EU:n rahoitusjärjestelyt Hajanainen kokonaisuus, joka kaipaa yksinkertaistusta ja suurempaa tilivelvollisuutta

Tiivistelmä

I EU:n rahoitusjärjestelyt ovat kehittyneet vuosikymmenien kuluessa. Sen keskeisen osan muodostavat EU:n talousarvio ja siihen täysin integroidut välineet, mutta se sisältää myös EU:n talousarvion ulkopuolisia välineitä. Tällaisten uusien välineiden määrä on moninkertaistunut viimeisten 15 vuoden aikana. Niitä on käytetty pääosin vastatoimina erilaisissa kriiseissä, mutta myös siitä syystä, että olemassa olevien välineiden käyttöön on liittynyt lainsäädännöllisiä ja käytännön rajoitteita. Välineiden moninaisuuden vuoksi on ajankohtaista tehdä rahoitusympäristön laaja-alainen analyysi.

II EU:n sidosryhmät ovat mahdollisten toimielinuudistusten yhteydessä kiinnittäneet paljon huomiota rahoitusjärjestelyiden tehokkuuteen ja läpinäkyvyyteen. Erityisesti Euroopan parlamentti on kutsunut EU:n rahoitusjärjestelyitä EU:n talousarviota ympäröiväksi rahastojen ja välineiden galaksiksi.

III Tilintarkastustuomioistuimen tarkastuksen tavoitteena oli saada tietoa nykyisten järjestelyjen rakenteesta sekä kartoittaa mahdollisuuksia EU:n rahoitusjärjestelyiden yksinkertaistamiseen ja virtaviivaistamiseen. Tarkastus perustui valittujen välineiden analyysiin. Tilintarkastustuomioistuin arvioi, ovatko EU:n rahoitusjärjestelyihin sisältyvien välineiden moninaisuus ja monimuotoisuus perusteltuja. Tarkastusta varten tutkittiin syitä EU:n talousarvion ulkopuolisten välineiden perustamiseen. Lisäksi tilintarkastustuomioistuin arvioi, voidaanko olemassa olevilla järjestelyillä varmistaa EU:n toimintapolitiikkojen rahoituksen riittävä julkinen valvonta ja toteutetaanko kaudella 2021–2027 tarkoituksenmukaisia toimenpiteitä EU:n rahoitusjärjestelyiden yhdentämisen edistämiseksi.

IV Tilintarkastustuomioistuin toteaa, että vaikka uudenlaisten välineiden perustamiseen oli syynsä, EU:n rahoitusjärjestelyiden luomista koskeva pala palalta -lähestymistapa on johtanut hajanaiseen rakenteeseen.

V Tilintarkastustuomioistuin havaitsi, että EU:n rahoitusjärjestelyt muodostuvat lukuisista välineistä, joihin liittyy monenlaisia hallintojärjestelyjä ja rahoituslähteitä. Lisäksi mahdollisten vastuiden kattavuus vaihtelee. Tuloksena on eri osatekijöiden hajanainen kokonaisuus. Näiden välineiden perustamiselle oli yleensä päteviä syitä, mutta useimpien kohdalla ei noudatettu hyvää käytäntöä esittämällä selvää evidenssiä siitä, että valittu vaihtoehto ja sen rakenne olivat sopivimpia.

VI Tilintarkastustuomioistuin havaitsi myös, että vaikka EU on ottanut käyttöön yhdennetyn raportoinnin, tämä ei kuitenkaan kata kaikkia välineitä. Tilintarkastustuomioistuimella ei ole valtuuksia tarkastaa tiettyjä EU:n talousarvion ulkopuolisia välineitä. Joissakin kyseisistä välineistä tuloksellisuustarkastus on puutteellista, eivätkä nämä välineet ole Euroopan parlamentin valvomia. Näin ollen EU:n rahoitusjärjestelyt eivät ole täysimääräisesti julkisen tilivelvollisuuden alaisia.

VII Tilintarkastustuomioistuin panee merkille viimeaikaisen edistyksen useiden välineiden yhdistämisessä. Mahdollisuuksia yksinkertaistamiseen ei kuitenkaan ole vielä täysin hyödynnetty, etenkään niiden välineiden osalta, joista myönnetään rahoitustukea.

VIII Tilintarkastustuomioistuin suosittaa, että komission olisi

1. varmistettava, että minkä tahansa sen ehdottaman välineen rakenne ja valitut vaihtoehdot arvioidaan, ja jaettava tämä hyvä käytäntö neuvoston kanssa
2. koottava ja julkaistava tiedot EU:n rahoitusjärjestelyistä kokonaisuutena
3. ehdotettava modernisaatiorahaston sisällyttämistä EU:n talousarvioon
4. ehdotettava rahoitustukivälineiden yhdistämistä ja sisällyttämistä EU:n oikeudelliseen kehykseen.

Johdanto

EU:n rahoitusjärjestelyjen kehittyminen

01 Jäsenvaltiot perustivat 1950-luvulla Euroopan hiili- ja teräsyhteisön (vuoden 1951 Pariisin sopimus¹), Euroopan talousyhteisön (vuoden 1957 Rooman sopimus²) ja Euroopan atomienergiayhteisön (vuoden 1957 Euratom-sopimus³). Yhteisöillä oli erilliset oikeushenkilöllisyydet, omat hallintojärjestelyt ja erilliset talousarviot. Vuonna 1957 tehdyllä Rooman sopimuksella perustettiin myös Euroopan investointipankki (EIP) erilliseksi yksiköksi, joka toimii ETY:n lainanantajana, ja Euroopan kehitysrahasto (EKR), jolla on oma monivuotinen talousarvio avustusten ja lainojen myöntämiseksi tietyille EU:n ulkopuolisille maille.

02 Vuoteen 1970 mennessä eri talousarviot oli sisällytetty ETY:n talousarvioon. Ne muodostivat yhden yhteisöjen talousarvion (yleinen talousarvio), joka kattoi hallinto- ja toimintamenot ja jota käytettiin pääosin meno-ohjelmien rahoittamiseen. Valtaosasta EU:n talousarviota rahoitetaan meno-ohjelmia, joissa edunsaajat saavat avustuksia, tukia tai muita tukimuotoja, joita ei tarvitse maksaa takaisin. Tammikuun 1. päivänä 2021 EU:n talousarviosta rahoitettuja meno-ohjelmia oli 43.

03 Vuoden 1970 Luxemburgin sopimuksen⁴ seurauksena myös jäsenvaltioiden rahoitusosuudet korvattiin asteittain (arvonlisäveroon (alv) ja tulleihin perustuvalla) omien varojen järjestelmällä. Yleisestä talousarviosta annettiin 1970-luvulla myös uudentyyppistä rahoitustukea. Ensinnäkin yhteisön uusi väline mahdollisti sen, että Euroopan yhteisöt voivat myöntää lainoja, pääomaa ja muuta takaisinmaksettavaa tukea pienille ja keskisuurille yrityksille. Toiseksi yleisestä talousarviosta katettiin takauksia EIP:n lainoille mikrotaloudellisiin tarkoituksiin Välimeren maissa. Kolmanneksi yhteisöjen yleinen talousarvio takasi vuoden 1973 öljysokin jälkeen lainanoton ja lainanannon rahoitustukilainojen myöntämiseksi vaikeuksissa oleville jäsenvaltioille (maksutasejärjestely).

04 Vuoden 1975 Brysselin sopimuksella⁵ perustettiin neuvostosta ja Euroopan parlamentista muodostuva budjettivallan käyttäjä, joka hyväksyy yleisen talousarvion ja valvoo sen toteuttamista, sekä määrättiin Euroopan tilintarkastustuomioistuin kaikkien tulojen ja menojen tarkastajaksi. Lisäksi ensimmäiset hajautetut virastot perustettiin jäsenvaltioihin. Nämä virastot suorittavat teknisiä, tieteellisiä tai hallinnollisia tehtäviä ja auttavat näin EU:n toimielimiä toimintapolitiikkojen kehittämisessä ja toteuttamisessa. Useimmat hajautetut virastot rahoitetaan EU:n talousarviosta tai ne veloittavat maksuja palveluistaan. Hajautettuja virastoja tarkastaa tilintarkastustuomioistuin, ja niitä valvoo budjettivallan käyttäjä. Joulukuun 31. päivänä 2021 EU:lla oli 35 hajautettua virastoa.

05 Neuvosto ja Euroopan parlamentti hyväksyivät vuonna 1988 ensimmäisen pitkän aikavälin talousarvion eli vuosien 1988–1992 rahoitusnäkymät⁶. Niissä yleisen talousarvion menoille asetetaan vuotuinen raja-arvo (omien varojen enimmäismäärä⁷), joka on ilmaistu prosenttiosuutena (1,2 prosenttia vuonna 1992) jäsenvaltioiden bruttokansantuotteesta (BKT).

06 Vuosien 1993–1999 rahoitusnäkymien⁸ yhteydessä jäsenvaltiot hyväksyivät vuotuiset raja-arvot varojen käytölle maataloudessa, rakennepolitiikan aloilla, sisäasioissa, ulkopolitiikassa, hallintomenoissa ja varauksissa (otsakkeet). Jäsenvaltiot sopivat myös BKTL:oon perustuvista uusista omista varoista EU:n talousarvion tasapainottavina varoina.

07 Vuosien 2000–2006 rahoitusnäkymiin⁹ sisältyi hallinnollisia uudistuksia. Uudistuksiin liittyi uusia varainhoitojärjestelyjä, kuten toimeenpanovirastojen perustaminen (seitsemän virastoa vuoden 2021 lopulla) tiettyjen komission suoraan hallinnoimien meno-ohjelmien hallintaa varten. Lisäksi bruttokansantulo (BKTL) korvasi bruttokansantuotteen (BKT) tasapainottavien omien varojen laskentaperustana.

08 Vuosien 2007–2013 monivuotinen rahoituskehys (MRK)¹⁰ lisäsi hätäapuvarausten (erityisrahoitusvälineet) määrää. Esimerkiksi uuden Euroopan globalisaatiorahaston tarkoituksena on auttaa työntekijöitä rakenneuudistusten jälkeen, Euroopan unionin solidaarisuusrahaston avulla voidaan vastata suuriin luonnonkatastrofeihin ja hätäapuvarauksen avulla reagoida EU:n ulkopuolisissa maissa ilmeneviin kriiseihin. EU:ssa otettiin myös käyttöön ensimmäiset julkisen ja yksityisen sektorin väliset kumppanuudet, joiden tarkoituksena on saavuttaa tiettyjä teknologisia tavoitteita (yhteiset teknologia-aloitteet). Aloitteita rahoittavat EU ja teollisuutta tai hallitusta edustavat kumppanit.

09 Lisäksi vuosien 2008–2010 rahoituskriisi johti rahoitustukivälineiden lisääntyneeseen käyttöön. Vuonna 2009 jäsenvaltiot ottivat uudelleen käyttöön maksutasejärjestelyn, jonka avulla euroalueen ulkopuolisille jäsenvaltioille voidaan myöntää lainoja. Euroalueen osalta jäsenvaltiot perustivat vuonna 2010 Kreikan lainajärjestelyn, Euroopan rahoitusvakausvälineen (ERVV) ja Euroopan rahoituksenvakautusmekanismin (ERVM). Kreikan lainajärjestely perustui koordinoituihin kahdenvälisiin lainoihin. Euroopan rahoitusvakausvälineen avulla annettiin tukea Irlannille, Portugalille ja Kreikalle, ja väline perustui euroalueen jäsenvaltioiden myöntämiin suoriin lainatakauksiin. Euroopan rahoituksenvakautusmekanismin tarkoituksena oli tukea mitä tahansa vakavista rahoitusongelmista kärsivää EU-maata, ja se perustui lainoihin, jotka taattiin omien varojen enimmäismäärästä. Euroalueen jäsenvaltiot perustivat vuonna 2012 Euroopan vakausmekanismin (EVM), jolle euroalueen uuden rahoitustuen myöntäminen siirtyi ERVM:lta ja ERVV:ltä.

10 Vuosien 2014–2020 monivuotisessa rahoituskehyksessä¹¹ jäsenvaltiot ja EU sopivat hyödyntävänsä paremmin välineitä, jotka on suunniteltu saamaan liikkeelle muita julkisen ja yksityisen rahoituksen lähteitä. Tätä varten perustettiin esimerkiksi EU:n talousarvion ulkopuolisia erityisrahastoja, joissa EU:n talousarviosta saatua rahoitusta yhdistettiin muilta rahoittajilta saatuun rahoitukseen. Tarkoituksena oli tarjota ulkoista tukea tietyille maille. EU lisäsi myös julkisten ja yksityisten kumppanuuksien käyttöä tutkimuksessa ja innovoinnissa. Aiemmat yhteiset teknologia-aloitteet korvattiin yhteisyrityksillä (31. joulukuuta 2021 yhteisyrityksiä oli kahdeksan). Lisäksi EU päätti hyödyntää paremmin EU:n talousarviosta saatua rahoitusta luodakseen rahoituskokonaisuuksia (rahoitusvälineet). Siten rahoituskumppanit, kuten EIP, voivat myöntää hankkeille ja yrityksille lainoja, pääomasijoituksia tai muuta takaisinmaksettavaa tukea.

11 Vuosien 2014–2020 aikana rahoitusta takaisinmaksettavaa investointitukea varten hankittiin sekä EU:sta että sen ulkopuolelta käyttämällä EU:n talousarviotakuita. Niitä varten perustettiin vuonna 2014 EIP:n ulkoinen lainanantovaltuus EU:n ulkopuolisten investointihankkeiden tukemiseen, vuonna 2015 Euroopan strategisten investointien rahasto (ESIR) pitkän aikavälin talouskasvun ja kilpailukyvyn parantamiseen EU:ssa sekä vuonna 2016 Euroopan kestävän kehityksen rahasto (EKKR) kestävän kehityksen tukemiseen Afrikassa ja EU:n naapurialueilla. Jäsenvaltiot ja EU perustivat vuonna 2020 SURE-lainanotto- ja -lainanantovälineen, josta annettiin tilapäistä tukea hätätilasta aiheutuvien työttömyysriskien lieventämiseen. Välineen tarkoituksena oli puuttua covid-19-kriisin sosioekonomisiin vaikutuksiin. Välineestä jäsenvaltioille myönnettävät lainat taattiin omien varojen enimmäismäärästä. Jäsenvaltiot antoivat myös takauksia, jotka kattoivat 25 prosenttia lainojen kokonaismäärästä. Lisäksi EU perusti EU:n talousarvion ulkopuolisen yhteisen kriisinratkaisurahaston. Se rahoitettiin pankeilta kerättävillä maksuilla, joilla ongelmapankkeja autettiin vaikeuksista selviytymisessä.

12 Nykyiselle kaudelle 2021–2027 EU on hyväksynyt EU:n varainhoitoon liittyvän lainsäädäntöpaketin. Pakettiin sisältyvät MRK-asetus¹² ja siihen liittyvä EU:n meno-ohjelmia koskeva alakohtainen lainsäädäntö. EKR on sisällytetty EU:n talousarvioon, ja ESIR-rahasto ja keskitetysti hallinnoidut rahoitusvälineet on korvattu InvestEU-ohjelmalla. Jäsenvaltiot perustivat ja rahoittivat Euroopan rauhanrahaston EU:n talousarvion ulkopuolella. Rahastosta katetaan tiettyjä yhteiseen turvallisuus- ja puolustuspolitiikkaan liittyviä kuluja. Lisäksi EU:n erityisrahoitusvälineitä päivitettiin ja laajennettiin. Neuvosto on perustanut myös NextGenerationEU-välineen, josta myönnetään EU:n lisärahoitusta menoihin ja investointeihin vuosina 2021–2026 covid-19-kriisin taloudellisten vaikutusten torjumiseksi. Vuoden 2022 aikana tilintarkastustuomioistuin antoi lausunnon 07/2022¹³, joka koski komission ehdotusta makrotaloudellisesta rahoitusavusta, sekä lausunnon 08/2022¹⁴, joka koski neuvoston ehdotusta sosiaalisesta ilmastorahastosta.

13 ’Välineellä’ tarkoitetaan tässä kertomuksessa kaikkia EU:n toimintapolitiikkojen rahoitustyyppejä. EU:n lainsäädännössä niitä kutsutaan ’välineiksi’, ’mekanismeiksi’, ’rahastoiksi’, ’rahoitusvälineiksi’ tai ’lahjoitusrahastoiksi’. Tilintarkastustuomioistuin viittaa termillä ’väline’ myös tietyn tyyppiseen, eri laitosten ja elimien, kuten EVM:n ja EIP:n, tarjoamaan rahoitukseen. Kaaviossa 1 esitetään edellisissä kohdissa kuvattujen instrumenttien perustamista esittävä aikajana. Siitä käy ilmi, kuinka välineiden määrä on moninkertaistunut viimeisten 15 vuoden kuluessa.

EU:n nykyiset rahoitusjärjestelyt

14 Euroopan unionin toiminnasta tehdyssä sopimuksessa määrätään talousarviohallinnon keskeisistä periaatteista¹⁵. Nämä periaatteet selitetään tarkemmin varainhoitoasetuksessa¹⁶. Laatikossa 1 esitetään varainhoitoasetukseen sisältyvät budjettiperiaatteet. Uudet välineet saattavat olla budjettiperiaatteiden vastaisia monin eri tavoin. Esimerkiksi meno-ohjelmien perustaminen hallitustenvälisellä sopimuksella olisi vastoin yhtenäisyysperiaatetta, kun taas tiettyjen tulolähteiden sitominen tiettyihin menoihin poikkeaisi yleiskatteisuusperiaatteesta, ja välineiden lukumäärän lisääntyminen heikentäisi tuloksellisuutta ja avoimuutta.

15 EU:n talousarvio¹⁷ hyväksytään vuosittain. Talousarviossa on noudatettava MRK-asetuksessa menoille säädettyjä rajoja¹⁸ ja omia varoja koskevassa päätöksessä (ks. kaavio 2) asetettua varojen enimmäismäärää, jonka EU voi kerätä jäsenvaltioilta. Kyseisen päätöksen hyväksyminen edellyttää neuvoston yksimielisyyttä ja jäsenvaltioiden hyväksyntää niiden valtiosääntöjen asettamien vaatimusten mukaisesti.

16 MRK-menojen ylärajan ja omille varoille asetetun enimmäismäärän välistä marginaalia kutsutaan ’liikkumavaraksi’. Sen jälkeen, kun on otettu huomioon turvapuskuri mahdollisen negatiivisen talouskehityksen varalta, tätä liikkumavaraa käytetään sen varmistamiseen, että EU hoitaa maksuvelvoitteensa ja että mahdolliset tappiot (’ehdolliset velat’) katetaan. Omia varoja koskevassa päätöksessä otettiin käyttöön väliaikainen ylimääräinen enimmäismäärä erityisesti sitä varten, että NextGenerationEU-välineeseen tarvittavat varat voitaisiin lainata markkinoilta. Ylimääräinen enimmäismäärä oli 0,6 prosenttia EU:n BKTL:sta. MRK:n enimmäismäärä menoille EU:n talousarviosta (noin yksi prosentti) on tällä hetkellä noin puolet omien varojen enimmäismäärästä (kaksi prosenttia).

17 Tässä kertomuksessa tilintarkastustuomioistuin katsoo, että väline sisältyy EU:n talousarvioon, kun se on täysimääräisesti rahoitettu (tai siihen on varattu määrärahat) MRK-asetuksen mukaisesti ja siinä noudatetaan varainhoitoasetuksessa¹⁹ esitettyjä talousarvion toteutustapoja. Seuraavat välineet ovat täysin EU:n talousarvioon integroituja:

• meno-ohjelmat ja rahastot, rahoitusvälineet sekä EU:n talousarviosta EU:n toimintapolitiikkojen täytäntöönpanoa varten rahoitetut EU:n virastot ja muut elimet²⁰ (kuten yhteisyritykset)
• EU:n talousarviosta rahoitettavat erityisrahoitusvälineet, joilla reagoidaan tapahtumiin, kuten solidaarisuus- ja hätäapuvaraus, yksi ainoa liikkumavaraväline ja Euroopan globalisaatiorahasto työttömiksi jääneille työntekijöille (EGR)
• ulkoiset käyttötarkoitukseensa sidotut tulot. Tämä erityinen tulolaji kanavoi EU:n talousarvioon lisävaroja ulkoisista lähteistä tiettyjä menoja varten. Se on hyväksytyn talousarvion ja MRK:n lisäosa, ja se olisi osoitettava tiettyyn budjettikohtaan. Ulkoiseen käyttötarkoitukseen sidottuun tuloon kuuluvat EU:n ulkopuolisten maiden maksamat rahoitusosuudet, innovaatiorahasto (varojen kerääminen päästökauppajärjestelmästä innovatiivisia vähähiilisiä teknologioita varten) sekä lainojen avulla rahoitettava NextGenerationEU-tuen osa, jota ei tarvitse maksaa takaisin
• talousarviotakuuvälineet, kuten InvestEU ja EKKR+, joissa takauksesta perittävät maksupyynnöt maksetaan EU:n talousarviosta takauksen enimmäismäärään saakka.

18 Seuraavassa luetellaan EU:n talousarvion ulkopuoliset välineet, joihin liittyy EU:n lainanotto- ja lainanantotoimia, mutta jotka taataan omien varojen enimmäismäärästä:

• rahoitustukivälineet EU:n ulkopuolisille maille, kuten makrotaloudellinen rahoitusapu ja Euratom-lainat, joita varten komissio ottaa varoja lainaksi pääomamarkkinoilta ja antaa niitä lainaksi edunsaajamaille samoin ehdoin (back-to-back-lainat). Nämä lainat katetaan viime kädessä EU:n talousarviosta
• rahoitustuki EU-maille, kuten maksutasejärjestely, ERVM ja SURE, joita voidaan toteuttaa myös back-to-back-lainoina
• elpymis- ja palautumistukivälineen lainat (RRF), jotka rahoitetaan NextGenerationEU-välineen lainojen avulla.

19 Seuraavassa luetellaan EU:n talousarvion ulkopuolella perustettuja välineitä, joita ei kateta omien varojen enimmäismäärästä:

• EVM:n, ERVV:n ja Kreikan lainajärjestelyn rahoitustukivälineet, jotka perustuvat hallitustenvälisissä perussopimuksissa tai sopimuksissa vahvistettuihin pääomiin, takauksiin tai lainoihin
• EIP-ryhmän (omat toimet) useat eri takaisinmaksettavat investointivälineet
• muut välineet, jotka mahdollistavat EU:n toimintapolitiikkojen toteuttamisen:

• Euroopan rauhanrahasto
• yhteinen kriisinratkaisurahasto
• modernisaatiorahasto sellaisia jäsenvaltioita varten, jotka pyrkivät vähähiiliseen talouteen, sekä sellainen jäsenvaltioiden varainkäyttö, jossa pyritään irtautumaan hiilestä käyttäen päästökauppajärjestelmän tuloja
• Euroopan talousalueen valtioilta, Norjalta ja Sveitsiltä EU:n jäsenvaltioille annetut avustukset, joiden tarkoituksena on vähentää sosiaalisia ja taloudellisia eroja Euroopan talousalueella ja EU:ssa.

20 Euroopan parlamentti on kuvannut EU:n nykyisiä, vuosikymmenten kuluessa kehittyneitä rahoitusjärjestelyitä EU:n talousarviota ympäröiväksi rahastojen ja välineiden galaksiksi. Kaaviossa 3 esitetään yleiskatsaus EU:n rahoitusjärjestelyistä 1. tammikuuta 2021. Liitteessä I annetaan erityisesti kokoa ja kapasiteettia koskevia taloudellisia tietoja niistä välineistä, jotka sisältyvät tilintarkastustuomioistuimen analyysiin.

Tarkastuksen laajuus ja tarkastustapa

21 EU:n sidosryhmät ovat mahdollisten toimielinuudistusten yhteydessä kiinnittäneet paljon huomiota rahoitusjärjestelyjen tehokkuuteen ja läpinäkyvyyteen²¹. Tilintarkastustuomioistuimen tarkastuksen tavoitteena on antaa käsitys nykyisten järjestelyjen rakenteesta sekä kartoittaa mahdollisuuksia EU:n rahoitusjärjestelyjen yksinkertaistamiseen ja virtaviivaistamiseen.

22 Tilintarkastustuomioistuin tutki, ovatko EU:n rahoitusjärjestelyt rakenteeltaan johdonmukaiset. Tilintarkastustuomioistuin arvioi erityisesti,

• onko olemassa oikeutettuja syitä sille, ettei välineitä integroitu täysimääräisesti EU:n talousarvioon silloin, kun ne otettiin käyttöön
• onko raportoinnin, tarkastuksen ja julkisen valvonnan järjestelyt toteutettu riittävällä tavalla EU:n rahoitusjärjestelyjä koskevan julkisen tilivelvollisuuden varmistamiseksi
• onko EU:n rahoitusjärjestelyjen yhdentämistä edistetty ajan mittaan tarkoituksenmukaisten toimien avulla.

23 Kertomuksessa käsitellään pääosin EU:n talousarvion ulkopuolisia välineitä, jotka ovat käytettävissä kaudella 2021–2027 uusien toimien toteuttamista varten tai jotka tuottavat edelleen merkittäviä varoja tai aiheuttavat mahdollisia vastuita (ehdolliset velat) EU:lle tai jäsenvaltioille (ks. luettelo liitteessä I). Tilintarkastustuomioistuin ei analysoi välineitä, jotka on täysin integroitu EU:n talousarvioon ja jotka eivät aiheuta ehdollisia velkoja tai eivät pääosin perustu ulkoisiin käyttötarkoitukseensa sidottuihin tuloihin. Tällaisia välineitä ovat meno-ohjelmat ja EU:n talousarviosta rahoitetut virastot tai muut elimet. Tilintarkastustuomioistuimen analyysiin ei myöskään sisälly EU:n ulkopuolisten maiden EU:n talousarvioon maksamia avustuksia ja rahoitusosuuksia²² eikä jäsenvaltioiden päästökaupasta saatavia tuloja, sillä jäsenvaltiot vastaavat niiden käytöstä suoraan.

24 Tilintarkastustuomioistuin käytti tässä arvioinnissa kriteereinä perussopimuksissa, omia varoja koskevassa päätöksessä ja varainhoitoasetuksessa säädettyjä budjettiperiaatteita ja -sääntöjä. Vertailukohteinaan tilintarkastustuomioistuin käytti kansainvälisiä standardeja, parhaita käytäntöjä sekä hyvään budjettihallintoon ja julkisten varojen hallinnointiin liittyviä suosituksia (esim. Taloudellisen yhteistyön ja kehityksen järjestö²³, Kansainvälinen valuuttarahasto²⁴ sekä julkisia menoja ja taloudellista vastuuvelvollisuutta koskeva PEFA-ohjelma²⁵).

25 Tilintarkastustuomioistuin arvioi eri välineitä koskevat ehdotukset ja välineiden perustamista koskevat säädökset ja haastatteli niiden komission yksiköiden henkilöstöä, jotka vastasivat eri välineiden ehdottamisesta tai hallinnoinnista. Lisäksi tilintarkastustuomioistuin keräsi tietoa Euroopan parlamentilta, neuvostolta, EVM:lta ja EIP-ryhmältä ymmärtääkseen paremmin EU:n rahoitusjärjestelyitä koskevien eri sidosryhmien tehtävät. Tarkastajat myös keskustelivat analyysistään ja alustavista tarkastuspäätelmistään useiden eri EU:n julkisen talouden asiantuntijoiden kanssa.

Huomautukset

EU:n vuoden 2021 rahoitusjärjestelyt muodostavat eri osatekijöiden hajanaisen kokonaisuuden

26 Kuten kaaviosta 3 käy ilmi, EU:n rahoitusjärjestelyihin kuuluu merkittävä määrä erilaisia osatekijöitä. Jäljempänä olevissa kohdissa käsitellään syitä sellaisten välineiden perustamiseen, jotka eivät ole täysin integroituja EU:n talousarvioon (ks. liite I), sekä niihin liittyviä hallintojärjestelyjä ja rahoituslähteitä. Tarkoituksena on arvioida perusteita tällaisten välineiden moninaisuudelle ja monimuotoisuudelle.

Uusien välineiden perustamiselle oli oikeutettuja syitä, mutta useista niistä ei ollut tehty asianmukaista ennakkoarviointia

Useimpien välineiden perustamiselle oli oikeutettu syy

27 Varainhoitoasetuksessa säädettyjen budjettiperiaatteiden²⁶ – erityisesti yhtenäisyysperiaatteen – mukaan EU:n talousarviossa on ennakoitava ja hyväksyttävä kaikki EU:lle tarpeellisiksi katsotut tulot ja menot. Kun välineitä perustetaan talousarviomenettelyn ulkopuolella, sen tulisi olla oikeutettua ja asianmukaisesti perusteltua²⁷. Tilintarkastustuomioistuin analysoi, oliko välinetyypin valinnalle ja soveltuvissa tapauksissa sille, että väline luotiin EU:n talousarvion ulkopuolella, oikeutettuja syitä.

28 Tilintarkastustuomioistuin havaitsi, että useimmissa tapauksissa kunkin välineen perustamisajankohtana vallinneet oikeudelliset, poliittiset tai taloudelliset olosuhteet olivat syynä sille, että välineet eivät sisältyneet talousarvioon. Lainanottoon ja lainanantoon perustuvat välineet, joista myönnetään rahoitustukea (ks. kaavio 3), oli kehitettävä EU:n talousarvion ulkopuolella, koska lainanotto ei ole mahdollista talousarvion sisällä. Näitä välineitä perustettiin pääosin kriiseihin vastaamiseksi. Kreikan lainajärjestely oli poliittinen valinta, jonka arveltiin vastaavan nopeasti välittömiin tarpeisiin rahoittaa Kreikkaa. ERVV oli tilapäinen ratkaisu vuoden 2010 valtionvelkakriisiin, ja sen jälkeen perustettiin EVM. Euroalueen ja sen ulkopuolisten jäsenvaltioiden väliset erot johtivat näiden kolmen välineen perustamiseen omien varojen enimmäismäärän ulkopuolella.

29 Myös maksutasejärjestely perustettiin 1970-luvulla vastaamaan kriiseihin ja tukemaan jäsenvaltioita, joilla on maksutaseeseen liittyviä ongelmia. Samoin makrotaloudellinen rahoitusapu perustettiin tarjoamaan rahoitustukea EU:n ulkopuolisille maille. ERVM perustettiin samaan aikaan kuin ERVV, ja sillä oli myös samat tavoitteet. ERVM voitiin kuitenkin sisällyttää omien varojen enimmäismäärään. SURE ja NextGenerationEU:n vastaus covid-19-pandemian taloudellisiin ja sosiaalisiin vaikutuksiin.

30 Muita välineitä perustettiin talousarvion sisällä vivuttamaan EU:n varoja EU:n talousarviotakuiden avulla. Näitä välineitä perustamalla EU:n talousarvion varoja voitiin käyttää takaisinmaksettavan tuen myöntämiseen ja niiden resurssien käyttöön ottamiseen, joita tarvittiin EU:n toimien rahoittamiseen rahoituslaitosten avulla. Tämän tyyppinen tuki ulottuu pidemmälle kuin EU:n talousarviosta yleensä myönnettävä rahoitus, jota ei tarvitse maksaa takaisin. Sitä käytetään kriisitilanteissa taloudellisena kannustimena siten, että poistetaan havaittuja investointivajeita. InvestEU ja EKKR+ ovat tähän tarkoitukseen luodut kaksi välinettä.

31 Euroopan rauhanrahaston perustaminen EU:n talousarvion ulkopuolelle on perusteltua oikeudellisten rajoitteiden takia, jotka perustuvat Euroopan unionista tehdyn sopimuksen (SEU) 41 artiklan 2 kohtaan. Siinä kielletään EU:n talousarvion käyttö sellaisten toimintamenojen rahoittamiseen, joilla on sotilaallista merkitystä tai merkitystä puolustuksen alalla. Jäsenvaltiot voivat välttää tämän rajoitteen käyttämällä Euroopan rauhanrahastoa, koska se ei sisälly talousarvioon.

32 Yhteinen kriisinratkaisurahasto on kriisinratkaisun helpottamiseen tarkoitettu rahoitusjärjestely. Se on yksi niistä toimenpiteistä, joita ehdotettiin, jotta Euroopan pankkiala vahvistuisi ja jotta haitalliset heijastusvaikutukset, joita mahdollisilla ongelmapankeilla on tallettajiin ja veronmaksajiin, voitaisiin välttää. Yhteinen kriisinratkaisurahasto on perustettu EU:n talousarvion ulkopuolelle, mikä selittyy sillä, että väline on rahoitettu täysin euroalueen pankkien maksuilla (jotka rahastossa yhdistetään).

33 Modernisaatiorahasto ja innovaatiorahasto rahoitetaan kumpikin päästökaupasta saatavilla tuloilla. Rahastojen kahdesta erilaisesta rakenteesta on säädetty ETS-direktiivissä²⁸ (ks. laatikko 4). Vaikka kummastakin rahastosta myönnetään tukea, jota ei tarvitse maksaa takaisin (samaan tapaan kuin EU:n talousarvion tapauksessa), niiden perustaminen on mahdollistanut EU:n toimintapolitiikkojen rahoittamisen yhdistämällä varoja, joita muussa tapauksessa käyttäisivät ainoastaan jäsenvaltiot. Lisäksi nämä rahastot ovat EU:n talousarvion ja MRK:n enimmäismäärän (yksi prosentti EU:n BKTL:sta) lisäosa. Siten niistä voidaan antaa sellaista tämän enimmäismäärän ylittävää tukea, jota ei tarvitse maksaa takaisin.

Arvioiduista välineistä useimpien osalta ei ole voitu osoittaa selvästi, että olisi valittu tehokkain vaihtoehto

34 On tärkeää tehdä asianmukainen ennakkoarviointi, jotta välineen perustaminen voidaan perustella ja sen mahdollinen tehokkuus arvioida. EU:ssa vaikutustenarvioinnilla on tässä keskeinen merkitys. Se perustuu paremman sääntelyn kehykseen ja koskee komission aloitteita, joilla on todennäköisesti merkittäviä taloudellisia, ympäristöön liittyviä ja sosiaalisia vaikutuksia²⁹. Paremman sääntelyn kehyksessä ennakoidaan tilanteita, joissa vaikutustenarviointia ei voida tehdä tai joissa sitä on yksinkertaistettava tai sen kestoa lyhennettävä. Näin voi olla esimerkiksi, kun asia on poliittisesti kiireellinen.

35 Tilintarkastustuomioistuin havaitsi, että vaikka välineiden perustamiselle oli perustelut (ks. kohdat 27–32), valitun rakenteen (kuten välineiden talousarvioon kuulumattomuus) käyttöä ei useimmissa tapauksissa tuettu vaikutustenarvioinneilla tai vastaavilla ennakkoarvioinneilla (tilintarkastustuomioistuimen analysoimista 16 välineestä vaikutustenarviointi puuttui kymmenessä). Omien varojen enimmäismäärällä katettujen välineiden (NextGenerationEU, SURE ja ERVM) perustamista komissio perusteli kyseisten perustamisehdotusten kiireellisyydellä. Muiden tapausten osalta tilintarkastustuomioistuin katsoo, että tällainen analyysi olisi ollut hyödyllinen, vaikka vaikutustenarviointia ei virallisesti vaadittu. Se, ettei vaadittu, johtuu siitä, että kyseistä välinettä ei ollut perustettu komission aloitteesta (Euroopan rauhanrahasto, EVM, ERVV ja Kreikan lainajärjestely) tai se perustettiin ennen kuin vaikutustenarviointeja alettiin vaatia (maksutasejärjestely, Euratom-lainat ja makrotaloudellinen rahoitusapu).

36 Asianmukaisten vaikutustenarviointien tai muiden vastaavanlaisten arvioiden puuttuessa on myös mahdotonta perustella, miten EU:n talousarvion ulkopuolisen välineen perustaminen oli parempi vaihtoehto kuin EU:n talousarvion käyttö, ja osoittaa, että ehdotettu väline oli kaikkein tehokkain (kustannus-hyötyanalyysi).

Useimpiin tilintarkastustuomioistuimen analysoimiin välineisiin sisältyi raukeamis- tai tarkistuslausekkeita

37 Raukeamissäännösten sisällyttäminen uuteen, valmisteltavana olevaan välineeseen on hyvä käytäntö, jolla vältetään ylimääräiset tai tarpeettomat välineet pitkällä aikavälillä³⁰. Suurin osa tilintarkastustuomioistuimen analysoimista välineistä sisältää raukeamislausekkeen, jossa määritetään välineen kesto, tai säännöllistä tarkistamista koskevan lausekkeen, jossa vaaditaan perustelut arvioitavien välineiden pitämiselle voimassa. Tilintarkastuksen analyysissä todettiin, että nämä lausekkeet pantiin täytäntöön säädösten mukaisesti. Poikkeuksena tästä käytännöstä on Euratomin lainajärjestely, johon ei sisälly tällaisia lausekkeita (ks. laatikko 2).

Useita erilaisia hallintojärjestelyitä, rahoituslähteitä ja ehdollisia velkoja

38 Välineillä on erityispiirteitä, minkä vuoksi niiden olisi oltava mahdollisimman johdonmukaisia. Yhteisellä kehyksellä, jossa vahvistetaan hallintojärjestelyjen luomista ja yhdenmukaistamista koskevat yleiset säännöt, voidaan edistää välineiden käytön läpinäkyvyyttä, yksinkertaisuutta ja vaikuttavuutta³¹.

Hallintojärjestelyt vaihtelevat huomattavasti

39 Tilintarkastustuomioistuin arvioi EU:n rahoitusjärjestelyihin sisältyvien välineiden johdonmukaisuutta tutkimalla eri hallintojärjestelyjä. Se tarkisti perussäädökset ja vertaili samanlaisia välineitä koskevaa päätöksentekomenettelyä. Tilintarkastustuomioistuin arvioi myös eri hallintojärjestelyjen vaikutuksia.

40 Tilintarkastustuomioistuimen analysoimat välineet pohjautuvat eri perussäädöksiin. Ne vaihtelevat tietyn jäsenvaltioiden ryhmän tekemistä sopimuksista (kuten euroalueen jäsenvaltioiden tekemä EVM) neuvoston asetuksiin (kuten SURE). Makrotaloudellisen rahoitusavun tapauksessa (ks. kohta 83) päätökset lainojen myöntämisestä ja niitä koskevista ehdoista tehdään puiteasetuksen puuttumisen vuoksi tapauskohtaisesti. Uuden välineen perustamiseen tarvittavan yhteisen kehyksen puuttuminen johtaa hallintojärjestelyjen liian laajaan kirjoon.

41 Vaikka edellä mainittu ero hallintojärjestelyissä voitaisiin jossain määrin selittää välineiden ominaispiirteiden moninaisuudella, tilintarkastustuomioistuin havaitsi, että myös EU:n rahoitusjärjestelyihin sisältyvillä samanlaisilla välineillä on erilaisia hallintojärjestelyjä. Esimerkiksi rahoitustukivälineiden hallinnointi vaihtelee välineittäin (ks. laatikko 3).

42 Eräässä tapauksessa tietyt hallintojärjestelyt vaikuttavat jäsenvaltion velkatilanteeseen. ERVV on yksityinen yritys, johon sovelletaan Luxemburgin lainsäädäntöä, eikä sitä katsota kansainväliseksi järjestöksi kansallisen tilinpidon kriteerien mukaan. Tästä johtuen ERVV:n lainaamat määrät on kirjattava niiden jäsenvaltioiden julkiseksi velaksi, jotka ovat sen pääoman takaajia³³. Markkinoilta saadut lainat näkyvät siten velkana jäsenvaltioiden kansantalouden tilinpidossa. Tämä poikkeaa vastaavanlaisten välineiden, kuten EVM:n tai omien varojen enimmäismäärän kattamien välineiden tilanteesta (ERVM, maksutasejärjestely, makrotaloudellinen rahoitusapu, Euratom-lainat ja SURE), koska kansainväliset järjestöt eivät sisälly kansantalouden tilinpitoon.

43 Muita esimerkkejä ovat innovaatiorahasto ja modernisaatiorahasto, jotka ovat äskettäin perustettuja välineitä samanlaisin rahoituslähtein, tukityypein ja tavoittein (ks. laatikko 4). Vaikka kumpikin niistä on tukijärjestely, jonka tukea ei tarvitse maksaa takaisin, niiden hallintojärjestelyt poikkeavat toisistaan: innovaatiorahastoa koskevat keskeiset päätökset tekee komissio, kun taas modernisaatiorahastoa koskevat päätökset tekee investointikomitea, joka muodostuu pääosin edunsaajajäsenvaltioiden edustajista.

Rahoituslähteet ovat vaihtelevia

44 Tilintarkastustuomioistuin tutki välineiden käyttämien varojen alkuperää ja ryhmitteli ne lähteittäin voidakseen arvioida EU:n rahoitusjärjestelyjen johdonmukaisuutta.

45 Tilintarkastustuomioistuin havaitsi, että EVM, ERVV, ERVM, maksutasejärjestely, makrotaloudellinen rahoitusapu, Euratom-lainat, NextGenerationEU, SURE ja EIP:n omat toimet hankkivat varoja ottamalla lainaa rahoitusmarkkinoilta. Rahoituksen täytäntöönpanokumppanit arvioivat ja valitsevat InvestEU- ja EKKR+ -rahastojen tukemat rahoitus- ja investointitoimet (joskin toimilla on EU:n myöntämä talousarviotakuu ja ne rahoitetaan osittain EU:n talousarviosta). Modernisaatiorahasto ja innovaatiorahasto rahoitetaan EU:n päästökauppajärjestelmän päästöoikeuksien huutokaupasta saatavilla tuloilla. Yhteisen kriisinratkaisurahaston rahoittajia ovat pankkiunioniin kuuluvat rahoituslaitokset, ja Kreikan lainajärjestelyssä euroalueen jäsenvaltiot myöntävät suoria lainoja Kreikalle. Euroopan rauhanrahasto rahoitetaan jäsenvaltioiden suorista rahoitusosuuksista. Kaaviosta 4 käy ilmi, kuinka monimuotoisia tilintarkastustuomioistuimen analysoimien välineiden rahoituslähteet ovat.

Ehdolliset velat taataan eri tavoin

46 Varojen ja velkojen vaikuttavan hallinnoinnoin avulla varmistetaan, että julkiset investoinnit tuovat vastinetta rahalle, varat kirjataan ja niitä hallinnoidaan, julkisen talouden riskit havaitaan ja velat ja takaukset suunnitellaan huolellisesti, hyväksytään ja niitä valvotaan³⁴. Tämä koskee myös ehdollisia velkoja eli mahdollisesti tulevaisuudessa ilmeneviä velkoja sekä sitä, millaisin resurssein ne taataan.

47 Välineet, joihin liittyy lainanottoa rahoitusmarkkinoilta (ks. kohta 45), tuottavat ehdollisia velkoja EU:lle ja jäsenvaltioille. Nämä velat taataan eri tavoin sen mukaan, mistä välineestä on kyse. Ne voidaan taata talousarviotakuulla (ks. liite II), omien varojen enimmäismäärän liikkumavaran käytöllä (ks. kaavio 2), omien varojen enimmäismäärän poikkeuksellisella lisäämisellä taikka sellaisten maksettujen pääomien ja lisätakausten käytöllä, joita jäsenvaltiot ovat toimittaneet/antaneet. Kaaviosta 5 käy ilmi, miten ehdolliset velat taataan.

48 Kun lainoja otetaan välineille, joita omien varojen enimmäismäärä ei kata ja jotka saavat rahoituksensa markkinoilta (ERVV ja EVM), kyseisiin lainoihin kohdistuu prosenttiosuus pääomaan maksetuista määristä ja jäsenvaltiot myöntävät lisätakauksia kyseisten lainanottotoimien tueksi. ERVV:n tapauksessa takaukset kattavat 165 prosenttia lainaksi otetuista määristä. Tämä ylitakaus tarvittiin ERVV:n myöntämien rahoitusvälineiden parhaan luottokelpoisuuden varmistamiseksi. Vastaavista syistä EVM:n pääoma on kaikkiaan 704,8 miljardia euroa (josta 80,5 miljardia euroa on maksettua ja muu osa vaadittaessa maksettavaa pääomaa), mutta sen lainanantokapasiteetti on 500 miljardia euroa. Sen jälkeen, kun Kroatia liittyy EVM:n jäseneksi vuonna 2023, EVM:n peruspääoma tulee olemaan 708,5 miljardia euroa.

49 Talousarviotakuisiin perustuviin välineisiin (InvestEU and EKKR+) liittyy osittainen rahastointi. Tämän rahastoinnin tavoitteena on kattaa odotettavissa olevia nettotappioita ja lisäksi varmistaa riittävä suojapuskuri. Koska EU:n talousarviosta (monivuotisen rahoituskehyksen enimmäismäärän mukaisesti) viime kädessä katetaan kyseisten välineiden maksamatta jääneet lainat, rahastoinnin tarkoituksena on suojata EU:n talousarviota mahdollisilta maksamatta jääneiltä lainoilta. Vastaavasti myös Euratomin tai makrotaloudellisen rahoitusavun myöntämiin lainoihin EU:n ulkopuolisille maille liittyy osittainen rahastointi, ja lainat ovat viime kädessä EU:n talousarvion kattamia. Määriä, jotka on varattu talousarviotakuiden ja EU:n ulkopuolisille maille myönnettävien lainojen kattamiseen, hallinnoidaan yhteisessä vararahastossa (ks. liite II).

50 Kun lainoja otetaan välineille, jotka katetaan omien varojen enimmäismäärästä ja joista myönnetään tukea jäsenvaltioille (maksutasejärjestely ja ERVM), kyseisissä lainoissa hyödynnetään suoraan ns. liikkumavaraa (ks. kohta 15) implisiittisenä takauksena markkinoille siitä, että varat maksetaan takaisin, jos lainanottaja laiminlyö lainan maksamisen. Kyseisiä määriä on siten seurattava tarkasti, jotta liikkumavara pidetään tasolla, joka ei vaikuta kapasiteettiin saada tarvittavat määrät käyttöön EU:n talousarviota varten. SURE voi vastaavasti käyttää omien varojen enimmäismäärän liikkumavaraa. Kaikkia jäsenvaltioita pyydettiin lisäksi antamaan yhteensä 25 miljardin euron lisätakaus (25 prosenttia SURE-välineen kapasiteetista).

51 Tämän osalta välineiden välillä on merkittäviä eroja. Maksutasejärjestelyn ja SURE-välineen tapauksissa kaikki jäsenvaltiot antavat takauksen omien varojen enimmäismäärän liikkumavaran kautta kaikille määrille, jotka on annettu lainaksi edunsaajajäsenvaltioille. ERVM poikkeaa muista, sillä ERVM-asetuksessa³⁵ säädetään, että kun rahoitustukea myönnetään euroalueen jäsenvaltiolle, korvataan euroalueen ulkopuolisille jäsenvaltioille täysimääräisesti vastuut, joita niille saattaa syntyä sen takia, että edunsaajajäsenvaltio ei maksa rahoitustukea takaisin³⁶.

52 Näin eri jäsenvaltioita kohdellaan eri tavoin, eikä tilintarkastustuomioistuin löytänyt tälle mitään perusteltavia syitä. Euroalueen jäsenvaltiot ovat velvollisia maksamaan takaisin euroalueen ulkopuolisille jäsenvaltioille myönnetyn tuen (maksutasejärjestelyn kautta), mutta euroalueen ulkopuoliset jäsenvaltiot eivät ole velvollisia maksamaan takaisin euroalueen jäsenvaltioille myönnettyä tukea (ERVM:n kautta).

53 NextGenerationEU:n yhteydessä otettiin käyttöön uusi takausmuoto, jonka avulla hankittiin rahoitusta markkinoilta. Omien varojen enimmäismäärän tilapäinen 0,6 prosentin lisäys mahdollisti varojen hankkimisen markkinoilta käyttäen monipuolista varainhankintastrategiaa.

EU:n rahoitusjärjestelyissä sovelletaan vain osittaista julkista tilivelvollisuutta

EU on ottanut käyttöön yhdennetyn raportoinnin, mutta se ei kata kaikkia välineitä

54 Kaikkien välineiden osalta olisi kattavasti ja oikea-aikaisesti laadittava vuotuiset talouskertomukset, jotta voitaisiin tukea niitä koskevaa päätöksentekoa ja asianmukaista valvontaa. Kertomuksiin olisi liitettävä asianmukainen yleiskatsaus EU:n rahoitusjärjestelyihin kokonaisuudessaan³⁷.

Komissio laatii useita raportteja, mutta mihinkään niistä ei sisälly yleiskatsausta kaikkiin EU:n rahoitusjärjestelyjen välineisiin

55 Varainhoitoasetuksen mukaisesti komissio laatii integroidut talous- ja vastuuvelvollisuuskertomukset³⁸, mukaan lukien EU:n tilinpäätöksen. EU:n tilinpäätös sisältää tietoja omien varojen enimmäismäärällä katetuista välineistä. Lisäksi muut varainhoitoasetuksessa vaaditut raportit sisältävät lisätietoja kyseisistä välineistä (esim. kertomus rahoitusvälineistä, talousarviotakuista, rahoitustuesta ja ehdollisista veloista³⁹ sekä 13 valmisteluasiakirjaa, jotka on liitetty vuoden 2022 EU:n talousarvioon). Vaikka näissä asiakirjoissa esitetään erityisiä näkökohtia yksityiskohtaisesti, niissä ei anneta yleiskatsausta kaikkiin EU:n rahoitusjärjestelyjen välineisiin. Asiakirjoissa ei käsitellä välineitä, joita omien varojen enimmäismäärä ei kata. Tällaisia välineitä ovat yhteinen kriisinratkaisurahasto, Euroopan rauhanrahasto, modernisaatiorahasto, EVM, ERVV ja Kreikan lainajärjestely.

56 Komissio laati vuonna 2021 ensimmäistä kertaa talousarvion avoimuutta koskevan kertomuksen⁴⁰. Tämä oli tulosta komission, Euroopan parlamentin ja neuvoston toimielinten välisestä sopimuksesta, joka tehtiin monivuotisen rahoituskehyksen puitteissa⁴¹. Kertomus sisältää tietoja joistakin välineistä, joita omien varojen enimmäismäärä ei kata (esim. ERVV ja EVM). Tiedoissa annetaan yleiskatsaus välineisiin eri tyyppeihin ryhmiteltyinä, ja kutakin välinettä koskevien lisätietojen lähteisiin on linkit. Tilintarkastustuomioistuin huomauttaa, että kertomuksessa ei käsitellä yhteistä kriisinratkaisurahastoa, Kreikan lainajärjestelyä tai EIP:n omia toimia. Euroopan rauhanrahasto ja modernisaatiorahasto eivät olleet käytössä kertomuksen laatimisajankohtana.

57 Tilintarkastustuomioistuin pani merkille, että välineissä, joita ei mainita EU:n tilinpäätöksessä, toteutetaan yleensä säännöllistä taloudellista raportointia kuhunkin välineeseen sovellettavan erityislainsäädännön mukaisesti. Poikkeuksena ovat Euroopan rauhanrahasto ja Kreikan lainajärjestely. Euroopan rauhanrahaston osalta oikeusperustassa ei erityisesti mainita raportointia suurelle yleisölle tai Euroopan parlamentille (säännöllistä taloudellista raportointia on toimitettava vain neuvostolle). Kreikan lainajärjestelyn osalta komissio laatii neljännesvuosittaiset raportit määristä, jotka Kreikka on velkaa, sekä jäsenvaltioiden saamisista. Näitä edellytetään lainanantajien välisessä sopimuksessa. Raportit toimitetaan lainanottajalle ja lainanantajille koron laskemista varten, mutta ne eivät ole julkisesti saatavilla.

Tilintarkastustuomioistuimen tarkastusoikeuksien ulkopuolella olevien välineiden tuloksellisuustarkastuksessa on puutteita

58 Ylimpien tarkastuselinten kansainvälisen järjestön antamien kansainvälisten standardien (INTOSAIn standardit) mukaan ylimpien tarkastuselinten on tarkastettava kaikki julkiset rahoitustoimet riippumatta siitä, näkyvätkö ne kansallisissa talousarvioissa ja millä tavoin⁴². On olennaisen tärkeää toteuttaa luotettava ja laajamittainen ulkoinen tarkastus, jotta voidaan varmistaa tilivelvollisuus ja avoimuus⁴³. Euroopan tilintarkastustuomioistuin on perussopimuksessa määrätty EU:n ulkoiseksi tarkastajaksi⁴⁴. Kaaviossa 6 esitetään ne välineet, jotka kuuluvat tilintarkastustuomioistuimen tarkastusoikeuksien piiriin, sekä ne, jotka ovat tarkastusoikeuksien ulkopuolella.

59 Tilintarkastustuomioistuimella on tarkastusoikeudet useimpiin tähän analyysiin sisältyviin välineisiin. Liitteessä III esitetään yhteenveto niistä ulkoisen tarkastuksen järjestelyistä, jotka koskevat tilintarkastustuomioistuimen tarkastusoikeuksien piiriin kuulumattomia välineitä. EVM:n, ERVV:n ja EIP:n tilinpäätöksiin sisältyy yksityisen ulkopuolisen tarkastajan lausuma, joka on laadittava ISA-standardien mukaisesti. Julkiset ulkoiset tarkastajat eivät ole vielä laatineet tarkastuskertomusta Euroopan rauhanrahastosta tai modernisaatiorahastosta, koska nämä välineet on perustettu vasta äskettäin. Järjestelyjen mukaan tilinpäätökset kuitenkin tarkastetaan ISA-standardien mukaisesti. Kreikan lainajärjestelyn tapauksessa tarkastusoikeudet ovat lainanantajajäsenvaltioiden ylimmillä tarkastuselimillä.

60 Tilintarkastustuomioistuin on aiemmin painottanut tarkastusoikeuksiensa tärkeyttä⁴⁵ ja korostanut, että kaikenlaiselle EU:n toimintapolitiikkojen rahoitukselle olisi vahvistettava julkiset tarkastusvaltuudet ja että tilintarkastustuomioistuimen pitäisi saada tehtäväkseen tarkastaa kaikki elimet, jotka on perustettu EU:n oikeusjärjestyksen ulkopuolisilla sopimuksilla panemaan täytäntöön EU:n toimintalinjoja. Tällaisiin toimintalinjoihin kuuluvat esimerkiksi EVM ja ne EIP:n toimet, jotka eivät ole kytköksissä EU:n talousarvioon. Tilintarkastustuomioistuin on lisäksi todennut, että joissain tapauksissa julkisten tarkastusvaltuuksien vahvistaminen saattaa edellyttää lakimuutosta⁴⁶. Tilintarkastustuomioistuin myös suositti lausunnossaan 2/2018⁴⁷, että EVM myöntäisi tilintarkastustuomioistuimelle valtuudet poistaa tämän havaitsemat puutteet, jotka koskivat EVM:n tuloksellisuustarkastusta. Vastauksessaan tilintarkastustuomioistuimen lausuntoon EVM totesi, että EVM:n nykyiset tarkastusjärjestelyt ovat kansainvälisiä rahoituslaitoksia koskevien parhaiden käytäntöjen mukaisia. Lisäksi EVM:n tarkastuslautakunta muistutti, että kysymystä siitä, ovatko muut tarkastus- ja tilivelvollisuusjärjestelyt tarpeen tulevaisuudessa, on arvioitava EVM:n perustamissopimusten osapuolten kesken.

61 Vastaavasti Euroopan parlamentti on pyytänyt, että tilintarkastustuomioistuin osallistuisi näiden välineiden tarkastamiseen enemmän. Se esimerkiksi pyysi neuvostoa muuttamaan SEU- ja SEUT-sopimuksiin liitetyssä pöytäkirjassa N:o 5 olevaa 12 artiklaa siten, että tilintarkastustuomioistuimelle annettaisiin tehtäväksi tarkastaa EIP:n osakepääoma⁴⁸. Toinen esimerkki on Euroopan parlamentin päätöslauselma komission ehdotuksesta Euroopan valuuttarahaston perustamiseksi⁴⁹. Päätöslauselmassa todettiin, että kun kyseessä ovat EU:n talousarviovarat, tilintarkastustuomioistuimen pitäisi katsoa olevan riippumaton ulkopuolinen tarkastaja, jolle olisi annettava selkeä ja virallinen tehtävä vastuuvapausmenettelyssä⁵⁰.

Euroopan parlamentti ei kohdista demokraattista valvontaa välineisiin, joita omien varojen enimmäismäärä ei kata

62 Julkinen valvonta on olennaisen tärkeää uusien välineiden luomiselle ja niiden täytäntöönpanon valvonnalle, jotta voidaan varmistaa, että nämä välineet ovat oikeutettuja ja perusteltuja ja niissä sovelletaan tilivelvollisuutta⁵¹. Tämän pitäisi koskea kaikkia välineitä, jotka käyttävät julkisia varoja, silloinkin kun ne ovat talousarvion ulkopuolella.

63 Tilintarkastustuomioistuin havaitsi, että Euroopan parlamentilla on yleiset valvontaoikeudet omien varojen enimmäismäärän kattamiin välineisiin (ks. kaavio 7). Näistä välineistä joidenkin osalta Euroopan parlamentin valvonta on rajoitettua siten, että sille ilmoitetaan keskeisistä päätöksistä, mutta se ei vastaa virallisesta vastuuvapausmenettelystä. Euroopan parlamentilla ei ole virallisia valvontaoikeuksia välineisiin, jotka eivät ole omien varojen enimmäismäärän kattamia (EIP:n omat toimet, Kreikan lainajärjestely, EVM, ERVV, Euroopan rauhanrahasto ja modernisaatiorahasto). Vain kansalliset parlamentit voivat harjoittaa demokraattista valvontaa näiden välineiden osalta. Tämä aiheuttaa kuitenkin välineiden eriytymistä toisistaan, koska julkisen valvonnan luonne ja määrä – ja siten välineisiin liittyvä tilivelvollisuus – saattavat vaihdella käytettävän rahoitusvälineen tyypin mukaan.

64 Tilivelvollisuusjärjestelyt vastaavat suurelta osin uuden välineen perustamiseen liittyviä päätöksentekojärjestelyjä. Euroopan parlamenttia ei kuultu joidenkin välineiden perustamisesta, koska ne perustettiin hallitustenvälisillä sopimuksilla eikä EU:n säädöksen nojalla (ERVV, EVM ja Kreikan lainajärjestely).

65 Perussopimukset eivät myöskään edellytä, että Euroopan parlamentti osallistuu sellaisten välineiden perustamiseen, jotka liittyvät hätätilanteisiin (ERVM, SURE ja NextGenerationEU)⁵². Tämä ongelma tunnustettiin ja osittain ratkaistiin vuonna 2020 tehdyssä Euroopan parlamentin, neuvoston ja komission yhteisessä julistuksessa⁵³. Sopimuksessaan nämä kolme toimielintä vahvistivat talousarvion valvontamenettelyn, joka toteutetaan Euroopan parlamentin ja neuvoston välillä komission aktiivisella avustuksella. Tätä menettelyä on noudatettava, kun komissio tekee ehdotuksen uudesta välineestä, jolla voi olla merkittäviä vaikutuksia EU:n talousarvioon. Tässä menettelyssä Euroopan parlamentti ja neuvosto käyvät rakentavaa vuoropuhelua, jonka tavoitteena on saavuttaa yhteisymmärrys ehdotetun säädöksen talousarviovaikutuksista.

66 Tällä sopimuksella parannettiin valvontaa, jota Euroopan parlamentti toteuttaa uusien välineiden perustamisen yhteydessä. Edellä mainituista syistä johtuen sopimus perustuu kuitenkin vain yhteiseen julistukseen, eikä se kata talousarvion ulkopuolisia välineitä, joilla ei ole vaikutuksia talousarvioon.

Mahdollisuuksia EU:n rahoitusjärjestelyjen yksinkertaistamiseen ei ole täysin hyödynnetty

67 EU:n talousarviossa pitäisi säilyä sopiva määrä joustavuutta, jotta vähennetään tarvetta perustaa välineitä sen ulkopuolelle. Lisäksi on hyvä käytäntö arvioida säännöllisesti, onko olemassa olevia välineitä mahdollista yhdistää⁵⁴. Tässä osassa tilintarkastustuomioistuin kuvailee yksityiskohtaisemmin monivuotisen rahoituskehyksen 2021–2027 yhteydessä EU:n rahoitusjärjestelyissä käyttöön otettuja muutoksia. Tilintarkastustuomioistuin myös määrittää alat, joilla se katsoo olevan mahdollista yhdistää välineitä edelleen.

Monivuotinen rahoituskehys 2021–2027: EU:n rahoitusjärjestelyjen virtaviivaistamisessa on edistytty hyvin

EU:n talousarvion joustavuus on lisääntynyt ja ulkoisia käyttötarkoitukseensa sidottuja tuloja käytetään enemmän

68 Tilintarkastustuomioistuin tutki EU:n talousarvion olemassa olevia joustojärjestelyjä selvittääkseen, onko ennakoitavuuden ja joustavuuden välillä asianmukainen tasapaino. Näillä järjestelyillä kompensoidaan monivuotisen rahoituskehyksen enimmäismäärästä johtuvia rajoitteita, koska järjestelyt mahdollistavat määrärahojen varaamisen olemassa olevien rajojen sisällä. Näin voidaan vastata erityisiin ja arvaamattomiin tarpeisiin (ks. liite IV).

69 Joustojärjestelyjen soveltamisala ja kapasiteetti ovat entistä suurempia nykyisessä monivuotisessa rahoituskehyksessä, ja niiden määrä voi olla kaikkiaan enintään 21 miljardia euroa⁵⁵. Näiden järjestelyjen avulla EU:n talousarvio on mukautuvampi ja mahdollistaa siten sen, että kriiseihin voidaan reagoida ilman tarvetta luoda välineitä erikseen tiettyyn tarkoitukseen.

70 Toinen tapa välttää sellaisten uusien välineiden perustamista EU:n talousarvion ulkopuolella, joita ei makseta takaisin, on käyttää ulkoisia käyttötarkoitukseensa sidottuja tuloja. Tällaisten tulojen etuna on se, että näin saadaan lisävaroja niitä EU:n toimia varten, jotka komissio toteuttaa EU:n varainhoitosääntöjen mukaisesti. Vaikka tämä menettely on parempi kuin talousarvion ulkopuolisten välineiden käyttö, ulkoiset käyttötarkoitukseensa sidotut tulot muuttavat talousarviota merkittävästi, koska ne ovat lisänä budjettivallan käyttäjän vuotuisten talousarvioneuvottelujen puitteissa hyväksymiin määriin. Tapa myös poikkeaa talousarvion yleiskatteisuusperiaatteesta, jonka mukaan kokonaistulojen pitäisi kattaa kaikki maksut ilman, että mitään menoja korvamerkitään⁵⁶.

71 Ulkoiset käyttötarkoitukseensa sidotut tulot poikkeavat tavanomaisista talousarviomenettelyistä, sillä tällainen tulo ei sisälly hyväksyttyyn talousarvioon. Sekä varojen kohde että lähde on kuitenkin määritetty tietyissä säädöksissä, kuten NextGenerationEU-elpymisvälinettä koskevassa asetuksessa ja tuloista hyötyviä meno-ohjelmia koskevissa perussäädöksissä. Erityisluonteensa vuoksi ulkoiset käyttötarkoitukseensa sidotut tulot eivät sisälly monivuotisen rahoituskehyksen meno-otsakkeisiin⁵⁷, eikä budjettivallan käyttäjä neuvottele vuosittain kyseisistä määristä vuotuisessa talousarviomenettelyssä. Komissio kuitenkin valmistelee yksityiskohtaiset arviot käyttötarkoitukseensa sidotuista tuloista joka vuosi⁵⁸.

72 Vuosien 2021–2027 monivuotisessa rahoituskehyksessä ulkoiset käyttötarkoitukseensa sidotut tulot kasvavat merkittävästi. Käyttötarkoitukseensa sidottujen tulojen osalta toteutunut määrä vuonna 2020 oli sitoumusten osalta 7,4 miljardia euroa ja maksujen osalta 9,7 miljardia euroa. Lisämäärärahoja koskevien komission kuukausiraporttien mukaan määrä nousi vuonna 2021 sitoumusten osalta 154 miljardiin euroon ja maksujen osalta 62,3 miljardiin euroon. Tämä lisäys johtui pääosin NextGenerationEU-välineestä, joka perustettiin EU:n pandemian jälkeisen taloudellisen elpymisen rahoittamista varten. Innovaatiorahaston⁵⁹ perustaminen ja sen sisällyttäminen EU:n talousarvioon on toinen esimerkki ulkoisista käyttötarkoitukseensa sidotuista tuloista (ks. laatikko 4).

Välineiden yhdistäminen ja covid-19-kriisin vaikutukset

73 Jotta varmistetaan, että EU:n talousarvion ulkopuolisille välineille on perustellut syyt jatkossakin, hyvä käytäntö on arvioida, voitaisiinko tällaisia välineitä yhdistää, jotta rahoitusjärjestelyjä kokonaisuutena voitaisiin yksinkertaistaa⁶⁰ (ks. kaavio 3).

74 Vuosien 2021–2027 monivuotinen rahoituskehys toi EU:n rahoitusjärjestelyihin merkittäviä muutoksia. Useita välineitä yhdistettiin, mutta toisaalta covid-19-kriisiin vastaamiseksi tarvittiin uusia välineitä.

75 EU:n sisäisiin toimintapolitiikkoihin liittyvien välineiden osalta InvestEU-rahasto yhtenäisti EU:n sisäisiä toimintoja koskevat investointivälineet. InvestEU-välineeseen koottiin aiemmin erilliset, keskitetysti hallinnoidut 13 rahoitusvälinettä sekä aiemmin Euroopan strategisten investointien rahaston (ESIR) nojalla täytäntöönpantu EU:n talousarviotakuu.

76 Ulkoisten toimien osalta yleinen Globaali Eurooppa -väline (naapuruus-, kehitys- ja kansainvälisen yhteistyön väline NDICI) kokosi yhteen suurimman osan olemassa olevista välineistä ja ohjelmista. NDICI-välineen avulla komissio sisällytti talousarvioon entisen EKR:n, joka ei ollut sisältynyt EU:n talousarvioon 50 vuoteen (ks. laatikko 5). EKKR+, joka sekin toimii NDICI-välineen yhteydessä, kokosi yhteen ulkosuhteisiin liittyvän EU:n talousarviotakuun, EIP:n ulkoisen lainanantovaltuuden, alueelliset rahoitusta yhdistävät välineet sekä AKT-maiden investointikehyksestä takaisin saadut varat.

77 Lisäksi kaksi muuta välinettä poistettiin käytöstä: Turkin-pakolaisavun koordinointiväline ja neljä EU:n hätärahastoa (Afrikka, Bêkou, Kolumbia ja Madad). Näistä välineistä annettu tuki korvattiin EU:n talousarvioon kuuluvasta NDICI – Globaali Eurooppa -ohjelmasta annettavalla tuella. Tuen antamiseen käytetään menetelmiä, joiden odotetaan vastaavan paremmin mahdollisesti ilmeneviin tarpeisiin.

78 Lisäksi kaksi talousarvion ulkopuolista, puolustukseen suuntautunutta välinettä – Afrikan rauhanrahasto ja Athene-järjestelmä – yhdistettiin Euroopan rauhanrahastoon. Siten kaikki EU:n menot, joilla on sotilaallista merkitystä, tuotiin yhden välineen alaisuuteen.

79 Vaikka EU:n rahoitusjärjestelyjä pyrittiin konsolidoimaan, covid-19-kriisiin vastaaminen johti kahden uuden välineen, SURE-tukivälineen ja NextGenerationEU-elpymisvälineen, perustamiseen. Tilintarkastustuomioistuin huomauttaa kuitenkin, että toisin kuin jotkin aiemmat kriisinratkaisumekanismit (kuten Kreikan lainajärjestely, ERVV tai EVM), SURE ja NextGenerationEU perustettiin omia varoja koskevan päätöksen mukaisesti hyödyntäen väliaikaista omien varojen enimmäismäärän lisäystä. Näin voitiin lisätä avointa julkista valvontaa.

Rahoitustukivälineiden monimutkainen valikoima

80 Kuten kaaviosta 3 käy ilmi, rahoitustukivälineitä on tällä hetkellä kahdeksan: Kreikan lainajärjestely, ERVV, EVM, ERVM, maksutasejärjestely, SURE, makrotaloudellinen rahoitusapu ja Euratom-lainat. Vaikka nämä välineet suunniteltiin vastaamaan erilaisiin tarpeisiin, ne ovat kaiken kaikkiaan samanlaisia, sillä niissä kaikissa (paitsi Kreikan lainajärjestelyssä) käytetään lainattua rahaa rahoitustuen tarjoamiseksi jäsenvaltioille⁶³ ja joillekin EU:n ulkopuolisille maille⁶⁴. Seuraavissa kohdissa esitetään tulokset tilintarkastustuomioistuimen analyysista, joka koskee näiden rahoitustukivälineiden yhdistämisvaihtoehtoja.

Joitakin näistä välineistä yritettiin uudistaa tai päivittää tuloksetta

81 Tilintarkastustuomioistuin tutki komission aiempia ehdotuksia rahoitustukivälineiden uudistamisesta. Seuraavassa kuvataan, millä tavoin uudistusyritykset epäonnistuivat.

82 Komissio esitti vuonna 2012 ehdotuksen maksutasejärjestelyn päivittämisestä⁶⁵. Ehdotuksen päätavoitteet olivat uusien varautumisvälineiden käyttöönotto ja päätöksentekomenettelyn tehostaminen vähentämällä menettelyvaiheiden määrää. Neuvosto ei kuitenkaan hyväksynyt ehdotusta.

83 Puiteasetuksen puuttumisen (ks. kohta 40) havaittiin rajoittavan makrotaloudellisen rahoitusavun välineen vaikuttavuutta, koska päätökset tehdään tapauskohtaisesti. Komissio esitti ehdotuksen puuttuakseen tähän rajoitteeseen. Se joutui kuitenkin peruuttamaan ehdotuksensa, koska Euroopan parlamentin näkemykset olivat ristiriidassa neuvoston näkemysten kanssa (ks. laatikko 6).

84 ERVM perustettiin tilapäisenä ratkaisuna vuoden 2010 rahoituskriisiin. Tämä ratkaisu on kuitenkin ollut käytössä jo yli 10 vuotta. Komissio toteaa, että ERVM:a ei pitäisi enää käyttää; se voidaan kuitenkin ottaa uudelleen käyttöön⁶⁹.

Useat sidosryhmät ovat vaatineet, että EVM ja ERVV sisällytettäisiin EU:n oikeudelliseen kehykseen

85 Tilintarkastustuomioistuin analysoi keskeisten sidosryhmien kantoja, jotka koskivat olemassa olevia rahoitustukivälineitä. Analyysissä kiinnitettiin erityistä huomiota sidosryhmien ehdotuksiin yhdistää välineitä edelleen.

86 Aiempina vuosina lukuisat sidosryhmät ovat ehdottaneet, että EVM integroitaisiin EU:n oikeudelliseen kehykseen. Komissio esitti ehdotuksen Euroopan valuuttarahaston perustamisesta, jonka avulla EVM:a muutettaisiin ja se sisällytettäisiin EU:n oikeudelliseen kehykseen. Tilintarkastustuomioistuin suhtautuu myönteisesti⁷⁰ komission ehdotukseen, ja myös Euroopan keskuspankki on julkaissut ehdotuksesta myönteisen lausunnon⁷¹. Neuvosto ei kuitenkaan hyväksynyt ehdotusta (ks. laatikko 7).

87 Euroopan parlamentti on aiemmin vaatinut, että EVM integroitaisiin kaikkia EU:n jäsenvaltioita sitovien yhteisten oikeuksien ja velvollisuuksien kokonaisuuteen (unionin säännöstöön⁷⁵) eli EU:n lainsäädäntöön⁷⁶. Myös EVM tukee pitkän aikavälin tavoitetta integroitua EU:n toimintakehykseen, kuitenkin siten, että sen hallinnon keskeiset piirteet säilyvät entisellään. Tämän ilmaisi entinen euroryhmän puheenjohtaja ja EVM:n hallintoneuvoston puheenjohtaja kirjeessään senhetkiselle neuvoston puheenjohtajalle 25. kesäkuuta 2018⁷⁷. Tilintarkastustuomioistuimen tarkastustyö vahvisti, että nämä kannat ovat edelleen päteviä.

88 Kun ERVV perustettiin, sille määritettiin hyvin rajallinen toiminta-aika (uusia ohjelmia ei voitu perustaa eikä uusia sopimuksia tehdä 30. kesäkuuta 2013 jälkeen)⁷⁸, ja sen puitesopimuksessa tunnustetaan mahdollisuus integroida se EVM:iin⁷⁹. Myös EVM-sopimus sisältää valtuuttamislausekkeita⁸⁰, joilla sallitaan ERVV:n integrointi EVM:iin. Uudessa EVM-sopimuksessa, jota parhaillaan ratifioidaan, valtuuttamislausekkeita on yksinkertaistettu entisestään, jotta ERVV voidaan integroida⁸¹. Näistä lausekkeista huolimatta ERVV:tä ei ole vielä integroitu EVM:iin.

Rahoitustukivälineitä ei ole vielä yhdistetty

89 Tilintarkastustuomioistuin tutki, onko kaikkien rahoitustukivälineiden erillään pitäminen perusteltua vai onko niitä mahdollista yhdistää.

90 Useimmat näistä välineistä perustettiin ratkaisuna hätätilanteisiin, ja Kreikan lainajärjestely, ERVV, ERVM ja SURE perustettiin nimenomaisesti tilapäisiksi ratkaisuiksi. Kreikan lainajärjestely tai ERVV eivät ole kumpikaan enää käytössä, mutta niiden varoja säilytetään ja hallinnoidaan edelleen muista välineistä erillään. Vaikka kaikille kahdeksalle rahoitustukivälineelle oli niiden perustamisajankohtana perustelunsa, niitä ei ole vielä yhdistetty.

91 Komissio ilmaisi ehdotuksessaan Euroopan valuuttarahaston perustamisesta myös yhdistämisen tarpeen: ”Vahvempi talous- ja rahaliitto edellyttää vahvempaa ohjausta ja käytettävissä olevien resurssien tehokkaampaa käyttöä. Nykyisessä järjestelmässä näkyy yhä, että päätöksistä, joilla ennennäkemättömään kriisiin vastattiin, muodostuva kokonaisuus on hajanainen. Se on toisinaan johtanut yhä uusien välineiden käyttöönottoon ja yhä yksityiskohtaisempiin sääntöihin, mikä mutkistaa toimintaa ja johtaa päällekkäisyyksien riskiin. Synergiaedut, yksinkertaistetut menettelyt ja hallitustenvälisten sopimusten liittäminen EU:n oikeudelliseen kehykseen vahvistaisivat ohjausta ja päätöksentekoa.”⁸²

92 Kaikkia näitä taloudellisen rahoitusavun välineitä koskevalle yhdistämisen ja kattavan arvioinnin tarpeelle saatiin vahvistus covid-19-kriisin myötä. Vaikka EVM perusti erityisen covid-19-kriisiin liittyvän luottojärjestelyn, jonka avulla euroalueen jäsenvaltioille voitiin tarjota avustusta, sitä ei todellisuudessa käytetty. Hätätilanteessa perustettiin kuitenkin SURE, ja siihen liittyviä lainoja käytti 19 jäsenvaltiota.

Johtopäätökset ja suositukset

93 Tilintarkastustuomioistuin toteaa, että vaikka uudenlaisten välineiden luomiseen oli syitä, pala palalta -lähestymistapa EU:n rahoitusjärjestelyjen perustamisessa on johtanut hajanaiseen kokonaisuuteen välineitä, joilla on eri rahoituslähteitä ja hallintojärjestelyjä.

94 Tilintarkastustuomioistuin havaitsi, että uusia välineitä perustettiin vastauksena esiin nouseviin toimintapoliittisiin haasteisiin ja olemassa olevien välineiden käyttöä koskeviin oikeudellisiin tai käytännöllisiin rajoitteisiin. Tilintarkastustuomioistuimen arvioimista välineistä useimpien (16 välineestä kymmenen) kohdalla, myös niiden, joita komissio ei ollut ehdottanut, ei kuitenkaan noudatettu hyvää käytäntöä esittämällä selvää evidenssiä siitä, että valittu vaihtoehto ja sen rakenne olivat sopivimpia (ks. kohdat 34–36). Tämän vuoksi samantyyppisten välineiden hallintojärjestelyt vaihtelevat huomattavasti ja lisäävät siten yleistä monimutkaisuutta (ks. kohdat 39–43).

Suositus 1 – Varmistetaan kaikkien uusien välineiden rakenteen ja vaihtoehtojen riittävä ennakkoarviointi

Komission olisi

1. varmistettava, nykyisen kehyksen puitteissa, että kaikista sen ehdottamista uusista välineistä arvioidaan välineelle valittu rakenne sekä se, onko väline tarpeen perustaa EU:n talousarvion sisä- tai ulkopuolelle
2. jaettava tämä hyvä käytäntö neuvoston kanssa niin, että sitä sovellettaisiin sellaisiin uusiin välineisiin, jotka eivät perustu komission ehdotukseen.

Toteuttamisen tavoiteajankohta: 2024

95 Tilintarkastustuomioistuin havaitsi myös, että kaikilla välineillä ei ole käytössä riittäviä julkisen tilivelvollisuuden järjestelyjä. Raportoinnissa tapahtuneista parannuksista huolimatta kaikkia välineitä koskevia konsolidoituja tietoja ei ole. Vaikka äskettäin käyttöön otettu talousarvion avoimuutta koskeva kertomus on myönteinen askel, se ei kata kaikkia välineitä (ks. kohdat 55 ja 56).

Suositus 2 – Kootaan ja julkaistaan tiedot EU:n rahoitusjärjestelyistä kokonaisuutena

Komission olisi koottava ja julkaistava tiedot kaikista sellaisista välineistä, jotka kuuluvat EU:n rahoitusjärjestelyjen kokonaisuuteen.

Toteuttamisen tavoiteajankohta: 2024

96 Lisäksi tilintarkastustuomioistuin havaitsi, että sen tarkastusoikeuksien ulkopuolella olevien välineiden tuloksellisuustarkastuksessa oli puutteita (ks. kohdat 59–61). Myös säännökset, jotka koskevat Euroopan parlamentin valvontaa omien varojen enimmäismäärän ulkopuolisten välineiden osalta, puuttuvat (ks. kohdat 62 ja 63). Tilintarkastustuomioistuin on esittänyt aiemmissa julkaisuissaan, että kaikenlaiselle EU:n toimintapolitiikkojen rahoitukselle olisi vahvistettava julkiset tarkastusvaltuudet ja että tilintarkastustuomioistuimen pitäisi saada tehtäväkseen tarkastaa kaikki elimet, jotka on perustettu EU:n oikeusjärjestyksen ulkopuolisilla sopimuksilla panemaan täytäntöön EU:n toimintalinjoja. Tällaisiin toimintalinjoihin kuuluvat esimerkiksi Euroopan vakausmekanismi ja ne Euroopan investointipankin toimet, jotka eivät ole kytköksissä EU:n talousarvioon. Tilintarkastustuomioistuin on lisäksi todennut, että joissain tapauksissa julkisten tarkastusvaltuuksien vahvistaminen saattaa edellyttää lakimuutosta. Tilintarkastustuomioistuin myös suositti, että EVM myöntäisi tilintarkastustuomioistuimelle valtuudet poistaa tämän havaitsemat puutteet, jotka koskivat EVM:n tuloksellisuustarkastusta. Tilintarkastustuomioistuin toistaa nyt nämä ehdotuksensa. Euroopan parlamentti ja asianomaiset toimielimet voisivat myös tehdä sopimuksen, jonka nojalla Euroopan parlamentti voisi valvonnallaan täydentää nykyistä kansallisten parlamenttien valvontatyötä.

97 Modernisaatiorahasto perustettiin EU:n talousarvion ulkopuolella toisin kuin innovaatiorahasto (ks. kohta 43). Tämän seurauksena rahastojen hallintojärjestelyt olivat erilaisia, Euroopan parlamentti ei valvonut modernisaatiorahastoa, eikä tilintarkastustuomioistuimella ollut kyseisen rahaston tarkastusoikeuksia (ks. kohdat 43, 59–61 ja 63).

98 Tilintarkastustuomioistuin myöntää, että useiden eri tyyppisten välineiden yhdistämisessä EU:n talousarvioon on viime aikoina edistytty, mutta yksinkertaistamisen potentiaalia ei ole vielä täysin hyödynnetty. Tilintarkastustuomioistuin havaitsi, että kauden 2021–2027 monivuotisen rahoituskehyksen osalta EU:n rahoitusjärjestelyjen konsolidoinnissa edistyttiin hyvin, erityisesti sisällyttämällä EU:n talousarvioon toimia, joiden rahoitus oli aiemmin tullut Euroopan kehitysrahastosta. EU yhdisti myös lukuisia EU:n talousarvion investointivälineitä InvestEU-välineeseen sekä naapuruus-, kehitys- ja kansainvälisen yhteistyön välineeseen (johon kuuluu myös Euroopan kestävän kehityksen rahasto plus) (ks. kohdat 73–79). Tilintarkastustuomioistuin kuitenkin uskoo, että myös modernisaatiorahasto voitaisiin yhdistää EU:n talousarvioon.

Suositus 3 – Ehdotetaan modernisaatiorahaston sisällyttämistä EU:n talousarvioon

Komission olisi ehdotettava modernisaatiorahaston sisällyttämistä EU:n talousarvioon seuraavaa monivuotista rahoituskehystä varten ottaen samalla huomioon rahaston erityispiirteet.

Toteuttamisen tavoiteajankohta: 2025

99 Rahoitustukivälineiden osalta tilintarkastustuomioistuin katsoi, että nykyisiä järjestelyjä olisi syytä virtaviivaistaa. Ne ovat monimutkaisia (ks. kohdat 80–88) ja aiheuttavat perusteettomia eroja jäsenvaltioiden kohtelussa (ks. kohta 52). Tilintarkastustuomioistuin havaitsi, että joissakin tapauksissa komissio oli tunnistanut rajoitteita nykyisissä järjestelyissä, kuten makrotaloudellisen rahoitusavun välineessä ja maksutasejärjestelyssä, ja esittänyt ratkaisuja, joita lainsäätäjät eivät toteuttaneet (ks. kohdat 82 ja 83). Komissio on todennut erityisesti, että Euroopan vakausmekanismin pitäminen EU:n oikeudellisen kehyksen ulkopuolella heikentää hallintojärjestelyjä ja päätöksentekoa (ks. kohta 91). Lukuisat sidosryhmät, kuten komission, neuvoston ja euroryhmän puheenjohtajat, Euroopan parlamentin puhemies ja Euroopan keskuspankin pääjohtaja, ovat vaatineet Euroopan vakausmekanismin (ja Euroopan rahoitusvakausvälineen) sisällyttämistä EU:n oikeudelliseen kehykseen (ks. kohdat 85–91). Entinen euroryhmän puheenjohtaja ja Euroopan vakausmekanismin hallintoneuvoston puheenjohtaja olivat myös sisällyttämisen kannalla (ks. kohta 87). Tässä yhteydessä tilintarkastustuomioistuin panee merkille, että jäsenvaltiot eivät todellisuudessa käyttäneet Euroopan vakausmekanismin covid-kriisiin liittyvää luottojärjestelyä. Sen sijaan ne käyttivät muita komission perustamia kriisinratkaisumekanismeja, kuten eurooppalaista hätätilasta aiheutuvien työttömyysriskien lieventämisen tilapäistä tukivälinettä (SURE) ja NextGenerationEU-välinettä (ks. kohta 92).

Suositus 4 – Ehdotetaan tämänhetkisten rahoitustukivälineiden sisällyttämistä EU:n oikeudelliseen kehykseen sekä kyseisten välineiden yhdistämistä

Komission olisi

1. käytävä Euroopan parlamentin, neuvoston ja Euroopan vakausmekanismin kanssa vuoropuhelua, jonka tavoitteena on saavuttaa yhteinen kanta Euroopan vakausmekanismin sisällyttämisestä EU:n oikeudelliseen kehykseen
2. esitettävä uusia lainsäädäntöehdotuksia, joiden tarkoituksena on yhdistää olemassa olevat rahoitustukivälineet.

Toteuttamisen tavoiteajankohta: 2025

Tilintarkastustuomioistuimen V jaosto on tilintarkastustuomioistuimen jäsenen Jan Gregorin johdolla hyväksynyt tämän kertomuksen Luxemburgissa 17. tammikuuta 2023.

Liitteet

Liite I – Tilintarkastustuomioistuimen analysoimien välineiden koko ja rahoituskapasiteetti

Liite II – Ehdolliset velat ja yhteinen vararahasto

EU:n talousarviokehys sisältää kolme pääasiallista ehdollisten velkojen lähdettä:

• Talousarviotakuut – toteutuskumppaneille (joista merkittävin on EIP-ryhmä) annettavat takaukset. Vuosien 2021–2027 monivuotisen rahoituskehyksen osalta nämä takaukset koottiin kahden välineen, InvestEU:n ja EKKR+:n, hallinnoitaviksi. Käytössä on myös vanhoja talousarviotakuita edellisistä monivuotisista rahoituskehyksistä. Takuut kattavat ESIR:n, EKKR:n ja ulkoisen lainanantovaltuuden. Kaikissa näissä välineissä EU antaa takauksia sellaisten tappioiden varalta, joita kumppaneille voi koitua takauksen kattamissa rahoitus- ja investointitoimissa.
• Rahoitustuki EU:n ulkopuolisille maille – Vuosien 2021–2027 MRK:n osalta tämä koskee makrotaloudellista rahoitusapua ja Euratom-lainoja. Näissä tapauksissa jokainen laina rahoitetaan vastaavasta EU:n joukkovelkakirjasta, joka vastaa täysin EU:n lainaa. EU:n osalta velka on ehdollinen, koska EU:n varoja ei tarvita EU:n velan maksamiseen, ellei lainansaajamaa laiminlyö lainan takaisinmaksua
• Rahoitustuki EU:n jäsenvaltioille – esimerkkejä tästä ovat maksutasejärjestely, ERVM, SURE ja vanhat jäsenvaltioille myönnetyt Euratom-lainat. Tämä on EU:n ulkopuolisille maille annettavaa rahoitustukea vastaava, mutta lainat myönnetään EU:n jäsenvaltioille.

EU:n jäsenvaltioille myönnetystä rahoitustuesta aiheutuvia ehdollisia velkoja varten ei ole rahastoitu varoja. Näin ollen, jos jäsenvaltio laiminlyö lainan takaisinmaksun, EU:n on otettava tarvittavat määrät muilta jäsenvaltioilta käyttämällä MRK:n enimmäismäärän ja omien varojen enimmäismäärän välistä liikkumavaraa.

Sen sijaan ehdolliset velat, jotka johtuvat talousarviotakuista ja rahoitustuesta EU:n ulkopuolisille maille, katetaan osittaisella rahastoinnilla. Tämän rahastoinnin tarkoituksena on kattaa odotetut tappiot, ja siihen sisältyy marginaali odottamattomien tappioiden kattamiseen (rahoitusaste vaihtelee 9–50 prosentin välillä välineen mukaan). Rahastointi suojaa EU:n talousarviota takaisinmaksujen laiminlyönneiltä, mutta se edellyttää rahojen varalla pitämistä rahastossa.

Aiemmin talousarviotakuiden rahastointiin varattuja määriä hallinnoitiin erikseen (kutakin takuurahastoa hallinnoitiin muista erillään), ja joissakin tapauksissa hallinnointi delegoitiin toteutuskumppaneille (esim. EIP-ryhmä). Varainhoitoasetuksen 212 artiklaan perustuvat muutokset kuitenkin edellyttivät, että rahoitusvälineistä, talousarviotakuista tai rahoitustuesta johtuvien rahoitusvastuiden kattamiseen tarkoitetut varat pidettäisiin yhteisessä vararahastossa. Vuosien 2021–2027 MRK:n osalta komissio on päättänyt perustaa yhteisen vararahaston, johon tällä hetkellä sisältyy kaikkien talousarviotakuiden ja EU:n ulkopuolisille maille myönnetyn rahoitustuen rahoitus. Vararahastoa hallinnoi keskitetysti komissio. Vuoden 2021 lopulla yhteisessä vararahastossa oli hallinnoitavana jo 12,3 miljardia euroa.

Komissio pitää yhteisen vararahaston perustamista ja tähän liittyvien varojen hallinnoinnin siirtämistä komissiolle tärkeänä askeleena kohti EU:n rahoitusjärjestelyjen konsolidointia, sillä toimenpide kokoaa yhteen lukuisia samanlaisia, eri toimintapolitiikoissa ja ohjelmissa käytettäviä välineitä (takuurahastot).

Liite III – Välineet, jotka eivät kuulu tilintarkastustuomioistuimen nimenomaisten tarkastusoikeuksien piiriin

Liite IV – Talousarvion joustojärjestelyt

EU:n talousarvion joustojärjestelyt voidaan ryhmitellä viiteen kokonaisuuteen:

1. Talousarvion muutokset ja tarkistukset:

• oikaisukirjelmät (ennen talousarvion toteuttamista)
• lisätalousarviot (talousarvion toteuttamisen aikana)
• tekniset mukautukset, erityiset mukautukset (esim. inflaation vuoksi).

1. Monivuotisen rahoituskehyksen enimmäismäärän ylittävien varojen käyttöönotto:

• erityisrahoitusvälineet (enintään 21 miljardia euroa koko monivuotisen rahoituskehyksen 2021–2027 osalta)
  • temaattiset: solidaarisuus- ja hätäapuvaraus, Euroopan globalisaatiorahasto työttömiksi jääneille työntekijöille, brexit-mukautusvaraus (otetaan käyttöön budjettivallan käyttäjän päätöksestä)
  • ei-temaattiset: yksi ainoa liikkumavaraväline, joustoväline (otetaan käyttöön budjettivallan käyttäjän päätöksestä tai maksujen mukautusten tapauksessa suoraan komission toimesta)

• jäsenvaltioille tarkoitetun rahoitustuen osalta annettavat takaukset (takauksen käyttöönotto, jos jäsenvaltio ei voi maksaa takaisin rahoitustukena myönnettyjä lainoja)
• menettelyt ulkoisten käyttötarkoitukseensa sidottujen tulojen osalta (tiettyjen budjettikohtien täydennyksiä ulkoisista lähteistä).

1. Menettelyt, joiden avulla varoja voidaan siirtää vuotuisen talousarvion sisällä ja vuodelta toiselle:

• siirrot (suunniteltuja määriä siirtää joko komissio itse tai niitä siirretään budjettivallan käyttäjän päätöksestä tai ilmoituksesta varainhoitoasetuksen sääntöjen ja rajoitusten mukaisesti)
• määrärahasiirrot (käyttämättä jääneiden määrien siirtäminen vuodelta toiselle varainhoitoasetuksessa säädettyjen ehtojen mukaisesti)
• vapautettujen määrärahojen uudelleenkäyttö (niiden määrien uudelleenkäyttö, joita ei ollut käytetty suunnitellusti ja jotka olisi muutoin peruttu, varainhoitoasetuksen mukaisesti).

1. Sisäänrakennettu ohjelmien joustavuus:

• kohdentamattomat määrät ja joustovara EU:n ohjelmissa
• joustavuus otsakkeiden sisällä (15 prosentin jousto kunkin ohjelman määrärahojen osalta noudattaen samalla kyseisen budjettikohdan enimmäismäärää).

1. Varaukset ja vararahastot:

• alustavat määrärahat (alustavasti suunnitellut määrät, joita voidaan käyttää ainoastaan budjettivallan käyttäjän hyväksymisen jälkeen)
• negatiivinen varaus (enimmäismäärä on 200 miljoonaa euroa).

Lyhenteet

BKT: Bruttokansantuote

BKTL: Bruttokansantulo

EGR: Euroopan globalisaatiorahasto työttömiksi jääneille työntekijöille

EIP: Euroopan investointipankki

EKKR: Euroopan kestävän kehityksen rahasto

EKKR+: Euroopan kestävän kehityksen rahasto plus

EKR: Euroopan kehitysrahasto

ERVM: Euroopan rahoituksenvakautusmekanismi

ERVV: Euroopan rahoitusvakausväline

ETA: Euroopan talousalue

EVM: Euroopan vakausmekanismi

MRK: Monivuotinen rahoituskehys

NDICI: Naapuruus-, kehitys- ja kansainvälisen yhteistyön väline (Neighbourhood, Development and International Cooperation Instrument)

RRF: Elpymis- ja palautumistukiväline (Recovery and Resilience Facility)

SURE: Eurooppalainen hätätilasta aiheutuvien työttömyysriskien lieventämisen tilapäinen tukiväline (Support to mitigate unemployment risks in an emergency)

Sanasto

Ehdollinen velka: Mahdollinen maksuvelvollisuus, jonka syntyminen riippuu jonkin tulevan tapahtuman lopputuloksesta.

EIP:n ulkoinen lainanantovaltuus: EU:n EIP:lle antama valtuutus osallistua rahoitustoimiin kumppanimaissa EU:n talousarviosta annettavan takauksen tukemana.

Elpymis- ja palautumistukiväline: EU:n rahoitustukimekanismi, jolla lievennetään covid-19-pandemian taloudellisia ja sosiaalisia vaikutuksia ja edistetään elpymistä samalla kun edistetään vihreää ja digitaalista muutosta.

EU:n hätärahasto: EU:n hallinnoima rahasto, joka kokoaa varoja useista lähteistä rahoittaakseen kansainvälisiä toimia hätätilanteessa tai meneillään olevassa kriisissä, yleensä kehitysmaissa.

Euroopan investointipankki: Jäsenvaltioiden omistama EU:n pankki, joka rahoittaa EU:n politiikkaa tukevia hankkeita pääasiassa EU:ssa mutta myös sen ulkopuolella.

Euroopan kehitysrahasto: EU:n rahasto, jota hallinnoitiin vuoteen 2021 asti yleisen talousarvion ulkopuolella ja josta annetaan kehitysapua Afrikan, Karibian ja Tyynenmeren valtioille sekä EU:hun jäsenvaltioiden kautta assosioituneille merentakaisille maille ja alueille.

Euroopan kestävän kehityksen rahasto plus: EU:n avustuksista, takauksista ja muista rahoitusvälineistä koostuva paketti kestävän ja osallistavan taloudellisen ja sosiaalisen kehityksen sekä sosioekonomisen selviytymiskyvyn edistämiseen pääosin Afrikassa ja Euroopan naapurustossa.

Euroopan rahoituksenvakautusmekanismi: Kriisinratkaisumekanismi rahoitustuen antamiseksi mille tahansa rahoitusongelmista kärsivälle EU:n jäsenvaltiolle.

Euroopan rahoitusvakausväline: Tilapäinen kriisinratkaisumekanismi, jonka euroalueen jäsenvaltiot perustivat vuonna 2010 Kreikan, Irlannin ja Portugalin avustamista varten.

Euroopan rakenne- ja investointirahastot: EU:n viisi keskeistä rahastoa, jotka yhdessä tukevat taloudellista kehitystä koko EU:n alueella kaudella 2014–2020: Euroopan aluekehitysrahasto, Euroopan sosiaalirahasto, koheesiorahasto, Euroopan maaseudun kehittämisen maatalousrahasto sekä Euroopan meri- ja kalatalousrahasto.

Euroopan rauhanrahasto: Jäsenvaltioiden rahoittama väline EU:n ulkopuolisissa maissa mahdollisesti toteutettavien yhteisten toimien tukemiseen puolustuksen ja konfliktineston aloilla.

Euroopan strategisten investointien rahasto: Ohjelma, jonka komissio ja EIP perustivat osaksi Euroopan investointiohjelmaa ja jolla pyritään hankkimaan rahoitusta hankkeille kasvun ja työpaikkojen luomisen edistämiseksi Euroopassa. Tämä rahasto korvattiin vuonna 2021 InvestEU-välineellä.

Euroopan vakausmekanismi: Pysyvä kriisinratkaisumekanismi rahoitustuen antamiseksi mille tahansa euroalueen 19:stä jäsenvaltiosta, joka kärsii tai todennäköisesti kärsii rahoitusongelmista.

Innovaatiorahasto: EU:n ohjelma, jossa hyödynnetään EU:n päästökauppajärjestelmästä saatuja tuloja innovatiivisten vähähiilisten teknologioiden tukemiseen.

InvestEU: Ohjelma, jonka avulla pyritään hankkimaan yksityistä rahoitusta EU:n kannalta strategisesti merkittäville hankkeille.

Kreikan lainajärjestely: EU:n väline, joka koostuu euroalueen jäsenvaltioilta saatavista yhdistetyistä kahdenvälisistä lainoista ja joka perustettiin vuonna 2010 vastauksena Kreikan rahoituskriisiin.

Käyttötarkoitukseensa sidotut tulot: EU:n talousarvioon maksetut varat, jotka voidaan käyttää vain määrättyyn tarkoitukseen.

Makrotaloudellinen rahoitusapu: Tietynlainen taloudellinen tuki, jota EU antaa maksutase- tai budjettiongelmista kärsiville kumppanimaille.

Maksutasejärjestely: EU:n mekanismi keskipitkän aikavälin lainojen myöntämiseksi euroalueen ulkopuolisille jäsenvaltioille, joilla on tai todennäköisesti on maksutasetta tai pääomatasetta koskevia vaikeuksia.

Modernisaatiorahasto: EU:n ohjelma, jossa hyödynnetään EU:n päästökauppajärjestelmästä saatuja tuloja 10 jäsenvaltion tukemiseen, jotta ne saavuttaisivat vuoden 2030 energiatavoitteet.

NextGenerationEU: Rahoituspaketti, jolla autetaan EU:n jäsenvaltioita toipumaan covid-19-pandemian taloudellisista ja sosiaalisista vaikutuksista.

Päästökauppajärjestelmä: Päästövähennysjärjestelmä, joka perustuu kokonaispäästöjen ylärajan asettamiseen ja päästöoikeuksien jakamiseen hiilidioksidipäästöjä aiheuttaville yrityksille tai muille organisaatioille, jotka voivat ostaa ja myydä näitä oikeuksia omien tarpeidensa mukaan.

Rahoitustuki: Maille lainojen muodossa myönnettävä tuki, jonka ehtona on sellaisten politiikkojen täytäntöönpano, joiden tarkoituksena on taloudellisten ongelmien ratkaiseminen.

Talousarviotakuu: Sitoumus käyttää EU:n talousarviota mahdollisten tappioiden korvaamiseksi, jos tuensaaja ei täytä velvoitteitaan, vaan esimerkiksi laiminlyö lainan takaisinmaksun.

Vastuuvapaus: Euroopan parlamentin vuosittainen päätös, jossa parlamentti antaa lopullisen hyväksyntänsä komission toimille EU:n talousarvion toteuttamisessa.

Yhteinen kriisinratkaisurahasto: EU:n pankkiunioniin kuuluvilta rahoituslaitoksilta saadut yhdistetyt resurssit, joita käytetään tallettajien ja veronmaksajien suojaamiseen, jos jokin pankki kaatuu.

Yhteinen vararahasto: Rahasto, josta katetaan rahoitusvälineisiin, talousarviotakuisiin ja rahoitustukeen liittyvät mahdolliset vastuut.

Komission vastaukset

https://www.eca.europa.eu/fi/Pages/DocItem.aspx?did=63502

Tarkastuksen eteneminen

https://www.eca.europa.eu/fi/Pages/DocItem.aspx?did=63502

Tarkastustiimi

Euroopan tilintarkastustuomioistuin esittää erityiskertomuksissaan tulokset tarkastuksista, joita se kohdistaa EU:n toimintapolitiikkoihin ja ohjelmiin tai yksittäisten talousarvioalojen hallinnointiin liittyviin aihealueisiin. Tilintarkastustuomioistuin valitsee ja suunnittelee nämä tarkastustehtävät tavoitteenaan mahdollisimman suuri vaikuttavuus. Se ottaa huomioon tuloksellisuuteen tai sääntöjen noudattamiseen kohdistuvat riskit, tulojen tai menojen määrän, tulevat kehityssuuntaukset sekä poliittiset näkökohdat ja yleisen edun.

Tästä tuloksellisuuden tarkastuksesta vastasi V tarkastusjaosto, jonka erikoisalana on Euroopan unionin rahoitus ja hallinto. Tarkastusjaoston puheenjohtaja on Euroopan tilintarkastustuomioistuimen jäsen Jan Gregor. Tarkastus toimitettiin Euroopan tilintarkastustuomioistuimen jäsenen François-Roger Cazalan johdolla, ja siihen osallistuivat kabinettipäällikkö Dirk Pauwels ja kabinettiavustaja Stephanie Girard, toimialapäällikkö Alberto Gasperoni, tehtävävastaava José Parente, apulaistehtävävastaava Jitka Benesova sekä tarkastajat Jan Olšakovský, Attila Horvay‑Kovacs, Johanna Oehlin, Paul Sime ja Jesús Nieto Muñoz. Kielellisissä kysymyksissä avusti Mark Smith.

Loppuviitteet

¹ Euroopan hiili- ja teräsyhteisön perustamissopimus.

² Euroopan talousyhteisön (ETY) perustamissopimus.

³ Euroopan atomienergiayhteisön perustamissopimus.

⁴ Sopimus Euroopan yhteisöjen perustamissopimusten ja Euroopan yhteisöjen yhteisen neuvoston ja yhteisen komission perustamisesta tehdyn sopimuksen eräiden talousarviota koskevien määräysten muuttamisesta.

⁵ Sopimus Euroopan yhteisöjen perustamissopimusten sekä Euroopan yhteisöjen yhteisen neuvoston ja yhteisen komission perustamisesta tehdyn sopimuksen tiettyjen varainhoitoa koskevien määräysten muuttamisesta.

⁶ Euroopan parlamentin, neuvoston ja komission välinen toimielinten sopimus, tehty 29 päivänä kesäkuuta 1988, talousarviota koskevasta kurinalaisuudesta ja talousarviomenettelyn parantamisesta.

⁷ Euroopan yhteisöjen omien varojen järjestelmästä tehty neuvoston päätös 88/376/ETY, Euratom, 3 artikla.

⁸ Euroopan parlamentin, neuvoston ja komission välinen toimielinten sopimus, tehty 29 päivänä lokakuuta 1993, talousarviota koskevasta kurinalaisuudesta ja talousarviomenettelyn parantamisesta.

⁹ Euroopan parlamentin, neuvoston ja komission välinen toimielinten sopimus, tehty 6 päivänä toukokuuta 1999, talousarviota koskevasta kurinalaisuudesta ja talousarviomenettelyn parantamisesta.

¹⁰ Euroopan parlamentin, neuvoston ja komission välinen toimielinten sopimus talousarviota koskevasta kurinalaisuudesta ja moitteettomasta varainhoidosta.

¹¹ Neuvoston asetus (EU, Euratom) N:o 1311/2013 vuosia 2014–2020 koskevan monivuotisen rahoituskehyksen vahvistamisesta.

¹² Neuvoston asetus (EU, Euratom) 2020/2093 vuosia 2021–2027 koskevan monivuotisen rahoituskehyksen vahvistamisesta (MRK-asetus 2021–2027).

¹³ Lausunto 07/2022 ehdotuksesta Euroopan parlamentin ja neuvoston asetukseksi asetuksen (EU, Euratom) 2018/1046 muuttamisesta siltä osin kuin on kyse monipuolisen varainhankintastrategian käyttöönotosta yleisenä lainanottomenetelmänä.

¹⁴ Lausunto 08/2022 ehdotuksesta Euroopan parlamentin ja neuvoston asetukseksi sosiaalisen ilmastorahaston perustamisesta, sellaisena kuin se on neuvoston tarkistamana.

¹⁵ Euroopan unionin toiminnasta tehty sopimus (SEUT), 310 artikla.

¹⁶ Asetus (EU, Euratom) 2018/1046 (varainhoitoasetus).

¹⁷ SEUT-sopimus, 314 artikla.

¹⁸ SEUT-sopimus, 312 artikla.

¹⁹ Varainhoitoasetus, 62 artikla.

²⁰ Varainhoitoasetus, 70 artikla.

²¹ Esimerkiksi The next revision of the Financial Regulation and the EU budget galaxy: How to safeguard and strengthen budgetary principles and parliamentary oversight, jonka toteutti Centre for European Policy Studies Euroopan parlamentin pyynnöstä; EU Financing for Next Decade. Beyond the MFF 2021-2027 and the Next Generation EU, yliopistollinen Eurooppa-instituutti yhteistyössä Robert Schuman -tutkimuskeskuksen kanssa.

²² Katsaus 3/2021, EU:n ulkopuolisilta mailta EU:lle ja jäsenvaltioille tuleva rahoitus.

²³ Allen, R. ja Radev, D. (2007), Managing and Controlling Extrabudgetary Funds, OECD Journal on Budgeting, Vol. 6/4 ja OECD’s 10 principles of good budgetary governance (2015).

²⁴ Kansainvälisen valuuttarahaston tekniset ohjeet ja käsikirjat, erityisesti talousarvion ulkopuolisia varoja koskevat ohjeet.

²⁵ Framework for assessing public financial management, erityisesti PEFA-indikaattorit 6, 10, 18 ja 30.

²⁶ Varainhoitoasetus, 6–38 artikla.

²⁷ Allen, R. ja Radev, D. (2007), Managing and Controlling Extrabudgetary Funds, OECD Journal on Budgeting, Vol. 6/4, osa V.

²⁸ Direktiivi 2003/87/EY, 10 a ja 10 b artikla.

²⁹ Vaikutusten arviointia koskevat suuntaviivat, Better Regulation Guidelines, III luku, s. 15; Euroopan parlamentin, Euroopan unionin neuvoston ja Euroopan komission välinen toimielinten sopimus paremmasta lainsäädännöstä, tehty 13 päivänä huhtikuuta 2016.

³⁰ Allen, R. ja Radev, D. (2007), Managing and Controlling Extrabudgetary Funds, OECD Journal on Budgeting, Vol. 6/4.

³¹ Technical Notes and Manuals. Extrabudgetary Funds, Richard Allen ja Dimitar Radev, veroasioiden osasto, IMF, kesäkuu 2010.

³² Komission ehdotus neuvoston asetukseksi Euroopan valuuttarahaston perustamisesta, COM(2017) 827.

³³ Eurostatin tiedote 13/2011, The statistical recording of operations undertaken by the European Financial Stability Facility.

³⁴ PEFA, Framework for assessing public financial management, PI-13.

³⁵ Asetus (EU) N:o 407/2010 Euroopan rahoituksenvakautusmekanismin perustamisesta (ERVM-asetus).

³⁶ ERVM-asetus, 3 artiklan 2 a kohta.

³⁷ PEFA, Framework for assessing public financial management, PI-6 ja ulottuvuus 6.3; Allen, Richard ja Dimitar Radev (2007),Managing and Controlling Extrabudgetary Funds, OECD Journal on Budgeting, Vol. 6/4.

³⁸ Varainhoitoasetus, 247 artikla.

³⁹ Komission kertomus rahoitusvälineistä, talousarviotakuista, rahoitusavusta ja ehdollisista veloista, COM(2021) 676 (250 artiklan mukainen kertomus).

⁴⁰ Komission talousarvion avoimuutta koskeva kertomus 2020.

⁴¹ Euroopan parlamentin, Euroopan unionin neuvoston ja Euroopan komission välinen toimielinten sopimus, tehty 16 päivänä joulukuuta 2020.

⁴² Liman julistus, osan 18 alaosio 3. INTOSAI P 1.

⁴³ PEFA, Framework for assessing public financial management, PI - 30.

⁴⁴ SEUT-sopimus, 287 artiklan 1 kohta.

⁴⁵ Katsaus 1/2014, Yleiskatsaus tilivelvollisuuteen ja julkiseen tarkastukseen EU:ssa: puutteita, päällekkäisyyksiä ja haasteita.

⁴⁶ Katsaus 01/2018, aihekohtainen katsaus Future of EU finances: reforming how the EU budget operates, ehdotus 6.

⁴⁷ Lausunto 2/2018: Unionin oikeusperustaan sisältyvän Euroopan valuuttarahaston perustamisesta 6 päivänä joulukuuta 2017 annettuun ehdotukseen liittyvät tarkastus- ja tilivelvollisuusnäkökohdat.

⁴⁸ Euroopan parlamentin päätöslauselma 7. heinäkuuta 2021 Euroopan investointipankin rahoitustoiminnan valvonnasta – vuosikertomus 2019 (2020/2245(INI)).

⁴⁹ Komission ehdotus neuvoston asetukseksi Euroopan valuuttarahaston perustamisesta, COM(2017) 827.

⁵⁰ Euroopan parlamentin päätöslauselma 14. maaliskuuta 2019 ehdotuksesta neuvoston asetukseksi Euroopan valuuttarahaston perustamisesta (2017/0333R(APP)).

⁵¹ PEFA, Framework for assessing public financial management, PI-18.

⁵² SEUT-sopimus, 122 artikla.

⁵³ Euroopan parlamentin, neuvoston ja komission yhteinen julistus uusien ehdotusten talousarviovalvonnasta (2020/C 444 I/05).

⁵⁴ Allen, Richard ja Dimitar Radev (2007), Managing and Controlling Extrabudgetary Funds, OECD Journal on Budgeting, Vol. 6/4.

⁵⁵ Komissio, Joustavuus ja erityisrahoitusvälineet.

⁵⁶ Varainhoitoasetus, 20 artikla.

⁵⁷ MRK-asetus 2021–2027, johdanto-osan 5 kohta.

⁵⁸ Talousarvioesityksen valmisteluasiakirjan osa V: Budget implementation and assigned revenue, COM (2022) 400.

⁵⁹ Komission delegoitu asetus (EU) 2019/856 innovaatiorahaston toiminnasta.

⁶⁰ Allen, Richard ja Dimitar Radev (2007), Managing and Controlling Extrabudgetary Funds, OECD Journal on Budgeting, Vol. 6/4.

⁶¹ Esimerkiksi Euroopan parlamentin päätöslauselma Euroopan kehitysrahaston sisällyttämisestä unionin talousarvioon, 95/C 249/03; Euroopan parlamentin päätöslauselma Euroopan kehitysrahaston budjetoinnista, 2003/2163(INI).

⁶² Esimerkiksi Communication de la Commission au Conseil: La budgétisation du FED et son financement par les ressources propres da la Communauté, SEC(73) 2149; Report on arrangements and possibilities for budgetising the EDF, SEC(94) 640; komission tiedonanto neuvostolle ja Euroopan parlamentille: Kohti AKT-maiden kanssa tehtävän yhteistyön täydellistä integroimista EU:n talousarvioon, COM(2003) 590.

⁶³ EU:n jäsenvaltiot, jotka saivat rahoitustukea vuoden 2021 lopulla: Belgia, Bulgaria, Espanja, Irlanti, Italia, Kreikka, Kroatia, Kypros, Latvia, Liettua, Malta, Portugali, Puola, Romania, Slovakia, Slovenia, Tšekki, Unkari ja Viro.

⁶⁴ EU:n ulkopuoliset maat, jotka saivat rahoitustukea vuoden 2021 lopulla: Albania, Bosnia ja Hertsegovina, Georgia, Jordania, Kosovo, Moldova, Montenegro, Pohjois-Makedonia, Tunisia ja Ukraina.

⁶⁵ Ehdotus neuvoston asetukseksi järjestelystä rahoitustuen myöntämiseksi jäsenvaltioille, joiden rahayksikkö ei ole euro, COM(2012) 336, perustelujen 2 kohta.

⁶⁶ Ehdotus Euroopan parlamentin ja neuvoston asetukseksi kolmansille maille myönnettävää makrotaloudellista rahoitusapua koskevista yleisistä säännöksistä, 2011/0176 (COD).

⁶⁷ Euroopan parlamentin ja neuvoston päätös N:o 778/2013/EU makrotaloudellisen lisärahoitusavun myöntämisestä Georgialle.

⁶⁸ Meta-evaluation of Macro-Financial Assistance Operations (2010 – 2020), Final Report, s. 13.

⁶⁹ Komissio, Euroopan rahoituksenvakautusmekanismi (ERVM).

⁷⁰ Lausunto 2/2018, Unionin oikeusperustaan sisältyvän Euroopan valuuttarahaston perustamisesta 6 päivänä joulukuuta 2017 annettuun ehdotukseen liittyvät tarkastus- ja tilivelvollisuusnäkökohdat, kohta 8.

⁷¹ Euroopan keskuspankin lausunto ehdotuksesta neuvoston asetukseksi Euroopan valuuttarahaston perustamisesta (2018/C 220/02).

⁷² Euroopan talous- ja rahaliiton viimeistely, Jean-Claude Junckerin tiiviissä yhteistyössä Donald Tuskin, Jeroen Dijsselbloemin, Mario Draghin ja Martin Schulzin kanssa laatima kertomus, 22. kesäkuuta 2015.

⁷³ Komission ehdotus neuvoston asetukseksi Euroopan valuuttarahaston perustamisesta, COM(2017) 827.

⁷⁴ Varainhoitoasetus, 70 artikla.

⁷⁵ Euroopan parlamentin päätöslauselma unionin demokraattisen päätöksenteon vahvistamisesta tulevaisuudessa, 2016/C 65/10, kohta 11.

⁷⁶ Euroopan parlamentin päätöslauselma ehdotuksesta neuvoston asetukseksi Euroopan valuuttarahaston perustamisesta, 2017/0333R(APP), kohta 1.

⁷⁷ Kirje puheenjohtaja Centenolta puheenjohtaja Tuskille.

⁷⁸ Euroopan rahoitusvakausväline, Statuts coordonnés au 23 avril 2014, kohta 4.

⁷⁹ ERVV-puitesopimus, 13 artiklan 10 kohta.

⁸⁰ Nykyinen EVM-sopimus, 40 artiklan 2 kohta.

⁸¹ Tarkistettu EVM-sopimus (jota parhaillaan ratifioidaan), 40 artiklan uusi 4 alakohta.

⁸² Komission ehdotus neuvoston asetukseksi Euroopan valuuttarahaston perustamisesta, COM(2017) 827.

Yhteystiedot

EUROOPAN TILINTARKASTUSTUOMIOISTUIN
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxemburg
LUXEMBURG

Puh. +352 4398-1
Tiedustelut: eca.europa.eu/fi/Pages/ContactForm.aspx
Verkkosivut: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors

Suuri määrä muuta tietoa Euroopan unionista on käytettävissä internetissä Europa-palvelimen kautta (https://europa.eu).

Luxemburg: Euroopan unionin julkaisutoimisto, 2023

PDF	ISBN 978-92-847-9429-4	ISSN 1977-5792	doi:10.2865/200033	QJ-AB-23-004-FI-N
HTML	ISBN 978-92-847-9447-8	ISSN 1977-5792	doi:10.2865/21024	QJ-AB-23-004-FI-Q

TEKIJÄNOIKEUDET

© Euroopan unioni, 2023

Datan ja asiakirjojen uudelleenkäyttöä koskevat Euroopan tilintarkastustuomioistuimen periaatteet vahvistetaan avoimen datan politiikkaa ja asiakirjojen uudelleenkäyttämistä koskevassa Euroopan tilintarkastustuomioistuimen päätöksessä 6-2019.

Ellei toisin ilmoiteta (esimerkiksi yksittäisissä tekijänoikeusilmoituksissa), Euroopan tilintarkastustuomioistuimen sisältöihin, jotka EU omistaa, myönnetään käyttöoikeudet Creative Commons Attribution 4.0 International (CC BY 4.0) licence -käyttöoikeuden nojalla. Yleissääntö siis on, että uudelleenkäyttö on sallittua, jos sisällön tuottaja mainitaan asianmukaisesti ja kaikista sisältöön tehdyistä muutoksista ilmoitetaan. Euroopan tilintarkastustuomioistuimelle kuuluvan sisällön uudelleenkäyttäjä ei saa vääristää asiakirjojen alkuperäistä merkitystä tai sanomaa. Euroopan tilintarkastustuomioistuin ei vastaa mistään seurauksista, jotka johtuvat uudelleenkäytöstä.

Tarvittavat lisäoikeudet on hankittava, jos tietyssä sisällössä (esimerkiksi Euroopan tilintarkastustuomioistuimen henkilöstöstä otetuissa valokuvissa) esitetään tunnistettavissa olevia henkilöitä tai jos sisällössä on mukana kolmansien tahojen töitä.

Jos tällainen lisäoikeus saadaan, se kumoaa ja korvaa yllä mainitun yleisen käyttöoikeuden. Lisäoikeutta koskevassa luvassa on selvästi ilmoitettava käyttöoikeuden rajoitukset.

Jos sisällöt eivät ole EU:n omaisuutta, voi olla, että lupa niiden käyttöön tai jäljentämiseen on pyydettävä suoraan asianomaisilta tekijänoikeuksien haltijoilta.

Tietokoneohjelmistot tai asiakirjat, joihin kohdistuu teollisoikeuksia, kuten patentteja, tavaramerkkejä, rekisteröityjä malleja, logoja ja nimiä, eivät kuulu Euroopan tilintarkastustuomioistuimen uudelleenkäyttöperiaatteiden piiriin.

EU:n toimielinten verkkosivuilla (joiden verkkotunnuksen loppuosa on europa.eu) on linkkejä ulkopuolisille Internet-sivustoille. Koska Euroopan tilintarkastustuomioistuin ei vastaa näistä sivustoista, on suositeltavaa, että tutustutte niiden tietosuoja- ja tekijänoikeusperiaatteisiin.

Tilintarkastustuomioistuimen logon käyttö

Euroopan tilintarkastustuomioistuimen logoa ei saa käyttää ilman tilintarkastustuomioistuimen ennakkosuostumusta.

YHTEYDENOTOT EU:hun

Käynti tiedotuspisteessä
Euroopan unionin alueella toimii yhteensä satoja Europe Direct -tiedotuspisteitä. Lähimmän tiedotuspisteen osoite löytyy verkosta (european-union.europa.eu/contact-eu/meet-us_fi).

Yhteydenotot puhelimitse tai kirjallisesti
Europe Direct -palvelu vastaa Euroopan unionia koskeviin kysymyksiin. Palveluun voi ottaa yhteyttä

• soittamalla maksuttomaan palvelunumeroon 00 800 6 7 8 9 10 11 (jotkin operaattorit voivat periä puhelumaksun),
• soittamalla puhelinnumeroon +32 22999696, tai
• verkkolomakkeella (european-union.europa.eu/contact-eu/write-us_fi).

TIETOA EU:sta

Verkkosivut
Tietoa Euroopan unionista on saatavilla kaikilla EU:n virallisilla kielillä Europa-sivustolla (european-union.europa.eu).

EU:n julkaisut
EU:n ilmaisia ja maksullisia julkaisuja voi ladata tai tilata verkosta (op.europa.eu/fi/web/general-publications/publications). Ilmaisia julkaisuja on mahdollista saada usean kappaleen erinä ottamalla yhteyttä Europe Direct -palveluun tai paikalliseen tiedotuspisteeseen (ks. european-union.europa.eu/contact-eu/meet-us_fi).

EU:n lainsäädäntö ja siihen liittyvät asiakirjat
EU:n koko lainsäädäntö vuodesta 1951 ja muuta tietoa EU:n oikeudesta on saatavilla kaikilla virallisilla kielillä EUR-Lex-tietokannassa (eur-lex.europa.eu).

EU:n avoin data
Eurooppalaisen datan portaali (data.europa.eu) tarjoaa pääsyn EU:n toimielinten, elinten ja virastojen avoimiin data-aineistoihin. Data on ladattavissa ja uudelleenkäytettävissä maksutta sekä kaupallista että ei-kaupallista käyttöä varten. Portaalissa on myös runsaasti Euroopan maiden data-aineistoja.