Финансова среда на ЕС Съчетание от разнородни елементи, което се нуждае от допълнително опростяване и по-голяма отчетност

Кратко изложение

I Финансовата среда на ЕС се е развивала в продължение на десетилетия. Централен елемент в нея е бюджетът на ЕС и инструментите, които са неразделна част от него, но тя обхваща и инструменти извън бюджета на ЕС. През последните 15 години тези новосъздадени инструменти са се увеличили многократно. Това се дължи главно на ответни действия при различни кризи, както и на правни и практически ограничения при използването на съществуващите инструменти. Предвид нарастващия брой инструменти ЕСП прецени, че на този етап е подходящо да изготви широкообхватен анализ на средата.

II В светлината на евентуалната институционална реформа заинтересованите страни в ЕС обръщат засилено внимание на ефективността и прозрачността на финансовата среда на ЕС. Европейският парламент, например, определя финансовата среда на ЕС като плеяда от фондове и инструменти, функциониращи паралелно с бюджета на ЕС.

III Одитът на ЕСП имаше за цел да даде представа за начина, по който са разработени действащите механизми, и да определи възможните варианти за опростяването и оптимизирането на финансовата среда на ЕС, въз основа на извършен анализ на избрани инструменти. Европейската сметна палата направи оценка на това дали увеличаващият се брой и разнообразие на инструментите във финансовата среда на ЕС е оправдано. За целите на одита бяха разгледани причините за въвеждането на инструменти извън бюджета на ЕС. Беше направена също оценка на това дали действащите механизми осигуряват надлежен обществен контрол на финансирането на политиките на ЕС и дали за периода 2021—2027 г. се предприемат съответните действия за по-доброто им интегриране във финансовата среда на ЕС.

IV Изводът е, че дори да е имало причини за въвеждането на нови видове инструменти, подходът към изграждането на финансовата среда на ЕС „на парче“ е създал една разнородна конструкция.

V ЕСП установи, че финансовата среда на ЕС се състои от много инструменти с различни правила за управление и източници на финансиране, както и с различно покритие на евентуалните задължения, което води до разнородна смесица от различни елементи. В повечето случаи е имало основателни причини за създаването на тези инструменти, но голяма част от тях не са следвали добрата практика да привеждат ясни доказателства, че избраният вариант и неговата концепция са били най-подходящите.

VI Бе установено също, че ЕС е въвел интегрирано отчитане, но не всички инструменти са обхванати. ЕСП няма правомощия да извършва одит на определени инструменти извън бюджета на ЕС. В одита на изпълнението във връзка с някои от тези инструменти има пропуски, а Европейският парламент не осъществява надзор. Следователно за финансовата среда на ЕС липсва пълна публична отчетност.

VII Трябва да отбележим все пак постигнатия напоследък напредък по консолидирането на някои инструменти. Потенциалът за опростяване обаче все още не е напълно разгърнат, особено по отношение на инструментите, предоставящи финансова помощ.

VIII ЕСП препоръчва на Комисията:

1. да следи за това всеки нов предложен инструмент да съдържа оценка на концепцията и избраните варианти и да споделя тази добра практика със Съвета;
2. да събере и публикува информация относно цялостната финансова среда на ЕС;
3. да предложи интегриране на Модернизационния фонд в бюджета на ЕС;
4. да предложи интегриране и консолидиране на съществуващите инструменти за финансова помощ.

Въведение

Развитие на финансовата среда на ЕС

01 През 50-те години на миналия век държавите членки създават Европейската общност за въглища и стомана (Договор от 1951 г.¹), Европейската икономическа общност (Договор за ЕИО от 1957 г.²) и Европейската общност за атомна енергия (Договор за ЕВРАТОМ от 1957 г.³) с различни правни идентичности, собствени правила за управление и отделни бюджети. С Договора за ЕИО от 1957 г. се създава и Европейската инвестиционна банка (ЕИБ) като отделно правно образувание, което действа като „кредитно звено“ на ЕИО, както и Европейският фонд за развитие (ЕФР) със свой собствен многогодишен бюджет за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ и заеми на някои държави извън ЕС.

02 Към 1970 г. различните бюджети биват включени в бюджета на ЕИО, като така се създава единен бюджет на Общностите (общ бюджет), обхващащ административните и оперативните разходи, и използван главно за финансиране на разходните програми. В по-голямата си част бюджетът на ЕС се използва за финансиране на разходни програми, чрез които се предоставя безвъзмездна помощ, субсидии или други форми на финансова подкрепа за бенефициентите. Към 1 януари 2021 г. са били налице 43 разходни програми, финансирани от бюджета на ЕС.

03 Договорът от Люксембург от 1970 г.⁴ довежда до постепенната замяна на вноските на държавите членки със система на „собствени ресурси“ (основана на данъка върху добавената стойност (ДДС) и митата). През 70-те години на ХХ в. общият бюджет предоставя и нови видове финансова подкрепа. На първо място, новият общностен инструмент дава възможност на Общностите да предоставят заеми, собствен капитал и друга възмездна финансова подкрепа на малки и средни предприятия. На второ място, общият бюджет се използва за гарантиране на заеми от ЕИБ за микроикономически цели в средиземноморските страни. Трето, след шоковото поскъпване на петрола през 1973 г. общият бюджет на Общностите гарантира получаването и отпускането на заеми за предоставяне на финансова помощ на държавите членки в затруднено положение (Механизъм за подкрепа на платежния баланс (ППБ).

04 С Договора от Брюксел от 1975 г.⁵ се създава бюджетен орган, състоящ се от Съвета и Европейския парламент, който да приема и контролира изпълнението на общия бюджет, а за одитор на всички приходи и разходи се определя Европейската сметна палата (ЕСП). Освен това държавите членки учредяват и първите децентрализирани агенции. Тези агенции изпълняват технически, научни или управленски задачи, като така подпомагат институциите на ЕС при изготвянето и изпълнението на политики. Повечето децентрализирани агенции се финансират от бюджета на ЕС или начисляват такси за услугите си, а се одитират от ЕСП и се наблюдават от бюджетния орган. Към 31 декември 2021 г. децентрализираните агенции на ЕС са били 35.

05 През 1988 г. Съветът и Европейският парламент постигат съгласие по първия дългосрочен бюджет — финансовите перспективи за периода 1988—1992 г.⁶, с който се въвежда годишно ограничение на общите бюджетни разходи — таванът за собствените ресурси⁷ — изразен като процент от общия брутен национален продукт (БНП) на държавите членки (1,2 % за 1992 г.).

06 Съгласно финансовите перспективи за 1993—1999 г.⁸ държавите членки се споразумяват за годишни ограничения на разходите за селско стопанство, структурни операции, вътрешни политики, външни политики, административни разходи и резерви („функции“). Те също така постигат съгласие за нов собствен ресурс, основан на БНП, който да действа като изравняващ ресурс за балансиране на бюджета на ЕС.

07 Финансовите перспективи за периода 2000—2006 г.⁹ включват административна реформа, изразяваща се в нови механизми за финансово управление, включително създаването на изпълнителни агенции (седем в края на 2021 г.) за управление на някои разходни програми под прякото управление на Комисията. Освен това брутният национален доход (БНД) се превръща в основа за изчисляване на балансиращия собствен ресурс, като заменя БНП.

08 Многогодишната финансова рамка (МФР) за периода 2007—2013 г.¹⁰ увеличава обема на резервите за извънредни ситуации (специални инструменти), по-специално новия Европейски фонд за приспособяване към глобализацията за подпомагане на работниците след преструктуриране; фонд „Солидарност“ на Европейския съюз за реакция при големи природни бедствия; и резерва за спешна помощ за ответни действия при кризи в държави извън ЕС. ЕС въвежда и първите публично-частни партньорства за постигане на специфични технологични цели (Съвместни технологични инициативи), финансирани от ЕС и партньори от промишлеността или бюджетната сфера.

09 Наред с това в резултат на финансовата криза от 2008—2010 г. инструментите за финансова помощ започват да се използват все по-често. През 2009 г. държавите членки възобновяват механизма за ППБ, за да предоставят заеми на държави членки извън еврозоната. През 2010 г. държавите членки създават за еврозоната Механизъм за отпускане на заеми на Гърция (МОЗГ), основан на координирани двустранни заеми; Европейски инструмент за финансова стабилност (ЕИФС), използван за предоставяне на помощ на Ирландия, Португалия и Гърция и изграден на базата на преки гаранции за заемите от държавите членки от еврозоната; и Европейски механизъм за финансово стабилизиране (ЕМФС) за подпомагане на държави от ЕС, изпитващи сериозни финансови затруднения, който се основава на заеми, гарантирани от тавана на собствените ресурси. През 2012 г. държавите членки от еврозоната създават Европейския механизъм за стабилност (ЕМС), който да наследи ЕМФС и ЕИФС при предоставянето на нова финансова помощ за еврозоната.

10 В рамките на МФР за периода 2014—2020 г.¹¹ държавите членки и ЕС се споразумяват да използват по-пълноценно инструментите, предназначени за привличане на други източници на публично и частно финансиране. Това включва създаването на доверителни фондове извън бюджета на ЕС, които съчетават вноските от бюджета на ЕС и финансиране от други донори, с цел предоставяне на външна помощ на определени държави. ЕС разширява също така обхвата на публичните и частни партньорства в областта на научните изследвания и иновациите, като заменя досегашните съвместни технологични инициативи със съвместни предприятия (осем към 31 декември 2021 г.). Освен това се взема решение за по-пълноценно усвояване на вноските от бюджета на ЕС чрез създаването на „фондове“ за финансиране, за да се даде възможност на финансови партньори като ЕИБ да осигуряват заеми, капиталови инвестиции или друга възмездна финансова подкрепа за проекти и предприятия (финансови инструменти).

11 През посочения по-горе период бюджетните гаранции от бюджета на ЕС са използвани за увеличаване на финансирането за възмездна инвестиционна подкрепа както в рамките на ЕС, така и извън него, по-специално чрез Европейския фонд за стратегически инвестиции (ЕФСИ) през 2015 г. с цел стимулиране на дългосрочния икономически растеж и конкурентоспособността в ЕС, и чрез Европейския фонд за устойчиво развитие (ЕФУР) през 2016 г. за подпомагане на устойчивото развитие в Африка и съседните на ЕС държави. През 2020 г., за да се преодолеят социално-икономическите последици от COVID-19, държавите членки и ЕС създадоха SURE — инструмент за получаване и отпускане на заеми с цел предоставяне на „временна подкрепа за смекчаване на рисковете от безработица при извънредни обстоятелства“, като заемите за държавите членки са гарантирани от тавана за собствени ресурси. Държавите членки също предоставиха гаранции, покриващи 25 % от общия размер на заемите. Освен това, за да се облекчи положението на изпаднали в затруднение банки, ЕС създаде Единен фонд за преструктуриране (ЕФП) извън бюджета на ЕС, финансиран от такси, събирани от банките.

12 За текущия период 2021—2027 г. ЕС приема пакет от законодателни актове, свързани с финансите на ЕС. В него влизат регламентът за МФР¹² и съответното секторно законодателство, уреждащо разходните програми на ЕС. ЕФР влиза в бюджета на ЕС, а програмата InvestEU заменя ЕФСИ и централно управляваните финансови инструменти. Извън бюджета на ЕС държавите членки са създали и финансирали Европейския механизъм за подкрепа на мира, за да финансират някои от разходите, свързани с общата политика за сигурност и отбрана. Освен това са били актуализирани и разширени специалните инструменти на ЕС. С цел преодоляване на икономическите последици от COVID-19 Съветът е създал също инструмента NextGenerationEU за осигуряване на допълнително финансиране от ЕС за разходи и инвестиции от 2021 до 2026 г. През 2022 г. ЕСП публикува становища 07/2022¹³ и 08/2022¹⁴ относно предложенията на Комисията и на Съвета за въвеждане съответно на макрофинансовата помощ плюс и на Социалния фонд за климата.

13 В настоящия доклад терминът „инструмент“ се използва за обозначаване на различните видове финансиране за политиките на ЕС, които в законодателните актове на ЕС се наричат „инструменти“, „механизми“, „фондове“, „схеми“ или „капиталови средства“. Той се използва също така за обозначаване на конкретни видове финансиране, отпускано от институции като ЕСМ и ЕИБ. На фигура 1 е представена хронологията на създаване на инструментите, описани в предходните параграфи, и е показано многократното нарастване на броя им през последните 15 години.

Финансовата среда на ЕС днес

14 Основните принципи на бюджетното управление¹⁵ са определени в Договора за функционирането на ЕС. Те са разяснени по-подробно във Финансовия регламент¹⁶. В каре 1 са представени заложените във Финансовия регламент бюджетни принципи. Новите инструменти могат да бъдат в нарушение на бюджетните принципи по редица начини. Например въвеждането на разходни програми чрез междуправителствено споразумение нарушава принципа на единство; отнасянето на определени източници на приходи към конкретни разходи се отклонява от принципа на универсалност; а сложността, дължаща се на увеличаването на набора от инструменти, застрашава изпълнението и прозрачността.

15 Бюджетът на ЕС¹⁷ се приема всяка година. Той трябва да спазва ограниченията за разходите,¹⁸ определени в Регламента за МФР, и окончателния „таван“ за ресурсите, които ЕС може да набере от държавите членки в рамките на решението за собствените ресурси (вж. фигура 2), изискващо единодушие в Съвета и одобрение от държавите членки съобразно техните конституционни изисквания.

16 Разликата между тавана на заложените в МФР разходи и тавана на собствените ресурси се нарича „бюджетен марж“. След като се предвиди предпазен буфер за покриване на евентуално неблагоприятно икономическо развитие, този „бюджетен марж“ се използва за гарантиране на финансовите задължения и потенциалните загуби на ЕС („условните задължения“). За да може необходимите средства за NextGenerationEU да бъдат заемани от пазарите, в решението за собствените ресурси е бил временно въведен обособен допълнителен таван от 0,6 % от БНД на ЕС. В момента таванът на МФР за разходите от бюджета на ЕС (приблизително 1 %) е около половината от общия таван на собствените ресурси (2 %).

17 За целите на настоящия доклад се счита, че даден инструмент е включен в бюджета на ЕС, когато е изцяло финансиран (или провизиран) в съответствие с Регламента за МФР и следва методите за изпълнение на бюджета, представени във Финансовия регламент.¹⁹ Изцяло интегрирани в бюджета на ЕС са следните инструменти:

• разходните програми и фондове, финансовите инструменти, както и агенциите и другите органи на ЕС²⁰ (като например съвместните предприятия), финансирани от бюджета за изпълнение на политиките на ЕС;
• специалните инструменти за ответни действия при непредвидени събития, финансирани от бюджета на ЕС, като например Резерва за солидарност и спешна помощ (SEAR), Единния инструмент за маржовете (SMI) и Европейския фонд за приспособяване към глобализацията за съкратени работници (ЕФПГ);
• външните целеви приходи. Чрез този специален източник на приходи в бюджета на ЕС се насочват допълнителни средства от външни източници за специфични разходи. Той е допълнение към приетия бюджет и МФР и следва да бъде отнесен към конкретен бюджетен ред. В него влизат финансовите вноски на държави извън ЕС, Фондът за иновации (набиране на средства от схемата за търговия с емисии (СТЕ) за иновативни технологии с ниски нива на въглеродни емисии) и частта от NextGenerationEU за безвъзмездна подкрепа, финансирана чрез заеми;
• инструментите за бюджетна гаранция, като InvestEU и ЕФУР+, при които исканията за плащане по гаранцията се покриват от бюджета на ЕС до лимита на гаранцията.

18 Инструментите извън бюджета на ЕС, които включват получаване и отпускане на заеми от ЕС, но чиято гаранция е под тавана на собствените ресурси, са следните:

• инструменти за финансова помощ за държави извън ЕС, като например макрофинансовата помощ (МФП) и заемите от Евратом, при които Комисията заема средства от капиталовите пазари и ги отпуска на държавите бенефициенти при същите условия (огледални „back-to-back“ заеми). Окончателното покриване на тези заеми се извършва от бюджета на ЕС;
• финансови помощи за държави от ЕС като ППБ, ЕМФС и SURE, които също се отпускат като „огледални заеми“;
• кредити по Механизма за възстановяване и устойчивост (МВУ), финансирани чрез заеми по линия на NextGenerationEU.

19 Инструментите, учредени извън бюджета на ЕС, които не се покриват от тавана на собствените ресурси, включват:

• инструментите за финансова помощ на ЕМС, ЕИФС и МОЗГ, които се основават на капитал, гаранции или заеми, сключени по силата на междуправителствени договори или споразумения;
• различните възмездни инвестиционни инструменти на групата на ЕИБ (собствени операции);
• други инструменти, осигуряващи средства за изпълнение на политиките на ЕС:

• Европейски механизъм за подкрепа на мира (ЕМПМ);
• Единен фонд за преструктуриране (ЕФП);
• Модернизационен фонд, предназначен за декарбонизация на икономиките на държавите членки и за финансиране на разходите им за постигане на това чрез използване на приходите от схемата за търговия с емисии;
• безвъзмездна финансова помощ от държавите от Европейското икономическо пространство, Норвегия и Швейцария за държави — членки на ЕС, предназначени за намаляване на социалните и икономическите различия в рамките на Европейското икономическо пространство и ЕС.

20 Европейският парламент описва днешната финансова среда на ЕС, която се развива от десетилетия, като плеяда от фондове и инструменти, функциониращи паралелно с бюджета на ЕС. На фигура 3 е представен общ преглед на финансовата среда на ЕС към 1 януари 2021 г. Приложение I съдържа финансова информация за инструментите, включени в нашия анализ, по-специално за техния размер/капацитет.

Обхват и подход на одита

21 В светлината на евентуалната институционална реформа заинтересованите страни в ЕС обръщат засилено внимание на ефективността и прозрачността на финансовата среда на ЕС²¹. Настоящият одит има за цел да даде представа за настоящата конструкция от различни елементи и да определи възможните варианти за нейното опростяване и оптимизиране.

22 ЕСП потърси отговор на въпроса дали е налице последователност в изграждането на финансовата среда на ЕС. По-специално бе направена оценка на следното:

• дали са налице основателни причини отделни инструменти да не бъдат изцяло интегрирани в бюджета на ЕС още при създаването им;
• дали е направено необходимото за осигуряване на публична отчетност за финансовата среда на ЕС по отношение на реда за докладване, одита и механизмите за публичен контрол;
• дали с течение на времето са предприети необходимите действия за постигане на по-голяма интегрираност на финансовата среда на ЕС.

23 В настоящия доклад се разглеждат инструментите предимно извън бюджета на ЕС, които позволяват предприемането на нови операции през периода 2021—2027 г. или които все още генерират значителни активи или потенциални задължения („условни“ задължения) за ЕС или държавите членки (вж. списъка в приложение I). ЕСП не анализира интегрираните изцяло в бюджета на ЕС инструменти, които не генерират условни задължения или не се основават предимно на външни целеви приходи — разходните програми и агенциите или другите органи, финансирани от бюджета на ЕС. Освен това анализът не обхваща безвъзмездната финансова помощ за държави извън ЕС и техните вноски в бюджета на ЕС²², както и приходите на държавите членки по СТЕ, тъй като те се разходват директно от държавите членки.

24 За целите на тази оценка ЕСП използва като критерии бюджетните принципи и правила, заложени в Договорите, решението за собствените ресурси и Финансовия регламент. Като целеви показатели са използвани международни стандарти, най-добри практики и препоръки за добро управление на бюджета и публичните финанси (напр. на Организацията за икономическо сътрудничество и развитие²³, Международния валутен фонд²⁴и Програмата за публичните разходи и финансовата отчетност²⁵).

25 ЕСП разгледа предложенията за различните инструменти и правните актове за тяхното установяване и проведе събеседвания със служители от дирекциите на Комисията, отговарящи за предлагането или управлението им. Също така беше събрана и информация от Европейския парламент, Съвета, ЕМС и групата на ЕИБ с цел да се придобие по-добра представа за ролята на отделните заинтересовани страни във финансовата среда на ЕС. Бяха проведени и консултации с редица експерти от ЕС в областта на публичните финанси, с които ЕСП обсъди анализа и предварителните одитни заключения.

Констатации и оценки

Финансовата среда на ЕС през 2021 г. е съчетание от разнородни съставни части

26 Както е показано на фигура 3, финансовата среда на ЕС се състои от множество разнородни съставни части. С цел да се направи оценка на основанията за увеличаващия се брой и многообразието на инструментите, които не са напълно интегрирани в бюджета на ЕС (вж. приложение 1), в точките по-долу са разгледани причините за създаването им, съответните правила за управлението им и източниците на финансиране.

Има основателни причини за създаването на нови инструменти, но за много от тях липсват надлежни предварителни оценки

За създаването на повечето инструменти е имало основателна причина

27 Бюджетните принципи, установени във Финансовия регламент, и по-специално²⁶ принципът на единство, гласят, че бюджетът на ЕС трябва да предвижда и одобрява всички приходи и разходи, считани за необходими за ЕС. Създаването на инструменти извън бюджетната процедура следва да бъде законосъобразно и надлежно обосновано²⁷. ЕСП проследи дали е имало основателна причина за избора на вида инструмент и за въвеждането му извън бюджета на ЕС, когато е приложимо.

28 Установено беше, че в повечето случаи правните, политическите или икономическите обстоятелства към момента на създаването на даден инструмент са давали основания за неговите извънбюджетни аспекти. Инструментите, основаващи се на получаване и отпускане на заеми, чрез които се предоставя финансова помощ (вж. фигура 3), е трябвало да бъдат разработени извън бюджета на ЕС, тъй като в неговите рамки не могат да се сключват заеми. Тези инструменти са били създадени предимно като противодействие на кризи. Чрез МОЗГ е намерена политическа възможност за бърз отговор на непосредствените нужди от финансиране на Гърция. ЕИФС е бил временно решение за справяне с кризата с държавния дълг от 2010 г. и е бил заменен от ЕМС. Създаването на тези три инструмента извън тавана на собствените ресурси е резултат от различията между държавите членки от еврозоната и тези извън нея.

29 Механизмът ППБ също е създаден през 70-те години на ХХ в. с цел противодействие на кризи и подпомагане на държави членки, които имат проблеми с платежния си баланс. По същия начин е учредена и МФП, предназначена да предоставя финансова помощ на държави извън ЕС. По същото време и със същите цели като ЕИФС се въвежда и ЕМФС, но той се вмества в рамките на тавана на собствените ресурси. В отговор на икономическите и социалните последици от пандемията от COVID-19 ЕС разработва SURE и NextGenerationEU.

30 В рамките на бюджета са създадени и други инструменти за привличане на средства чрез предоставяне на бюджетни гаранции на ЕС. Тяхната задача е да се позволи използването на средства от бюджета на ЕС за предоставяне на възмездна подкрепа и за привличане на ресурсите, необходими за финансиране на действията на ЕС от страна на финансовите институции. Този вид подкрепа надвишава безвъзмездната подкрепа, която обикновено се предоставя от бюджета на ЕС. Чрез нея се осигуряват икономически стимули при криза, като се преодолява установения недостиг на инвестиции. Двата инструмента, създадени за тази цел, са InvestEU и ЕФУР+.

31 Учредяването на Европейския механизъм за подкрепа на мира извън бюджета на ЕС има основание в законовите ограничения, породени от член 41, параграф 2 от Договора за Европейския съюз (ДЕС), който не допуска оперативни разходи, свързани с военната област или с отбраната, да бъдат финансирани от бюджета на ЕС. Извънбюджетният характер на Европейския механизъм за подкрепа на мира позволява на държавите членки да преодолеят това ограничение.

32 ЕФП е механизъм за финансиране на преструктурирането. Той е една от мерките, предложени за укрепване на банковия сектор в Европа и за избягване на страничните ефекти от евентуални бъдещи фалити на банки, които биха имали неблагоприятно въздействие върху вложителите и данъкоплатците. Фактът, че ЕФП се финансира изцяло от вноски на банки от еврозоната (обединяване на ресурси в общ фонд), обяснява защо е създаден извън бюджета на ЕС.

33 Модернизационният фонд и Фондът за иновации се финансират от приходите от СТЕ. Различната концепция за двата инструмента е определена в Директивата за СТЕ²⁸ (вж. каре 4). Въпреки че и двата фонда предоставят безвъзмездна подкрепа (подобно на бюджета на ЕС), те дават възможност политиките на ЕС да се финансират чрез обединяване в конкретен фонд на средства, които в противен случай биха били използвани изключително от държавите членки. Освен това тези средства надскачат рамките на бюджета на ЕС и тавана на МФР (1 % от БНД на ЕС) и следователно могат да бъдат използвани за предоставяне на безвъзмездна подкрепа извън тези граници.

За по-голямата част от разгледаните инструменти липсват категорични доказателства, че е бил избран най-ефективният вариант

34 За да се оправдае създаването на даден инструмент и да се направи оценка на вероятната му ефективност, е важно да се извърши надлежна предварителна оценка. В това отношение ключова роля в ЕС играе оценката на въздействието, предвидена в рамката за по-добро регулиране за онези инициативи на Комисията, чието икономическо, екологично или социално въздействие може да бъде значително²⁹. В Рамката се предвиждат и обстоятелствата, при които не може да се извърши оценка на въздействието или се налага тя да бъде съкратена или опростена. Това се отнася например за случаите на политическа неотложност.

35 ЕСП установи, че макар да е налице обосновка за тяхното създаване (вж. точки 27—32), в повечето случаи изборът на концептуално решение (включително извънбюджетните характеристики на инструментите) не е бил подкрепен с оценки на въздействието или подобни предварителни оценки (10 от 16-те анализирани от одиторите инструмента не са били подкрепени от оценки на въздействието). По отношение на инструментите, покрити от тавана на собствените ресурси, Комисията е обосновала това с неотложността на конкретните предложения за тяхното създаване (напр. NextGenerationEU, SURE и ЕМФС). Според ЕСП в останалите случаи подобен анализ е щял да бъде полезен, въпреки че за тях официално не се е изисквала оценка на въздействието, тъй като конкретният инструмент не е бил инициатива на Комисията (напр. Европейският механизъм за подкрепа на мира, ЕМС, ЕИФС и МОЗГ) или е бил създаден преди изискването за оценки на въздействието (например ППБ, заеми от ЕВВРАТОМ и Макрофинсова помощ).

36 Липсата на надлежни оценки на въздействието или на други подобни оценки не позволява също така да се защити твърдението, че създаването на извънбюджетен инструмент е за предпочитане пред използването на бюджета на ЕС, както и да се покаже, че предложеният инструмент е бил най-ефективният вариант (анализ на разходите и ползите).

При повечето от анализираните инструменти има клаузи за прекратяване на действието или за преразглеждане

37 Включването на разпоредби за прекратяване на действието при изготвянето на нов инструмент е добра практика и позволява да се избегнат ненужни или излишни инструменти в дългосрочен план³⁰. При повечето от анализираните от ЕСП инструменти се съдържа клауза за прекратяване, с която се определя техният срок на действие, или клауза за редовно преразглеждане, изискваща преглед на причините за запазване на инструментите. Анализът на ЕСП установи, че тези клаузи се прилагат съгласно предвиденото в законодателните актове. Изключение от тази практика е механизмът за заеми от ЕВРАТОМ, в който няма такива клаузи (вж. каре 2).

Разнородност в правилата за управление, източниците на финансиране и условните задължения

38 Инструментите трябва да бъдат възможно най-съгласувани, като се отчитат техните специфични характеристики. За по-голямата прозрачност, опростеност и ефективност на тяхната работа може да допринесе създаването на единна рамка, в която да се определят общи принципи за изготвяне и хармонизация на правилата за управление³¹.

Правилата за управление се различават значително

39 За да оцени доколко са съгласувани инструментите в рамките на финансовата среда на ЕС, ЕСП проследи различните правила за управление, като провери основните законодателни актове и сравни процедурите по вземане на решения за сходни инструменти. Направен беше и анализ на влиянието на различните механизми за управление.

40 Отделните инструменти, които бяха анализирани, имат основание в различни основни актове. Те се простират от договори, сключени от конкретна група държави членки (като ЕМС, подписани от държавите членки от еврозоната), до регламенти на Съвета (като SURE). Що се отнася до МФП (вж. точка 83) отсъствието на рамков регламент означава, че решенията за отпускане на заеми и съответните условия по тях се приемат според конкретния случай. Липсата на обща рамка за въвеждането на новите инструменти обуславя твърде разнообразни правила за управление.

41 И докато посочените по-горе различия в правилата могат донякъде да се обяснят с различните характеристики на инструментите, то при сходни механизми от финансовата среда на ЕС също беше установено наличие на различни правила за управление. Така например при различните инструменти за финансова помощ се наблюдава различие в начина на управление (вж. каре 3).

42 В един от случаите специфичните правила за управление засягат дълговите позиции на държавите членки. ЕИФС е частно дружество, за което е приложимо законодателството на Люксембург, и не се счита за международна организация за целите на критериите за националните сметки. По тази причина заемните суми от ЕИФС трябва да се отчитат като държавен дълг на държавите членки, които гарантират неговия капитал³³. Следователно заемите, сключени на пазарите, се отразяват в националните сметки на държавите членки като дълг. Това не важи за други подобни инструменти, като например ЕМС, или за тези, които са в съответствие с решението за определяне на тавана за собствените ресурси (ЕМФС, ППБ, МФП, заеми от ЕВРАТОМ и SURE), тъй като в националните сметки не се вписват данни за международни организации.

43 Други примери са Фондът за иновации и Модернизационният фонд, наскоро създадени инструменти със сходни източници на финансиране, видове подпомагане и цели (вж. каре 4). Въпреки че и двете схеми за подпомагане са безвъзмездни, правилата им за управление са различни: основните решения относно Фонда за иновации се вземат от Комисията, а решенията за Модернизационния фонд се вземат от Инвестиционен комитет, съставен предимно от представители на държавите членки — бенефициенти.

Източниците на финансиране са разнообразни

44 За да оцени степента на съгласуваност на финансовата среда на ЕС, ЕСП проследи произхода на средствата, използвани от инструментите, и ги групира според различните източници.

45 Установено бе, че ЕМС, ЕИФС, ЕМФС, ППБ, МФП, заемите от Евратом, NextGenerationEU, SURE и собствените операции на ЕИБ набират средства чрез заеми на финансовите пазари. Подкрепените от InvestEU и ЕФУР+ операции по финансиране и инвестиции се подбират и оценяват от партньорите по изпълнението за финансиране (въпреки че са покрити от бюджетна гаранция, която е предоставена от ЕС и е частично провизирана от бюджета на ЕС). Модернизационният фонд и Фондът за иновации се финансират чрез приходите от тръжна продажба на квоти по СТЕ на ЕС. ЕФП се финансира от финансовите институции, които са част от банковия съюз, а МОЗГ се състои от преки заеми за Гърция от държавите членки на еврозоната. Европейският механизъм за подкрепа на мира се финансира чрез преки вноски от държавите членки. На фигура 4 са показани различните източници на финансиране за анализираните от ЕСП инструменти.

Различни начини на обезпечаване на условните задължения

46 Ефективно управление на активите и пасивите означава публичните инвестиции да предлагат добро съотношение между цена и качество, активите да се документират и управляват, да се установяват фискалните рискове, а дълговете и гаранциите да се планират, одобряват и проследяват благоразумно³⁴. Това се отнася и за условните задължения, които вероятно могат да възникнат в бъдеще, и за възможностите за тяхното обезпечаване с ресурси.

47 Инструментите, които включват заемане на средства на финансовите пазари (вж. точка 45), пораждат условни задължения за ЕС и държавите членки. В зависимост от инструмента тези задължения се обезпечават по различен начин. Това може да стане посредством бюджетна гаранция (вж. приложение II), чрез маржа до тавана на собствените ресурси (вж. фигура 2), по изключение — чрез увеличаване на тавана на собствените ресурси или чрез използване на внесен капитал и допълнителни гаранции от държавите членки. На фигура 5 е показано как се обезпечават условните задължения.

48 Заемите за инструменти, които не се покриват от тавана на собствените ресурси, се финансират от пазарите (ЕИФС и ЕМС). Определен процент от тези инструменти представлява внесен капитал, а държавите членки предоставят допълнителни гаранции в подкрепа на съответните операции по получаване на заеми. При ЕИФС гаранциите покриват 165 % от заетите суми. Тази свръхгаранция е необходима, за да се гарантира най-висока кредитоспособност на инструментите за финансиране, емитирани от ЕИФС. По подобни причини капиталът на ЕМС възлиза на 704,8 млрд. евро (от които 80,5 млрд. евро са внесени, а останалата част е капитал, който може да бъде изискан за внасяне), а капацитетът му за отпускане на заеми е 500 млрд. евро. След присъединяването на Хърватия към ЕМС през 2023 г., одобреният капитал на ЕМС ще нарасне на 708,5 млрд. евро.

49 Инструментите, основаващи се на бюджетни гаранции (InvestEU и EFSD+), са частично провизирани. Целта на провизията е да покрие нетните очаквани загуби и освен това да осигури достатъчен защитен буфер. Тъй като бюджетът на ЕС (ограничен от тавана на МФР) е крайното средство за обезпечение при неизпълнение на задълженията по тези инструменти, провизията има за цел да го защити от вероятно неизпълнение на задълженията. Заемите за държави извън ЕС, предоставени от ЕВРАТОМ или МФП, са също частично провизирани и като цяло се покриват от бюджета на ЕС. Сумите, заделени за провизиране на бюджетните гаранции и заемите за държави извън ЕС, се управляват в общ фонд „Провизии“ (вж. приложение II).

50 При заемите за инструменти, обезпечени в рамките на тавана на собствените ресурси, които предоставят подкрепа за държавите членки (ППБ и ЕМФС), директно се използва „бюджетният марж“ (вж. точка 15) като косвена гаранция за пазарите, че средствата ще бъдат изплатени, ако кредитополучателят не изпълни задълженията си. Следователно съответните суми трябва да бъдат внимателно наблюдавани, за да се гарантира, че маржът се поддържа на равнище, което не променя способността да се изискват необходимите за бюджета на ЕС суми. По същия начин и SURE може да използва наличния марж до тавана на собствените ресурси. Наред с това всички държави членки са били приканени да предоставят допълнителна гаранция в размер на общо 25 млрд. евро (25 % от капацитета на SURE).

51 В тази връзка има значителни разлики. При ППБ и SURE всички държави членки гарантират чрез маржа до тавана на собствените ресурси сумите, отпуснати на държавите членки, ползващи се от механизма. Що се отнася до ЕМФС нещата стоят по-различно, тъй като регламентът за ЕМФС³⁵ предвижда, че когато се предоставя финансова помощ на държава членка от еврозоната, държавите членки извън нея получават пълна компенсация за всички задължения, които биха могли да възникнат в резултат на непогасяване на финансовата помощ от страна на съответната държава³⁶.

52 Това води до различно отношение към отделните държави членки, за което ЕСП не откри никакво основание. Държавите членки от еврозоната носят отговорност за изплащането на всяка помощ, предоставена на държави членки извън еврозоната (чрез ППБ), докато държавите членки извън еврозоната не са отговорни за изплащането на помощта, предоставена на държавите членки от еврозоната (чрез ЕМФС).

53 С NextGenerationEU се въведе нов формат за обезпечаване на заемите, получавани от пазарите. Временното увеличение на тавана на собствените ресурси с 0,6 % осигури възможност за получаване на средства на пазарите чрез разнообразни стратегии за финансиране.

Публичната отчетност за финансовата среда на ЕС е само частична

ЕС е въвел интегрирано отчитане, но не всички инструменти са обхванати

54 За да се подпомага вземането на решения и подходящият контрол, годишните финансови отчети за всички инструменти следва да се изготвят изчерпателно и своевременно. Те трябва да бъдат придружавани от цялостен преглед на финансовата среда на ЕС³⁷.

Комисията изготвя няколко доклада, но нито един от тях не съдържа преглед на всички инструменти на финансовата среда на ЕС

55 В съответствие с Финансовия регламент Комисията изготвя интегрирани отчети за финансите и управленската отговорност³⁸, включително годишните отчети на ЕС. Годишните отчети на ЕС съдържат информация за инструментите, които се покриват от тавана на собствените ресурси. Допълнителна информация за тези инструменти предоставят и останалите изисквани от Финансовия регламент доклади (например доклада за финансовите инструменти, бюджетните гаранции, финансовата помощ и условните задължения³⁹ или 13-те работни документа, приложени към бюджета на ЕС за 2022 г.). Макар че в тези документи са изложени подробно конкретни аспекти, те не дават обща представа за всички инструменти на финансовата среда на ЕС. Не са включени инструментите, които не се покриват от тавана на собствените ресурси, а именно ЕФП, ЕМПМ, Модернизационния фонд, ЕМС, ЕИФС и МОЗГ.

56 През 2021 г. Комисията за първи път⁴⁰ изготви Доклад за бюджетната прозрачност вследствие на междуинституционалното споразумение между Комисията, Европейския парламент и Съвета в рамките на МФР⁴¹. В доклада се предоставя информация за някои инструменти, които не се покриват от тавана на собствените ресурси (напр. ЕИФС и ЕМС). Тази информация представлява общ преглед на инструментите, обобщени по видове и съдържа връзки към източници на допълнителна информация за всеки от тях. Следва да се отбележи, че в доклада не са обхванати собствените операции на ЕФП, МОЗГ и ЕИБ. Към момента на изготвяне на доклада Европейският инструмент за подкрепа на мира и Модернизационният фонд не са били активни.

57 ЕСП установи, че за инструментите, които не са посочени в годишните отчети на ЕС, обикновено се води редовна финансова отчетност съгласно изискванията на специфичното законодателство, приложимо за всеки от тях. Изключения правят Европейският механизъм за подкрепа на мира, чието правно основание не предвижда изрична отчетност пред обществеността или пред Европейския парламент (редовна финансова отчетност следва да се дава единствено пред Съвета); и МОЗГ, за който Комисията изготвя тримесечни доклади относно дължимите от Гърция суми и вземанията на държавите членки. Това се изисква от споразумението между кредиторите и се изпраща на кредитополучателя и заемодателя с цел изчисляване на лихвата, но не е публично достояние.

В одита за резултатите от изпълнението на инструментите, които не са обхванати от правомощията за одит на ЕСП, има пропуски

58 Международните стандарти за върховните одитни институции (т.е. стандартите ИНТОСАЙ) изискват всички публични финансови операции, независимо дали и как са отразени в националните бюджети, да подлежат на одит от върховните одитни институции⁴². За осигуряване на пълна отчетност и прозрачност от съществено значение е надеждният и изчерпателен външен одит⁴³. Договорите определят ЕСП като външен одитор на ЕС⁴⁴. На фигура 6 са показани инструментите, за които ЕСП има правомощия за одит, както и инструментите, за които няма такива.

59 ЕСП има правомощия за одит на повечето инструменти, включени в настоящия анализ. В приложение III са обобщени договореностите за външен одит за инструментите, които не са обхванати от правомощията за одит на ЕСП. Финансовите отчети на ЕМС, ЕИФС и ЕИБ съдържат становището на частен външен одитор, което се изготвя в съответствие с международните одитни стандарти. Тъй като Европейският механизъм за подкрепа на мира и Модернизационният фонд са създадени едва наскоро, публичните външни одитори все още не са изготвили одитен доклад. В договореностите обаче се предвижда финансовите отчети да бъдат одитирани съгласно международните стандарти за одит. Що се отнася до МОЗГ, правомощия за одит имат върховните одитни институции на държавите членки, предоставящи заемите.

60 ЕСП е подчертавала и преди колко е важно да разполага с правомощия за одит⁴⁵ и се е произнасяла в полза на това, че следва да бъдат предоставени правомощия за публичен одит на всякакъв вид финансиране на политиките на ЕС, както и че ЕСП следва да бъде поканена да извършва одит на всички органи, създадени чрез споразумения извън правния ред на ЕС за изпълнение на политиките му. Това включва ЕМС и операциите на ЕИБ, които не са свързани с бюджета на ЕС, като ЕСП отбелязва също, че в някои случаи може да е необходима законодателна промяна, за да се предоставят правомощия за извършване на публичен одит⁴⁶. В Становище 2/18⁴⁷ EСП също така предлага ЕМС да ѝ предостави правомощия за преодоляване на установените пропуски в одита на изпълнението. В отговора си на становището на ЕСП ЕМС посочва, че настоящите механизми за извършване на одит на ЕМС съответстват на добрите практики на международните финансови институции. Освен това Съветът на одиторите на ЕМС припомня, че въпросът дали други разпоредби за одит и отчетност могат да бъдат целесъобразни в бъдеще следва да се разгледа от страните по Договора за ЕМС.

61 Европейският парламент също е призовавал за по-активно участие на ЕСП в одита на тези инструменти. Така например той е приканвал Съвета да измени член 12 от Протокол № 5, приложен към ДЕС и ДФЕС, за да се даде на ЕСП роля в одита на акционерния капитал на ЕИБ⁴⁸. Друг пример е резолюцията на Европейския парламент относно предложението на Комисията за Европейски паричен фонд, в която се прави заключението⁴⁹, че в случаите, когато се използват ресурси от бюджета на ЕС, ЕСП следва да се счита за независим външен одитор и да ѝ бъде отредена изрична и официална роля в процедурата по освобождаване от отговорност във връзка с изпълнението на бюджета⁵⁰.

Липсва демократичен контрол от Европейския парламент върху инструментите, които не се покриват от тавана на собствените ресурси

62 Публичният контрол е от съществено значение при създаването на нови инструменти и надзора върху прилагането им с цел да се осигури тяхната законосъобразност, основателност и отчетност⁵¹. Това следва да важи за всеки инструмент, който привлича публични средства, дори и извън бюджетната рамка.

63 ЕСП установи, че Европейският парламент има общи правомощия за надзор върху инструментите, покрити от тавана на собствените ресурси (вж. фигура 7). За някои от тях Европейският парламент упражнява ограничен надзор, което се изразява в това, че макар да не осъществява официална процедура по освобождаване от отговорност във връзка с изпълнението на бюджета, той бива уведомяван за ключови решения. По отношение на инструментите, които не се покриват от тавана на собствените ресурси (собствени операции на ЕИБ, МОЗГ, ЕМС, ЕИФС, Европейския механизъм за подкрепа на мира и Модернизационния фонд), Европейският парламент няма официални правомощия за надзор и демократичният контрол може да се упражнява само от националните парламенти. Това обаче води до пропуски, тъй като естеството или степента на обществен контрол — а оттам и на отчетност — може да се различава в зависимост от това какъв инструмент за финансиране се използва.

64 Разпоредбите за отчетност до голяма степен отразяват правилата при вземането на решения за създаването на нов инструмент. За създаването на някои от инструментите обаче не са били проведени консултации с Европейския парламент, тъй като те са учредени с междуправителствени споразумения, а не с правен акт на ЕС (ЕИФС, ЕМС и МОЗГ).

65 Освен това договорите не изискват от Европейския парламент да взема участие в създаването на инструменти, свързани с извънредни ситуации (ЕМФС, SURE и NextGenerationEU)⁵². Това е признато и до известна степен преодоляно в съвместната декларация от 2020 г. на Европейския парламент, Съвета и Комисията⁵³, в която трите институции постигат съгласие и установяват разпоредби за процедура на бюджетен контрол от страна на Европейския парламент и Съвета с активното съдействие на Комисията. Тази процедура следва да се прилага, когато Комисията представя предложение за нов инструмент с потенциално значителни последствия за бюджета на ЕС. Тя предвижда Европейският парламент и Съветът да предприемат действия за конструктивен диалог с цел постигане на общо становище относно отражението върху бюджета на предвиждания законодателен акт.

66 Благодарение на това споразумение контролът от страна на Европейския парламент при създаването на нови инструменти е засилен. Поради изложените по-горе причини обаче той се извършва единствено въз основа на съвместна декларация и не обхваща извънбюджетните инструменти, които нямат отражение върху бюджета.

Не са изчерпани всички възможности за опростяване на финансовата среда на ЕС

67 Бюджетът на ЕС следва да поддържа балансирано равнище на гъвкавост, за да се намали необходимостта от създаване на инструменти извън него, и е препоръчително редовно да се прави оценка на възможността за консолидиране на съществуващите инструменти⁵⁴. В настоящия раздел са описани по-подробно промените, въведени във финансовата среда на ЕС с МФР за периода 2021—2027 г. Набелязват се и областите, в които според ЕСП има възможност по-нататъшно консолидиране.

МФР за периода 2021—2027 г. — постигнат е значителен напредък в оптимизирането на финансовата среда на ЕС

По-голяма гъвкавост на бюджета на ЕС и използване на външни целеви приходи

68 За да установи дали е налице точният баланс между предвидимост и гъвкавост, ЕСП разгледа действащите разпоредби за гъвкавост на бюджета на ЕС. Това са механизми, които компенсират ограниченията, произтичащи от тавана на МФР, тъй като позволяват определянето на резерв в рамките на съществуващите граници, предназначен за посрещане на конкретни и непредвидими нужди (вж. приложение IV).

69 В настоящата МФР обхватът и капацитетът на разпоредбите за гъвкавост са увеличени и могат да достигнат общо до 21 млрд. евро⁵⁵. Благодарение на тях бюджетът на ЕС придобива по-голяма адаптивност и това му позволява да се справя с кризи, без необходимостта от създаване на специални инструменти.

70 Друг начин за избягване на създаването на нови безвъзмездни инструменти извън бюджета на ЕС са външните целеви приходи. Предимството им е, че предоставят допълнителни средства за действия, които Комисията изпълнява в съответствие с финансовите правила на ЕС. Макар че в сравнение с ползването на извънбюджетни инструменти това е подобрение, външните целеви приходи променят значително бюджета, тъй като се прибавят към сумите, договорени от бюджетния орган в рамките на годишните преговори по бюджета. Те също така са дерогация от бюджетния принцип на универсалност, съгласно който общият размер на приходите трябва да покрива общия размер на бюджетните кредити за плащания, без да се предвижда целево заделяне на средства за разходи⁵⁶.

71 Външните целеви приходи се отклоняват от обичайната бюджетна процедура, тъй като не са включени в одобрения бюджет. Същевременно обаче както източникът, така и предназначението на средствата са определени в специфични правни актове, като например Регламента за NextGenerationEU и основните актове за установяване на разходните програми, които се ползват от него. Поради специфичния си характер външните целеви приходи не са включени в разходните функции на МФР⁵⁷ и съответните суми не се „договарят“ ежегодно от бюджетния орган в рамките на годишната бюджетна процедура. Независимо от това всяка година Комисията изготвя подробни прогнози за целевите приходи⁵⁸.

72 През периода 2021—2027 г. външните целеви приходи в МФР ще се увеличат значително. Общият размер на целевите приходи, реализирани през 2020 г., възлиза на 7,4 млрд. евро бюджетни кредити за поемане на задължения и 9,7 млрд. евро бюджетни кредити за извършване на плащания. Според месечните доклади на Комисията относно допълнителните бюджетни кредити през 2021 г. сумата е скочила на 154 млрд. евро за поемане на задължения и 62,3 млрд. евро за извършване на плащания. Това увеличение се дължи най-вече на инструмента NextGenerationEU, създаден за финансиране на икономическото възстановяване на ЕС след пандемията. Друг пример за външни целеви приходи е учредяването на Фонда за иновации⁵⁹ и консолидирането му в бюджета на ЕС (вж. каре 4).

Консолидация на инструментите и последиците от кризата с COVID-19

73 За да могат инструментите извън бюджета на ЕС да продължат да функционират основателно, препоръчително е да се направи оценка дали могат да бъдат консолидирани, така че да се опрости цялостната финансова среда⁶⁰ (вж. фигура 3).

74 Значителни промени във финансовата среда на ЕС се въвеждат с МФР за периода 2021—2027 г. От една страна биват консолидирани няколко инструмента, а от друга се налага създаването на нови в отговор на кризата с COVID-19.

75 Що се отнася до инструментите, свързани с вътрешните политики на ЕС, инвестиционните инструменти за операции в рамките на ЕС се обединяват във фонда InvestEU, който съчетава 13 доскоро отделни централно управлявани финансови инструмента и бюджетната гаранция на ЕС, прилагана преди това в рамките на Европейския фонд за стратегически инвестиции (ЕФСИ).

76 В областта на външната дейност всеобхватният инструмент „Глобална Европа“ (Инструмент за съседство, сътрудничество за развитие и международно сътрудничество или ИССРМС) е събрал под един покрив повечето налични инструменти и програми. Посредством ИССРМС Комисията е „интегрирала в бюджета“ някогашния ЕФР, останал извън бюджета на ЕС в продължение на 50 години (вж. каре 5). ЕФУР+, който също функционира в рамките на ИССРМС, е обединил бюджетната гаранция на ЕС за външни дейности, доскорошния мандат на ЕИБ за външно кредитиране, регионалните механизми за смесено финансиране и обратните постъпления на средства от предишния Инвестиционен инструмент за АКТБ.

77 Прекратени са и два други инструмента: механизмът за бежанците в Турция и четири извънредни доверителни фонда на ЕС (Африка, Беку, Колумбия и Мадад). Подкрепата, предоставяна по тези инструменти, е заменена от програмата за ИССРМС — Глобална Европа в рамките на бюджета на ЕС, обезпечена с методи за предполагаемо по-ефективен отговор на нуждите, които могат да възникнат.

78 Освен това два доскоро извънбюджетни инструмента, насочени към отбраната — Механизмът за подкрепа на мира в Африка и Механизмът ATHENA — се сливат в Европейския механизъм за подкрепа на мира, като по този начин всички разходи на ЕС от военно естество се обединяват в рамките на един инструмент.

79 Въпреки усилията за консолидиране на финансовата среда на ЕС, в отговор на кризата с COVID-19 са били създадени два нови инструмента — SURE и NextGenerationEU. Трябва да се отбележи обаче, че за разлика от някои предишни механизми за противодействие на кризи (напр. МОЗГ, ЕИФС или ЕМС), SURE и NextGenerationEU са създадени в съответствие с решението за собствените ресурси (като се използва временен допълнителен таван) и по този начин са позволили по-прозрачен обществен контрол.

Сложен набор от инструменти за финансова помощ

80 Както се вижда от фигура 3, към момента съществуват осем инструмента за финансова помощ: МОЗГ, ЕИФС, ЕМС, ЕМФС, ППБ, SURE, МФП и заеми от ЕВРАТОМ. Въпреки че са били разработени, за да удовлетворяват различни потребности, като цяло всички те си приличат, тъй като използват заети средства (с изключение на МОЗГ) за предоставяне на финансова помощ на държавите членки⁶³ и някои държави извън ЕС⁶⁴. В следващите точки са представени резултатите от направения от ЕСП анализ на възможностите за консолидиране на тези инструменти за финансова помощ.

Направените опити за реформиране или актуализиране на някои от тези инструменти са неуспешни

81 ЕСП разгледа предишните предложения на Комисията за реформиране на инструментите за финансова помощ и по-долу описва защо тези опити са били неуспешни.

82 През 2012 г. Комисията е представила предложение за актуализиране на ППБ⁶⁵. Основните цели на предложението са въвеждането на нови защитни инструменти и постигането на по-голяма ефективност в процеса на вземане на решения чрез намаляване на броя на процедурните стъпки. Предложението не е одобрено от Съвета.

83 Като фактор, ограничаващ ефективността на инструмента за МФП, е посочена липсата на рамков регламент (вж. точка 40), тъй като решенията се вземат за всеки отделен случай. За да преодолее това ограничение, Комисията е внесла предложение, но след това се е наложило да го оттегли, поради противоречие между позициите на Европейския парламент и на Съвета (вж. каре 6).

84 ЕМФС е създаден като временно решение за преодоляване на финансовата криза от 2010 г. Това „временно“ решение обаче продължава да действа вече повече от 10 години. Комисията отбелязва, че ЕМФС не следва да се използва, но може да бъде активиран отново⁶⁹.

Различни заинтересовани страни призовават за включване на ЕМС и ЕИФС в „правната рамка на ЕС“

85 ЕСП направи анализ на позициите на различните ключови заинтересовани страни по отношение на съществуващите инструменти за финансова помощ, като обърна специално внимание на техните предложения за по-нататъшно консолидиране.

86 През предходните години редица заинтересовани страни са предлагали ЕМС да бъде интегриран в „правната рамка на ЕС“. Комисията е представила предложение за създаване на Европейски паричен фонд, който да преобразува ЕМС и да го включи в „правната рамка на ЕС“. ЕСП изрази задоволството си от⁷⁰ предложението на Комисията, а Европейската централна банка също публикува положително становище⁷¹. Съветът обаче не е го е одобрил (вж. каре 7).

87 Европейският парламент и преди е призовавал за интегриране на ЕМС в съвкупността от общи права и задължения, които са обвързващи за всички държави членки на ЕС (достиженията на правото на ЕС⁷⁵) или в законодателството на ЕС⁷⁶, като ЕМС също подкрепя дългосрочната цел за интегрирането си в „рамката на ЕС“, запазвайки основните характеристики на своето управление. Това е заявено от бившия председател на Еврогрупата и председател на Управителния съвет на ЕМС в писмо до тогавашния председател на Съвета от 25 юни 2018 г.⁷⁷ В хода на работата си ЕСП се увери, че тези становища са все още в сила.

88 ЕИФС е създаден за много ограничен период на дейност (без възможност за създаване на нови програми или споразумения след 30 юни 2013 г.)⁷⁸, а в рамковото му споразумение се допуска възможността за интегрирането му в ЕМС⁷⁹. Договорът за ЕМС също съдържа разрешителни клаузи⁸⁰, които позволяват ЕИФС да бъде интегриран в ЕМС. Новият Договор за ЕМС, понастоящем в процес на ратификация, допълнително опростява тези клаузи, за да се даде възможност за интегриране на ЕИФС⁸¹. Въпреки тях обаче ЕИФС все още не е интегриран в ЕМС.

Инструментите за финансова помощ все още не са консолидирани

89 ЕСП потърси отговор на въпроса дали е оправдано всяка отделна съществуваща финансова помощ да остане обособена или има поле за консолидация.

90 Повечето от тези инструменти са създадени като ответна реакция на извънредна ситуация, а МОЗГ, ЕИФС, ЕМФС и SURE са изрично учредени като преходни или временни решения. В момента вече не действат нито МОЗГ, нито ЕИФС, но техните активи все още се поддържат и управляват отделно от другите инструменти. Въпреки че за създаването и на осемте инструмента за финансова помощ е имало основание, те все още не са консолидирани.

91 В предложението си за учредяване на Европейски паричен фонд Комисията също е посочила необходимостта от консолидация: „За постигането на по-силен икономически и паричен съюз ни трябва по-силно управление и по-ефикасно използване на наличните ресурси. Сегашната система представлява съчетание от различни решения, вземани за преодоляване на безпрецедентната криза. Това в някои случаи е довело до многократно нарастване на инструментите и усложняване на правилата, което създава затруднения и рискове от дублиране. Повечето взаимодействия, опростените процедури и обединяването на междуправителствените споразумения чрез включване в правната уредба на ЕС биха подсилили управлението и вземането на решения“⁸².

92 Необходимостта от консолидиране и задълбочен преглед на всички посочени финансови инструменти намери своето потвърждение в кризата с COVID-19. Въпреки че чрез ЕМС е създадена специална кредитна линия, свързана с COVID-19, за предоставяне на бърза помощ на държавите членки от еврозоната, тя всъщност не е била използвана. Инструментът SURE обаче е създаден при извънредна ситуация, но свързаните с това заеми са използвани от 19 държави членки.

Заключения и препоръки

93 Европейската сметна палата заключава, че дори да е имало основания за създаването на нови видове инструменти, възприетият подход „на парче“ при изграждането на финансовата среда на ЕС е довел до съвкупност от разнородни инструменти с различни източници на финансиране и механизми за управление.

94 Установено бе, че новите инструменти са създадени в отговор на възникналите предизвикателства на политиката и на правните или практическите ограничения при използването на съществуващите инструменти. Въпреки това повечето разгледани от одиторите инструменти (10 от 16), включително тези, които не са били предложени от Комисията, не са следвали добрата практика да привеждат ясни доказателства, че избраният вариант и неговата концепция са били най-подходящите (вж. точки 34—36). В резултат на това правилата за управление на някои сходни инструменти се различават значително, което създава допълнителна сложност (вж. точки 39—43).

Препоръка 1 — Комисията да следи за извършването на необходимата предварителна оценка на концепцията и вариантите на всички нови инструменти

Комисията следва:

1. в рамките на съществуващата рамка да следи за това всеки нов предложен инструмент да съдържа оценка на избраната концепция и необходимостта от създаването на такъв инструмент в рамките на или извън бюджета на ЕС, и
2. да споделя тази добра практика със Съвета с оглед на прилагането ѝ към нови инструменти, които не са предложени от Комисията.

Целеви срок за изпълнение — 2024 г.

95 Европейската сметна палата установи също така, че не всички инструменти разполагат с надлежни механизми за публична отчетност. Независимо от подобренията в отчитането, няма консолидирана информация за съвкупността от всички инструменти. Въпреки че наскоро въведеният Доклад за бюджетната прозрачност е положителна стъпка, в него не са обхванати всички инструменти (вж. точки 55 и 56).

Препоръка 2 — Комисията да събере и публикува информация относно цялостната финансова среда на ЕС

Комисията следва да събере и публикува информация общо за всички инструменти на финансовата среда на ЕС.

Целеви срок за изпълнение — 2024 г.

96 Бяха установени също пропуски в одита за резултатите от изпълнението на тези инструменти, които не са обхванати от правомощията за одит на Европейската сметна палата (вж. точки 59—61), както и липса на разпоредби за контрол от страна на Европейския парламент на инструментите, които не се покриват от тавана на собствените ресурси (вж. точки 62 и 63). В предишни публикации ЕСП е предлагала да бъдат предоставени правомощия за публичен одит на всякакъв вид финансиране на политиките на ЕС и че ЕСП следва да бъде поканена да извършва одит на всички органи, създадени чрез споразумения извън правния ред на ЕС за изпълнение на политиките му. Това включва Европейския механизъм за стабилност и операциите на ЕИБ, които не са свързани с бюджета на ЕС, като се отбелязва също, че в някои случаи може да е необходима законодателна промяна, за да се предоставят правомощия за извършване на публичен одит. EСП също така предложи ЕМС да ѝ предостави правомощия, така че да бъдат преодолени установените пропуски в извършването на одит на изпълнението. Тук отново повтаряме тези предложения. Също така, Европейският парламент и съответните институции биха могли да изготвят споразумение, което да позволява осъществяването на контрол от страна на Европейския парламент, в допълнение към съществуващия надзор от националните парламенти.

97 За разлика от Фонда за иновации, Модернизационният фонд е създаден извън бюджета на ЕС (вж. точка 43). Това е довело до различни правила за управление, липса на надзор от страна на Европейския парламент и липса на правомощия на ЕСП за извършване на одит (вж. точки 43, 59—61 и 63).

98 ЕСП оценява постигнатия напоследък напредък в консолидирането на различни видове инструменти в бюджета на ЕС, но въпреки това отбелязва, че възможностите за опростяване все още не са изчерпани. Установено бе, че многогодишната финансова рамка за периода за периода 2021—2027 г. е довела до значителен напредък по отношение на консолидирането на финансовата среда на ЕС, по-специално чрез интегрирането в бюджета на ЕС на действия, финансирани преди това от Европейския фонд за развитие. ЕС също така е консолидирал редица инвестиционни инструменти от бюджета си в рамките на InvestEU и Инструмента за съседство, сътрудничество за развитие и международно сътрудничество (включително Европейския фонд за устойчиво развитие плюс) (вж. точки 73—79). ЕСП счита обаче, че има възможност за консолидиране на Модернизационния фонд в бюджета на ЕС.

Препоръка 3 — Комисията да предложи интегриране на Модернизационния фонд в бюджета на ЕС

Комисията следва да предложи включването на Модернизационния фонд в бюджета на ЕС в следващата многогодишна финансова рамка, отчитайки специфичните характеристики на Фонда.

Целеви срок за изпълнение — 2025 г.

99 По отношение на инструментите за финансова помощ, ЕСП установи, че е възможно да бъдат оптимизирани сегашните усложнени механизми (вж. точки 80—88) и да се разгледа необоснованото различно третиране (вж. точка 52). Анализът показа, че в определени случаи Комисията е установявала недостатъци в действащите разпоредби, като например в Инструмента за макрофинансова помощ и Механизма за подкрепа на платежния баланс, и е предлагала решения, които не са били възприети от законодателите (вж. точки 82 и 83). По-специално Комисията потвърждава, че функционирането на Европейския механизъм за стабилност извън „правната рамка на ЕС“ води до влошаване на управлението и процеса на вземане на решения (вж. точка 91). Редица заинтересовани страни, включително председателите на Комисията, Съвета, Европейската централна банка, Европейския парламент и Еврогрупата, призовават за включване на Европейския механизъм за стабилност (и Европейския инструмент за финансова стабилност) в „правната рамка на ЕС“ (вж. точки 85—91). Бившият председателя на Еврогрупата и председателят на Съвета на управителите на Европейския механизъм за стабилност също споделят възгледа за интеграция (вж. точка 87). Във връзка с това трябва да се отбележи, че свързаните с COVID кредитни линии на Европейския механизъм за стабилност не са в действителност използвани от държавите членки, за разлика от други механизми за реакция при кризи, създадени от Комисията, като например Европейския инструмент за временна подкрепа за смекчаване на рисковете от безработица при извънредни ситуации (SURE) и NextGenerationEU (вж. точка 92).

Препоръка 4 — Комисията да предложи интегриране и консолидиране на съществуващите инструменти за финансова помощ

Комисията следва:

1. да си сътрудничи с Европейския парламент, Съвета и Европейския механизъм за стабилност с оглед на постигането на обща позиция относно интегрирането на Европейския механизъм за стабилност в „правната рамка на ЕС“;
2. да представи нови законодателни предложения с оглед консолидирането на съществуващите инструменти за финансова помощ.

Целеви срок за изпълнение — 2025 г.

Настоящият доклад беше приет от Одитен състав V с ръководител Jan Gregor — член на Европейската сметна палата, в Люксембург на 17 януари 2023 г.

Приложения

Приложение I — Размер и капацитет на анализираните от ЕСП инструменти

Приложение II — Условни задължения и общ фонд „Провизии“

Бюджетната рамка на ЕС съдържа три основни източника на условни задължения:

• Бюджетни гаранции — гаранции, предоставени на партньорите по изпълнението (най-значимите от тях са групата на ЕИБ). За МФР за периода 2021—2027 г. тези гаранции са обединени в две основни направления: InvestEU и ЕФУР+. Също така има и наследени бюджетни гаранции от предходни МФР, които обхващат ЕФСИ, ЕФУР и мандата за външно кредитиране. По всички тези инструменти ЕС предоставя гаранции за загуби от гарантираните операции по финансиране и инвестиране от партньорите по изпълнението;
• Финансова помощ за държави извън ЕС — за МФР за периода 2021—2027 г. това важи за заемите от МФП и Евратом. При нея всеки заем се финансира от съответна облигация на ЕС, която напълно съответства на заема от ЕС. Задълженията за ЕС са условни, тъй като за уреждане на дълг на ЕС не са необходими ресурси на ЕС, освен ако държавата бенефициент не изпълни задълженията си;
• Финансова помощ за държавите членки на ЕС — както в случаите с ППБ, ЕМФС, SURE и наследените от Евратом заеми за държавите членки. Тук се наблюдава сходство с финансовата помощ за държави извън ЕС, но заемите се отпускат на държави членки на ЕС.

Условните задължения, произтичащи от финансова помощ за държавите членки на ЕС, не се провизират. Следователно, ако дадена държава членка не изпълни задължението си за погасяване, ЕС следва да изтегли необходимите суми от другите държави членки, като използва наличния марж между тавана на МФР и тавана на собствените ресурси.

За разлика от това условните задължения, произтичащи от бюджетни гаранции и от финансова помощ за държави извън ЕС, са частично провизирани. Тази провизия има за цел да покрие предвидените загуби и включва марж за непредвидени загуби (процентът на провизиите варира между 9 % и 50 % в зависимост от инструмента). Тя защитава бюджета на ЕС от неизпълнение, но изисква парите да бъдат „парирани“ във фонд.

В минали периоди сумите, заделени за предоставяне на бюджетни гаранции, са били управлявани отделно (всеки гаранционен фонд е имал отделно управление), а в някои случаи е бил делегиран на партньорите по изпълнението (напр. групата на ЕИБ). Промените, въведени с член 212 от Финансовия регламент, обаче изискват провизиите, предназначени за покриване на финансовите задължения, произтичащи от финансови инструменти, бюджетни гаранции или финансова помощ, да се държат в общ фонд „Провизии“ (ОФП). Комисията взе решение да учреди в МФР за периода 2021—2027 г. ОФП, който до момента обхваща провизии за всички бюджетни гаранции и финансова помощ за държави извън ЕС и който се управлява централно от нея. В края на 2021 г. активите, управлявани от ОПФ, са възлизали на 12,3 млрд. евро.

Комисията определя учредяването на ОФП и прехвърленото към нея управление на съответните активи като важна стъпка към консолидиране на финансовата среда на ЕС, тъй като по този начин под един покрив се обединяват няколко близки инструмента (гаранционни фондове), съществуващи в рамките на различни политики и програми.

Приложение III — Инструменти, за които ЕСП няма изрични права за одит

Приложение IV — Разпоредби за гъвкавост на бюджета

Разпоредбите за гъвкавост на бюджета на ЕС могат да бъдат групирани в пет клъстера:

1. Изменения и корекции на бюджета:

• Писма за внасяне на корекции (преди изпълнението на бюджета);
• Коригиращи бюджети (по време на изпълнението на бюджета);
• Технически корекции, специфични корекции (напр. поради инфлация).

1. Привличане на средства над тавана на МФР:

• Специални инструменти (до 21 млрд. евро за цялостната МФР за периода 2021—2027 г.);
  • Тематични: Резерв за солидарност и спешна помощ, Европейски фонд за приспособяване към глобализацията за съкратени работници, резерв за приспособяване във връзка с последиците от Брексит (задействан с решение на бюджетния орган);
  • Нетематични: Единен инструмент за маржовете (SMI), Инструмент за гъвкавост (задействан с решение на бюджетния орган, а в случай на корекции на плащанията — пряко от Комисията).

• Гаранции за финансова помощ на държавите членки (задействане на гаранция, ако дадена държава членка не е в състояние да изплати заеми, предоставени като финансова помощ);
• Процедури за външни целеви приходи (допълване на конкретни бюджетни редове от външни източници).

1. Процедури, позволяващи прехвърляне на ресурсите в рамките на годишния бюджет и от година в година:

• Трансфери (преместване на предвидените суми самостоятелно от Комисията или след одобрение от или уведомяване на бюджетния орган съгласно правилата и ограниченията на Финансовия регламент);
• Преноси (пренасяне на неизползвани суми от текущата година към следващата, при спазване на условията, предвидени във Финансовия регламент);
• Повторно използване на отменени бюджетни задължения (повторно използване на суми, които не са били изпълнени според предвиденото и които в противен случай биха били отменени съгласно правилата на Финансовия регламент).

1. Вградена гъвкавост на програмата:

• Непрограмирани суми и механизми за гъвкавост по програмите на ЕС;
• Гъвкавост в рамките на функциите (15 % гъвкавост за всяка разпределена по програма сума, при спазване на тавана на конкретната бюджетна функция).

1. Провизиране и резерви:

• Дялове на провизиите (суми, предвидени като временни, които могат да се използват само след одобрение от бюджетния орган);
• Отрицателен резерв (резерв в размер до 200 млн. EUR).

Съкращения

БВП: Брутен вътрешен продукт

БНД: Брутен национален доход

БНП: Брутен национален продукт

ЕИБ: Европейска инвестиционна банка

ЕИП: Европейско икономическо пространство

ЕИФС: Европейски инструмент за финансова стабилност

ЕМПМ: Европейски механизъм за подкрепа на мира

ЕМС: Европейски механизъм за стабилност

ЕМФС: Европейски механизъм за финансово стабилизиране

ЕФП: Единен фонд за преструктуриране

ЕФПГ: Европейски фонд за приспособяване към глобализацията за съкратени работници

ЕФР: Европейски фонд за развитие

ЕФУР: Европейски фонд за устойчиво развитие

ЕФУР+: Европейски фонд за устойчиво развитие плюс

ИССРМС: Инструмент за съседство, сътрудничество за развитие и международно сътрудничество

МВУ: Механизъм за възстановяване и устойчивост

МОЗГ: Механизъм за отпускане на заеми на Гърция

МФ: Модернизационен фонд

МФП: Макрофинансова помощ

МФР: Многогодишна финансова рамка

ППБ: Платежен баланс

СТЕ: Схема на ЕС за търговия с емисии

ФИ: Фонд за иновации

APF: Механизъм за подкрепа на мира в Африка

BAR: Резерв за приспособяване във връзка с последиците от Брексит

FI: Инструмент за гъвкавост

SEAR: Резерв за солидарност и спешна помощ

SURE: Европейски инструмент за временна подкрепа за смекчаване на рисковете от безработица при извънредни ситуации

Речник на термините

Бюджетна гаранция: Ангажимент за използване на бюджета на ЕС за компенсиране на всички претърпени загуби, настъпили, в случай че бенефициентът не изпълни задълженията си, като например неизпълнение по заем.

Европейска инвестиционна банка: Банката на ЕС, собственост на държавите членки, която предоставя финансиране за проекти в подкрепа на политиката на ЕС, главно в рамките на ЕС, но също и извън него.

Европейски инструмент за финансова стабилност: Временен механизъм за преодоляване на кризи, създаден през 2010 г. от държавите членки от еврозоната с цел подпомагане на Гърция, Ирландия и Португалия.

Европейски механизъм за подкрепа на мира: Инструмент, финансиран от държавите членки за засилване на възможни съвместни начинания в държави извън ЕС в областта на отбраната и предотвратяването на конфликти.

Европейски механизъм за стабилност: Постоянен механизъм за преодоляване на кризи чрез предоставяне на финансова помощ на всяка от 19-те държави членки от еврозоната, която изпитва или е вероятно да изпита финансови затруднения.

Европейски механизъм за финансова стабилност: Механизъм за преодоляване на кризи, чрез който се предоставя финансова помощ на всяка държава членка на ЕС, изпитваща финансови затруднения.

Европейски структурни и инвестиционни фондове: Петте основни фонда на ЕС, които заедно подпомагат икономическото развитие в целия ЕС в периода 2014—2020 г.: Европейският фонд за регионално развитие, Европейският социален фонд, Кохезионният фонд, Европейският земеделски фонд за развитие на селските райони и Европейският фонд за морско дело и рибарство.

Европейски фонд за развитие: Фонд на ЕС, управляван извън общия бюджет до 2021 г., който предоставя помощ за развитие на държавите от Африка, Карибите и Тихоокеанския басейн, както и на отвъдморските страни и територии, свързани с ЕС чрез държавите членки.

Европейски фонд за стратегически инвестиции: Въведена от Комисията съвместно с ЕИБ програма, като част от Плана за инвестиции за Европа, за привличане на инвестиции в проекти за насърчаване на растежа и заетостта в ЕС.Заменен през 2021 г. от InvestEU.

Европейски фонд за устойчиво развитие плюс: Пакет от безвъзмездни средства, гаранции и други финансови инструменти от ЕС за насърчаване на устойчиво и приобщаващо икономическо и социално развитие и повишаване на социално-икономическата устойчивост, главно в Африка и съседните на ЕС държави.

Единен фонд за преструктуриране: Обединени средства от финансови институции в банковия съюз на ЕС, използвани за защита на вложителите и данъкоплатците в случай на фалит на банка.

Извънредни доверителни фондове на ЕС: Управляван от ЕС фонд, който обединява финансови средства от различни източници с цел финансиране на действията на международната общност в случай на спешна ситуация или продължителна криза, обикновено в развиващи се страни.

Макрофинансова помощ: Вид финансова помощ, която ЕС предоставя на страните партньори, изпитващи затруднения с платежния баланс или бюджета.

Мандат на ЕИБ за външно кредитиране: Мандат на ЕИБ, предоставен от ЕС и гарантиран с неговия бюджет, за извършване на операции по финансиране в държави партньори.

Механизъм за възстановяване и устойчивост: Механизмът на ЕС за финансова подкрепа с цел смекчаване на икономическото и социалното въздействие на пандемията, предизвикана от Covid-19, и стимулиране на възстановяването, като същевременно се насърчава екологичната и цифровата трансформация.

Механизъм за отпускане на заеми на Гърция: Инструмент на ЕС, състоящ се от обединени двустранни заеми от държавите членки от еврозоната, създаден през 2010 г. като отговор на финансовата криза в Гърция.

Механизъм за подкрепа на платежния баланс: Механизъм на ЕС за предоставяне на средносрочни заеми на държави членки извън еврозоната, които изпитват или е вероятно да изпитат затруднения в платежния си баланс или движението на капитали.

Модернизационен фонд: Програма на ЕС, в която се използват приходите от схемата на ЕС за търговия с емисии за подпомагане на 10 държави членки да постигнат целите в областта на енергетиката за 2030 г.

Общ фонд „Провизии“: Фонд за покриване на потенциални задължения, произтичащи от финансови инструменти, бюджетни гаранции и финансова помощ.

Освобождаване от отговорност във връзка с изпълнението на бюджета: Годишно решение на Европейския парламент, с което на Комисията се дава окончателно одобрение за изпълнението на бюджета.

Схема за търговия с емисии: Схема за намаляване на емисиите въз основа на горна граница на общите емисии чрез разпределяне на квоти на дружества или организации, отделящи CO2, които могат да ги купуват и продават в зависимост от нуждите си.

Условни задължения: Евентуално задължение за плащане, което може да възникне в зависимост от изхода от дадено бъдещо събитие.

Финансова помощ: Подкрепа за държавите под формата на заеми, които са обвързани с прилагането на политики, предназначени за справяне с определени икономически проблеми.

Фонд за иновации: Програма на ЕС, в която се използват приходите от схемата на ЕС за търговия с емисии за подпомагане на иновативни технологии с ниски нива на въглеродни емисии.

Целеви приходи: Средства, постъпващи в бюджета на ЕС, които могат да бъдат използвани само за точно определена цел.

InvestEU: Програма за привличане на частни инвестиции в проекти от стратегическо значение за ЕС.

NextGenerationEU: Пакет за финансиране в помощ на държавите членки на ЕС при възстановяването от икономическото и социалното въздействие на пандемията от COVID-19.

Отговори на Комисията

https://www.eca.europa.eu/bg/Pages/DocItem.aspx?did=63502

Хронология

https://www.eca.europa.eu/bg/Pages/DocItem.aspx?did=63502

Одитен екип

Специалните доклади на ЕСП представят резултатите от нейните одити на политиките и програмите на ЕС или теми, свързани с управлението, в конкретни бюджетни области. ЕСП подбира и разработва одитните си задачи така, че те да окажат максимално въздействие, като отчита рисковете за изпълнението или съответствието, проверявания обем приходи или разходи, предстоящите промени, както и политическия и обществения интерес.

Настоящият одит на изпълнението беше извършен от одитен състав V „Финансиране и администрация на ЕС“, с ръководител Jan Gregor— член на ЕСП. Одитът беше ръководен от члена на ЕСП François-Roger Cazala със съдействието на Dirk Pauwels — ръководител на неговия кабинет, и Stéphanie Girard — аташе в кабинета; Alberto Gasperoni — главен управител; José Parente — ръководител на задача; Jitka Benesova — заместник-ръководител на задача, Jan Olšakovský, Attila Horvay‑Kovacs, Johanna Oehlin, Paul Sime и Jesús Nieto Muñoz — одитори. Mark Smith предостави езикова подкрепа.

Бележки

¹ Договор за създаване на Европейската общност за въглища и стомана.

² Договор за създаване на Европейска икономическа общност (ЕИО).

³ Договор за създаване на Европейската общност за атомна енергия.

⁴ Договор за изменение на някои бюджетни разпоредби на договорите за създаване на Европейските общности и на Договора за създаване на Единен съвет и Единна комисия на Европейските общности.

⁵ Договор за изменение на някои финансови разпоредби на договорите за създаване на Европейските общности и на Договора за създаване на Единен съвет и Единна комисия на Европейските общности.

⁶ Междуинституционално споразумение от 29 юни 1988 г. между Европейския парламент, Съвета и Комисията относно бюджетната дисциплина и подобряването на бюджетната процедура.

⁷ Член 3 от Решение 88/376/ЕИО, Евратом на Съвета относно системата на собствените ресурси на Общностите.

⁸ Междуинституционално споразумение от 29 октомври 1993 г. между Европейския парламент, Съвета и Комисията относно бюджетната дисциплина и подобряването на бюджетната процедура.

⁹ Междуинституционално споразумение от 6 май 1999 г. между Европейския парламент, Съвета и Комисията относно бюджетната дисциплина и подобряването на бюджетната процедура.

¹⁰ Междуинституционално споразумение между Европейския парламент, Съвета и Комисията за бюджетната дисциплина и доброто финансово управление.

¹¹ Регламент (ЕС, Евратом) № 1311/2013 на Съвета за определяне на многогодишната финансова рамка за годините 2014—2020.

¹² Регламент (ЕС, Евратом) 2020/2093 на Съвета за определяне на многогодишната финансова рамка за годините 2021—2027 (Регламент за МФР за периода 2021—2027 г.).

¹³ Становище 07/2022 г.относно предложението за регламент на Европейския парламент и на Съвета за изменение на Регламент (ЕС, Евратом) 2018/1046 по отношение на установяването на диверсифицирана стратегия за финансиране като общ метод на получаване на заеми.

¹⁴ Становище № 08/2022 на ЕСП относно предложението за Регламент на Европейския парламент и на Съвета за създаване на Социален фонд за климата, ревизирано от Съвета.

¹⁵ Член 310 от Договора за функционирането на Европейския съюз (ДФЕС).

¹⁶ Регламент (ЕС, Евратом) 2018/1046 (Финансов регламент).

¹⁷ Член 314 от ДФЕС.

¹⁸ Член 312 от ДФЕС.

¹⁹ Член 62от Финансовия регламент.

²⁰ Член 70 от Финансовия регламент.

²¹ Например изследването „The next revision of the Financial Regulation and the EU budget galaxy: How to safeguard and strengthen budgetary principles and parliamentary oversight“, поискано от Европейския парламент и осъществено от Центъра за европейски политически изследвания; „EU Financing for Next Decade. Beyond the MFF 2021-2027 and the Next Generation EU“, Европейски университетски институт в сътрудничество с Центъра за авангардни изследвания „Робер Шуман“.

²² Преглед 3/2021 на ЕСП: Финансови вноски от държави извън ЕС за дейности на ЕС и държавите членки.

²³ Алън, Р. и Радев, Д. (2007 г.), „Управление и контрол на извънбюджетните фондове“ Journal on Budgeting, ОИСР, том 6/4 и „ 10-те принципа на ОИСР за добро бюджетно управление (2015 г.)“.

²⁴ Технически бележки и ръководства на МВФ, по-специално „Извънбюджетни фондове“.

²⁵ „Рамка за оценка на управлението на публичните финанси“, по-специално показатели по PEFA № 6, 10, 18 и 30.

²⁶ Членове 6—38 от Финансовия регламент.

²⁷ Алън, Р. и Радев, Д. (2007 г.), „Управление и контрол на извънбюджетните фондове“, Journal on Budgeting, ОИСР, том 6/4, раздел V.

²⁸ Членове 10а и 10б от Директива 2003/87/ЕО.

²⁹ Глава III – Насоки за оценка на въздействието, стр. 15 от Насоки за по-добро регулиране, и Междуинституционално споразумение от 13 април 2016 г. между Европейския парламент, Съвета и Комисията за по-добро законотворчество.

³⁰ Алън, Р. и Радев, Д. (2007 г.), „Управление и контрол на извънбюджетните фондове“, Journal on Budgeting, ОИСР, том 6/4.

³¹ Технически бележки и ръководства. „Извънбюджетни фондове“ Ричард Алън и Димитър Радев, дирекция „Фискални въпроси“, МВФ, юни 2010 г.

³² Предложение на Комисията за регламент на Съвета за учредяване на Европейския паричен фонд (COM(2017) 827).

³³ Съобщение на Евростат № 13/2011, Статистическо отчитане на операциите, извършени от Европейския инструмент за финансова стабилност.

³⁴ PI — 13 от PEFA „Рамка за оценка на управлението на публичните финанси“.

³⁵ Регламент (ЕС) № 407/2010 за създаване на европейски механизъм за финансово стабилизиране (Регламент за ЕМФС).

³⁶ Член 3, параграф 2а от Регламента за ЕМФС.

³⁷ PI 6 и измерение 6.3 на PEFA „Рамка за оценка на управлението на публичните финанси“ и Алън, Ричард и Димитър Радев (2007 г.), „Управление и контрол на извънбюджетните фондове“, Journal on Budgeting, ОИСР, том 6/4.

³⁸ Член 247 от Финансовия регламент.

³⁹ Доклад на Комисията относно финансовите инструменти, бюджетните гаранции, финансовата помощ и условните пасиви, COM(2021) 676 („доклад по член 250“).

⁴⁰ Доклад на Комисията относно бюджетната прозрачност за 2020 г.

⁴¹ Междуинституционално споразумение от 16 декември 2020 г. между Европейския парламент, Съвета на Европейския съюз и Европейската комисия.

⁴² Член 18, параграф 3 от Декларацията от Лима. ИНТОСАЙ — P 1.

⁴³ PI 30 от PEFA „Рамка за оценка на управлението на публичните финанси“.

⁴⁴ Член 287, параграф 1 от ДФЕС.

⁴⁵ Преглед № 1/2014: Пропуски, припокривания и предизвикателства — обзорен преглед на механизмите на ЕС за отчитане и за одит в публичния сектор.

⁴⁶ Предложение 6 от Преглед 01/2018: Информационен документ „Бъдещето на финансите на ЕС — да се реформира функционирането на бюджета на ЕС“.

⁴⁷ Становище № 2/2018: „Съображения относно одита и отчетността във връзка с предложението от 6 декември 2017 г. за създаване на Европейски паричен фонд в правната уредба на Съюза“.

⁴⁸ Резолюция на Европейския парламент от 7 юли 2021 г. относно контрола на финансовите дейности на Европейската инвестиционна банка — годишен доклад за 2019 г., 2020/2245(INI).

⁴⁹ Предложение на Комисията за регламент на Съвета за учредяване на Европейския паричен фонд (COM(2017) 827).

⁵⁰ Параграф 5 от Резолюция на Европейския парламент от 14 март 2019 г. относно предложението за регламент на Съвета за учредяване на Европейския паричен фонд, 2017/0333R(APP).

⁵¹ PI 18 от PEFA „Рамка за оценка на управлението на публичните финанси“.

⁵² Член 122 от ДФЕС.

⁵³ Съвместна декларация на Европейския парламент, Съвета и Комисията относно бюджетния контрол върху новите предложения, 2020/C 444 I/05.

⁵⁴ Алън, Ричард и Димитър Радев (2007 г.), „Управление и контрол на извънбюджетните фондове“, Journal on Budgeting, ОИСР, том 6/4.

⁵⁵ Европейска комисия: Гъвкавост и специални инструменти.

⁵⁶ Член 20 от Финансовия регламент.

⁵⁷ Точка 5 от преамбюла на Регламента за МФР за периода 2021—2027 г.

⁵⁸ Работен документ за проектобюджета, част V: изпълнение на бюджета и целеви приходи, COM (2022) 400.

⁵⁹ Делегиран регламент (ЕС) 2019/856 на Комисията по отношение на функционирането на Фонда за иновации.

⁶⁰ Алън, Ричард и Димитър Радев (2007 г.), „Управление и контрол на извънбюджетните фондове“, Journal on Budgeting, ОИСР, том 6/4.

⁶¹ Например Резолюция на Европейския парламент относно интегрирането на ЕФР в бюджета на ЕС95/C 249/03; Резолюция на Европейския парламент относно включването в бюджета на Европейския фонд за развитие, 2003/2163(INI).

⁶² Например Съобщениe на Комисията до Съвета: La budgétisation du FED et son financement par les ressources propres da la Communauté, SEC(73) 2149; Report on arrangements and possibilities for budgetising the EDF, SEC(94) 640; Съобщение от Комисията до Съвета и Европейския парламент: Towards the full integration of co-operation with ACP countries in the EU budget, COM(2003) 590.

⁶³ Държавите членки на ЕС, получавали финансова помощ в края на 2021 г., са: Белгия, България, Кипър, Чешката република, Естония, Гърция, Испания, Хърватия, Унгария, Ирландия, Италия, Литва, Латвия, Малта, Полша, Португалия, Румъния, Словения и Словакия.

⁶⁴ Държавите извън ЕС, получавали финансова помощ в края на 2021 г., са Албания, Босна и Херцеговина, Грузия, Йордания, Косово, Молдова, Черна гора, Северна Македония, Тунис и Украйна.

⁶⁵ Параграф 2 (обяснителен меморандум), Предложение за регламент на Съвета за създаване на механизъм за предоставяне на финансова помощ на държавите членки, чиято парична единица не е еврото, COM(2012) 336.

⁶⁶ Предложение за регламент на Европейския парламент и на Съвета за установяване на общи разпоредби за макрофинансовата помощ за трети държави, 2011/0176 (COD).

⁶⁷ Решение № 778/2013/ЕС на Европейския парламент и на Съвета за предоставяне на допълнителна макрофинансова помощ на Грузия.

⁶⁸ Мета-оценка на операциите за макрофинансова помощ (2010—2020 г.), окончателен доклад, стр. 13.

⁶⁹ Европейска комисия: Европейски механизъм за финансово стабилизиране (ЕМФС).

⁷⁰ Точка 8 от Становище 2/2018: „Съображения относно одита и отчетността във връзка с предложението от 6 декември 2017 г. за създаване на Европейски паричен фонд в правната уредба на Съюза“.

⁷¹ Становище на Европейската централна банка относно предложение за регламент за учредяване на Европейския паричен фонд2018/C 220/02.

⁷² „Завършване на европейския икономически и паричен съюз“, доклад на Жан-Клод Юнкер в тясно сътрудничество с Доналд Туск, Йерун Дейселблум, Марио Драги и Мартин Шулц, 22 юни 2015 г.

⁷³ Предложение на Комисията за регламент на Съвета за учредяване на Европейския паричен фонд (COM(2017) 827).

⁷⁴ Член 70 от Финансовия регламент.

⁷⁵ Параграф 11 от резолюцията на Европейския парламент относно укрепването на европейската демокрация в бъдещия ИПС 2016/C 065/10.

⁷⁶ Параграф 1 от резолюцията на Европейския парламент относно предложението за регламент на Съвета за учредяване на Европейски паричен фонд,2017/0333R(APP).

⁷⁷ Писмо от председателя Сентену до председателя Туск.

⁷⁸ Параграф 4 от Европейския инструмент за финансова стабилност, Statuts coordonnés au 23 avril 2014.

⁷⁹ Член 13, параграф 10 отРамковото споразумение за ЕИФС.

⁸⁰ Член 40, параграф 2 от действащия Договор за ЕМС.

⁸¹ Член 40, нова алинея 4 от преразгледанияДоговор за ЕМС (в процес на ратификация).

⁸² Предложение на Комисията за регламент на Съвета за учредяване на Европейския паричен фонд (COM(2017) 827).

За контакти

ЕВРОПЕЙСКА СМЕТНА ПАЛАТА
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxembourg
LUXEMBOURG

Тел. +352 4398-1
За запитвания: eca.europa.eu/bg/Pages/ContactForm.aspx
Уебсайт: eca.europa.eu
Туитър: @EUAuditors

Допълнителна информация за Европейския съюз можете да намерите в интернет (https://europa.eu).

Люксембург: Служба за публикации на Европейския съюз, 2023 г.

PDF	ISBN 978-92-847-9443-0	ISSN 1977-5814	doi:10.2865/206762	QJ-AB-23-004-BG-N
HTML	ISBN 978-92-847-9416-4	ISSN 1977-5814	doi:10.2865/201386	QJ-AB-23-004-BG-Q

АВТОРСКИ ПРАВА

© Европейски съюз, 2023 г.

Политиката на ЕСП относно повторната употреба е определена в Решение № 6-2019 на Европейската сметна палата относно политиката за свободно достъпни данни и повторната употреба на документи.

Освен ако не е посочено друго (напр. в отделни известия за авторските права), създаденото от ЕСП съдържание, притежавано от ЕС, е лицензирано по Creative Commons Attribution 4.0 International (CC BY 4.0). Това означава, че като правило повторната употреба е позволена, при условие че са посочени първоначалните източници и всички извършени промени. Лицето, което използва информацията на ЕСП повторно, следва да не изменя първоначалния смисъл или послание на документите. ЕСП не носи отговорност за последствия, възникнали в резултат на повторното използване.

Необходимо е да се получи допълнително разрешение в случаите, когато дадено съдържание изобразява разпознаваеми частни лица, например на снимки на персонала на ЕСП, или когато е включено съдържание на трети страни.

В случаите, когато е получено такова разрешение, то отменя и заменя горепосоченото общо разрешение и ясно посочва всички ограничения при използването.

За използването или възпроизвеждането на съдържание, което не е собственост на ЕС, може да е необходимо да се потърси разрешение директно от носителите на авторските права.

Софтуер или документи, обхванати от правата на индустриална собственост, като патенти, търговски марки, регистрирани дизайни, лого и наименования, са изключени от политиката на ЕСП за повторно използване.

Уебсайтовете на всички институции на Европейския съюз, включени в домейна europa.eu, съдържат препратки към сайтове на трети страни. Тъй като ЕСП не контролира съдържанието им, моля, запознайте се с тяхната политика за поверителност на данните и с политиката за авторските права.

Използване на логото на ЕСП

Логото на ЕСП не може да бъде използвано без предварително разрешение.

ЗА КОНТАКТ С ПРЕДСТАВИТЕЛИ НА ЕС

Лично
В целия Европейския съюз съществуват стотици центрове Europe Direct. Адреса на най-близкия до Вас център ще намерите онлайн (european-union.europa.eu/contact-eu/meet-us_bg).

По телефона или като ни пишете
Europe Direct е служба, която отговаря на въпросите Ви за Европейския съюз. Можете да се свържете с нея:

• чрез безплатния телефонен номер 00 800 6 7 8 9 10 11 (някои оператори могат да таксуват обаждането),
• на стационарен телефонен номер +32 22999696,
• чрез следния формуляр european-union.europa.eu/contact-eu/write-us_bg.

ЗА ДА НАМЕРИТЕ ИНФОРМАЦИЯ ЗА ЕС

Онлайн
Информация за Европейския съюз на всички официални езици на ЕС е на разположение на сайта Europa (european-union.europa.eu).

Публикации на ЕС
Можете да разгледате или да поръчате публикации на op.europa.eu/bg/publications. Редица безплатни публикации могат да бъдат получени от Europe Direct или от местния център за документация (european-union.europa.eu/contact-eu/meet-us_bg).

Право на ЕС и документи по темата
За достъп до правна информация от ЕС, включително цялото право на ЕС от 1951 г. насам на всички официални езици, посетете EUR-Lex (eur-lex.europa.eu).

Отворени данни на ЕС
Порталът data.europa.eu предоставя достъп до отворени набори от данни от институциите, органите и агенциите на ЕС. Данните могат да бъдат изтеглени и използвани повторно безплатно, както за търговски, така и за нетърговски цели. Порталът предоставя достъп и до множество набори от данни от европейските държави.