A Kenyának nyújtott uniós fejlesztési támogatás

Összefoglalás

I

Ellenőrzésünk az Európai Fejlesztési Alap révén Kenyának nyújtott fejlesztési támogatás – az ország uniós támogatásának fő forrása – eredményességére irányult. Jelentésünk emellett Kenya példáján keresztül az uniós fejlesztési támogatás elosztásának módszereit is értékelni kívánja, és célja elősegíteni a következő többéves pénzügyi keretben bevezetendő új fellépések megtervezését is.

II

Az Európai Unió működéséről szóló szerződés értelmében a fejlesztési támogatás elsődleges célja a szegénység mérséklése, hosszú távon pedig annak felszámolása. Megvizsgáltuk, hogy a Bizottság és az Európai Külügyi Szolgálat eredményesen irányította-e az Európai Fejlesztési Alapból nyújtott támogatást azokra a területekre Kenyában, ahol az a leginkább hozzájárulhat a szegénység mérsékléséhez. Megállapításunk szerint az EKSZ és a Bizottság nem minden esetben mutatták ki, hogy választásaik e cél eléréséhez optimálisnak tekinthetőek.

III

A jogszabályi keretek nem teszik lehetővé, hogy a támogatás elkülönítése és AKCS-országok közötti elosztása olyan konkrét feltételekhez legyen kötve, amelyek a kedvezményezett országok teljesítményére, irányítására, illetve amelletti elkötelezettségére vonatkoznak, hogy strukturális reformokat hajtsanak végre és gátat vessenek a korrupciónak. A Bizottság és az Európai Külügyi Szolgálat Kenya részére a források mintegy 90%-át egy általános képlet szerint különítette el, és nem végzett saját értékelést a Kenya fejlődése előtt álló akadályokra és az ország fejlesztési célkitűzéseire nézve. Az ország részére elkülönített összegek meghatározásakor a más adományozóktól beérkező támogatásokat vagy hiteleket sem vették figyelembe.

IV

Kenya a 11. Európai Fejlesztési Alapból 435 millió eurós támogatásban részesült, amely összeg az ország adóbevétele mintegy 0,6%-ának felel meg. Ez az összeg csak töredék részben fedezte a kenyai fejlesztési igényeket, és számos terület között oszlott meg. A 2014 és 2020 közötti időszakra vonatkozó EU–Kenya nemzeti indikatív program nem fejtette ki, hogy a kiválasztott ágazatok hogyan és miért segítenék elő más ágazatoknál jobban a szegénység enyhítését Kenyában.

V

Számos, jelentős előrelépést tett gazdaság esetében történt olyan átalakulás, hogy a mezőgazdasági ágazatról az ipari ágazatra került át a hangsúly. Kenyában azonban erre nem került sor: a mezőgazdaság továbbra is az ország GDP-jének egyharmadát adja, míg a feldolgozóipar aránya – csakúgy mint 40 évvel ezelőtt – mindössze 10%. Ráadásul az ENSZ előrejelzése szerint Kenya jelenleg 48 millió fős népessége 2050-re 85 millióra nő majd. Az országban a városiasodás üteme is gyorsan fokozódik. Emiatt egyre nő az álláskeresők száma, különösen a városokban és azok környékén, illetve a fiatalok körében.

VI

A 11. Európai Fejlesztési Alap forrásaiból a legnagyobb összeg, 190 millió euró (a teljes összeg 44%-a), amelyet a félidős felülvizsgálatot követően 228,5 millió euróra növeltek, az „Élelmezésbiztonság és az éghajlati sokkhatásokkal szembeni ellenálló képesség” kiemelt ágazatra irányult. Ebben az ágazatban az Unió a támogatásának jelentős részét a száraz és félszáraz területeken élő közösségeknek, valamint a kistermelőknek folyósította, az élelmezésbiztonság szavatolásának és magasabb jövedelem biztosításának céljával. A támogatástól ugyan várható e közösségek életszínvonalának javulása, de az már kevésbé, hogy előre tudjanak lépni a piaci szemléletű gazdálkodás és termékeik feldolgozása felé.

VII

Az energetikai és közlekedési infrastruktúra uniós támogatása önmagában ugyan kedvező tényező, ám teljes összege (175 millió euró) nem elegendő a nemzeti indikatív programban megfogalmazott igen ambiciózus célkitűzések megvalósításához. Ahhoz képest, hogy Kenyában magas az érzékelt korrupció, megállapításunk szerint az Unió kevés közvetlen támogatást nyújtott a korrupcióellenes küzdelemhez.

VIII

Megvizsgáltunk egy a Kenyában végrehajtott intézkedésekből álló mintát, amely intézkedések a 10. Európai Fejlesztési Alap keretében felmerült kiadások 53%-ának feleltek meg. Noha ezek a projektek általában megvalósították a várt outputokat és végeredményeket, az ország átfogó fejlődésére gyakorolt hatásuk mindeddig nincs bizonyítva.

IX

Kenya példája alapján a következőket javasoljuk a Bizottságnak és az Európai Külügyi Szolgálatnak:

1. szükség szerint a Parlamentet, a Tanácsot és a tagállamokat is bevonva vizsgálják meg a források afrikai, karibi és csendes-óceáni országok közötti elosztásának uniós módszerét;
2. vezessenek be olyan konkrét feltételeket, amelyek az előirányzott pénzösszegeket egyértelműen az ország korábbi teljesítményéhez és ahhoz kötik, hogy a kormányzat mennyire elkötelezett a strukturális – többek között jogállamisági – reformok mellett;
3. mérjék fel, hogy a Kenyában az egyes kiemelt ágazatokra, illetve azok részterületeire elkülönített összegek valószínűleg elérik-e a jelentős eredmények megvalósulásához szükséges kritikus tömeget, és ismertessék ennek módját;
4. kezeljék prioritásként azokat az ágazatokat Kenyában, amelyek potenciálisan vonzzák a külföldi közvetlen beruházásokat, munkahelyeket teremtenek és bővítik a kivitelt, valamint azokat az intézkedéseket, amelyek támogatják a jogállamiságot, beleértve a korrupcióellenes küzdelmet is.

Bevezetés

Kenya

01

A kelet-afrikai régióban Etiópia után Kenya gazdasága a második legnagyobb: a regionális kibocsátás 19%-a¹ ebből az országból származik; a szubszaharai Afrika országai közül pedig Kenyáé a negyedik legnagyobb gazdaság. 2014-től kezdve a Világbank Kenyát a közepes jövedelmű országok alsó sávjába sorolja. Kenya humán fejlettségét az I. melléklet ábrái szemléltetik.

02

1960 és 2016 között Kenya népessége 8 millióról mintegy 47 millióra nőtt. Az ENSZ előrejelzése szerint 2050-re Kenya népessége eléri a mintegy 85 millió főt². A népesség növekedését az 1. ábra szemlélteti.

03

A kenyai népesség körülbelül 75%-a ugyan vidéki területeken él, ám 2000 óta a városi lakosság száma így is több mint kétszeresére nőtt. A Kenya városaiban élők száma 2030-ra várhatóan meghaladja a 22 milliót, 2050-re pedig eléri a mintegy 40 millió főt (a várható népességszám közel felét)³. A városi lakosság több mint egyharmada a két legnagyobb városban, Nairobiban és Mombasában él.

04

Kenya népességének több mint 20%-a alultáplált, ami alacsonyabb a 25 évvel ezelőtti mintegy 35%-os aránynál. 2016-ban a népesség 36%-a élt a szegénységi küszöb alatt, vagyis napi 1,90 dollárnál kevesebből⁴. Ez az arány a 2005-ös 43%-hoz képest csökkent. Az országos statisztikák meghatározása szerint a szegénység a vidéki területeken havi 30 eurónál kevesebb, városban pedig 60 eurónál kevesebb jövedelmet jelent. E meghatározás szerint Kenya szegény lakosságának 56%-a száraz és félszáraz területű megyékben él⁵.

05

Kenyában a reál-GDP átlagos növekedése a múlt évtizedben meghaladta az 5%-ot. Ez a növekedés azonban elmaradt a régióra 2003 és 2018 között jellemző átlagos növekedés mértékétől⁶. A Világbank Kenya gazdaságáról szóló tanulmánya szerint ha 2004 és 2014 között Kenya gazdasága olyan gyorsan bővült volna, mint a szubszaharai Afrika egyéb országaié, akkor 2014-re az ország jövedelme 15%-kal haladta volna meg a 2003-as értéket. Ha a gazdaság ugyanolyan ütemben bővült volna, mint a hasonló ázsiai országoké, akkor Kenya egy főre jutó bruttó nemzeti jövedelme 45%-kal lett volna magasabb⁷.

06

A GDP növekedéséhez leginkább a belföldi fogyasztás népességnövekedésből adódó bővülése járult hozzá⁸, de fontos szerepet játszottak az állami beruházások is⁹. Kenya külkereskedelmi egyenlege, az uniós tagállamokkal folytatott kereskedelmet is beleértve, folyamatosan negatív volt. Az 1. táblázat Kenya fő makrogazdasági mutatóit tartalmazza, a II. melléklet az ország gazdaságát jellemző táblázatokat és ábrákat mutat be.

07

Noha a Bizottság szerint¹⁰ Kenya a régió vezető gazdasága, az országnak a millenniumi fejlesztési célok felé tett előrehaladása nem volt teljesnek mondható. Jól szemlélteti az ország társadalmi-gazdasági fejlődésének instabil voltát, hogy milyen nagy hatással járhattak a sorozatosan előforduló súlyos aszályok. A fő gazdasági prioritások a versenyképesség fokozása, a foglalkoztatás növelését célzó beruházások, a gazdasági sebezhetőség enyhítése, valamint a reformfolyamat folytatása.

Fejlesztési segély

08

Az Európai Unió működéséről szóló szerződés (EUMSZ) 208. cikke kimondja, hogy az Unió fejlesztési együttműködési politikájának elsődleges célja a szegénység csökkentése, hosszú távon pedig annak felszámolása. Az Európai Unióról szóló szerződés 21. cikke (2) bekezdésének d) pontja értelmében az Unió külső tevékenységével kapcsolatos célkitűzések egyike, hogy az Unió „elősegítse a fejlődő országok fenntartható gazdasági, társadalmi és környezeti fejlődését, elsődlegesen a szegénység felszámolása céljából”.

09

Az OECD a hivatalos fejlesztési támogatást annak fő célkitűzése, „a fejlődő országok gazdasági fejlődésének és jólétének előmozdítása” szempontjából határozza meg¹¹. A fejlesztési támogatás célja a szegénység csökkentése, és ebbe beletartozik az, hogy elősegítse a kedvezményezett ország gazdaságának versenyképesebbé tételét és ezáltal munkahelyek teremtését.

10

2011-ben a Bizottság új stratégiai dokumentumot fogadott el (változtatási program¹²) azzal a céllal, hogy növelje az Unió fejlesztési politikájának hatását és eredményességét. Ebben kijelenti, hogy a jó kormányzás mellett a humán fejlődést szolgáló inkluzív és fenntartható gazdasági növekedést kezeli másik fő prioritásaként, mivel anélkül nem lehetséges a szegénység hosszú távú csökkentése.

A Kenyának nyújtott uniós fejlesztési támogatás

11

Az afrikai, karibi és csendes-óceáni (AKCS) országoknak, valamint az Unió tengerentúli országainak és területeinek nyújtott uniós fejlesztési támogatás fő jogi keretét a 2000 júniusában 20 évre aláírt Cotonoui Megállapodás¹³ adja. Ennek keretében ezen országok, közöttük Kenya fő finanszírozási forrása az Európai Fejlesztési Alap (EFA). Az EFA az uniós tagállamok hozzájárulásaiból áll össze, de kívül esik az Unió költségvetésén. Egyes pénzügyi időszakainak időtartama általában öt-hét év.

12

A 11. EFA keretében 75 AKCS-ország részesült finanszírozásban. Az AKCS-országok száma 80, de Kuba, Egyenlítői-Guinea és Szudán nem volt jogosult támogatásra, mivel nem írták alá a Cotonoui Megállapodást, illetve nem erősítették meg annak módosításait. A Bahama-szigetek nem tartott igényt EFA-támogatásra, míg Dél-Afrikára a megállapodás értelmében más szabályok vonatkoznak, így ilyen támogatásra nem jogosult.

13

Az EFA programozásának és végrehajtásának általános keretét tanácsi rendelet¹⁴ határozza meg. A rendelet egyik célja, hogy biztosítsa az összhangot az uniós fellépés más területeivel, többek között a vonatkozó fejlesztéspolitikai elvekkel és keretekkel, például a fejlesztési politikáról szóló európai konszenzussal és a változtatási programmal. A Tanácson belül létezik egy uniós tagállamok közötti belső megállapodás is, amely többek között az egyes tagállamok által fizetendő hozzájárulások – egy „hozzájárulási kulcs” segítségével meghatározott – összegét szabályozza.

14

Az EFA kormányközi jellegéből adódóan az Európai Parlament szerepe kisebb, mint az egyéb, az uniós költségvetésből finanszírozott fejlesztési együttműködési eszközök esetében. Nincs szerepe például az EFA költségvetésének és szabályainak meghatározásában, illetve a források elosztásában: e feladatok mindegyike továbbra is az uniós tagállamok hatáskörébe tartozik.

15

Az uniós tagállamok képviselőiből álló EFA-bizottság részt vesz az EFA programozásában és végrehajtásának nyomon követésében: véleményezi a Cotonoui Megállapodás értelmében kidolgozott országos és regionális stratégiai dokumentumokat.

16

Az EFA programozásának egyik fontos lépése, amikor az Európai Bizottság és a partnerország közösen aláírja a nemzeti indikatív programot (NIP). A nemzeti indikatív program az a közös stratégia, amely a hatálya alá tartozó EFA-időszakra meghatározza az uniós fellépés prioritásait. Kenya esetében a 10. EFA-ra (2008–2013) vonatkozó nemzeti indikatív program kiadási összege 392 millió euró, a 11. EFA-ra (2014–2020) vonatkozó nemzeti indikatív program kiadási összege pedig 435 millió euró volt. A 11. EFA tekintetében ez az összeg a kenyai adóbevételek mintegy 0,6%-ának felelt meg.

17

Az egyes nemzeti indikatív programok országonként három ágazatot határoznak meg az uniós támogatás elsődleges célpontjaként. Az Európai Bizottság a nemzeti indikatív programok alapján irányítja az egyedi programokat és projekteket. Az EKSZ a fejlesztési támogatás teljes programozási, tervezési és végrehajtási ciklusa során együttműködik a Bizottsággal. A nemzeti indikatív programok alapját képező célkitűzések és prioritások meghatározásáért, a projektek kiválasztásáért és a szerződések megkötéséért maguk az AKCS-államok a felelősek.

18

Az EFA-ból Kenyának juttatott országspecifikus finanszírozás (a „kétoldalú keret”) mellett az Unió az EFA Kelet-Afrikára, Dél-Afrikára és az Indiai-óceánra vonatkozó regionális indikatív programja (2014–2020), az Uniós Szükséghelyzeti Alap Afrikáért, illetve az Unió humanitárius segítségnyújtása keretében is nyújt finanszírozást az országnak. A teljes érintett összeg Kenya EFA keretében felhasználható kétoldalú keretének körülbelül 16%-át teszi ki. A Fejlesztési Együttműködési Eszköz (DCI) tematikus költségvetési soraiból szintén részesült támogatásban az ország, ennek összege a 2014 és 2020 közötti időszakra nézve 45 millió euró volt.

Az ellenőrzés hatóköre és módszere

19

Ellenőrzésünk elsősorban az Európai Fejlesztési Alapon keresztül Kenyának nyújtott kétoldalú fejlesztési támogatás eredményességére irányul. Olyan más eszközök, mint például a humanitárius segítségnyújtás vagy az EFA regionális programja (lásd: 18. bekezdés), nem tartoztak az ellenőrzésünk hatókörébe. A 2020 februárjában hatályát vesztett Cotonoui Megállapodás helyébe lépő új megállapodásról jelenleg folynak a tárgyalások. 2020. március 1-jétől 2020 decemberéig azonban átmeneti intézkedések meghosszabbítják a Cotonoui Megállapodás alkalmazását. Ellenőrzésünk Kenya példáján keresztül igyekszik értékelni a finanszírozás egyes AKCS-országok, illetve az országokon belül az egyes ágazatok közötti elosztásának módszereit. A projektek eredményeire irányuló értékelésünk segítheti a következő többéves pénzügyi keret új intézkedéseinek jobb megtervezését.

20

Fő ellenőrzési kérdésünk az volt, hogy a Bizottság és az EKSZ eredményesen irányította-e az Európai Fejlesztési Alapból nyújtott támogatást oda, ahol az a leginkább hozzájárulhatott a szegénység mérsékléséhez Kenyában. E kérdés megválaszolásához a következőket vizsgáltuk meg:

1. a Bizottság és az EKSZ megalapozott elemzés alapján döntött-e a 11. EFA (2014–2020) keretében Kenyának nyújtott teljes finanszírozási összegről;
2. a Bizottság a 11. EFA keretében kiválasztotta-e Kenyán belül azokat a kiemelt ágazatokat, ahol a támogatás a leginkább elősegítheti a szegénység csökkentését;
3. eredményes volt-e a Kenyának a 10. EFA keretében már eddig folyósított uniós támogatás.

21

Az észrevételeinket megalapozó ellenőrzési bizonyítékokat a következő forrásokból szereztük:

1. a Kenyának nyújtott uniós fejlesztési támogatással összefüggő szakpolitikákra, eljárásokra és fellépésekre irányuló dokumentumok áttekintése;
2. interjúk a Nemzetközi Együttműködési és Fejlesztési Főigazgatóság (DG DEVCO) és az EKSZ munkatársaival;
3. interjúk Kenyában az uniós külképviselet és kenyai minisztériumok munkatársaival;
4. interjúk Kenyában a magánszektor, más adományozók és érdekeltek, köztük tudományos szakemberek, közgazdászok, nemzetközi szervezetek és nem kormányzati szervezetek – az uniós külképviselet segítségével kiválasztott – képviselőivel (az ülések listáját lásd: III. melléklet);
5. a 10. EFA keretében Kenyában finanszírozott fellépések értékének 53%-át kitevő, uniós finanszírozású tevékenységek helyszíni vizsgálata.

22

Megvizsgáltuk a 11. EFA (2014–2020) programozását is. Értékeléseink országspecifikus hátterének feltárása érdekében megvizsgáltuk Kenya gazdasági és humán fejlődési tendenciáit, meghatározva, hogy melyek a potenciált jelentő területek, és melyek a gazdasági fejlődést és a szegénység fenntartható csökkentését gátló fő problémák. Vizsgálataink más országok tapasztalataira is kiterjedtek.

23

Mivel ellenőrzésünk idején a 11. EFA-ból finanszírozott projektek eredményei még nem álltak rendelkezésre, a 10. EFA-ból (2008–2013) finanszírozott projektek eredményeit vettük górcső alá. A 11. EFA keretében hasonló kiemelt ágazatokra esett a választás, mint a 10. EFA keretében. Az általunk ellenőrzött projekteket a 2. táblázat mutatja be.

24

E projektek esetében megvizsgáltuk, hogy a Kenyának nyújtott uniós támogatás eredményei kimutathatóak-e a következők tekintetében¹⁵:

• outputok: amit a beavatkozáshoz rendelt erőforrásokkal (inputok, tevékenységek és folyamatok) előállítottak vagy megvalósítottak (pl. megépült utak),
• végeredmények: a beavatkozás nyomán létrejött változások (pl. egy terület jobb elérhetősége egy megépült útnak köszönhetően),
• hatások: a beavatkozás befejezését követően megfigyelhető hosszabb távú társadalmi-gazdasági következmények.

Észrevételek

A Bizottság és az EKSZ a Változtatási programmal összhangban különítette el Kenyára a támogatást, de a folyamat során nem végeztek külön értékelést az ország fejlődése előtt álló akadályokra és fejlesztési célkitűzéseire nézve

25

A nemzetközi fejlesztési támogatás szerepe abban áll, hogy támogassa a kedvezményezett országok saját fejlesztési törekvéseit. Amint azt a változtatási program is kijelenti, az uniós fejlesztési támogatást az egyes országok szükségleteinek, kapacitásának, kötelezettségvállalásainak, teljesítményének és az uniós támogatás potenciális hatásának tekintetbe vételével kell elosztani¹⁶. Ehhez az ország szükségleteinek, valamint a fejlesztés és a változás iránti elkötelezettségének átfogó elemzésére van szükség.

26

Ezért értékeltük, hogy a Bizottság és az EKSZ a 11. EFA (2014–2020) teljes összegének meghatározása előtt alaposan értékelte-e Kenya szükségleteit, támogatás-felhasználó, azaz „támogatás-felvevő” képességét, az ország reformok iránti elkötelezettségét és korábbi teljesítményét. Azt is értékeltük továbbá, hogy figyelembe vették-e az uniós tagállamok és más adományozók Kenyának nyújtott hozzájárulását, beleértve az uniós tagállamok közvetlen támogatását is.

A Bizottság a Kenyának nyújtott EFA-források 90%-át úgy különítette el, hogy az összes AKCS-országra vonatkozó, egységes módszert alkalmazott

27

Elvben valamennyi AKCS-ország jogosult a Cotonoui Megállapodás szerinti finanszírozásra (lásd: 11. bekezdés). A 11. EFA keretében tehát a forráselosztási eljárás első lépéseként az EFA-finanszírozás teljes összegét (15 milliárd euró) felosztották a 75 jogosult ország között. Az egyes országok részére elkülönített összegek meghatározása e három fő lépés szerint történt: a) egy összevethető és aktualizált országadatokat tartalmazó táblázaton alapuló képlet, b) minőségi kiigazítás és c) további kiigazítások az EFA-bizottság ülését követően:

1. A képlet a következő öt mutatón alapult: népességszám, egy főre jutó bruttó nemzeti jövedelem, humántőke-mutató, a gazdasági sebezhetőség mutatója, globális kormányzati mutatók. Ezek közül az utóbbi három összevont mutató. Az összes mutatót 1 és 6 között normalizálták (kivéve a népességszámét, amely 0 és 6,3 között mozgott). Ezt követően az öt mutatót összeszorozták.
2. A Bizottság ezt követően minőségi kiigazítástalkalmazott, hogy figyelembe vegye a képlettel nehezen számszerűsíthető szempontokat, különösen a lehetséges hatást. Ezek a kiigazítások a teljes eredeti összeg 7,5%-ának feleltek meg.
3. Az EFA-bizottság 2013. szeptemberi ülésén véleménycserére került sor a tagállamok között, ami az eredeti teljes összeg további 3%-os kiigazítását eredményezte. E kiigazítások több olyan tényezőt tükröztek, mint például a korábbi EFA-hoz viszonyított változások, illetve a politikai és biztonsági helyzet.

28

A Cotonoui Megállapodás azt szorgalmazta, hogy az országok közötti forráselosztás „szabványos, tárgyilagos és átlátható szükséglet- és teljesítménykritériumok” alapján történjen. A Bizottság által a 11. EFA forráselosztásához használt képlet megfelelt ennek a követelménynek, mivel valamennyi AKCS-ország számára rendelkezésre álló közös mutatókat használt (lásd: a 27. bekezdés a) pontja). Bár ezek a mutatók jó képet adnak az egyes országok szükségleteinek mértékéről, arról már nem tájékoztatnak, hogy mik a tényleges szükségletek, sem arról, hogy milyen finanszírozási hiányt kellene megszüntetni ezek kezelése érdekében.

29

E mutatók közül három (bruttó nemzeti jövedelem, humáneszköz-index és gazdasági sebezhetőségi index) kritériuma annak, hogy egy országot a legkevésbé fejlett országok közé sorolnak-e. Ez azt jelenti, hogy ezek pontszámai a legkevésbé fejlett országok többsége esetében hasonlóak. A lehetséges hatás vizsgálatához használt fő mutatók, a globális kormányzati mutatók szintén nem mutatnak nagy eltéréseket az egyes országok között.

30

A Bizottság és az EKSZ úgy állapította meg Kenya pénzügyi előirányzatait, hogy nem végzett saját értékelést az ország fejlődése előtt álló akadályokra és fejlesztési célkitűzéseire nézve. Az egyes országok forrásainak elkülönítésekor a más országoktól vagy szervezetektől kapott vissza nem térítendő támogatások vagy kölcsönök összegét, illetve célkitűzéseit sem vették figyelembe.

31

Megállapítottuk továbbá, hogy a támogatás folyamata nem teszi lehetővé, hogy a folyósítás olyan konkrét feltételekhez legyen kötve, amelyek a kedvezményezett ország teljesítményére, irányítására, illetve amelletti elkötelezettségére vonatkoznak, hogy strukturális reformokat hajtson végre és gátat vessen a korrupciónak. Annak ellenére például, hogy Kenya továbbra is a Transparency International korrupcióérzékelési indexe szerint rangsorolt országok utolsó 21%-ába tartozik, nem találtunk arra utaló bizonyítékot, hogy az Unió további feltételekhez kötötte volna az ország EFA-finanszírozását. Kenya továbbra is hasonló szintű finanszírozásban részesült, mint az előző EFA keretében. A kenyai korrupció problémáját a IV. melléklet – kivonat a „Transparency International Global Corruption Barometer Africa 2019 Citizens’ Views and Experiences of Corruption” nevű felmérésből – mutatja be.

32

A képlet alapján Kenya eredetileg 395 millió euró támogatásban részesült. Ezt az összeget azért emelték 435 millió euróra, mert Kenyában különösen nagy kihívás a szegénység csökkentése, mert Kenya a regionális integráció és stabilitás egyik sarkköve, és mert az ország kormánya kész hatásköröket átruházni a régiókra. Mivel az EFA-bizottság ülése nem határozott további változtatásokról, a támogatás végleges összege 435 millió euró maradt.

Olyan nagy népességű országok, mint például Kenya, arányosan kevesebb támogatásban részesültek

33

Mivel a Bizottság a források 90%-át kizárólag a képlet alapján különítette el, alaposabban megvizsgáltuk ennek következményeit. Megállapítottuk, hogy – célkitűzésével összhangban – a Bizottság a 11. EFA keretében több forrást különített el a legszegényebb országok részére, mint a 10. EFA keretében. A 11. EFA keretében a legkevésbé fejlett országok (LDC) és az alacsony jövedelmű országok (LIC) teljes allokációjának aránya 85% volt, szemben a 10. EFA 80%-ával.

34

Az elosztási képlet kidolgozásakor az alkalmasság egyik kritériumaként azt vették tekintetbe, hogy az milyen szorosan követte a korábbi EFA-allokációkat (lásd: V. melléklet). Ez utóbbit részben úgy érték el, hogy csökkentették a népességszám mutatójának hatását a képleten belül, ami a nagyobb népességű országok esetében jóval alacsonyabb egy főre jutó támogatást eredményezett. Etiópia (85 millió lakos) és a Kongói Demokratikus Köztársaság (68 millió lakos) például személyenként kevesebb mint 8 euró uniós támogatásban részesült, míg kisebb népességű országok, például Gambia (1,8 millió lakos) és Bissau-Guinea (1,5 millió lakos), személyenként több mint 100 eurót kaptak. A viszonylag nagy lakosságszámú, az elosztás időpontjában 42 milliós Kenya személyenként 9 eurót kapott. A 2. ábra a képlet alapján kiszámított, a minőségi kiigazítás előtti összegeket mutatja.

35

A nagyobb népességű országok azért kaptak jelentősen kevesebb támogatást személyenként, mert a népességre vonatkozó mutatót egyrészt 40 millióban maximálták¹⁸, másrészt nem az ország teljes népességszámát, hanem annak négyzetgyökét vették alapul. Az 1. háttérmagyarázat azt mutatja be, hogy a képlet miatt hogyan csökken a népesség nagyságának hatása.

36

Bár a népességszám csak az egyike volt a 11. EFA allokációs képletében szereplő öt egyformán súlyozott mutatónak, mégis jelentős hatással volt arra, hogy a források hogyan oszlottak meg a legkevésbé fejlett országok között. Ha a Bizottság nem maximalizálta volna a népességszámot mint tényezőt, a finanszírozás zöme a nagyobb országoknak jutott volna.

A 11. EFA programozása nem mutatja ki kellően, hogy a támogatást oda irányítanák, ahol az a leginkább elősegítheti a szegénység csökkentését

37

A támogatásnak a kedvezményezett ország fejlődését leginkább akadályozó problémák kezelésére kell irányulnia. Ahhoz, hogy eredményes legyen, a támogatásnak (más hozzájárulásokkal együtt) el kell érnie a kritikus tömeget (vagyis a humán- és pénzügyi erőforrások legyenek elegendőek ahhoz, hogy jelentős eredmények szülessenek)¹⁹, de egy ország (ágazat, projekt) ne kapjon a felvevőképességét felülmúló összeget.

38

A változtatási programban és a 11. EFA programozására vonatkozó utasításokban²⁰ szintén szerepelnek ezek az alapelvek. A változtatási program kiemeli: az Uniónak „arra kell törekednie, hogy azokra a területekre koncentrálja támogatását, ahol a legnagyobb szükség van rá a szegénység csökkentéséhez, valamint ahol a legnagyobb hatást tudja kifejteni”²¹. A programozási utasítások szerint annak érdekében, hogy jelentős és mérhető eredmények szülessenek, az ágazatok kiválasztása során figyelembe kell venni, hogy az uniós támogatás eléri-e a kritikus tömeget az ismeretek, az emberi erőforrások vagy a pénzügyi erőforrások tekintetében²².

39

Ezért megvizsgáltuk, hogy a Bizottság és az EKSZ a 11. EFA keretében Kenyában olyan kiemelt ágazatokat választott-e ki, ahol a támogatás: a) leginkább elősegítheti a szegénység csökkentését és b) elég nagy mértékű ahhoz, hogy jelentős eredményeket hozzon. Azt is értékeltük, hogy a Bizottság és az EKSZ eredményesen összehangolta-e tevékenységét az uniós tagállamokkal és más adományozókkal.

40

A változtatási program szerint a humán fejlődést szolgáló inkluzív és fenntartható gazdasági növekedés nélkül nem lehetséges a szegénység hosszú távú csökkentése, és azt az egyik prioritásaként határozza meg. A gazdasági fejlődés több olyan tényezőtől függ, amelyekre az adományozók befolyással lehetnek, ilyenek például a kormányzás, a szabályozási keret, az infrastruktúra, valamint az emberi, társadalmi és pénzügyi tőke.

Nem eléggé egyértelmű, hogy miért éppen ezekre az ágazatokra esett a választás

41

Az ágazatok kiválasztása a Bizottság és az EKSZ közös feladata volt. Ennek eredményeként minden partnerország tekintetében többéves indikatív programot hagytak jóvá, amelyet az adott ország aláírt. A 2014 és 2020 közötti időszakra vonatkozó EU-Kenya nemzeti indikatív program (NIP) kiemelt ágazatai a következő finanszírozásban részesültek:

1. élelmezésbiztonság és az éghajlati sokkhatásokkal szembeni ellenálló képesség – 190 millió euró (44%);
2. fenntartható infrastruktúra – 175 millió euró (40%);
3. a közintézmények elszámoltathatósága – 60 millió euró (14%);
4. támogatási intézkedések (nem kiemelt ágazat) – 10 millió euró (2%).

42

E három kiemelt ágazat mindegyike több különböző területet ölelt fel. Az „élelmezésbiztonság és az éghajlati sokkhatásokkal szembeni ellenálló képesség” például magában foglalta a mezőgazdasági kistermelők gyakorlatainak átalakítását, a földgazdálkodást, az aszályhelyzetek kezelését, az aszály áldozatainak készpénzzel való ellátását és az éghajlatváltozás hatásaival szemben ellenálló közösségi infrastruktúrát. A „fenntartható infrastruktúrához” tartozik a közlekedési infrastruktúra és az energia területe. „A közintézmények elszámoltathatósága” körébe tartoznak a választások, a közpénzgazdálkodás, az igazságszolgáltatás, a jogi segítségnyújtás, valamint a szabadságvesztés alternatívái. A Kenyának juttatott források ilyen sok területen való felhasználása növeli annak kockázatát, hogy azok egyetlen ágazatban sem érik el a jelentős eredmények eléréséhez szükséges kritikus tömeget.

43

A Bizottság az ágazatok kiválasztásakor Kenya nemzeti fejlesztési tervét („Vision 2030”) és annak végrehajtási programjait (ún. középtávú tervek)²³ vette alapul. Ezek a dokumentumok számos területet érintenek a szociális szempontoktól kezdve a sporton, a lakhatáson és a nemek közötti egyenlőségen át a különböző olyan gazdasági ágazatokig, mint az idegenforgalom, a pénzügyi szolgáltatások és a kereskedelem. A Bizottság ezért a jelenlegi kiemelt ágazatoktól eltérő számos más ágazatot is választhatott volna úgy, hogy összhangban marad a „Vision 2030” tervvel.

44

A kenyai nemzeti indikatív program tartalmazott indokolást arra vonatkozóan, hogy miért fontosak a kiválasztott kiemelt ágazatok. Arról azonban nem adott átfogó értékelést, hogy más ágazatoknak milyen a szegénységcsökkentő potenciáljuk, illetve hogy az Unió milyen szerepet játszhatna ezekre nézve. Nem találtunk bizonyítékot arra sem, hogy a nemzeti indikatív programon kívül készült volna ilyen értékelés. Ezért nem volt világos, miért ítélte úgy a Bizottság és az EKSZ, hogy éppen ezeknek a kiválasztott ágazatoknak a támogatása segítheti leginkább Kenyát a szegénység csökkentésében.

45

A Bizottság és az EKSZ nem indokolta azt a döntést, hogy nem támogatja közvetlenül a feldolgozóipart. Számos, jelentős előrelépést tett gazdaság esetében történt olyan átalakulás, hogy a mezőgazdasági ágazatról az ipari ágazatra került át a hangsúly²⁴. Kenyában azonban erre nem került sor: a mezőgazdaság továbbra is az ország GDP-jének egyharmad részét adja, míg a feldolgozóipar aránya – csakúgy, mint 40 évvel ezelőtt – mindössze 10%²⁵. A feldolgozóiparban nagy a munkahelyteremtési potenciál (az alacsonyabb képzettségűek számára is), egyben javíthatja a kenyai kereskedelmi mérleget és ösztönözhet más ágazatokat, például a mezőgazdaságot és a természeti erőforrásokkal való gazdálkodást²⁶.

46

A Világbank elemzése szerint Kenyára jellemző a vállalkozói készség, és az ország rendelkezik gyártási bázissal²⁷. Ezért módszeres fellépéssel valószínűen elérhető az ágazat strukturális problémáinak megszüntetése, ami fokozatos gazdasági növekedéshez vezethet. Fontos megjegyezni továbbá, hogy a feldolgozóipar bővítése később a kenyai elnök legutóbbi fejlesztési főtervében (az ún. „Big 4 Agenda”) szereplő egyik prioritásként is megerősítést nyert. Emellett a gyors népességnövekedés és az urbanizáció következtében egyre nő az álláskeresők száma, különösen a városokban és azok környékén élő fiatalok körében. Ha az álláshelyteremtés elmarad ettől a növekedéstől, az további szociális nehézségeket okozhat.

47

Egy másik példa Kenya IKT-ágazata, amely 2017-ben 10,9%-kal nőtt²⁸, és az ország ismert innovatív szolgáltatási kapacitásáról. A kenyai kormány a magánszektor bevonásával 2008-tól folytatja a Konza Technopolis néven ismert technológiai központ kiépítését, amely egy új műszaki egyetemnek, valamint IKT- és technológiai, többek között biotechnológiai vállalatoknak ad majd otthont. Az új központ, amelynek elkészültéhez még további jelentős infrastrukturális beruházásokra van szükség, a tervek szerint minden helyi szolgáltatással (lakás, kórházak stb.) is ellátott különleges gazdasági övezetté növi majd ki magát. Az innováció és a digitális gazdaság potenciálisan növeli a nagy hozzáadott értéket képviselő exportot, illetve munkahelyeket teremt: a fejlett országok ezért szánnak közforrásokat azok előmozdítására.

Az adományozók koordinációja széles körű volt ugyan, de kevéssé befolyásolta azt, hogy mely kiemelt ágazatokra esett a választás

48

A nemzeti indikatív programban a Bizottság ismertet néhány olyan tevékenységet, amelyek célja a fellépések más adományozókkal való összehangolása (pl. adományozók ágazati munkacsoportjai és közös szakpolitikai párbeszéd keretében). A dokumentum egy mátrixot is tartalmaz arról, hogy mely ágazatokban vesznek részt más adományozók, köztük nem uniós országok is. Ezt a mátrixot a 3. ábra mutatja be összefoglalóan, külön figyelmet szentelve a 11. EFA kiemelt ágazatainak. Arra utaló bizonyítékot azonban nem találtunk, hogy a más adományozókkal való koordináció befolyásolta volna, milyen ágazatokat választott ki a Bizottság.

49

E mátrixon kívül a Bizottság – kilenc tagállammal és az Európai Beruházási Bankkal (EBB) együtt megvalósított közös programozás keretében – kidolgozta a Kenya 2014–2017-es középtávú tervét támogató 2015. májusi közös uniós együttműködési stratégiát. Ez az első közös uniós együttműködési stratégia megmutatta, hogy a tervek szerint milyen munkamegosztásban történik majd a 2014 és 2017 közötti időszakra vonatkozó közös uniós programozás négy kiemelt ágazatának kezelése. Mivel azonban a közös stratégia az ötéves középtávú tervek végrehajtási időszakához igazodik, a stratégiát csak 2015 májusában, csaknem egy évvel a nemzeti indikatív program után tették közzé, így az nem befolyásolta, hogy a Bizottság mely ágazatokat választott kiemelt ágazatnak.

50

A Kenyában jelenlévő tíz tagállam közül nyolc az infrastrukturális ágazatban, hét pedig az energiaágazatban, a közlekedésben vagy mindkettőben vállal szerepet. A 2018 és 2022 közötti időszakra vonatkozó közös stratégia²⁹ becslései szerint az EU/EBB/tagállami adományozók teljes hozzájárulása az infrastrukturális ágazathoz az ötéves időszakban elérheti akár a 2353,4 millió eurót (vagyis az évi 470,68 milliót) is. Ez az összeg magában foglalja a vízellátás és a szennyvízelvezetés, illetve a lakhatás részágazatait is, amelyekben azonban az Unió nem játszik szerepet. A többi adományozótól származó finanszírozás – vagy legalábbis annak legnagyobb része – hitel formájában valósul meg.

A növekedést és a termelékenységet célzó intézkedések száma nőtt, de az ágazati támogatás elsősorban a kistermelőkre, valamint a száraz és félszáraz régiókra irányult

51

Az „Élelmezésbiztonság és az éghajlati sokkhatásokkal szembeni ellenálló képesség” kiemelt ágazat Kenya vidéki lakosságára összpontosít, és az alábbi intézkedéseket támogatja:

1. a jövőbeli aszályos időszakok negatív következményeinek enyhítésére létrehozott rendszerek megerősítése;
2. a mezőgazdasági kistermelők mezőgazdasági modelljének átalakítása: áttérés az önellátó gazdálkodásról az üzleti célú gazdálkodásra;
3. az éghajlatváltozás hatásaival szemben ellenálló infrastruktúra kifejlesztése és a földgazdálkodás javítása a béke és a biztonság szavatolása érdekében.

52

2020 január végéig az ágazat részére elkülönített források 85%-ára kötöttek szerződést. A VII. melléklet részletesebb áttekintést nyújt az ágazatban végrehajtott hat fellépésről. A legnagyobb összegű intézkedés az AgriFI, egy 45 millió eurós program, amely egy 20 millió eurós, vállalkozásoknak nyújtandó vissza nem térítendő támogatást és egy 10 millió eurós, az EBB-vel közös támogatásötvözési elemet is tartalmaz. A program célja, hogy támogassa az új szolgáltatások kidolgozását és elterjesztését, és ily módon segítse a kistermelőket termékeik forgalomba hozatalában és hozzáadott értékének növelésében. A második legnagyobb összegű intézkedés az Agri-biz nevű 43,5 millió eurós program, amelyből 20 millió eurót az Afrikai Fejlesztési Bank (AfDB) által biztosított finanszírozással ötvöznek. A projektet az ENSZ Élelmezési és Mezőgazdasági Szervezete (FAO) és a Dán Nemzetközi Fejlesztési Ügynökség (DANIDA) is társfinanszírozza. A program célja a vidéki térségekben élő fiatalok és nők üzleti és foglalkoztatási lehetőségei fejlesztésének támogatása.

53

Három, egyenként 20, 30, illetve 30,5 millió eurós projekt illeszkedett a kenyai kormány „Véget vetni az aszály miatti vészhelyzeteknek” elnevezésű stratégiájába. Az egyik elsősorban az aszálykockázat-kezelés és -koordináció támogatására, a másik a száraz és félszáraz régiókban a vízellátás és szennyvízkezelés javítását célzó, az éghajlatváltozás hatásaival szemben ellenállóképes infrastruktúrákra, a harmadik pedig a reziliens megélhetési módok és az aszálykockázat-kezelés támogatására irányul. Az ágazat emellett a mezőgazdasági ágazat átalakításához és a decentralizált földgazdálkodáshoz nyújtott 16,5 millió eurós projekttámogatásban is részesül. E projekt célja a mezőgazdasági kistermelők és a pásztorközösségek élelmezésbiztonságának megerősítése a mezőgazdasági szolgáltatásokhoz és a földhöz való jobb hozzáférés révén.

54

Kenya területének csupán 17%-a alkalmas növénytermesztésre, az ilyen földekkel is rendelkező területeken él a lakosság 80%-a. A szántóterületek növelése és a meglévő területek termelékenyebbé tétele érdekében fejleszteni kell az öntözőrendszereket, amihez jelentős beruházásokra van szükség. Ugyanakkor a kenyai mezőgazdasági termelők mintegy 87%-a 2 hektárnál, körülbelül 67%-uk pedig 1 hektárnál kisebb földterületet művel meg³⁰. Az ilyen kisméretű üzemek nem kaphatnak hitelt a termelési technológiákba (például gépekbe vagy üvegházakba) vagy más jelentősebb infrastruktúrába való beruházáshoz.

55

A Világbank jelentése szerint Kenya jelentős bevételtől esik el amiatt, hogy mezőgazdasági árucikkei nem képviselnek hozzáadott értéket³¹. A mezőgazdasági termékek feldolgozásához, amely jelentős exportbevétel-növelő és munkahelyteremtő potenciállal bír, a termelés stabilitása szükséges. Ilyen mennyiségi és minőségi stabilitás azonban még azáltal sem érhető el, ha a kistermelők növelik termelékenységüket és értékesíteni kezdik hozamuk egy részét. A 11. EFA egyes projektjei ugyan a kistermelők értékláncokba való integrálására irányulnak, ám egyszerűen ezek nagy száma miatt nem lehetséges, hogy a mezőgazdasági termelés az élelmiszer-feldolgozó ipar szempontjából eléggé hatékonyan legyen megszervezve.

Az infrastruktúra releváns támogatásban részesül, de a tervek a rendelkezésre álló források fényében nem reálisak

56

A nemzeti indikatív program „Fenntartható infrastruktúra” nevű kiemelt ágazata két részágazatot foglalt magában, az energiaügyet és a közlekedést, és mindkettőre vonatkozóan konkrét célkitűzéseket fogalmazott meg:

1. hatékonyabb és környezetbarátabb, mindenki számára hozzáférhető energiaszolgáltatások kialakítása;
2. hatékonyabb és biztonságosabb közlekedési rendszer kialakítása a termelékenység növelése és a negatív környezeti hatások csökkentése érdekében.

57

E célkitűzések megvalósításához a nemzeti indikatív program több mint 20 kezdeményezést tartalmazott, többek között a következőket:

1. erőforrás-igényes intézkedések, például a termelési, szállítási és elosztási kapacitás, valamint a hálózaton kívüli decentralizált rendszerek fejlesztése;
2. új nap- és szélenergia-források támogatása;
3. energiahatékonysági programok háztartások számára (főzés és világítás);
4. közlekedési hálózatok (pl. utak, kikötők, tömegközlekedés, nem motorizált közlekedés, intermodalitás).

58

Megítélésünk szerint Kenya fejlődése szempontjából igen fontos az infrastrukturális igények kielégítése. A 175 millió eurós előirányzat azonban nem elégséges a nemzeti indikatív programban felsorolt valamennyi terv végrehajtásához. Kenya infrastrukturális igényei a közlekedés területén évi 3 milliárd, az energia területén pedig évi 2 milliárd USA-dollárt tesznek ki³². Véleményünk szerint ezért a nemzeti indikatív program céljai nem életszerűek, és az infrastruktúra mint kiemelt ágazat részére elkülönített összeg nem elegendő ahhoz, hogy érdemi hatást fejtsen ki.

59

A nemzeti indikatív program nem nyújtott magyarázatot arra vonatkozóan, hogy ez a 175 millió euró összegű uniós támogatás hogyan segíthetné elő e nagyratörő tervek végrehajtását. A program csak általánosságban szögezte le, hogy az előnyben részesített finanszírozási mód az uniós támogatásoknak az európai pénzügyi intézményektől (köztük az EBB-től) származó hitelekkel való ötvözése (vegyes finanszírozás) lenne, és hogy a köz- és magánszféra közötti partnerség (PPP) lehetőségeit is igyekeznének kihasználni. A Bizottság általunk megkérdezett képviselői szintén megemlítették mind a vegyes finanszírozást, mind a PPP-t, mint a kritikus tömeg elérésének módjait. A Bizottság azonban nem végzett becslést a vegyes finanszírozástól várt tőkeáttételről, és nem találtunk olyan elemzést, amely bemutatná, hogy az ágazat részére elkülönített 175 millió euró hogyan érne el jelentős eredményeket.

60

2019 decemberében ebben az ágazatban a pénzösszegek 85%-a volt szerződésbe véve vagy lekötve (lásd: VII. melléklet). Ez a támogatás öt intézkedésből áll, amelyek közül négy tartalmaz vegyes finanszírozási elemet. A legnagyobb, 45 millió eurós városi mobilitási program célja a kenyai városi mobilitás fenntarthatóságának és hatékonyságának javítása. Egy másik, 30 millió euró összegű projekt, amely az Agence Française de Développement (AFD) által nyújtott hitelekkel való ötvözés révén valósul meg, vidéki utak éghajlatváltozás hatásaival szembeni ellenállóképességének növelését fogja támogatni a száraz és félszáraz régiókban. A mombasai kikötői projektre a tervek szerint közel 20 millió eurót biztosítanak EBB-hitelekkel történő forrásötvözés keretében; a projekt célja a kikötő kapacitásának és hatékonyságának növelése.

61

Az energiaügy területén az Afrikai Beruházási Platformhoz (AIP) való hozzájárulásként 32 millió eurót különítettek el a kenyai energiaágazat támogatására. Mostanáig 7 millió euró összegben kötöttek szerződést AFD-hitelekkel történő forrásötvözésre, míg egy másik pénzügyi intézménnyel történő forrásötvözésre további 25 millió euró összegben terveznek szerződést kötni. A támogatás céljai: 1) a fenntartható energiatermelés, az energiához való hozzáférés és az energiahatékonyság növelése a magánszektorból érkező támogatás révén; 2) a kenyai villamosenergia-hálózat ellenálló képességének, stabilitásának és hatékonyságának növelése. További 22 millió eurót biztosítanak a kenyai energia- és közlekedési ágazat támogatására vissza nem térítendő támogatás és technikai segítségnyújtás révén, amelyek e két ágazat irányításának javítását célozzák.

62

Amint a Bizottságnál és az EKSZ-nél készített interjúink megerősítették, a kenyai kormány elsősorban ahhoz ragaszkodott, hogy az infrastruktúra kiemelt ágazat legyen, míg az energiaágazat kiemelt ágazatok közé való felvétele inkább az uniós szakpolitikából következő döntés volt. A változtatási program az energiát a jövőbeli uniós támogatások egyik kiemelt területeként határozza meg.

A kormányzati ágazatnak nyújtott támogatás nem közvetlenül a korrupció elleni küzdelemre irányult

63

A „Közintézmények elszámoltathatósága” ágazat számára 60 millió eurót különítettek el, a következő három területre: választások, közpénzgazdálkodás és igazságügy. Az e kiemelt ágazatban végzett tevékenységek kedvezményezettjei között vannak civil társadalmi szervezetek is. 2020 január végéig ebben az ágazatban már az intézkedések 100%-ára megkötötték a szerződéseket (lásd: VII. melléklet).

64

A választások támogatása azt igyekezett biztosítani, hogy az előző választásokhoz képest a 2017. évi választás jobban teljesítsen az előkészítés, a szavazás és az alkotmánnyal való összhang szempontjából. Erre a célra összesen 5 millió euró támogatást nyújtottak.

65

Az igazságszolgáltatási rendszer támogatása azt célozza, hogy a rendszer több kenyai számára legyen hozzáférhetõ. Összesen 29 millió euró értékben kötöttek szerződést azon projekt keretében, amelynek célja, hogy jogsegély révén javítsa a szegény és marginalizálódott közösségek hozzáférését az igazságszolgáltatáshoz, valamint a szabadságvesztés alternatív lehetőségeinek biztosítása.

66

A közpénzgazdálkodásnak nyújtott támogatás célja az átláthatóság javítása mind központi, mind megyei szinten. Az uniós támogatás – költségvetés-támogatás formájában – az irányítási ciklus több különböző részére van betervezve, ilyenek például a költségvetés végrehajtása, az elszámolás, az ellenőrzés és a felügyelet. Ezen intézkedés keretében összesen 26 millió euró értékben kötöttek szerződést, ebből 23,5 millió euró volt a költségvetés-támogatási összetevő, 2,5 millió euró pedig kiegészítő támogatás.

67

Sem a nemzeti indikatív program, sem más dokumentum nem adott átfogó elemzést arról, hogy az Unió hogyan választotta ki a jogállamiság megerősítését és ezáltal a kormányzás javítását szolgáló beavatkozásokat. Nem találtunk például indokolást arra nézve, hogy a Bizottság és az EKSZ miért a szabadságvesztés alternatíváit és a szegényebb embereknek nyújtott jogsegélyt választotta. E támogatás egyik része sem összpontosult közvetlenül a korrupcióra, noha az bizonyítottan károsan hat a növekedésre, a nemzetközi kereskedelemre, a piac nyitottságára, a külföldi beruházások beáramlására, a versenyképességre és a termelékenységre³³. A Transparency International 2018. évi korrupcióérzékelési indexe (180 ország közül) a 144. helyre, vagyis a leggyengébb 21%-ba sorolja be Kenyát. A Kenyában megkérdezett, nem kormányzati szervezeteket képviselő beszélgetőpartnereink szinte mindannyian³⁴ a korrupciót tartották az ország fejlődése egyik legfőbb akadályának.

A 10. EFA projektjei általában megvalósították a várt outputokat és végeredményeket, de az ország átfogó fejlődésére gyakorolt hatásuk még nincs bizonyítva

68

Megvizsgáltunk egy a Kenyában végrehajtott intézkedésekből álló mintát, amely intézkedések összege a 10. EFA keretében felmerült kiadások 53%-át tette ki (lásd: 2. táblázat és VI. melléklet). Értékeltük, hogy ezek az intézkedések elérték-e a várt outputokat, végeredményeket és hatást.

Az utakra nyújtott uniós támogatás javította az alapszolgáltatásokhoz való hozzáférést, de az nincs bizonyítva, hogy a gazdasági fejlődést elősegítette-e

69

Az infrastrukturális ágazat legnagyobb projektje a Merille–Marsabit autóút volt, amely a jóváhagyott támogatás 24,8%-ában (88 millió euró) részesült és 2017 májusában fejeződött be. A projekt célja a nagyobb fenntartható és méltányos gazdasági növekedés volt. Ez a célkitűzés nemcsak a kereskedelemre és a GDP növekedésére vonatkozó, hanem a következőket mérő mutatókban is tükröződött: a Gini-együttható (egyenlőtlenségi mérőszám), a szegénységben élők száma, a foglalkoztatási arány, az utasok kényelme és a közúti biztonság.

1. Az outputot tekintve a projekt 122 km kavicsutat látott el burkolattal. Ez a szakasz Kenya 3600 km hosszú nemzetközi főúthálózatának 3%-át teszi ki. A projekt keretében egy 6 km hosszúságú városi útszakasz korszerűsítésére is sor került Marsabit városban.
2. A jobb útfelületnek tulajdonítható végeredmény, hogy csökkent az utazási idő. Több érdekelt fél is elmondta, hogy korábban a Moyale és Nairobi közötti 800 km-es út megtétele három napba került, egy marsabiti és egy isiolói megállással, és a járművek könnyen elakadhattak a sárban: ugyanez az út ma már egy nap alatt megtehető. A működési költségek csökkentek; a tehergépjármű-kölcsönzés és az autóbusz-menetdíjak például egyharmadukkal kerülnek kevesebbe. Az átlagos napi forgalom a 2014. évi 123 járműről 2020 januárjára 543 járműre nőtt: a forgalom tehát jelentősen megnőtt, de a szintje továbbra is alacsony³⁵.

70

Habár ezt nem mérték, megyei kormányhivatali képviselők és néhány nemzetközi szervezet is megerősítette hogy javult az egészségügyi és oktatási szolgáltatásokhoz, valamint a mezőgazdasági termékekhez való hozzáférés. Ezenkívül a projektet magában foglaló regionális folyosó fontos szerepet játszott a régió élelmezésbiztonságának előmozdításában³⁶. A projekt társadalmi jellegű végeredményei tehát az alapszolgáltatásokhoz való jobb hozzáférés formájában nyilvánultak meg. Arra azonban még nem volt bizonyíték, hogy az út elősegítette volna a gazdasági növekedést.

71

A Merille-Marsabit autóút ritkán lakott területen halad át, ahol a legtöbben legeltető állattartásból élnek. E hagyományos életmód keretében az emberek gyakran költöznek, hogy állataiknak megfelelő területet találjanak, és viszonylag kevés ipari terméket fogyasztanak. A zord éghajlat miatt ezen a vidéken kevés növény terem, és ipari tevékenység is alig folyik Marsabit és Merille között, illetve a két város környékén.

72

A Merille–Marsabit autóút része a Kenya fővárosát, Nairobit és az etióp fővárost, Addisz Abebát összekötő autópályának, és potenciálisan serkentheti a két ország közötti kereskedelmet. A továbbra is viszonylag gyér úthasználat (lásd: a 69. bekezdés (b) pontja) azonban arra utal, hogy nem az út állapota volt a kereskedelem növekedésének fő akadálya. Még ha a napi 543 jármű mindegyike áruszállító tehergépjármű lenne is, az is csak a töredékét tenné ki Kenya szállítási volumenének. A Kenya és Etiópia közötti kereskedelem két fő akadálya az volt, hogy Etiópia nem írt alá kötelező erejű regionális kereskedelmi megállapodást, valamint hogy a határ etiópiai oldalán fennálló ingatag biztonsági helyzet miatt a térségen való áthaladás nem volt biztonságos³⁷.

A Kenyának a 10. EFA-ból nyújtott támogatás egyharmada a száraz és félszáraz régiók kistermelőinek jutott, akik csekély hatást gyakorolnak Kenya gazdaságára

73

Az Unió 110,7 millió euró támogatást (a Kenyának nyújtott teljes támogatás 32% -át) juttatott a száraz és félszáraz régióknak, ahol döntő szerepet játszik a legeltető állattartás és a földművelő-állattenyésztő életmód. A száraz és félszáraz régiók megyéiben él Kenya teljes népességének 51%-a, illetve szegényeinek 56%-a. Szegénynek az minősül, aki vidéki területen 30 eurónál, városi területen pedig 60 eurónál kevesebből él meg havonta³⁸.

74

A „Helyes mezőgazdasági gyakorlat” projekt célja az volt, hogy a száraz és félszáraz területeken élő kistermelőkkel jobban megismertesse a talajmegőrző gazdálkodást és a helyes mezőgazdasági gyakorlatokat, valamint hogy kapcsolatokat építsen ki a piacokkal és növelje az élelmezésbiztonságot.

1. Az outputokat tekintve már 40 000 mezőgazdasági termelő (az összes kenyai termelő 0,42% -a) alkalmazza az új módszereket.
2. A végeredményeket tekintve az ezen módszereket alkalmazó termelők átlagos hektáronkénti gabonahozama 121% -kal, hüvelyeshozama 98%-kal nőtt, míg a gabona esetében a termelési költségek 22%-kal, a hüvelyeseknél 19%-kal csökkentek. A helyes mezõgazdasági gyakorlat bevezetése után az eredményeket új finanszírozási forrásoktól függetlenül is tovább lehet vinni, ami erősíti a projekt fenntarthatósági jellemzőit.

75

A Nemzeti Aszálykezelő Hatóság (NDMA) projektek révén igyekezett javítani az aszályokkal szembeni ellenálló képességet a száraz és félszáraz régiókban élő közösségek körében.

1. Az outputokat tekintve ezek a projektek 10 megyében 10 stratégiai felkészültségi projekt révén támogatták megelőző eszközök bevezetését és az alkalmi szárazságok hatékony kezelésére szolgáló helyi kapacitások növelését.
2. A végeredmények szempontjából a projektek enyhítették az aszályok végzetes következményeit. Az NDMA szerint az egyes megyékből szignifikánsan alacsonyabb mértékű elhullást jelentettek az állatállomány köréből, mint az előző, 2009–2011-es szárazság idején tapasztalt 70%. Marsabit és Samburu megyékben például 20–40%-os volt az elhullások aránya, míg Isiolo megyéből nem jelentettek elhullást.

76

Ami a hatást illeti, a projektek javították a száraz és félszáraz régiók élelmezésbiztonságát, és javították Kenya globális éhezési index szerinti besorolását. Az index szerint Kenyának 2018-ban 23,2 pontja volt, míg 2010-ben még 28,0. A száraz és félszáraz régiókban élő kistermelők azonban nagyrészt saját fogyasztásra termelnek. Ezért a Kenya általános fejlődésére gyakorolt hatás alkalmasint szerény.

Az SMAP projekt elősegítette a kertészeti termékek exportjának bővülését

77

A „Szabványok és piacra jutás” programjának (SMAP) célja Kenya kertészeti termékei versenyképességének és piacra jutásának fokozása volt az élelmiszerbiztonság javítása révén. A projekt egyik outputja volt, hogy eszközöket biztosított a kenyai Növény-egészségügyi Ellenőrző Szolgálatnak (KEPHIS) laboratóriumi vizsgálatok elvégzéséhez. Végeredményei között pedig többek között az szerepel, hogy a zöldbab lekerült az Unióba korlátozottan kivihető termékek listájáról, valamint hogy a mangótermesztők számára létrehozás alatt áll egy gyümölcslégymentes övezet.

78

Megállapításunk szerint a SMAP elősegítette az exportvolumen növelését és a gazdasági fejlődést. Egy 12,1 millió eurós beruházás (a teljes finanszírozás 3%-a) egy olyan intézményt támogatott, amely egyértelmű és nélkülözhetetlen szerepet tölt be a mezőgazdasági termékek kivitelének folyamatában. Az elmúlt években nőtt a kertészeti termékek exportja. Bár ez az előrelépés nem tulajdonítható kizárólag a SMAP-projektnek, az utóbbi mindenképpen elősegítette azt. Ezenkívül az exportvolumen növekedése azt mutatja, hogy Kenya kertészeti termékei rendelkeznek exportpotenciállal, és a KEPHIS hozzájárul e potenciál kiaknázásához. A 4. ábra a kertészeti termékek exportjának növekedését mutatja.

Következtetések és ajánlások

79

Ellenőrzésünk a Kenya uniós támogatásának fő forrása, az EFA révén az országnak nyújtott kétoldalú fejlesztési támogatás eredményességére irányult. Megvizsgáltuk, hogy a Bizottság és az EKSZ eredményesen irányítja-e Kenyában az EFA-támogatást azokra a területekre, ahol az a legnagyobb mértékben elősegítheti a szegénység csökkentését. Következtetésünk szerint a Bizottság és az EKSZ nem mutatta ki, hogy a Kenyának nyújtott uniós támogatás kellő mértékben az ország egyedi szükségletein alapult, és hogy oda irányult, ahol a legtöbbet érhette el a szegénység csökkentése érdekében. Azt is megállapítottuk, hogy a 10. EFA keretében az Unió által finanszírozott, általunk megvizsgált intézkedések megvalósították a várt outputokat és végeredményeket, az ország átfogó fejlődésére gyakorolt hatásuk azonban mindeddig nem volt bizonyítva.

80

A 11. EFA keretében Kenyának juttatott források összege 435 millió euró volt, ami Kenya adóbevételei mintegy 0,6%-ának felelt meg. A Bizottság és az EKSZ a Kenyára elkülönített források mintegy 90%-ára nézve egy általános képletet alkalmazott, és nem végzett saját értékelést az ország fejlődése előtt álló akadályokra és fejlesztési célkitűzéseire nézve. Az ország részére elkülönített összegek meghatározásakor a más adományozóktól beérkező támogatásokat vagy hiteleket sem vették figyelembe.

81

Az EFA-támogatások elosztásakor figyelembe vették a globális kormányzati mutatókat, de a támogatás folyamata nem tette lehetővé, hogy a folyósítást a kedvezményezett országok teljesítménye, irányítása és strukturális reformok melletti elkötelezettsége terén elért haladáshoz, illetve ahhoz kössék, hogy azok mennyire tudnak gátat vetni a korrupciónak. Noha Kenya az elmúlt évtizedekben kevés előrelépést tett a jogállamiság előmozdítása és a korrupció elleni küzdelem terén, mégsem találtunk arra utaló bizonyítékot, hogy az Unió emiatt további feltételekhez kötötte volna az ország EFA-finanszírozását.

82

Megállapítottuk, hogy – célkitűzésével összhangban – a Bizottság a 11. EFA keretében több forrást különített el a legszegényebb országok számára, mint az 10. EFA keretében. A legkevésbé fejlett országok (LDC-országok) és az alacsony jövedelmű országok (LIC-országok) 85%-kal részesedtek a teljes juttatásból, szemben az 10. EFA keretében nyújtott 80%-kal.

83

Az elosztási képlet azonban személyenként kevesebb támogatást nyújtott a nagyobb népességű országoknak, egyrészt mert a népességre vonatkozó mutatót 40 millióban maximálták, másrészt mert nem az ország teljes népességszámát, hanem annak négyzetgyökét vették alapul. Ha a Bizottság nem folyamodik ehhez a maximalizáláshoz, akkor a finanszírozás legnagyobb része a nagyobb országoknak jutott volna (lásd: 25–36. bekezdés).

1. ajánlás. Felül kell vizsgálni az uniós fejlesztési támogatások elosztásának módszerét

Kenya példájának alapján véve a következőket javasoljuk a Bizottságnak és az EKSZ-nek:

1. szükség szerint a Parlamentet, a Tanácsot és a tagállamokat is bevonva vizsgálják meg a források AKCS-országok közötti elosztásának uniós módszerét;
2. vezessenek be olyan konkrét feltételeket, amelyek az előirányzott pénzösszegeket egyértelműen az ország korábbi teljesítményéhez és a kormányzat strukturális reformok, és ezeken belül a jogállamiság melletti elkötelezettségéhez kötik;

Határidő: 2022 vége.

84

Noha a rendelkezésre álló források csak töredék részben fedezték Kenya fejlesztési igényeit, még így is nagyszámú terület között oszlottak el, többek között a mezőgazdaság, az aszályhelyzetek kezelése, az energia- és közlekedési infrastruktúra, a választások, a közpénzgazdálkodás és az igazságszolgáltatási rendszer között. A 2014 és 2020 közötti időszakra vonatkozó kenyai nemzeti indikatív program semmilyen módon nem értékelte, hogy az e területekre elkülönített EFA-források elérik-e a jelentős eredmények eléréséhez szükséges kritikus tömeget, és ha igen, hogyan. Azt sem fejtette ki, hogy a kiválasztott ágazatok támogatása hogyan segítené elő más ágazatokénál jobban a szegénység enyhítését Kenyában (lásd: 41–44. bekezdés).

2. ajánlás. A kenyai kiemelt ágazatok kiválasztásakor értékelni kell a kritikus tömeg nagyságát

A Bizottság és az EKSZ mérje fel, hogy az egyes kiemelt ágazatokra, illetve azok részterületeire elkülönített összegek valószínűleg elérik-e a jelentős eredmények megvalósulásához szükséges kritikus tömeget, és ismertessék ennek módját.

Határidő: 2022 vége.

85

Nem találtunk például indoklást arra a döntésre, hogy a Bizottság és az EKSZ nem támogatja közvetlenül a feldolgozóipart. Számos, jelentős előrelépést tett gazdaság esetében történt olyan átalakulás, hogy a mezőgazdasági ágazatról az ipari ágazatra került át a hangsúly. Kenyában azonban erre nem került sor: a mezőgazdaság továbbra is az ország GDP-jének egyharmadát adja, míg a feldolgozóipar aránya – csakúgy, mint 40 évvel ezelőtt – mindössze 10%. Egy másik példa Kenya IKT-ágazata, amely 2017-ben 10,9%-kal nőtt, és az ország ismert innovatív szolgáltatási kapacitásáról (lásd: 45–47. bekezdés).

86

A 11. EFA forrásaiból a legnagyobb összeg, 190 millió euró (a teljes összeg 44%-a) az „Élelmezésbiztonság és az éghajlati sokkhatásokkal szembeni ellenálló képesség” kiemelt ágazatra irányult. Ebben az ágazatban a támogatások zömét a száraz és félszáraz területeken élő közösségek, valamint a mezőgazdasági kistermelők kapták az élelmezésbiztonságuk és a magasabb jövedelem biztosítása érdekében. A támogatás ugyan előreláthatólag javítja majd ezeknek a közösségeknek az életszínvonalát, a piaci szemléletű gazdálkodás és a mezőgazdasági termékek feldolgozásának elterjedése felé történő haladást azonban nem segíti elő (lásd: 51–55. bekezdés).

87

A nemzeti indikatív program 175 millió eurót különített el az infrastrukturális ágazat számára, és számos törekvést sorolt fel, olyan erőforrás-igényeseket is, mint az új nap- és szélenergia-források és a közlekedési hálózatok (például utak és kikötők) fejlesztése. Nem kérdőjelezzük meg e tervek jelentőségét, ám úgy véljük, hogy ilyen kis összeggel nem lehet e tervek mindegyikét végrehajtani, vagy akár csak az ágazat fejlődését érdemben befolyásolni (lásd: 56–62. bekezdés).

88

A „Közintézmények elszámoltathatósága” ágazat 60 millió euró összegű támogatásban részesült, amely a következő három területre irányult: választások, közpénzgazdálkodás és igazságügy. Noha a gyenge jogállamiságot és a korrupciót Kenya fejlődése súlyos akadályainak tekintik, az uniós támogatás ezekre közvetlenül nem irányul. Nem találtunk magyarázatot arra, hogy a támogatás miért a szabadságvesztés alternatíváinak biztosítását és a szegényebb embereknek nyújtott jogsegélyt célozta a korrupció elleni közvetlen küzdelem helyett (lásd: 63–67. bekezdés).

89

Megvizsgáltunk egy a kenyai intézkedésekből vett, a 10. EFA kiadásainak 53%-át lefedő mintát, és értékeltük, hogy ezek az intézkedések megvalósították-e a várt outputokat és végeredményeket, illetve elérték-e a várt hatást. Noha ezek a projektek általában megvalósították a várt outputokat és végeredményeket, arra nem találtunk bizonyítékot, hogy érezhető hatást gyakoroltak volna az ország általános fejlődésére (lásd: 45–78. bekezdés).

3. ajánlás. Előtérbe kell helyezni Kenyában a fenntartható gazdasági fejlődést és a jogállamiságot

A Bizottság és az EKSZ kezelje prioritásként egyrészt a külföldi közvetlen beruházásokat potenciálisan vonzó, munkahelyeket teremtő és kivitelbővítő ágazatokat, másrészt a jogállamiságot és ennek részeként a korrupcióellenes küzdelmet támogató intézkedéseket.

Határidő: 2022 vége.

A jelentést 2020. június 16-i luxembourgi ülésén fogadta el a Bettina JAKOBSEN számvevőszéki tag elnökölte III. Kamara.

Mellékletek

I. melléklet. Humán fejlettségi mutatók Kenyában

II. melléklet. Számadatok és táblázatok Kenya gazdaságáról

III. melléklet. Az ellenőrzési interjúk jegyzéke

2019. február 4–14-i kenyai ellenőrző látogatásunk során e szervezetekkel találkoztunk:

• Német Kereskedelmi Kamara
• Francia Kereskedelmi Kamara
• Kenyai Német Vállalkozások Egyesülete
• Amerikai Kereskedelmi Kamara
• Külügyminisztérium
• Nemzeti Pénzügyminisztérium (NAO)
• Közlekedési, Infrastrukturális, Lakásügyi és Városfejlesztési Minisztérium
• Mezőgazdasági Minisztérium
• Információs, Kommunikációs és Technológiaügyi Minisztérium
• Konza Technopolis Fejlesztési Hatóság
• Európai Beruházási Bank (EBB)
• Kreditanstalt für Wiederaufbau (KfW)
• Afrikai Fejlesztési Bank (AfDB)
• Francia Fejlesztési Ügynökség (Agence Française de Développement, AFD)
• Dánia, Franciaország, Németország, az Egyesült Királyság, Hollandia, Olaszország és Svédország képviselői.
• USAID Kenya
• Világbank, regionális iroda
• az ENSZ Élelmezési és Mezőgazdasági Szervezete (FAO)
• Kenyai Feldolgozóipari Szövetség
• Kenya Növényegészségügyi Ellenőrző Szolgálata (KEPHIS)
• Útépítési projektek, aszályokkal kapcsolatos és mezőgazdasági projektek felkeresése
• A kenyai autópályahatóság képviselői: KENHA
• Marsabit, Isiolo és Laikipia megye képviselői
• A Kenya Wildlife Service (KWS) képviselői
• Az Anolei Women’s Cooperative, Loglogo Girls Secondary School, Isiolo Girls High School, Kamboe Primary School, Livestock Vaccination Programme képviselői

Az alábbi szervezetek független szakértői vettek részt továbbá egy munkaértekezleten, amelynek témája az volt, hogy helyesen választotta-e ki az Unió a kiemelt ágazatokat:

• Critical Mass (kerékpáros tudatossággal foglalkozó csoport)
• Flone kezdeményezés (a nők támogatása a közlekedési ágazatban)
• Kenya Alliance of Resident Association (Kenyai Lakók Szövetsége)
• Kenyai Közpolitikai Kutató- és Elemzőintézet (KIPPRA)
• Kenya Nemzeti Emberi Jogi Bizottsága
• Kenyai Vöröskereszt Társaság
• Fejlesztési Tanulmányok Intézete, Nairobi Egyetem
• Világbank
• Amnesty International, Kenya

IV. melléklet. Korrupcióérzékelés Kenyában

67 %	véli úgy, hogy az elmúlt 12 hónapban nőtt a korrupció
45 %	az elmúlt 12 hónapban a közszolgáltatások igénybevevőinek ekkora hányada fizetett csúszópénzt
71 %	véli úgy, hogy a kormány nem lép fel megfelelően a korrupció ellen
54 %	véli úgy, hogy az átlagpolgárok is érdemi változást érhetnek el a korrupció elleni küzdelemben

V. melléklet. A 10. és 11. EFA keretében az egyes országoknak nyújtott támogatások összevetése

VI. melléklet. A 10. EFA keretében finanszírozott intézkedések

Részágazat	Leírás	millió euró, szerződésbe véve	Teljes előirányzat %-a
Infrastruktúra
Útépítés	Merille folyó – Marsabit autóút, vidéki utak Kenya keleti régiójában, hiányzó összekötő közutak és nem motorizált közlekedési eszközök Nairobiban, a Mt. Kenya Nemzeti Parkba, illetve az Aberdare Nemzeti Parkba vezető és azokon belüli utak korszerűsítése, híd építése a Galana folyón a Tsavo Keleti Nemzeti Parkban	177,6	45,4%
Mezőgazdaság és vidékfejlesztés
A mezőgazdasági ágazat fejlesztése	Mezőgazdasági termelékenységi kutatás (ASAL), a cirok értékláncának fejlesztése, a kasszava újbóli bevezetése és forgalomba hozatala teljes értékű láncmodell segítségével a javuló megélhetés érdekében, a kávétermesztés termelékenysége, a megélhetés diverzifikálása a cirok és a mungóbab értékláncának fejlesztése révén, Kenya gabonatermesztését fejlesztő program, a kistermelők termelékenységének és jövedelmezőségének növelése a helyes mezőgazdasági gyakorlat és a megőrző mezőgazdaság előmozdításán és növelésén keresztül a termékeny félszáraz területeken.	46,2	11,8%
Az aszálykockázat kezelése	A samburui legeltetők megélhetésének javítása, a közösség aszállyal szembeni ellenálló képességének fokozása innovatív piaci alapú rendszerek révén, a közösség szárazságra való reagálásának és ellenálló képességének javítása, a Közösségi Környezetvédelmi Alap II, aszálykezelés a száraz és félszáraz területeken, a vállalkozások és piaci rendszerek segítése és erősítése az aszályos ASAL-területeken, fenntartható megélhetés értékláncfejlesztés révén a turkanai legeltető közösségek számára, indexalapú állatállomány-biztosítás, a közösségi szintű fellépések és politikai döntések megtervezése tudományos ismeretek alapján, az ökoszisztéma-szolgáltatások minőségének és mennyiségének javítása, a víztoronyvédelmi, valamint az éghajlatváltozás enyhítésére és az ahhoz való alkalmazkodására irányuló program, független tényfeltáró küldetés az Embobut erdőbe.	40,4	10,3%
Szárazságtűrés és aszályreziliencia	Rendkívüli Aszályalap	9,7	2,5%
Intézményfejlesztés	Technikai segítségnyújtás az NDMA és az aszálykezelés számára a száraz és félszáraz régiókban	14,4	3,7%
Vidékfejlesztés	Közösségi fejlesztési kezdeményezések	19,2	4,9%
Kormányzás, kereskedelem és együttműködés
A decentralizációra nyújtott támogatás	Különféle projektek a decentralizáció és a helyi gazdasági fejlődés támogatására	17,6	4,5%
A civil társadalom támogatása	A civil társadalom erősítése a demokratikus kormányzásban és reformokban való eredményesebb részvétel érdekében, a különbségek áthidalása az elszámoltatható kormányzási program révén.	4,0	1,0%
Választások	A választási reform és az alkotmányos népszavazási folyamat támogatása	2,4	0,6%
Jogi és igazságügyi támogatás	Technikai segítségnyújtás az Igazságügyi Minisztérium számára	0,9	0,2%
A kereskedelem és a magánszektor fejlesztése	Az átfogó gazdasági partnerségi megállapodásra irányuló tárgyalások támogatása, az EU–Kenya Szabványok és piacra jutási program (SMAP) – az SMAP magánszektorral kapcsolatos komponense, az SMAP KEPHIS komponense, SMAP (KEBS), SMAP (DVS), Technikai segítségnyújtás az SMAP részére, a KEBS, DVS és KEPHIS laboratóriumi felszereléssel való ellátása, a Világbankkal kötött igazgatási megállapodás.	14,1	3,6%
Technikai együttműködés	Technikai segítségnyújtási projektek különböző minisztériumok számára	7,4	1,9%
Nem kötöttek szerződést		37,4	9,6%
Összesen		391,4	100,0%

Forrás: Európai Számvevőszék, a Bizottság adatai alapján.

A Merille-Marsabit autóút (EFA-hozzájárulás: 88 millió euró, vagyis a 10. EFA 22%-a és a „Közlekedési infrastruktúra” ágazat 50%-a), a Nairobit és az etiópiai Addisz-Abebát összekötő 1495 km-es autópálya utolsó szakasza volt. A projekt célja a nagyobb fenntartható és méltányos gazdasági növekedés volt. Ez a célkitűzés nemcsak a kereskedelemre és a GDP növekedésére vonatkozó mutatókban tükröződött, hanem a következőkben is: a Gini-együttható (az egyenlőtlenség mérőszáma), a szegénységben élők száma, a foglalkoztatási arány, az utasok kényelme és a közúti biztonság. Mindez a szociális komponens erősebb jelenlétét mutatja.

A nemzeti parkok turistaútjai (az EFA hozzájárulása: 13 millió euró) elsősorban a nemzeti parkokba látogatók számának növelésére összpontosított, például a Kenyai Nemzeti Parkban és az Aberdares nemzeti parkban található bekötőutak korszerűsítése révén.

A nairobi városi utak javítását célzó projektek (EFA-hozzájárulás: 31 millió euró) Nairobi belvárosában és külvárosaiban a közlekedési műveletek és a forgalomirányítás javítása révén megvalósuló méltányos gazdasági növekedésre összpontosítottak. A kapacitásépítés céljával megcélzott intézményeken kívül a társadalmi és gazdasági szereplők széles köre láthatja hasznát a jobb hozzáférhetőségnek, a csökkentett szállítási költségeknek, a magánszektor fejlődésének és a foglalkoztatási lehetőségeknek. Példák a projekthez használt mutatókra: a GDP növekedési rátája, a Gini-együttható, kereskedelmi adatok, a szegénységben élők száma, munkanélküliségi ráta, a szennyezés csökkentése, valamint fokozott kényelem és biztonság.

A gabonajavítási program célkitűzése (EFA-hozzájárulás: 27,1 millió euró) a kisgazdálkodók támogatása az önellátó mezőgazdaságból a kereskedelmi célú mezőgazdaságba való átmenetben egyes növények terméshozamának javítása révén.

A mezőgazdasági termelékenységi projekt (EFA-hozzájárulás: 4 millió euró) egyik célja az volt, hogy a száraz és félszáraz területeken növelje a háztartások jólétét a termelékenység javítása, a termékek jobb forgalmazása és a jövedelemszint növelése révén, egy másik célja pedig az, hogy csökkentse a szegénységi küszöb alatt élő legeltetéses állattenyésztők számát, valamint a táplálkozással összefüggő hiánybetegségekben szenvedő gyermekek arányát.

A helyes mezőgazdasági gyakorlatra összpontosuló intézkedések (EFA-hozzájárulás: 9,5 millió euró) célja, hogy – elsősorban az önellátó mezőgazdaságban – támogassa a kistermelőket termelékenységük növelésében.

A Rendkívüli Aszályalap (EFA-hozzájárulás: 9,7 millió euró) célja Kenya meglévő eszközállományának védelmében az volt, hogy finanszírozási tartalék előzetes létrehozásával felgyorsítsa az aszályokra való reagálást, hiszen a tartalékot a segítségnyújtásra vonatkozó felajánlások teljesítése előtt is be lehetne vetni. Ez várhatóan javítani fogja a a száraz és félszáraz területeken élő közösségek aszályokkal szembeni ellenálló képességét, és csökkenteni fogja az élelmezési segélyre szorulók számát.

A megélhetési támogatás keretében megvalósuló projektek (EFA-hozzájárulás: 1,7 millió euró) célja az állattenyésztés diverzifikációjának előmozdítása, az állatállomány és az állattenyésztési termékek stabil piacának elősegítése, valamint az éghajlatváltozás- és piacorientáltság fokozása érdekében a tudásbázis megszilárdítása volt.

A „Szabványok és piacra jutás” programja (SMAP, EFA-hozzájárulás: 12,1 millió euró) a „közintézmények elszámoltathatósága” területén azzal a céllal jött létre, hogy megerősítse a növényi és állati eredetű termékek tesztelésére és tanúsítására szolgáló jogi keretet és intézményi infrastruktúrát. Míg a projekt egyik célja az export támogatása volt, a termékek laboratóriumi vizsgálatában előnyt látó érdekelt felek között voltak a mezőgazdasági kistermelők is.

VII. melléklet. A 10. EFA keretében finanszírozott intézkedések

Fenntartható infrastruktúra
EFA száma	Részágazat	Megnevezés	millió euró Szerződésbe véve	Teljes irányzat %-a
11. EFA	Energia és közlekedés	Támogatás a kenyai energia- és közlekedési ágazat számára	12,8	2,9%
	Infrastruktúra	Hozzájárulás az afrikai beruházási eszközhöz a kenyai energia- és közlekedési ágazat támogatása érdekében - Mombasai kikötő	19,6	4,5%
	Közlekedés	Városi mobilitási program	-	0,0%
	Energia	Hozzájárulás az Afrikai Beruházási Platformhoz (AIP) a kenyai energiaágazat támogatása érdekében	7,0	1,6%
	Vidéki utak	Az éghajlatváltozás hatásaival szembeni ellenálló képesség növelése vidéki utak esetében, az afrikai beruházási eszközzel (AFiF) – az AFD-vel közösen biztosított vegyes finanszírozás révén.	30,0	6,9%
	Az ágazat összesen		69,3	15,9%
Élelmezésbiztonság és az éghajlati sokkhatásokkal szembeni ellenálló képesség
EFA száma	Részágazat	Megnevezés	millió euró Szerződésbe véve	Teljes előirányzat %-a
11. EFA	A mezőgazdasági ágazat fejlesztése	A mezőgazdasági átalakítási folyamat és a decentralizált földgazdálkodás támogatása	15,8	3,6%
	Az aszálykockázat kezelése	„Véget vetni az aszály miatti vészhelyzeteknek”: Az aszálykockázat és a koordináció támogatása	29,7	6,8%
	Szárazságtűrés és aszályokkal szembeni ellenálló képesség	„Véget vetni az aszály miatti vészhelyzeteknek”: Az éghajlatváltozás hatásaival szemben ellenállóképes infrastruktúra a jobb vízellátás és szennyvízkezelés érdekében száraz és félszáraz területeken	19,3	4,4%
	Szárazságtűrés és aszályreziliencia	Véget vetni az aszály miatti vészhelyzeteknek: Támogatás a reziliens megélhetési módok és az aszálykockázat-kezelés részére	30,1	6,9%
	A mezőgazdasági ágazat fejlesztése	Agri-biz: Tisztességes munkahelyek a fiatalok és a nők számára a kenyai mezőgazdasági értékláncokban	23,2	5,3%
	A mezőgazdasági ágazat fejlesztése	Agri-Fi: A produktív mezőgazdaság támogatása	45,0	10,3%
	Az ágazat összesen		163,0	37,5%
A közintézmények elszámoltathatósága
11. EFA	Választási támogatás	Hosszú távú választási támogatási program (LEAP)	5,0	1,1%
	Jogállamiság	Jogérvényesítési és segélynyújtási program (PLEAD)	29,1	6,7%
	Közpénzgazdálkodás	Nyilvános elszámoltathatóság és szolgáltatásnyújtás (PASEDE)	26,0	6,0%
	Az ágazat összesen		60,1	13,8%
Támogatási intézkedés
11. EFA	Támogatási intézkedés	Támogatási intézkedés	2,9	0,7%
	Együttműködés és párbeszéd	Az együttműködés és párbeszéd eszköze	5,0	1,1%
	Az ágazat összesen		7,9	1,8%
	ÖSSZESEN		300,4	69,0%

Forrás: Európai Számvevőszék, a Bizottság adatai alapján.

Glosszárium

A változás programja: Az Unió fejlesztési politikára vonatkozó tervezete, amely egy sor alapelvet és prioritást határoz meg a támogatások hatásának és eredményességének javítása érdekében.

Eredmény: Az egyes projekt vagy program teljesítését követő azonnali hatás, mint például egy tanfolyam résztvevőinek javuló foglalkoztathatósága, vagy egy hely jobb elérhetősége egy új út megépülése után.

Európai Beruházási Bank: Az uniós tagállamok tulajdonában álló és érdekeiket képviselő uniós bank. Az uniós szakpolitika végrehajtása céljából szorosan együttműködik más uniós intézményekkel.

Európai Fejlesztési Alap: Az afrikai, karibi és csendes-óceáni államoknak, illetve a tengerentúli országoknak és területeknek fejlesztési támogatások nyújtásához alkalmazott fő uniós eszköz.

Fejlesztési programozás: Az a döntéshozatali folyamat, amelynek során az Európai Külügyi Szolgálat és a Bizottság meghatározza a támogatási stratégiákat, prioritásokat és előirányzatokat.

Fenntarthatóság: Egy fejlesztési projekt azon képessége, hogy eredményeit mindaddig fenntartsa, amíg szükséges (pl. a folytatáshoz kellően bevezetett, önellátó, illetve megfelelően finanszírozott projekt).

Hatásmutató: Egy befejezett projekt vagy program hosszú távú – akár társadalmi-gazdasági, akár környezeti vagy pénzügyi jellegű – következményeiről információt nyújtó, mérendő változó.

Inputmutató: Egy projekt vagy program végrehajtásához felhasznált emberi, pénzügyi, fizikai, igazgatási vagy szabályozási erőforrásokról információt nyújtó, mérendő változó.

Millenniumi fejlesztési célok: A szegénységnek és megnyilvánulásainak csökkentésével kapcsolatos, 2015-re elérendő globális célok, amelyeket 2000 szeptemberében az ENSZ millenniumi csúcstalálkozóján tűztek ki a világ vezetői és meghatározó fejlesztési intézményei.

Outputmutató (más néven folyamatmutató): Egy projekt vagy egy program révén létrejött vagy elért dologról információt nyújtó, mérendő változó.

Szegénység: Olyan állapot, amikor egy egyén nem rendelkezik kellő forrásokkal az alapvető szükségleteinek kielégítéséhez és nincs lehetősége a társadalomban való részvételre.

Uniós külképviselet: Szerkezetileg az Európai Bizottsághoz tartozó hivatalok, amelyek az Unió és az uniós polgárok érdekeit képviselik világszerte az egyes befogadó országokban.

Végeredmény-mutatók: Arról információt nyújtó, mérendő változó, hogy az outputok milyen következményekkel járnak a kedvezményezettekre nézve.

Vegyes finanszírozás: Hitelek és vissza nem térítendő támogatások ötvözése további tőkebevonás céljából.

Rövidítések jegyzéke

AFD: Agence française de développement

AfDB: Afrikai Fejlesztési Bank

AKCS-EU: Az afrikai, karibi és csendes-óceáni államok

ASAL: Száraz és félszáraz területek

CA: Megőrző mezőgazdaság

DCI: Fejlesztési együttműködési eszköz

DEVCO: Fejlesztési és Együttműködési Főigazgatóság

DG: Az Európai Bizottság főigazgatósága

EBB: Európai Beruházási Bank

ECHO: Humanitárius Segélyek és Polgári Védelem Főigazgatósága

EFA: Európai Fejlesztési Alap

EKSZ: Európai Külügyi Szolgálat

ENSZ: az Egyesült Nemzetek Szervezete

EUMSZ: Az Európai Unió működéséről szóló szerződés

EVI: Gazdasági sebezhetőségi mutató

FAO: Az Egyesült Nemzetek Élelmezésügyi és Mezőgazdasági Szervezete

GAP: Helyes mezőgazdasági gyakorlat

GDP: Bruttó hazai termék

HAI: Humántőke-mutató

IKT: Információs és kommunikációs technológia

ILO: Nemzetközi Munkaügyi Szervezet

IMF: Nemzetközi Valutaalap

IPP-GAP: Nagyobb termelékenység és jövedelmezőség, illetve helyes mezőgazdasági gyakorlat félszáraz területeken

KEBS: Kenyai Szabványügyi Hivatal

KEPHIS: Kenyai Növényegészségügyi Ellenőrző Szolgálat

LDC: A legkevésbé fejlett országok

LIC: Alacsony jövedelmű ország

LMIC: Alacsony és közepes jövedelmű országok

NDMA: Nemzeti Aszálykezelő Hatóság

NGO: Nem kormányzati szervezet

NIP: Nemzeti indikatív program

ODA: Hivatalos fejlesztési támogatás

OECD: Gazdasági Együttműködési és Fejlesztési Szervezet

PPP: A köz- és magánszféra közötti partnerség

SMAP: A „Szabványok és piacra jutás” programja

WGI: Globális kormányzati mutatók

A Bizottság és az EKSZ válaszai

Összefoglalás

Kenya működő demokrácia, az egyik legnagyobb és leginkább diverzifikált gazdasággal rendelkezik Kelet-Afrikában, emellett regionális közlekedési, pénzügyi és kereskedelmi központ. 2014-ben Szudán mellett az egyetlen kelet-afrikai országként a közepes jövedelmű országok alsó sávjába került. Kenya csapatküldőként hozzájárul az Afrikai Unió szomáliai békefenntartó missziójához (AMISOM) és mintegy félmillió menekültet fogadott be Szomáliából és Dél-Szudánból. Kenya stratégiai jelentőségű ország Afrika szarvának tágabb térségében, ugyanis az Európai Unióval közös érdekekkel rendelkezik, liberális és demokratikus értékeket vall, valamint hasonló nézeteket képvisel a multilaterális fórumokon. Stabilizáló szerepet tölthet be a térségben.

A kenyai demokrácia továbbra is törékeny, az országnak tartósan fennálló egyenlőtlenségekkel, etnikai megosztottsággal és kormányzati problémákkal, például korrupcióval és választási erőszakkal kell szembenéznie. Ezeket a problémákat orvosolni kell, mivel a jogállamiság érvényesülését és a gazdasági fejlődést egyaránt gátolhatják. 2017-es újraválasztását követően Uhuru Kenyatta elnök megkezdte nagyratörő fejlesztési tervét, a „Big Four” (Négy nagy) program végrehajtását és a korrupció elleni határozottabb fellépést, amely több prominens politikus letartóztatásához vezetett. Az elnök emellett útjára indította az ellenzék vezetőjével való békülést szolgáló tervet.

Ennek kapcsán és a 2017. évi kenyai parlamenti választások során tapasztalt néhány nehéz pillanat után az Európai Unió kész továbbfejleszteni az országhoz fűződő kapcsolatát. Az Európai Unió párbeszéd és együttműködés útján már eddig is hozzájárult Kenya gazdasági és társadalmi fejlődéséhez. Az Unió jelenleg partnerséget kíván kialakítani Kenyával annak érdekében, hogy bővítse a „Big Four” program támogatását célzó beruházások körét, elmélyítse a párbeszédet és az együttműködést olyan, közös érdekű kérdések kapcsán, mint például a fenntartható, munkahelyteremtéssel járó fejlődés, a terrorizmus elleni küzdelem vagy az éghajlatváltozás kezelése, valamint összefogjon vele a tágabb térség békéje és biztonsága érdekében és a multilaterális fórumok napirendjén szereplő kérdések tekintetében.

Az uniós együttműködésből fakadó támogatásnak köszönhetően jelentős gazdasági, társadalmi és intézményi fejlődés ment végbe Kenyában.

• A nemzetközi szegénységi küszöb (1,90 USD/nap 2011. évi vásárlóerő-paritáson) alatt élő kenyaiak aránya a 2005–2006. évi 43,6%-ról 35,6%-ra csökkent 2015–2016-ra. A szegénység előfordulása itt az egyik legalacsonyabb Kelet-Afrikában, és a szubszaharai Afrika regionális átlaga alatt van.
• A Világbank üzleti környezet minőségéről készített legújabb, 2020. évi rangsorában Kenya újabb 6 helyet lépett előre, így 190 gazdaság közül az 56. lett, ami azt jelzi, hogy vonzóbbá vált a befektetők körében. Kenya egymás után harmadszor javított a pozícióján: 2017-ben még a 92. volt, 2018-ban már a 80. helyre került, 2019-ben pedig már 61-ik volt. 2019-ben az uniós nagykövet vezetésével üzleti találkozót tartottak Kenyatta elnökkel, ahol a magánszektor képviselői lehetőséget kaptak arra, hogy megfogalmazzák aggályaikat, és reformok bevezetésére szólítsanak fel.
• Az Európai Unió kitartóan dolgozik a nemek közötti egyenlőségért, különösen a politikai színtéren. Kenya 2010-ben új alkotmányt fogadott el, amely gyökeres változást hozott politikai intézményei szervezésében. Legfontosabb rendelkezései közé tartozott a nemek képviseletének javítása. Az Európai Unió továbbra is támogatja a nemek közötti egyenlőség előmozdítására irányuló kezdeményezéseket. Például 2019-ben részben uniós finanszírozásból készült a nagy sikerű, „Ms President” című televíziós valóságshow.

Bevezetés

8–10. pont – Fejlesztési támogatás

Az uniós fejlesztéspolitikát az Unió külső tevékenységének elvei és célkitűzései által meghatározott keretek között kell végrehajtani. A Szerződés 21. cikke szerint az Unió külső tevékenységének céljai közé tartozik, hogy d) elősegítse a fejlődő országok fenntartható gazdasági, társadalmi és környezeti fejlődését, elsődlegesen a szegénység felszámolása céljából. Az Európai Unió működéséről szóló szerződés (EUMSZ) 208. cikke kimondja, hogy az Unió fejlesztési együttműködési politikájának elsődleges célja a szegénység csökkentése, idővel pedig annak felszámolása.

A 11. Európai Fejlesztési Alap végrehajtásáról szóló, 2015. március 2-i (EU) 2015/322 tanácsi rendelet rögzíti, hogy az EFA-val kapcsolatos együttműködésnek hozzá kell járulnia:

1. a fenntartható és inkluzív gazdasági, társadalmi és környezeti fejlődés elősegítéséhez;
2. a demokrácia, a jogállamiság, a jó kormányzás, az emberi jogok és a nemzetközi jog vonatkozó elveinek megerősítéséhez és támogatásához; továbbá
3. egy jogalapú megközelítés megvalósításához, amelybe valamennyi emberi jog beletartozik.

Ezért az uniós fejlesztési együttműködés során ügyelni kell a fejlesztéspolitikában elérni kívánt összetett célok egyensúlyára.

A Bizottság és az Európai Külügyi Szolgálat (EKSZ) fontosnak tartja a Kenyának nyújtott uniós fejlesztési támogatásnak az uniós fejlesztési együttműködés jogi keretében történő értékelését.

Észrevételek

25–36. pont – az EFA-források elosztása általában

27–32. pont – A Bizottság a Kenyának nyújtott EFA-források 90%-át az összes AKCS-országra vonatkozó egységes módszer alkalmazásával különítette el.

A forrásoknak az EFA-támogatásra jogosult országok körében történő felosztásához használt módszer át átfogó programozási folyamat részét képezi, tehát nem különálló művelet.

A Bizottság és az EKSZ a Kenyának elkülönített összeget az ország szükségleteinek, kapacitásának és teljesítményének felmérése alapján állapította meg, amely célból mennyiségi és minőségi elemzést végzett a Változtatási programban és a Cotonoui Megállapodásban foglalt kritériumok figyelembevételével. A Bizottság és az EKSZ emlékeztetni kíván arra, hogy az egyes országok fejlődési prioritásainak meghatározása és a finanszírozási hiányok becslése (és összevetése) nem tartozott az elosztási módszer céljai közé.

A pénzügyi elosztási módszer minden esetben összevethető értékeléseket igényel. Kenya egyedi szükségleteit és múltbeli teljesítményét az elosztási modellhez választott mutatók tükrözték. A minőségi kiigazítás újabb lehetőséget kínált az ország egyedi értékelésének elkészítésére és az eredetileg elkülönített összeg legfeljebb 25%-kal történő kiigazítására. Kenya esetében 10%-os kiigazítás történt. A tagállamok áttekintették és megfelelőnek találták a végleges értékelést, mivel további kiigazításra nem érkezett javaslat.

Az országok értékeléséhez és összevetéséhez a Bizottság és az EKSZ a Cotonoui Megállapodásban és a Változtatási programban kért módon összehasonlítható mutatókat használtak a szükségletek (figyelembe véve egyebek mellett a gazdasági és társadalmi/humán fejlődési tendenciákat és a növekedési pályát, valamint sebezhetőségi és instabilitási mutatókat), a kapacitás és a teljesítmény kifejezésére az alábbiak szerint:

• népességszám (P); pozitívan korrelál: minél nagyobb a népességszám, annál több az elkülönített összeg;
• egy főre jutó bruttó nemzeti jövedelem (GNI), a szükségletek és a kapacitás mutatója és a szegénység közelítő mutatója; negatívan korrelál: minél nagyobb az egy főre jutó GNI, annál kevesebb az elkülönített összeg;
• humántőke-mutató (HAI), a szükségletek mutatója, amely a humán fejlődés állását fejezi ki az adott országban, szoros összefüggésben a millenniumi fejlesztési célokkal; negatívan korrelál: minél nagyobb az egy főre jutó HAI, annál kevesebb az elkülönített összeg;
• gazdasági sebezhetőségi mutató (EVI), a sebezhetőség és az instabilitás mutatója, amely a külső sokkhatásoknak való kitettség és azok előfordulása miatt a növekedést gátló strukturális korlátokat méri; pozitívan korrelál: minél nagyobb a sebezhetőség, annál több az elkülönített összeg;
• világszintű kormányzati mutatók (WGI), a kötelezettségvállalások, a teljesítmény és a hatás mutatója, amely a kormányzás hat dimenzióját összesíti, ezért a kormányzás, a jogállamiság és a korrupció megfékezése is bekerült a képletbe, a jogállamiság és a korrupció megfékezése terén tapasztalható hiányosságok pedig negatív irányba befolyásolta a Kenyának elkülönített összeget.

Mivel a fentiek többsége összesített mutató, Kenyát a szükségletek és a teljesítmény számos dimenziója alapján értékeltük, és az alábbi szempontok szerint összehasonlítottuk más AKCS-országgal:

• a gazdaság által termelt, egy főre jutó érték;
• az alultáplált népesség aránya;
• halandóság az öt év alatti gyermekek körében;
• a középfokú oktatásban való részvétel bruttó aránya;
• az írni-olvasni tudó felnőttek aránya;
• az ország távolisága;
• az árukivitel összpontosulása, valamint a termék- és szolgáltatásexport instabilitása;
• a mezőgazdaság, az erdőgazdálkodás és a halászat gazdaságon belüli részaránya és a mezőgazdasági termelés instabilitása;
• a népesség alacsonyan fekvő, part menti térségekben fekvő hányada: természeti katasztrófák áldozatai;
• véleménynyilvánítás és az elszámoltathatóság;
• politikai stabilitás és erőszakmentesség; kormányzati hatékonyság;
• szabályozási minőség;
• jogállamiság;
• a korrupció megfékezése³⁹.

A jogállamiság és a korrupció megfékezése terén tapasztalt viszonylag gyenge teljesítmény miatt alacsonyabb lett a Kenyának elkülönített összeg, de nem csökkent nullára, mivel a kormányzat terén nyújtott teljesítmény, illetve a szükségletek és a kapacitás más kritériumai kölcsönösen hatnak egymásra. A források elosztásának nem az volt a célja, hogy egyetlen mutató vagy a mutatók egy része alapján kizárjunk országokat a későbbi kétoldalú együttműködésből. Ez nem lenne összhangban a Cotonoui Megállapodással. Az országok szerkezetváltás iránti elkötelezettsége nem meghatározott kritérium, amely szerepelt a politikai iránymutatásban.

A források elosztásával egyidejűleg az uniós küldöttségek elemezték a partnerországok szükségleteit és fejlesztési célkitűzéseit a nemzeti fejlesztési terveik alapján. Kenya esetében a „Vision 2030” (Jövőkép 2030) című országfejlesztési stratégia a nemzeti indikatív program (NIP) szerves részét képezi, ezért elvégeztük az ország szükségleteinek átfogó felmérését.

32–36. pont –Olyan nagy népességű országok, mint Kenya, arányosan kevesebb támogatásban részesültek

A források elosztásának célja az volt, hogy a leginkább rászoruló országok nagyobb összegű támogatásban részesüljenek a Változtatási programban foglaltaknak megfelelően. Az Európai Számvevőszék elismerte, hogy ez a cél teljesült: a legkevésbé fejlett országok és az alacsony jövedelmű országok részére elkülönített összegek nőttek, a közepes jövedelmű országok felső sávjába tartozó országok és a magas jövedelmű országok pedig kevesebb támogatásban részesültek. Nem volt cél, hogy a forrásokat ugyanúgy osszuk el, mint a 10. EFA esetében. Ezt bizonyítja, hogy a 11. EFA keretéből juttatott összegek eltérnek a 10. EFA forrásaiból nyújtott támogatásoktól (lásd az V. mellékletet).

Kenya az öt legnépesebb AKCS-ország egyikeként arányosan kevesebb támogatásban részesült. A népességszám felső határának meghatározása általános gyakorlat a támogatáselosztási modellekben. Ilyen például a multilaterális fejlesztési bankok által alkalmazott teljesítményalapú forráselosztás. Ez elengedhetetlen „annak elkerüléséhez, hogy a legnépesebb országok nagyobb arányban részesedjenek a támogatás teljes összegéből”⁴⁰.

Ezenkívül a Bizottság a támogatáselosztás kritériumaként nem alkalmaz kiegyenlítő „egy főre jutó támogatást”, és nem tekinti az összes ország esetében hasonló mértékű személyenkénti támogatás elérését a támogatáselosztás ideális referenciamutatójának. Ezzel a megközelítéssel a méretgazdaságossági dinamikát sem lehetnek figyelembe venni a hivatalos fejlesztési támogatásban.

37–67. pont – A 11. EFA programozása Kenyában

37–40. pont – Változtatási program

A Bizottság programozási iránymutatásai szerint ágazat kiválasztásakor kritikus tömeg eléréséhez figyelembe kell venni a tudást, az emberi erőforrásokat (ideértve a szakpolitikai párbeszédhez rendelkezésre álló kapacitást) és a pénzügyi forrásokat. A Változtatási program a programozás kereteinek meghatározásaként kötelezettségvállalást fogalmaz meg az erőforrások növelésére a jó kormányzás, az emberi jogok biztosítása és a demokrácia, másrészt a humán fejlődést szolgáló inkluzív és fenntartható gazdasági növekedés érdekében. E második prioritásnak megfelelően a Változtatási program a szociális védelemre, az egészségügyre és az oktatásra, az üzleti környezet megszilárdítására és a regionális integráció elmélyítésére, valamint a mezőgazdaság és az energetika fenntarthatóvá tételére összpontosít.

Az inkluzív és fenntartható gazdasági növekedés nélkülözhetetlen szerepet játszik a szegénység hosszú távú csökkentésében, a gazdasági növekedés szerkezete pedig legalább olyan fontos, mint a növekedés üteme. Ennek érdekében az Európai Unió elő kívánja mozdítani az inkluzívabb növekedést, amelynek lényege, hogy a lakosság képes hozzájárulni a jóléthez és a munkahelyteremtéshez, és élvezheti azok előnyeit. Ehhez feltétlenül támogatni kell a tisztességes munkát, amely magában foglalja a munkahelyteremtést, a munkahelyi jogok biztosítását, a szociális védelmet és a szociális párbeszédet.

41–47. pont – Az ágazatok kiválasztása mögötti érvek nem kellően egyértelműek

A Bizottság és az EKSZ a támogatandó, kiemelt területeket 2014-ben Kenya nemzeti fejlesztési terve („Vision 2030”) és annak végrehajtási programjai, az úgynevezett középtávú tervek alapján választotta ki. A mezőgazdasági és a közlekedési alágazat kiválasztásakor az Európai Unió Kenyával 2006 és 2012 között folytatott együttműködésének értékelése, amely a 11. EFA nemzeti indikatív programjának (NIP) kidolgozásakor már jól haladt, további érvekkel szolgált annak alátámasztására, hogy ezeknek a területeknek a támogatása jelentős hatást gyakorolhat a szegénység csökkentése terén, ezért érdemes folytatni. Az Európai Unió a 2018-ban a „Big Four” programra tekintettel kiigazította a 11. EFA nemzeti indikatív programját: a mezőgazdasághoz kapcsolódó első kiemelt terület irányvonala módosult a „munkahelyteremtés és ellenálló képesség” jegyében.

A mezőgazdasági ágazatot illetően Kenya egyik legnagyobb komparatív előnye lehet, ha a mezőgazdasági értékláncokat kiterjeszti a feldolgozásra. A Bizottság meg kívánja jegyezni, hogy két, a 11. EFA forrásaiból finanszírozott projekt is erre összpontosított: ez egyik a „Support to productive, adapted and market integrated smallholder agriculture, including a contribution to the Africa Investment Facility” (A termelékeny, alkalmazkodó és a piacba integrálódott kistermelői mezőgazdaság támogatása többek között az Afrikai Beruházási Kerethez való hozzájárulással, AgriFi), a másik pedig az „Agri-biz: Decent jobs for Youth and Women in Agricultural Value Chains in Kenya” (Tisztességes munkahelyek fiatalok és nők számára Kenya mezőgazdasági értékláncaiban, AgriBiz) volt.

A Bizottság és az EKSZ egyetért abban, hogy az urbanizáció és a népességnövekedés a városi és város környéki munkahelyteremtést leginkább sürgető tényezők közé tartozik. Ugyanakkor megjegyzendő, hogy jelentős összegű támogatást irányoztunk elő a városi infrastruktúra fejlesztésére (10. EFA: Missing Links - Nairobi Urban Roads [Hiányzó összeköttetések: városi utak Nairobiban]; 11. EFA: Nairobi Urban Mobility Programme [Nairobi városi mobilitási program]), ami a Nairobiban rejlő munkahelyteremtési lehetőségek maradéktalan kiaknázása előtt álló legnagyobb akadályok megszüntetésére irányult. A Bizottság továbbá kiemeli, hogy a munkahelyteremtés nemcsak a feldolgozóiparban, hanem a szolgáltatóiparban is megvalósulhat. Nairobi egyik kiemelkedő szolgáltatóipari ágazata a pénzügyi szolgáltatási szektor. A mezőgazdaságban és az energetikában a finanszírozási eszközökhöz való hozzáférés biztosítására irányuló uniós támogatás (a 11. EFA nemzeti indikatív programjának egyik lényeges eleme) közvetlenül kedvező hatást gyakorol rá.

A Bizottság és az EKSZ az helyi magánszektor szereplőivel és a kenyai kormánnyal való együttműködésén keresztül támogatja az üzleti környezetet érintő reformokat a helyi feldolgozóipari szereplők számára lehetőségeket biztosító, átlátható és tisztességes közbeszerzési eljárások és beruházási döntések elősegítése, például a 10. EFA „Standards and Market Access” (Szabványok és piacra jutás) programja (SMAP) révén.

A Bizottság egyetért az Európai Számvevőszékkel abban, hogy Kenya IKT-ágazat dinamikusan fejlődik, és jelentős munkahelyteremtési lehetőségekkel rendelkezik. Ezért a Bizottság ügyvezető alelnöke, Margrethe Vestager 2020 elején Kenyába látogatott, azt követően pedig az Unió és az ENSZ küldöttsége tartott közös találkozót Kenya IKT-miniszterével. Összességében véve ez az ágazat kellő figyelmet kap a 11. EFA helyébe lépő eszköz programozásának jelenlegi uniós előkészítési szakaszában.

48–50. pont – A donorok koordinációja kevéssé befolyásolta, hogy mely kiemelt területekre esett a választás

A Bizottság és az EKSZ hangsúlyozni kívánja, hogy az ágazati munkacsoportokban nagyon szorosan együttműködik más donorokkal. Ennélfogva nagyon jól ismerik más donorok prioritásait, amint azt a nemzeti indikatív program donormátrixa is alátámasztja. A más donorokkal folytatott együttműködés hatással volt arra, hogy a Bizottság és az EKSZ mely kiemelt területeket választotta. A Bizottság nemzeti indikatív programja (NIP), regionális indikatív programja (RIP) és tematikus beavatkozásai együttesen átfogó választ adtak, és számottevő összeget tettek ki, önmagukban viszont nem feltétlenül tudták volna kielégíteni a szükségleteket, amelyek túl nagyok voltak egyetlen fejlesztési partner számára. Azonban a különböző fejlesztési partnerek erőfeszítései együttes hatása felerősítette az egyes fejlesztési partnerek által külön-külön gyakorolt hatást.

Valóban helytálló az a megállapítás, hogy a dokumentumként 2015-ben közzétett közös együttműködési stratégia nem befolyásolhatta a 11. EFA nemzeti indikatív programjának az azt megelőző évben végzett programozását, ennek ellenére tagadhatatlan, hogy az uniós tagállamok közötti szoros együttműködés és a dinamika, amelynek eredményeként létrejött a közös együttműködési stratégia, már 2014-ben is megvolt. Így a 11. EFA nemzeti indikatív programja nemcsak az uniós tagállamok (ideértve a tagállami fejlesztésfinanszírozási intézményeket is), illetve az Európai Beruházási Bank tevékenységével érintett konkrét területek, hanem a különböző tervezési időtávok figyelembevételével készült. Például a mezőgazdaság támogatását illetően a 11. EFA végrehajtása keretében hozott C (2015)7454 final bizottsági határozat a mezőgazdasági ágazatban nyújtott közös szakpolitikai támogatás folytatásáról rendelkezik. Ez a mezőgazdasági ágazatban nyújtott közös szakpolitikai támogatás a 10. EFA keretében indult az EU, Németország és Svédország részvételével. Ez a határozat hatással volt az ágazatok kiválasztására a 11. EFA esetében.

51–55. pont – A mezőgazdasági támogatás javította az élelmezésbiztonságot, de nem összpontosult kellően az ágazat növekedésére és termelékenységére

A Bizottság és az EKSZ hangsúlyozni kívánja, hogy több vizsgálat is alátámasztja, hogy a mezőgazdasági ágazatban megvalósított beruházások nagyobb eséllyel csökkentik a szegénységet Afrikában, mint bármely más ágazatbeli beruházás. A Világbank becslése szerint például „a mezőgazdasági növekedés (szegénység csökkentésében való) szerepének hatása átlagosan 1,5–2-szer nagyobb, mint a nem mezőgazdasági ágazatoké”⁴¹. A 11. EFA 2017. évi félidős felülvizsgálatát követően az ágazat irányvonala az „élelmezésbiztonsági és éghajlati sokkhatásokkal szembeni ellenálló képesség” helyett a „munkahelyteremtés és ellenálló képesség” lett, és az ágazat számára elkülönített összeg 228,5 millió EUR-ra nőtt. Következésképpen a Kenyának nyújtott uniós támogatást kifejezetten a kenyai fiataloknak történő munkahelyteremtéssel, illetve az agráriparnak és a mezőgazdasági termékek feldolgozásának a támogatásával kapcsolatos kérdések megoldása érdekében kiigazítottuk. 2020. májusi adatok alapján például az AgriFi Kenya program 14 vállalkozásnak nyújtott támogatást, ezzel összesen 124 545 mezőgazdasági kistermelőt érintő üzleti terveket társfinanszírozott azzal a céllal, hogy legalább 10 000 újabb közvetlen munkahely jöjjön létre.

A Bizottság emellett hangsúlyozni kívánja, hogy a nemzeti indikatív program forrásainak jelentős része a mezőgazdasági növekedésre és termelékenységre összpontosult. A 145,5 millió EUR-ból az első kiemelt területre elkülönített források több mint fele (60%) az ágazat növekedésének és termelékenységének támogatására szolgált (legalább 88,5 millió EUR a vegyes finanszírozású AgriFi programon [45 millió EUR] és a vegyes finanszírozású AgriBiz programon [43,5 millió EUR] keresztül). Ezenkívül a 10. EFA-ból, a kenyai gabonatermesztés fejlesztését célzó programból (KCEP), illetve a száraz és félszáraz területeken a termelékenység és a jövedelmezőség növelésére, illetve a helyes mezőgazdasági gyakorlat alkalmazására irányuló projektből (IPP-GAP) származó 36,6 millió EUR felhasználása még folyamatban van, és szintén hozzájárul majd a mezőgazdasági ágazat növekedéséhez és termelékenységének javulásához.

56–62. pont – Az infrastruktúra releváns támogatásban részesül, de a tervek a rendelkezésre álló források fényében nem reálisak

A fenntartható infrastruktúra kiemelt területére a 10. EFA során szerzett tapasztalatok alapján esett a választás, a 2006 és 2012 között Kenyának nyújtott uniós támogatás akkoriban zajló értékeléséből és a partnerország kormánya által megfogalmazott határozott álláspontból pedig kitűnt, hogy jelentős hatást gyakorolt a gazdasági növekedésre.

A Bizottság egyetért az Európai Számvevőszékkel abban, hogy a 175 millió EUR összeg az infrastrukturális ágazatban fennálló szükségletekhez képest elenyésző. A 11. EFA nemzeti indikatív programja azonban annak ismeretében készült, hogy a) tematikus és regionális programokon⁴² keresztül más uniós források is érkeznek ezekre a területekre, és vegyes finanszírozás nagymértékben felerősítené az uniós támogatások hatását; b) az uniós tagállamok fellépései is növelik az uniós jelenlétet; c) más fejlesztési partnerek szintén hozzájárulnak saját forrásaikkal. Ha valamely kiemelt ágazatban a szükségletek túlságosan nagynak bizonyulnak egyetlen fejlesztési partner számára, akkor a források egyesítése jelenti az egyetlen megoldást, a Változtatási program egyik fő témakörének a partnerségnek megfelelően.

A nemzeti indikatív programban az energetikai és közlekedési infrastruktúrára szánt uniós támogatás összegét (175 millió EUR) össze kell vonni az Unió tematikus és regionális programjaiból származó forrásokkal, ami a fejlesztésfinanszírozási intézmények által nyújtott kölcsönökkel való ötvözés révén többszörösére növeli a kiváltott hatást. Emellett a 11. EFA nemzeti indikatív programja szerint az uniós támogatásokat és a fejlesztésfinanszírozási intézmények által nyújtott kölcsönöket mozgósító vegyes finanszírozási módozatot kell előnyben részesíteni.

A Bizottság ezenkívül kiemeli, hogy az új finanszírozási módozatok, például a vegyes finanszírozás és a költségvetési garanciák mérlegelésekor a mozgósított pénzügyi forrásokat kell figyelembe venni, tehát nem kizárólag a felhasznált támogatási összetevőt (vagy garanciák esetében a rendelkezésre bocsátott forrásokat). Az Európai Számvevőszék a vegyes finanszírozási műveletek kapcsán csak a támogatási összetevőre összpontosít, így figyelmen kívül hagyja e források multiplikátorhatását, amely akár tízszeres is lehet. Ezt azért kell hangsúlyozni, mert összhangban van az addisz-abebai cselekvési programmal és azzal a célkitűzéssel, hogy magánszektorbeli források mozgósításával kell áthidalni a jelenlegi finanszírozási hiányt a fenntartható fejlődési célok elérése érdekében.

Végül, de nem utolsó sorban a Bizottság és az EKSZ ismételten emlékeztetni kíván arra, hogy az Európai Unió nem elszigetelten tevékenykedik, és az általa biztosított források kiegészítik a más donorok által juttatott forrásokat. A szinergiák fokozása érdekében az Európai Unió közös programozást végzett Kenyában az ott képviselettel rendelkező tagállamokkal és az Európai Beruházási Bankkal.

63–67. pont – A kormányzati ágazatnak nyújtott támogatás nem közvetlenül a korrupció elleni küzdelemre irányult

A Bizottság és az EKSZ egyetért abban, hogy a korrupció az egyik legnagyobb akadály Kenya fejlődése előtt, ugyanakkor mélyen gyökerező társadalmi kihívást jelent, amely frontális módszerekkel nem küzdhető le. A választási rendszereknek a kérdések köré épülő politika meghonosítása érdekében történő támogatása, az igazságszolgáltatáshoz való jog előmozdítása és az államháztartás átláthatóságának növelése mind fontos szempont, amellyel foglalkozni kell, hogy a kenyai társadalom maga mögött hagyja a korrupción és a politikai patronázson alapuló társadalmi szerződést és korszerű, működő demokráciává váljon.

Ami szegények igazságszolgáltatáshoz való jogának és a szabadságvesztés alternatíváinak előtérbe helyezését illeti, egyértelműen az Unió igazságszolgáltatási és emberi jogi politikájával összhangban született esett rá a választás. A döntés meghozatalakor figyelembe vettük, hogy érdemben nem biztosított az igazságszolgáltatáshoz való jog az országban élő szegények számára, a kenyai büntetés-végrehajtási intézetekben pedig embertelen körülmények és túlzsúfoltság tapasztalható az előzetes letartóztatás túlzott és gyakran visszaélésszerű alkalmazása miatt.

Az Európai Unió igazságszolgáltatással kapcsolatos kenyai beavatkozásának célja volt továbbá, hogy növelje a büntető igazságszolgáltatási rendszer színvonalát és hatékonyságát, ami az ügyészség kapacitásépítésére és szervezetfejlesztésére is kiterjedt. A büntető igazságszolgáltatási rendszernek/láncnak és különösen az ügyészségnek elvben lehetővé kellene tennie, hogy a partnerország bővítse kapacitásait a bűnügyek, különösen a korrupciós ügyek kivizsgálása és büntetőeljárás alá vonása terén.

Ezenkívül az Európai Unió Kenyának nyújtott támogatása az államháztartási gazdálkodásra irányult. Bebizonyosodott, hogy az államháztartási gazdálkodást érintő fejlesztések más tényezők figyelembevétele mellett összefüggenek az érzékelt korrupció terén tapasztalható javulással. Az államháztartási gazdálkodás ellenőrzésének fejlesztése fontosabbnak tűnik, mint az átláthatóság növelése. Ezért az államháztartási gazdálkodás – a költségvetés végrehajtása, a számvitel, az ellenőrzés és a felügyelet – erősítése kihat a korrupcióra, és észszerű reformtörekvés, ha korrupció visszaszorítása a cél.

Az Európai Unió diplomáciai tevékenységek útján is közreműködött a korrupció elleni küzdelemben. Az uniós nagykövetek rendszeresen felvetették ezt a kérdéskört a kenyai kormányzat valamennyi szintjén működő partnereikkel tartott találkozók során, különösen a 8. cikk szerinti párbeszéd alkalmával. Végezetül elismerést érdemel, hogy Kenyatta elnök a 2018-as újraválasztását követően felvette a küzdelmet a korrupció ellen.

Végül, de nem utolsósorban a Bizottság és az EKSZ hangsúlyozni kívánja, hogy nem a korrupció az ország strukturális reformok iránti elkötelezettségének egyetlen mutatója. A Világbank üzleti környezet minőségéről készített legújabb, 2020. évi rangsorában Kenya az előző évhez képest újabb 6 helyet lépett előre, így 190 gazdaság közül az 56. lett, ami azt jelzi, hogy vonzóbbá vált a befektetők körében. Az ország 2017-ben még csak a 92. helyen volt.

68–78. pont – A 10. EFA hatása/eredményei Kenyában

69–72. pont – Az utakra nyújtott uniós támogatás javította az alapszolgáltatásokhoz való hozzáférést, de nem bizonyított, hogy elősegítette a gazdasági fejlődést

A Bizottság szerint az utakra nyújtott uniós támogatás javította az alapszolgáltatásokhoz való hozzáférést, ez a hatás pedig nyomon követhető. Erre kiváló példa az uniós forrásból épült Merille–Marsabit út. A 2018. december és 2020. január közötti időszakban az átlagos napi forgalom az összes járműkategóriát figyelembe véve 543 jármű volt mindkét irányban. 2017-hez képest 22%-os, 2014 óta pedig közel 400%-os forgalomnövekedés mutatható ki. Ezek az adatok is alátámasztják, hogy a beruházás kimondottan jelentős hatást váltott ki Kenya korábban súlyosan elhanyagolt, távoli részére.

Az Európai Unió projektpartnereinek többsége elismerte az út jelentős gazdasági átalakító hatását. Az Európai Számvevőszék által felkeresett tevetejüzem további megerősítő bizonyítékkal szolgált. Az üzem bővült, és növelte értékesítési forgalmát. Immár sokkal nagyobb területről szállítható tej az üzembe, ezáltal pedig több beszállító juthat jövedelemhez, ami éppen az uniós finanszírozású útnak köszönhető. Ez jól szemlélteti, az út gazdasági hatását a térség népességére.

A Bizottság elismeri, hogy az út hiánya csak egy az Etiópia és Kenya közötti kereskedelem akadályai közül. Más uniós finanszírozású tevékenységek, például a moyalei egymegállós határátkelőhely (11. EFA regionális indikatív programján keresztül finanszírozott) teljesebb körű működésbe léptetése vagy olyan bizottsági kezdeményezések, mint a regionális szegregáció káros hatásainak leküzdésére irányuló, jelenlegi (a Világbankkal és az Afrikai Fejlesztési Bankkal közös) „Afrika szarva” kezdeményezés, mind ezeknek az akadályoknak a felszámolását célozzák.

73–76. pont – A Kenyának a 10. EFA-ból nyújtott támogatás egyharmada a száraz és félszáraz régiók kistermelőinek jutott, akik csekély hatást gyakorolnak Kenya gazdaságára

A Bizottság fel kívánja hívni a figyelmet arra, hogy a Kenyának a 10. EFA-ból a mezőgazdasági ágazatban nyújtott támogatás tágabb célokat szolgál, mint hogy Kenya egész gazdaságára hatást gyakoroljon. A Bizottság úgy véli, hogy a projektek hatását a kidolgozásuk és jóváhagyásuk idején megfogalmazott céljával kell összevetni, amely az élelmezésbiztonság javítása, az aszályokra való felkészültség és a velük szembeni ellenálló képesség fokozása és a vidéki területen tapasztalható szegénység csökkentéséhez való hozzájárulás volt a termelékenység növelése és a piacra jutás javítása révén.

A Bizottság egyetért az Európai Számvevőszékkel abban, hogy a mezőgazdasági értékláncok feldolgozásra való kiterjesztése hozzájárulhat az exportbevételek növekedéséhez és a munkahelyteremtéshez. A Bizottság ismételten emlékeztetni kíván arra, hogy a kistermelők mezőgazdasági feldolgozási értékláncokba való integrálása állt a fent említett AgriFi és AgriBiz projekt középpontjában.

Következtetések

A Bizottság és az EKSZ szerint a Kenyának nyújtott uniós támogatás az ország egyedi szükségletein alapult, és elsősorban a szegénység csökkentésére vonatkozóan az Európai Unióról szóló szerződésben megfogalmazott átfogó uniós célkitűzés elérésére irányul. A források végességére és a fejlesztés bizonytalanságára tekintettel a programozási szakaszban döntéseket kell hozni, a döntéseket pedig a végrehajtás során a külső és belső sokkhatások figyelembevételével ki kell igazítani. A döntések észszerűek voltak és megalapozott elemzésen és az uniós együttműködés meglévő erősségeire épültek, egyúttal pedig új területekre és megközelítésekre is kiterjedtek, és partnerségi szemléletet tükröztek Kenya iránt, amelynek kormánya kérte és határozottan támogatta a kiválasztott ágazatokat.

Az Európai Számvevőszék a jelentése 69., 75. és 78. pontjában elismeri a Kenya ellenálló képességének kialakítása tekintetében elért hatást. Következésképpen a Bizottság és az EKSZ úgy véli, hogy a programok szociális jólétre és nemzeti ellenálló képességre gyakorolt hatását el kell ismernie az Európai Számvevőszéknek. Például a Kenya ellenálló képességének erősítésére irányuló „Ending Drought Emergency” (Az aszály miatti veszélyhelyzetek felszámolása) programsorozat annyira sikeres volt, hogy a kenyai kormány úgy döntött, hogy átveszi és az állami költségvetésből finanszírozza a Nemzeti Aszálykezelő Hatóságot. A Nemzeti Aszálykezelő Hatóság immár a kenyai kormány szerve, és felhatalmazást kapott olyan mechanizmusok kidolgozására, amelyekkel biztosítható, hogy az aszályok ne idézzenek elő veszélyhelyzeteket, és kellőképpen mérsékelhetőek legyenek az éghajlatváltozás hatásai.

Ajánlások

1. ajánlás – Az uniós fejlesztési támogatás elosztásával kapcsolatos megközelítés felülvizsgálata

A Szomszédsági, Fejlesztési és Nemzetközi Együttműködési Eszközre (NDICI) vonatkozóan jelenleg folyamatban lévő rendes jogalkotási eljárás kimenetelétől, tehát a Bizottság által a következő, 2021 és 2027 közötti időszakra vonatkozó többéves pénzügyi keretre (TPK) vonatkozóan javasolt jogalaptól függően a Bizottság és az EKSZ elfogadja az 1. ajánlás a) pontját, és elutasítja az 1. ajánlás b) pontját.

Az 1. ajánlás a) pontjával összefüggésben a Bizottság és az EKSZ hangsúlyozni kívánja, hogy a források elosztásának részletes meghatározása a Bizottság költségvetés-végrehajtási és programirányítási hatáskörébe tartozik (az Európai Unióról szóló szerződés 17. cikkének (1) bekezdése) és az e forráselosztás tekintetében a társjogalkotók által elfogadott kritériumokon alapul (lásd a Szomszédsági, Fejlesztési és Nemzetközi Együttműködési Eszköz létrehozásáról szóló európai parlamenti és tanácsi rendeletre irányuló javaslat⁴³ 11. cikkének (2) bekezdésében foglalt forráselosztási kritériumokat).

A Bizottság a korábbiakhoz hasonlóan ez esetben is megfelelően tájékoztatja az érintett uniós intézményeket a források harmadik országok, köztük az AKCS-országok körében történő elosztásának módszeréről. Kiemelendő, hogy mivel a Bizottság az AKCS-országokkal folytatott együttműködés uniós költségvetésbe való beépítésére tett javaslatot, az Európai Parlamentre az Európai Fejlesztési Alap esetében játszott szerepéhez képest nagyobb szerep hárul, különösen a jogalkotási, költségvetési és ellenőrzési hatáskört illetően. A tagállamok NDICI-bizottságban, illetve a Tanács és az Európai Parlament NDICI irányításában való közreműködésének pontos módozatait még megvitatásra vár az NDICI-ről folyó jogalkotási tárgyalások keretében.

Az 1. ajánlás b) pontjával kapcsolatosan két fő oka van annak, hogy a Bizottság és az EKSZ nem fogadja el azt. Először is a Bizottság és az EKSZ szerint nem egyértelmű, mit jelent a konkrét feltételek bevezetése az előirányzott pénzösszegekkel összefüggésben, mivel az országok teljesítménye és kötelezettségvállalásai a szükségletekkel és a hatással együtt az alkalmazott kritériumok közé tartoztak a 11. EFA elosztása során. A teljesítménykritériumok között volt a kormányzás dimenzióiként a jogállamiság és a korrupció megfékezése.

Másrészről a Bizottság és az EKSZ úgy ítéli meg, hogy a feltételesség fogalmának bevezetése (ahogy arra az ajánlás szövege utal) túlmutat a partnerországok kötelezettségvállalásaihoz vagy teljesítményéhez kapcsolódó kritériumokon a későbbi kétoldalú együttműködés keretében történő forráselosztásban (egyetlen mutatók vagy a mutatók egy része alapján). Ez nem lenne összhangban a Cotonoui Megállapodással és – a jövőt illetően – a Bizottság által a Szomszédsági, Fejlesztési és Nemzetközi Együttműködési Eszközről szóló rendelet 11. cikkének (2) bekezdésében javasolt szöveggel, miszerint a földrajzi programoknak az alábbi szempontokon kell alapulniuk:

„a) a partnerek egyedi kritériumok alapján azonosított szükségletei, figyelembe véve a lakosságot, a szegénységet, az egyenlőtlenséget, a humán fejlődést, a gazdasági és környezeti sebezhetőséget, valamint az állam és a társadalom rezilienciáját;
b) a partnerek pénzügyi források előteremtésére és forráshoz jutásra, továbbá forrásfelvevésre irányuló képessége;
c) a partnerek kötelezettségvállalásai és olyan kritériumok alapján meghatározott teljesítménye, mint például a politikai reform, vagy a gazdasági és társadalmi fejlődés;
d) az uniós finanszírozás potenciális hatása a partnerországokban és -régiókban”.

Az NDICI elfogadásával kapcsolatos jogalkotási tárgyalások még nem zárultak le, a Bizottságnak és az EKSZ-nek pedig nem áll módjában elfogadni ezt az ajánlást, amíg e tárgyalások eredménye meg nem születik.

2. ajánlás – A kenyai kiemelt ágazatok kiválasztásakor értékelni kell a kritikus tömeg nagyságát

A Bizottság és az EKSZ elfogadja a 2. ajánlást azzal, hogy a kritikus tömeget a tudás, az emberi erőforrások (ideértve a szakpolitikai párbeszédhez rendelkezésre álló kapacitást) és a pénzügyi források szempontjából kell mérlegelni.

A fejlesztési politikára vonatkozó új, 2017. évi európai konszenzus szerint az Európai Unió és a tagállamok elkötelezték magukat amellett, hogy közös programozás és együttes végrehajtás útján erősítik az együttműködést. A következő többéves pénzügyi keret kapcsán javasolt Szomszédsági, Fejlesztési és Nemzetközi Együttműködési Eszköz (NDICI) keretében a közös programozás az előnyben részesített megközelítés. A kritikus tömeg fogalmát az Unió és a tagállamok közös cél érdekében tett együttes erőfeszítéseivel összefüggésben és nem elszigetelten, egyetlen szervezetre vonatkozóan kell értelmezni. A továbbiakban a javasolt NDICI növeli majd a költségvetési garanciák kapacitását, ezzel erősítve a Bizottság azon képességét, hogy magánszektorbeli forrásokat mozgósítson és elérje a kritikus tömeget.

3. ajánlás – Előtérbe kell helyezni a fenntartható gazdasági fejlődést és a jogállamiságot Kenyában

A Bizottság és az EKSZ részben elfogadja a 3. ajánlást. A Bizottság és az EKSZ prioritásként kezeli Kenya fenntartható gazdasági fejlődését, de az ellenőrzés idején nem tudja prioritásként kezelni a jogállamiságot és azokat az ágazatokat, amelyek potenciálisan vonzzák a külföldi közvetlen beruházásokat, és bővítik a kivitelt. Nem feltétlenül ezekben az ágazatokban gyakorolható a legnagyobb hatás a szegénység csökkentésére, és más fejlesztési partnerek alkalmasabbak lehetnek arra, hogy támogatást nyújtsanak ezeken a területeken.

A Bizottság és az EKSZ továbbra is együttműködik Kenyával a Lisszaboni Szerződés keretében, és támogatja a szegénység felszámolását és a fenntartható fejlődést, ahogy arról a 2030-ig tartó időszakra szóló menetrend és annak fenntartható fejlődési céljai is rendelkeznek az Unió összes jövőbeli nemzetközi partnerségére vonatkozóan.

Ezenkívül megjegyzendő, hogy a Szomszédsági, Fejlesztési és Nemzetközi Együttműködési Eszközről szóló rendeletre irányuló javaslat 12. cikke szerint többéves indikatív programokban kell meghatározni az uniós finanszírozásra kiválasztott kiemelt területeket, és ezeknek a többéves indikatív programoknak az alábbiakra kell épülniük:

„a) nemzeti vagy regionális stratégia akár fejlesztési terv, akár egy ahhoz hasonló […] dokumentum formájában;
b) az érintett partnerre vagy partnerekre vonatkozó uniós szakpolitikát lefektető keretdokumentum, ideértve az Unió és a tagállamok közötti közös dokumentumot is”.

Az ágazatok fontossági sorrendjének a partnerország nemzeti fejlesztési terve és az uniós tagállamok NDICI-ben foglalt prioritásai és érdekei szerinti meghatározásán túlmenően a Bizottság fejlesztési együttműködés terén a következő ötéves időszakra vonatkozóan kijelölt prioritásai között szerepel a zöld megállapodás, a digitális és adattechnológiák, a migrációs partnerségek, a fenntartható növekedés és foglalkoztatás, valamint a kormányzás, a béke és a biztonság. Ezzel összefüggésben a fenntartható növekedés és a tisztességes munkahelyteremtés a jelenlegi és jövőbeli uniós együttműködés prioritásai közé tartozik.

A Bizottság és az EKSZ hangsúlyozni kívánja, hogy még az olyan, a közepes jövedelmű országok alsó sávjába tartozó országban is, mint Kenya, bizonyos forrásokat kiemelten kell kezelni az ország ellenálló képességének erősítése és a legszegényebbek (köztük a menekültek és a befogadó közösségek) támogatása érdekében. Ezenkívül egyrészt nem kizárólag a közvetlen külföldi tőkebefektetés mozgósítása számít, hanem a hazai források (például nyugdíjak, pénzeszközök), valamint a kivándorlók általi hazautalások produktív felhasználási célokra való mozgósítása is, másrészt a hátrányos helyzetű területeken a marginalizálódás, az egyenlőtlenség és a szegénység ellen folytatott küzdelmet sem szabad elhanyagolni.

Végjegyzetek

¹ Afrikai Fejlesztési Bank, 2018 African Economic Outlook: Kenya Country Note, 1. o.

² Világbank (2010), Demographic transition and growth in Kenya, Wolfgang Fengler.

³ Világbank (2016), Kenya Urbanization Review, 25. o.

⁴ A Világbank adatbázisa: https://data.worldbank.org/indicator/SI.POV.DDAY?locations=KE.

⁵ Kenyai Nemzeti Statisztikai Hivatal: Kenya Integrated Household Budget Survey 2015/2016, 44., 46. és 49. o.

⁶ Világbank-csoport: 2018 Kenya Economic Update, 43. o. (2011–2018). Világbank-csoport (2016): Kenya Country Economic Memorandum: From Economic Growth to Jobs and Shared Prosperity, ix. o. és 2. o. (2003–2014).

⁷ Világbank-csoport (2016): Kenya Country Economic Memorandum: From Economic Growth to Jobs and Shared Prosperity, ix. o. és 2. o.

⁸ Afrikai Fejlesztési Bank, 2018 African Economic Outlook: Country Note Kenya, 2. o.

⁹ Világbank-csoport, 2018 Kenya Economic Update, 5. o.

¹⁰ EU–Kenya együttműködés, nemzeti indikatív program, 2014–2020.

¹¹ https://www.oecd.org/dac/financing-sustainable-development/development-finance-standards/official-development-assistance.htm

¹² COM(2011) 637 végleges: A Bizottság közleménye az Európai Parlamentnek, a Tanácsnak, az Európai Gazdasági és Szociális Bizottságnak és a Régiók Bizottságának – „Változtatási program: az EU fejlesztéspolitikájának hathatósabbá tétele”.

¹³ A Cotonoui Megállapodás 2020 februárjában lejárt.

¹⁴ A 11. EFA esetében a 11. Európai Fejlesztési Alap végrehajtásáról szóló, 2015. március 2-i (EU) 2015/322 tanácsi rendelet.

¹⁵ A Számvevőszék 21/2015. sz. különjelentése: „Az uniós fejlesztési és együttműködési fellépések eredményorientált megközelítésével kapcsolatos kockázatok vizsgálata”.

¹⁶ Változtatási program, 9. o.

¹⁷ Tuvalu például, mint az LDC-országok közül a legkisebb, 10 000 fős népességű ország, személyenként 380 euró összegű támogatásban részesült.

¹⁸ A felső határ négy LDC-/LIC-országra (Kenya, Tanzánia, Kongói Demokratikus Köztársaság és Etiópia) és egy LMIC-országra (Nigéria) vonatkozott.

¹⁹ Utasítások a 11. Európai Fejlesztési Alap (EFA) és a Fejlesztési Együttműködési Eszköz (DCI) programozásához (2014–2020), II. melléklet, 2. o.

²⁰ Utasítások a 11. Európai Fejlesztési Alap (EFA) és a Fejlesztési Együttműködési Eszköz programozásához (2014–2020).

²¹ Változtatási program, 9. o.

²² Utasítások a programozáshoz, II. melléklet, 2. o.

²³ A 2008 és 2030 közötti időszakra vonatkozó „Vision 2030” című dokumentumot 2008. június 10-én fogadták el. A középtávú tervek ötéves időszakokra készülnek. A második középtávú terv a 2013 és 2017 közötti időszakra vonatkozik, ami nagyjából megegyezik a 11. EFA időszakával.

²⁴ Simone Raudino. Development Aid and Sustainable Economic Growth in Africa. 3. fejezet, 79–129. o. Lásd még: Uchenna R. Efobi, Simplice Asongu (szerk.) Financing Sustainable Development in Africa, 421–450. o. Lásd még: Carol Newman (szerk.) Manufacturing transformation, 1–23. o.

²⁵ Dianah Ngui, Jacob Chege, Peter Kimuyu. Kenya’s Industrial Development. in Manufacturing Transformation. Carol Newman (szerk.), 80. o.

²⁶ Carol Newman, etc. (szerk.) Manufacturing transformation, 5. o. Lásd még: Uchenna R. Efobi, Simplice Asongu (szerk.) Financing Sustainable Development in Africa, 428–429. o.

²⁷ Világbank-csoport (2016): Kenya Country Economic Memorandum: From Economic Growth to Jobs and Shared Prosperity, xvii és vii. o.

²⁸ AfDB 2018 African Economic Outlook: Kenya Country Note, 9. o.

²⁹ Európai Unió–Kenya közös együttműködési stratégia, 2018–2022.

³⁰ Világbank: Kenya Economic Update. Unbundling the Slack in Private Sector Investment. Transforming Agriculture Sector Productivity and Linkages to Poverty Reduction, 30–31. o.

³¹ Ugyanott, 31. o.

³² AfBD 2018 African Economic Outlook: Kenya Coutry Note, 8. és 9. o.

³³ Integrity risks for international businesses in Kenya. Az U4 Anti-Corruption és a Transparency International jelentése, 2–5. o.

³⁴ Beleértve a kenyai uniós külképviselet, valamint az olyan európai szervezetek képviselőit, mint az Európai Beruházási Bank és a Német Kereskedelmi Kamara.

³⁵ Összehasonlításképpen: a Sabasaba csomópont–Makupa Causeway–Changamwe (~ 3,2 km) szakaszon naponta átlagosan 37 000 jármű vegyes forgalom halad át. Ezekből kb. 12 000 a nehéz tehergépjármű. A kereskedelmi övezeten kívüli útszakaszokon (Miritini–Mazeras–Mariakani, ~ 26 km) napi átlagban 9500 jármű halad át, ezekből 4300 nehéz tehergépjármű. Forrás: Mombasa to Mariakani (A109) Road. Preliminary and Detailed Engineering Design. Environmental and Social Impact Assessment (Esia) Report, 153–154. o.

³⁶ USAID study of Kenya–Ethiopia trade corridor: A pathway to agricultural development, regional economic integration and food security, 2018, 1. o.

³⁷ Ugyanott, 43. és 22. o.

³⁸ Kenyai Nemzeti Statisztikai Hivatal: Kenya Integrated Household Budget Survey 2015/2016, 44., 46. és 49. o.

³⁹ A népességszám és az (aktuális nemzetközi dollárban megadott) egy főre jutó GNI kifejezéséhez a Világbank 2012. évi adatait használtuk. (Lásd: https://databank.worldbank.org/reports.aspx?source=world-development-indicators). A többi mutató a fent említett összetett mutatók, vagyis a HAI, az EVI és a WGI részét képezi. A források elosztása során a Világbank világszintű kormányzati mutatóinak 2011. évi értékeit és az ENSZ Gazdasági és Szociális Ügyek Főosztálya EVI és HAI mutatóinak 2012. értékeit vettük alapul. E mutatók hatályos meghatározásának részletes ismertetése elérhető a következő internetcímeken: http://info.worldbank.org/governance/wgi/, https://www.un.org/development/desa/dpad/least-developed-country-category/evi-indicators-ldc.html és https://www.un.org/development/desa/dpad/least-developed-country-category/hai-indicators.html.

⁴⁰ Lásd: P. Guillaumont et al. How to take into account vulnerability in Aid allocation Criteria and lack of human capital as well: improving the Performance Based Allocation (Hogyan kell figyelembe venni a sebezhetőséget és a humán tőke hiányát a támogatáselosztási kritériumok között? – A teljesítményalapú forráselosztás fejlesztése), 2017.

⁴¹ Lásd: Lásd: Down to Earth: Agriculture and Poverty Reduction in Africa (Földközelben: mezőgazdaság és a szegénység csökkentése Afrikában), Luc Christiaensen és Lionel Demery, Világbank, 2007.

⁴² Ilyen például a Malindi–Lunga Lunga/Horohoro–Bagamoyo út kivitelezésének I. szakasza, amely 30 millió EUR uniós hozzájárulásban részesült a 11. Európai Fejlesztési Alap regionális indikatív programjából, vagy a Turkana-tavi szélenergia-projekt, amely 25 millió EUR uniós hozzájárulásban részesült (elsőbbségi törzsrészesedés formájában) az EU–Afrika Infrastruktúraalapból.

⁴³ A Bizottság és az EKSZ megjegyzi, hogy a válaszokban a Szomszédsági, Fejlesztési és Nemzetközi Együttműködési Eszközre (NDICI) vonatkozó javaslatra tett utalások nem érintik és nem vetítik előre a jogalkotási eljárás kimenetelét.

Kronológia

Esemény	Időpont
Az ellenőrzési feladatterv elfogadása / az ellenőrzés megkezdése	2018.10.16.
A jelentéstervezet hivatalos megküldése a Bizottságnak (illetve más ellenőrzött szervezeteknek)	2020.3.13.
A végleges jelentés elfogadása az egyeztetési eljárás után	2020.6.16.
A Bizottság (illetve más ellenőrzött szervezetek) hivatalos válaszainak beérkezése az összes uniós nyelven	2020.7.23.

Elérhetőség

EURÓPAI SZÁMVEVŐSZÉK
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxembourg
LUXEMBOURG

Telefon: +352 4398-1
Megkeresés: eca.europa.eu/hu/Pages/ContactForm.aspx
Weboldal: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors

Bővebb tájékoztatást az Európai Unióról az interneten talál (http://europa.eu).

Luxembourg: Az Európai Unió Kiadóhivatala, 2020

PDF	ISBN 978-92-847-4811-2	ISSN 1977-5733	doi:10.2865/6581	QJ-AB-20-013-HU-N
HTML	ISBN 978-92-847-4801-3	ISSN 1977-5733	doi:10.2865/96549	QJ-AB-20-013-HU-Q

SZERZŐI JOGI NYILATKOZAT

© Európai Unió, 2020

Az Európai Számvevőszék dokumentumainak felhasználását a nyíltadat-politikáról és a dokumentumok további felhasználásáról szóló 6–2019. sz. számvevőszéki határozat szabályozza.

Ellenkező rendelkezés (pl. az egyedi szerzői jogi nyilatkozatokban foglaltak) hiányában az Európai Unió tulajdonában lévő számvevőszéki tartalmak a Creative Commons Attribution 4.0 International (CC BY 4.0) licensz alá tartoznak. Ennek értelmében a további felhasználás a forrás és a változtatások megfelelő feltüntetésével megengedett. A dokumentumok további felhasználásakor azok eredeti értelme és üzenete nem torzulhat. A Számvevőszék nem vonható felelősségre a továbbfelhasználás esetleges következményeiért.

Ha az adott tartalomban azonosítható magánszemélyek is érintettek (például ha egy kép a Számvevőszék munkatársait ábrázolja vagy harmadik fél is szerepel a források között), adott esetben további szerzői jogokat is figyelembe kell venni. Amennyiben engedély kiadására kerül sor, az érvényteleníti a fenti általános érvényű engedélyt, és annak egyértelműen tartalmaznia kell a felhasználással kapcsolatos esetleges korlátozásokat.

Az olyan tartalmak felhasználásához vagy reprodukálásához, amelyek nem az Európai Unió tulajdonát képezik, közvetlenül a szerzői jog tulajdonosától kell engedélyt kérni.

Az iparjogvédelem alatt álló szoftverek és dokumentumok – pl. szabadalmak, márkajelzések, bejegyzett formatervezési minták, logók és nevek – nem tartoznak a Számvevőszék továbbfelhasználási politikájának hatókörébe, így azok licencét a felhasználó nem kapja meg.

Az Európai Uniónak az europa.eu címtartomány alatt található intézményi weboldalai külső oldalakra mutató hivatkozásokat is tartalmaznak. Ezek nem tartoznak a Számvevőszék hatáskörébe, ezért ajánlott elolvasni az ott közzétett adatvédelmi és szerzői jogi rendelkezéseket.

Az Európai Számvevőszék logójának használata

Az Európai Számvevőszék logója kizárólag a Számvevőszék előzetes hozzájárulásával használható fel.

Kapcsolatba szeretne lépni az EU-val?

Személyesen
Az Európai Unió területén több Europe Direct információs központ is működik. Keresse meg az Önhöz legközelebb eső központot: https://europa.eu/european-union/contact_hu

Telefonon vagy e-mailben
A Europe Direct központok feladata, hogy megválaszolják a polgárok Európai Unióval kapcsolatos kérdéseit. Vegye igénybe a szolgáltatást

• az ingyenesen hívható telefonszámon: 00 800 6 7 8 9 10 11 (bizonyos szolgáltatók számíthatnak fel díjat a hívásért),
• a rendes díjszabású telefonszámon: (+32 2) 29-99-696, vagy
• e-mailen: https://europa.eu/european-union/contact_hu

Információkat keres az EU-ról?

Online
Az EUROPA portál tájékoztatással szolgál az Európai Unióról az EU összes hivatalos nyelvén: https://europa.eu/european-union/index_hu

Uniós kiadványok
A következő címen uniós kiadványok tölthetők le/rendelhetők meg díjmentesen/fizetés ellenében: https://op.europa.eu/hu/publications. Ha bizonyos ingyenes kiadványokból több példányra van szüksége, rendeljen a Europe Direct központtól vagy hazájának helyi információs központjától (lásd: https://europa.eu/european-union/contact_hu).

Uniós jogszabályok és kapcsolódó dokumentumok
Az EUR-Lex portálról bármelyik hivatalos nyelven letölthetők az EU jogi tartalmai és az 1952-től megjelenő jogszabályai: http://eur-lex.europa.eu

Az EU által gondozott nyílt hozzáférésű adatok
A nyílt hozzáférésű adatok európai uniós portálja (http://data.europa.eu/euodp/hu) uniós adatkészletekhez biztosít hozzáférést. Az adatok kereskedelmi és nem kereskedelmi célból egyaránt díjmentesen letölthetők és felhasználhatók.