Importförfaranden: brister i den rättsliga ramen och oändamålsenlig tillämpning påverkar EU:s ekonomiska intressen

Sammanfattning

Om den här rapporten

Medlemsstaterna ska göra tullkontroller av varor som införs till EU från ett tredjeland innan de övergår till fri omsättning i EU. Vi undersökte huruvida Europeiska kommissionen och medlemsstaterna ser till att importförfarandena skyddar EU:s ekonomiska intressen. Vi konstaterade att det fanns stora brister och kryphål som tyder på att kontrollerna inte genomförs ändamålsenligt. Detta får negativ inverkan på EU:s ekonomi. Vi lämnar ett antal rekommendationer till kommissionen och medlemsstaterna om hur utformningen och genomförandet av dessa kontroller kan bli bättre.

Om tullkontroller

Tullkontroller kan endast skydda EU:s ekonomiska intressen om de bygger på gemensamma regler och tillämpas på ett harmoniserat och standardiserat sätt av medlemsstaterna.

När varorna införs bör importmedlemsstatens tullmyndigheter kräva att importören betalar eller ställer en garanti för alla tullar på grundval av de importerade varorna. Importörerna kan dock avsiktligt begränsa eller undgå skyldigheten att betala tullar genom att till exempel undervärdera sina varor, deklarera ett falskt ursprungsland eller hänföra varor till en produktklassificering med lägre tullsats.

Tullar står för 14 % av EU:s budget. Fusket med tullar ökar tullgapet och måste kompenseras genom högre BNI-bidrag från medlemsstaterna. I slutändan är det EU:s skattebetalare som får stå för kostnaden.

Hur vi gjorde revisionen

Vi undersökte om EU:s tullkontroller skyddar unionens ekonomiska intressen och om kommissionen och medlemsstaterna har utarbetat kraftfulla importförfaranden som skyddar dessa intressen.

Vad vi konstaterade

Vi konstaterade att det finns allvarliga brister, vilket tyder på att den rättsliga ramen för tullområdet är bristfällig men också på att tullkontrollerna av import inte tillämpas ändamålsenligt, vilket inverkar negativt på EU:s ekonomiska intressen.

Medlemsstaterna har inte tillräckliga ekonomiska incitament att utföra tullkontroller. De medlemsstater som utför kontroller men inte lyckas återvinna förlorade EU-inkomster riskerar ekonomiska följder, medan de som inte utför några kontroller kanske inte drabbas av sådana följder.

Medlemsstaterna har gjort framsteg när det gäller att tillämpa tullagstiftningen på ett enhetligt sätt, men de har olika syn på hur tullkontrollerna ska användas för att få bukt med undervärdering, felaktiga uppgifter om ursprung och felaktiga klassificeringar och för att fatta beslut om påföljder. Arbetskrävande tullkontroller kan inverka på marknadsaktörernas val av tullkontor vid import, och de flygplatser och hamnar som har färre tullkontroller kan locka mer trafik.

Det finns fortfarande ett antal kryphål i medlemsstaternas kontroll av importen.

Vad vi rekommenderar

Vi lämnar nedanstående rekommendationer till kommissionen och medlemsstaterna.

Kommissionen bör vidta följande åtgärder:

1. För att kunna tillmötesgå Europaparlamentets begäran, utarbeta en metod för att uppskatta tullgapet och från 2019 regelbundet göra sådana uppskattningar och ta hänsyn till resultatet av dem när resurser fördelas och operativa mål fastställs.
2. Överväga alla tillgängliga alternativ för att stärka stödet till nationella tulltjänster i deras viktiga EU-roll inom den nya fleråriga budgetramen, och även se över en lämplig andel för uppbördskostnader.
3. I nästa fleråriga budgetram föreslå att EU:s kommande åtgärdsprogram som stödjer tullunionen bör användas för att bidra till finansiell hållbarhet i de europeiska informationssystemen på tullområdet.
4. Vara mer precis i formuleringen av förfrågningar i meddelanden om ömsesidigt bistånd för att se till att medlemsstaterna genomför dem på ett enhetligt sätt.
5. Under 2018 föreslå ändringar i tullagstiftningen så att uppgifter om avsändare blir obligatoriska i tullens importdeklaration.

Medlemsstaterna bör vidta följande åtgärder:

1. Se till att kontroller som föreslås genom ett särskilt riskfilter endast kan åsidosättas om det finns ett på förhand eller direkt utfärdat godkännande från högre instans.
2. Införa kontroller i sina elektroniska system för frigörande för att blockera importdeklarationer med ansökan om tullbefrielse för varor med ett deklarerat värde över 150 euro eller för kommersiella försändelser som deklareras som gåvor.
3. Utarbeta utredningsplaner för att komma till rätta med bedrägligt utnyttjande av tullbefrielser för e-handel med länder utanför EU.

Inledning

År 2018 kommer EU att fira tullunionens 50-årsjubileum. En tullunion innebär att inga tullar och kvoter tillämpas vid de inre gränserna mellan medlemsstaterna men att gemensamt fastställda tullar tillämpas på import från tredjeländer. Tullunionen och den gemensamma handelspolitiken är områden där EU har exklusiv befogenhet¹ inom vilka det mesta av tullpolicyn fastställs och tullagstiftningen antas. Ansvaret för att tillämpa tullagstiftningen vilar dock främst på medlemsstaterna².

Även om de inre gränserna har tagits bort ska varor som införs till medlemsstaterna från länder utanför EU:s tullområde omfattas av tullkontroller och eventuella tullar ska betalas innan varorna övergår till fri omsättning inom EU.

Att varor övergår till fri omsättning innebär att de kan röra sig fritt på EU:s inre marknad precis som andra varor som producerats inom EU³. När varorna införs ska importmedlemsstatens tullförvaltning därför kräva att importören betalar eller ställer en garanti för de tullar som är tillämpliga på de importerade varorna.

Tullar är tillsammans med avgifter för sockerproduktion (sammantaget betecknade som traditionella egna medel) en viktig inkomstkälla i EU:s budget. De överförs till budgeten efter att en andel av beloppet har dragits av för att täcka uppbördskostnaderna. Under 2016 utgjorde traditionella egna medel 14 % av EU:s inkomster och uppgick till 20,1 miljarder euro.

Tullmyndigheterna har flera uppgifter och knappa resurser måste fördelas mellan var och en av dem. Myndigheterna strävar efter att utföra dessa uppgifter, exempelvis icke-ekonomiska åtgärder som syftar till att förbättra EU:s inre säkerhet, skydda unionen mot oskälig och olaglig handel samt skydda miljön. Kampen mot terrorism har blivit en prioritering för tullmyndigheterna. De ansvarar även för att uppbära tullar, punktskatter och mervärdesskatt (moms) vid import.

Det är en utmaning för tullmyndigheterna att uppnå jämvikt mellan behovet av att underlätta handeln genom snabba och smidiga importförfaranden och att utföra tullkontroller. Arbetskrävande tullkontroller kan inverka på marknadsaktörernas val av tullkontor vid import, och de flygplatser och hamnar som har färre tullkontroller kan locka mer trafik.

Skyldigheten att betala tull i samband med att varor övergår till fri omsättning är beroende av tre faktorer: i) tullvärdet för de importerade varorna, då tullbeloppet fastställs som en procentandel av detta värde (värdetull), ii) varornas ursprung och iii) varornas klassificering enligt tulltaxan, som i kombination med ursprunget fastställer den tullsats som ska tillämpas på tullvärdet.

Så här undviks tullar

Importören kan avsiktligt begränsa skyldigheten att betala tullar genom

1. undervärdering, det vill säga att importören deklarerar ett värde för de importerade varorna som är lägre än det faktiska värdet, ofta i kombination med att förfalskade handelsdokument visas upp,
2. felaktiga uppgifter om ursprung, det vill säga att importören deklarerar ett felaktigt ursprungsland för de importerade varorna,
3. felaktig klassificering, det vill säga att importören deklarerar en produktklassificering med lägre tullsats, eller
4. en kombination av ovanstående.

Slutligen kan importörerna bedrägligt utnyttja en tullbefrielse genom att begära undantag för varor som inte är berättigade till det.

Tullgapet och dess följder

Fusk med tullar leder till en ökning av tullgapet, som i en studie av Europaparlamentet⁴ har definierats som skillnaden mellan det teoretiska importtullbelopp som bör uppbäras för hela ekonomin och det faktiska importtullbelopp som uppbärs i praktiken. Alla gap i uppbörden av tullar måste kompenseras genom högre bidrag från medlemsstaternas bruttonationalinkomst (BNI), som i slutändan måste betalas av EU:s skattebetalare.

Fusket med tullar kan bekämpas genom tullkontroller och informationsutbyte

Varor som importeras till EU omfattas av tullkontroller. Sådana tullkontroller kan endast garantera att den inre marknaden fungerar korrekt och att EU:s ekonomiska intressen skyddas om de bygger på gemensamma regler och tillämpas på ett harmoniserat och standardiserat sätt av medlemsstaterna.

Tullkontroller för import kan utföras vid följande tillfällen:

1. Innan varorna ankommer till EU:s territorium eller på själva lossningsplatsen. I detta fall kallas de kontroller före ankomst respektive före frigörande.
2. I samband med att varorna importeras, vilket kallas kontroll vid frigörande.
3. Efter att varorna har importerats och övergått till fri omsättning. Dessa kallas kontroller efter frigörande och kan antingen vara revisionsbaserade (revisioner efter frigörande) eller transaktionsbaserade (övriga kontroller efter frigörande).

Eftersom EU inte har några harmoniserade ramar för kontroller och riskhantering kan blandningen och förekomsten av varje kontrollform variera från en medlemsstat till en annan. Mindre ändamålsenliga kontroller före och vid frigörande innebär att de återstående riskerna som påverkar uppbörden av tullar måste motverkas efter frigörande.

Tullmyndigheterna måste utbyta information med andra länder om internationell handel för att garantera att tullbestämmelserna följs och att intäkterna uppbärs till fullo. Detta betecknas som ömsesidigt administrativt bistånd.

Informationsutbyte kan äga rum på EU-nivå mellan medlemsstaterna eller mellan medlemsstaterna och kommissionen, eller på internationell nivå med länder utanför EU. Informationsutbyte på EU-nivå sker antingen inom ramen för regelverket för ömsesidigt bistånd eller beträffande riskrelaterad information genom tullriskhanteringssystemet CRMS.

Tullmyndigheterna kan även samarbeta med varandra och utbyta information och bästa praxis genom gemensamma åtgärder, seminarier, utbildningskurser, projektgrupper, arbetsbesök och gränsöverskridande insatser som finansieras genom EU:s åtgärdsprogram. Två av EU:s största åtgärdsprogram finansierar informationsutbytet och samarbetet mellan tullmyndigheterna för att skydda EU:s ekonomiska intressen, nämligen Tull 2013/2020 och Herkules II/III.

Inom Tull 2013 avsattes närmare 325 miljoner euro under de sex år som programmet genomfördes för att ”understödja och komplettera medlemsstaternas åtgärder för att säkerställa att den inre marknaden fungerar effektivt på tullområdet”⁵. Tull 2020 stöder tullunionens funktion. Programmets bestämmelser innehåller flera specifika mål som syftar till att stödja tullmyndigheterna i deras arbete för att skydda EU:s finansiella och ekonomiska intressen, och genom programmet avsätts närmare 525 miljoner euro för perioden 2014–2020.

Herkules II var ett EU-åtgärdsprogram som finansierade åtgärder för att förhindra och bekämpa bedrägeri, korruption och annan olaglig verksamhet som påverkar unionens ekonomiska intressen, och inom detta avsattes nästan 100 miljoner euro till bedrägeribekämpning under perioden 2007–2013. Programmet har nu följts av Herkules III med en budget på 105 miljoner euro för perioden 2014–2020.

Tullmyndigheterna utbyter information och samarbetar med länder utanför EU inom ramen för internationella överenskommelser såsom förmånsordningar, avtal om ömsesidigt bistånd och administrativa samarbetsarrangemang.

Förmånsordningar gör att handelsparter kan bevilja varandra förmåner när de bedriver handel med varandra. Förmånerna kan vara antingen ömsesidiga eller unilaterala. Avtal om ömsesidigt bistånd utgör en rättslig grund för begäran av information från länder utanför EU, framför allt för att förebygga, utreda och bekämpa överträdelser av tullagstiftningen.

Europeiska byrån för bedrägeribekämpning (Olaf), som inrättats av kommissionen, avtalar administrativa samarbetsarrangemang med myndigheter i länder utanför EU och med internationella organisationers administrativa utredningstjänster. Dessa syftar till att ge praktisk vägledning för Olafs operativa samarbete med partnermyndigheter, särskilt genom att man utser en kontaktpunkt.

Revisionens inriktning och omfattning samt revisionsmetod

Revisionen syftade till att undersöka om kommissionen och medlemsstaterna har utarbetat kraftfulla importförfaranden som skyddar EU:s ekonomiska intressen.

Vi besökte tullmyndigheterna i följande fem medlemsstater: Italien, Polen, Rumänien, Spanien och Storbritannien. Urvalet av medlemsstater baserades på följande riskkriterier: i) storleken på medlemsstatens bidrag av traditionella egna medel till EU:s budget, ii) förekomsten av undervärdering i medlemsstaten och iii) andelen revisionsbaserade kontroller av det totala antalet kontroller efter frigörande.

Revisionen utfördes mellan 2007 och 2017 Vi utförde revisionen i två steg (för närmare uppgifter om revisionsmetoden se bilaga I och bilaga II):

1. Steg 1: Förberedande arbete vid kommissionen och i medlemsstaterna, inbegripet ett besök till kommissionens avdelningar: GD Skatter och tullar, GD Budget, Olaf och det gemensamma forskningscentrumet (JRC) liksom till Världstullorganisationen (WCO) för att samla in information och uppgifter som skulle kunna vara användbara för granskningsarbetet på fältet i medlemsstaterna. Detta gjorde det även möjligt för oss att jämföra EU:s tullagstiftning och tullförfaranden med WCO:s standarder⁶. För att undersöka om förfarandena för tullkontroller och riskhantering förlöper smidigt valde vi ut fyra exempel på riskfylld import och ett exempel på revision som utförts av tullmyndigheterna innan vi besökte respektive medlemsstat.
2. Steg 2: Granskningsarbete på fältet både vid kommissionen (GD Skatter och tullar, GD Budget och Olaf) och i de utvalda medlemsstaterna, med särskild inriktning på system och kontroller.

Iakttagelser

Inom det nuvarande systemet prioriteras inte betydelsen av tullar som en inkomstkälla till EU:s budget

I rapporten från högnivågruppen för egna medel⁷ understryks att traditionella egna medel är en måttstock på äkta EU-inkomster. Men EU har ännu inte gjort någon uppskattning av tullgapet. Samtidigt finns det omvända incitament som gör att medlemsstaterna låter bli att utföra kontroller, och finansieringen av EU:s tullprogram garanterar inte fullt ut tullunionens ekonomiska hållbarhet och syftar heller inte alltid till att skydda EU:s ekonomiska intressen.

Kommissionen har inte gjort någon uppskattning av tullgapet

År 2013 uppmanade Europaparlamentet⁸ kommissionen att ”samla in tillförlitliga uppgifter om tull- och mervärdesskattegapet i medlemsstaterna och var sjätte månad rapportera till parlamentet i denna fråga”. Kommissionen har inte följt denna uppmaning vad gäller tullgapet, medan den regelbundet finansierar studier av storleken på mervärdesskattegapet. Kommissionen offentliggör en årlig jämförelse mellan de ytterligare traditionella egna medel som fastställts till följd av dess inspektionsverksamhet och de faktiska belopp som uppburits. Detta kan inte på något sätt anses motsvara det tullgap som avses i punkt 10.

Olaf har gjort en beräkning av de potentiella förlusterna av tullar och moms på grund av undervärdering av import av textilvaror och skor från Kina till Storbritannien. De potentiella tullförlusterna beräknades uppgå till närmare 2 miljarder euro för perioden 2013–2016. Olaf arbetar med att bedöma huruvida det finns potentiella förluster i andra medlemsstater, inbegripet de övriga fyra som ingick i revisionsrättens urval.

En årlig uppskattning av tullgapet skulle kunna göra det möjligt att utvärdera resultatet av tullunionen i fråga om skyddet av EU:s ekonomiska intressen. En sådan beräkning skulle även hjälpa kommissionen och medlemsstaterna att rikta medlen till de områden där de behövs bäst.

Det finns ett omvänt incitament som gör att medlemsstaterna låter bli att utföra kontroller

Medlemsstaternas tullmyndigheter är ansvariga för att uppbära tullar. De måste vidta alla åtgärder för att se till att tullarna överförs på rätt sätt till EU:s budget och skydda EU:s ekonomiska intressen⁹. För att garantera detta gör kommissionen varje år inspektioner vid medlemsstaternas tullmyndigheter.

Kommissionen kan hålla en medlemsstat ekonomiskt ansvarig vid administrativa fel¹⁰. Medlemsstater som inte utför tullkontroller kan undgå denna risk. Till exempel konstaterade vi att man i Storbritannien undantar insolventa marknadsaktörer från målgruppen för ett projekt som avser kontroll efter frigörande. Och en av medlemsstaterna beklagade sig över att ju mer den utför bedrägeribekämpning, desto större risk löper den att hållas ekonomiskt ansvarig av kommissionen.

Om tullmyndigheterna utför en kontroll efter frigörande och upptäcker att för låga tullar har betalats måste de uppbära de tullar som inte har betalats. Tullmyndigheterna meddelar gäldenären om det belopp som ska betalas genom ett krav på betalning av tull i efterhand. Statistik från kommissionen visar att med undantag för Polen har det i de utvalda medlemsstaterna skett en minskning av antalet krav på betalning av tull i efterhand¹¹ (se figur 1).

Källa: Databasen för egna medel (Ownres).

Eftersom tullgapet inte har uppskattats är det inte möjligt att bedöma om detta beror på att kontrollerna efter frigörande har blivit mindre ändamålsenliga eller på att gapet har minskat.

Underfinansiering av transeuropeiska it-system kan försena genomförandet av unionens tullkodex

Ett fullständigt genomförande av unionens tullkodex hänger oskiljaktigt samman med utvecklingen av it-system till stöd för detta. Alla elektroniska system som krävs för unionens tullkodex ska ha införts fullt ut senast den 31 december 2020. Efter detta datum måste elektronisk teknik för databehandling användas och EU:s tullar övergår till att bli papperslösa.

Enligt slututvärderingen av programmet Tull 2013¹² kan otillräckliga nationella investeringar leda till att införandet av tullsystemen i alla EU-medlemsstater försenas. Tull 2013 finansierade EU:s specifikationer för transeuropeiska it-system, medan medlemsstaterna stod för kostnaderna för att göra de nationella systemen kompatibla med EU:s specifikationer.

I samma utvärdering konstateras att enligt medlemsstaternas tjänstemän ligger de nationella förvaltningarnas kostnader ungefär på samma nivåer som kommissionens kostnader och genomförandet och uppgraderingarna av de europeiska systemen kan bli särskilt kostsamma för medlemsstaterna om de nationella systemen är komplexa och det saknas integration av nationella system. Vissa av komponenterna i de europeiska informationssystemen finansieras dock inte av Tull 2020, utan betalas av medlemsstaterna¹³.

Nationella budgetbegränsningar kan äventyra ett korrekt genomförande av de europeiska systemen, och några medlemsstater rapporterade 2015 att deras nationella budget var otillräcklig. Vidare har en del medlemsstater i sina svar på ett frågeformulär som kommissionen skickade ut 2016 bekräftat att det finns risk för att systemen blir försenade.

Kommissionen noterade för 2015 att sju medlemsstater uppbar mer än 80 % av de traditionella egna medlen och att fyra medlemsstater uppbar nästan 60 % av dem¹⁴. Enligt kommissionen borde detta sättas i relation till de belopp som medlemsstaterna behåller för uppbördskostnader, eftersom en medlemsstat¹⁵ behöll mer än en miljard euro, och en annan¹⁶ mindre än 10 miljoner euro. Även vissa fasta kostnader finns dock inom tullsystemet, till exempel för it-systemen¹⁷.

Enligt rapporten från högnivågruppen för egna medel har de länder där de största hamnarna för införsel är belägna (Belgien och Nederländerna) – där således betydande traditionella egna medel uppbärs – ibland hävdat att deras andel av traditionella egna medel är för hög. Å andra sidan har länder som bidrar med mindre traditionella egna medel en relativt sett större kostnad för finansieringen av de komponenter i de europeiska informationssystemen som inte betalas genom Tull 2020-programmet.

Finansieringen av medlemsstaternas tullinfrastruktur enligt Herkules-programmet är inte alltid kopplad till skyddet av EU:s ekonomiska intressen

Vi har undersökt exempel på slutliga genomföranderapporter från stödmottagarna inom Herkules II-programmet och konstaterat att det inte alltid finns en tydlig koppling mellan resultatet av den finansierade utrustningen och skyddet av EU:s ekonomiska intressen. Exempelvis finansierade programmet konfiskering av hasch med hjälp av endoskop, och även en minispionkamera som användes till att beslagta fordon med högt värde.

I vårt yttrande nr 3/2012 konstaterade vi att ”[d]en utrustning som samfinansieras används inte nödvändigtvis enbart för skydd av EU:s ekonomiska intressen, utan även för insatser mot narkotika, vapen, flykt från fängelse, människohandel, skattebedrägeri, kreditkortsbedrägeri och penningförfalskning och insatser mot korruption inom nationella rättstillämpande instanser”¹⁸. Detta kan minska tullarnas ändamålsenlighet för att skydda EU:s ekonomiska intressen.

EU:s verktyg och program för utbyte av tullinformation och ökat samarbete har inte nått sin fulla potential

Informationsutbyte kan äga rum på EU-nivå mellan medlemsstaterna eller mellan medlemsstaterna och kommissionen, eller på internationell nivå med länder utanför EU. Vi konstaterade att EU har inrättat ett system som gör det möjligt att utbyta information, men att detta inte utnyttjas fullt ut.

EU har inrättat lovande informationskanaler mellan medlemsstaterna och mellan kommissionen och medlemsstaterna, men det finns fortfarande brister i deras innehåll och utnyttjande

Verktygen för att utbyta information enligt förordningen om ömsesidigt bistånd utnyttjas inte fullt ut av medlemsstaterna

Medlemsstaterna kan utbyta information som rör överträdelser av tullagstiftningen med varandra och med kommissionen med hjälp av de verktyg och databaser som föreskrivs i förordningen om ömsesidigt bistånd¹⁹. Detta utbyte sker via det säkra informationssystemet för bedrägeribekämpning (Afis), som är ett elektroniskt kommunikationsverktyg som ska hjälpa medlemsstaterna att uppfylla sina skyldigheter att rapportera oriktigheter.

På grundval av den information som medlemsstaterna lämnat kan kommissionen besluta att inleda en utredning. Kommissionen kan även besluta att varningar om bedrägerier ska gå ut till medlemsstaterna med hjälp av meddelanden om ömsesidigt bistånd.

Vi konstaterade att medlemsstaterna inte på ett enhetligt sätt genomför Olafs förfrågningar i de meddelanden om ömsesidigt bistånd som skickas ut för att bekämpa bedrägerier som rör undervärdering, felaktiga uppgifter om ursprung eller felaktig klassificering. Vi noterade även fall där medlemsstaterna inte tillmötesgick Olafs förfrågningar.

Medlemsstaterna kan ta andra informationssystem till hjälp, exempelvis tullinformationssystemet (TIS), för att förebygga, utreda och lagföra tullöverträdelser genom att göra information tillgänglig snabbare. Vi konstaterade dock att med undantag för Polen använder sig de utvalda medlemsstaternas tullmyndigheter sällan av TIS²⁰ för att utbyta information om oriktigheter/bedrägerier på tullområdet med de behöriga myndigheterna i andra medlemsstater.

Medlemsstaterna beklagade sig även över problemet med dubbelrapportering i TIS och i utbytet av riskrelaterad information genom riskinformationsformulär (RIF). Den låga utnyttjandegraden av TIS-databasen och dess överlappningar försämrar ändamålsenligheten i informationsutbytet.

För att komma till rätta med dessa överlappningar har kommissionen inlett ett projekt som syftar till att varje beslag endast ska rapporteras en gång (”One Seizure, One Report”). År 2016 uppmanade kommissionen medlemsstaterna att fylla i en enkät. De allra flesta medlemsstaterna uppgav då dubbelrapportering som ett problem som måste lösas. Inom ramen för Tull 2020-programmet har en projektgrupp²¹ bestående av företrädare för medlemsstaterna och kommissionen inrättats för att diskutera de första slutsatserna av enkäten och utfärda rekommendationer för att komma till rätta med problemet.

Informationsutbytet för att bekämpa undervärdering fungerar bra

För att motverka risken för undervärdering har kommissionen utvecklat en metod för att beräkna skäliga marknadspriser²², med tillämpning av ett statistiskt förfarande för uppgifter från Comext²³, i syfte att ta fram mer tillförlitliga beräkningar av priserna för importerade varor²⁴. Olaf delger medlemsstaternas tullmyndigheter dessa beräkningar.

Informationen om skäliga marknadspriser är ett ändamålsenligt verktyg för riskhantering genom att den hjälper till att identifiera potentiella fall av undervärdering där det även finns andra risk- eller bedrägerifaktorer, såsom misstänkta marknadsaktörer som är delaktiga i importen (kända som fientligt inställda). Den kan också användas som underlag för att uppskatta den del av tullgapet som beror på undervärdering.

Informationsutbytet för att bekämpa felaktiga uppgifter om ursprung har förbättrats på senare tid

Importörerna kan även begränsa skyldigheten att betala tullar genom att deklarera ett felaktigt ursprungsland för de importerade varorna. På detta sätt får de den lägre tullsats eller nolltullsats som fastställs i en förmånsordning och/eller undviker att behöva betala tillämpliga antidumpningstullar eller utjämningstullar²⁵ för det faktiska ursprungslandet. Ibland döljs varornas verkliga ursprung genom bedräglig omlastning i ett mellanland där varorna tillfälligt lagras och därefter expedieras till EU med falsk dokumentation. Vi har funnit flera exempel på företag på internet som erbjuder detta slags bedrägliga ”omlastningstjänster”.

För att motverka den här typen av bedrägeri har kommissionen utvecklat ConTraffic och meddelanden om containerstatus (CSM). Det är verktyg som ger information om hur containrar förflyttas och utför riskbedömningstjänster åt tullmyndigheter. Systemet skickar automatiskt signaler om bedrägeri till medlemsstaterna om det upptäcker att importörens deklarerade ursprungsland inte stämmer överens med containerns rutt.

Enligt JRC gjordes under perioden 2008–2015, inom ramen för ett experimentellt pilotprojekt som drevs av Olaf och JRC i samarbete med tolv medlemsstater, en analys av det deklarerade ursprunget för 5 miljoner importerade artiklar med hjälp av systemet ConTraffic, och 1 187 signaler om potentiell ursprungsrelaterad bedrägeriverksamhet skickades till medlemsstaterna. Det potentiella ekonomiska värdet i dessa signaler var 19 miljoner euro. För totalt 2 % av de analyserade varorna hade ursprung och avsändningsland angivits som inte överensstämde med containerrutten. På grundval av ConTraffic-projektet har kommissionen dragit slutsatsen²⁷ att det 2011 måste ha funnits över 1 500 falska ursprungsdeklarationer inom EU27, som ledde till en inkomstförlust för EU på ett sammanlagt värde av minst 25 miljoner euro och sannolikt över 100 miljoner euro.

ConTraffic har dock sina begränsningar och kan inte alltid fastställa varors verkliga ursprung.

Utbyte av riskrelaterad information: Alltför mycket information är kontraproduktivt

Tullmyndigheterna är skyldiga att med hjälp av RIF utbyta riskinformation som inte bara rör observerade risker utan även hot som utgör en hög risk någon annanstans i unionen²⁸. De företrädare för tullen som vi intervjuade var dock bekymrade över RIF som tas emot från andra medlemsstater, eftersom de inte alltid innehåller tillräckligt utförliga uppgifter för att vara användbara. Problemet med dubbelrapportering inom det gemensamma tullriskhanteringssystemet (CRMS) och TIS nämndes också. Dessutom ger medlemsstaterna och Olaf inte alltid lämplig återkoppling.

Enligt slututvärderingen av programmet Tull 2013²⁹ registrerade vissa medlemsstater flera RIF för relativt små och lokala risker. Detta ledde till överdrivet mycket information och svårigheter att identifiera de största riskerna.

Samordningen och informationsutbytet med länder utanför EU blir bättre

Om en medlemsstat har rimliga tvivel angående giltigheten och/eller äktheten av ett intyg om angivet förmånsursprung kan den skicka en förfrågan om administrativt samarbete till förmånsordningens förmåns-/partnerland för en bekräftelse. Rimliga tvivel kan uppstå om det stämpelavtryck som använts på ursprungsbeviset eller namnet på den utfärdande myndigheten skiljer sig från uppgifterna i databasen Specimen Management System³⁰ (SMS) som förvaltas av kommissionen. Svaret från myndigheterna i det berörda tredjelandet, eller under vissa omständigheter avsaknaden av svar, kan motivera att förmånlig tullbehandling vägras³¹.

Vi följde upp kommissionens genomförande av revisionsrättens rekommendationer nr 5–13 i särskild rapport nr 2/2014 Förvaltas förmånsordningar på handelsområdet på ett lämpligt sätt? och konstaterade att kommissionen har genomfört en åtgärdsplan för att övervaka hur förmånsordningarna fungerar³² och infört en permanent övervakningsrutin (frågeformulär, besök etc.).

Från medlemsstaterna har det dock rapporterats problem med länder som Indien, Indonesien, Afghanistan, Nepal och Bangladesh angående sena svar och otillräcklig kvalitet på de svar som inkommit på förfrågningarna om administrativt samarbete. Problem med Indien och Vietnam upptäcktes av revisionsrätten redan vid ovan nämnda revision³³.

Avtal om ömsesidigt bistånd eller protokoll om ömsesidigt bistånd som fogas till internationella överenskommelser ger en rättslig grund för att begära information från länder utanför EU och fungerar bra i detta syfte. Vi konstaterade emellertid fall av bristande samarbete med Kina: Medlemsstaterna rapporterade här problem med att få svar på förfrågningar som skickats baserat på avtal om ömsesidigt bistånd. Enligt Olaf har fram till i dag endast en tredjedel av de omkring 150 förfrågningar om kontroller som skickats till Kina efter den gemensamma tullaktionen Snake³⁴ besvarats. Storbritannien använder sin egen utländska tullsambandsman i Kina för att få information om exporter till Storbritannien. Även Olaf har en utstationerad sambandsman i Peking.

Inom ramen för den åtgärdsplan för att bekämpa undervärdering som medföljde 2015 års strategiska administrativa samarbetsarrangemang har de kinesiska myndigheterna försett de handlingar som lämnats till EU med en ansvarsfriskrivning, som innebär att de inte kan användas i förvaltningsrättsliga förfaranden. Om medlemsstaternas tullmyndigheter hade bevis för de priser på textilvaror och skor som deklarerats vid exporten skulle det bli lättare för dem att återvinna förluster på grund av undervärdering, i den händelse marknadsaktörer vänder sig till domstol för att invända mot kraven på betalning av tull i efterhand.

På grund av sina operativa behov förhandlar Olaf för närvarande om ett antal administrativa samarbetsarrangemang med partnermyndigheter i länder utanför EU och internationella organisationer. Administrativa samarbetsarrangemang mellan Olaf och utredningsmyndigheter i länder utanför EU är ett viktigt extra verktyg för att skydda EU:s ekonomiska intressen utöver den befintliga rättsliga ramen.

EU:s åtgärdsprogram har visserligen ökat kunskapsutbytet och samarbetet mellan medlemsstaterna men inte lyckats förmå alla tullförvaltningar att fungera som om de vore en enda förvaltning

Tull 2013/2020 och Herkules II/III tillhandahåller stöd för att tullmyndigheterna ska kunna samarbeta med varandra och utbyta information och bästa praxis genom i) system för kommunikation och informationsutbyte och ii) deltagande i gemensamma åtgärder såsom seminarier, utbildningar, projektgrupper, arbetsbesök och gränsöverskridande insatser. Vi konstaterade att både Tull 2013 och Herkules II har varit ändamålsenliga för att främja kunskapsutbyte och samarbete mellan medlemsstaterna.

I kommissionens rapport till Europaparlamentet och rådet om måluppfyllelsen för Herkules II-programmet³⁵ uppges dock att ”[t]rots att insatser gjorts för att samordna planeringen av unionens olika program på t.ex. tullområdet skulle mer kunna göras för att stärka samarbetet mellan kommissionens avdelningar för att dra nytta av synergierna mellan programmen och för att undvika överlappningar mellan EU:s program och initiativ”.

Programmet Tull 2013 har som särskilt mål att ”upprätthålla ett system för att mäta medlemsstaternas resultat när det gäller tullförvaltningarnas verksamhet, i syfte att göra dem mer effektiva och verkningsfulla”³⁶. Vi konstaterade dock att inga resultatindikatorer anges för att mäta om man uppnått målen för Tull 2013, varken målet att alla medlemsstaters tullförvaltningar ska fungera ”som om de vore en enda förvaltning” och ”se till att kontroller med likvärdiga resultat utförs i samtliga delar av [EU:s] tullområde” eller målet att skydda EU:s ekonomiska intressen. Vi har konstaterat att Tull 2013 inte har uppnått sitt mål att se till att alla medlemsstaters tullförvaltningar fungerar som om de vore en enda förvaltning (se punkterna 89–110).

De slutsatser av slututvärderingen av programmet Tull 2013 som rör skyddet av EU:s ekonomiska intressen grundades på återkoppling från en majoritet av de nationella förvaltningarna. Dessa var positiva till hur tullriskhanteringssystemet CRMS och Surveillance 2 bidrar till riskhanteringen. Vi fann dock brister som påverkar båda informationsutbytessystemen. Vi konstaterade även att medlemsstaternas förvaltningar inte fungerar som om de vore en enda förvaltning.

Angående gemensamma åtgärder har programmet bidragit till att bygga upp och upprätthålla nätverk. Enligt slututvärderingen fanns det starka belägg för att programmet påtagligt bidrog till att sprida relevant information, exempel på god praxis samt exempel på arbetsmetoder och arbetssätt mellan EU:s medlemsstater, särskilt vad gäller utvecklingen av nationella specifikationer för it-system och genomförandet av dessa.

Beträffande Tull 2020 har vi, trots att slututvärderingen av programmet Tull 2013 innehöll en rekommendation om att ”utarbeta ett heltäckande övervakningssystem för att följa upp resultaten och fastställa problemområden i god tid”, inte funnit några belägg för att medlemsstaterna samlar in resultatindikatorer för att mäta graden av konvergens mellan medlemsstaterna (det vill säga i vilken utsträckning de fungerar som en enda).

I enlighet med artikel 1.2 a i beslutet om Herkules II-programmet³⁷ var ett av programmets mål att ”förstärka det gränsöverskridande och tvärvetenskapliga samarbetet mellan medlemsstaternas myndigheter, kommissionen och Olaf”. I slututvärderingen drog man emellertid slutsatsen att Herkules II-programmet främst hade förstärkt det gränsöverskridande och tvärvetenskapliga samarbetet mellan medlemsstaterna³⁸, framför allt genom utbildning i bedrägeribekämpning samt utbildning, seminarier och konferenser med juridisk inriktning.

Det finns ingen information om i vilken utsträckning effektindikatorerna för Tull 2020 har uppnåtts. Det finns dessutom ingen information om vare sig output, resultat eller effektindikatorer som har uppnåtts när det gäller Hercule III. Detta hindrar oss från att göra en preliminär bedömning av programmens ändamålsenlighet.

EU har gjort framsteg för att få till stånd en enhetlig tillämpning av tullagstiftningen

I egenskap av tullunion måste EU tillämpa den gemensamma tulltaxan och EU:s tullagstiftning på ett enhetligt sätt, för att skydda EU:s ekonomiska intressen och skapa lika förutsättningar för marknadsaktörer på den inre marknaden.

Taxan utgör en kombination av nomenklaturen (eller klassificeringen av varor) och de tullsatser som gäller för varje varuslag. Taxan är gemensam för alla EU:s medlemsstater, medan tullsatserna är beroende av vad för slags varor det rör sig om och varifrån de kommer. Taxan innehåller all övrig EU-lagstiftning som påverkar hur höga tullar som ska betalas vid en viss import, exempelvis den gemensamma handelspolitiken³⁹.

Taric garanterar överlag enhetlig tillämpning av tulltaxebestämmelser

Taric, EU:s integrerade tulltaxa, är en flerspråkig databas som omfattar alla åtgärder som rör den gemensamma tulltaxan samt handels- och jordbrukslagstiftningen. Den bidrar till att garantera enhetlig tillämpning av alla medlemsstater och ge ekonomiska aktörer en tydlig översikt över alla åtgärder som ska vidtas när de importerar varor till EU eller exporterar varor från EU⁴⁰.

Kommissionen ansvarar för att se till att Taric-databasen är integrerad med eller kopplad till tullsystemen för övergång till fri omsättning i medlemsstaterna på två sätt, dels genom övervakningsbesök vid tullmyndigheterna i medlemsstaterna, dels genom kontinuerlig övervakning av kvaliteten/riktigheten (trovärdighetskontroller) hos de tulldeklarationer som registreras i medlemsstaterna via databasen Surveillance 2.

Vi konstaterade att Storbritannien inte använder den senaste versionen av Taric, det vill säga Taric 3, eftersom Taric 1 är den enda version som Storbritanniens elektroniska tullsystem för övergång till fri omsättning kan tillämpa. Uppgifter från Taric 3 konverteras därför manuellt och laddas upp till Taric 1. Det saknas även vissa Taric-specifika begränsningsåtgärder i Storbritanniens nationella Taric-system. Dessutom använder Storbritannien andra tullförfarandekoder än övriga medlemsstater⁴¹.

För databasen Surveillance 2 rapporterar Storbritannien inte heller registrerade importdeklarationer under 1 000 euro⁴² enligt förenklade förfaranden separat till kommissionen, eftersom man använder ett tröskelvärde som fastställts för tillhandahållande av statistik om utrikeshandel med länder utanför EU till Eurostat. Under detta tröskelvärde sammanförs importerade artiklar under en särskild varukod som avtalats med Eurostat för att uppfylla kraven i lagstiftningen. År 2014 och 2015 ingavs 88 % av importdeklarationerna på artikelnivå enligt det förenklade förfarandet i Storbritannien.

Marknadsaktörer som importerar till Storbritannien löper stor risk för icke-enhetlig tillämpning av EU-lagstiftningen på grund av

1. den manuella uppdateringen av Taric i det elektroniska tullsystemet för övergång till fri omsättning, som medför risk för felaktigheter och ofullständig uppbörd av intäkter,
2. avsaknaden av begränsningsåtgärder i Taric 1, som medför säkerhets- och trygghetsrisker,
3. avsaknaden av trovärdighetskontroller av registrerade importdeklarationer under 1 000 euro, som ytterligare ökar risken för felaktig tillämpning av Taric,
4. användningen av andra tullförfarandekoder för import, som utgör en börda för marknadsaktörer med verksamhet i olika medlemsstater och en risk för felaktig tillämpning av tullbestämmelserna.

Kommissionen utför dessutom retroaktiva uppdateringar av Taric, som kan påverka EU:s ekonomiska intressen. Dessa uppdateringar kommuniceras dock inte systematiskt till GD Budget så att man där kan följa upp enhetligheten i tillämpningen av dem i medlemsstaterna.

Licenser och övervakningsdokument är viktiga i tillämpningen av handelspolitiska åtgärder såsom tullbefrielser⁴³, tullkvoter, kvoter, tulltak⁴⁴ och övervakningsåtgärder⁴⁵. I tillämpningen av dessa åtgärder är det nödvändigt att ta hänsyn till den mängd varor som importeras, som i vissa fall inte får överskridas eller där standardtullsatser ska tillämpas om mängden överskrids.

Licenser och övervakningsdokument utfärdas för en bestämd kvantitet varor. För att garantera att inga varor släpps på EU-marknaden utan ett giltigt dokument måste kvantiteterna räknas av på licensen och attesteras av tullmyndigheterna för varje enskild import då varorna övergår till fri omsättning⁴⁶.

I sin särskilda rapport nr 1/2010 Kontrolleras de förenklade förfarandena för import på ett ändamålsenligt sätt? rekommenderade revisionsrätten att kommissionen bör ”uppmana alla medlemsstater att datorisera behandlingen av förenklade förfaranden, inbegripet den elektroniska hanteringen (registrering online när varorna övergår till fri omsättning) av licenser och liknande dokument och använda IT-baserade riskprofiler som omfattar traditionella egna medel och frågor rörande den gemensamma handelspolitiken”⁴⁷.

Denna rekommendation förväntas ha genomförts i slutet av 2020 i samband med att bestämmelserna i unionens tullkodex om förenklade förfaranden genomförs fullt ut⁴⁸. Onlineregistrering av licenser och liknande dokument i samband med att varorna övergår till fri omsättning kommer dock inte att ingå i alla medlemsstater. Importer utan giltig dokumentation får negativa följder för EU-producenternas intressen, som den handelspolitiska åtgärden är avsedd att skydda. Dessutom kan EU:s ekonomiska intressen påverkas i händelse av tullbefrielser, tullkvoter, kvoter eller tulltak.

Kommissionen har genomfört revisionsrättens rekommendationer om bindande klassificeringsbesked

Ett bindande klassificeringsbesked (BKB) är ett officiellt skriftligt beslut som är giltigt under tre år och utfärdas av en tullmyndighet som ger den sökande en bedömning av klassificeringen av varorna enligt EU:s nomenklatur för taxor före import (eller export). Ett BKB är bindande för alla EU:s tullmyndigheter och beslutets innehavare. Om importören är innehavare av ett BKB bör detta anges i tulldeklarationen vid import av det slags varor som omfattas av detta BKB. BKB ger säkerhet för marknadsaktörer och bidrar till enhetlig tillämpning av tullagstiftningen.

Vi följde upp kommissionens genomförande av våra rekommendationer i en tidigare särskild rapport⁴⁹, och konstaterade att även om viss it-utveckling⁵⁰ blir tillgänglig först från och med oktober 2017 har alla rekommendationer följts i och med ikraftträdandet av unionens tullkodex och dess genomförandeförordning samt delegerade förordning den 1 maj 2016.

Tullmyndigheterna i våra utvalda medlemsstater kontrollerar dock inte i samband med övergång till fri omsättning att innehavaren av ett BKB faktiskt använder det för att importera det slags varor som anges i detta BKB. Importdeklarationer med ett Taric-nummer som liknar men inte är identiskt med det som anges i BKB markeras heller inte av riskhanteringssystemet för kontroll efter frigörande. Detta innebär att en innehavare av ett BKB som inte är tillfredsställd med sitt beslut om BKB kan klassificera import felaktigt för att kringgå beslutet, om medlemsstaterna inte kontrollerar tillämpningen av det, och på så sätt slippa betala de högre tullar som fastställs i BKB.

Det finns fortfarande inga värderingsbeslut som gäller för hela EU

Ett värderingsbeslut som gäller för hela EU skulle vara ett officiellt skriftligt beslut som utfärdas av en tullmyndighet före import och för en bestämd tidsperiod och som ger den sökande en bedömning av den behandling som bör tillämpas på en viss del av tullvärdet. Beslutet skulle exempelvis ange hur man ska behandla betalningar av provision eller royalty eller aspekter av överenskommelser om internprissättning för tullvärderingsändamål⁵¹.

Ett värderingsbeslut som gäller för hela EU skulle ge större rättssäkerhet och garantera lika förutsättningar för marknadsaktörer som bedriver verksamhet i flera medlemsstater. Vi har rekommenderat kommissionen att ”vidta lämpliga rättsliga och administrativa åtgärder för att råda bot på […] avsaknaden av gemenskapslagstiftning som möjliggör värderingsbeslut för hela gemenskapen”⁵².

Unionens tullkodex⁵³ gav kommissionen befogenhet att genom en delegerad akt utöka omfattningen av beslut som rör bindande besked till att omfatta även ”andra faktorer på grundval av vilka import- eller exporttullar och andra åtgärder avseende handel med varor tillämpas”, vilket således innefattar värderingsfrågor. Kommissionen har dock ännu inte använt sig av den befogenheten.

Kommissionen har ännu inte genomfört revisionsrättens rekommendation. 17 år senare är det fortfarande inte möjligt att utfärda värderingsbeslut som gäller för hela EU.

Medlemsstaterna håller inte en enhetlig linje i sina tullkontroller av import, vilket kan leda till att det betalas för låga tullar

Medlemsstaternas tullmyndigheter är avsedda att fungera ”som om de vore en enda”. Detta var ett av målen för Tull 2013. Om medlemsstaterna inte håller en enhetlig linje i sina tullkontroller kan bedragarna välja den svagaste länken för att utföra sina bedrägliga importer.

Vi konstaterade att det inte finns någon harmoniserad eller standardiserad tillämpning av tullkontroller i medlemsstaterna som kan garantera att tullkontroller utförs i samma omfattning inom hela unionen och därmed motverka uppkomsten av konkurrensbegränsande beteende vid unionens olika platser för införsel och utförsel.

Bristen på enhetlighet i tullmyndigheternas metoder för att kontrollera undervärdering snedvrider valet av importmedlemsstat

Medlemsstaterna måste ta itu med problemet med bedrägerier genom undervärdering. Kontroller vid frigörande bör prioriteras i fall av potentiellt bedrägeri eftersom importörer senare kan gå i konkurs eller försvinna. Om det finns rimliga tvivel på att det deklarerade värdet inte motsvarar det faktiska transaktionsvärdet kan tullmyndigheterna begära ytterligare uppgifter och dokumentation när de utför kontroller vid frigörande. Rimliga tvivel föreligger framför allt om det deklarerade värdet inte når upp till ett visst risktröskelvärde.

För riskhanteringsändamål kan risktröskelvärdet fastställas på grundval av skäliga marknadspriser (se punkt 48). I vissa fall lämnar importörer styrkande handlingar (fakturor, försäljningsavtal eller kontoutdrag) som alla överensstämmer med de (falska) låga värden som deklarerats. Allt stämmer i de dokument som visas upp för tullen och undervärderingen är svår att upptäcka. I dessa fall kan det förekomma andra betalningar antingen i kontanter eller via tredjeparter för skillnaden mellan det deklarerade (undervärderade) och det verkliga priset. Figur 2 nedan visar ett exempel på undervärdering med en kontant förskottsbetalning.

Källa: Revisionsrätten på grundval av ett exempel från WCO.

Tullförfarande 42 är det förfarande som en importör använder för att erhålla momsbefrielse när den importerade varan ska transporteras vidare till en annan medlemsstat. I detta fall ska momsen betalas i destinationsmedlemsstaten⁵⁴. Om importen sker enligt tullförfarande 42 bör tullmyndigheterna i destinationsmedlemsstaten begära ytterligare uppgifter om det faktiska transaktionsvärdet inom ramen för ömsesidigt bistånd, eftersom varornas slutliga mottagare kan göra en betalning till exempelvis den kinesiska leverantören som är mycket högre än värdet på den faktura som tullombudet visar upp för tullmyndigheterna i importmedlemsstaten. Detta kan dock vara både tidskrävande och resultatlöst, eftersom den deklarerade förvärvaren kan vara en annan än varornas slutliga mottagare eller ett skenföretag⁵⁵.

Om det fortfarande råder tvivel kan prover tas av de importerade varorna och en garanti kan begäras⁵⁶ för att täcka potentiella tullförluster. Kommissionen har gett medlemsstaterna tydliga riktlinjer för hur de ska hantera undervärdering i samband med genomförandet av undervärdering av textilvaror och skor från asiatiska länder som ett prioriterat kontrollområde. Det kvarstår dock praktiska svårigheter kring detta.

För varje medlemsstat som vi besökte gjorde vi ett urval av 30 potentiellt undervärderade importer av textilvaror och skor från Asien under 2015, för att kontrollera om förfrågningarna i Olafs meddelanden om ömsesidigt bistånd beträffande undervärdering hade tillmötesgåtts. Vi fann att medlemsstaterna hade genomfört de relevanta meddelandena om ömsesidigt bestånd på olika sätt och att Olafs förfrågningar inte hade tillmötesgåtts i alla fallen. Vi konstaterade även att alla artiklar i urvalet var påtagligt undervärderade. I vissa fall var de priser på bearbetad bomull som deklarerades vid importen till och med lägre än priset på råbomull. Figur 3 och figur 4 nedan visar en jämförelse mellan risktröskelvärdena för bearbetad bomull, priserna på råbomull och de priser som deklarerats vid importen beträffande urvalet från Storbritannien och Polen.

Källa: Revisionsrätten, på grundval av uppgifter från den webbaserade resursen Theseus (https://theseus.jrc.ec.europa.eu) och från http://www.finanzen.net/rohstoffe/baumwollpreis/euro/historisch.

Källa: Revisionsrätten, på grundval av uppgifter från den webbaserade resursen Theseus (https://theseus.jrc.ec.europa.eu) och från http://www.finanzen.net/rohstoffe/baumwollpreis/euro/historisch.

Vi konstaterade även att de medlemsstater som utför färre tullkontroller vid frigörande attraherar mer import. Detta är särskilt uppenbart när det gäller kontroller av undervärdering av textilvaror och skor från Kina, där de medlemsstater som inte utför kontroller vid frigörande attraherar trafik från andra medlemsstater.

Storbritannien tillämpar inte de risktröskelvärden som beskrivs i punkt 92 och begär inte heller någon garanti vid frigörandet av varor som deklarerats med potentiellt undervärderat tullvärde för att täcka eventuella tullförluster. Olaf har dock begärt att alla medlemsstaterna ska vidta lämpliga säkerhetsåtgärder för att skydda EU:s ekonomiska intressen och uppbära tullar som säkerhet för identifierade misstänkta varusändningar, i syfte att förhindra framtida förluster av tullar.

Vi konstaterade att det faktum att ingen garanti begärs i Storbritannien för potentiellt undervärderade varor har lett till att trafiken har letts om: Importer av påtagligt undervärderade kinesiska varor som transiteras från andra medlemsstater klareras enligt tullförfarande 42 i Storbritannien och transporteras därefter tillbaka till det europeiska fastlandet, till exempel textilvaror eller skor från Kina som först expedieras enligt förfarandet för extern transitering från Hamburg till Dover, sedan övergår till fri omsättning enligt tullförfarande 42 utan kontroll efter frigörande och slutligen transporteras tillbaka till exempelvis Polen eller Slovakien. Figur 5 visar ett exempel på sådant ”avsiktligt val av importplats” med hjälp av tullförfarande 42.

Källa: Revisionsrätten.

Insatsen Octopus utfördes 2016 som ett administrativt samarbete mellan den franska tullen och Olaf. Insatsen var inriktad på importer enligt tullförfarande 42 och belyste att undervärderingsbedrägeri ägde rum främst i Storbritannien och att detta förvärrades ytterligare av att ingen moms betalades i destinationsmedlemsstaterna. De värden som deklarerades på grundval av falska fakturor var 5–10 gånger för låga (undervärderade), vilket påtagligt inverkade på de tullar och skatter som uppbars⁵⁷.

Vad gäller frågan hur den bedrägliga användningen av tullförfarande 42 inverkar på moms- och tullförlusterna konstaterade vi följande i punkt 83 i vår särskilda rapport nr 24/2015⁵⁸: ”I Storbritannien fann vi två fall av för lågt värderad import enligt tullförfarande 42 som redan hade identifierats av den brittiska skattemyndigheten som ett resultat av Olafs gemensamma tullaktion. Den brittiska skattemyndigheten uppskattade att effekten på uppburen moms i Storbritannien är 0,5 miljoner brittiska pund och 10,6 miljoner brittiska pund i övriga medlemsstater. Den uppskattade effekten på uppburen tull i Storbritannien är 81 miljoner brittiska pund. Effekterna har uppskattats av den brittiska skattemyndigheten för samtliga artiklar som importerades under en treårsperiod av de två handlare som identifierats i urvalet.”

Figur 6 visar uppgifter från Eurostat från perioden 2007–2016 om revisionsrättens fem utvalda medlemsstater. I de medlemsstater som utförde noggranna kontroller vid frigörande med avseende på undervärdering av textilvaror och skor från Kina märktes en ökning av det genomsnittliga deklarerade importpriset, men samtidigt minskade importmängden. I Storbritannien ökade importmängden med 358 000 ton, medan importmängden i de övriga fyra medlemsstaterna totalt minskade med 264 000 ton.

Källa: Eurostat.

Detta bekräftas ytterligare av de uppskattningar av potentiella tullförluster på grund av undervärderingen av textilvaror och skor som gjorts för perioden 2013–2016 av Olaf.

Enligt Olafs uppskattningar⁵⁹ borde Storbritannien ha tillgängliggjort 1,9874 miljarder euro (brutto) eller 1,5736 miljarder euro (netto) mer i traditionella egna medel under perioden 2013–2016 än vad som faktiskt gjordes. Beräkningen av den potentiella förlusten (i nettobelopp efter avdrag för uppbördskostnaderna) jämfört med de totala egna medel och traditionella egna medel som faktiskt har gjorts tillgängliga av medlemsstaterna under samma period kan ses nedan i figur 7.

Källa: Årlig verksamhetsrapport 2016 för GD Budget.

Detta bekräftar återigen våra resultat i särskild rapport nr 23/2016 att ”skillnader i tullkontrollförfaranden mellan medlemsstater kan göra en hamn mer attraktiv än andra för globala linjerederier”⁶⁰.

Medlemsstaterna har olika strategier för att bekämpa ursprungs- och klassificeringsbedrägerier

Olaf kan gå ut med varningar om bedrägerier till medlemsstaterna med hjälp av meddelanden om ömsesidigt bistånd. Dessa innehåller förfrågningar till medlemsstaternas tullmyndigheter som syftar till att skydda EU:s ekonomiska intressen.

Vi konstaterade att de fem utvalda medlemsstaterna gick till väga på olika sätt för att följa upp Olafs meddelanden om ömsesidigt bistånd nr 2015/15 om felaktig klassificering och nr 2014/21–2015/18 om felaktiga uppgifter om ursprung. Oärliga marknadsaktörer kan utnyttja de olika tillvägagångssätten för tullkontroller för att slippa betala tullar.

Vi fann även att det är enklare att följa upp meddelanden om ömsesidigt bistånd i de medlemsstater där det är obligatoriskt att ange avsändaren i tullens importdeklaration (det administrativa enhetsdokumentet, SAD).

Medlemsstaterna har olika strategier för sanktionssystem

I EU åligger det medlemsstaterna att verkställa tullagstiftningen⁶¹ och de kan välja att använda olika slags civil-, förvaltnings- och/eller straffrättsliga påföljder för att förhindra överträdelser. Detta kan snedvrida konkurrensen på den inre marknaden mellan marknadsaktörer som följer lagen, medan bedragare kan utnyttja dessa olikheter och skada EU:s ekonomiska intressen.

Vi konstaterade att i Belgien, Frankrike och Polen betraktas tullrättsliga överträdelser som brottsliga och leder systematiskt till straffrättsliga åtgärder. I Polen finns det varken förvaltningsrättsliga eller civilrättsliga påföljder för tullrättsliga överträdelser.

Kommissionen har lagt fram ett förslag till direktiv om en unionsrättslig ram för tullrättsliga överträdelser och sanktioner⁶², som för närvarande granskas av rådet och Europaparlamentet. Detta förslag till direktiv är ett resultat av en undersökning⁶³ av medlemsstaternas rättsliga ramar för tullrättsliga överträdelser och sanktioner.

Det finns kryphål i tullkontrollerna av importer

Riskhanteringen hos medlemsstaternas tullmyndigheter inbegriper att identifiera, bedöma, analysera och motverka de olika slags risker som är förenade med internationell varuhandel och graden av allvar i dessa.

EU:s tullriskhantering fungerar enligt principen ”bedömning i förväg – kontroll vid behov”. Beroende på vilka risker som är involverade kan de hanteras innan varorna lastas i exportlandet, innan de ankommer till EU:s territorium eller på själva avlastningsplatsen, i samband med importen eller efter att varorna har övergått till fri omsättning⁶⁴.

Import kan äga rum genom normala eller förenklade förfaranden. Import av varor genom förenklade förfaranden underlättar handeln genom att påskynda varors övergång till fri omsättning. Varje år utarbetar kommissionen en rapport om tullunionens resultat, som ger en översikt över hur ofta de olika typerna av tullkontroller utförs och hur ändamålsenliga de är.

Medlemsstaterna utför inte kontroller före ankomst för att skydda EU:s ekonomiska intressen

Före ankomst kan tullmyndigheterna få förhandsinformation om nära förestående ankomster av last via rederiernas manifest och andra källor. Transportörer eller deras auktoriserade företrädare i EU kan inom en föreskriven tidsfrist innan varorna ankommer registrera elektroniska summariska införseldeklarationer vid den första flygplats eller hamn inom EU:s tullområde som berörs av införseln. Tullens riskanalysgrupper kan analysera dessa uppgifter och göra preliminära målinriktade urval. I detta skede finns det dock endast begränsad information att tillgå för utförliga skattemässiga kontroller, till exempel gällande värdering eller klassificering av de importerade varorna⁶⁵.

De fem utvalda medlemsstaternas tullmyndigheter hävdade att de inte kan utföra kontroller innan ankomst av summariska införseldeklarationer för skatteändamål på grund av att relevanta uppgifter saknas. Misstänkta (och kända som fientligt inställda) marknadsaktörer kan ge upphov till kontroller innan ankomst som är relevanta av skatteskäl om de summariska införseldeklarationerna innehåller uppgifter om avsändare och mottagare. Detta är ofta fallet, men dessa uppgifter kan också saknas⁶⁶.

Medlemsstaterna utför inte alltid de kontroller som föreslås av deras riskhanteringssystem

De kontroller vid frigörande som föreslås av riskhanteringssystemet kan antingen vara fysiska, gälla dokumentationen eller bestå av provtagning av varor för vidare analys, bland annat laboratorieanalys.

I de länder som revisionsrätten besökte konstaterade vi med undantag för Storbritannien att en tulltjänsteman kan åsidosätta en kontrollåtgärd som föreslås av ett riskfilter utan godkännande eller bekräftelse från högre instans. Detta utgör en brist i det interna kontrollsystemet, som undergräver tullriskhanteringssystemets ändamålsenlighet.

I Storbritannien tillämpas fysiska kontroller och kontroller av dokumentationen endast på normala importförfaranden, som utgör 12 % av importdeklarationerna. Vi konstaterade att 99,77 % av de importer som deklarerades enligt normala förfaranden under 2015 klarerades inom en timmes tid och att dokumentkontroller vid frigörande för att motverka felaktiga ursprungsuppgifter inte inbegrep någon kontroll vare sig av ursprungsbevis i original eller mot ConTraffic-databasen för att upptäcka bristande överensstämmelse. Det väcker tvivel kring ändamålsenligheten i kontrollerna vid frigörande i Storbritannien. De återstående 88 % av importdeklarationerna lämnades med hjälp av förenklade förfaranden och omfattades inte av kontroller vid frigörande.

Omfattningen av kontroller efter frigörande kompenserar inte för det minskade antalet kontroller vid frigörande i förenklade förfaranden

Marknadsaktörer som får använda förenklade förfaranden för import gynnas av en snabbare tullprocess för övergång till fri omsättning. Tullen litar då på att deras importdeklarationer är korrekta och genomför därför färre kontroller innan varorna övergår till fri omsättning. Detta bör kompenseras med kontroller innan tillstånd att använda förenklade förfaranden beviljas och med efterhandsrevisioner⁶⁷. Under 2015 skedde nästan fyra femtedelar av alla EU:s importer enligt förenklade förfaranden, varav 0,2 % omfattades av kontroller vid frigörande.

Vi konstaterade emellertid att det inte utförs några kontroller vid frigörande inom förenklade förfaranden i Spanien och Storbritannien. Detta är framför allt allvarligt i Storbritanniens fall, eftersom den övervägande delen av importdeklarationerna här lämnas genom förenklade förfaranden.

En godkänd ekonomisk aktör är en tillförlitlig marknadsaktör som gynnas av färre fysiska kontroller och kontroller av dokumentation i samband med klarering. Status som godkänd ekonomisk aktör beviljas av tullen förutsatt att marknadsaktören uppfyller vissa kriterier⁶⁸.

En av de förenklingar som fastställs i unionens tullkodex är att en importdeklaration kan lämnas genom en registrering i bokföringen hos innehavaren av tillståndet. I detta fall är marknadsaktören skyldig att anmäla varornas ankomst till tullen, men inga uppgifter om ursprung, klassificering enligt tulltaxan eller varornas värde meddelas i denna anmälan⁶⁹ som skulle göra det möjligt för tullen att göra en meningsfull skattemässig riskanalys. Tullmyndigheterna får dessutom frångå kravet på att den godkända ekonomiska aktören ska visa upp varorna för tullen⁷⁰.

Vi konstaterade att det fanns godkända ekonomiska aktörer inom kurirsektorn som bedrägligt utnyttjade tullbefrielsen för försändelser av ringa värde och andra godkända ekonomiska aktörer som vid tidpunkten för vårt besök inte uppfyllde villkoren för denna status eller som deklarerade undervärderade importer av textilvaror och skor från Kina, antingen i egenskap av deklarant eller som företrädare.

Vi kunde slå fast att Italien inte utför revisioner efter frigörande såsom fastställs i vägledningen för tullrevision, inte ens av godkända ekonomiska aktörer. I Storbritannien granskade vi tio revisioner efter frigörande av godkända ekonomiska aktörer, men ingen av dem var en egentlig revision efter frigörande utan snarare en bedömning eller en övervakning för att kontrollera att den godkända ekonomiska aktören fortsatt uppfyllde villkoren för denna status.

I juli 2016 konstaterade kommissionen att sex medlemsstater⁷¹ antingen inte alls gjorde några revisioner efter frigörande eller inte lämnade någon information om dessa revisioner. Tillsammans stod dessa medlemsstater för cirka 20 % av alla tullar som uppbars i EU⁷². Revisioner efter frigörande syftar till att hantera kvarstående risker efter frigörande och andra kontroller efter frigörande, men om de inte utförs kvarstår dessa risker.

Kontroller efter frigörande omfattar sällan importer i andra medlemsstater

När en importör med säte i en medlemsstat (medlemsstat 2) genomför en import i en annan medlemsstat (medlemsstat 1) måste tullkontroller utföras av den senare⁷³.

Vi konstaterade att tullmyndigheterna i medlemsstat 1 inte kontaktar tullmyndigheterna i medlemsstat 2 för att begära uppgifter om bokföring, bankkonton och så vidare för en marknadsaktör som har sitt säte inom den statens territorium och att tullmyndigheterna i medlemsstat 2 inte är medvetna om de importer som sker, eftersom det inte finns någon skyldighet för myndigheterna i medlemsstat 1 att underrätta dem.

Detta förvärras ytterligare av att den information som finns i medlemsstaternas befintliga importdatabas, Surveillance 2, endast i begränsad utsträckning är till hjälp vid revisioner efter frigörande eftersom den inte innehåller importörens och/eller deklarantens namn. Databasen Surveillance 3, som innehåller både dessa och andra relevanta uppgifter, förväntas inte ha införts fullt ut förrän den 1 oktober 2018⁷⁴.

Vi konstaterade att denna situation framför allt gäller tullförfarande 42. Enligt detta förfarande kan den importör som är etablerad i medlemsstat 2 utse en företrädare i medlemsstat 1 för att genomföra importen där, vilket gör det ännu svårare att utföra en kontroll efter frigörande.

Enligt Olaf klareras omkring 57 % av alla misstänkta undervärderade importer från Kina av textilvaror och skor enligt tullförfarande 42, trots att endast 16 % av importerna klareras enligt detta förfarande.

Kommissionen fann även under en inspektion i Slovakien i december 2016 att den största risken för undervärdering upptäcktes för importer som omfattades av tullförfarande 42, där importören vanligtvis har sitt säte i en annan medlemsstat, vilket gör det svårare att bekämpa denna risk med hjälp av kontroller efter frigörande.

Avsaknad av kontroller av tullbefrielse för försändelser av ringa värde leder till att det betalas för låga tullar

Tullagstiftningen föreskriver undantag för eller tullbefrielse av försändelser av ringa värde. Varor vars värde inte överstiger ett visst tröskelvärde undantas från tullar och andra skatter. Detta beror på att den potentiella uppbörden av försändelser av ringa värde inte kompenserar för de administrativa och affärsrelaterade kostnader som krävs för att garantera att tullbestämmelserna följs.

E-handelns snabba utbredning har förändrat denna situation. Organisationen för ekonomiskt samarbete och utveckling (OECD)⁷⁵ medger att när de senaste tullbefrielserna för importer av ringa värde infördes existerade inte e-handel och det var en förhållandevis liten andel av alla importer som gynnades av tullbefrielsen.

Tillhandahållandet av varor från företag till konsument (B2C) från ett land utanför EU är momsbefriat (och tullbefriat) om försändelsens värde inte överstiger tröskelvärdet på 10 eller 22 euro. Utöver moms måste även tullar betalas om varornas värde är mer än 150 euro. En gåva som skickas från en privatperson till en annan privatperson (P2P) undantas från tullar och moms om dess värde inte överstiger 45 euro. Om värdet överstiger 45 euro men inte är högre än 700 euro, exklusive moms, kan en fast standardtullsats på 2,5 % tillämpas. Alla dessa befrielser omfattar även varor som förvärvas online från länder utanför EU.

Vi konstaterade att de elektroniska tullsystemen för frigörande i de utvalda medlemsstaterna godtog i) importer med ansökan om tullbefrielse för varor med försumbart värde även om deras deklarerade värde⁷⁶ var högre än 150 euro och ii) importer av kommersiella försändelser som deklarerades som gåvor.

Vi konstaterade dessutom att även kurirföretag med status som godkända ekonomiska aktörer bedrägligt utnyttjade dessa tullbefrielser för importer som utfördes efter att den delegerade förordningen och genomförandeförordningen till unionens tullkodex⁷⁷ trätt i kraft den 1 maj 2016. Detta är synnerligen allvarligt eftersom godkända ekonomiska aktörer måste ha interna kontroller som kan förebygga och upptäcka olagliga eller oegentliga transaktioner⁷⁸.

Bevismaterial som samlats in av Storbritannien beträffande e-handel tyder på massiv undervärdering av varor som importeras från Fjärran Östern och i allt högre grad från USA, med en faktor på någonstans mellan 10–100 gånger under den korrekta värderingen.

Enligt den belgiska tullen deklareras varor som förvärvas via vissa icke-EU-baserade webbplatser systematiskt som varor med ett värde under 22 euro, samtidigt som konsumenten faktiskt har betalat mer än så⁷⁹.

Enligt en undersökning av Copenhagen Economics⁸⁰ uppbärs importtullar dessutom endast för 47 % av alla tullpliktiga postförsändelser och denna ofullständiga uppbörd av importtullar motsvarar en direkt tullförlust på cirka 0,25 miljarder euro inom EU.

Tullförluster uppstår således på två sätt, dels genom undervärdering av varor, så att varorna felaktigt deklareras som försändelser av ringa värde och omfattas av tullbefrielse, dels genom ansökan om befrielse för varor som inte är berättigade till detta, till exempel varor som deklareras med ett värde över 150 euro och godtas av tullsystemet för frigörande eftersom systemet har ett kryphål, eller kommersiella försändelser (B2C) som deklareras som gåvor (P2P) eftersom de inte kontrolleras av tullen.

Beträffande kurirbolag med status som godkända ekonomiska aktörer är detta än mer möjligt, eftersom de omfattas av färre fysiska och dokumentbaserade kontroller, vilket innebär färre kontroller på importplatsen och även färre kontroller efter frigörande⁸¹.

Slutsatser och rekommendationer

Vid denna revision ställdes frågan huruvida EU:s importförfaranden skyddar EU:s ekonomiska intressen. Vi konstaterade att det finns allvarliga brister, vilket tyder på att den rättsliga ramen är bristfällig men också på att medlemsstaternas tullkontroller av import inte tillämpas ändamålsenligt, vilket inverkar negativt på EU:s ekonomiska intressen.

Avsaknaden av en uppskattning av tullgapet får negativa följder för utvärderingen av tullunionens resultat beträffande skyddet av EU:s ekonomiska intressen och förhindrar en effektiv resursfördelning till de områden, exempelvis undervärdering, eller de medlemsstater där de största potentiella förlusterna sker (se punkterna 26–28).

Rekommendation 1

För att kunna tillmötesgå Europaparlamentets begäran bör kommissionen utarbeta en metod för att uppskatta tullgapet och från 2019 regelbundet göra sådana uppskattningar och ta hänsyn till resultatet av dem när resurser fördelas och operativa mål fastställs.

Måldatum för genomförande: 2019.

Medlemsstaterna har inte tillräckliga ekonomiska incitament att utföra tullkontroller och öka uppbörden av tullar till EU:s budget: De medlemsstater som utför tullkontroller men inte är framgångsrika i sina insatser för att återvinna förluster riskerar att få stå för de ekonomiska följderna av dessa förluster, medan de medlemsstater som inte utför några kontroller kanske inte drabbas av några negativa följder. En av medlemsstaterna beklagade sig dessutom över att ju mer den utför bedrägeribekämpning, desto större risk löper den att hållas ekonomiskt ansvarig av kommissionen (se punkterna 29–32).

Även om finansiering tillhandahålls genom EU:s åtgärdsprogram är den inte alltid kopplad till skyddet av EU:s ekonomiska intressen. Medlemsstaterna tillhandahåller inte alltid de ekonomiska resurser som krävs för att införa de icke-unionskomponenter i de europeiska informationssystemen som inte finansieras av åtgärdsprogrammen, vilket kan leda till att genomförandet av unionens tullkodex försenas. Vissa medlemsstater, där de största hamnarna för införsel är belägna, medger att de behåller en orimligt hög andel traditionella egna medel (se punkterna 33–40).

Rekommendation 2

Kommissionen bör överväga alla tillgängliga alternativ för att stärka stödet till nationella tulltjänster i deras viktiga EU-roll inom den nya fleråriga budgetramen, och även se över en lämplig andel för uppbördskostnader.

Måldatum för genomförande: innan nästa fleråriga budgetram inleds.

Rekommendation 3

Kommissionen bör föreslå att EU:s kommande åtgärdsprogram som stödjer tullunionen bör användas för att bidra till finansiell hållbarhet i de europeiska informationssystemen på tullområdet.

Måldatum för genomförande: innan nästa fleråriga budgetram inleds.

Informationsutbytet och samarbetet på tullområdet fungerar utan problem, men revisionen visade att det fortfarande finns brister i verktygen för informationsutbyte, vad gäller både innehåll och användning (se punkterna 41–69).

Rekommendation 4

Kommissionen bör vidta följande åtgärder:

1. Under 2018 föreslå ändringar i tullagstiftningen så att uppgifter om avsändare blir obligatoriska i tullens importdeklaration (det administrativa enhetsdokumentet, SAD).
2. Vara mer precis i formuleringen av förfrågningar i meddelanden om ömsesidigt bistånd för att se till att medlemsstaterna genomför dem på ett enhetligt sätt.

Måldatum för genomförande: omedelbart.

Rekommendation 5

Kommissionen bör 2018 utse en utstationerad sambandsman för Olaf i de länder utanför EU där de flesta bedrägliga omlastningarna inom frizoner äger rum.

Beträffande en enhetlig tillämpning av EU:s tullagstiftning har EU:s integrerade tulltaxa (Taric) genomförts enhetligt i fyra av de fem medlemsstater som omfattades av revisionen. Det sker dock retroaktiva ändringar i Taric som får ekonomiska konsekvenser och aktsamt måste genomföras av medlemsstaterna. Medlemsstaterna kontrollerar inte ordentligt att de beslut om bindande klassificeringsbesked (BKB) som har utfärdats faktiskt används av innehavarna i samband med importen. Trots att unionens tullkodex har gett kommissionen befogenhet att möjliggöra utfärdandet av värderingsbeslut som gäller för hela EU har kommissionen inte gjort detta (se punkterna 70–88).

Rekommendation 6

Kommissionen bör vidta följande åtgärder:

1. Senast 2020 i medlemsstaterna noggrant följa upp deras kontroller av efterlevnaden av BKB-beslut.
2. Utan dröjsmål göra det möjligt att utfärda värderingsbeslut som gäller för hela EU, så som vi rekommenderade i särskild rapport nr 23/2000.

Medlemsstaterna har olika syn på hur tullkontrollerna ska användas för att få bukt med undervärdering, felaktiga uppgifter om ursprung och felaktiga klassificeringar och för att fatta beslut om påföljder. Det är en utmaning för tullmyndigheterna att uppnå jämvikt mellan behovet av att underlätta handeln genom snabba och smidiga importförfaranden och att utföra tullkontroller. Arbetskrävande tullkontroller kan inverka på marknadsaktörernas val av tullkontor för import, och de flygplatser och hamnar som har färre tullkontroller drar mer trafik. Revisionsrätten kunde konstatera fall av ”avsiktligt val av importplats”, det vill säga där marknadsaktörer väljer att importera undervärderade varor i medlemsstater med mindre omfattande kontroller (se punkterna 89–110).

Rekommendation 7

Kommissionen bör föreslå lagändringar så att den ges möjlighet att besluta om finansiella korrigeringar, från 2021, för de medlemsstater som inte på lämpligt sätt motverkar riskerna och därigenom eventuellt uppmuntrar till ”avsiktligt val av importplats”.

På grund av otillräckliga uppgifter utför medlemsstaterna inga skattemässiga riskanalyser före ankomst eller i samband med marknadsaktörens anmälan om varors ankomst till tullområdet. I de fem medlemsstater som omfattades av revisionen kan tulltjänstemännen dessutom åsidosätta de kontroller som föreslås av riskhanteringssystemet, utan godkännande från högre instans. Beträffande förenklade förfaranden kompenserar medlemsstaterna inte för det minskade antalet kontroller vid frigörande genom kontroller efter frigörande. Om en marknadsaktör importerar till en annan medlemsstat än den egna etableringsmedlemsstaten kontrolleras sådana importer sällan i efterhand. Medlemsstaterna har svårt att garantera att marknadsaktörerna följer reglerna för tullbefrielse för försändelser av ringa värde, vilket leder till förluster både för de nationella budgetarna och EU:s budget. Vi konstaterade att godkända ekonomiska aktörer inom kurirsektorn bedrägligt utnyttjar detta slags befrielse (se punkterna 111–141).

Rekommendation 8

Kommissionen bör under 2018

1. föreslå lagstiftningsåtgärder som gör det obligatoriskt att tillhandahålla ytterligare uppgifter som möjliggör en finansiell riskanalys före ankomst och i samband med marknadsaktörens anmälan om varors ankomst till tullområdet,
2. förbättra databasen Surveillance för att identifiera varornas mottagare då tullförfarande 42 används,
3. undersöka bedrägligt utnyttjande av tullbefrielser för försändelser av ringa värde inom e-handel med varor från länder utanför EU.

Rekommendation 9

Medlemsstaterna bör omgående

1. se till att kontroller som föreslås genom ett särskilt riskfilter endast kan åsidosättas om det finns ett på förhand eller direkt utfärdat godkännande från högre instans,
2. införa kontroller i sina elektroniska tullsystem för frigörande för att förhindra att systemen godtar importdeklarationer med ansökan om tullbefrielse för varor av ringa värde där det deklarerade reella värdet överstiger 150 euro eller för kommersiella försändelser (B2C) som deklareras som gåvor (P2P),
3. i efterhand kontrollera att marknadsaktörerna följer reglerna för tullbefrielse för försändelser av ringa värde, inbegripet godkända ekonomiska aktörer,
4. utarbeta utredningsplaner för att komma till rätta med bedrägligt utnyttjande av tullbefrielse för e-handel med länder utanför EU.

Denna rapport antogs av revisionsrättens avdelning IV, med ledamoten Baudilo TOMÉ MUGURUZA som ordförande, vid dess sammanträde i Luxemburg den 7 november 2017.

För revisionsrätten

Klaus-Heiner Lehne
ordförande

Ordförklaringar

Andra kontroller efter frigörande: Kontroller efter det att varor importerats av att uppgifterna i tulldeklarationerna (t.ex. beskrivning av varor, värde och kvantitet) är korrekta, fullständiga och giltiga eller kontroller av andra dokument (t.ex. importlicenser och ursprungsintyg).

Anmälan till tullen av varors ankomst: En anmälan till tullmyndigheterna om att varor har ankommit till tullkontoret eller till någon annan plats som anvisats eller godkänts av tullmyndigheterna.

Avsiktligt val av importplats: Den handling som innebär att man avsiktligt väljer en importplats med färre kontroller för att olagligt kunna betala lägre tull.

Beslut: Varje åtgärd av tullmyndigheterna i fråga om tullagstiftningen för att ta ställning i ett visst fall, och då denna åtgärd har rättslig verkan för den eller de berörda personerna.

Dokumentkontroll: En kontroll av att uppgifterna i tulldeklarationen (t.ex. beskrivning av varor, värde och kvantitet) är korrekta, fullständiga och giltiga eller en kontroll av andra dokument (t.ex. importlicenser och ursprungsintyg).

Fysisk kontroll: En kontroll som innebär att man undersöker och räknar varor samt utför provtagning av dem för att kontrollera om de motsvarar den tulldeklaration som följer med varorna.

Icke-unionsvaror: Andra varor än unionsvaror eller varor som har förlorat sin tullstatus som unionsvaror.

Importförfarande: Tillämpning av tullförfarandet ”övergång till fri omsättning” efter vilket varor kan säljas eller konsumeras på EU-marknaden.

Importmedlemsstat: Den medlemsstat till vilken varor fysiskt importeras till EU och övergår till fri omsättning.

Importtull: Tull som ska betalas vid import av varor.

Prioriterade kontrollområden: Den del av den gemensamma ramen för riskhantering som täcker särskilda tullförfaranden, varutyper, transportrutter, transportsätt eller ekonomiska aktörer som är föremål för mer omfattande riskanalys och tullkontroller under en viss period.

Revision efter frigörande: En revision av marknadsaktörernas räkenskaper, bokföring och system för att säkerställa att de följer tullbestämmelserna och för att bedöma de risker som är förenade med deras näringsverksamhet.

Riskhantering: Systematisk riskidentifiering, även genom slumpvisa kontroller, och genomförande av alla åtgärder som krävs för att begränsa riskexponering.

Riskprofil: En kombination av riskkriterier och kontrollområden (till exempel typ av varor och ursprungsland) som visar att det finns en risk och leder till ett förslag om att en kontrollåtgärd ska vidtas.

Summarisk införseldeklaration: Den handling genom vilken en person anger för tullmyndigheterna, i föreskriven form och på föreskrivet sätt och inom en särskild tidsfrist, att varor ska föras in i unionens tullområde.

Tullagstiftning: Det regelverk som utgörs av allt det följande: kodexen och de bestämmelser för att komplettera eller genomföra den som antagits på unionsnivå eller nationell nivå, den gemensamma tulltaxan, den lagstiftning som fastställer ett unionssystem för tullbefrielser samt internationella överenskommelser som innehåller tullbestämmelser, i den mån de är tillämpliga i unionen.

Tulldeklaration: Den handling genom vilken en person i föreskriven form och på föreskrivet sätt anger ett önskemål om att hänföra varor till ett visst tullförfarande, i tillämpliga fall med uppgift om vilka eventuella särskilda arrangemang som önskas.

Tullförfarande 42: Det förfarande som en importör använder för att erhålla momsbefrielse när den importerade varan ska transporteras till en annan medlemsstat. Momsen ska betalas i destinationsmedlemsstaten.

Tullförfarande: Tillämpning av ett av följande förfaranden enligt vilka varor kan behandlas i enlighet med kodexen: övergång till fri omsättning, särskilda förfaranden och export.

Tullklarering: Det förfarande som består i att alla tullformaliteter uppfylls så att den sökande kan förfoga över varorna.

Tullkontroller: Särskilda åtgärder som vidtas av tullmyndigheterna för att säkerställa efterlevnad av tullagstiftningen och annan lagstiftning om införsel, utförsel, transitering, befordran, lagring och slutanvändning av varor som befordras mellan unionens tullområde och länder eller territorier som är belägna utanför det området, och om förekomst och befordran inom unionens tullområde av icke-unionsvaror och varor som omfattas av förfarandet för slutanvändning.

Tullmyndigheter: De tullförvaltningar i medlemsstaterna och alla andra myndigheter som ansvarar för tillämpningen av tullagstiftningen.

Tullrisk: Sannolikheten viktad mot effekterna av att det i samband med införsel, utförsel, transitering, befordran eller slutanvändning av varor som befordras mellan unionens tullområde och länder eller territorier som är belägna utanför det området eller i samband med förekomsten av icke-unionsvaror inom unionens tullområde inträffar en händelse som skulle förhindra att unionsåtgärder eller nationella åtgärder tillämpas korrekt, äventyra unionens och dess medlemsstaters ekonomiska intressen, eller innebära ett hot mot säkerhet och skydd för unionen och dess invånare, mot människors, djurs och växters hälsa, mot miljön eller mot konsumenter.

Tullstatus: Varornas status som unionsvaror eller icke-unionsvaror.

Tullunion: Förmånsordningar som gör att handelsparter kan bevilja varandra förmånstillträde för produkter och tjänster för att underlätta handel med varandra. Detta innebär att inbördes tullar och kvoter tas bort för de konstituerande områdena, att handel med icke-medlemmar diskrimineras och att det fastställs en gemensam tulltaxa.

Unionsvaror: Varor som tillhör någon av följande kategorier:

1. Varor som i sin helhet har framställts i unionens tullområde och i vilka det inte införlivats varor som importerats från länder eller territorier som är belägna utanför unionens tullområde.
2. Varor som förts in i unionens tullområde från länder eller territorier belägna utanför detta tullområde och som övergått till fri omsättning.
3. Varor som har framställts i unionens tullområde, antingen endast av varor som avses i led b eller av varor som avses i leden a och b.

Varors övergång till fri omsättning: Den åtgärd genom vilken tullmyndigheterna gör varor tillgängliga för de ändamål som anges i det tullförfarande enligt vilket de hanteras.

Ömsesidigt bistånd: Varje åtgärd som vidtas av en tullförvaltning för en annan tullförvaltnings räkning eller i samarbete med en annan tullförvaltning för att säkerställa korrekt tillämpning av tullagstiftningen och för att förebygga, utreda och lagföra överträdelser av tullagstiftningen.

Förkortningar

Afis: informationssystem för bedrägeribekämpning

B2C: mellan företag och konsument (Business-to-Consumer)

BKB: bindande klassificeringsbesked

TIS: tullinformationssystem

CRMS: gemensamt system för riskhantering på tullområdet (Customs Risk Management System)

CSM: meddelanden om containerstatus (Container Status messages)

GD Budget: kommissionens generaldirektorat för budget

GD Skatter och tullar: kommissionens generaldirektorat för skatter och tullar

EU: Europeiska unionen

BNI: bruttonationalinkomst

JRC: det gemensamma forskningscentrumet

OECD: Organisationen för ekonomiskt samarbete och utveckling

Olaf: Europeiska byrån för bedrägeribekämpning

P2P: person till person (Private-to-Private)

RIF: riskinformationsformulär

SAD: administrativt enhetsdokument (Single Administrative Document)

SMS: Specimen Management System, databas över autentiska stämplar och utfärdande myndigheter

Taric: europeiska unionens integrerade tulltaxa

moms: mervärdesskatt

WCO: Världstullorganisationen (World Customs Organisation)

Granskningsteam

I våra särskilda rapporter redovisar vi resultatet av våra revisioner av EU:s politik och program eller av förvaltningsteman kopplade till specifika budgetområden. För att uppnå så stor effekt som möjligt väljer vi ut och utformar granskningsuppgifterna med hänsyn till riskerna när det gäller resultat eller regelefterlevnad, storleken på de aktuella intäkterna eller kostnaderna, framtida utveckling och politiskt intresse och allmänintresse.

Denna rapport producerades av revisionsrättens avdelning IV - där ledamoten Baudilio Tomé Muguruza är ordförande – som är inriktad på områdena marknadsreglering och en konkurrenskraftig ekonomi. Revisionsarbetet leddes av ledamoten Pietro Russo. Han fick stöd i arbetet med rapporten av Chiara Cipriani (kanslichef), Benjamin Jakob (attaché), Paul Stafford (förstechef) och Carlos Soler Ruiz (uppgiftsansvarig). Granskningsteamet bestod av Dan Danielescu, Maria Echanove, Josef Edelmann, Benny Fransen och Francois Gautier.

Kontakt

EUROPEISKA REVISIONSRÄTTEN
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxemburg
LUXEMBURG

Tfn +352 4398-1
Frågor: eca.europa.eu/sv/Pages/ContactForm.aspx
Webbplats: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors

En stor mängd övrig information om Europeiska unionen är tillgänglig på internet via Europa-servern (http://europa.eu).

Luxemburg: Europeiska unionens publikationsbyrå, 2017

© Europeiska unionen, 2017

För all användning eller återgivning av foton eller annat material som Europeiska unionen inte har upphovsrätten till måste tillstånd inhämtas direkt från upphovsrättsinnehavaren.

KONTAKTA EU

Besök
Det finns hundratals Europa direkt-kontor i hela EU. Hitta ditt närmaste kontor på http://europa.eu/contact

Telefon eller mejl
Tjänsten Europa direkt svarar på dina frågor om EU. Kontakta tjänsten på något av följande sätt:

• Ring det avgiftsfria telefonnumret 00 800 6 7 8 9 10 11 (en del operatörer kan ta betalt för samtalet).
• Ring telefonnumret +32 22999696.
• Mejla via webbplatsen (http://europa.eu/contact).

EU-INFORMATION

På nätet
På webbplatsen Europa finns det information om EU på alla officiella EU-språk (http://europa.eu).

EU-publikationer
Ladda ned eller beställ både gratis och avgiftsbelagda EU-publikationer från EU Bookshop (http://op.europa.eu/eubookshop). Om du behöver flera kopior av en gratispublikation kan du kontakta Europa direkt eller ditt lokala informationskontor (http://europa.eu/contact).

EU-lagstiftning och andra rättsliga handlingar
Rättsliga handlingar från EU, inklusive all EU-lagstiftning sedan 1951, finns på alla officiella EU-språk på EUR-Lex (http://eur-lex.europa.eu).

Öppna data från EU
På EU:s portal för öppna data (http://data.europa.eu/euodp) finns dataserier från EU. Dataserierna får laddas ned och användas fritt för kommersiella och andra ändamål.