Het financiële landschap van de EU Een lappendeken die verdere vereenvoudiging en verantwoording behoeft

Samenvatting

I Het financiële landschap van de EU heeft zich in de loop van decennia ontwikkeld. Centraal binnen het landschap staan de EU-begroting en de volledig daarin geïntegreerde instrumenten, maar het omvat ook instrumenten die buiten de EU-begroting vallen. Dergelijke nieuw gecreëerde instrumenten zijn de afgelopen 15 jaar in aantal toegenomen. Dit was voornamelijk een reactie op verschillende crises en had ook te maken met juridische en praktische beperkingen bij het gebruik van bestaande instrumenten. Gezien de toename van het aantal instrumenten is het tijd geworden voor een brede analyse van het landschap.

II De mate van doelmatigheid en transparantie van het financiële landschap van de EU heeft in de context van mogelijke institutionele hervormingen veel aandacht gekregen van EU-belanghebbenden. Het Europees Parlement in het bijzonder heeft het financiële landschap van de EU omschreven als een sterrenstelsel van fondsen en instrumenten rond de EU-begroting.

III Onze controle had tot doel inzicht te verschaffen in de opzet van de huidige regelingen en de potentiële ruimte voor vereenvoudiging en stroomlijning van het financiële landschap van de EU in kaart te brengen, op basis van een analyse van geselecteerde instrumenten. Wij zijn nagegaan of de toename van het aantal instrumenten in het financiële landschap van de EU en de diversiteit van deze instrumenten gerechtvaardigd zijn. Ten behoeve van onze controle onderzochten we de redenen voor het creëren van instrumenten die buiten de EU-begroting vallen. We hebben ook beoordeeld of de bestaande regelingen zorgen voor toereikende publieke controle van de financiering van EU-beleid en of er voor de periode 2021-2027 passende maatregelen worden genomen om de integratie van het financiële landschap van de EU te verbeteren.

IV Wij concluderen dat er weliswaar redenen waren om nieuwe soorten instrumenten te ontwikkelen, maar dat de fragmentarische aanpak van de opzet van het financiële landschap van de EU heeft geresulteerd in een lappendeken.

V We hebben vastgesteld dat het financiële landschap van de EU bestaat uit vele instrumenten met uiteenlopende bestuursregelingen en financieringsbronnen, alsook verschillende dekking van potentiële verplichtingen, wat leidt tot een lappendeken van verschillende componenten. Er waren over het algemeen geldige redenen om deze instrumenten tot stand te brengen. Bij de meeste instrumenten werd de goede praktijk echter niet nagevolgd, aangezien geen duidelijk bewijs werd bijgevoegd waarmee kon worden aangetoond dat de gekozen optie en opzet de meest geschikte waren.

VI Ook hebben we vastgesteld dat de EU geïntegreerde verslaglegging heeft ingevoerd, maar dat niet alle instrumenten daardoor worden bestreken. De ERK beschikt niet over het mandaat om bepaalde instrumenten buiten de EU-begroting te controleren. Voor sommige van die instrumenten zijn er hiaten op het gebied van de controle van hun prestaties en is er geen toezicht door het Europees Parlement. Het financiële landschap van de EU is dus niet volledig onderworpen aan openbare controle.

VII Wij nemen nota van de recente vorderingen bij de consolidatie van verscheidene instrumenten. Het potentieel voor vereenvoudiging is echter nog niet volledig benut, met name voor de instrumenten waarmee financiële bijstand wordt verleend.

VIII We bevelen de Commissie aan:

1. ervoor te zorgen dat elk nieuw instrument dat zij voorstelt een beoordeling bevat van het ontwerp en de gekozen opties, en deze goede praktijk vervolgens met de Raad te delen;
2. informatie over het algemene financiële landschap van de EU te verzamelen en te publiceren;
3. voor te stellen het moderniseringsfonds in de EU-begroting op te nemen;
4. voor te stellen bestaande instrumenten voor financiële bijstand te integreren en te consolideren.

Inleiding

De ontwikkeling van het financiële landschap van de EU

01 In de jaren 1950 hebben de lidstaten de Europese Gemeenschap voor Kolen en Staal (het Verdrag van 1951¹), de Europese Economische Gemeenschap (het EEG-Verdrag van 1957²) en de Europese Gemeenschap voor Atoomenergie (het Euratom-Verdrag van 1957³) opgericht, met afzonderlijke juridische identiteiten, eigen bestuursregelingen en afzonderlijke begrotingen. Bij het EEG-Verdrag van 1957 werd ook de Europese Investeringsbank (EIB) opgericht als een afzonderlijke entiteit die als “kredietverstrekkende instantie” van de EEG moest fungeren, alsook het Europees Ontwikkelingsfonds (EOF) met een eigen meerjarenbegroting voor het verstrekken van subsidies en leningen aan bepaalde niet-EU-landen.

02 Tegen 1970 werden de verschillende begrotingen opgenomen in de EEG-begroting, waardoor één enkele begroting der Gemeenschappen tot stand kwam (de algemene begroting), die de administratieve en operationele uitgaven dekte en die voornamelijk werd gebruikt om uitgavenprogramma’s te financieren. Het overgrote deel van de EU-begroting wordt gebruikt voor de financiering van uitgavenprogramma’s die toelagen, subsidies of andere niet-terugbetaalbare vormen van financiële steun verstrekken aan begunstigden. Op 1 januari 2021 waren er 43 uitgavenprogramma’s die uit de EU-begroting werden gefinancierd.

03 Het Verdrag van Luxemburg van 1970⁴ heeft ook geleid tot de geleidelijke vervanging van de bijdragen van de lidstaten door een stelsel van “eigen middelen” (gebaseerd op belasting over de toegevoegde waarde (btw) en douanerechten). In de jaren 1970 bood de algemene begroting ook nieuwe soorten financiële steun. Ten eerste stelde het nieuwe communautaire instrument de Gemeenschappen in staat leningen, kapitaal en andere vormen van terug te betalen financiële steun te verstrekken aan kleine en middelgrote ondernemingen. Ten tweede werd de algemene begroting gebruikt om garanties te verlenen voor EIB-leningen voor micro-economische doeleinden in mediterrane landen. Ten derde garandeerde de algemene begroting van de Gemeenschappen na de olieprijscrisis van 1973 opgenomen en verstrekte leningen voor de verstrekking van financiële bijstand aan lidstaten in moeilijkheden (het betalingsbalansmechanisme).

04 Bij het Verdrag van Brussel van 1975⁵ werd een begrotingsautoriteit ingesteld — bestaande uit de Raad en het Europees Parlement — om de uitvoering van de algemene begroting goed te keuren en te controleren en werd de Europese Rekenkamer (ERK) aangewezen als controleur van alle ontvangsten en uitgaven. Daarnaast richtten de lidstaten ook de eerste gedecentraliseerde agentschappen op. Deze agentschappen voeren technische, wetenschappelijke of beheerstaken uit ter ondersteuning van de beleidsvorming en -uitvoering door de EU-instellingen. De meeste gedecentraliseerde agentschappen worden gefinancierd uit de EU-begroting of brengen kosten in rekening voor hun diensten. Zij worden gecontroleerd door de ERK en staan onder toezicht van de begrotingsautoriteit. Op 31 december 2021 had de EU 35 gedecentraliseerde agentschappen.

05 In 1988 bereikten de Raad en het Europees Parlement overeenstemming over de eerste langetermijnbegroting: de financiële vooruitzichten voor de periode 1988-1992⁶, waarbij een jaarlijkse grens voor uitgaven uit de algemene begroting — het maximum van de eigen middelen⁷ — werd ingevoerd, uitgedrukt als een percentage van het totale bruto nationaal product (bnp) van de lidstaten (1,2 % voor 1992).

06 In het kader van de financiële vooruitzichten voor de periode 1993-1999⁸ kwamen de lidstaten jaarlijkse limieten overeen voor de uitgaven voor landbouw, structurele maatregelen, intern beleid, extern beleid, administratieve uitgaven en reserves (“rubrieken”). Zij bereikten eveneens overeenstemming over een nieuwe bron van op het bnp gebaseerde eigen middelen die moesten fungeren als sluitmiddelen van de EU-begroting.

07 De financiële vooruitzichten voor de periode 2000-2006⁹ omvatten een administratieve hervorming met nieuwe regelingen voor financieel beheer, waaronder de oprichting van uitvoerende agentschappen (zeven tegen het eind van 2021) voor het beheer van bepaalde uitgavenprogramma’s onder direct beheer van de Commissie. Voorts werd het bnp vervangen door het bruto nationaal inkomen (bni) als basis voor de berekening van de eigen middelen die dienen als sluitmiddelen.

08 Aan de hand van het meerjarig financieel kader (MFK)¹⁰ voor de periode 2007-2013 werd het volume van de noodreserves (speciale instrumenten) verhoogd, met name het nieuwe Europees Fonds voor aanpassing aan de globalisering (om werknemers na herstructurering te helpen); het Solidariteitsfonds van de Europese Unie (om te reageren op grote natuurrampen), en de reserve voor noodhulp (om te reageren op crises in niet-EU-landen). De EU voerde ook de eerste publiek-private partnerschappen in om specifieke technologische doelstellingen te bereiken (gezamenlijke technologie-initiatieven), die worden gefinancierd door de EU en door partners uit de industrie of de overheid.

09 Daarnaast leidde de financiële crisis van 2008-2010 tot een toenemend gebruik van instrumenten voor financiële bijstand. In 2009 reactiveerden de lidstaten het betalingsbalansmechanisme om leningen te verstrekken aan lidstaten buiten de eurozone. Voor de eurozone brachten de lidstaten in 2010 de Griekse leningfaciliteit (GLF) tot stand op basis van gecoördineerde bilaterale leningen. Ook richtten zij de Europese Faciliteit voor financiële stabiliteit (EFSF) op, die werd gebruikt om bijstand te verlenen aan Ierland, Portugal en Griekenland en die was gebaseerd op directe garanties voor leningen van de lidstaten van de eurozone. Daarnaast richtten de lidstaten het Europees financieel stabilisatiemechanisme (EFSM) op ter ondersteuning van EU-landen in ernstige financiële moeilijkheden, dat was gebaseerd op door het maximum van de eigen middelen gegarandeerde leningen. In 2012 zetten de lidstaten van de eurozone het Europees stabiliteitsmechanisme (ESM) op om de verlening van nieuwe financiële bijstand in de eurozone over te nemen van het EFSM en de EFSF.

10 In het kader van het MFK voor de periode 2014-2020¹¹ kwamen de lidstaten en de EU overeen meer gebruik te maken van instrumenten die werden ontworpen om andere publieke en particuliere financieringsbronnen in te zetten. Dit omvatte de oprichting van trustfondsen buiten de EU-begroting, waarbij bijdragen uit de EU-begroting werden gecombineerd met financiering van andere donoren om externe hulp te verlenen aan specifieke landen. De EU breidde ook haar gebruik van publiek-private partnerschappen op het gebied van onderzoek en innovatie uit door de voormalige gezamenlijke technologie-initiatieven te vervangen door gemeenschappelijke ondernemingen (acht per 31 december 2021). Daarnaast besloot de EU meer gebruik te maken van bijdragen uit de EU-begroting om “pools” van financiering te creëren om financiële partners zoals de EIB in staat te stellen leningen, kapitaalinvesteringen of andere terug te betalen financiële steun voor projecten en ondernemingen te verstrekken (financieringsinstrumenten).

11 In bovengenoemde periode werden EU-begrotingsgaranties gebruikt om financiering aan te trekken voor terug te betalen investeringssteun binnen en buiten de EU, namelijk het mandaat van de EIB voor externe leningen in 2014 om investeringsprojecten buiten de EU te ondersteunen, het Europees Fonds voor strategische investeringen (EFSI) in 2015 om de economische groei en het concurrentievermogen in de EU op lange termijn te stimuleren, en het Europees Fonds voor duurzame ontwikkeling (EFDO) in 2016 om duurzame ontwikkeling in Afrika en het nabuurschap van de EU te ondersteunen. Om de sociaaleconomische gevolgen van COVID-19 aan te pakken, brachten de lidstaten en de EU in 2020 SURE tot stand, een instrument voor het opnemen en verstrekken van leningen, om tijdelijke steun te verlenen “om het risico op werkloosheid te beperken in een noodtoestand”, waarbij de leningen aan de lidstaten werden gegarandeerd door het maximum van de eigen middelen. De lidstaten verstrekten bovendien garanties die 25 % van het totale bedrag van de leningen dekken. Daarnaast zette de EU buiten de EU-begroting het gemeenschappelijk afwikkelingsfonds (GAF) op, dat werd gefinancierd uit aan banken opgelegde vergoedingen om failliet gaande banken te helpen aanpakken.

12 Voor de huidige periode 2021-2027 heeft de EU een pakket wetgeving goedgekeurd met betrekking tot de financiën van de EU. Dit omvat de MFK-verordening¹² en de daarmee gepaard gaande sectorale wetgeving betreffende de uitgavenprogramma’s van de EU. Het EOF is in de EU-begroting opgenomen en het InvestEU-programma heeft het EFSI en centraal beheerde financiële instrumenten vervangen. De lidstaten hebben de Europese Vredesfaciliteit (European Peace Facility, EPF) opgericht en gefinancierd buiten de EU-begroting om bepaalde kosten in verband met het gemeenschappelijk veiligheids- en defensiebeleid te financieren. Daarnaast werden de speciale instrumenten van de EU geactualiseerd en uitgebreid. De Raad heeft ook NextGenerationEU opgezet om van 2021 tot en met 2026 extra EU-financiering voor uitgaven en investeringen te verstrekken om de economische gevolgen van COVID-19 aan te pakken. De ERK heeft in 2022 de adviezen 07/2022¹³ en 08/2022¹⁴ gepubliceerd over de voorstellen van de Commissie en de Raad voor de invoering van respectievelijk het instrument voor macrofinanciële bijstand+ en het sociaal klimaatfonds.

13 In dit verslag gebruiken we de term “instrument” om te verwijzen naar alle soorten financiering voor EU-beleid, waarnaar in de EU-wetgeving wordt verwezen als “instrumenten”, “mechanismen”, “fondsen”, “faciliteiten” of “donaties”. Wij gebruiken de term “instrument” ook om te verwijzen naar specifieke soorten financiering die verstrekt worden door instellingen zoals het ESM en de EIB. Figuur 1 geeft de tijdlijn weer van de totstandkoming van de in de vorige paragrafen beschreven instrumenten en laat zien hoe het aantal instrumenten de afgelopen 15 jaar is verveelvoudigd.

Het huidige financiële landschap van de EU

14 In het Verdrag betreffende de werking van de EU worden de belangrijkste beginselen voor het begrotingsbeheer vastgesteld¹⁵. Die beginselen worden nader toegelicht in het Financieel Reglement¹⁶. Kader 1 bevat de begrotingsbeginselen van het Financieel Reglement. Nieuwe instrumenten kunnen op een aantal manieren in strijd zijn met de begrotingsbeginselen. Zo zou het vaststellen van uitgavenprogramma’s aan de hand van een intergouvernementele overeenkomst in strijd zijn met het eenheidsbeginsel. Het bestemmen van bepaalde inkomstenbronnen voor specifieke uitgaven zou een afwijking inhouden van het universaliteitsbeginsel. De complexiteit als gevolg van de wildgroei aan instrumenten zou de prestaties en de transparantie ondermijnen.

15 De EU-begroting¹⁷ wordt jaarlijks goedgekeurd. Zij moet in overeenstemming zijn met de in de MFK-verordening vastgestelde grenzen voor de uitgaven¹⁸ en het uiteindelijke “maximum” van de middelen die de EU bij de lidstaten kan innen in het kader van het eigenmiddelenbesluit (zie figuur 2), waarvoor eenparigheid van stemmen in de Raad en goedkeuring door de lidstaten overeenkomstig hun grondwettelijke bepalingen vereist is.

16 De marge tussen de in het MFK vastgestelde uitgavenlimieten en het maximum van de eigen middelen wordt “headroom” genoemd. Rekening houdend met een veiligheidsbuffer om potentiële negatieve economische ontwikkelingen op te vangen, wordt deze headroom gebruikt om de financiële verplichtingen en potentiële verliezen van de EU (“voorwaardelijke verplichtingen”) te garanderen. Om de nodige middelen voor NextGenerationEU op de markten te kunnen lenen, is in het eigenmiddelenbesluit een tijdelijk, afgescheiden extra maximum van 0,6 % van het bni van de EU opgenomen. Het MFK-plafond voor uitgaven uit de EU-begroting (ongeveer 1 %) bedraagt nu ongeveer de helft van het totale maximum van de eigen middelen (2 %).

17 In het kader van dit verslag beschouwen wij een instrument als een in de EU-begroting opgenomen instrument wanneer het volledig wordt gefinancierd (of van middelen wordt voorzien) overeenkomstig de MFK-verordening en wanneer de in het Financieel Reglement gepresenteerde methoden voor begrotingsuitvoering worden gevolgd¹⁹. De volgende instrumenten zijn volledig in de EU-begroting geïntegreerd:

• uitgavenprogramma’s en -fondsen, financiële instrumenten en de EU-agentschappen en andere organen²⁰ (zoals gemeenschappelijke ondernemingen) die uit de EU-begroting worden gefinancierd om het EU-beleid uit te voeren;
• de uit de EU-begroting gefinancierde speciale instrumenten om te reageren op gebeurtenissen, zoals de reserve voor solidariteit en noodhulp (SEAR), het enkelvoudig marge-instrument (SMI) en het Europees Fonds voor aanpassing aan de globalisering voor ontslagen werknemers (EFG);
• externe bestemmingsontvangsten. Deze bijzondere vorm van ontvangsten kanaliseert extra middelen uit externe bronnen naar de EU-begroting voor specifieke uitgaven. Deze middelen komen bovenop de goedgekeurde begroting en het MFK en moeten worden toegewezen aan een specifiek begrotingsonderdeel. Ze omvatten de financiële bijdragen van niet-EU-landen, het innovatiefonds (waarbij geld uit het emissiehandelssysteem (ETS) wordt gebruikt voor innovatieve koolstofarme technologieën) en het gedeelte niet-terugbetaalbare steun van NextGenerationEU dat wordt gefinancierd met leningen;
• begrotingsgarantie-instrumenten, zoals InvestEU en het EFDO+, waarbij een beroep op de garantie tot het maximum van de garantie uit de EU-begroting wordt betaald.

18 De instrumenten die buiten de EU-begroting vallen (extrabudgettaire instrumenten) en waarbij de EU leningen opneemt en verstrekt, maar die in het kader van het maximum van de eigen middelen worden gegarandeerd, zijn de volgende:

• instrumenten voor financiële bijstand aan niet-EU-landen, zoals macrofinanciële bijstand (MFB) en Euratom-leningen, waarbij de Commissie middelen op de kapitaalmarkten leent en deze tegen dezelfde voorwaarden aan de begunstigde landen leent (back-to-backleningen). Deze leningen worden uiteindelijk door de EU-begroting gedekt;
• financiële bijstand aan EU-landen, zoals het betalingsbalansmechanisme, het EFSM en SURE, die ook functioneren als back-to-backleningen;
• leningen in het kader van de herstel- en veerkrachtfaciliteit (Recovery and Resilience Facility, RRF) gefinancierd met NextGenerationEU-leningen.

19 De instrumenten die buiten de EU-begroting zijn vastgesteld en die niet onder het maximum van de eigen middelen vallen, zijn onder meer:

• de instrumenten voor financiële bijstand van het ESM, de EFSF en de GLF, die zijn gebaseerd op kapitaal, garanties of leningen vastgesteld uit hoofde van intergouvernementele verdragen of overeenkomsten;
• de verschillende terug te betalen investeringsinstrumenten van de EIB-groep (eigen verrichtingen);
• andere instrumenten die voorzien in middelen waarmee EU-beleid kan worden uitgevoerd:

• de Europese Vredesfaciliteit (EVF);
• het gemeenschappelijk afwikkelingsfonds (GAF);
• het moderniseringsfonds voor de lidstaten die hun economie koolstofarm maken en de uitgaven van de lidstaten om decarbonisatie te verwezenlijken met behulp van inkomsten uit het emissiehandelssysteem;
• subsidies van landen van de Europese Economische Ruimte, Noorwegen en Zwitserland aan EU-lidstaten die tot doel hebben de sociale en economische ongelijkheden binnen de Europese Economische Ruimte en de EU te verkleinen.

20 Het huidige financiële landschap van de EU, dat zich gedurende tientallen jaren heeft ontwikkeld, is door het Europees Parlement omschreven als een sterrenstelsel van fondsen en instrumenten rond de EU-begroting. Figuur 3 bevat een overzicht van het financiële landschap van de EU per 1 januari 2021. Bijlage I bevat financiële informatie over de instrumenten die wij in ons verslag hebben opgenomen, met name over hun omvang/capaciteit.

Reikwijdte en aanpak van de controle

21 De mate van doelmatigheid en transparantie van het financiële landschap van de EU heeft in de context van mogelijke institutionele hervormingen veel aandacht gekregen van EU-belanghebbenden²¹. Onze controle heeft tot doel inzicht te verschaffen in de opzet van de huidige regelingen en de potentiële ruimte voor vereenvoudiging en stroomlijning van het financiële landschap van de EU in kaart te brengen.

22 Wij hebben onderzocht of het financiële landschap van de EU op een consistente manier is opgezet. We zijn met name nagegaan of:

• er gegronde redenen waren om instrumenten niet volledig in de EU-begroting te integreren toen ze werden ingesteld;
• er adequate voorzieningen zijn getroffen om de publieke verantwoordingsplicht voor het financiële landschap van de EU te waarborgen, op het gebied van verslaglegging, controles en regelingen voor publieke controle;
• er passende maatregelen zijn genomen om de integratie van het financiële landschap van de EU in de loop der tijd te verbeteren.

23 In het verslag behandelen we instrumenten die hoofdzakelijk buiten de EU-begroting vallen en die beschikbaar zijn om in de periode 2021-2027 nieuwe activiteiten aan te vangen, of die aanzienlijke activa of potentiële verplichtingen (“voorwaardelijke” verplichtingen) voor de EU of de lidstaten blijven genereren (zie de lijst in bijlage I). De instrumenten die volledig in de EU-begroting zijn geïntegreerd en die geen voorwaardelijke verplichtingen genereren of niet hoofdzakelijk op externe bestemmingsontvangsten zijn gebaseerd, namelijk uitgavenprogramma’s en agentschappen of andere organen die uit de EU-begroting worden gefinancierd, analyseren we niet. Bovendien heeft onze analyse geen betrekking op de subsidies en bijdragen van niet-EU-landen aan de EU-begroting²² en de ETS-inkomsten van de lidstaten, aangezien deze rechtstreeks door de lidstaten worden uitgegeven.

24 Voor deze beoordeling hebben wij als criteria gebruikgemaakt van de begrotingsbeginselen en -regels die zijn vastgelegd in de Verdragen, het eigenmiddelenbesluit en het Financieel Reglement. Als benchmarks hebben wij internationale normen, beste praktijken en aanbevelingen inzake goed begrotingsbeheer en goed beheer van overheidsfinanciën gebruikt (bijvoorbeeld van de Organisatie voor Economische Samenwerking en Ontwikkeling²³, het Internationaal Monetair Fonds²⁴ en het programma inzake overheidsuitgaven en financiële verantwoordingsplicht²⁵).

25 Wij hebben de voorstellen voor de verschillende instrumenten en de wetgevingshandelingen tot vaststelling ervan bestudeerd en hebben gesprekken gevoerd met ambtenaren van de diensten van de Commissie die verantwoordelijk zijn voor het voorstellen of beheren van de verschillende instrumenten. Wij hebben ook informatie ingewonnen bij het Europees Parlement, de Raad, het ESM en de EIB-groep om een beter inzicht te krijgen in de rol van de verschillende belanghebbenden in het financiële landschap van de EU. Daarnaast hebben we een aantal EU-deskundigen op het gebied van overheidsfinanciën geraadpleegd om onze analyse en voorlopige controleconclusies te bespreken.

Opmerkingen

Het financiële landschap van de EU in 2021 is een lappendeken van verschillende onderdelen

26 Zoals blijkt uit figuur 3, omvat het financiële landschap van de EU een groot aantal uiteenlopende onderdelen. Om de rechtvaardiging van de toename van het aantal niet volledig in de EU-begroting geïntegreerde instrumenten en van de diversiteit van deze instrumenten te beoordelen (zie bijlage I), wordt in de onderstaande paragrafen ingegaan op de redenen voor de totstandbrenging van deze instrumenten, de gerelateerde bestuursregelingen en de financieringsbronnen.

Er waren gegronde redenen om nieuwe instrumenten te creëren, maar voor vele ontbraken passende voorafgaande evaluaties

Er was een gegronde reden voor de totstandbrenging van de meeste instrumenten

27 De in het Financieel Reglement vastgestelde begrotingsbeginselen²⁶ — met name het eenheidsbeginsel — bepalen dat in de EU-begroting alle ontvangsten en uitgaven moeten worden geraamd en goedgekeurd die voor de EU noodzakelijk worden geacht. De totstandbrenging van instrumenten buiten de begrotingsprocedure om moet legitiem zijn en naar behoren worden gemotiveerd²⁷. Wij hebben geanalyseerd of er een gegronde reden was voor de keuze voor het specifieke soort instrument en, in voorkomend geval, voor het feit dat het instrument buiten de EU-begroting tot stand werd gebracht.

28 Wij hebben vastgesteld dat in de meeste gevallen de juridische, politieke of economische omstandigheden ten tijde van de totstandkoming van elk instrument redenen verschaften voor het feit dat de instrumenten niet werden geïntegreerd in de begroting. De op het aangaan en verstrekken van leningen gebaseerde instrumenten waarmee financiële bijstand wordt verstrekt (zie figuur 3) moesten buiten de EU-begroting worden ontwikkeld, omdat binnen deze begroting geen leningen kunnen worden opgenomen. Deze instrumenten zijn meestal in het leven geroepen als reactie op crises. Het GLF was de politieke optie die werd gevonden om snel te reageren op de onmiddellijke behoeften aan financiering voor Griekenland. De EFSF was een tijdelijke oplossing om de staatsschuldcrisis van 2010 aan te pakken, en werd opgevolgd door het ESM. Verschillen tussen lidstaten van de eurozone en lidstaten buiten de eurozone hebben ertoe geleid dat deze drie instrumenten buiten het maximum van de eigen middelen werden gecreëerd.

29 Het betalingsbalansmechanisme werd in de jaren 1970 eveneens tot stand gebracht om op crises te reageren en lidstaten met problemen met hun betalingsbalans te ondersteunen. Evenzo werd de MFB tot stand gebracht om financiële bijstand te verlenen aan niet-EU-landen. Het EFSM werd op hetzelfde moment en met dezelfde doelstellingen tot stand gebracht als de EFSF, maar kon een plaats krijgen onder het maximum van de eigen middelen. SURE en NextGenerationEU waren het antwoord van de EU op de economische en sociale gevolgen van de COVID-19-pandemie.

30 Andere instrumenten werden binnen de begroting gecreëerd om de EU-middelen als hefboom te gebruiken door EU-begrotingsgaranties te verstrekken. Deze werden in het leven geroepen om het gebruik van EU-begrotingsmiddelen voor de verstrekking van terug te betalen steun mogelijk te maken en de middelen te mobiliseren die nodig waren om het optreden van de EU door de financiële instellingen te financieren. Deze soort steun gaat verder dan de niet-terugbetaalbare steun die gewoonlijk uit de EU-begroting wordt verstrekt. Deze steun wordt gebruikt om als reactie op crises een economische stimulans te geven door vastgestelde tekorten aan investeringen aan te pakken. InvestEU en het EFDO+ zijn de twee instrumenten die hiervoor werden gecreëerd.

31 De oprichting van de Europese Vredesfaciliteit buiten de EU-begroting wordt gerechtvaardigd door de juridische beperkingen die voortvloeien uit artikel 41, lid 2, van het Verdrag betreffende de Europese Unie (VEU), op grond waarvan uit de EU-begroting geen beleidsuitgaven mogen worden gefinancierd die gevolgen hebben op militair of defensiegebied. Het feit dat de Europese Vredesfaciliteit buiten de begroting valt, stelt de lidstaten in staat deze beperking weg te nemen.

32 Het GAF is een financieringsregeling voor afwikkeling. Het is een van de maatregelen die werden voorgesteld om de Europese banksector te versterken en de overloopeffecten van eventuele toekomstige failliete banken met negatieve gevolgen voor depositohouders en belastingbetalers te voorkomen. Het feit dat het GAF volledig wordt gefinancierd met bijdragen van banken uit de eurozone (bundeling van middelen) verklaart dat het een instrument is dat buiten de EU-begroting werd gecreëerd.

33 Het moderniseringsfonds en het innovatiefonds worden beide gefinancierd met ETS-inkomsten. De twee verschillende ontwerpen van deze fondsen werden vastgesteld in de ETS-richtlijn²⁸ (zie kader 4). Hoewel beide fondsen niet-terugbetaalbare steun verlenen (op soortgelijke wijze als de EU-begroting), betekende de totstandbrenging van deze fondsen dat EU-beleid zou kunnen worden gefinancierd door de bundeling van middelen die anders uitsluitend door de lidstaten zouden worden gebruikt. Bovendien komen deze middelen bovenop de EU-begroting en het maximum van het MFK (1 % van het bni van de EU), en kunnen zij dus worden gebruikt om niet-terugbetaalbare steun te verlenen boven die grenzen.

Er is geen duidelijk bewijs dat voor het merendeel van de beoordeelde instrumenten voor de meest efficiënte optie was gekozen

34 Een passende evaluatie vooraf is belangrijk om de totstandbrenging van een instrument te rechtvaardigen en de potentiële doelmatigheid ervan te beoordelen. In de EU spelen effectbeoordelingen in dit verband een sleutelrol en zij worden in het kader voor betere regelgeving gepland voor initiatieven van de Commissie die waarschijnlijk aanzienlijke economische, sociale of milieugevolgen zullen hebben²⁹. Het kader voor betere regelgeving omvat situaties waarin een effectbeoordeling niet kan worden uitgevoerd of moet worden ingekort of vereenvoudigd. Dit is bijvoorbeeld het geval wanneer er sprake is van politieke urgentie.

35 Wij stelden vast dat er weliswaar een rechtvaardiging bestond voor de totstandbrenging ervan (zie de paragrafen 27-32), maar dat het gekozen ontwerp (met inbegrip van het kenmerk dat de instrumenten buiten de begroting vallen) in de meeste gevallen niet werd onderbouwd door effectbeoordelingen of soortgelijke evaluaties vooraf (van de 16 door ons geanalyseerde instrumenten waren er 10 niet onderbouwd met effectbeoordelingen). Voor de instrumenten die worden afgedekt door het maximum van de eigen middelen, rechtvaardigde de Commissie dit door te verwijzen naar de dringende aard van de specifieke voorstellen om de instrumenten te creëren (d.w.z. NextGenerationEU, SURE en het EFSM). Voor de andere gevallen zijn wij van mening dat een dergelijke analyse nuttig zou zijn geweest, hoewel een effectbeoordeling niet formeel vereist was, aangezien het specifieke instrument geen initiatief van de Commissie was (d.w.z. de Europese Vredesfaciliteit, het ESM, de EFSF en de GLF), of werd gecreëerd voordat effectbeoordelingen vereist waren (d.w.z. betalingsbalansmechanisme, Euratom-leningen en MFB).

36 Het ontbreken van passende effectbeoordelingen of andere, soortgelijke evaluaties maakt het ook onmogelijk te motiveren dat de totstandbrenging van een instrument buiten de begroting beter was dan gebruikmaking van de EU-begroting, en aan te tonen dat het voorgestelde instrument het meest doelmatige was (kosten-batenanalyse).

De meeste door ons geanalyseerde instrumenten bevatten verval- of herzieningsbepalingen

37 Het opnemen van vervalbepalingen bij de voorbereiding van een nieuw instrument is een goede praktijk en voorkomt op termijn onnodige of overbodige instrumenten³⁰. De meeste van de door ons geanalyseerde instrumenten bevatten een vervalclausule waarmee de duur van het instrument wordt vastgesteld of een clausule inzake periodieke herziening uit hoofde waarvan wordt vereist dat de redenen voor de handhaving van de instrumenten opnieuw worden bekeken. Uit onze analyse is gebleken dat deze clausules werden uitgevoerd zoals bepaald in de wetgevingshandelingen. De uitzondering op deze praktijk is de Euratom-leningsfaciliteit, die dergelijke bepalingen niet bevat (zie kader 2).

Een verscheidenheid aan bestuursregelingen, financieringsbronnen en voorwaardelijke verplichtingen

38 De instrumenten moeten zo consistent mogelijk zijn, gezien hun specifieke kenmerken. Het bestaan van een gemeenschappelijk kader met algemene regels voor het vaststellen en harmoniseren van bestuursregelingen kan de werking van de instrumenten transparanter, eenvoudiger en doeltreffender maken³¹.

De bestuursregelingen lopen sterk uiteen

39 Om de mate van samenhang van de instrumenten binnen het financiële landschap van de EU te beoordelen, hebben wij de verschillende bestuursregelingen onderzocht door de basishandelingen na te kijken en het besluitvormingsproces voor soortgelijke instrumenten te vergelijken. We hebben ook de gevolgen van de verschillende bestuursregelingen geanalyseerd.

40 De verschillende door ons geanalyseerde instrumenten zijn gebaseerd op verschillende basishandelingen. Deze variëren van door een specifieke groep lidstaten gesloten verdragen (zoals het ESM, dat werd ondertekend door lidstaten van de eurozone) tot verordeningen van de Raad (zoals SURE). In het geval van de MFB (zie paragraaf 83) betekent het ontbreken van een kaderverordening dat besluiten over de toekenning van leningen en over de respectieve voorwaarden per geval worden genomen. Het ontbreken van een gemeenschappelijk kader voor het creëren van nieuwe instrumenten leidt tot een te grote verscheidenheid aan bestuursregelingen.

41 Hoewel het bovenvermelde verschil in bestuursregelingen tot op zekere hoogte kan worden verklaard door de uiteenlopende kenmerken van de instrumenten, hebben wij vastgesteld dat soortgelijke instrumenten binnen het financiële landschap van de EU ook verschillende bestuursregelingen kennen. Het bestuur van de instrumenten voor financiële bijstand verschilt bijvoorbeeld van instrument tot instrument (zie kader 3).

42 In één geval zijn de specifieke bestuursregelingen van invloed op de schuldposities van de lidstaat. De EFSF is een particuliere onderneming naar Luxemburgs recht en wordt niet beschouwd als een internationale organisatie voor de toepassing van de criteria van de nationale rekeningen. Daarom moeten de door de EFSF geleende bedragen worden geregistreerd als overheidsschuld van de lidstaten die garant staan voor haar kapitaal³³. Dit betekent dat de op de markten verkregen leningen in de nationale rekeningen van de lidstaten als schuld worden weergegeven. Dit geldt niet voor soortgelijke instrumenten zoals het ESM of voor instrumenten die onder het maximum van de eigen middelen vallen (EFSM, betalingsbalansmechanisme, MFB, Euratom-leningen en SURE), aangezien internationale organisaties geen nationale rekeningen opstellen.

43 Andere voorbeelden zijn het innovatiefonds en het moderniseringsfonds, recent tot stand gebrachte instrumenten met vergelijkbare financieringsbronnen, soort steun en doelstellingen (zie kader 4). Hoewel beide fondsen regelingen voor niet-terugbetaalbare steun zijn, hebben ook zij verschillende bestuursregelingen: de belangrijkste beslissingen over het innovatiefonds worden genomen door de Commissie, terwijl besluiten over het moderniseringsfonds worden genomen door een investeringscomité dat voornamelijk bestaat uit vertegenwoordigers van de lidstaten.

De financieringsbronnen zijn divers

44 Om de mate van samenhang van het financiële landschap van de EU te beoordelen, hebben wij de herkomst van de door de instrumenten gebruikte middelen onderzocht en deze gegroepeerd volgens de verschillende bronnen.

45 Wij hebben vastgesteld dat het ESM, de EFSF, het EFSM, het betalingsbalansmechanisme, de MFB, de Euratom-leningen, NextGenerationEU, SURE en de eigen verrichtingen van de EIB middelen verkrijgen door op de financiële markten te lenen. De door InvestEU en het EFDO+ ondersteunde financierings- en investeringsverrichtingen worden door de uitvoerende partners geselecteerd en beoordeeld voor financiering (hoewel zij door een begrotingsgarantie van de EU worden gedekt en gedeeltelijk door de EU-begroting worden verstrekt). Het moderniseringsfonds en het innovatiefonds worden gefinancierd met inkomsten uit de veiling van EU-ETS-rechten. Het GAF wordt gefinancierd door de financiële instellingen die deel uitmaken van de bankenunie, en de GLF bestaat uit rechtstreekse leningen van de lidstaten van de eurozone aan Griekenland. De Europese Vredesfaciliteit wordt gefinancierd met rechtstreekse bijdragen van de lidstaten. Figuur 4 geeft de diverse financieringsbronnen van de door ons geanalyseerde instrumenten weer.

Voorwaardelijke verplichtingen worden op een andere wijze gedekt

46 Een doeltreffend beheer van activa en passiva zorgt ervoor dat overheidsinvesteringen waar voor hun geld bieden, dat activa worden geregistreerd en beheerd, dat fiscale risico’s in kaart worden gebracht en dat schulden en garanties zorgvuldig worden gepland, goedgekeurd en gemonitord³⁴. Dit heeft ook betrekking op voorwaardelijke verplichtingen, dat wil zeggen potentiële verplichtingen die zich in de toekomst kunnen voordoen, en hoe deze met middelen kunnen worden gedekt.

47 De instrumenten in het kader waarvan leningen op de financiële markten worden aangegaan (zie paragraaf 45) genereren voorwaardelijke verplichtingen voor de EU en de lidstaten. Deze verplichtingen worden op verschillende manieren gedekt, afhankelijk van het instrument. Dit kan gebeuren aan de hand van een begrotingsgarantie (zie bijlage II), door gebruik te maken van de headroom van het maximum van de eigen middelen (zie figuur 2), door het maximum van de eigen middelen uitzonderlijk te verhogen, of door gebruik te maken van gestort kapitaal en aanvullende garanties van de lidstaten. Figuur 5 laat zien hoe voorwaardelijke verplichtingen worden gedekt.

48 Voor leningen voor instrumenten die niet onder het maximum van de eigen middelen vallen en die op de markten worden gefinancierd (de EFSF en het ESM) wordt een percentage van de bedragen gestort in kapitaal, en de lidstaten verstrekken aanvullende garanties ter ondersteuning van de respectieve opgenomen leningen. In het geval van de EFSF dekken de garanties 165 % van de geleende bedragen. Deze overgarantie was nodig om de hoogste kredietwaardigheid van door de EFSF uitgegeven financieringsinstrumenten te waarborgen. Om soortgelijke redenen bedraagt het ESM-kapitaal 704,8 miljard EUR (waarvan 80,5 miljard EUR gestort kapitaal is en de rest opvraagbaar kapitaal), terwijl de kredietverleningscapaciteit van het instrument 500 miljard EUR bedraagt. Na de toetreding van Kroatië tot het ESM in 2023 zal het toegestane kapitaal van het ESM 708,5 miljard EUR bedragen.

49 Voor de instrumenten op basis van begrotingsgaranties (InvestEU en het EFDO+) zijn gedeeltelijke voorzieningen aangelegd. Deze voorziening is bedoeld om verwachte nettoverliezen te dekken en daarnaast een adequate veiligheidsbuffer te bieden. Aangezien de EU-begroting (beperkt door het MFK-maximum) de uiteindelijke dekking vormt voor wanbetalingen bij deze instrumenten, wordt met de voorzieningen beoogd de EU-begroting te beschermen tegen dergelijke mogelijke wanbetalingen. Evenzo worden voor door Euratom of de MFB aan niet-EU-landen verstrekte leningen gedeeltelijke voorzieningen aangelegd, en deze instrumenten worden uiteindelijk door de EU-begroting gedekt. De bedragen die worden gereserveerd als voorziening voor de begrotingsgaranties en de leningen aan niet-EU-landen worden beheerd in een gemeenschappelijk voorzieningsfonds (zie bijlage II).

50 Bij leningen voor instrumenten die onder het maximum van de eigen middelen vallen en waarmee steun wordt verleend aan lidstaten (het betalingsbalansmechanisme en het EFSM) wordt rechtstreeks gebruikgemaakt van de headroom (zie paragraaf 15) als een impliciete garantie ten aanzien van de markten dat de middelen zullen worden terugbetaald indien de kredietnemer in gebreke blijft. De betrokken bedragen moeten derhalve zorgvuldig worden gemonitord om ervoor te zorgen dat de headroom op een zodanig niveau wordt gehouden dat het vermogen om de nodige bedragen voor de EU-begroting op te vragen, niet in het gedrang komt. Ook SURE kan de headroom van het maximum van de eigen middelen gebruiken. Daarnaast werden alle lidstaten verzocht een aanvullende garantie van in totaal 25 miljard EUR (25 % van de SURE-capaciteit) te verstrekken.

51 Er zijn op dit gebied opmerkelijke verschillen. In het geval van het betalingsbalansmechanisme en SURE garanderen alle lidstaten, via de headroom van het maximum van de eigen middelen, alle bedragen die aan de begunstigde lidstaten zijn geleend. Het geval van het EFSM is anders, aangezien in de EFSM-verordening³⁵ wordt bepaald dat wanneer financiële bijstand wordt verleend aan een lidstaat van de eurozone, de lidstaten die geen deel uitmaken van de eurozone volledig worden gecompenseerd voor elke verplichting die eventueel voortvloeit uit het feit dat de begunstigde lidstaat de financiële bijstand niet terugbetaalt³⁶.

52 Dit leidt tot een verschillende behandeling van de lidstaten waarvoor wij geen rechtvaardiging hebben gevonden. De lidstaten van de eurozone zijn aansprakelijk voor de terugbetaling van steun die is verstrekt aan lidstaten die geen lid zijn van de eurozone (via het betalingsbalansmechanisme), terwijl lidstaten die geen lid zijn van de eurozone niet aansprakelijk zijn voor de terugbetaling van steun die aan de lidstaten van de eurozone is verstrekt (via het EFSM).

53 In het kader van NextGenerationEU werd een nieuwe formule ingevoerd voor de manier waarop financiering op de markten wordt verkregen. Dankzij een tijdelijke verhoging van het maximum van de eigen middelen met 0,6 % konden de middelen op de markten worden verkregen met behulp van een gediversifieerde financieringsstrategie.

Het financiële landschap van de EU is slechts gedeeltelijk onderworpen aan openbare controle

De EU heeft geïntegreerde verslaglegging ingevoerd, maar niet alle instrumenten worden daardoor gedekt

54 De financiële jaarverslagen voor alle instrumenten zouden volledig en tijdig moeten worden opgesteld teneinde de besluitvorming en passende controles te ondersteunen. Deze verslagen zouden vergezeld moeten gaan van een goed overzicht van het financiële landschap van de EU als geheel³⁷.

De Commissie stelt verschillende verslagen op, maar geen daarvan bevat een overzicht van alle instrumenten van het financiële landschap van de EU

55 Overeenkomstig het Financieel Reglement stelt de Commissie een geïntegreerde reeks financiële en verantwoordingsverslagen op³⁸, waaronder de jaarrekening van de EU. De jaarrekening van de EU bevat informatie over de instrumenten die onder het maximum van de eigen middelen vallen. Daarnaast bevatten andere door het Financieel Reglement voorgeschreven verslagen aanvullende informatie over die instrumenten (bijv. het verslag over financiële instrumenten, begrotingsgaranties, financiële bijstand en voorwaardelijke verplichtingen³⁹ of de 13 werkdocumenten bij de EU-begroting 2022). Hoewel in deze documenten specifieke aspecten in detail worden behandeld, wordt er geen overzicht gegeven van alle instrumenten van het financiële landschap van de EU. De instrumenten die niet onder het maximum van de eigen middelen vallen, zijn er niet in opgenomen, namelijk het GAF, de EVF, het moderniseringsfonds, het ESM, de EFSF en de GLF.

56 In 2021 stelde de Commissie voor het eerst het Budgetary Transparency Report (verslag inzake budgettaire transparantie) op⁴⁰, als resultaat van het interinstitutioneel akkoord tussen de Commissie, het Europees Parlement en de Raad in het kader van het MFK⁴¹. Het verslag bevat informatie over enkele instrumenten die niet onder het maximum van de eigen middelen vallen (bijv. de EFSF en het ESM). De informatie geeft een algemeen overzicht van de instrumenten, gegroepeerd per type en met links naar bronnen met aanvullende informatie over elk van deze instrumenten. Wij merken op dat het verslag geen betrekking heeft op het GAF, de GLF en de eigen verrichtingen van de EIB. De Europese Vredesfaciliteit en het moderniseringsfonds waren op het moment dat het verslag werd opgesteld niet actief.

57 Wij hebben vastgesteld dat met betrekking tot de instrumenten die niet in de jaarrekening van de EU worden vermeld, over het algemeen regelmatig financiële verslaglegging plaatsvindt, zoals voorgeschreven door de specifieke wetgeving die op elk van deze instrumenten van toepassing is. De twee uitzonderingen zijn de Europese Vredesfaciliteit, waarvan de rechtsgrondslag niet uitdrukkelijk voorziet in rapportage aan het publiek of aan het Europees Parlement (regelmatige financiële verslaglegging dient alleen ter beschikking te worden gesteld van de Raad), en de GLF, waarvoor de Commissie kwartaalverslagen opstelt over de door Griekenland verschuldigde bedragen en de vorderingen van de lidstaten. Deze zijn vereist in het kader van het akkoord tussen de kredietverstrekkers en worden met het oog op de berekening van de rente toegezonden aan de kredietnemer en de kredietverstrekkers, maar zijn niet openbaar beschikbaar.

Er is een leemte in de controle van de prestaties van de instrumenten die niet onder de controlerechten van de ERK vallen

58 Volgens de internationale normen voor hoge controle-instanties (d.w.z. de INTOSAI-normen) moeten alle financiële verrichtingen van de overheid, ongeacht of en hoe deze in de nationale begroting zijn weergegeven, door hoge controle-instanties worden gecontroleerd⁴². Met het oog op volledige verantwoordingsplicht en transparantie is een betrouwbare en uitgebreide externe controle essentieel⁴³. De ERK is uit hoofde van de Verdragen aangeduid als de externe auditor van de EU⁴⁴. Figuur 6 laat zien voor welke instrumenten de ERK controlerechten heeft en voor welke niet.

59 De ERK heeft controlerechten voor de meeste instrumenten die in onze analyse zijn opgenomen. Bijlage III bevat een samenvatting van de regelingen voor externe controle voor de instrumenten die niet onder de controlerechten van de ERK vallen. De financiële staten van het ESM, de EFSF en de EIB bevatten het advies van een particuliere externe auditor, dat moet worden opgesteld overeenkomstig de internationale controlenormen. Aangezien de Europese Vredesfaciliteit en het moderniseringsfonds pas onlangs zijn opgezet, hebben de externe auditors nog geen controleverslag opgesteld. De regelingen voorzien echter in de controle van de financiële staten volgens de internationale controlenormen. In het geval van de GLF zijn het de hoge controle-instanties van de kredietverstrekkende lidstaten die controlerechten hebben.

60 In het verleden hebben wij erop gewezen hoe belangrijk het is dat de ERK controlerechten heeft⁴⁵ en hebben wij ervoor gepleit dat er openbare controlemandaten worden ingesteld voor alle soorten financiering voor EU-beleid en dat de ERK wordt uitgenodigd om alle organen te controleren die via overeenkomsten buiten de rechtsorde van de EU zijn opgericht om EU-beleid uit te voeren. Dit omvat de verrichtingen van het ESM en de EIB die geen verband houden met de EU-begroting. Wij hebben ook geconstateerd dat een wijziging van de wetgeving in sommige gevallen nodig kan zijn om een mandaat voor de controle van de overheidsfinanciën in te stellen⁴⁶. In ons Advies nr. 2/18⁴⁷ hebben wij ook aanbevolen dat het ESM de ERK een mandaat zou kunnen verlenen om de door ons vastgestelde leemte in de controle van de prestaties op te vullen. In zijn antwoord op ons advies merkte het ESM op dat “de bestaande controleregelingen van het ESM in overeenstemming [zijn] met de beste praktijken voor internationale financiële instellingen”. Daarnaast herinnerde het auditcomité van het ESM eraan dat het aan de partijen bij het ESM-Verdrag is om te beoordelen of het in de toekomst passend zou zijn andere regelingen inzake controle en verantwoording in te voeren.

61 Ook het Europees Parlement heeft gevraagd om een grotere betrokkenheid van de ERK bij de controle van deze instrumenten. Zo heeft het de Raad verzocht artikel 12 van Protocol nr. 5 bij het VEU en het VWEU te wijzigen om de ERK een rol te geven bij de controle van het aandelenkapitaal van de EIB⁴⁸. Een ander voorbeeld is de resolutie van het Europees Parlement over het voorstel van de Commissie voor het Europees Monetair Fonds⁴⁹, waarin werd geconcludeerd dat de ERK in het geval van betrokkenheid van EU-begrotingsmiddelen als de onafhankelijke externe auditor moet worden beschouwd en een duidelijke en formele rol moet krijgen in de kwijtingsprocedure⁵⁰.

Het Europees Parlement voert geen democratische controle uit op de instrumenten die niet onder het maximum van de eigen middelen vallen

62 Publieke controle is essentieel voor de totstandbrenging van en het toezicht op de uitvoering van nieuwe instrumenten om ervoor te zorgen dat die instrumenten legitiem, gerechtvaardigd en verantwoord zijn⁵¹. Dit moet gelden voor alle instrumenten waarvoor overheidsmiddelen worden gebruikt, ook als deze buiten het begrotingskader vallen.

63 Wij hebben vastgesteld dat het Europees Parlement algemene toezichtrechten heeft op de instrumenten die onder het maximum van de eigen middelen vallen (zie figuur 7). Voor sommige van deze instrumenten heeft het Europees Parlement beperkt toezichtrecht, wat betekent dat het weliswaar niet verantwoordelijk is voor een formele kwijtingsprocedure, maar wel op de hoogte wordt gebracht van belangrijke beslissingen. Voor instrumenten die niet onder het maximum van de eigen middelen vallen (eigen verrichtingen van de EIB, de GLF, het ESM, de EFSF, de Europese Vredesfaciliteit en het moderniseringsfonds), heeft het Europees Parlement geen formele toezichtrechten en kan de democratische controle alleen door de nationale parlementen worden uitgeoefend. Dit creëert echter een leemte, aangezien de aard of de mate van de publieke controle — en dus van de verantwoordingsplicht — kan verschillen al naargelang het soort financieringsinstrument dat wordt gebruikt.

64 De verantwoordingsregelingen weerspiegelen grotendeels de besluitvormingsregeling voor de totstandbrenging van een nieuw instrument. Het Europees Parlement werd met name niet geraadpleegd over de totstandbrenging van sommige instrumenten omdat deze werden ingesteld aan de hand van intergouvernementele overeenkomsten en niet aan de hand van een EU-rechtshandeling (de EFSF, het ESM en de GLF).

65 Bovendien is uit hoofde van de Verdragen niet vereist dat het Europees Parlement deelneemt aan de totstandbrenging van noodhulpinstrumenten (het EFSM, SURE en NextGenerationEU)⁵². Dit werd erkend en tot op zekere hoogte aangepakt in een gezamenlijke verklaring van het Europees Parlement, de Raad en de Commissie van 2020⁵³, waarin de drie instellingen overeenstemming bereikten over en regelingen vaststelden voor een procedure van begrotingscontrole tussen het Europees Parlement en de Raad, met actieve bijstand van de Commissie. Deze procedure moet worden gevolgd wanneer de Commissie een voorstel indient voor een nieuw instrument dat mogelijk belangrijke gevolgen zal hebben voor de EU-begroting. In het kader van deze procedure zouden het Europees Parlement en de Raad een constructieve dialoog aangaan om tot een gezamenlijk inzicht te komen in de budgettaire gevolgen van de beoogde rechtshandeling.

66 Dit akkoord heeft de controle van het Europees Parlement wanneer nieuwe instrumenten worden gecreëerd, verbeterd. Om de hierboven uiteengezette redenen is dit akkoord echter alleen gebaseerd op een gemeenschappelijke verklaring en heeft het geen betrekking op instrumenten buiten de begroting, die geen gevolgen hebben voor de begroting.

Het potentieel voor de vereenvoudiging van het financiële landschap van de EU is niet volledig benut

67 De EU-begroting moet een evenwichtig niveau van flexibiliteit behouden zodat er minder behoefte bestaat aan het creëren van instrumenten buiten de begroting, en het is een goede praktijk om regelmatig na te gaan of de bestaande instrumenten kunnen worden geconsolideerd⁵⁴. In dit deel wordt nader ingegaan op de veranderingen die in het financiële landschap van de EU werden aangebracht door het MFK 2021-2027. Wij geven ook aan op welke gebieden er volgens ons ruimte is voor verdere consolidatie.

MFK 2021-2027: er is goede vooruitgang geboekt bij het stroomlijnen van het financiële landschap van de EU

Grotere flexibiliteit van de EU-begroting en gebruik van externe bestemmingsontvangsten

68 Om na te gaan of er een goed evenwicht is tussen voorspelbaarheid en flexibiliteit, hebben wij de bestaande flexibiliteitsregelingen van de EU-begroting onderzocht. Deze regelingen compenseren de uit het MFK-maximum voortvloeiende beperkingen omdat zij het mogelijk maken om binnen de bestaande grenzen een reserve aan te leggen om aan bijzondere en onvoorspelbare behoeften te voldoen (zie bijlage IV).

69 De reikwijdte en de capaciteit van de flexibiliteitsregelingen zijn in het huidige MFK vergroot en kunnen in totaal maximaal 21 miljard EUR bedragen⁵⁵. Het gebruik van deze regelingen maakt de EU-begroting flexibeler en stelt haar zo in staat op crises te reageren zonder dat specifieke instrumenten moeten worden gecreëerd.

70 Een andere manier om te voorkomen dat nieuwe niet-terugbetaalbare instrumenten buiten de EU-begroting worden gecreëerd, is het gebruik van externe bestemmingsontvangsten. Het voordeel van dergelijke ontvangsten is dat zij extra middelen opleveren voor EU-maatregelen die de Commissie uitvoert volgens de financiële regels van de EU. Hoewel dit een verbetering is ten opzichte van het gebruik van buiten de begroting vallende instrumenten, zorgen externe bestemmingsontvangsten voor een aanzienlijke wijziging van de begroting, aangezien zij bovenop de door de begrotingsautoriteit goedgekeurde bedragen komen in het kader van de jaarlijkse begrotingsonderhandelingen. Hierbij wordt ook afgeweken van het universaliteitsbeginsel, volgens hetwelk de totale ontvangsten alle betalingen moeten dekken zonder enige toewijzing van uitgaven⁵⁶.

71 Externe bestemmingsontvangsten vormen een afwijking van de normale begrotingsprocedure, aangezien dergelijke ontvangsten niet in de goedgekeurde begroting zijn opgenomen. Zowel de bron als de bestemming van de middelen zijn echter vastgesteld in specifieke rechtshandelingen, zoals de NextGenerationEU-verordening en de basishandelingen tot vaststelling van de uitgavenprogramma’s die van de bestemmingsontvangsten gebruikmaken. Wegens het specifieke karakter van de externe bestemmingsontvangsten worden zij niet opgenomen in de MFK-uitgavenrubrieken⁵⁷ en wordt over de betrokken bedragen niet jaarlijks door de begrotingsautoriteit “onderhandeld” in het kader van de jaarlijkse begrotingsprocedure. Desalniettemin stelt de Commissie elk jaar gedetailleerde ramingen van de bestemmingsontvangsten op⁵⁸.

72 In het MFK 2021-2027 zullen de externe bestemmingsontvangsten aanzienlijk toenemen. Het totaal van de in 2020 gebruikte bestemmingsontvangsten bedroeg 7,4 miljard EUR aan vastleggingskredieten en 9,7 miljard EUR aan betalingskredieten. Volgens de maandelijkse verslagen van de Commissie over aanvullende kredieten is het bedrag in 2021 gestegen tot 154 miljard EUR aan vastleggingen en 62,3 miljard EUR aan betalingen. Deze stijging is grotendeels het gevolg van het NextGenerationEU-instrument dat werd opgezet om het economisch herstel van de EU na de pandemie te financieren. De oprichting van het innovatiefonds⁵⁹ en de consolidatie ervan in de EU-begroting is een ander voorbeeld van externe bestemmingsontvangsten (zie kader 4).

Consolidatie van instrumenten en de gevolgen van de COVID-19-crisis

73 Om ervoor te zorgen dat instrumenten die buiten de EU-begroting vallen gerechtvaardigd blijven, is het een goede praktijk om na te gaan of dergelijke instrumenten kunnen worden geconsolideerd om het algemene financiële landschap te vereenvoudigen⁶⁰ (zie figuur 3).

74 Het MFK 2021-2027 heeft aanzienlijke veranderingen aangebracht in het financiële landschap van de EU. Enerzijds werden verschillende instrumenten geconsolideerd, anderzijds vereiste de reactie op de COVID-19-crisis nieuwe instrumenten.

75 Wat de instrumenten in verband met intern EU-beleid betreft, heeft InvestEU de investeringsinstrumenten voor verrichtingen binnen de EU verenigd, waarbij 13 voorheen afzonderlijke, centraal beheerde financiële instrumenten werden samengevoegd, ook met de EU-begrotingsgarantie die voorheen werd uitgevoerd in het kader van het Europees Fonds voor strategische investeringen (EFSI).

76 Wat het externe optreden betreft, heeft het overkoepelende instrument “Europa in de wereld” (het instrument voor nabuurschapsbeleid, ontwikkeling en internationale samenwerking, of NDICI) de meeste bestaande instrumenten en programma’s onder één dak samengebracht. Met het NDICI heeft de Commissie het voormalige EOF, dat 50 jaar lang buiten de EU-begroting was gebleven, “gebudgetteerd” (zie kader 5). Het EFDO+, dat ook onder het NDICI valt, heeft de EU-begrotingsgarantie voor extern optreden, het vroegere mandaat van de EIB voor externe leningen, regionale blendingfaciliteiten en terugbetalingen van geld uit de vroegere ACS-investeringsfaciliteit samengebracht.

77 Ook twee andere instrumenten werden beëindigd: de vluchtelingenfaciliteit in Turkije en vier EU-noodtrustfondsen (Afrika, Bêkou, Colombia en Madad). De door die instrumenten verstrekte steun werd vervangen door het programma NDICI — Europa in de wereld binnen de EU-begroting, dat werd voorzien van methoden waarvan wordt verwacht dat ze beter beantwoorden aan behoeften die kunnen ontstaan.

78 Daarnaast werden twee op defensie gerichte instrumenten die voorheen buiten de begroting vielen — de Vredesfaciliteit voor Afrika en het Athenamechanisme — samengevoegd in de Europese Vredesfaciliteit, waardoor alle EU-uitgaven met militaire implicaties onder één instrument werden gebracht.

79 Ondanks inspanningen om het financiële landschap van de EU te consolideren, heeft de reactie op de COVID-19-crisis geleid tot de totstandbrenging van twee nieuwe instrumenten, SURE en NextGenerationEU. Wij merken echter op dat SURE en NextGenerationEU, in tegenstelling tot sommige eerdere crisisresponsmechanismen (bijv. de GLF, de EFSF of het ESM), tot stand zijn gekomen op grond van het eigenmiddelenbesluit (met gebruikmaking van een tijdelijk extra maximum), waardoor een transparantere publieke controle mogelijk was.

Een complex assortiment instrumenten voor financiële bijstand

80 Zoals blijkt uit figuur 3 zijn er momenteel acht instrumenten voor financiële bijstand: de GLF, de EFSF, het ESM, het EFSM, het betalingsbalansmechanisme, SURE, de MFB en de Euratom-leningen. Hoewel deze instrumenten werden ontworpen om tegemoet te komen aan verschillende behoeften, zijn ze over het algemeen vergelijkbaar, aangezien ze allemaal (behalve de GLF) geleend geld gebruiken om financiële bijstand te verlenen aan de lidstaten⁶³ en aan sommige niet-EU-landen⁶⁴. De volgende paragrafen bevatten de resultaten van onze analyse van de mogelijkheden om deze instrumenten voor financiële bijstand te consolideren.

Mislukte pogingen om sommige van deze instrumenten te hervormen of bij te werken

81 Wij hebben de eerdere voorstellen van de Commissie om de instrumenten voor financiële bijstand te hervormen onder de loep genomen en beschrijven hieronder hoe dergelijke pogingen mislukt zijn.

82 In 2012 diende de Commissie een voorstel in om het betalingsbalansmechanisme te actualiseren⁶⁵. De belangrijkste doelstellingen van het voorstel waren de invoering van nieuwe anticiperende instrumenten en een efficiënter besluitvormingsproces door een vermindering van het aantal procedurestappen. Dit voorstel werd door de Raad niet goedgekeurd.

83 Het ontbreken van een kaderverordening (zie paragraaf 40) werd aangemerkt als een factor die de doeltreffendheid van het MFB-instrument beperkt, aangezien besluiten per geval worden genomen. Om deze beperking aan te pakken, diende de Commissie een voorstel in, dat zij echter vervolgens moest intrekken omdat de standpunten van het Europees Parlement in strijd waren met die van de Raad (zie kader 6).

84 Het EFSM werd opgericht als tijdelijke oplossing om de financiële crisis van 2010 aan te pakken. Deze “tijdelijke” oplossing bestaat nu echter al meer dan tien jaar. De Commissie geeft aan dat het EFSM niet mag worden gebruikt, maar het kan nog steeds worden gereactiveerd⁶⁹.

Verschillende belanghebbenden hebben gevraagd dat het ESM en de EFSF worden opgenomen in het “EU-rechtskader”

85 Wij hebben een analyse gemaakt van de verschillende standpunten van de voornaamste belanghebbenden ten aanzien van de bestaande instrumenten voor financiële bijstand en daarbij bijzondere aandacht besteed aan hun suggesties om deze instrumenten verder te consolideren.

86 In voorgaande jaren hebben diverse belanghebbenden voorgesteld het ESM op te nemen in het “EU-rechtskader”. De Commissie heeft een voorstel ingediend tot oprichting van het Europees Monetair Fonds, dat het ESM zou omvormen en opnemen in het “EU-rechtskader”. Wij hebben onze tevredenheid geuit over het voorstel van de Commissie⁷⁰ en ook de Europese Centrale Bank heeft een gunstig advies uitgebracht⁷¹. De Raad heeft het voorstel echter niet goedgekeurd (zie kader 7).

87 Het Europees Parlement heeft er eerder voor gepleit het ESM op te nemen in het geheel van gemeenschappelijke rechten en verplichtingen die bindend zijn voor alle EU-lidstaten (het acquis⁷⁵) of het EU-recht⁷⁶, en het ESM is ook voorstander van de langetermijndoelstelling om te worden opgenomen in het “EU-kader”, waarbij de belangrijkste kenmerken van zijn governance gehandhaafd blijven. Dit werd door de voormalige voorzitter van de Eurogroep en voorzitter van de Raad van gouverneurs van het ESM verwoord in een brief aan de toenmalige voorzitter van de Raad van 25 juni 2018⁷⁷. In het kader van onze werkzaamheden werd bevestigd dat deze standpunten nog steeds geldig zijn.

88 De EFSF werd opgericht met een zeer beperkte looptijd (na 30 juni 2013 konden geen nieuwe programma’s worden vastgesteld of overeenkomsten worden gesloten)⁷⁸ en in de kaderovereenkomst ervan wordt de mogelijkheid van integratie in het ESM erkend⁷⁹. Het ESM-verdrag bevat ook machtigingsclausules⁸⁰ om de integratie van de EFSF in het ESM mogelijk te maken. Het nieuwe ESM-verdrag, dat momenteel wordt geratificeerd, vereenvoudigt deze bepalingen verder om de integratie van de EFSF mogelijk te maken⁸¹. Ondanks deze bepalingen is de EFSF nog niet in het ESM geïntegreerd.

De instrumenten voor financiële bijstand zijn nog niet geconsolideerd

89 Wij hebben onderzocht of het gerechtvaardigd is alle bestaande financiële bijstand gescheiden te houden, of dat er ruimte is voor consolidatie.

90 De meeste van deze instrumenten werden tot stand gebracht als reactie op een noodsituatie, en de GLF, de EFSF, het EFSM en SURE werden uitdrukkelijk ingesteld als tussentijdse of tijdelijke oplossingen. De GLF en de EFSF zijn niet langer actief, maar hun activa worden nog steeds gescheiden van de andere instrumenten aangehouden en beheerd. Hoewel alle acht instrumenten voor financiële bijstand bij hun oprichting gerechtvaardigd waren, zijn ze nog niet geconsolideerd.

91 In haar voorstel voor de oprichting van een Europees Monetair Fonds heeft de Commissie ook gewezen op de noodzaak van consolidatie: “Een sterkere economische en monetaire unie vereist een sterkere governance en een efficiënter gebruik van de beschikbare middelen. Het huidige stelsel vormt nog steeds een lappendeken van besluiten om een ongekende crisis aan te pakken. Dit heeft soms geleid tot een wildgroei van instrumenten en steeds ingewikkelder wordende regels, hetgeen een bron van complexiteit is en een risico op doublures inhoudt. Grotere synergieën, gestroomlijnde procedures en het opnemen van intergouvernementele regelingen in het rechtskader van de EU zouden de governance en de besluitvorming versterken⁸².”

92 De behoefte aan consolidatie en aan een grondige herziening van al deze financiële instrumenten werd bevestigd door de COVID-19-crisis. Hoewel in het kader van het ESM een specifieke COVID-19-kredietlijn werd gecreëerd om snel bijstand te verlenen aan lidstaten van de eurozone, werd deze niet daadwerkelijk gebruikt. SURE werd echter in een noodsituatie opgericht en de desbetreffende leningen werden door 19 lidstaten gebruikt.

Conclusies en aanbevelingen

93 Wij concluderen dat er weliswaar redenen waren om nieuwe soorten instrumenten te creëren, maar dat de fragmentarische aanpak die werd gehanteerd bij de opzet van het financiële landschap van de EU heeft geleid tot een lappendeken van instrumenten met verschillende financieringsbronnen en bestuursregelingen.

94 We hebben vastgesteld dat nieuwe instrumenten werden gecreëerd om te reageren op nieuwe beleidsuitdagingen en op juridische of praktische beperkingen bij het gebruik van bestaande instrumenten. Bij de meeste instrumenten die wij beoordeelden (10 van de 16), waaronder de instrumenten die niet door de Commissie zijn voorgesteld, was de goede praktijk echter niet nagevolgd, aangezien geen duidelijk bewijs werd bijgevoegd waarmee kon worden aangetoond dat de gekozen optie en opzet de meest geschikte waren (zie de paragrafen 34-36). Bijgevolg lopen de bestuursregelingen van vergelijkbare soorten instrumenten sterk uiteen, waardoor de algehele complexiteit toeneemt (zie de paragrafen 39-43).

Aanbeveling 1 — Zorg voor een passende voorafgaande beoordeling van het ontwerp en de opties voor alle nieuwe instrumenten

Van de Commissie wordt verwacht:

1. dat zij binnen het bestaande kader ervoor zorgt dat de door haar voorgestelde nieuwe instrumenten een beoordeling bevatten van de gekozen opzet en de noodzaak om die instrumenten binnen of buiten de EU-begroting tot stand te brengen, en
2. dat zij deze goede praktijk vervolgens met de Raad deelt met het oog op de toepassing ervan op nieuwe instrumenten die niet door de Commissie worden voorgesteld.

Streefdatum voor de uitvoering: 2024

95 Wij hebben ook geconstateerd dat niet voor alle instrumenten adequate regelingen voor publieke verantwoording bestaan. Ondanks verbeteringen in de verslaglegging ontbreekt geconsolideerde informatie over alle instrumenten. Hoewel het onlangs ingevoerde verslag inzake budgettaire transparantie een stap vooruit is, bestrijkt dit verslag niet alle instrumenten (zie de paragrafen 55 en 56).

Aanbeveling 2 — Verzamel en publiceer informatie over het algemene financiële landschap van de EU

De Commissie moet informatie over alle instrumenten van het algemene financiële landschap van de EU verzamelen en publiceren.

Streefdatum voor de uitvoering: 2024

96 Daarnaast hebben wij een leemte vastgesteld in de controle van de prestaties van de instrumenten die niet onder de controlerechten van de ERK vallen (zie de paragrafen 59-61), alsmede een gebrek aan bepalingen voor het toezicht door het Europees Parlement op instrumenten die niet onder het maximum van de eigen middelen vallen (zie de paragrafen 62 en 63). In eerdere publicaties hebben wij voorgesteld openbare controlemandaten in te stellen voor alle soorten financiering voor EU-beleid en de ERK uit te nodigen om alle organen te controleren die via overeenkomsten buiten de rechtsorde van de EU zijn opgericht om EU-beleid uit te voeren. Dit omvat de verrichtingen van het Europees stabiliteitsmechanisme en de Europese Investeringsbank die geen verband houden met de EU-begroting. Wij hebben ook geconstateerd dat een wijziging van de wetgeving in sommige gevallen nodig kan zijn om een mandaat voor de controle van de overheidsfinanciën in te stellen. Wij hebben ook aanbevolen dat het ESM de ERK een mandaat verleent om de door ons vastgestelde leemte in de controle van de prestaties op te vullen. Wij herhalen deze suggesties nu. Evenzo zouden het Europees Parlement en de betrokken instellingen een akkoord kunnen sluiten om toezicht door het Europees Parlement mogelijk te maken, als aanvulling op de bestaande controle door nationale parlementen.

97 Het moderniseringsfonds werd tot stand gebracht buiten de EU-begroting, in tegenstelling tot het innovatiefonds (zie paragraaf 43). Dit heeft geleid tot verschillende bestuursregelingen, geen toezicht door het Europees Parlement en geen controlerechten voor de ERK (zie de paragrafen 43, 59-61 en 63).

98 Hoewel wij erkennen dat de afgelopen tijd vooruitgang is geboekt met de consolidatie van verschillende soorten instrumenten in de EU-begroting, is het potentieel voor vereenvoudiging nog niet volledig benut. We hebben geconstateerd dat het MFK 2021-2027 goede vooruitgang heeft opgeleverd op het gebied van de consolidatie van het financiële landschap van de EU, met name door de integratie van de acties die voorheen door het Europees Ontwikkelingsfonds werden gefinancierd in de EU-begroting. De EU heeft ook een aantal investeringsinstrumenten van de EU-begroting, waaronder het Europees Fonds voor duurzame ontwikkeling+, geconsolideerd in het kader van InvestEU en het instrument voor nabuurschapsbeleid, ontwikkeling en internationale samenwerking (zie de paragrafen 73-79). Wij menen echter dat er nog ruimte is om het moderniseringsfonds in de EU-begroting te consolideren.

Aanbeveling 3 — Stel voor om het moderniseringsfonds in de EU-begroting op te nemen

De Commissie moet voorstellen het moderniseringsfonds op te nemen in de EU-begroting voor het volgende meerjarig financieel kader, rekening houdend met de specifieke kenmerken van het fonds.

Streefdatum voor de uitvoering: 2025

99 Wat de instrumenten voor financiële bijstand betreft, stelden wij vast dat er ruimte is voor stroomlijning van de huidige regelingen, die complex zijn (zie de paragrafen 80-88) en die verschillende behandelingen kennen, zonder dat dit gerechtvaardigd is (zie paragraaf 52). In sommige gevallen stelden wij vast dat de Commissie beperkingen had vastgesteld in de huidige regelingen, zoals het instrument voor macrofinanciële bijstand en het betalingsbalansmechanisme, en oplossingen had voorgesteld die niet door de wetgevers werden overgenomen (zie de paragrafen 82 en 83). De Commissie heeft met name erkend dat het feit dat het Europees stabiliteitsmechanisme buiten het “EU-rechtskader” wordt gehouden een verzwakking van het bestuur en de besluitvorming tot gevolg heeft (zie paragraaf 91). Verscheidene belanghebbenden, waaronder de voorzitters van de Commissie, de Raad, de Europese Centrale Bank, het Europees Parlement en de Eurogroep, hebben erop aangedrongen het Europees stabiliteitsmechanisme (en de Europese Faciliteit voor financiële stabiliteit) op te nemen in het “EU-rechtskader” (zie de paragrafen 85-91). Ook de voormalige voorzitter van de Eurogroep en de voorzitter van de Raad van gouverneurs van het Europees stabiliteitsmechanisme waren het eens met dit standpunt in verband met de integratie van het instrument (zie paragraaf 87). In dit verband merken wij op dat de COVID-gerelateerde kredietlijnen van het Europees stabiliteitsmechanisme niet daadwerkelijk door de lidstaten zijn gebruikt, in tegenstelling tot de andere door de Commissie ingestelde crisisresponsmechanismen, zoals het Europees instrument voor tijdelijke steun om het risico op werkloosheid te beperken in een noodtoestand (SURE) en NextGenerationEU (zie paragraaf 92).

Aanbeveling 4 — Stel de integratie en consolidatie voor van bestaande instrumenten voor financiële bijstand

De Commissie zou:

1. samen met het Europees Parlement, de Raad en het Europees stabiliteitsmechanisme een gemeenschappelijk standpunt moeten innemen over de integratie van het Europees stabiliteitsmechanisme in het “EU-rechtskader”;
2. nieuwe wetgevingsvoorstellen moeten presenteren om de bestaande instrumenten voor financiële bijstand te consolideren.

Streefdatum voor de uitvoering: 2025

Dit verslag werd door kamer V onder leiding van de heer Jan Gregor, lid van de Rekenkamer, te Luxemburg vastgesteld op 17 januari 2023.

Bijlagen

Bijlage I — Omvang en capaciteit van de door ons geanalyseerde instrumenten

Bijlage II — Voorwaardelijke verplichtingen en het gemeenschappelijk voorzieningsfonds

Het EU-begrotingskader bevat drie belangrijke bronnen van voorwaardelijke verplichtingen:

• Begrotingsgaranties — garanties aan de uitvoerende partners (waarvan de belangrijkste de EIB-groep is). Voor het MFK 2021-2027 werden deze garanties samengebracht onder twee overkoepelende instrumenten: InvestEU en het EFDO+. Er zijn ook oude begrotingsgaranties uit eerdere MFK’s die het EFSI, het EFDO en het mandaat voor externe leningen dekken. Bij al deze instrumenten biedt de EU garanties voor verliezen op de gegarandeerde financierings- en investeringsverrichtingen van de uitvoerende partners.
• Financiële bijstand aan niet-EU-landen — voor het MFK 2021-2027 gaat het om MFB en Euratom-leningen. In deze gevallen wordt elke lening gefinancierd met een overeenkomstige EU-obligatie, die de EU-lening volledig dekt. Voor de EU is de verplichting voorwaardelijk, aangezien er geen EU-middelen nodig zijn om de schuld van de EU te vereffenen, tenzij het begunstigde land in gebreke blijft.
• Financiële bijstand aan EU-lidstaten — zoals in het geval van het betalingsbalansmechanisme, het EFSM, SURE en oude Euratom-leningen aan lidstaten. Deze is vergelijkbaar met financiële bijstand aan niet-EU-landen, maar de leningen worden verstrekt aan EU-lidstaten.

Voor voorwaardelijke verplichtingen die voortvloeien uit financiële bijstand aan EU-lidstaten worden geen voorzieningen aangelegd. Daarom moet de EU, indien een lidstaat in gebreke blijft bij de terugbetaling, de nodige bedragen bij de andere lidstaten opnemen, met gebruikmaking van de headroom tussen het MFK-maximum en het maximum van de eigen middelen.

Voor voorwaardelijke verplichtingen die voortvloeien uit begrotingsgaranties en uit financiële bijstand aan niet-EU-landen zijn daarentegen gedeeltelijk voorzieningen aangelegd. Deze voorziening is bedoeld om de verwachte verliezen te dekken, en omvat een marge voor onverwachte verliezen (het voorzieningspercentage varieert van 9 % tot 50 %, afhankelijk van het instrument). Deze voorziening beschermt de EU-begroting tegen wanbetalingen, maar vereist dat het geld in een fonds wordt “geparkeerd”.

In het verleden werden de bedragen die opzij waren gezet als voorziening voor begrotingsgaranties afzonderlijk beheerd (elk garantiefonds werd afzonderlijk beheerd) en in sommige gevallen werd het beheer van deze bedragen gedelegeerd aan de uitvoerende partners (bijv. de EIB-groep). De uit hoofde van artikel 212 van het Financieel Reglement ingevoerde wijzigingen hielden echter in dat de voorzieningen ter dekking van financiële verplichtingen die voortvloeien uit financiële instrumenten, begrotingsgaranties of financiële bijstand in een gemeenschappelijk voorzieningsfonds (CPF) moesten worden opgenomen. Voor het MFK 2021-2027 besloot de Commissie het CPF in te stellen, dat tot dusver voorzieningen bevat voor alle begrotingsgaranties en financiële bijstand aan niet-EU-landen, en dat centraal door de Commissie wordt beheerd. Eind 2021 werd in het kader van het voorzieningsfonds 12,3 miljard EUR aan activa beheerd.

De Commissie ziet de oprichting van het CPF, en het feit dat het beheer van de respectieve activa aan de Commissie werd overgedragen, als een belangrijke stap in de richting van de consolidatie van het financiële landschap van de EU, aangezien verschillende soortgelijke instrumenten (garantiefondsen), die voor verschillende beleidsterreinen en programma’s bestaan, onder één paraplu worden samengebracht.

Bijlage III — Instrumenten waarvoor de ERK geen expliciete controlerechten heeft

Bijlage IV — Regelingen voor begrotingsflexibiliteit

De flexibiliteitsregelingen van de EU-begroting kunnen in vijf clusters worden ingedeeld:

1. Begrotingswijzigingen en -aanpassingen:

• nota’s van wijzigingen (vóór de uitvoering van de begroting);
• gewijzigde begrotingen (tijdens de uitvoering van de begroting);
• technische aanpassingen, specifieke aanpassingen (bijv. wegens inflatie).

1. Beschikbaarstelling van middelen boven het MFK-maximum:

• speciale instrumenten (tot 21 miljard EUR voor het gehele MFK 2021-2027):
  • thematisch: reserve voor solidariteit en noodhulp, Europees Fonds voor aanpassing aan de globalisering voor ontslagen werknemers, reserve voor aanpassing aan de brexit (ingezet bij besluit van de begrotingsautoriteit);
  • niet-thematisch: het enkelvoudig marge-instrument (SMI), het flexibiliteitsinstrument (ingezet bij besluit van de begrotingsautoriteit, en bij betalingsaanpassingen rechtstreeks door de Commissie);

• garanties voor financiële bijstand aan de lidstaten (gebruik van een garantie indien een lidstaat niet in staat is de als financiële bijstand verstrekte leningen terug te betalen);
• procedures voor externe bestemmingsontvangsten (aanvulling van specifieke begrotingsonderdelen uit externe bronnen).

1. Procedures waarmee de middelen binnen de jaarlijkse begroting en van het ene naar het andere jaar kunnen worden verschoven:

• overschrijving (verplaatsing van de geplande bedragen, hetzij autonoom door de Commissie, hetzij na goedkeuring door of kennisgeving aan de begrotingsautoriteit, met inachtneming van de regels en beperkingen van het Financieel Reglement);
• overdrachten (overdracht van niet-gebruikte bedragen van het ene jaar naar het volgende, met inachtneming van de voorwaarden van het Financieel Reglement);
• hergebruik van vrijmakingen (hergebruik van bedragen die zoals gepland werden uitgevoerd en die anders zouden zijn geannuleerd, overeenkomstig de regels van het Financieel Reglement).

1. Ingebouwde flexibiliteit van het programma:

• niet-geprogrammeerde bedragen en flexibiliteitsbuffers in EU-programma’s;
• flexibiliteit binnen rubrieken (15 % flexibiliteit voor elke programmatoewijzing, met inachtneming van het maximum van het specifieke begrotingsonderdeel).

1. Voorzieningen en reserves:

• voorzieningstitels (voorlopig geplande bedragen die pas na goedkeuring door de begrotingsautoriteit mogen worden gebruikt);
• negatieve reserve (reserve van maximaal 200 miljoen EUR).

Afkortingen

APF: Vredesfaciliteit voor Afrika

BAR: reserve voor aanpassing aan de brexit (Brexit Adjustment Reserve)

Bbp: bruto binnenlands product

Bni: bruto nationaal inkomen

Bnp: bruto nationaal product

BoP: betalingsbalans

EER: Europese Economische Ruimte

EFDO: Europees Fonds voor duurzame ontwikkeling

EFDO+: Europees Fonds voor duurzame ontwikkeling+

EFG: Europees Fonds voor aanpassing aan de globalisering voor ontslagen werknemers

EFSF: Europese Faciliteit voor financiële stabiliteit (European Financial Stability Facility)

EFSM: Europees financieel stabilisatiemechanisme

EIB: Europese Investeringsbank

EOF: Europees Ontwikkelingsfonds

ESM: Europees stabiliteitsmechanisme

ETS: emissiehandelssysteem (Emissions Trading System)

EVF: Europese Vredesfaciliteit

FI: flexibiliteitsinstrument

GAF: gemeenschappelijk afwikkelingsfonds

GLF: Griekse leningfaciliteit

IF: innovatiefonds

MF: moderniseringsfonds

MFB: macrofinanciële bijstand

MFK: meerjarig financieel kader

NDICI: instrument voor nabuurschapsbeleid, ontwikkeling en internationale samenwerking

RRF: herstel- en veerkrachtfaciliteit (Recovery and Resilience Facility)

SEAR: reserve voor solidariteit en noodhulp (Solidarity and Emergency Aid Reserve)

SURE: Europees instrument voor tijdelijke steun om het risico op werkloosheid te beperken in een noodtoestand

Woordenlijst

Begrotingsgarantie: een toezegging om de EU-begroting te gebruiken om eventuele verliezen te compenseren die worden geleden als een begunstigde zijn verplichtingen niet nakomt, bijvoorbeeld door een lening niet terug te betalen.

Bestemmingsontvangsten: in de EU-begroting gestorte middelen die alleen voor een vastgesteld doel kunnen worden gebruikt.

Betalingsbalansmechanisme: EU-mechanisme dat leningen op middellange termijn verstrekt aan lidstaten buiten de eurozone die moeilijkheden ondervinden of dreigen te ondervinden op het gebied van hun betalingsbalans of kapitaalverkeer.

EIB-mandaat voor externe leningen: mandaat dat de EU aan de EIB heeft verleend om financieringsverrichtingen te doen in partnerlanden, met een garantie uit de EU-begroting.

Emissiehandelssysteem: emissiereductiesysteem gebaseerd op een beperking van de totale uitstoot door de toewijzing van emissierechten aan bedrijven of andere organisaties die CO₂ uitstoten, die deze naar behoefte kunnen kopen en verkopen.

Europees financieel stabilisatiemechanisme: crisismechanisme voor het verlenen van financiële bijstand aan een EU-lidstaat in financiële moeilijkheden.

Europees Fonds voor duurzame ontwikkeling+: pakket EU-subsidies, -garanties en andere financiële instrumenten om duurzame en inclusieve economische en sociale ontwikkeling te bevorderen en sociaaleconomische veerkracht te stimuleren, voornamelijk in Afrika en de Europese nabuurschapslanden.

Europees Fonds voor strategische investeringen: programma dat de Commissie samen met de EIB heeft gelanceerd als onderdeel van het investeringsplan voor Europa, teneinde investeringen te mobiliseren in projecten ter bevordering van groei en banen in de EU. In 2021 vervangen door InvestEU.

Europees Ontwikkelingsfonds: EU-fonds dat tot 2021 buiten de algemene begroting werd beheerd en dat ontwikkelingshulp verstrekt aan de staten in Afrika, het Caribisch gebied en de Stille Oceaan, en aan de overzeese landen en gebieden die via de lidstaten met de EU zijn geassocieerd.

Europees stabiliteitsmechanisme: permanent crisismechanisme om financiële bijstand te verlenen indien een van de 19 lidstaten van de eurozone financiële moeilijkheden ondervindt of waarschijnlijk zal ondervinden.

Europese Faciliteit voor financiële stabiliteit: tijdelijk crisismechanisme dat in 2010 door de lidstaten van de eurozone werd ingesteld om Griekenland, Ierland en Portugal bij te staan.

Europese Investeringsbank: EU-bank, eigendom van de lidstaten, die financiering verstrekt voor projecten ter ondersteuning van het EU-beleid, voornamelijk binnen de EU maar ook daarbuiten.

Europese structuur- en investeringsfondsen: de vijf belangrijkste EU-fondsen, die samen de economische ontwikkeling in de hele EU in de periode 2014-2020 ondersteunen: het Europees Fonds voor regionale ontwikkeling, het Europees Sociaal Fonds, het Cohesiefonds, het Europees Landbouwfonds voor plattelandsontwikkeling en het Europees Fonds voor maritieme zaken en visserij.

Europese Vredesfaciliteit: door de lidstaten gefinancierd instrument ter versterking van mogelijke gezamenlijke acties in niet-EU-landen op het gebied van defensie en conflictpreventie.

Financiële bijstand: steun aan landen in de vorm van leningen die afhankelijk zijn van de uitvoering van beleidsmaatregelen voor het aanpakken van de onderliggende economische problemen.

Gemeenschappelijk afwikkelingsfonds: samengevoegde middelen van financiële instellingen in de EU-bankenunie, die worden gebruikt om depositohouders en belastingbetalers te beschermen als een bank failliet gaat.

Gemeenschappelijk voorzieningsfonds: fonds dat potentiële verplichtingen ten gevolge van financieringsinstrumenten, begrotingsgaranties of financiële bijstand dekt.

Griekse leningfaciliteit: EU-instrument dat bestaat uit samengevoegde bilaterale leningen van de lidstaten van de eurozone en dat in 2010 werd opgezet als reactie op de Griekse financiële crisis.

Herstel- en veerkrachtfaciliteit: het mechanisme voor financiële steun van de EU om de economische en sociale gevolgen van de COVID-19-pandemie te verzachten en het herstel te stimuleren, en tegelijkertijd groene en digitale transformatie te bevorderen.

Innovatiefonds: EU-programma dat inkomsten uit het emissiehandelssysteem van de EU gebruikt om innovatieve koolstofarme technologieën te ondersteunen.

InvestEU: programma voor het mobiliseren van particuliere investeringen in projecten die van strategisch belang zijn voor de EU.

Kwijting: jaarlijks besluit van het Europees Parlement waarbij de Commissie definitieve goedkeuring wordt verleend voor de wijze waarop een begroting is uitgevoerd.

Macrofinanciële bijstand: een vorm van financiële steun van de EU aan partnerlanden die problemen met de betalingsbalans of begrotingsproblemen ondervinden.

Moderniseringsfonds: EU-programma dat inkomsten uit het emissiehandelssysteem van de EU gebruikt om tien lidstaten te helpen de energiedoelstellingen voor 2030 te halen.

NextGenerationEU: financieringspakket om de EU-lidstaten te helpen herstellen van de economische en sociale impact van de COVID-19-pandemie.

Noodtrustfondsen van de EU: door de EU beheerde fondsen waarin geld uit verschillende bronnen bijeen wordt gebracht om de internationale respons op een noodsituatie of crisis te financieren, in het algemeen in ontwikkelingslanden.

Voorwaardelijke verplichting: een mogelijke betalingsverplichting die afhangt van de uitkomst van een toekomstige gebeurtenis.

Antwoorden van de Commissie

https://www.eca.europa.eu/nl/Pages/DocItem.aspx?did=63502

Tijdlijn

https://www.eca.europa.eu/nl/Pages/DocItem.aspx?did=63502.

Controleteam

In de speciale verslagen van de ERK worden de resultaten van haar controles van EU-beleid en -programma’s of beheersthema’s met betrekking tot specifieke begrotingsterreinen uiteengezet. Bij haar selectie en opzet van deze controletaken zorgt de ERK ervoor dat deze een maximale impact hebben door rekening te houden met de risico’s voor de doelmatigheid of de naleving, de omvang van de betrokken inkomsten of uitgaven, de verwachte ontwikkelingen en de politieke en publieke belangstelling.

Deze doelmatigheidscontrole werd verricht door controlekamer V “Financiering en administratie van de Unie”, die onder leiding staat van ERK-lid Jan Gregor. De controle werd geleid door ERK-lid François-Roger Cazala, ondersteund door Dirk Pauwels, kabinetschef, en Stephanie Girard, kabinetsattaché; Alberto Gasperoni, hoofdmanager; José Parente, taakleider; Jitka Benesova, adjunct-taakleider, en Jan Olšakovský, Attila Horvay-Kovacs, Johanna Oehlin, Paul Sime en Jesús Nieto Muñoz, auditors. Mark Smith verleende taalkundige ondersteuning.

Voetnoten

¹ Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap voor Kolen en Staal.

² Verdrag tot oprichting van de Europese Economische Gemeenschap (EEG).

³ Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap voor Atoomenergie.

⁴ Verdrag houdende wijziging van een aantal budgettaire bepalingen van de Verdragen tot oprichting van de Europese Gemeenschappen en van het Verdrag tot instelling van één Raad en één Commissie welke de Europese Gemeenschappen gemeen hebben.

⁵ Verdrag houdende wijziging van een aantal budgettaire bepalingen van de Verdragen tot oprichting van de Europese Gemeenschappen en van het Verdrag tot instelling van één Raad en één Commissie welke de Europese Gemeenschappen gemeen hebben.

⁶ Interinstitutioneel Akkoord van 29 juni 1988 tussen het Europees Parlement, de Raad en de Commissie over de begrotingsdiscipline en de verbetering van de begrotingsprocedure.

⁷ Artikel 3 van het besluit van de Raad betreffende het stelsel van eigen middelen van de Gemeenschappen (Besluit 88/376/EEG, Euratom).

⁸ Interinstitutioneel Akkoord van 29 oktober 1993 tussen het Europees Parlement, de Raad en de Commissie over de begrotingsdiscipline en de verbetering van de begrotingsprocedure.

⁹ Interinstitutioneel Akkoord van 6 mei 1999 tussen het Europees Parlement, de Raad en de Commissie over de begrotingsdiscipline en de verbetering van de begrotingsprocedure.

¹⁰ Interinstitutioneel Akkoord tussen het Europees Parlement, de Raad en de Commissie betreffende de begrotingsdiscipline en een goed financieel beheer.

¹¹ Verordening (EU, Euratom) nr. 1311/2013 van de Raad tot bepaling van het meerjarig financieel kader voor de jaren 2014-2020.

¹² Verordening (EU, Euratom) 2020/2093 van de Raad tot bepaling van het meerjarig financieel kader voor de jaren 2021-2027 (MFK-verordening 2021-2027).

¹³ Advies 07/2022 over het voorstel voor een verordening van het Europees Parlement en de Raad tot wijziging van Verordening (EU, Euratom) 2018/1046 met betrekking tot de vaststelling van een gediversifieerde financieringsstrategie als algemene leenmethode.

¹⁴ Advies 08/2022 over het voorstel voor een verordening van het Europees Parlement en de Raad tot oprichting van een sociaal klimaatfonds, zoals herzien door de Raad.

¹⁵ Artikel 310 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU).

¹⁶ Verordening (EU, Euratom) 2018/1046 (het Financieel Reglement).

¹⁷ Artikel 314 VWEU.

¹⁸ Artikel 312 VWEU.

¹⁹ Artikel 62 van het Financieel Reglement.

²⁰ Artikel 70 van het Financieel Reglement.

²¹ Bijvoorbeeld: “The next revision of the Financial Regulation and the EU budget galaxy: How to safeguard and strengthen budgetary principles and parliamentary oversight”, aangevraagd door het Europees Parlement en uitgevoerd door het Centrum voor Europese Beleidsstudies; “EU Financing for Next Decade. Beyond the MFF 2021-2027 and the Next Generation EU”, Europees Universitair Instituut in samenwerking met het Robert Schuman Centre for Advanced Studies.

²² Analyse nr. 03/2021: Financiële bijdragen van derde landen aan de EU en de lidstaten.

²³ Allen, R. en Radev, D. (2007), “Managing and Controlling Extrabudgetary Funds”, OECD Journal on Budgeting, vol. 6/4 en OECD’s 10 principles of good budgetary governance (2015).

²⁴ Technical Notes and Manuals van het IMF, met name de publicatie getiteld “Extrabudgetary Funds”.

²⁵ “Framework for assessing public financial management”, met name de PEFA-indicatoren 6, 10, 18 en 30.

²⁶ De artikelen 6 tot en met 38 van het Financieel Reglement.

²⁷ Allen, R. en Radev, D. (2007), “Managing and Controlling Extrabudgetary Funds”, OECD Journal on Budgeting, vol. 6/4, deel V.

²⁸ De artikelen 10 bis en 10 ter van Richtlijn 2003/87/EG.

²⁹ Hoofdstuk III — Richtsnoeren voor effectbeoordelingen, blz. 15 van de richtsnoeren voor betere regelgeving en het Interinstitutioneel Akkoord van 13 april 2016 tussen het Europees Parlement, de Raad en de Commissie over beter wetgeven.

³⁰ Allen, R. en Radev, D. (2007), “Managing and Controlling Extrabudgetary Funds”, OECD Journal on Budgeting, vol. 6/4.

³¹ Technical Notes and Manuals. “Extrabudgetary Funds” Richard Allen en Dimitar Radev, Fiscal Affairs Department, IMF, juni 2010.

³² Voorstel van de Commissie voor een verordening van de Raad tot instelling van het Europees Monetair Fonds, COM(2017) 827.

³³ Eurostat News release nr. 13/2011, The statistical recording of operations undertaken by the European Financial Stability Facility.

³⁴ PI-13 van het “Framework for assessing public financial management” van PEFA.

³⁵ Verordening (EU) nr. 407/2010 houdende instelling van een Europees financieel stabilisatiemechanisme (de EFSM-verordening).

³⁶ Artikel 3, lid 2 bis, van de EFSM-verordening.

³⁷ PI-6 en dimensie 6.3 van het “Framework for assessing public financial management” van PEFA en Richard Allen en Dimitar Radev (2007), “Managing and Controlling Extrabudgetary Funds”, OECD Journal on Budgeting, vol. 6/4.

³⁸ Artikel 247 van het Financieel Reglement.

³⁹ Verslag van de Commissie over de financieringsinstrumenten, de begrotingsgaranties, de financiële bijstand en de voorwaardelijke verplichtingen, COM(2021) 676 (“het artikel 250-verslag”).

⁴⁰ 2020 Budgetary transparency report van de Commissie.

⁴¹ Interinstitutioneel Akkoord van 16 december 2020 tussen het Europees Parlement, de Raad van de Europese Unie en de Europese Commissie.

⁴² Deel 18, lid 3, van de Verklaring van Lima. INTOSAI P 1.

⁴³ PI-30 van het “Framework for assessing public financial management” van PEFA.

⁴⁴ Artikel 287, lid 1, VWEU.

⁴⁵ Landschapsoverzicht nr. 1/2014: Hiaten, overlappingen en uitdagingen: een landschapsoverzicht van EU-regelingen inzake verantwoording en controle van de overheidsfinanciën.

⁴⁶ Voorstel 6 van briefingdocument 01/2018: Briefingdocument “Future of EU finances: reforming how the EU budget operates”.

⁴⁷ Advies nr. 2/2018: De overwegingen op het gebied van controle en verantwoording met betrekking tot het voorstel van 6 december 2017 inzake de oprichting van een Europees Monetair Fonds binnen het wettelijk kader van de Unie.

⁴⁸ Resolutie van het Europees Parlement van 7 juli 2021 over de controle van de financiële activiteiten van de Europese Investeringsbank — jaarverslag 2019, 2020/2245(INI).

⁴⁹ Voorstel van de Commissie voor een verordening van de Raad tot instelling van het Europees Monetair Fonds, COM(2017) 827 final.

⁵⁰ Lid 5 van de wetgevingsresolutie van het Europees Parlement van 14 maart 2019 over het voorstel voor een verordening van de Raad tot instelling van het Europees Monetair Fonds, 2017/0333R(APP).

⁵¹ PI-18 van het “Framework for assessing public financial management” van PEFA.

⁵² Artikel 122 VWEU.

⁵³ Gezamenlijke verklaring van het Europees Parlement, de Raad en de Commissie inzake begrotingstoezicht op nieuwe voorstellen, 2020/C 444 I/05.

⁵⁴ Richard Allen en Dimitar Radev (2007), “Managing and Controlling Extrabudgetary Funds”, OECD Journal on Budgeting, vol. 6/4.

⁵⁵ Commissie:Flexibility and special instruments.

⁵⁶ Artikel 20 van het Financieel Reglement.

⁵⁷ Punt 5 van de preambule van de MFK-verordening 2021-2027.

⁵⁸ Draft Budget Working Document Part V: Budget implementation and assigned revenue, COM (2022) 400.

⁵⁹ Gedelegeerde Verordening (EU) 2019/856 van de Commissie met betrekking tot de werking van het innovatiefonds.

⁶⁰ Richard Allen en Dimitar Radev (2007), “Managing and Controlling Extrabudgetary Funds”, OECD Journal on Budgeting, vol. 6/4.

⁶¹ Bijvoorbeeld de resolutie van het Europees Parlement over de opneming van het EOF in de EU-begroting, 95/C 249/03; de resolutie van het Europees Parlement over de budgettering van het Europees Ontwikkelingsfonds, 2003/2163(INI).

⁶² Bijvoorbeeld de mededeling van de Commissie aan de Raad over de opneming van het EOF in de begroting en de financiering ervan uit de eigen middelen van de Gemeenschap, SEC(73) 2149; rapport over de mogelijkheden en modaliteiten voor budgettisering van het EOF, SEC(94) 640; mededeling van de Commissie aan de Raad en het Europees Parlement, getiteld: “Naar de volledige integratie van de samenwerking met de ACS-landen in de EU-begroting”, COM(2003) 590.

⁶³ De EU-lidstaten die eind 2021 financiële bijstand ontvingen, waren: België, Bulgarije, Cyprus, Tsjechië, Estland, Griekenland, Spanje, Kroatië, Hongarije, Ierland, Italië, Litouwen, Letland, Malta, Polen, Portugal, Roemenië, Slovenië en Slowakije.

⁶⁴ De niet-EU-landen die eind 2021 financiële bijstand ontvingen, waren: Albanië, Bosnië en Herzegovina, Georgië, Jordanië, Kosovo, Moldavië, Montenegro, Noord-Macedonië, Tunesië en Oekraïne.

⁶⁵ Lid 2 van de toelichting bij het voorstel voor een verordening van de Raad tot instelling van een faciliteit voor het toekennen van financiële bijstand aan lidstaten die de euro niet als munt hebben, COM(2012) 336.

⁶⁶ Voorstel voor een verordening van het Europees Parlement en de Raad tot vaststelling van algemene bepalingen voor macrofinanciële bijstand aan derde landen, 2011/0176 (COD).

⁶⁷ Besluit nr. 778/2013/EU van het Europees Parlement en de Raad tot toekenning van macrofinanciële bijstand aan Georgië.

⁶⁸ Meta-evaluation of Macro-Financial Assistance Operations (2010-2020), Final Report, blz. 13.

⁶⁹ Commissie:European Financial Stabilisation Mechanism (EFSM).

⁷⁰ Paragraaf 8 van Advies nr. 2/2018: De overwegingen op het gebied van controle en verantwoording met betrekking tot het voorstel van 6 december 2017 inzake de oprichting van een Europees Monetair Fonds binnen het wettelijk kader van de Unie.

⁷¹ Advies van de Europese Centrale Bank over een voorstel voor een verordening betreffende de oprichting van het Europees Monetair Fonds, 2018/C 220/02.

⁷² “De voltooiing van Europa’s Economische en Monetaire Unie”, verslag van Jean-Claude Juncker in nauwe samenwerking met Donald Tusk, Jeroen Dijsselbloem, Mario Draghi en Martin Schulz, 22 juni 2015.

⁷³ Voorstel van de Commissie voor een verordening van de Raad tot instelling van het Europees Monetair Fonds, COM(2017) 827.

⁷⁴ Artikel 70 van het Financieel Reglement.

⁷⁵ Lid 11 van de resolutie van het Europees Parlement over democratische besluitvorming in de toekomstige EMU, 2016/C 065/10.

⁷⁶ Lid 1 van de wetgevingsresolutie van het Europees Parlement over het voorstel voor een verordening van de Raad tot instelling van het Europees Monetair Fonds, 2017/0333R(APP).

⁷⁷ Brief van president Centeno aan president Tusk.

⁷⁸ Lid 4 van de statuten van de Europese Faciliteit voor financiële stabiliteit van 23 april 2014.

⁷⁹ Artikel 13, lid 10, van de EFSF-Kaderovereenkomst.

⁸⁰ Artikel 40, lid 2, van het huidige ESM-verdrag.

⁸¹ Artikel 40, nieuwe alinea 4, van het herziene ESM-verdrag (wordt nog geratificeerd).

⁸² Voorstel van de Commissie voor een verordening van de Raad tot instelling van het Europees Monetair Fonds, COM(2017) 827.

Contact

EUROPESE REKENKAMER
12, rue Alcide De Gasperi
L-1615 Luxemburg
LUXEMBURG

Tel. +352 4398-1
Inlichtingen: eca.europa.eu/nl/Pages/ContactForm.aspx
Website: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors

Meer gegevens over de Europese Unie vindt u op internet via de Europaserver (https://europa.eu).

Luxemburg: Bureau voor publicaties van de Europese Unie, 2023

PDF	ISBN 978-92-847-9419-5	ISSN 1977-575X	doi:10.2865/99548	QJ-AB-23-004-NL-N
HTML	ISBN 978-92-847-9452-2	ISSN 1977-575X	doi:10.2865/154772	QJ-AB-23-004-NL-Q

AUTEURSRECHT

© Europese Unie, 2023

Het beleid van de Europese Rekenkamer (ERK) inzake hergebruik is uiteengezet in Besluit nr. 6-2019 van de ERK over het opendatabeleid en het hergebruik van documenten.

Tenzij anders aangegeven (bijv. in afzonderlijke auteursrechtelijke mededelingen), wordt voor inhoud van de ERK die eigendom is van de EU een licentie verleend in het kader van de Creative Commons Attribution 4.0 International (CC BY 4.0)-licentie. Als algemene regel geldt derhalve dat hergebruik is toegestaan mits de bron correct wordt vermeld en eventuele wijzigingen worden aangegeven. De hergebruiker van ERK-inhoud mag de oorspronkelijke betekenis of boodschap niet wijzigen. De ERK is niet aansprakelijk voor mogelijke gevolgen van hergebruik.

Aanvullende toestemming moet worden verkregen indien specifieke inhoud personen herkenbaar in beeld brengt, bijvoorbeeld op foto’s van personeelsleden van de ERK, of werken van derden bevat.

Indien dergelijke toestemming wordt verkregen, wordt de bovengenoemde algemene toestemming opgeheven en zullen beperkingen van het gebruik daarin duidelijk worden aangegeven.

Wilt u inhoud gebruiken of reproduceren die geen eigendom van de EU is, dan dient u de auteursrechthebbende mogelijk rechtstreeks om toestemming te vragen.

Software of documenten waarop industriële-eigendomsrechten rusten, zoals octrooien, handelsmerken, geregistreerde ontwerpen, logo’s en namen, zijn uitgesloten van het beleid van de ERK inzake hergebruik.

De groep institutionele websites van de Europese Unie met de domeinnaam “europa.eu” bevat links naar sites van derden. Aangezien de ERK geen controle heeft over deze sites, wordt u aangeraden kennis te nemen van hun privacy- en auteursrechtbeleid.

Gebruik van het ERK-logo

Het logo van de ERK mag niet worden gebruikt zonder voorafgaande toestemming van de ERK.

HOE NEEMT U CONTACT OP MET DE EU?

Kom langs
Er zijn honderden Europe Direct-centra overal in de Europese Unie. U vindt het adres van het dichtstbijzijnde centrum online (european-union.europa.eu/contact-eu/meet-us_nl).

Bel of schrijf
Europe Direct is een dienst die uw vragen over de Europese Unie beantwoordt. U kunt met deze dienst contact opnemen door:

• te bellen naar het gratis nummer: 00 800 6 7 8 9 10 11 (bepaalde telecomaanbieders kunnen wel kosten in rekening brengen);
• te bellen naar het gewone nummer: +32 22999696, of
• het onlineformulier in te vullen: european-union.europa.eu/contact-eu/write-us_nl

WAAR VINDT U INFORMATIE OVER DE EU?

Online
Informatie over de Europese Unie in alle officiële talen van de EU is beschikbaar op de Europa-website (european-union.europa.eu).

EU-publicaties
U kunt publicaties van de EU bekijken of bestellen op op.europa.eu/nl/publications. Als u meerdere exemplaren van gratis publicaties wenst, neem dan contact op met Europe Direct of uw plaatselijke documentatiecentrum (european-union.europa.eu/contact-eu/meet-us_nl).

EU-wetgeving en aanverwante documenten
Toegang tot juridische informatie van de EU, waaronder alle EU-wetgeving sinds 1951 in alle officiële talen, krijgt u op EUR‑Lex (eur-lex.europa.eu).

Open data van de EU
Het portaal data.europa.eu biedt toegang tot opendatabestanden van de instellingen, organen en agentschappen van de EU. Deze kunnen gratis worden gedownload en hergebruikt, zowel voor commerciële als voor niet-commerciële doeleinden. Het portaal biedt ook toegang tot een grote hoeveelheid databestanden van de Europese landen.