žádná samostatná rozpočtová položka. Finanční podporu v této oblasti bylo možné získat prostřednictvím různých programů EU. Totéž platí pro období 2021–2027.

III Vzhledem k významu cestovního ruchu pro EU jsme se rozhodli provést audit, abychom posoudili, zda Komise v období 2014–2020 cestovní ruch v EU účinně podporovala a zda doplňovala opatření členských států. Zjišťovali jsme, zda strategie Komise v oblasti cestovního ruchu vycházela z potřeb tohoto odvětví a zda byla pravidelně aktualizována tak, aby reagovala na měnící se priority. Analyzovali jsme, zda je finanční podpora z Evropského fondu pro regionální rozvoj (EFRR) určená na veřejné investice do cestovního ruchu v souladu se stávajícími unijními, vnitrostátními a regionálními strategiemi, zda je udržitelná a zaměřuje se na investice, které přinášejí přidanou hodnotu nad rámec samotného projektu. V neposlední řadě jsme prověřovali, zda Komise zavedla opatření ke zmírnění dopadu pandemie COVID-19 na cestovní ruch.

IV Cílem tohoto auditu je poskytnout Komisi informace, které bude moci využít při stanovení komplexní strategie v oblasti cestovního ruchu do roku 2030 se střednědobými a dlouhodobými cíli. Očekáváme, že audit přispěje také k lepšímu koncipování a provádění finanční podpory EU na investice do cestovního ruchu v období 2021–2027 tak, aby bylo dosaženo účinných a udržitelných výsledků.

V Celkově jsme zjistili, že v období 2014–2020 byla opatření Komise na podporu odvětví cestovního ruchu v EU částečně účinná:

•  Komise definovala aktuální strategii EU v oblasti cestovního ruchu již v roce 2010. Od roku 2015 až do pandemie COVID-19 Komise revidovala priority v této oblasti v kontextu širších politických strategií, avšak tyto priority nepřevedla do konkrétního akčního plánu, kterým by podpořila jejich plnění. V reakci na dramatický dopad pandemie COVID-19 na cestovní ruch v EU zavedla opatření směřující k vypracování agendy pro cestovní ruch do roku 2030. Domníváme se, že se jedná o správný postup, ale některé prvky stále chybí.
•  V rámci operačních programů EFRR byly priority pro investice do cestovního ruchu stanoveny s ohledem na stávající unijní, vnitrostátní a regionální strategie v této oblasti. Z naší analýzy projektů EFRR zaměřených na cestovní ruch vyplynuly smíšené výsledky: některé projekty byly udržitelné a přispěly k podpoře turistiky v daném regionu, jiné měly jen omezený účinek. V několika případech vedly nedostatky v naplánování projektu a posouzení potřeb nebo při výběru projektů ke snížení rozsahu projektu, zpoždění a k překročení nákladů během realizace. Právní předpisy EFRR na období 2014–2020 stanovily jeden společný ukazatel výstupů pro investice do cestovního ruchu financované z EFRR. Členské státy kromě toho mohly použít ukazatele stanovené pro jednotlivé programy. V období 2014–2020 však nebyly použity žádné společné ukazatele výsledků. Společný ukazatel výstupů neumožňuje vždy měřit dosažení zamýšlených výsledků projektů, přestože byly v návrhu projektu uvedeny. Do konce roku 2024 musí Komise provést hodnocení podpory z EFRR na období 2014–2020 ex post.
•  Odvětví cestovního ruchu v EU utrpělo v důsledku pandemie COVID-19 bezprecedentní otřes. Komise předložila opatření a návrhy, jak dopady této krize na cestovní ruch zmírnit.

VI V této zprávě Komisi doporučujeme:

•  vypracovat novou strategii pro ekosystém cestovního ruchu v EU, výslovně zaměřenou na podporu investic přispívajících k udržitelnější formě cestovního ruchu,
•  vyzývat členské státy k tomu, aby uplatňovaly výběrové postupy pro investice do cestovního ruchu financované z EFRR, které by tuto novou strategickou orientaci podporovaly.

Úvod

Význam cestovního ruchu v EU

01 „Cestovním ruchem“ se rozumí pobyt návštěvníků v místě mimo své obvyklé bydliště po dobu kratší než jeden rok. Může to být pro účely podnikání nebo trávení volného času^[1]. Odvětví cestovního ruchu zahrnuje širokou škálu hospodářských činností poskytujících zboží a služby, které si návštěvníci žádají jako přímou či nepřímou podporu svého pobytu. Může se jednat o dopravní služby, které usnadňují pohyb osob, cestovní kanceláře a poskytovatele služeb cestovního ruchu, ubytovací služby, pohostinství a stravovací služby, služby kulturních, sportovních a rekreačních zařízení a místní turistické zboží a služby^[2].

02 Evropská unie je nejnavštěvovanějším regionem na světě (viz obrázek 1). V roce 2019 zaznamenaly země EU‑27 přibližně 539 milionů návštěv zahraničních turistů, což je téměř 37 % celkového celosvětového objemu cestovního ruchu. Ve stejném roce dosáhl mezinárodní cestovní ruch v zemích EU‑27 příjmů ve výši 383 miliard EUR, tedy 28,9 % celosvětových příjmů z cestovního ruchu. Z hlediska celosvětového počtu návštěv zahraničních turistů a příjmů z cestovního ruchu se mezi prvními deseti zeměmi nacházejí čtyři členské státy EU (Francie, Španělsko, Itálie a Německo)^[3].

03 V roce 2019 se přímý a nepřímý (v podobě vedlejších účinků) význam odvětví cestovního ruchu pro HDP EU odhadoval na 9,9 %. Kromě toho pracuje v cestovním ruchu 11,6 % z celkového počtu pracovních sil v EU (což představuje přibližně 23,5 milionů pracovních míst)^[4]. Přes 99 % podniků v odvětví cestovního ruchu v EU jsou malé a střední podniky^[5].

04 Hospodářský význam odvětví cestovního ruchu se v jednotlivých členských státech značně liší, od 4 % do 6 % HDP v Irsku, Polsku, Belgii a Litvě po více než 20 % v Chorvatsku a Řecku (viz obrázek 2).

05 Podíl mezi domácími a zahraničními návštěvníky se v jednotlivých členských státech liší (viz obrázek 3). Ve Švédsku, Polsku, Rumunsku a Německu připadá více než 75 % návštěv na domácí návštěvníky. Země s malým počtem obyvatel (Lucembursko a Malta) a Chorvatsko mají největší podíl zahraničních návštěvníků (v obou zemích asi 90 %). Ve dvou hlavních turistických destinacích EU, v Itálii a ve Španělsku, je tento poměr rovnoměrnější.

Právní a institucionální rámec

06 Politika cestovního ruchu je v pravomoci především členských států, přičemž EU doplňuje a podporuje opatření členských států. Opatření EU obecně zahrnuje podporu konkurenceschopnosti a rozvoje podniků v tomto odvětví a podporu spolupráce mezi členskými státy. Smlouva o EU umožňuje také stanovit zvláštní legislativní opatření, která doplňují činnost členských států^[6].

07 Cílem politiky Komise v oblasti cestovního ruchu je udržet Evropu na pozici přední turistické destinace a zároveň zajistit, aby cestovní ruch co nejvíce přispíval k růstu a zaměstnanosti, a také podporovat spolupráci mezi státy EU, zejména formou výměny osvědčených postupů^[7]. V roce 2020 Komise ve své průmyslové politice označila cestovní ruch za jeden ze čtrnácti odvětvových ekosystémů^[8].

08 Hlavními institucionálními zúčastněnými stranami a orgány EU jsou:

•  výbor Evropského parlamentu pro dopravu a cestovní ruch (TRAN) a jeho pracovní skupina pro cestovní ruch,
•  Rada Evropské unie (kde se otázkami cestovního ruchu obecně zabývá Rada pro konkurenceschopnost),
•  poradní výbor pro cestovní ruch^[9], kterému předsedá Komise (GŘ GROW), jenž je fórem pro konzultace a koordinaci, kde si zástupci členských států a Komise vyměňují informace a diskutují o otázkách souvisejících s politikou cestovního ruchu a s poskytováním služeb turistům.

09 Tématy přímo souvisejícími s cestovním ruchem se zabývá mnoho útvarů Komise, ale dvěma hlavními generálními ředitelstvími pro oblast politiky cestovního ruchu a financování cestovního ruchu EU jsou:

•  Generální ředitelství pro vnitřní trh, průmysl, podnikání a malé a střední podniky (GŘ GROW), které v Komisi odpovídá za politiku v oblasti cestovního ruchu,
•  Generální ředitelství pro regionální a městskou politiku (GŘ REGIO), které spravuje EFRR (který poskytuje většinu finančních prostředků EU na cestovní ruch) spolu s členskými státy.

V kontextu pandemie COVID-19 sehrálo důležitou roli také Generální ředitelství pro zdraví a bezpečnost potravin (GŘ SANTE) v souvislosti s přípravou nezbytných podmínek pro obnovení volného cestování v rámci Unie.

10 Mezi hlavní mezinárodní organizace činné v oblasti cestovního ruchu patří Světová organizace cestovního ruchu při OSN (UNWTO), OECD a Světová rada pro cestování a cestovní ruch (WTTC). O propagaci Evropy jako turistické destinace na třetích trzích usiluje také Evropská komise cestovního ruchu (ETC), která je sdružením vnitrostátních organizací cestovního ruchu.

Dopad krize COVID-19 na odvětví cestovního ruchu v EU

11 Pandemie COVID-19 měla na odvětví cestovního ruchu na celém světě dramatický a bezprecedentní dopad a výrazně snížila turistické toky, a tím i příjmy podniků, které v cestovním ruchu působí. Počet příjezdů zahraničních turistů do EU v prvních třech čtvrtletích roku 2020 byl o 67,5 % nižší než ve stejném období v roce 2019, přičemž v závislosti na dotčeném členském státě se pokles pohyboval od 46 % do 84 % (viz obrázek 4). Většina námi dotazovaných subjektů, které v oblasti cestovního ruchu působí, pochybovala, že se turistická poptávka do roku 2024 vrátí na úroveň před krizí.

12 Pokles počtu návštěvníků v důsledku cestovních omezení vedl k výraznému snížení podílu odvětví cestovního ruchu na hospodářství. V roce 2020 přišla EU v oblasti cestování a cestovního ruchu přibližně o dva miliony pracovních míst a podíl tohoto odvětví na HDP se ve srovnání s rokem 2019 snížil o polovinu (z přibližně 10 % na 5 % HDP)^[10]. Největší propad zaznamenaly tradiční turistické destinace, jako je Chorvatsko, Kypr, Řecko, Malta a Španělsko (více než 60 %), a dále Irsko (viz obrázek 5).

13 Značně ovlivněna byla i investiční kapacita v cestovním ruchu. V kontextu balíčku právních předpisů týkajících se nástroje Next Generation EU, který byl navržen v květnu 2020, Komise odhadla, že v důsledku pandemie a cestovních omezení postihne ekosystém cestovního ruchu v EU v letech 2020 a 2021 pokles příjmů o přibližně 171 miliard EUR^[11]. Ze 14 odvětvových ekosystémů, které Komise analyzovala, je cestovní ruch podle odhadů odvětvím s nejvyššími základními investičními potřebami, které zdaleka přesahují potřeby ostatních ekosystémů. Podle odhadu Komise si základní investiční potřeby pro obnovení ekosystému cestovního ruchu vyžádají 161 miliard EUR (a to bez investičních potřeb týkajících se ekologické a digitální transformace).

Finanční podpora EU na investice do cestovního ruchu

14 Ve víceletém finančním rámci (VFR) není na cestovní ruch vyčleněna žádná zvláštní rozpočtová položka. Prostředky na investice do cestovního ruchu může poskytnout několik iniciativ a programů EU. V období 2014–2020 bylo možné financovat tato opatření z dvanácti různých programů, a to jak v rámci přímého, tak sdíleného řízení. V období 2021–2027 je již takových programů čtrnáct, včetně programů vytvořených ke zmírnění dopadu pandemie COVID-19. V příloze I jsou uvedeny programy, které souvisejí s cestovním ruchem v obou obdobích, a přehled typů opatření, která každý z nich podporuje. Legislativní rámec Evropského fondu pro regionální rozvoj (EFRR) na období 2021–2027 stanoví specifický odvětvový cíl týkající se udržitelného cestovního ruchu^[12]. Kromě tohoto specifického cíle lze udržitelný cestovní ruch podporovat v rámci jakéhokoli jiného cíle politiky, pokud investice přispívají k dosažení odpovídajícího cíle a jsou v souladu s příslušnými základními podmínkami či požadavky.

15 Většinu finanční podpory EU na investice přímo související s cestovním ruchem poskytuje EFRR: v období 2007–2013 to bylo přibližně 6,4 miliardy EUR (viz tabulka 1) a v období 2014–2020 přibližně 4,3 miliardy EUR (viz tabulka 2).

16 Orgány veřejné správy v členských státech vybírají projekty, které budou financovány z operačních programů (OP), a sledují jejich provádění. Komise v rámci svých regulačních pravomocí dohlíží nad prováděním operačních programů, aby bylo zaručeno účinné vynakládání prostředků. Obrázek 6 znázorňuje finanční příděly z EFRR na kódy intervencí v oblasti cestovního ruchu v každém členském státě v posledních dvou programových obdobích.

17 Nástroj pro oživení a odolnost^[13] dává členským státům možnost financovat investice a reformy (včetně do odvětví cestovního ruchu) v rámci jejich národních plánů pro oživení a odolnost. K říjnu 2021 bylo z 27 národních plánů pro oživení a odolnost 26 předloženo Komisi a 19 z nich schválila Rada. Finanční prostředky, které jsou z tohoto nástroje k dispozici, je třeba přidělit do konce roku 2023. Komise musí vypracovat hodnoticí zprávu o provádění Nástroje pro oživení a odolnost do února 2024 a hodnoticí zprávu ex post do prosince 2028.

18 V době auditu v případě čtyř členských států, jichž se týkal tento audit, schválila Komise španělský plán pro oživení a odolnost v červnu 2021 a následně jej přijala Rada v červenci 2021, rumunský národní plán pro oživení a odolnost schválila Komise v září 2021 a národní plány pro oživení a odolnost ostatních dvou členských států Komise stále posuzuje. Zvláštní podporu investic v odvětví cestovního ruchu začlenily do národních plánů tři z těchto čtyř členských států (Polsko, Španělsko a Rumunsko) (viz tabulka 3).

Budoucí výzvy a trendy

19 Většina odborníků z mezinárodních organizací, s nimiž jsme vedli rozhovory, se domnívá, že po překonání bezprostředního dopadu pandemie COVID-19 v krátkodobém horizontu převládnou v poptávce po službách cestovního ruchu domácí a regionální dovolené a krátké cesty. Nicméně rozvoj odvětví cestovního ruchu v EU se musí navíc vypořádat se značnými střednědobými a dlouhodobými úkoly zejména v souvislosti s ekologickou transformací, digitalizací a integrací nových technologií a s konkurenceschopností a odolností^[14].

20 V chování turistů se také objevují nové trendy, které odrážejí některé z výše uvedených výzev. Budoucí poptávku po službách cestovního ruchu pravděpodobně ovlivní rostoucí povědomí o otázkách životního prostředí, větší využívání digitálních služeb a nových technologií, přechod k personalizovanějším cestovatelským službám, důraz na dobré životní podmínky, lepší interakci s místními komunitami a s jejich kulturou a v rostoucí míře bezpečnostní a zdravotní opatření (viz obrázek 7).

21 V tomto ohledu se v souvislosti s rozvojem cestovního ruchu čím dál více prosazuje pojetí udržitelnosti. Rozumí se tím vyvážení environmentálních, hospodářských a sociálně-kulturních aspektů rozvoje cestovního ruchu tak, aby byl z dlouhodobého hlediska udržitelný^[15]. Souvisí s tím i otázka, jak řešit dopad cestovního ruchu na změnu klimatu. Zastřešující politický rámec pro prosazování udržitelného cestovního ruchu poskytuje v EU Zelená dohoda pro Evropu^[16].

Rozsah a koncepce auditu

22 Při auditu jsme posuzovali, zda opatření Komise zaměřená na podporu odvětví cestovního ruchu v EU v období 2014–2020 byla účinná. Za tímto účelem jsme prověřovali, zda:

•  se strategie Komise v oblasti cestovního ruchu účinně zaměřovala na potřeby tohoto odvětví a zda byla pravidelně aktualizována tak, aby reagovala na měnící se priority,
•  finanční podpora z Evropského fondu pro regionální rozvoj (EFRR), určená na veřejné investice do cestovního ruchu, je v souladu se stávajícími unijními, vnitrostátními a regionálními strategiemi, zda je udržitelná a zaměřuje se na investice, které přinášejí přidanou hodnotu nad rámec samotného projektu,
•  Komise zavedla opatření ke zmírnění dopadu pandemie COVID-19 na cestovní ruch.

23 Abychom mohli na tyto otázky odpovědět, analyzovali jsme opatření Komise a dostupnou dokumentaci o její strategii v oblasti cestovního ruchu, její spolupráci s členskými státy a podporu a pokyny, které jim poskytovala, pokud jde o financování investic do cestovního ruchu, zejména prostřednictvím EFRR. Tato kontrola se vztahovala na činnosti GŘ GROW a GŘ REGIO.

24 Zaměřili jsme se na nejdůležitější operační program EFRR z hlediska výdajů souvisejících s cestovním ruchem ve čtyřech členských státech (Maďarsko, Polsko, Rumunsko a Španělsko), abychom přezkoumali koncepci operačního programu z hlediska investic do cestovního ruchu. Tyto členské státy jsme vybrali na základě objemu finančních prostředků, které na tyto investice obdržely, významu cestovního ruchu pro jejich HDP a s ohledem na zeměpisnou rozmanitost.

25 Prověřovali jsme vzorek 32 veřejných projektů v oblasti cestovního ruchu, které byly financovány z EFRR a realizovány orgány veřejné správy v těchto čtyřech zemích. Na tyto projekty jsme se zaměřili proto, že nabízejí potenciál rozvoje cestovního ruchu ve svém regionu. Vzorek se skládá ze 17 projektů z období 2014–2020 a hodnotili jsme výběr, provádění a monitorování jejich výsledků. Pro posouzení udržitelnosti projektů jsme vybrali v těchto členských státech také 15 dokončených projektů z období 2007–2013. V příloze II jsou uvedeny vybrané operační programy a počet projektů vybraných do vzorku z každého z nich. Příloha III obsahuje mapy, v nichž je patrný název a umístění projektů, které byly předmětem našeho auditu.

26 Určili jsme hlavní opatření, která Komise navrhla v reakci na dopad pandemie COVID-19 na odvětví evropského cestovního ruchu. V neposlední řadě jsme se zabývali také opatřeními Komise, která souvisí s koncepcí finanční podpory EU pro cestovní ruch na období 2021–2027.

27 Vedli jsme pohovory:

•  se zaměstnanci Komise, zástupci příslušných orgánů (např. ministerstev odpovědných za cestovní ruch), řídicích orgánů vybraných operačních programů a příjemců vybraných projektů ve čtyřech členských státech,
•  odborníky z hlavních mezinárodních organizací v oblasti cestovního ruchu: Světové organizace cestovního ruchu při OSN (UNWTO), OECD, Světové rady pro cestování a cestovní ruch (WTTC), Evropské komise cestovního ruchu (ETC), Asociace evropských cestovních kanceláří a agentur (ECTAA) a sítě NECSTour (Sítě evropských regionů pro udržitelný a konkurenceschopný cestovní ruch).

28 Kvůli omezením v souvislosti s pandemií COVID-19, která platila v období auditu, jsme nebyli s to provést v uvedených kontrolovaných členských státech návštěvy na místě. Neshromažďovali jsme proto přímé důkazní informace týkající se fyzické realizace vybraných projektů. Všechny naše připomínky týkající se tohoto aspektu vycházejí z listinných důkazních informací.

29 Cílem tohoto auditu je poskytnout Komisi informace, které bude moci využít při stanovení komplexní strategie v oblasti cestovního ruchu do roku 2030 se střednědobými a dlouhodobými cíli. Očekáváme, že audit přispěje také k lepšímu koncipování a provádění finanční podpory EU na investice do cestovního ruchu v období 2021–2027 tak, aby bylo dosaženo účinných a udržitelných výsledků.

Připomínky

Strategie EU v oblasti cestovního ruchu neodpovídá novým výzvám, kterým toto odvětví čelí

30 Komise vymezuje své odvětvové směřování a priority pro financování ve strategiích nebo podobných dokumentech na základě cílů, které stanoví legislativní orgány. Má-li být strategie účinná, měla by definovat konkrétní priority, určit podpůrná opatření EU, vymezit harmonogram a uvést zdroje, které ji umožní realizovat. Měla by rovněž odrážet vyvíjející se potřeby a výzvy daného odvětví a být patřičně aktualizována. Přezkoumali jsme strategii Komise v oblasti cestovního ruchu v období 2014–2020 a vnitrostátní strategie čtyř kontrolovaných členských států. Dále jsme se zúčastněných stran ptali, jak hodnotí přístup Komise k této problematice.

Strategie Komise pro oblast cestovního ruchu v EU pochází z roku 2010

Komise v období 2014–2020 dvakrát aktualizovala priority cestovního ruchu, aniž by však změnila svou strategii

31 V červnu 2010 vydala Komise sdělení, kterým se zavádí nejnovější strategie EU v oblasti cestovního ruchu^[17]. Uvedla, že má v úmyslu „podpořit koordinovaný přístup k iniciativám týkajícím se cestovního ruchu a definovat nový akční rámec na posílení konkurenceschopnosti a kapacity udržitelného růstu“. Určila čtyři obecné priority na podporu cestovního ruchu (viz obrázek 8) a s nimi související soubor konkrétních opatření. Nestanovila však žádnou lhůtu pro jejich provedení. Komise v této strategii také neupřesnila, jakým způsobem by členské státy a její generální ředitelství měly dostupné prostředky EU využít, aby splnění priorit dosáhly.

32 Od té doby byly priority v oblasti cestovního ruchu po jmenování nových Komisí a po konzultaci s poradním výborem pro cestovní ruch dvakrát revidovány, nikoli však samotná strategie:

•  V prosinci 2015 Komise oznámila soubor revidovaných priorit cestovního ruchu. Tyto priority odrážely nové prvky důležité pro rozvoj tohoto odvětví, kterými se sdělení z roku 2010 nezabývalo, jako je digitalizace a zlepšení dovedností a kompetencí pracovníků v cestovním ruchu. K novým prioritám však nebyla vypracována konkrétní opatření, přestože to původně bylo navrženo v diskusním dokumentu Komise určeném členským státům^[18].
•  V listopadu 2019 Komise priority EU v oblasti cestovního ruchu upravila v souladu se Zelenou dohodou pro Evropu, přičemž zvláštní pozornost věnovala udržitelnosti a odpovědnosti a rozšířila zaměření digitální složky o inteligentní cestovní ruch a inovace. Ani tyto upravené priority nebyly spojeny s konkrétními opatřeními nebo návrhy, jak finanční prostředky EU co nejlépe využít k jejich splnění.

33 V současnosti se stále oficiálně uplatňuje strategie, která byla vymezena ve sdělení z roku 2010. Komise sice priority cestovního ruchu upravila v kontextu širších politických strategií v období 2014–2020, avšak na provádění své strategie a plnění nových priorit nevypracovala akční plán.

Výrazné snížení počtu zaměstnanců Komise pro politiku cestovního ruchu od roku 2014

34 Nedostatek ambicí při definování nové strategie v oblasti cestovního ruchu se rovněž odráží ve vývoji počtu zaměstnanců, kteří se v Komisi politice v této oblasti přímo věnují. Do roku 2014 se cestovním ruchem zabývala dvě oddělení^[19] (jedno obecnými otázkami cestovního ruchu, druhé kulturními nástroji pro cestovní ruch), v nichž pracovalo celkem asi 40 zaměstnanců. V roce 2014 bylo zřízeno GŘ GROW s jedním oddělením pro otázky cestovního ruchu, které pojalo zaměstnance dvou předchozích oddělení, ale které zároveň odpovídalo i za textilní průmysl a tvůrčí odvětví. V letech 2014 až 2018 se celkový počet zaměstnanců tohoto oddělení snížil o polovinu. Reorganizace GŘ GROW v březnu 2021 situaci výrazně nezměnila: bylo zřízeno oddělení, které má nyní na starosti „Cestovní ruch a textilní průmysl“, avšak počet zaměstnanců, kteří přímo pracují na otázkách cestovního ruchu, zůstává podobný (12 osob).

Kontrolované členské státy stanovily své vlastní strategie v oblasti cestovního ruchu, zaměřené na podobné priority jako strategie EU

35 Každý členský stát si stanoví svou vlastní strategii v oblasti cestovního ruchu. Příloha IV uvádí stávající vnitrostátní strategie v oblasti cestovního ruchu ve všech členských státech. Očekávali bychom, že strategie EU a vnitrostátní strategie budou kompatibilní a budou vypracovány ve vzájemné koordinaci. U čtyř členských států, jichž se týká tento audit, jsme zjišťovali, zda jejich strategie v oblasti cestovního ruchu zohledňují strategii Komise (tyto strategie jsou uvedeny v rámečku 1).

36 Z naší analýzy celkově vyplynulo, že všechny čtyři vnitrostátní strategie jsou zaměřeny na podobné priority jako strategie Komise, jako je udržitelnost a kvalita cestovního ruchu, digitalizace a konkurenceschopnost. Žádná z nich neodkazuje na priority sdělení Komise z roku 2010 ani na některou z jejích aktualizací v letech 2015 a 2019.

37 Strategie těchto čtyř členských států se v současné době revidují tak, aby byly relevantní pro období do roku 2030. Vzhledem k tomu, že to provádí každý členský stát nezávisle, existuje riziko, že nebudou dostatečným způsobem zohledněny přeshraniční aspekty cestovního ruchu. Komise mezitím připravuje agendu EU pro cestovní ruch do roku 2030 (viz bod 41).

Dopad pandemie COVID-19 vyžaduje vypracovat novou strategii pro cestovní ruch

Vnitrostátní orgány hodnotí strategii Komise v období 2014–2020 pozitivněji než zástupci odvětví cestovního ruchu

38 Vnitrostátní orgány, které odpovídají za politiku cestovního ruchu ve čtyřech kontrolovaných členských státech, hodnotily priority a podpůrná opatření EU v oblasti cestovního ruchu v období 2014–2020 obecně kladně. Zároveň však poukázaly na to, že vzhledem k dopadu pandemie COVID-19 by bylo vhodné strategii EU v oblasti cestovního ruchu aktualizovat, aby odrážela měnící se okolnosti, a vytyčit v ní cestu k dosažení větší odolnosti tohoto odvětví do budoucna.

39 Podle zástupců odvětví cestovního ruchu v EU a mezinárodních organizací v této oblasti, s nimiž jsme v rámci auditu hovořili, však EU navzdory svému postavení přední světové turistické destinace postrádá společnou strategii v oblasti cestovního ruchu a plán pro budoucnost tohoto odvětví. Komise by podle jejich slov také měla hrát vedoucí roli jak při vytváření takové strategie, tak při jejím plnění.

Komise podnikla první kroky k vypracování nové strategie v oblasti cestovního ruchu

40 S ohledem na hluboký dopad pandemie COVID-19 na cestovní ruch zveřejnila Komise v květnu 2020 sdělení nazvané „Cestovní ruch a doprava v roce 2020 a v dalších letech“^[24]. Sdělení obsahovalo krátkodobá doporučení pro řešení dopadu pandemie COVID-19 na letní sezónu 2020 (viz bod 66). Pokud jde o dlouhodobější výhled, navrhla uspořádat evropský kongres o cestovním ruchu jako prostor k diskuzi o cestování v budoucnosti a k zahájení práce na evropském programu pro cestovní ruch do roku 2050.

41 V květnu 2021 Komise oznámila zahájení jednoho konkrétního opatření, a to „spoluvytváření zelené a digitální transformace“^[25]. Následně v červnu 2021 zveřejnila dokument Scenarios towards co-creation of transition pathway for tourism for a more resilient, innovative and sustainable ecosystem^[26] pro období do roku 2030. Zahájila také veřejnou konzultaci s cílem určit nejvhodnější opatření pro dosažení tohoto cíle.

Legislativní orgány EU požadují novou strategii EU v oblasti cestovního ruchu pro období po pandemii COVID-19

42 Evropský parlament několikrát Komisi důrazně žádal o aktualizaci strategie v oblasti cestovního ruchu^[27]. V březnu 2021 přijal usnesení o „vytvoření strategie EU pro udržitelný cestovní ruch“^[28], v němž Komisi vyzval, aby v roce 2021 předložila akční plán a vypracovala aktualizovanou strategii EU, která nahradí strategii udržitelného a strategického cestovního ruchu stanovenou ve sdělení z roku 2010.

43 Podobně Rada pro konkurenceschopnost na svém zasedání v květnu 2021^[29] vyzvala Komisi a členské státy k tomu, aby připravily evropský program pro cestovní ruch 2030/2050. Měl by být vypracován ve spolupráci s příslušnými zúčastněnými stranami a zaměřit se na hlavní strategické výzvy, aby se tak podpořila ekologická a digitální transformace ekosystému cestovního ruchu a posílila jeho konkurenceschopnost, odolnost a udržitelnost.

Finanční podpora z EFRR na období 2014–2020 určená na veřejné investice do cestovního ruchu se zaměřila na cíle EU i členských států, avšak nedostatky ve výběru projektů omezily její účinnost

Koncepce operačních programů EFRR byly v souladu s unijními, vnitrostátními a regionálními strategiemi cestovního ruchu

44 Zkoumali jsme, jak Komise posuzovala soulad dohod o partnerství a operačních programů se strategií a prioritami v oblasti cestovního ruchu. Zjišťovali jsme také, zda investiční priority operačních programů odpovídaly národním nebo regionálním strategiím cestovního ruchu, které jsou definovány nezávisle na programech EU.

45 GŘ REGIO po konzultaci s ostatními generálními ředitelstvími Komise řídilo proces posuzování souladu tematických cílů a investičních priorit operačních programů s obsahem dohod o partnerství. Toto posuzování je součástí postupu, který vede ke schválení operačních programů.

46 Na základě posouzení vybraných dohod o partnerství a operačních programů EFRR Komise zaslala členským státům řadu připomínek formou oficiálních stanovisek k operačním programům. Její připomínky k otázkám cestovního ruchu se týkaly souladu s celkovými strategiemi regionálního rozvoje. Komise si vyžádala vysvětlení a další informace a v reakci na to byly v operačních programech provedeny opravy.

47 Regulační rámec EFRR na období 2014–2020 neobsahoval žádnou konkrétní investiční prioritu ani žádnou předběžnou podmínku pro investice do cestovního ruchu. Komise konkrétně nekontrolovala soulad operačních programů s prioritami strategie EU v oblasti cestovního ruchu ani se stávajícími vnitrostátními či regionálními strategiemi, protože neměla právní povinnost tak učinit.

48 Z naší analýzy celkově vyplynulo, že finanční podpora investic do cestovního ruchu v rámci operačních programů EFRR prověřovaných během tohoto auditu byla zacílena způsobem, který byl v souladu s hodnocením ex ante provedeným řídicími orgány a s ustanoveními příslušné dohody o partnerství. U vybraných operačních programů jsme určili tyto čtyři společné obecné priority:

•  rozvoj infrastruktury a produktů cestovního ruchu,
•  stimulace konkurenceschopnosti podniků působících v oblasti cestovního ruchu,
•  ochrana a propagace přírodních a kulturních památek jako zdrojů cestovního ruchu,
•  podpora rozvoje místních ekonomik a vytváření pracovních míst.

Všechny tyto priority byly obecně v souladu s cíli platných plánů regionálního rozvoje a případně se specifickými celostátními a regionálními strategiemi cestovního ruchu.

Postupy pro výběr projektů jsou různé, ale nedostatky v počátečním plánování a posuzování potřeb přinášejí rizika z hlediska účinnosti a udržitelnosti investic do cestovního ruchu, které EU spolufinancuje

49 Zkoumali jsme, jak byl vybrán a realizován vzorek projektů předložených orgány veřejné správy v daných čtyřech členských státech. Zejména jsme zjišťovali, zda kritéria výběru projektů byla v souladu s investičními prioritami operačního programu a národními a regionálními strategiemi cestovního ruchu, zda byly ve výběrových řízeních vybrány pouze vyspělé a dobře naplánované projekty a zda vybrané projekty byly účinně realizovány, byly udržitelné a měly širší dosah.

Členské státy používaly různé postupy výběru projektů

50 Členské státy využívaly pro posouzení a výběr projektů v oblasti cestovního ruchu předložených orgány veřejné správy různé postupy: soutěžní výzvy k předkládání návrhů, vyjádření zájmu, výběr podle pořadí, v němž byly návrhy podány, nebo podle seznamů předem vybraných turistických lokalit, které mají být podporovány. Všechny tyto postupy mohou být pro tento typ projektů legitimní a je v kompetenci členských států rozhodnout, který použít. Z naší analýzy vyplývá, že výběrová řízení byla obecně v souladu s platnými pravidly, strategickými směry a kritérii výběru schválenými v příslušném operačním programu.

U několika projektů chybělo patřičné prvotní plánování a posouzení potřeb

51 U několika prověřovaných projektů jsme zjistili, že k jejich návrhům chyběl patřičný prvotní plán a posouzení potřeb včetně analýzy poptávky. To často vedlo ke zpožděním, překročení nákladů a změnám v rozsahu projektu během jeho realizace (jeden takový příklad viz v rámečku 2).

52 U projektů ve vzorku byla časná zejména zpoždění při jejich realizaci. Ze 17 projektů zařazených do vzorku za období 2014–2020 jich 11 mělo nebo se očekává, že bude mít, zpoždění šest a více měsíců oproti konečnému datu dohodnutému v původní grantové dohodě. Jedná se o čtyři projekty v Maďarsku, jeden v Polsku, dva v Rumunsku a čtyři ve Španělsku. Další projekt v Maďarsku byl během naší auditní práce v terénu stažen. Jako hlavní důvody zpoždění lze uvést:

•  administrativní problémy: dlouhá nebo neúspěšná nabídková řízení, zpoždění při získávání stavebních povolení, potíže s nabýváním pozemků, změny v regionálních či místních samosprávách,
•  problémy s výstavbou: technické nebo environmentální problémy vyžadující přepracování projektu, dočasné pozastavení prací kvůli povětrnostním podmínkám, omezení v souvislosti s pandemií COVID-19.

53 Dalším specifickým nedostatkem v plánování, ohrožujícím účinnost a udržitelnost projektu, je financování podobných projektů v nedalekých lokalitách (viz rámeček 3).

Ne všechny dokončené projekty měly na cestovní ruch v regionu pozitivní dopad

54 Přezkoumali jsme také vzorek 15 dokončených projektů se zvláštním zaměřením na ty, které jsou dokončeny již několik let a z nichž většina byla financována v období 2007–2013, abychom analyzovali jejich udržitelnost a celkový dopad na cestovní ruch v regionu.

55 Naše analýza přinesla smíšený obrázek. Zjistili jsme, že několik projektů dosáhlo (nebo dokonce překročilo) své cíle a úspěšně přispělo k rozvoji turistických aktivit ve svém regionu (viz příklady v rámečku 4). Všechny tyto projekty mají společné to, že zlepšují kvalitu cestovního ruchu v daném regionu a poptávku po něm nad rámec samotného projektu, což vytváří další možné pozitivní účinky pro místní ekonomiku.

56 Jiné projekty měly na rozvoj cestovního ruchu pouze omezený (či žádný) dopad. Hlavní důvody byly následující:

•  investice byly izolované, protože nebyly napojeny na jinou turistickou infrastrukturu nebo protože nebyly realizovány doplňkové projekty,
•  chyběl účinný marketing a turistické informace,
•  podporovanou infrastrukturu využívá především místní komunita (jeden příklad je popsán v rámečku 5).

Komise se ve svých pokynech zaměřila na účinnost a udržitelnost investic do cestovního ruchu, ale několik aspektů nezohlednila

57 Zkoumali jsme, zda Komise vydala pokyny k tomu, za jakých podmínek lze investice do cestovního ruchu podpořit z EFRR, které by pomohly členským státům vybírat a spolufinancovat takové projekty, které jsou účinné a udržitelné.

58 V roce 2014 vydalo GŘ REGIO zvláštní tematický dokument^[30] o podmínkách, podle nichž lze posuzovat investice EFRR v odvětví cestovního ruchu v období 2014–2020. Tento dokument byl dán k dispozici řídicím orgánům v členských státech. Konkrétně uváděl:

•  příklady relevantních investic pro odvětví cestovního ruchu, které souvisí s diverzifikací nabídky cestovního ruchu a prodloužení turistické sezóny, rozvojem produktů cestovního ruchu s vysokou přidanou hodnotou nebo zaměřených na konkrétní skupiny, inovativních služeb a digitalizace,
•  negativní příklady, které představují významná rizika pro účinnost projektů v oblasti cestovního ruchu, jako jsou jednorázové nebo izolované projekty, investice do cestovního ruchu, které by mohly vést ke zdvojování turistických zařízení nebo k efektu přesunu, spolufinancování pětihvězdičkových hotelů nebo profesionálních sportovních organizací,
•  potřebu zohlednit finanční udržitelnost projektů i vedlejší účinky investic, zejména pokud jde o zaměstnanost, nebo hospodářskou činnost mimo turistickou sezónu

59 V tematickém dokumentu Komise se uvádí, že infrastrukturní projekty v oblasti cestovního ruchu financované EU by měly být zakotveny v příslušných strategiích růstu anebo rozvoje a měly by být udržitelné a nákladově efektivní. V dokumentu se však dostatečným způsobem neřeší riziko, že sousední oblasti se stejným (nebo podobným) turistickým potenciálem nebudou mít kompatibilní strategie, že projekty vybrané pro podporu EU se nebudou překrývat s jinými zeměpisně blízkými projekty financovanými EU (což by v tom případě omezovalo jejich udržitelnost) a že projekty nebudou řádně udržovány i v dalších letech po jejich dokončení. Z našeho auditu vyplynulo, že se některá z těchto rizik v řadě případů projevila (viz příklad v rámečku 3).

Monitorování výsledků: málo se využívá společný ukazatel cestovního ruchu a uceleně se nesledují všechny typy projektových výsledků

60 Výsledky projektů spolufinancovaných EU by se měly sledovat na základě příslušných ukazatelů. Přezkoumali jsme rámec pro monitorování cestovního ruchu a zejména ukazatele stanovené pro intervence v oblasti cestovního ruchu v nařízení o EFRR. Dále jsme prověřili monitorovací mechanismy vztahující se na projekty ve vzorku.

Pouze jeden společný ukazatel výstupů pro cestovní ruch v období 2014–2020

61 Právní předpisy EFRR na období 2014–2020 stanovily pro cestovní ruch jeden společný ukazatel výstupů^[31], a to „zvýšení očekávaného počtu návštěv podporovaných kulturních a přírodních památek a atrakcí“ (jednotka: návštěvy/rok). Komise poskytla o definici a měření tohoto ukazatele další podrobnosti, jak je popsáno v rámečku 6.

62 Komise shromažďuje informace o používání společného ukazatele výstupů cestovního ruchu na úrovni operačního programu. Sleduje mimo jiné cíl stanovený v operačních programech a kumulativní hodnoty dosažené podle výročních zpráv o provádění předkládaných řídicími orgány. Podle Komise používá tento společný ukazatel alespoň u jednoho ze svých operačních programů EFRR 16 z 27 členských států. Členské státy kromě toho mohou použít ukazatele platné pro jednotlivé programy. V období 2014–2020 však nebyly použity žádné společné ukazatele výsledků.

63 Legislativní rámec EFRR na období 2021–2027 obsahuje pro cestovní ruch dva společné ukazatele^[32]: „podpořené kulturní a turistické lokality“ (jako ukazatel výstupů) a „počet návštěvníků podpořených lokalit v oblasti kultury a cestovního ruchu“ (jako ukazatel výsledků). Druhý ukazatel je podobný ukazateli použitému v předchozím programovém období, ale nyní je vhodněji klasifikován jako ukazatel výsledků.

Společný ukazatel pro období 2014–2020 neumožnil měřit všechny typy výsledků projektů

64 Společný ukazatel výstupů, který se zaměřuje na zvýšení počtu návštěvníků, neumožňuje vždy měřit dosažení zamýšlených výsledků projektů, přestože byly v návrhu projektu uvedeny. Projekty v oblasti cestovního ruchu se mohou například zaměřit na snížení sezónních výkyvů, zvýšení výdajů v rámci cestovního ruchu, nové podnikatelské aktivity v cestovním ruchu nebo snížení dopadu turistických lokalit a zařízení na životní prostředí. Výsledky financování investic do cestovního ruchu z EFRR proto nelze komplexně posoudit pouze na základě monitorovacích informací. Konstatujeme, že následné hodnocení podpory z EFRR na období 2014–2020, které má být provedeno do konce roku 2024^[33], by mělo Komisi umožnit vyhodnotit dopad jejího financování na odvětví cestovního ruchu v EU během tohoto období. Do konce roku 2024 je navíc naplánováno hodnocení v polovině období 2021–2027^[34].

Komise zavedla opatření ke zmírnění dopadu pandemie COVID-19 na odvětví cestovního ruchu v EU

65 Zjišťovali jsme, zda Komise včas předložila opatření a návrhy na zmírnění dopadu pandemie COVID-19 na odvětví cestovního ruchu v EU a na podporu jeho oživení s ohledem na letní sezónu 2021.

66 V květnu 2020 Komise navrhla soubor pokynů a doporučení se zvláštním dopadem na cestovní ruch^[35] (viz také bod 40). Jednalo se o:

•  společný přístup k obnovení volného pohybu a zrušení omezení na vnitřních hranicích EU,
•  rámec na podporu postupného obnovení dopravních služeb při současném zajištění bezpečnosti cestujících a personálu,
•  kritéria pro bezpečné a postupné obnovení činností v oblasti cestovního ruchu a pro vypracování zdravotních protokolů pro ubytovací a stravovací zařízení, např. hotelů.

67 Kromě toho Komise v červnu 2020 spustila internetovou stránku Re-open EU, která poskytuje informace o cestovních omezeních a hygienických požadavcích platných v jednotlivých členských státech.

68 Od listopadu 2020 Komise v rámci dobrovolné sítě pro elektronické zdravotnictví, která sdružuje vnitrostátní orgány odpovědné za elektronické zdravotnictví, už podporovala členské státy v práci na certifikátech. První pokyny byly zveřejněny v lednu 2021. Na konci května 2021 Komise navrhla^[36]aktualizovat doporučení Rady^[37] o koordinaci omezení volného pohybu v EU a stanovit jasná pravidla týkající se podmínek zrušení cestovních omezení pro osoby, které jsou držiteli evropského digitálního certifikátu EU COVID-19.

69 V červnu 2021 Evropský parlament a Rada schválily nařízení, kterým se tento certifikát zavádí od 1. července 2021 pod názvem digitální certifikát EU COVID. Nařízení je platné po dobu 12 měsíců, ale jeho platnost může být prodloužena (viz rámeček 7).

70 Přijetím tohoto nařízení se členské státy dohodly, že nebudou držitelům digitálního certifikátu COVID EU ukládat další cestovní omezení, pokud nejsou nezbytná a přiměřená pro ochranu veřejného zdraví. V takovém případě musí členský stát včas informovat Komisi a všechny ostatní členské státy a uvést důvody takových nových opatření.

71 V létě 2021 se občané EU tímto certifikátem prokazovali, aby jim byl umožněn volný pohyb a přístup například ke kulturním a sportovním akcím, do restaurací a rekreačních zařízení. Do poloviny října 2021 bylo vydáno odhadem 591 milionů^[39] certifikátů.

72 Tyto iniciativy Komise měly zásadní význam pro obnovení cestování a cestovního ruchu uvnitř EU v průběhu léta 2021. Návrhy Komise a její kroky ke zmírnění dopadu pandemie COVID-19 na odvětví cestovního ruchu měla pozitivní ohlas také u zástupců vnitrostátních orgánů ve čtyřech členských státech, jichž se tento audit týkal, a mezinárodních organizací cestovního ruchu a dalších subjektů, s nimiž jsme v průběhu našeho auditu hovořili.

Závěry a doporučení

73 Celkově jsme při auditu zjistili, že opatření Komise zaměřená na podporu odvětví cestovního ruchu v EU v období 2014–2020 byla částečně účinná.

74 Komise definovala aktuální strategii EU v oblasti cestovního ruchu již v roce 2010. Od roku 2015 až do pandemie COVID-19 revidovala priority EU v této oblasti v kontextu širších politických strategií, avšak nestanovila akční plán, kterým by podpořila jejich plnění. Komise v této strategii navíc neupřesnila, jakým způsobem by členské státy a její generální ředitelství měly dostupné prostředky EU využít, aby splnění priorit dosáhly. Komise zahájila s výhledem do budoucna opatření směřující k vymezení agendy pro cestovní ruch do roku 2030, což je krok správným směrem. V rámci této agendy je však stále třeba vypracovat strategii a akční plán na období po pandemii COVID-19, které budou vymezovat střednědobé a dlouhodobé cíle, účinné správní mechanismy a odpovídající zdroje (viz body 30–43).

Doporučení 1 – Vypracovat novou strategii pro ekosystém cestovního ruchu v EU, výslovně zaměřenou na podporu investic přispívajících k udržitelnější formě cestovního ruchu

V zájmu vypracování účinné agendy pro cestovní ruch do roku 2030 by Komise měla stanovit ucelenou novou strategii pro ekosystém cestovního ruchu v EU. Tato strategie, která by měla být připravena ve spolupráci s členskými státy, by se měla zaměřit na cíle EU, jimiž je ekologičtější a udržitelnější cestovní ruch, a na to, jak řešit důsledky pandemie COVID-19. V této strategii by měla být stanovena nezbytná opatření a také harmonogram a strategie by měla zohledňovat to, jak jsou finanční prostředky EU, které jsou k dispozici (mimo jiné z Nástroje pro oživení a odolnost), využívány na investice do cestovního ruchu přispívající k dosažení těchto cílů.

Časový rámec: do poloviny roku 2022.

75 Koncepce a zacílení investičních priorit v oblasti cestovního ruchu v operačních programech EFRR zohledňují stávající unijní, národní a regionální strategie v této oblasti (viz body 44–48).

76 Z naší analýzy projektů EFRR zaměřených na cestovní ruch vyplynuly smíšené výsledky: některé projekty byly udržitelné a přispěly k podpoře turistiky v daném regionu, jiné měly jen omezený účinek. V několika případech vedly nedostatky v naplánování projektu a posouzení potřeb nebo při výběru projektů ke snížení rozsahu projektu, zpoždění a k překročení nákladů během realizace. Pokyny Komise k tomu, jak využít prostředky z EFRR pro projekty cestovního ruchu, byly užitečné, ale některé relevantní aspekty v nich Komise nezohlednila (viz body 49–59).

Doporučení 2 – Vyzývat členské státy k tomu, aby uplatňovaly výběrové postupy pro investice do cestovního ruchu financované z EFRR, které by tuto novou strategickou orientaci podporovaly

Komise by měla vyzývat členské státy k tomu, aby uplatňovaly takové výběrové postupy, které pomohou nasměrovat finanční podporu z EFRR na projekty v oblasti cestovního ruchu, které:

•  vycházejí z odpovídající analýzy poptávky a posouzení potřeb, aby se omezilo riziko neúčinnosti,
•  jsou koordinovány s projekty v sousedních oblastech, aby se zabránilo překrývání a vzájemné konkurenci,
•  mají širší dosah, díky čemuž přispívají k podpoře cestovního ruchu v regionu,
•  jsou udržitelné a budou náležitě udržovány i v letech po jejich dokončení.

Časový rámec: včas pro provádění programů v období 2021–2027, nejpozději však do poloviny roku 2022, až bude strategie k dispozici.

77 Právní předpisy EFRR na období 2014–2020 stanovily jeden společný ukazatel výstupů pro cestovní ruch pro investice do cestovního ruchu financované z EFRR. Členské státy kromě toho mohly použít ukazatele pro jednotlivé programy. V období 2014–2020 však nebyly použity žádné společné ukazatele výsledků. Společný ukazatel výstupů neumožňuje vždy měřit dosažení zamýšlených výsledků projektů, přestože byly v návrhu projektu uvedeny. Komise musí provést hodnocení podpory z EFRR na období 2014–2020 ex post do konce roku 2024 (viz body 60–64).

78 Odvětví cestovního ruchu v EU utrpělo v důsledku pandemie COVID-19 bezprecedentní otřes. Komise předložila opatření a návrhy, jak dopady této krize na cestovní ruch zmírnit. Zásadní význam pro to, aby se v rámci EU mohlo opět začít cestovat do léta 2021, měl zejména digitální certifikát COVID EU (viz body 65–72).

Tuto zprávu přijal senát II, jemuž předsedá Iliana Ivanovová, členka Účetního dvora, v Lucemburku dne 10. listopadu 2021.

Přílohy

Příloha I – Zdroje EU pro financování cestovního ruchu

Přehled zdrojů financování EU pro odvětví cestovního ruchu v období 2014–2020 a 2021–2027 a typy podporovaných opatření

Příloha II – Vybrané operační programy a počet projektů operačních programů ve vzorku

Příloha III – Projekty přezkoumané pro účely tohoto auditu

Příloha IV – Přehled národních strategií v oblasti cestovního ruchu

Zkratková slova a zkratky

ECTAA: Asociace evropských cestovních kanceláří a agentur

EFRR: Evropský fond pro regionální rozvoj

ETC: Evropská komise cestovního ruchu

EÚD: Evropský účetní dvůr

Fondy ESI: evropské strukturální a investiční fondy

FS: Fond soudržnosti

GŘ GROW: Generální ředitelství pro vnitřní trh, průmysl, podnikání a malé a střední podniky

GŘ REGIO: Generální ředitelství pro regionální a městskou politiku

HDP: hrubý domácí produkt

NECSTour: síť evropských regionů pro udržitelný a konkurenceschopný cestovní ruch

OECD: Organizace pro hospodářskou spolupráci a rozvoj

OP: operační program

SFEU: Smlouva o fungování Evropské unie

UNWTO: Světová organizace cestovního ruchu při OSN

VFR: víceletý finanční rámec

WTTC: Světová rada pro cestování a cestovní ruch

Glosář

Dohoda o partnerství: dohoda uzavřená mezi Komisí a členským státem v souvislosti s výdajovým programem EU, která stanoví například strategické plány, investiční priority nebo podmínky obchodu či poskytování rozvojové pomoci.

Ekosystém cestovního ruchu: globalizovaný a vzájemně propojený hodnotový řetězec zahrnující poskytovatele informací a služeb offline i online (turistické kanceláře, digitální platformy, poskytovatelé cestovních technologií), cestovní kanceláře a agentury, poskytovatele ubytování, správce destinací, atrakce a přepravu cestujících.

Evropský fond pro regionální rozvoj (EFRR): fond EU, který posiluje hospodářskou a sociální soudržnost v EU financováním investic, které snižují nerovnováhu mezi regiony.

Fond soudržnosti (FS): fond EU, jehož cílem je zmírňovat hospodářské a sociální nerovnosti v EU financováním investic v členských státech, jejichž hrubý národní důchod na obyvatele je menší než 90 % průměru EU.

Kód intervence: široké kategorie intervencí obsažené v právních předpisech EFRR, na základě kterých řídicí orgány operačních programů stanoví obsah opatření, která budou financována za účelem dosažení tematických cílů.

Nástroj pro oživení a odolnost: mechanismus finanční podpory EU na zmírnění hospodářského a sociálního dopadu pandemie onemocnění COVID-19 a střednědobou stimulaci oživení za současné podpory ekologické a digitální transformace. Tento nástroj je prováděn prostřednictvím národních plánů pro oživení a odolnost.

Odvětví cestovního ruchu: jedná se o širokou škálu ekonomických činností: dopravní služby, které usnadňují pohyb osob, služby cestovních kanceláří a organizátorů turistických zájezdů, ubytovací služby, pohostinství a stravovací služby, služby kulturních, sportovních a rekreačních zařízení a místní turistické zboží a služby.

Operační program (OP): základní rámec pro provádění projektů soudržnosti financovaných EU ve stanoveném období, který odráží priority a cíle stanovené v dohodách o partnerství mezi Komisí a jednotlivými členskými státy.

Řídicí orgán: (veřejný nebo soukromý) národní, regionální nebo místní orgán pověřený členským státem, aby řídil program financovaný EU.

Tematický cíl: zamýšlený celkový výsledek investiční priority, rozdělený pro účely provádění na specifické cíle.

Víceletý finanční rámec (VFR): výdajový plán EU, v němž jsou (na základě cílů příslušných politik) stanoveny priority a stropy pro šest hlavních okruhů, vypracovaný zpravidla na sedm let. Udává strukturu, v rámci níž se stanovují roční rozpočty EU a omezení pro výdaje v jednotlivých výdajových kategoriích. Současný víceletý finanční rámec je platný pro období 2021–2027.

Odpovědi Komise

https://www.eca.europa.eu/cs/Pages/DocItem.aspx?did=60287

Harmonogram

https://www.eca.europa.eu/cs/Pages/DocItem.aspx?did=60287

Auditní tým:

Účetní dvůr ve svých zvláštních zprávách informuje o výsledcích auditů politik a programů EU či témat z oblasti správy a řízení zaměřených na konkrétní oblasti rozpočtu. Účetní dvůr vybírá a koncipuje tyto auditní úkoly tak, aby byl jejich dopad co nejvyšší, a zohledňuje přitom rizika pro výkonnost a zajištění souladu s předpisy, objem příslušných příjmů či výdajů, očekávaný vývoj, politické zájmy a zájem veřejnosti.

Tento audit výkonnosti provedl auditní senát II, který se zaměřuje na výdajové oblasti týkající se investic ve prospěch soudržnosti, růstu a začleňování a jemuž předsedá členka EÚD Iliana Ivanovová. Audit vedl člen Účetního dvora Pietro Russo a podporu mu poskytovali vedoucí kabinetu Chiara Ciprianiová, tajemník kabinetu Benjamin Jakob, vyšší manažer Pietro Puricella, vedoucí úkolu Luis de la Fuente Layos a auditoři Luc T’Joen, Janka Nagy-Babosová, Katarzyna Solareková, Andras Augustin Feher a Francisco Carretero.

Zadní řada (zleva doprava): Luc T’Joen, Chiara Ciprianiová, Francisco Carretero a Benjamin Jakob

Přední řada (zleva doprava): Pietro Puricella, Pietro Russo, Luis de la Fuente Layos a Katarzyna Solareková

Poznámky na konci textu

^[1] Eurostat, Tourism – Overview.

^[2] UNWTO, Methodological notes to the Tourism Statistics Database.

^[3] UNWTO, International Tourism Highlights, vydání z roku 2020. s. 8 a 17. Údaje k listopadu 2020.

^[4] WTTC, Economic Impact Report 2021. Evropská unie.

^[5] Evropská komise, Výroční zpráva o jednotném trhu za rok 2021, SWD(2021) 351 final.

^[6] Článek 195 Smlouvy o fungování Evropské unie. Kromě toho určité právní předpisy, které jsou relevantní pro oblast cestovního ruchu, mají jiný právní základ (týká se to například ochrany spotřebitele, vnitřního trhu nebo politiky soudržnosti).

^[7] Evropská komise, GŘ GROW, Overview of EU Tourism Policy.

^[8] Sdělení Komise, Nová průmyslová strategie pro Evropu, COM(2020) 102 final ze dne 13.3.2020.

^[9] Rozhodnutí Rady 86/664/EHS ze dne 22. prosince 1986, kterým se zavádí postup pro konzultace a spolupráci v oblasti cestovního ruchu.

^[10] WTTC, Economic Impact Report 2021. Evropská unie.

^[11] Pracovní dokument útvarů Komise, Identifying Europe's recovery needs – průvodní dokument ke sdělení Komise Evropskému parlamentu, Evropské radě, Radě, Evropskému hospodářskému a sociálnímu výboru a Výboru regionů – Chvíle pro Evropu: náprava škod a příprava na příští generaci, SWD(2020) 98 final ze dne 27.5.2020.

^[12] Čl. 3 odst. 1 písm. d) bod vi) nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) 2021/1058 ze dne 24. června 2021 o Evropském fondu pro regionální rozvoj a Fondu soudržnosti.

^[13] Nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) č. 2021/241 ze dne 12. února 2021, kterým se zřizuje Nástroj pro oživení a odolnost.

^[14] Pracovní dokument útvarů Komise, Scenarios towards co-creation of transition pathway for tourism for a more resilient, innovative and sustainable ecosystem, SWD(2021) 164 final ze dne 21.6.2021.

^[15] UNWTO, Sustainable development.

^[16] Sdělení Komise Evropskému parlamentu, Evropské radě, Radě, Evropskému hospodářskému a sociálnímu výboru a Výboru regionů – Zelená dohoda pro Evropu, COM(2019) 640 final ze dne 11.12.2019.

^[17] Sdělení komise Evropskému parlamentu, Radě, Evropskému hospodářskému a sociálnímu výboru a Výboru regionů – Evropa jako přední světová destinace cestovního ruchu – nový politický rámec pro evropský cestovní ruch, KOM(2010) 0352 v konečném znění.

^[18] Výměna názorů s pracovní skupinou Rady COMPCRO, 21.4.2015.

^[19] Obě oddělení byla součástí Generálního ředitelství pro podniky a průmysl (GŘ ENTR). Toto generální ředitelství bylo v roce 2014 sloučeno s Generálním ředitelstvím pro vnitřní trh a služby (GŘ MARKT) a vzniklo GŘ GROW.

^[20] Maďarská agentura pro cestovní ruch, národní strategie rozvoje cestovního ruchu do roku 2030, říjen 2017.

^[21] Ministerstvo sportu a cestovního ruchu, program rozvoje cestovního ruchu do roku 2020, září 2015.

^[22] Rumunská vláda: národní hlavní plán investic do cestovního ruchu, rozhodnutí č. 558 ze dne 4.8.2017, národní strategie pro lázeňský cestovní ruch, rozhodnutí č. 572 ze dne 8.8.2019, národní strategie pro ekoturistiku, rozhodnutí č. 358 ze dne 30.5.2019.

^[23] Ministerstvo průmyslu, cestovního ruchu a obchodu, španělský plán cestovního ruchu Horizont 2020, listopad 2007.

^[24] Sdělení Komise Evropskému parlamentu, Evropské radě, Radě, Evropskému hospodářskému a sociálnímu výboru a Výboru regionů – Cestovní ruch a doprava v roce 2020 a v dalších letech, COM(2020) 550 final ze dne 13.5.2019.

^[25] Sdělení Komise Evropskému parlamentu, Radě, Evropskému hospodářskému a sociálnímu výboru a Výboru regionů – Aktualizace nové průmyslové strategie 2020: budování silnějšího jednotného trhu pro oživení Evropy, COM(2021) 350 final ze dne 5.5.2021.

^[26] Pracovní dokument útvarů Komise, Scenarios towards co-creation of transition pathway for tourism for a more resilient, innovative and sustainable ecosystem, SWD(2021) 164 final ze dne 21.6.2021.

^[27] Usnesení Evropského parlamentu ze dne 29. října 2015 o nových výzvách a strategiích pro podporu cestovního ruchu v Evropě (2014/2241(INI)) a usnesení Evropského parlamentu ze dne 19. června 2020 o cestovním ruchu a dopravě v roce 2020 a v dalších letech (2020/2649(RSP)).

^[28] P9_TA(2021)0109 – Usnesení Evropského parlamentu ze dne 25. března 2021 o vytvoření strategie EU pro udržitelný cestovní ruch (2020/2038(INI)).

^[29] Cestovní ruch v Evropě v příštím desetiletí: udržitelný, odolný, digitální, globální a sociální – závěry Rady (přijato 27.5.2021).

^[30] Tematický dokument s pokyny pro referenty o cestovním ruchu, verze 2, 19.3.2014.

^[31] Příloha nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) č. 1301/2013 ze dne 17. prosince 2013 o Evropském fondu pro regionální rozvoj, o zvláštních ustanoveních týkajících se cíle Investice pro růst a zaměstnanost a o zrušení nařízení (ES) č. 1080/2006.

^[32] Příloha I, tabulka 1 nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) 2021/1058 ze dne 24. června 2021 o Evropském fondu pro regionální rozvoj a Fondu soudržnosti.

^[33] Článek 57 nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) č. 1303/2013 ze dne 17. prosince 2013 o společných ustanoveních o evropských strukturálních a investičních fondech.

^[34] Článek 45 nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) 2021/1060 ze dne 24. června 2021 o společných ustanoveních pro Evropský fond pro regionální rozvoj, Evropský sociální fond plus, Fond soudržnosti, Fond pro spravedlivou transformaci a Evropský námořní, rybářský a akvakulturní fond a o finančních pravidlech pro tyto fondy a pro Azylový, migrační a integrační fond, Fond pro vnitřní bezpečnost a Nástroj pro finanční podporu správy hranic a vízové politiky.

^[35] Sdělení Komise Evropskému parlamentu, Evropské radě, Radě, Evropskému hospodářskému a sociálnímu výboru a Výboru regionů – Cestovní ruch a doprava v roce 2020 a v dalších letech, COM(2020) 550 final ze dne 13.5.2020.

^[36] Návrh doporučení Rady, kterým se mění doporučení Rady (EU) 2020/1475 ze dne 13. října 2020 o koordinovaném přístupu k omezení volného pohybu v reakci na pandemii COVID-19. COM(2021) 294 final.

^[37] Doporučení Rady (EU) 2020/1475 ze dne 13. října 2020 o koordinovaném přístupu k omezení volného pohybu v reakci na pandemii COVID-19.

^[38] https://ec.europa.eu/health/sites/default/files/ehealth/docs/covid-certificate_paper_guidelines_en.pdf.

^[39] Zpráva Komise Evropskému parlamentu a Radě podle čl. 16 odst. 1 nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) 2021/953 o rámci pro vydávání, ověřování a uznávání interoperabilních certifikátů o očkování, o testu a o zotavení v souvislosti s onemocněním COVID-19 (digitální certifikát EU COVID) za účelem usnadnění volného pohybu během pandemie COVID-19, COM(2021) 649 final ze dne 18.10.2021.

Kontakt

EVROPSKÝ ÚČETNÍ DVŮR
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Lucemburk
LUCEMBURSKO

Tel.: +352 4398-1
Dotazy: eca.europa.eu/cs/Pages/ContactForm.aspx
Internetová stránka: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors

Mnoho doplňujících informací o Evropské unii je k dispozici na internetu.
Můžete se s nimi seznámit na portálu Europa (https://europa.eu).

Lucemburk: Úřad pro publikace Evropské unie, 2021

PDF	ISBN 978-92-847-7174-5	ISSN 1977-5628	doi:10.2865/241280	QJ-AB-21-027-CS-N
HTML	ISBN 978-92-847-7139-4	ISSN 1977-5628	doi:10.2865/41166	QJ-AB-21-027-CS-Q

AUTORSKÁ PRÁVA

© Evropská unie, 2021.

Politiku opakovaného použití dokumentů Evropského účetního dvora (EÚD) upravuje rozhodnutí Evropského účetního dvora č. 6-2019 o politice týkající se veřejně přístupných dat a opakovaném použití dokumentů.

Pokud není uvedeno jinak (například v jednotlivých upozorněních o ochraně autorských práv), je obsah EÚD vlastněný EU předmětem licence Creative Commons Attribution 4.0 International (CC BY 4.0). To znamená, že opakované použití je povoleno za podmínky, že je uveden zdroj a případné změny jsou označeny. Uživatel nesmí zkreslit původní význam nebo sdělení dokumentů. EÚD nenese za jakékoli důsledky opakovaného použití odpovědnost.

Jste povinni vypořádat další práva, pokud konkrétní obsah zobrazuje identifikovatelné fyzické osoby, například fotografie zaměstnanců EÚD, nebo obsahuje díla třetích stran. Je-li povolení poskytnuto, ruší a nahrazuje toto povolení výše uvedené obecné povolení a musí jasně uvádět veškerá omezení týkající se použití.

K reprodukci obsahu, který není vlastnictvím EU, musíte žádat o povolení přímo od držitelů autorských práv.

•  Obrázky 2, 3, 7: ikony vytvořené Pixel perfect z https://flaticon.com.

Programové vybavení nebo dokumenty, na něž se vztahují práva průmyslového vlastnictví, jako patenty, ochranné známky, zapsané (průmyslové) vzory, loga a názvy, jsou z politiky EÚD pro opakované použití vyloučeny a není vám k nim poskytnuta licence.

Soubor internetových stránek orgánů a institucí Evropské unie využívajících doménu europa.eu obsahuje odkazy na stránky třetích stran. Protože nad jejich obsahem nemá EÚD žádnou kontrolu, doporučujeme seznámit se s jejich vlastními zásadami ochrany soukromí a politikou v oblasti autorských práv.

Používání loga Evropského účetního dvora

Logo Evropského účetního dvora nesmí být použito bez předchozího souhlasu Evropského účetního dvora.

Obraťte se na EU

Osobně
Po celé Evropské unii se nachází stovky informačních středisek Europe Direct. Adresu nejbližšího střediska naleznete na internetové stránce: https://europa.eu/european-union/contact_cs.

Telefonicky nebo e-mailem
Europe Direct je služba, která odpoví na vaše dotazy o Evropské unii. Můžete se na ni obrátit:

• prostřednictvím bezplatné telefonní linky: 00 800 6 7 8 9 10 11 (někteří operátoři mohou tento hovor účtovat),
• na standardním telefonním čísle: +32 22999696 nebo
• e-mailem prostřednictvím internetové stránky: https://europa.eu/european-union/contact_cs.

Vyhledávání informací o EU

On-line
Informace o Evropské unii ve všech úředních jazycích EU jsou dostupné na internetových stránkách Europa na adrese: https://europa.eu/european-union/index_cs.

Publikace EU
Publikace EU, ať už bezplatné, nebo placené, si můžete stáhnout nebo objednat na adrese: https://op.europa.eu/cs/publications. Chcete-li obdržet více než jeden výtisk bezplatných publikací, obraťte se na službu Europe Direct nebo na místní informační střediska (viz https://europa.eu/european-union/contact_cs).

Právo EU a související dokumenty
Právní informace EU včetně všech právních předpisů EU od roku 1951 ve všech úředních jazykových verzích jsou dostupné na stránkách EUR-Lex na adrese: https://eur-lex.europa.eu.

Veřejně přístupná data od EU
Portál veřejně přístupných dat EU (https://data.europa.eu/euodp/cs) umožňuje přístup k datovým souborům z EU. Data lze bezplatně stahovat a opakovaně použít pro komerční i nekomerční účely.