Dovozné postupy: nedostatky v právnom rámci a neúčinné vykonávanie ovplyvňujú finančné záujmy EÚ

Zhrnutie

O tejto správe

Tovar vstupujúci do EÚ z krajín mimo Európskej únie podlieha colným kontrolám členských štátov pred tým, ako je prepustený do voľného obehu v EÚ. Preskúmali sme, či Európska komisia a členské štáty zabezpečujú dovoznými postupmi ochranu finančných záujmov EÚ. Zistili sme závažné nedostatky a medzery, ktoré poukazujú na neúčinné vykonávanie kontrol. To má nepriaznivý účinok na financie EÚ. Komisii a členským štátom vyjadrujeme niekoľko odporúčaní na zlepšenie koncepcie a vykonávania kontrol.

O colných kontrolách

Colnými kontrolami sa môže zabezpečiť ochrana finančných záujmov EÚ len vtedy, ak sú založené na spoločných pravidlách a ak ich členské štáty uplatňujú jednotným a štandardizovaným spôsobom.

Pri vstupe by colné orgány členského štátu dovozu mali od dovozcu požadovať zaplatenie alebo zabezpečenie splatných ciel na dovážanom tovare. Dovozcovia však môžu úmyselne znížiť clo alebo sa mu vyhnúť napríklad podhodnotením tovaru, deklarovaním falošnej krajiny pôvodu alebo jeho preradením do triedy produktov s nižšou colnou sadzbou.

Clá tvoria 14 % rozpočtu EÚ. Vyhýbanie sa im zvyšuje výpadok ciel a musí sa kompenzovať vyššími príspevkami z HND členských štátov. Tieto náklady v konečnom dôsledku nesú európski daňoví poplatníci.

Ako sme vykonávali náš audit

Preskúmali sme, či sa colnými kontrolami EÚ chránia jej finančné záujmy a či Komisia a členské štáty navrhli dôkladné dovozné postupy, ktoré chránia tieto záujmy.

Čo sme zistili

Zistili sme závažné nedostatky, ktoré poukazujú na nedostatky colného právneho rámca, ako aj na neúčinné vykonávanie colných kontrol pri dovoze, čo nepriaznivo ovplyvňuje finančné záujmy EÚ.

Členské štáty nemajú dostatočné finančné podnety na vykonávanie colných kontrol. Tie, ktoré vykonávajú colné kontroly, ale nie sú úspešné v spätnom získaní strát z príjmov EÚ, riskujú finančné dôsledky, zatiaľ čo tie, ktoré tieto kontroly nevykonávajú, nemusia čeliť týmto dôsledkom.

Členské štáty zaznamenali pokrok smerom k jednotnému uplatňovaniu colných predpisov. Majú však rôzne prístupy k colným kontrolám, pokiaľ ide o riešenie podhodnotenia, nesprávne označenie pôvodu, nesprávne zatriedenie a uloženie colnej pokuty. Ťažkopádne colné kontroly môžu mať vplyv na voľbu colného úradu dovozu dovozcom a prístavy (letiská) s menším počtom colných kontrol môžu priťahovať viac prepravy.

V členských štátoch stále existuje niekoľko medzier v kontrolách dovozu.

Čo odporúčame

Komisii a členským štátom vyjadrujeme nasledujúce odporúčania.

Komisia by mala:

1. s cieľom splniť požiadavku Európskeho parlamentu vypracovať metodiku a od roku 2019 vykonávať pravidelný odhad výpadku ciel a zohľadňovať jeho výsledky pri prideľovaní zdrojov a stanovovaní operačných cieľov;
2. zvážiť všetky dostupné možnosti na posilnenie podpory vnútroštátnym colným správam pri ich dôležitej úlohe pre EÚ v novom viacročnom finančnom rámci, vrátane preskúmania primeranej sadzby nákladov spojených s výberom;
3. v ďalšom viacročnom finančnom rámci navrhnúť, aby sa nasledujúce akčné programy EÚ, ktorými sa podporuje colná únia, využili tak, aby prispievali k finančnej udržateľnosti európskych colných informačných systémov;
4. byť presnejšia vo svojich požiadavkách uvedených v oznámeniach o vzájomnej pomoci, aby zabezpečila ich jednotné vykonávanie členskými štátmi; a
5. v roku 2018 navrhnúť zmeny colných predpisov, na základe ktorých by bolo povinné označovať odosielateľa v dovoznom colnom vyhlásení.

Členské štáty by mali:

1. podmieniť vynechanie kontrol navrhnuté konkrétnym rizikovým filtrom predchádzajúcim alebo okamžitým súhlasom nadriadeného;
2. zaviesť kontroly v elektronických colných systémoch na prepustenie tovaru s cieľom blokovať dovozné colné vyhlásenia, v ktorých sa žiada oslobodenie od cla na tovar s deklarovanou hodnotou nad 150 EUR alebo pre obchodné zásielky deklarované ako dary; a
3. stanoviť plány vyšetrovania s cieľom riešiť zneužívanie oslobodenia od cla na tovar z elektronického obchodu s nečlenskými krajinami EÚ.

Úvod

V roku 2018 EÚ oslávi 50. výročie colnej únie. Colná únia znamená neexistenciu ciel a kvót na vnútorných hraniciach medzi členskými štátmi a stanovenie spoločných dovozných ciel z tretích krajín. Colná únia a spoločná obchodná politika sú oblasťami, ktoré sú výlučnou právomocou EÚ¹, v rámci ktorej sa definuje väčšina politiky v oblasti colníctva a prijíma väčšina colných predpisov. Zodpovednosť za vykonávanie colných predpisov však primárne majú členské štáty².

Hoci boli vnútorné hranice zrušené, tovar vstupujúci do členských štátov z územia mimo colného územia EÚ podlieha colným kontrolám a platbe ciel pred tým, ako je prepustený do voľného obehu v EÚ.

Prepustenie dovezeného tovaru do voľného obehu znamená, že sa tovar môže voľne pohybovať na jednotnom trhu EÚ podobne ako akýkoľvek iný produkt s pôvodom v EÚ³. A tak pri vstupe by colná správa členského štátu dovozu mala od dovozcu požadovať zaplatenie alebo zabezpečenie splatných ciel na dovážanom tovare.

Clá spolu s odvodmi z produkcie cukru (spoločne známe ako tradičné vlastné zdroje (TVZ)) sú dôležitým zdrojom príjmov pre rozpočet EÚ. Prevádzajú sa do rozpočtu očistené od nákladov na výber. V roku 2016 TVZ tvorili 14 % príjmov EÚ a dosiahli výšku 20,1 mld. EUR.

Colné orgány sledujú niekoľko cieľov a obmedzené zdroje sa musia prideľovať všetky. Usilujú sa splniť ciele ako uplatňovanie nefiškálnych opatrení, ktoré majú zlepšiť vnútornú bezpečnosť EÚ, ochraňovať Úniu pred nespravodlivým a nelegálnym obchodom a ochraňovať životné prostredie. Boj proti terorizmu sa stal prioritou colných orgánov. Zodpovedajú aj za výber ciel, spotrebnej dane a dane z pridanej hodnoty (DPH) splatných pri dovoze.

Pre colné orgány je výzvou dosiahnuť rovnováhu medzi potrebou podporovať obchod rýchlejšími, bezproblémovými dovoznými postupmi a potrebou vykonávať colné kontroly. Ťažkopádne colné kontroly môžu mať vplyv na voľbu colného úradu dovozu dovozcom a prístavy (letiská) s menším počtom colných kontrol môžu priťahovať viac prepravy.

Splatné clo v momente prepustenia tovaru závisí od troch faktorov: i) colná hodnota dovážaného tovaru, keď sa clo stanovuje ako percento tejto hodnoty (ad valorem); ii) pôvod tovaru; a iii) nomenklatúrne zatriedenie tovaru, ktoré v kombinácii s pôvodom určuje sadzbu cla, ktorá sa má uplatniť na colnú hodnotu.

Ako dochádza k úniku ciel

Dovozca môže úmyselne znížiť splatné clo:

1. podhodnotením, t. j. keď dovozca deklaruje hodnotu dovážaného tovaru, ktorá je nižšia než skutočná hodnota, často predložením sfalšovaných obchodných dokladov;
2. nesprávnym označením pôvodu, keď dovozca deklaruje falošnú krajinu pôvodu dovážaného tovaru;
3. nesprávnym zatriedením tovaru jeho preradením do triedy produktov s nižšou colnou sadzbou; alebo
4. kombináciou vyššie uvedených spôsobov.

A napokon dovozca môže zneužiť oslobodenie od cla požiadaním výnimky na tovar, ktorý nie je na to oprávnený.

Výpadok ciel a jeho dosah

Únikom ciel sa zvyšuje výpadok ciel, ktorý sa v štúdii Európskeho parlamentu⁴ (EP) vymedzuje ako „rozdiel medzi teoretickým dovozným clom, ktoré sa malo vybrať pre ekonomiku ako celok, a skutočne vybratým dovozným clom“. Akýkoľvek výpadok vo výbere ciel sa musí kompenzovať vyššími príspevkami z hrubého národného dôchodku (HND) členských štátov a v konečnom dôsledku ho nesú európski daňoví poplatníci.

Ako riešiť únik ciel: colné kontroly a výmena informácií

Tovar dovážaný do EÚ podlieha colným kontrolám. Colnými kontrolami sa môže zabezpečiť náležité fungovanie vnútorného trhu a ochrana finančných záujmov EÚ len vtedy, ak sú založené na spoločných pravidlách a ak ich členské štáty uplatňujú jednotným a štandardizovaným spôsobom.

Colné kontroly dovozu možno vykonávať:

1. pred príchodom tovaru na územie EÚ alebo na mieste vykládky, v tomto prípade sú známe ako kontroly pred príchodom alebo kontroly pred prepustením;
2. pri dovezení tovaru, tzv. kontroly pri prepustení; alebo
3. po dovoze tovaru, keď je prepustený do voľného obehu. V tomto prípade ide o kontroly po prepustení. Môže ísť o kontroly založené na audite (audity po prepustení) alebo kontroly založené na transakciách (iné kontroly po prepustení).

Keďže EÚ nemá jednotný rámec kontrol a riadenia rizika, pomer kontrol a prevaha jednej z týchto troch foriem kontrol je v jednotlivých členských štátoch rôzna. Menej účinné kontroly vo fázach pred prepustením a pri prepustení znamenajú, že zostávajúce riziká ovplyvňujúce výber ciel by mali byť zmiernené vo fáze po prepustení.

Colné orgány si potrebujú vymieňať informácie s ostatnými krajinami o medzinárodnom obchode, aby zabezpečili dodržiavanie colných predpisov a úplnosť výberu príjmov. Toto je známe ako vzájomná administratívna pomoc.

K výmene informácií môže dochádzať na úrovni EÚ medzi členskými štátmi alebo medzi nimi a Komisiou, alebo na medzinárodnej úrovni s nečlenskými krajinami EÚ. K výmene informácií na úrovni EÚ dochádza buď v rámci nariadenia o vzájomnej pomoci alebo v rámci systému riadenia colných rizík ohľadom informácií súvisiacich s rizikami.

Colné orgány tiež môžu navzájom spolupracovať a vymieňať si informácie a osvedčené postupy prostredníctvom spoločných akcií, seminárov, školení, projektových skupín, pracovných návštev a cezhraničnej spolupráce financovanej z akčných programov EÚ. Dva hlavné akčné programy EÚ, v rámci ktorých sa financuje výmena informácií a spolupráca medzi colnými orgánmi na účely ochrany finančných záujmov EÚ, sú: program Colníctvo 2013/2020 a program Hercule II/III.

V rámci programu Colníctvo 2013 sa poskytlo takmer 325 mil. EUR v priebehu jeho šesťročného vykonávania s cieľom „podporovať a dopĺňať akcie členských štátov na zabezpečenie efektívneho fungovania vnútorného trhu v oblasti colníctva“⁵. V rámci programu Colníctvo 2020 sa podporuje fungovanie colnej únie. V jeho príslušnom nariadení sa stanovuje niekoľko konkrétnych cieľov zameraných na podporu colných orgánov pri ochrane finančných a hospodárskych záujmov EÚ a poskytuje sa z neho financovanie vo výške takmer 525 mil. EUR v období rokov 2014 – 2020.

Program Hercule II bol akčným programom EÚ, z ktorého sa financovali opatrenia na predchádzanie a boj proti podvodom, korupcii a iným nelegálnym činnostiam ovplyvňujúcim finančné záujmy Únie. V rámci tohto programu bolo sprístupnených takmer 100 mil. EUR na opatrenia proti podvodom v rokoch 2007 až 2013. Jeho následníckym programom je Hercule III s rozpočtom 105 mil. EUR na obdobie rokov 2014 – 2020.

Colné orgány si vymieňajú informácie a spolupracujú s nečlenskými krajinami EÚ na základe medzinárodných dohôd, napr. preferenčných obchodných režimov (POR), dohôd o vzájomnej pomoci (DVP) a opatrení administratívnej spolupráce (OAS).

Na základe POR si môžu obchodní partneri v súvislosti so vzájomným obchodnom poskytovať preferenčné podmienky. Preferenčné obchodné režimy môžu byť recipročné alebo jednostranné. OVS poskytujú právny základ na vyžiadanie informácií od nečlenských krajín EÚ najmä s cieľom predchádzať, vyšetrovať a bojovať proti operáciám, ktorými sa porušujú colné predpisy.

Európsky úrad pre boj proti podvodom (OLAF), ktorý patrí pod Európsku komisiu, uzatvára OAS s orgánmi nečlenských krajín EÚ a administratívnymi vyšetrovacími službami medzinárodných organizácií. Majú za cieľ poskytovať praktické usmernenia pre operačnú spoluprácu úradu OLAF s partnerskými orgánmi, a to najmä vymenovaním kontaktného bodu.

Rozsah auditu a audítorský prístup

V rámci auditu sme posúdili, či Komisia a členské štáty navrhli dôkladné dovozné postupy, ktoré chránia finančné záujmy EÚ.

Navštívili sme colné orgány piatich členských štátov: Španielska, Talianska, Poľska, Rumunska a Spojeného kráľovstva. Výber členských štátov bol založený na nasledujúcich kritériách rizika: i) veľkosť príspevku TVZ do rozpočtu EÚ; ii) výskyt podhodnotenia v členskom štáte; a iii) podiel kontrol založených na audite na celkovom počte kontrol po prepustení.

Kontrolované obdobie bolo od roku 2007 do roku 2017. Audit sme vykonali v dvoch fázach (podrobnosti o audítorskom prístupe pozri v prílohe I a prílohe II):

1. Prvá fáza: prípravná práca v Komisii a členských štátoch vrátane návštevy útvarov Komisie: GR pre dane a colnú úniu, GR pre rozpočet, OLAF a Spoločné výskumné centrum (JRC) a Svetovej colnej organizácie (WCO), aby sme zhromaždili informácie a údaje, ktoré by mohli byť užitočné pre audítorskú prácu v teréne v členských štátoch. To nám tiež umožnilo porovnať colné predpisy a postupy EÚ so štandardmi WCO⁶. Na overenie, či colné kontroly a postupy riadenia rizík fungujú hladko sme pred každou návštevou členského štátu vybrali štyri vzorky rizikových dovozov a vzorku auditov vykonaných colnými orgánmi.
2. Druhá fáza: audítorská práca v teréne v Komisii (Generálne riaditeľstvo pre dane a colnú úniu (GR pre dane a colnú úniu), Generálne riaditeľstvo pre rozpočet (GR pre rozpočet) a úrad OLAF) a vo vybraných členských štátoch s osobitnou pozornosťou venovanou systémom a kontrolám.

Pripomienky

Súčasný systém neuprednostňuje dôležitosť ciel ako zdroja financovania rozpočtu EÚ

V správe skupiny na vysokej úrovni pre vlastné zdroje⁷ sa zdôrazňujú TVZ ako porovnávací štandard pre pravé príjmy EÚ. EÚ však zatiaľ neodhadla výpadok ciel, existujú odrádzajúce faktory, aby členské štáty vykonávali colné kontroly, a financovaním programov EÚ v oblasti colníctva sa úplne nezabezpečuje finančná udržateľnosť colnej únie ani nie je vždy spojené s ochranou finančných záujmov EÚ.

Komisia neodhadla výpadok ciel

V roku 2013 EP požiadal⁸ Komisiu „zhromažďovať spoľahlivé údaje o výpadkoch ciel a DPH v členských štátoch a každých šesť mesiacov o nich podávať správy Európskemu parlamentu“. Komisia zatiaľ nesplnila túto požiadavku v súvislosti s výpadkom ciel, zatiaľ čo pravidelne financuje štúdie o veľkosti výpadku DPH. Komisia uverejňuje ročné porovnanie dodatočne stanovených TVZ, ktoré sú výsledkom kontrolných činností, a skutočne vybranou sumou. To v nijakom prípade nemožno považovať za výpadok ciel tak, ako je vymedzený v bode 10.

Úrad OLAF vypočítal potenciálne straty na clách a DPH v dôsledku podhodnotenia dovozu textilu a obuvi z Číny do Spojeného kráľovstva. Vypočítané potenciálne straty na clách dosahovali takmer 2 mld. EUR v období rokov 2013 – 2016. OLAF posudzuje, či sú potenciálne straty v iných členských štátoch, vrátane štyroch členských štátov, ktoré boli vo vzorke EDA.

Ročný odhad výpadku ciel by umožnil zhodnotiť výkonnosť colnej únie z hľadiska ochrany finančných záujmov EÚ. Taktiež by pomohol Komisii a členským štátom zacieliť zdroje tam, kde sú najpotrebnejšie.

Odrádzajúce faktory na vykonávanie colných kontrol členskými štátmi

Colné orgány členských štátov zodpovedajú za výber ciel: musia prijať všetky opatrenia, aby zabezpečili, že sa clá náležite prevedú do rozpočtu EÚ a že sa ochraňujú finančné záujmy EÚ⁹. Na tento účel Komisia každoročne kontroluje colné orgány členských štátov.

Komisia môže vyvodiť finančnú zodpovednosť voči členskému štátu v prípade administratívnych chýb¹⁰. Členské štáty, ktoré nevykonávajú colné kontroly, nemusia tomuto riziku čeliť, napr. sme zistili, že v Spojenom kráľovstve sú insolventní obchodníci vyradení z cieľového súboru projektu kontroly po prepustení. Jeden členský štát sa sťažoval, že čím viac bojuje proti podvodom, tým vyššie je riziko, že Komisia voči nemu vyvodí finančnú zodpovednosť.

Ak colné orgány vykonajú kontrolu po prepustení a zistia nedoplatok na clách, musia vybrať dlžné clo. Colné orgány oznámia splatnú sumu dlžníkovi prostredníctvom žiadosti po prepustení. Zo štatistík Komisie vyplýva, že s výnimkou Poľska vybrané členské štáty zaznamenali pokles v počte žiadostí po prepustení¹¹ (pozri obrázok 1).

Zdroj: Databáza OWNRES.

Pre chýbajúci odhad výpadku ciel nie je možné posúdiť, či je v dôsledku klesajúceho trendu v účinnosti kontrol po prepustení alebo v dôsledku zníženia výpadku.

Nedostatočné financovanie transeurópskych IT systémov môže viesť k oneskoreniu vo vykonávaní Colného kódexu Únie

Úplné vykonávanie Colného kódexu Únie (CKÚ) je neoddeliteľne späté s vývojom podporných IT systémov. Úplné zavedenie všetkých elektronických systémov, ktoré si CKÚ vyžaduje, sa má dokončiť do 31. decembra 2020. Po tomto dátume sa musia techniky elektronického spracovania údajov stať pravidlom a colné správy v EÚ prejdú na bezpapierové pracovné prostredie.

Podľa záverečného hodnotenia akčného programu Colníctvo 2013¹² nedostatočné vnútroštátne investície môžu viesť k oneskoreniu zavedenia colných systémov v celej EÚ. Z tohto programu sa financovali špecifikácie EÚ pre transeurópske IT systémy a členské štáty niesli náklady na zabezpečenie kompatibility vnútroštátnych systémov so špecifikáciami EÚ.

V tom istom hodnotení sa uvádza, že podľa zástupcov členských štátov sú náklady pre vnútroštátne správy v podobnej výške ako náklady, ktoré nesie Komisia, a zavedenie a aktualizácie európskych systémov môžu byť obzvlášť nákladné pre členské štáty, ak sú vnútroštátne systémy zložité a ak nie sú vnútroštátne systémy integrované. Niektoré zložky európskych informačných systémov však nie sú financované z programu Colníctvo 2020 a nesú ich členské štáty¹³.

Obmedzenia vnútroštátnych rozpočtov môžu ohroziť správne zavedenie európskych systémov a niektoré členské štáty vykázali nedostatočný vnútroštátny rozpočet na rok 2015. Okrem toho členské štáty potvrdili riziko oneskorenia v ich odpovediach na dotazník, ktorý im Komisia zaslala v roku 2016.

Ako uviedla Komisia, v roku 2015 „sedem členských štátov vyberie viac než 80 % TVZ a štyri členské štáty vyberú takmer 60 % TVZ¹⁴. To by malo byť v kontraste s výškou nákladov na výber, ktoré si ponechávajú, napríklad jeden členský štát¹⁵ si ponechá viac než 1 mld. EUR a druhým extrémom je, že iný členský štát¹⁶ si ponechá menej než 10 mil. EUR. V colných systémoch je však zložka pevných nákladov, napríklad týkajúca sa IT systémov¹⁷“.

Podľa správy skupiny na vysokej úrovni pre vlastné zdroje „krajiny, v ktorých sa nachádzajú hlavné vstupné prístavy (Belgicko, Holandsko) — a teda krajiny, v ktorých sa vyberajú značné TVZ — niekedy argumentujú, že ich podiel TVZ je príliš vysoký“. Naopak, malí prispievatelia TVZ znášajú pomerne väčšiu záťaž na financovanie zložiek európskych informačných systémov, ktoré sa nehradia z akčného programu Colníctvo 2020.

Financovanie colnej infraštruktúry členských štátov v rámci akčného programu Hercule nie je vždy spojené s ochranou finančných záujmov EÚ

Preskúmali sme príklady záverečných správ o vykonávaní, ktoré nám poskytli príjemcovia programu Hercule II, a zistili sme, že nie vždy existuje jasné prepojenie medzi výsledkom financovaného zariadenia a ochranou finančných záujmov EÚ. Napríklad sa z programu financovala konfiškácia hašišu použitím endoskopov a minišpionážna kamera používaná pri zabavení vozidiel vysokej hodnoty atď.

V našom stanovisku č. 3/2012 sme zistili¹⁸, že „spolufinancované vybavenie sa nepoužíva nevyhnutne len v oblasti ochrany finančných záujmov EÚ, ale aj pri operáciách v súvislosti s drogami, so zbraňami, s útekmi z väzenia, obchodovaním s ľuďmi, daňovými podvodmi, podvodmi s kreditnými kartami, falšovaním peňazí a korupciou vo vnútroštátnych agentúrach na presadzovanie zákona“. To môže znížiť účinnosť colníctva v ochrane finančných záujmov EÚ.

Nástroje a programy EÚ na výmenu informácií v oblasti colníctva a narastajúca spolupráca zatiaľ nedosiahli plný potenciál

K výmene informácií môže dochádzať na úrovni EÚ medzi členskými štátmi alebo medzi nimi a Komisiou, alebo na medzinárodnej úrovni s nečlenskými krajinami EÚ. Zistili sme, že EÚ zaviedla systém, ktorý umožňuje výmenu týchto informácií, ale nevyužíva sa naplno.

EÚ zriadila sľubné informačné kanály medzi členskými štátmi navzájom a medzi Komisiou a členskými štátmi, ale existujú nedostatky v ich obsahu a využívaní

Nástroje na výmenu informácií podľa nariadenia o vzájomnej pomoci členské štáty nevyužívajú naplno

Členské štáty si môžu vymieňať informácie o porušení colných predpisov navzájom a s Komisiou pomocou nástrojov a databáz poskytnutých na základe nariadenia o vzájomnej pomoci¹⁹. K tejto výmene informácií dochádza prostredníctvom zabezpečeného informačného systému pre boj proti podvodom (AFIS), ktorý je elektronickým komunikačným nástrojom pomáhajúcim členským štátom plniť si povinnosti vykazovať nezrovnalosti.

Na základe informácií zaslaných členskými štátmi môže Komisia rozhodnúť o začatí vyšetrovania. Komisia tiež môže rozhodnúť o zaslaní varovania o podvode členským štátom prostredníctvom oznámení o vzájomnej pomoci (VP).

Zistili sme, že členské štáty nevykonávajú jednotne žiadosti zasielané úradom OLAF v oznámeniach o VP, ktoré sa zasielajú na riešenie podvodov v súvislosti s podhodnotením, nesprávnym označením pôvodu alebo nesprávnym zatriedením. Taktiež sme zistili prípady, keď kontrolované členské štáty nesplnili požiadavky úradu OLAF.

Členské štáty môžu využívať iné informačné systémy, napr. colný informačný systém (CIS), ktorý im pomáha v predchádzaní, vyšetrovaní a stíhaní operácií, ktoré porušujú colné predpisy, rýchlejším sprístupnením dostupných informácií. Zistili sme však, že s výnimkou Poľska colné orgány ostatných vybraných členských štátov zriedka využívajú systém CIS²⁰ na výmenu informácií o porušeniach colných predpisov/podvodoch so zodpovednými orgánmi v ostatných členských štátoch.

Členské štáty si tiež sťažovali na problém dvojitého vykazovania v systéme CIS a výmenu informácií súvisiacich s rizikami v informačnom formulári o rizikách (RIF). Malé využívanie databázy CIS a jej prekrývanie znižuje účinnosť výmeny informácií.

Na prekonanie tohto prekrývania Komisia vytvorila projekt „Jedno zabavenie jedna správa“. V roku 2016 vyzvala členské štáty, aby vyplnili dotazník. Veľká väčšina členských štátov určila viacnásobné vykazovanie ako problém, ktorý je potrebné riešiť. Okrem toho bola v rámci akčného programu Colníctvo 2020 vytvorená projektová skupina²¹ zložená zo zástupcov členských štátov a Komisie na prerokovanie prvotných záverov prieskumu a vydanie odporúčaní na riešenie tejto otázky.

Výmena informácií na riešenie podhodnotenia funguje dobre

Na prekonanie rizika podhodnotenia Komisia vypracovala metodiku odhadu „primeraných cien“²², uplatniac štatistický postup na údaje z databázy COMEXT²³ s cieľom vypracovať dôkladné odhady cien dovážaného tovaru²⁴. Úrad OLAF šíri tieto odhady medzi colnými orgánmi členských štátov.

Informácie o primeraných cenách sú účinným nástrojom na účely riadenia rizík v pomoci identifikovať potenciálne prípady podhodnotenia, keď sú aj ďalšie riziká alebo ukazovatele podvodu, napr. podozriví obchodníci (so zlou povesťou) zapojení do dovozu. Tiež by sa mohli použiť ako základ na odhad tej časti výpadku ciel, ktorá je spôsobená podhodnotením.

Výmena informácií na riešenie nesprávneho označenia pôvodu sa v poslednej dobe zlepšila

Dovozcovia môžu znížiť clo aj deklarovaním nesprávnej krajiny pôvodu dovážaného tovaru. Takto získajú zníženú alebo nulovú sadzbu cla v preferenčnom obchodnom režime (POR) a/alebo sa vyhnú platbe antidumpingových ciel (ADC) alebo vyrovnávacích ciel (VC)²⁵ stanovených pre skutočnú krajinu pôvodu. Niekedy sa skutočný pôvod tovaru zamaskuje podvodnou prekládkou cez prechodnú krajinu, kde sa tovar dočasne uskladní a potom expeduje do EÚ s falošnou dokumentáciou. Na internete sme našli niekoľko príkladov spoločností, ktoré ponúkajú takúto „službu“ podvodnej prekládky.

Na riešenie týchto podvodov Komisia vyvinula databázu ConTraffic a správy o stave kontajnerov (CSM). Tieto nástroje poskytujú informácie o trasách kontajnerov, ako aj služby hodnotenia rizika colným orgánom. Tento systém automaticky zasiela signály o podvode členským štátom, keď odhalí nesúlad medzi krajinou pôvodu deklarovanou dovozcom a trasou kontajnerov.

Podľa JRC sa v období rokov 2008 – 2015 prostredníctvom experimentálneho pilotného projektu vedeného úradom OLAF a JRC v spolupráci s 12 členskými štátmi analyzoval deklarovaný pôvod 5 miliónov dovozných položiek využitím systému ConTraffic, pričom bolo členským štátom zaslaných 1 187 signálov o potenciálnom podvode v súvislosti s pôvodom. Potenciálna hospodárska hodnota týchto signálov bola 19 mil. EUR. Celkovo sa v 2 % analyzovaných tovarov vykázal pôvod a krajina odoslania, ktoré sa nezhodovali s trasou kontajnerov. Na základe projektu ConTraffic Komisia došla k záveru²⁷, že „v roku 2011 muselo byť v EÚ-27 viac než 1 500 prípadov falošného označenia pôvodu, ktoré viedli k strate príjmov pre EÚ v celkovej hodnote aspoň 25 mil. EUR a ktorá pravdepodobne prevyšuje 100 mil. EUR“.

Databáza ConTraffic má však svoje obmedzenia a nie je vždy možné prostredníctvom nej určiť skutočný pôvod tovaru.

Výmena informácií o rizikách Príliš veľ informácií je kontraproduktívne

Colné orgány sú povinné vymieňať si informácie o rizikách, ktoré sa týkajú nielen pozorovaných rizík, ale aj hrozieb, ktoré predstavujú vysoké riziko v Únii²⁸, prostredníctvom formulára RIF. Zástupcovia colných orgánov, s ktorými sme uskutočnili rozhovory, však vyjadrili obavy ohľadom RIF prijímaných z iných členských štátov, pretože nie sú vždy dostatočne podrobné na to, aby boli užitočné. Taktiež spomenuli problém dvojitého vykazovania v spoločnom colnom systéme riadenia rizika (CRMS) a v CIS. Okrem toho členské štáty a OLAF neposkytujú vždy primeranú spätnú väzbu.

Podľa záverečného hodnotenia programu Colníctvo 2013²⁹ niektoré členské štáty vyplnili mnoho RIF ohľadom pomerne malých a miestnych rizík. To viedlo k nadmernému počtu informácií a ťažkostiam identifikovať kľúčové riziká.

Spolupráca a výmena informácií s nečlenskými krajinami EÚ sa zlepšuje

Ak má členský štát odôvodnené pochybnosti o platnosti a/alebo autenticite dôkazu deklarovaného preferenčného pôvodu, môže zaslať žiadosť o administratívnu spoluprácu prijímateľskej/partnerskej krajine POR na účely jeho potvrdenia. Odôvodnené pochybnosti môžu nastať vtedy, keď sa vzor pečiatky použitý na dôkaze pôvodu alebo jeho vydávajúci orgán líši od vzorov v databáze Systém riadenia vzoriek³⁰ (SMS), ktorý spravuje Komisia. Odpoveď orgánov z nečlenskej krajiny EÚ alebo za istých okolností chýbajúca odpoveď môžu byť odôvodnením zamietnutia preferenčného obchodného režimu³¹.

Následne sme kontrolovali vykonanie odporúčaní č. 5 až 13, ktoré Dvor audítorov vyjadril v osobitnej správe č. 2/2014 „Spravujú sa preferenčné obchodné režimy primerane?’, a zistili sme, že Komisia prijala akčný plán na monitorovanie fungovania POR³² a zaviedla prax nepretržitého monitorovania (dotazníky, návštevy atď.).

Členské štáty však uviedli problémy s krajinami, ako je India, Indonézia, Afganistan, Nepál a Bangladéš v súvislosti s neskorými odpoveďami a nedostatočnou kvalitou odpovedí na žiadosti o administratívnu spoluprácu (AS). Problémy týkajúce sa Indie a Vietnamu Dvor audítorov zistil už v rámci vyššie uvedeného auditu³³.

Dohody o vzájomnej pomoci (DVP) alebo protokoly o DVP k medzinárodným dohovorom sú právnym základom pre vyžiadanie informácií od nečlenských krajín EÚ a slúžia na tento účel dobre. Zistili sme však prípady nedostatočnej spolupráce s Čínou: Členské štáty uviedli problémy so získavaním odpovedí na žiadosti zaslané na základe vzájomnej pomoci. Podľa úradu OLAF bolo do dnešného dňa odpovedané len na 1/3 z približne 150 žiadostí o overenie zaslaných po spoločnej colnej operácii Snake³⁴ Číne. Spojené kráľovstvo využíva svojho vlastného zahraničného colného styčného úradníka v Číne na získanie informácií o vývozoch do Spojeného kráľovstva. Úrad OLAF má tiež zahraničného kontaktného pracovníka v Pekingu.

V „akčnom pláne týkajúcom sa podhodnotenia”, ktorý tvoril prílohu k dohode o strategickej administratívnej spolupráci z roku 2015, čínske orgány vložili upozornenie k dokumentom predkladaným EÚ, v ktorom sa uvádza, že ich nemožno použiť v administratívnom konaní. Dôkazy o cenách textilu a obuvi deklarovaných pri vývoze by colným orgánom členských štátov uľahčili spätne získať straty spôsobené podhodnotením, keď obchodníci spochybnia žiadosti po prepustení pred súdom.

Na základe svojich operačných potrieb úrad OLAF v súčasnosti rokuje o niekoľkých DVP s partnerskými orgánmi v nečlenských krajinách EÚ a medzinárodnými organizáciami. DVP medzi úradom OLAF a vyšetrovacími orgánmi nečlenských krajín EÚ sú dôležitým doplnkovým nástrojom na ochranu finančných záujmov Európskej únie, ktoré dopĺňajú súčasný právny rámec.

Akčné programy EÚ podporili výmenu poznatkov a spoluprácu medzi členskými štátmi, ale nezabezpečili účinne, aby všetky colné správy konali ako jedna

Z programov Colníctvo 2013/2020 a Hercule II/III sa poskytujú financie, aby sa umožnila vzájomná spolupráca colných orgánov a výmena informácií a osvedčených postupov prostredníctvom i) komunikačných systémov a systémov na výmenu informácií; a ii) účasti na spoločných akciách, napr. seminároch, školeniach, projektových skupinách, pracovných návštevách a cezhraničných operáciách. Zistili sme, že program Colníctvo 2013 aj Hercule II sú účinné v podporovaní výmeny poznatkov a spolupráce medzi členskými štátmi.

V správe Komisie Európskemu parlamentu a Rade o splnení cieľov programu Hercule II³⁵ sa však uvádza, že „zatiaľ čo sa vynakladá úsilie na koordináciu plánovania rôznych programov Únie v oblasti napríklad colníctva, viac by sa mohlo podniknúť na zlepšenie spolupráce medzi útvarmi Komisie na dosiahnutie prínosu zo synergie medzi programami a predchádzanie duplicite programov a iniciatív EÚ“.

Konkrétnym cieľom programu Colníctvo 2013 je „udržiavať systém na meranie výkonnosti colných správ členských štátov s cieľom zlepšiť ich efektívnosť a účinnosť³⁶. Nenašli sme však žiadne ukazovatele výkonnosti na meranie splnenia cieľa programu Colníctvo 2013, aby všetky colné správy členských štátov „konali akoby boli jednou colnou správou“, zabezpečenie kontrol s ekvivalentnými výsledkami na každom colnom mieste na území EÚ či na meranie splnenia cieľa programu Colníctvo 2013 ochraňovať finančné záujmy EÚ. Zistili sme, že program Colníctvo 2013 nedosiahol svoj cieľ zabezpečiť, aby všetky colné správy členských štátov konali akoby boli jednou colnou správou (pozri body 89 až 110).

Záver vyvodený v záverečnom hodnotení programu Colníctvo 2013 ohľadom ochrany finančných záujmov EÚ bol založený na spätnej väzbe od väčšiny vnútroštátnych správ. Táto spätná väzba bola pozitívna ohľadom príspevku systému riadenia colných rizík a Surveillance2 k riadeniu rizík. Zistili sme však nedostatky ovplyvňujúce oba systémy na výmenu informácií. Taktiež sme zistili, že správy členských štátov nekonajú ako jedna.

Pokiaľ ide o spoločné akcie, program prispel k budovaniu a udržiavaniu sietí. Podľa záverečného hodnotenia sú silné dôkazy, že tento program výrazne prispel k šíreniu relevantných informácií, osvedčených postupov a pracovných metód a postupov medzi členskými štátmi EÚ, a to najmä pokiaľ ide o vývoj národných špecifikácií pre IT systémy a ich zavedenie.

Pokiaľ ide o program Colníctvo 2020, hoci sa v záverečnom hodnotení programu Colníctvo 2013 odporúčalo „vyvinúť ucelený rámec monitorovania na sledovanie výkonnosti a včasné identifikovanie problémových záležitostí“, nenašli sme nijaké dôkazy, že členské štáty zbierajú ukazovatele výkonnosti, aby merali stupeň konvergencie medzi členskými štátmi (t. j. konať ako jeden).

Podľa článku 1 ods. 2 písm. a) rozhodnutia o programe Hercule II³⁷ bolo jedným z cieľov programu zlepšovanie medzinárodnej a viacodvetvovej spolupráce medzi orgánmi členských štátov, Komisiou a úradom OLAF. V záverečnom hodnotení sa však dospelo k záveru, že program Hercule II v prvom rade zlepšil medzinárodnú a viacodvetvovú spoluprácu medzi členskými štátmi³⁸. Hlavným stimulom na dosiahnutie tohto cieľa boli odborná príprava v oblasti boja proti podvodom, ako aj odborná príprava, semináre a konferencie so zameraním na právo.

Informácie o miere dosiahnutia ukazovateľov dosahu programu Colníctvo 2020 nie sú dostupné. Okrem toho nie sú dostupné ani informácie o dosiahnutí ukazovateľov výstupov, výsledkov a dosahu programu Hercule III. To nám neumožňuje predbežne posúdiť účinnosť týchto programov.

EÚ zaznamenala pokrok smerom k jednotnému uplatňovaniu colných predpisov

V rámci colnej únie EÚ potrebuje uplatňovať spoločný colný sadzobník a colné predpisy EÚ jednotne, aby zabezpečila ochranu finančných záujmov EÚ a rovnaké možnosti pre obchodníkov pôsobiacich na vnútornom trhu.

Sadzobník je názov pre kombináciu nomenklatúry (alebo zatriedenie tovaru) a sadzieb cla, ktoré platia pre každú triedu tovaru. Je spoločný pre všetky členské štáty EÚ, ale sadzby cla závisia od povahy dovážaného tovaru a jeho pôvodu. Obsahuje všetky ostatné právne predpisy EÚ, ktoré majú vplyv na výšku splatného cla z konkrétneho dovozu, napr. spoločnú obchodnú politiku³⁹.

TARIC celkovo zabezpečuje jednotné uplatňovanie sadzobných opatrení

TARIC, integrovaný sadzobník EÚ, je viacjazyčnou databázou, v ktorej sú integrované všetky opatrenia týkajúce sa spoločného colného sadzobníka, obchodných a poľnohospodárskych právnych predpisov. Pomáha zabezpečiť ich jednotné uplatňovanie všetkými členskými štátmi a poskytuje hospodárskym subjektom jasný prehľad o všetkých opatreniach, ktoré je potrebné prijať pri dovoze tovaru do EÚ alebo jeho vývoze z EÚ⁴⁰.

Komisia monitoruje, či je databáza TARIC integrovaná alebo prepojená s colnými systémami na prepustenie tovaru v členských štátoch dvomi spôsobmi: i) monitorovacími návštevami colných orgánov členských štátov a ii) priebežným monitorovaním kvality/správnosti (kontroly vierohodnosti) colných vyhlásení podaných v členských štátoch prostredníctvom databázy Surveillance 2.

Zistili sme, že Spojené kráľovstvo nepoužíva súčasnú verziu databázy TARIC, TARIC 3, pretože TARIC 1 je jediná verzia, ktorú dokáže elektronický systém colného konania Spojeného kráľovstva uplatniť. Údaje z TARIC 3 sa konvertujú do TARIC 1 manuálne a uložia sa. Okrem toho, niektoré obmedzujúce opatrenia TARIC chýbajú v národnom systéme TARIC Spojeného kráľovstva. A napokon, Spojené kráľovstvo používa odlišné kódy colných režimov ako ostatné členské štáty⁴¹.

Spojené kráľovstvo navyše nevykazuje samostatne Komisii za databázu Surveillance 2 vyhlásenia o dovoze pod 1 000 EUR⁴² pri zjednodušených postupoch, pretože uplatňuje prah stanovený pre poskytovanie štatistiky o zahraničnom obchode s nečlenskými krajinami EÚ pre Eurostat. Dovozné položky pod týmto prahom sa agregujú pod osobitným kódom komodity, na ktorom sa dohodlo s Eurostatom, aby sa splnil tento aspekt právnych predpisov. V roku 2014 a 2015 bolo v Spojenom kráľovstve 88 % dovozných colných vyhlásení na úrovni položiek predložených využitím zjednodušených postupov.

Obchodníci dovážajúci tovar do Spojeného kráľovstva čelia vysokému riziku nejednotného uplatňovania právnych predpisov EÚ pre:

1. manuálnu aktualizáciu databázy TARIC v elektronickom systéme colného konania, čo predstavuje riziko nepresností a neúplného výberu príjmov;
2. chýbajúce obmedzujúce opatrenia v databáze TARIC Spojeného kráľovstva, čo predstavuje riziko z hľadiska bezpečnosti a ochrany;
3. chýbajúce kontroly vierohodnosti vykonávané na záznamoch vyhlásení o dovoze pod 1 000 EUR, čím sa ešte viac zvyšuje riziko nesprávneho uplatňovania TARIC; a
4. používanie odlišných kódov colných režimov pre dovoz, čo predstavuje záťaž pre obchodníkov pôsobiacich vo viacerých členských štátoch a riziko nesprávneho uplatňovania colných predpisov.

Okrem toho Komisia aktualizuje TARIC so spätným účinkom a to môže ovplyvniť finančné záujmy EÚ. Tieto aktualizácie však nie sú systematicky oznamované GR pre rozpočet, aby mohlo následne kontrolovať ich jednotné uplatňovanie v členských štátoch.

Licencie a dokumenty o colnom dohľade sú zásadne dôležité pre uplatňovanie opatrení obchodnej politiky, napr. pozastavenie ciel⁴³, colné kvóty, kvóty, colné stropy⁴⁴ a opatrenia dohľadu⁴⁵. Pri uplatňovaní týchto opatrení je zásadne dôležité skontrolovať objem dovážaného tovaru, ktorý v niektorých prípadoch nemožno prevýšiť alebo ak sa prevýši, uplatnia sa bežné sadzby cla.

Licencie a dokumenty o colnom dohľade sa vydávajú na stanovené množstvo tovaru. S cieľom zaistiť, aby sa žiaden tovar neprepustil na trh EÚ bez platného dokumentu, musia byť množstvá odčítané na licencii a osvedčené colným úradom pri každom jednotlivom dovoze v čase prepustenia tovaru⁴⁶.

Dvor audítorov odporučil⁴⁷ v osobitnej správe č. 1/2010 „Kontrolujú sa zjednodušené colné postupy na dovoz účinne?“, že by Komisia mala „povzbudiť všetky členské štáty, aby spracovanie zjednodušených postupov vykonávali elektronicky, vrátane elektronického spravovania licencií (online odčítanie v čase prepustenia tovaru) a podobných dokumentov a používania automatizovaných profilov rizika pokrývajúcich tradičné vlastné zdroje a aspekty spoločnej obchodnej politiky”.

Toto odporúčanie sa má podľa plánu vykonať do konca roka 2020 s plným zavedením ustanovení CKÚ o zjednodušených postupoch⁴⁸. Nebude však zahŕňať online odčítanie licencií a podobných dokumentov v čase prepustenia tovaru vo všetkých členských štátoch. Dovoz bez platného dokumentu nepriaznivo ovplyvňuje záujmy výrobcov EÚ, ktorých majú opatrenia obchodnej politiky ochraňovať. Okrem toho môže ovplyvňovať finančné záujmy EÚ v prípade pozastavenia ciel, colných kvót, kvót, colných stropov.

Komisia vykonala odporúčanie EDA týkajúce sa záväzných informácií o nomenklatúrnom zatriedení tovaru

Záväzné informácie o nomenklatúrnom zatriedení tovaru (ZINZ) je oficiálne písomné rozhodnutie platné tri roky, ktoré vydáva colný orgán a ktoré poskytuje žiadateľovi posúdenie zatriedenia tovaru v colnej nomenklatúre EÚ ešte pred dovozom (alebo vývozom). ZINZ je záväzné pre všetky colné orgány EÚ a držiteľa rozhodnutia. Keď je dovozca držiteľom ZINZ, malo by to byť uvedené na colnom vyhlásení dovážaného tovaru toho druhu, ktorý je zaradený do rozsahu ZINZ. ZINZ poskytuje obchodníkom istotu a prispieva k jednotnému uplatňovaniu colných predpisov.

Následne sme kontrolovali, ako Komisia vykonala naše odporúčania z predchádzajúcej osobitnej správy⁴⁹. Zistili sme, že hoci došlo k určitému vývoju v IT⁵⁰, ktorého výsledky budú dostupné od októbra 2017, všetky odporúčania sa vyriešili nadobudnutím účinnosti CKÚ a jeho vykonávacieho a delegovaného aktu 1. mája 2016.

Colné orgány vybraných členských štátov však neoverujú pri prepustení, či ho držiteľ ZINZ skutočne používa na dovoz tovaru toho druhu, ktorý je uvedený v ZINZ. Dovozné colné vyhlásenia, v ktorých je uvedený kód TARIC odlišný, ale podobný kódu zo ZINZ, sa tiež neoznačujú v systéme riadenia rizík na kontrolu po prepustení. Držiteľ ZINZ, ktorý nie je spokojný s rozhodnutím o ZINZ, môže teda nesprávne zatriediť dovoz, aby obišiel rozhodnutie, ak členské štáty neoverujú jeho uplatňovanie, čím sa vyhne uhradeniu vyšších ciel stanovených v ZINZ.

Stále neexistujú rozhodnutia o určovaní colnej hodnoty platné v celej EÚ

Rozhodnutie o určovaní colnej hodnoty platné v celej EÚ by bolo oficiálnym písomným rozhodnutím, vydávané colným orgánom a ktoré by poskytovalo žiadateľovi posúdenie prístupu, ktorý by sa mal uplatniť na určité zložky colnej hodnoty pred dovozom v konkrétnom období. V rozhodnutí by sa uvádzalo, ako napríklad pristupovať k platbe provízie, odmene alebo aspektom dohody o transferovom oceňovaní na účely určenia colnej hodnoty⁵¹.

Rozhodnutie o určovaní colnej hodnoty platné v celej EÚ by poskytlo právnu istotu a zabezpečilo rovnaké podmienky pre obchodníkov pôsobiacich v niekoľkých členských štátoch. Odporučili sme⁵² Komisii, aby prijala náležité legislatívne a administratívne opatrenia na vyriešenie „chýbajúcich právnych ustanovení Spoločenstva, ktoré by umožnili zavedenie rozhodnutí o určovaní colnej hodnoty platné v celom Spoločenstve”.

V CKÚ⁵³ sa Komisia poveruje rozšíriť prostredníctvom delegovaného aktu rozsah rozhodnutí na záväzné informácie, aby sa zahrnuli aj „iné faktory, na základe ktorých sa uplatňuje dovozné alebo vývozné clo a iné opatrenia týkajúce sa obchodu s tovarom“, teda vrátane otázky určovania colnej hodnoty. Komisia však zatiaľ toto poverenie nevyužila.

Komisia toto odporúčanie Dvora audítorov zatiaľ nevykonala. Po 17 rokoch stále nie je možné vydávať rozhodnutia o určovaní colnej hodnoty platné v celej EÚ.

Členské štáty nemajú jednotný prístup k colným kontrolám dovozov, čo môže viesť k podhodnoteným platbám ciel

Colné orgány členských štátov majú konať „ako keby boli jednou správou”. Bolo to jedným z cieľov programu Colníctvo 2013. Ak členské štáty nemajú jednotný prístup k colným kontrolám, podvodníci si môžu vybrať najslabšie spojivo v reťazi na zrealizovanie svojich podvodných dovozov.

Zistili sme, že členské štáty nemajú jednotný a štandardizovaný prístup k vykonávaniu colných kontrol, aby sa zabezpečila rovnaká úroveň colných kontrol v celej Únii tak, aby nevzniklo protikonkurenčné správanie na rôznych miestach vstupu a výstupu tovaru v Únii.

Chýbajúci jednotný prístup k colným kontrolám ovplyvňuje výber členského štátu dovozu

Členské štáty čelia výzve riešiť podvody s podhodnotením tovaru. Kontroly pri prepustení by mali byť uprednostnené v týchto prípadoch potenciálneho podvodu, pretože sa dovozcovia môžu stať následne insolventnými alebo sa stratiť. Ak sú odôvodnené pochybnosti, či deklarovaná hodnota je skutočnou hodnotou transakcie, colné orgány môžu požiadať pri výkone kontrol pri prepustení o dodatočné informácie a zaslanie doplňujúcej dokumentácie. Odôvodnené pochybnosti môžu existovať najmä vtedy, keď je deklarovaná hodnota nižšia ako stanovená prahová riziková hodnota.

Na účely riadenia rizík možno rizikovú prahovú hodnotu určiť na základe primeraných cien (pozri bod 48). V niektorých prípadoch dovozcovia predložia podporné dôkazy (faktúry, kúpno-predajné zmluvy, bankové výpisy), ktoré všetky súhlasia s (falošne) deklarovanými nízkymi hodnotami. Na dokladoch predložených colnej správe všetko súhlasí a podhodnotenie je ťažké odhaliť. V takýchto prípadoch sa platby rozdielu medzi deklarovanou (podhodnotenou) a skutočnou cenou môžu uskutočniť v hotovosti alebo prostredníctvom tretej strany. Na obrázku 2 je znázornený príklad podhodnotenia tovaru so zálohovou platbou v hotovosti.

Zdroj: EDA na základe príkladu WCO.

Colný režim 42 (CR 42) využíva dovozca na získanie oslobodenia od DPH pri preprave dovážaného tovaru do iného členského štátu. DPH sa v tomto prípade odvádza v členskom štáte určenia⁵⁴. Keď sa dovoz uskutoční podľa CR 42, mali by sa vyžiadať dodatočné informácie o skutočnej hodnote transakcie od colných orgánov členského štátu určenia prostredníctvom vzájomnej pomoci, pretože v týchto prípadoch konečný príjemca tovaru môže uhradiť platbu, napr. čínskemu dodávateľovi, ktorá je oveľa vyššia než fakturovaná cena, ktorú colný zástupca predloží colným orgánom členského štátu dovozu. Môže to byť však časovo náročné alebo neúspešné, pretože deklarovaný nadobúdateľ môže byť odlišný od konečného príjemcu tovaru alebo môže ísť o chýbajúci obchodný subjekt⁵⁵.

Ak stále pretrvávajú pochybnosti, môžu sa odobrať vzorky dovážaného tovaru a vyžiadať záruka⁵⁶ na pokrytie potenciálnych strát z ciel. Komisia poskytla členským štátom jasné usmernenia, ako riešiť podhodnotenie tovaru počas implementácie prioritných oblastí kontroly podhodnotenia textilu a obuvi z ázijských krajín. V praxi však stále pretrvávajú ťažkosti.

V každom kontrolovanom členskom štáte sme vybrali vzorku 30 potenciálne podhodnotených dovozov textilu a obuvi z Ázie z roku 2015 s cieľom overiť, či žiadosti uvedené v oznámeniach o VP úradu OLAF týkajúce sa podhodnotenia boli splnené. Zistili sme, že členské štáty vykonávali príslušné oznámenia o VP odlišne a že žiadosti úradu OLAF neboli v každom prípade splnené. Taktiež sme zistili, že všetky položky vo vzorke boli značne podhodnotené. V niektorých prípadoch ceny spracovanej bavlny deklarované pri dovoze boli dokonca nižšie než cena surovej bavlny. Na obrázku 3 a obrázku 4 je uvedené porovnanie rizikových prahových cien spracovanej bavlny, cien surovej bavlny a cien deklarovaných pri dovoze vo vzorkách zo Spojeného kráľovstva a Poľska:

Zdroj: EDA na základe údajov z webovej databázy THESEUS (https://theseus.jrc.ec.europa.eu) a zo stránky http://www.finanzen.net/rohstoffe/baumwollpreis/euro/historisch.

Zdroj: EDA na základe údajov z webovej databázy THESEUS (https://theseus.jrc.ec.europa.eu) a zo stránky http://www.finanzen.net/rohstoffe/baumwollpreis/euro/historisch.

Taktiež sme zistili, že členské štáty, ktoré vykonávajú menej kontrol pri prepustení, priťahujú viac dovozov. Je to obzvlášť evidentné v prípade kontrol podhodnotenia textilu a obuvi z Číny, keď členské štáty nevykonávajú kontroly pri prepustení, tak priťahujú prepravu z ostatných členských štátov.

Spojené kráľovstvo neuplatňuje rizikové prahy opísané v bode 92 ani nevyžaduje pri prepustení záruku za prepustenie deklarovaného tovaru s potenciálne podhodnotenou colnou hodnotou na pokrytie potenciálnych strát z ciel. Úrad OLAF však požiadal všetky členské štáty, aby prijali náležité preventívne opatrenia na ochranu finančných záujmov EÚ a „vybrali zálohu cla na identifikovaných podozrivých zásielkach s cieľom predísť stratám z ciel v budúcnosti’.

Zistili sme, že chýbajúca žiadosť o záruku v Spojenom kráľovstve v súvislosti s potenciálne podhodnoteným tovarom viedla k odklonu prepravy: dovoz značne podhodnoteného čínskeho tovaru prichádzajúceho tranzitom z iných členských štátov, ktorý je po colnom konaní v rámci CR 42 v Spojenom kráľovstve prepravený späť do kontinentálnej Európy, napr. textil alebo obuv z Číny expedovaný v rámci vonkajšieho tranzitu z Hamburgu do Doveru, kde je prepustený do voľného obehu v rámci CR 42 bez colnej kontroly a potom prepravený späť, napríklad do Poľska alebo na Slovensko. Na obrázku 5 je uvedený príklad „vyberania si miesta dovozu“ použitím CR 42:

Zdroj: EDA.

Operáciu Chobotnica zrealizovali francúzske colné orgány v roku 2016 v spolupráci s úradom OLAF. Zamerala sa na dovoz v rámci CR 42. Táto akcia administratívnej spolupráce poukázala na to, že k podvodom s podhodnotením dochádza najmä v Spojenom kráľovstve, čo navyše zhoršovala skutočnosť, že DPH nebola zaplatená v členskom štáte určenia. Hodnoty deklarované na základe falošných faktúr boli podhodnotené 5 až 10-krát, čo malo výrazný vplyv na vybrané clá a dane⁵⁷.

Pokiaľ ide o vplyv podvodného využívania CR 42 na straty z DPH a ciel, podľa bodu 83 našej osobitnej správy č. 24/2015⁵⁸ „V Spojenom kráľovstve sme zistili dva prípady podhodnotenia dovozov v rámci CR 42, ktoré už HMRC zistil, čo bolo výsledkom SCO úradu OLAF. Podľa odhadu HMRC dosah na výber DPH v Spojenom kráľovstve bude vo výške 0,5 mil. GBP a 10,6 mil. GBP v ďalších členských štátoch. Odhadovaný dosah na výber cla v Spojenom kráľovstve je vo výške 81 mil. GBP. Tieto dosahy odhadol HMRC pre všetky dovezené položky dvoma obchodníkmi, ktorí boli zistení vo vzorke počas trojročného obdobia.

Na obrázku 6 sú uvedené údaje Eurostatu za obdobie rokov 2007 – 2016 za päť členských štátov vybraných Dvorom audítorov. Členským štátom, ktoré vykonávajú pri prepustení dôkladné kontroly podhodnotenia textilu a obuvi z Číny, sa podarilo zvýšiť priemernú deklarovanú cenu dovozu, ale zaznamenali pokles objemu dovozu. Nárast objemu dovozu v Spojenom kráľovstve bol o 358 000 ton, zatiaľ čo celkový pokles vo zvyšných štyroch členských štátoch bol 264 000 ton.

Zdroj: Eurostat.

To ďalej potvrdzujú odhady potenciálnych strát z ciel z dôvodu podhodnotenia textilu a obuvi za obdobie rokov 2013 – 2016 úradom OLAF.

Podľa úradu OLAF⁵⁹ „Spojené kráľovstvo malo sprístupniť odhadovanú sumu 1,9874 mld. EUR (brutto) alebo 1,5736 mld. EUR (netto), čo je viac tradičných vlastných zdrojov, ako poskytlo v rokoch 2013 až 2016“. Vyčíslenie možných strát (čistých, po odpočítaní nákladov na výber) v porovnaní s celkovými vlastnými zdrojmi a tradičnými vlastnými zdrojmi, ktoré členské štáty skutočne sprístupnili v rovnakom období, sa nachádza nižšie na obrázku 7.

Zdroj: Výročná správa o činnosti GR pre rozpočet za rok 2016.

To ešte viac potvrdzuje naše zistenia z osobitnej správy č. 23/2016, že „rozdiely medzi postupmi členských štátov v oblasti colnej kontroly môžu pre svetovú lodnú dopravu zvýšiť príťažlivosť jedného prístavu v porovnaní s ostatnými prístavmi“⁶⁰.

Členské štáty majú rôzne prístupy k riešeniu podvodov týkajúcich sa pôvodu a zatriedenia

Úrad OLAF môže zaslať varovania o podvode členským štátom prostredníctvom oznámení o vzájomnej pomoci (VP). Obsahujú žiadosti, aby colné orgány členských štátov chránili finančné záujmy EÚ.

Zistili sme, že päť vybraných členských štátov malo odlišné prístupy k reakcii na oznámenia úradu OLAF o VP 2015/15 o nesprávnom zatriedení a 2014/21-2015/18 o nesprávnom označení pôvodu. Nečestní obchodníci môžu využiť rozdielny prístup k colným kontrolám, aby sa vyhli platbe ciel.

Zistili sme tiež, že reakcia na oznámenia o VP je jednoduchšia v tých členských štátoch, kde je povinné označiť odosielateľa v dovoznom colnom vyhlásení.

Členské štáty majú rôzne prístupy k sankčným režimom

V EÚ je presadzovanie colných predpisov povinnosťou členských štátov⁶¹, ktoré môžu uplatniť rôzne občianske, administratívne a/alebo trestné sankcie na odradenie od porušovania predpisov. To môže narúšať hospodársku súťaž na vnútornom trhu medzi legitímnymi obchodníkmi, zatiaľ čo podvodníci môžu využívať tieto rozdiely a poškodzovať finančné záujmy EÚ.

Zistili sme, že v Poľsku, Belgicku a Francúzsku sa porušenie colných predpisov považuje za trestný čin a systematicky vedie k trestnému konaniu. V Poľsku neexistujú administratívne ani občianske pokuty za porušenie colných predpisov.

Komisia predložila návrh smernice o právnom rámci Únie pre porušenia colných predpisov a sankcie⁶², ktorú v súčasnosti preskúmava Rada a Európsky parlament. Návrh tejto smernice je výsledkom štúdie⁶³ o právnych rámcoch členských štátov týkajúcich sa porušení a sankcií.

Medzery v colných kontrolách dovozu

Riadenie rizík colnými orgánmi členských štátov zahŕňa identifikovanie, posúdenie, analýzu a zmiernenie rôznych typov a stupňov rizík súvisiacich s medzinárodným obchodom s tovarom.

Systém riadenia colných rizík EÚ funguje na zásade „posúdiť v predstihu, kontrolovať v prípade potreby”. V závislosti od príslušných rizík ich možno riešiť pred naložením tovaru vo vyvážajúcej krajine, pred jeho príchodom na územie EÚ alebo na mieste vykládky, v čase dovozu alebo po prepustení tovaru do voľného obehu⁶⁴.

Dovoz sa môže uskutočniť prostredníctvom bežných alebo zjednodušených postupov. Dovoz tovaru uplatnením zjednodušených postupov podporuje obchod urýchlením prepustenia tovaru. Komisia každoročne vypracúva správu o výkonnosti colnej únie, v ktorej sa uvádza prehľad frekvencie a účinnosti rôznych typov vykonávaných colných kontrol.

Členské štáty nevykonávajú kontroly pred príchodom na ochranu finančných záujmov EÚ

Vo fáze pred príchodom môžu colné orgány získať vopred poskytované informácie o bezprostredne prichádzajúcich nákladoch prostredníctvom zoznamov prepravovaného tovaru a z iných zdrojov. V EÚ môžu prepravcovia alebo ich oprávnení zástupcovia podať elektronické predbežné colné vyhlásenia o vstupe (ENS) v prvom letisku/prístave vstupu na colné územie EÚ v predpísanom čase ešte pred príchodom tovaru. Tímy analýzy colných rizík môžu analyzovať tieto údaje a vykonať predbežný cielený výber. V tejto fáze sú však dostupné len obmedzené informácie na to, aby boli možné podrobné kontroly na fiškálne účely, napr. v súvislosti s ocenením alebo zatriedením dovážaného tovaru⁶⁵.

Colné orgány piatich vybraných členských štátov argumentovali, že nemôžu vykonávať kontroly ENS pred príchodom na fiškálne účely z dôvodu chýbajúcich relevantných údajov. Podozriví obchodníci (so zlou povesťou) môžu vyvolať kontroly pred príchodom, ktoré sú relevantné na fiškálne účely, ak sú v ENS uvedené údaje o odosielateľovi a príjemcovi. Hoci to tak spravidla je, tieto údaje môžu chýbať⁶⁶.

Členské štáty nevykonávajú vždy kontroly, ktoré navrhujú ich systémy riadenia rizík

Kontroly pri prepustení, ktoré navrhuje systém riadenia rizík, môžu byť buď fyzické, dokladové alebo môžu pozostávať z odberu vzorky tovaru na ďalšiu analýzu vrátane laboratórnej analýzy.

Zistili sme, že v členských štátoch, ktoré navštívil Dvor audítorov, s výnimkou Spojeného kráľovstva, colný úradník môže obísť kontrolné opatrenie navrhované rizikovým filtrom bez schválenia či potvrdenia nadriadeného. To predstavuje medzeru v systéme vnútornej kontroly, ktorá znižuje účinnosť systému riadenia colných rizík.

V Spojenom kráľovstve sa dokladové a fyzické kontroly vzťahujú len na bežné dovozné postupy, ktoré tvoria 12 % dovozných vyhlásení. Zistili sme, že 99,77 % dovozov deklarovaných podľa bežných postupov v roku 2015 bolo preclených do jednej hodiny, a že sa pri dokladových kontrolách zameraných na nesprávne označenie pôvodu pri prepustení nekontroluje pôvodný dôkaz pôvodu alebo databáza ConTraffic ohľadom nesúladu. To spochybňuje účinnosť kontrol pri prepustení v Spojenom kráľovstve. Zvyšných 88 % dovozných vyhlásení bolo predložených uplatniac zjednodušené postupy a nepodliehali kontrolám pri prepustení.

Miera kontrol po prepustení nekompenzuje pokles kontrol zjednodušených postupov pri prepustení

Podnikateľské subjekty s povolením využívať zjednodušené colné postupy na dovoz majú výhodu urýchleného procesu prepustenia. Colné orgány sa spoliehajú na správnosť ich dovozných vyhlásení a vykonávajú menší počet kontrol pred prepustením tovaru. Tie by však mali byť vynahradené auditmi pred udelením povolenia a následnými auditmi⁶⁷. V roku 2015 sa pri takmer štyroch pätinách dovozov do EÚ použili zjednodušené postupy, z ktorých 0,2 % boli predmetom kontrol pri prepustení.

Zistili sme však, že v Španielsku a Spojenom kráľovstve sa nevykonávajú kontroly zjednodušených postupov pri prepustení. Je to obzvlášť závažné v prípade Spojeného kráľovstva, pretože veľká väčšina dovozných vyhlásení sa predkladá uplatniac zjednodušené postupy.

Schválený hospodársky subjekt (SHS) je spoľahlivý obchodník, ktorý má prospech z menšieho počtu fyzických kontrol a kontrol dokladov pri colnom konaní. Povolenie SHS udeľuje colná správa pod podmienkou, že obchodník spĺňa určité kritériá⁶⁸.

Jedno zo zjednodušení, ktoré sa stanovuje v CKÚ, umožňuje predložiť dovozné vyhlásenie vo forme zápisu do evidencie držiteľa povolenia. V tomto prípade je obchodník povinný oznámiť predloženie tovaru colným orgánom, ale údaje o pôvode, nomenklatúrneho zatriedení a hodnote tovaru nie sú uvedené v tomto oznámení⁶⁹, čo by colným orgánom umožnilo vykonať zmysluplnú analýzu rizika na fiškálne účely. Okrem toho, colné orgány môžu zbaviť SHS povinnosti predložiť tovar colným orgánom⁷⁰.

Zistili sme prípady SHS pôsobiacich v doručovateľskom sektore, ktorí zneužívajú oslobodenie od cla pre zásielky s nízkou hodnotou, a ďalšie prípady SHS, ktorí nespĺňali podmienky SHS v čase našej kontroly, alebo ktorí predložili podhodnotené dovozy textilu a obuvi z Číny ako deklaranti alebo zástupcovia.

Zistili sme, že sa v Taliansku nevykonávajú audity po prepustení podľa príručky pre colnú kontrolu, a to ani v súvislosti s SHS. V Spojenom kráľovstve sme preskúmali 10 spisov auditov po prepustení týkajúcich sa SHS, ale ani jeden v skutočnosti nebol auditom po prepustení, ale skôr posúdením či monitorovaním vykonaním v rámci priebežného plnenia podmienok pre SHS.

A napokon, v júli 2016 Komisia uviedla, že šesť členských štátov⁷¹ buď nevykonalo žiadny audit po prepustení alebo neposkytlo informácie o týchto auditoch. Tieto členské štáty sa podieľali približne 20 % na všetkých clách vybraných v EÚ⁷². Cieľom auditov po prepustení je riešiť reziduálne riziká po prepustení a ďalších kontrolách po prepustení, ale ak sa nevykonávajú, tieto riziká zostávajú.

Kontrolami po prepustení sa zriedka pokryje dovoz v ostatných členských štátoch

Ak dovozca so sídlom v jednom členskom štáte (členský štát 2) zrealizuje dovoz v inom členskom štáte (členský štát 1), colné kontroly musí vykonať členský štát 1⁷³.

Zistili sme, že colné orgány členského štátu 1 nekontaktujú colné orgány členského štátu 2, aby si vyžiadali účtovné záznamy, bankové účty atď. obchodníka so sídlom na jeho území a že colné orgány členského štátu 2 nie sú si vedomé uskutočnených dovozov, pretože orgány členského štátu 1 nie sú povinné oznámiť im to.

To ešte viac zhoršuje skutočnosť, že využitie informácií zaznamenaných v existujúcej databáze dovozov v členských štátoch, „Surveillance2”, je obmedzené na účely auditov po prepustení, pretože neobsahuje názov dovozcu a/alebo deklaranta. Úplné nasadenie⁷⁴ databázy s názvom „Surveillance3”, ktorá obsahuje tieto a ďalšie relevantné informácie, sa neočakáva pred 1. októbrom 2018.

Zistili sme, že táto situácia sa obzvlášť vzťahuje na CR 42. V rámci tohto režimu dovozca so sídlom v členskom štáte 2 môže vymenovať zástupcu v členskom štáte 1, aby tam zrealizoval dovoz, čím sťaží vykonanie kontroly po prepustení.

Podľa úradu OLAF približne 57 % všetkých dovozov textilu a obuvi z Číny s podozrením na podhodnotenie je predmetom colného konania podľa CR 42, hoci len 16 % dovozov sa preclí v rámci tohto režimu.

Komisia tiež zistila počas inšpekcie vykonanej na Slovensku v decembri 2016, že hlavné riziko podhodnotenia bolo zistené pri dovozoch podľa CR 42, keď má dovozca zvyčajne sídlo v inom členskom štáte, čo sťažuje boj proti podhodnoteniu kontrolami po prepustení.

Chýbajúce kontroly oslobodenia od cla pre zásielky s nízkou hodnotou vedú k nedostatočnej výške uhradených ciel

V colných predpisoch sa stanovuje výnimka alebo oslobodenie od cla pre zásielky so zanedbateľnou hodnotou. Tovar, ktorého hodnota neprekračuje určitý prah, je oslobodený od cla a iných daní. Je to z toho dôvodu, že potenciálny výber príjmov zo zásielok s nízkou hodnotou nekompenzuje administratívne a obchodné náklady na zabezpečenie dodržiavania colných predpisov.

Rýchle rozšírenie elektronického obchodu túto situáciu zmenilo. Organizácia pre hospodársku spoluprácu a rozvoj (OECD) uznáva⁷⁵, že „v čase zavedenia oslobodenia od ciel pre dovozy s nízkou hodnotou internetový obchod neexistoval a objem dovozu, ktorý mal prospech z oslobodenia, bol pomerne malý”.

Na dodávky tovaru zakúpeného v nečlenských krajinách EÚ a prepraveného z podnikov k zákazníkom (B2C) sa vzťahuje oslobodenie od DPH (a ciel) pre zásielky s nízkou hodnotou, ak ich hodnota neprevyšuje prah 22 EUR. Ak hodnota tovaru prevyšuje 150 EUR, okrem DPH sa musí vybrať aj clo. Dar zaslaný jednou súkromnou osobou inej súkromnej osobe (P2P) je oslobodený od ciel a DPH, keď jeho hodnota neprevyšuje 45 EUR. Ak jeho hodnota prevyšuje 45 EUR, ale nie viac než 700 EUR bez DPH, môže sa uplatniť štandardná sadzba cla vo výške 2,5 %. Všetky tieto oslobodenia sa vzťahujú aj na tovar zakúpený on-line z nečlenských krajín EÚ.

Zistili sme, že elektronické colné systémy na prepustenie tovaru vo vybraných členských štátoch akceptovali i) dovozy so žiadosťou o oslobodenie od cla pre tovar so zanedbateľnou hodnotou, hoci jeho deklarovaná hodnota⁷⁶ bola vyššia než 150 EUR, a ii) dovoz komerčných zásielok deklarovaných ako dary.

Taktiež sme zistili, že aj doručovatelia, ktorí sú držiteľmi povolenia SHS, zneužívali oslobodenie dovozu od cla po nadobudnutí účinnosti delegovaného a vykonávacieho aktu CKÚ⁷⁷ 1. mája 2016. Je to obzvlášť závažné z toho dôvodu, že SHS sú povinní mať vnútorné kontroly schopné predísť nezákonným alebo neoprávneným transakciám alebo ich odhaliť⁷⁸.

Dôkazy, ktoré zhromaždilo Spojené kráľovstvo, poukazujú na elektronický obchod s nadmerne podhodnoteným tovarom dovezeným z Ďalekého východu a čoraz častejšie z USA, a to o 10 až 100-násobne oproti správnej hodnote.

Podľa belgickej colnej správy tovar zakúpený cez niektoré webové stránky mimo EÚ sa systematicky deklaruje ako tovar s hodnotou pod 22 EUR, hoci zaň zákazník zaplatí v skutočnosti viac⁷⁹.

A napokon, podľa štúdie firmy Copenhagen Economics⁸⁰ sa dovozné clo vyberá len zo 47 % spoplatniteľných poštových zásielok a tento neúplný výber dovozného cla sa priamo premieta do straty na clách v EÚ vo výške približne 0,25 mld. EUR.

K stratám na clách preto dochádza dvomi spôsobmi: i) podhodnotením tovaru tak, že je tovar nesprávne deklarovaný ako oprávnený na oslobodenie od cla pre zásielky s nízkou hodnotou; a ii) uplatňovaním oslobodenia na neoprávnený tovar, napr. tovar deklarovaný s hodnotou vyššou než 150 EUR, ktorý colný systém na prepustenie tovaru akceptuje, pretože je v ňom medzera, alebo obchodné zásielky (B2C) deklarované ako dary (P2P), pretože ich colné orgány nekontrolujú.

Je to možné aj v prípade doručovateľov, ktorí sú držiteľmi povolenia SHS, pretože majú prospech z nižšieho počtu fyzických kontrol a kontrol dokladov, čo zahŕňa aj menej kontrol v mieste dovozu a môže sa zohľadniť aj pri kontrolách po prepustení⁸¹.

Závery a odporúčania

V rámci auditu sme odpovedali na otázku, či dovozné postupy EÚ chránia jej finančné záujmy. Zistili sme závažné nedostatky, ktoré poukazujú na nedostatky právneho rámca, ako aj na neúčinné vykonávanie colných kontrol členskými štátmi pri dovoze, čo nepriaznivo ovplyvňuje finančné záujmy EÚ.

Chýbajúci odhad výpadku ciel nepriaznivo ovplyvňuje hodnotenie výkonnosti colnej únie z hľadiska ochrany finančných záujmov EÚ a bráni účinnému prideľovaniu zdrojov na jednotlivé oblasti, napr. podhodnotenie, alebo členské štáty, v ktorých sa zistili najvyššie potenciálne straty (pozri body 26 až 28).

Odporúčanie 1

S cieľom splniť požiadavku Európskeho parlamentu by Komisia mala vypracovať metodiku a od roku 2019 vykonávať pravidelný odhad výpadku ciel a zohľadňovať jeho výsledky pri prideľovaní zdrojov a stanovovaní operačných cieľov.

Cieľový dátum vykonania: 2019.

Členské štáty nemajú dostatočný finančný podnet, aby vykonávali colné kontroly a zlepšovali výber ciel pre rozpočet EÚ: Členské štáty, ktoré vykonávajú colné kontroly, ale nie sú úspešné v spätnom získaní, riskujú finančné dôsledky týchto strát, zatiaľ čo nelogicky členské štáty, ktoré tieto kontroly nevykonávajú, nemusia riskovať žiadne negatívne dôsledky. Okrem toho, jeden členský štát sa sťažoval, že čím viac bojuje proti podvodom, tým vyššie je riziko, že Komisia voči nemu vyvodí finančnú zodpovednosť (pozri body 29 až 32).

Hoci sa poskytuje financovanie v rámci akčných programov EÚ, nie je vždy spojené s ochranou finančných záujmov EÚ. Členské štáty neposkytujú vždy potrebné finančné zdroje na zavedenie komponentov, ktoré nie sú komponentmi Únie, pre európske informačné systémy, ktoré nie sú financované z akčných programov, čo vedie k možnému oneskoreniu vo vykonávaní CKÚ. Niektoré členské štáty, v ktorých sa nachádzajú hlavné miesta vstupu, pripúšťajú, že ich podiel finančných prostriedkov, ktoré si ponechávajú z TVZ, je príliš vysoký (pozri body 33 až 40).

Odporúčanie 2

Komisia by mala zvážiť všetky dostupné možnosti na posilnenie podpory vnútroštátnym colným správam pri ich dôležitej úlohe pre EÚ v novom viacročnom finančnom rámci (VFR), vrátane preskúmania primeranej sadzby nákladov spojených s výberom.

Cieľový dátum vykonania: do začiatku nasledujúceho VFR.

Odporúčanie 3

Komisia by mala navrhnúť, aby sa nasledujúce akčné programy EÚ, ktorými sa podporuje colná únia, využili tak, aby prispievali k finančnej udržateľnosti európskych colných informačných systémov.

Cieľový dátum vykonania: do začiatku nasledujúceho VFR.

Výmena informácií a spolupráca v oblasti colníctva funguje hladko. V rámci tohto auditu sa však zistilo, že stále existujú nedostatky v nástrojoch na výmenu informácií, a to z hľadiska obsahu aj ich používania (pozri body 41 až 69).

Odporúčanie 4

Komisia by mala:

1. v roku 2018 navrhnúť zmeny colných predpisov, na základe ktorých by bolo povinné označovať odosielateľa v dovoznom colnom vyhlásení;
2. byť presnejšia vo svojich požiadavkách uvedených v oznámeniach o vzájomnej pomoci, aby zabezpečila ich jednotné vykonávanie členskými štátmi.

Plánovaný dátum vykonania: okamžite.

Odporúčanie 5

Komisia by mala v roku 2018 vymenovať zahraničného kontaktného pracovníka úradu OLAF v nečlenských krajinách EÚ, v ktorých dochádza najčastejšie k podvodným prekládkam v bezcolnom pásme.

Z hľadiska jednotného uplatňovania colných predpisov EÚ sa integrovaný sadzobník Európskej únie (TARIC) uplatňuje jednotne v štyroch z piatich kontrolovaných členských štátov. V TARIC sú však retroaktívne zmeny, ktoré majú finančný dosah a členské štáty ich musia pozorne zaviesť. Členské štáty nekontrolujú náležite, či držitelia v čase dovozu skutočne používajú rozhodnutia o záväzných informáciách o nomenklatúrnom zatriedení tovaru (ZINZ). Hoci sa v CKÚ dáva Komisii právomoc vydávať rozhodnutia o určovaní colnej hodnoty platné v celej EÚ, Komisia to zatiaľ neurobila (pozri body 70 až 88).

Odporúčanie 6

Komisia by mala:

1. v členských štátoch dôkladne následne skontrolovať ich kontroly súladu s rozhodnutiami o ZINZ; a
2. bezodkladne umožniť vydávanie rozhodnutí o určovaní colnej hodnoty platných v celej EÚ tak, ako sme to odporučili v osobitnej správe č. 23/2000.

Členské štáty majú rôzne prístupy k colným kontrolám, pokiaľ ide o riešenie podhodnotenia, nesprávne označenie pôvodu, nesprávne zatriedenie a uloženie colnej pokuty. Pre colné orgány je výzvou dosiahnuť rovnováhu medzi potrebou podporovať obchod rýchlejšími, bezproblémovými dovoznými postupmi a potrebou vykonávať colné kontroly. Ťažkopádne colné kontroly môžu mať vplyv na voľbu colného úradu dovozu dovozcom a prístavy (letiská) s menším počtom colných kontrol priťahujú viac prepravy. Dvor audítorov zistil prípady „vyberania si miesta dovozu“, t. j. obchodníci si vyberú doviesť podhodnotený tovar do členských štátov s ľahšími kontrolami (pozri body 89 až 110).

Odporúčanie 7

Komisia by mala navrhnúť legislatívne zmeny, ktoré by od roku 2021 umožnili uložiť finančné opravy tým členským štátom, ktoré neriešia riziká primerane a prípadne podporujú „vyberanie si miest dovozu”.

Pre nedostatok údajov členské štáty nevykonávajú analýzu rizika na fiškálne účely vo fáze pred príchodom alebo po informovaní o príchode tovaru v priestoroch obchodníkov. Okrem toho, v piatich kontrolovaných členských štátoch colní úradníci môžu ignorovať kontroly navrhované ich vnútroštátnym systémom riadenia rizík bez schválenia nadriadeným. Pokiaľ ide o zjednodušené postupy, členské štáty nekompenzujú znížený počet kontrol pri prepustení kontrolami po prepustení. Navyše ak obchodník realizuje dovozy do iného členského štátu, ako je členský štát, v ktorom má sídlo, takéto dovozy sú zriedka kontrolované ex-post. Členské štáty čelia ťažkostiam zabezpečiť, aby obchodníci dodržiavali oslobodenie od cla pre zásielky s nízkou hodnotou, čo vedie k stratám pre národné rozpočty i rozpočet EÚ. Zistili sme, že SHS pôsobiaci v doručovateľskom sektore zneužívajú toto oslobodenie (pozri body 111 až 141).

Odporúčanie 8

Komisia by v roku 2018 mala:

1. navrhnúť legislatívne opatrenie, ktorým sa stanoví povinnosť poskytovať dodatočné údaje umožňujúce vykonať analýzu finančných rizík vo fáze pred príchodom tovaru a po oznámení o príchode tovaru v priestoroch obchodníkov;
2. zlepšiť databázu Surveillance na identifikovanie príjemcu pri uplatnení colného režimu 42; a
3. vyšetrovať zneužívanie oslobodenia od cla pre zásielky tovaru prostredníctvom elektronického obchodu s nečlenskými krajinami EÚ.

Odporúčanie 9

Členské štáty by mali okamžite:

1. podmieniť obchádzanie kontrol navrhnuté konkrétnym rizikovým filtrom predchádzajúcim alebo okamžitým súhlasom nadriadeného;
2. zaviesť kontroly v ich elektronických colných systémoch na prepustenie tovaru s cieľom blokovať schválenie dovozných colných vyhlásení, v ktorých sa žiada oslobodenie od cla pre zásielky s nízkou hodnotou tovaru s deklarovanou hodnotou nad 150 EUR alebo pre obchodné zásielky (B2C) deklarované ako dary (P2P);
3. overovať ex-post, či obchodníci dodržiavajú oslobodenie od cla pre zásielky s nízkou hodnotou, vrátane SHS;
4. stanoviť plány vyšetrovania s cieľom riešiť zneužívanie oslobodenia od cla na tovar z elektronického obchodu s nečlenskými krajinami EÚ.

Túto správu prijala komora IV, ktorej predsedá Baudilio TOMÉ MUGURUZA, člen Dvora audítorov, v Luxemburgu na svojom zasadnutí dňa 7. novembra 2017.

Za Dvor audítorov

Klaus-Heiner LEHNE
predseda

Glosár

Audit po prepustení: Kontrola podnikateľských subjektov prostredníctvom preskúmania ich účtov, záznamov a systémov na zabezpečenie dodržiavania colných pravidiel a hodnotenie rizík súvisiacich s ich podnikaním.

Colná únia: Preferenčný obchodný režim, na základe ktorého si obchodní partneri navzájom udeľujú preferenčný prístup k svojim výrobkom a službám s cieľom uľahčiť vzájomný obchod. Vedie k recipročnému odstráneniu ciel a kvót na príslušných územiach, diskriminácii obchodu s nečlenskými krajinami a vytvoreniu spoločného colného sadzobníka medzi týmito krajinami.

Colné konanie: Postup vybavenia colných formalít, aby mal žiadateľ tovar k dispozícii.

Colné kontroly: Osobitné činnosti, ktoré vykonávajú colné orgány na zabezpečenie dodržiavania colných predpisov a iných právnych predpisov upravujúcich vstup, výstup, tranzit, pohyb, skladovanie a konečné použitie tovaru prepravovaného medzi colným územím Únie a krajinami alebo územiami mimo územia Únie a prítomnosť a pohyb tovaru, ktorý nie je tovarom Únie, a tovaru prepusteného do režimu konečné použitie v rámci colného územia Únie.

Colné orgány: Colné správy členských štátov a akékoľvek iné orgány zodpovedné za uplatňovanie colných predpisov.

Colné predpisy: Súbor právnych predpisov pozostávajúci z: Kódexu a jeho doplňujúcich a vykonávacích ustanovení prijatých na úrovni Únie alebo členského štátu, spoločného colného sadzobníka, právnych predpisov ustanovujúcich systém Únie na oslobodenie od cla a medzinárodných dohôd obsahujúcich colné ustanovenia v rozsahu, v akom sú uplatniteľné v Únii.

Colné riziko: Pravdepodobnosť vážená dosahom výskytu udalosti v súvislosti so vstupom, výstupom, tranzitom, pohybom alebo konečným použitím tovaru prepravovaného medzi colným územím Únie a krajinami alebo územiami mimo územia Únie a prítomnosť tovaru, ktorý nie je tovarom Únie, v rámci colného územia Únie, ktorý by bránil správnemu uplatneniu opatrení Únie alebo vnútroštátnych opatrení, ohrozil finančné záujmy Únie a jej členských štátov alebo by predstavoval ohrozenie bezpečnosti a ochrany Únie a jej obyvateľov, zdravia ľudí, zvierat alebo rastlín, životného prostredia alebo spotrebiteľov.

Colné vyhlásenie: Úkon, ktorým osoba v predpísanej forme a predpísaným spôsobom prejavuje svoju vôľu, aby bol tovar prepustený do navrhovaného colného režimu, a ak je to vhodné, uvedie všetky konkrétne opatrenia, ktoré sa majú uplatniť.

Colný režim 42: Režim, ktorý využíva dovozca na získanie oslobodenia od DPH pri preprave dovážaného tovaru do iného členského štátu. DPH sa odvádza v členskom štáte určenia.

Colný režim: Uplatnenie jedného z týchto režimov, do ktorých môže byť tovar zaradený v súlade s Colným kódexom: prepustenie do voľného obehu, osobitné colné režimy, vývoz.

Colný status: Stav tovaru buď ako tovaru Únie alebo tovaru, ktorý nie je tovarom Únie.

Členský štát dovozu: Členský štát, prostredníctvom ktorého je tovar fyzicky dovážaný do EÚ a z ktorého je prepustený do voľného obehu.

Dovozné clo: Clo, ktoré sa má zaplatiť pri dovoze tovaru.

Dovozné konanie: Uplatnenie colného režimu „prepustenie do voľného obehu“, po ktorom sa tovar môže predať alebo spotrebovať na trhu EÚ.

Fyzická kontrola: Preskúmanie tovaru vrátane podrobného prepočítania a odberu vzoriek na prekontrolovanie súladu so sprievodným colným vyhlásením k tovaru.

Iné kontroly po prepustení: Kontroly správnosti, úplnosti a platnosti informácií zaznamenaných v colných vyhláseniach (napr. opis tovaru, hodnota a množstvo) alebo iných dokumentoch (napr. dovozné licencie, osvedčenia o pôvode) vykonané po dovoze tovaru.

Kontrola dokladov: Kontrola správnosti, úplnosti a platnosti informácií zaznamenaných v colných vyhláseniach (napr. opis tovaru, hodnota a množstvo) alebo iných dokumentoch (napr. dovozné licencie, osvedčenia o pôvode).

Predbežné colné vyhlásenie o vstupe: Úkon, ktorým osoba v predpísanej forme, predpísaným spôsobom a v stanovenej lehote informuje colné orgány, že tovar vstúpi na colné územie Únie.

Predloženie tovaru colným orgánom: Informovanie colných orgánov o príchode tovaru na colný úrad alebo akékoľvek iné miesto určené alebo schválené colnými orgánmi.

Prepustenie tovaru: Úkon, pri ktorom colné orgány dajú tovar k dispozícii na účely stanovené v colnom režime, do ktorého boli zaradené.

Prioritné oblasti kontroly: Súčasť spoločného rámca riadenia rizík, ktorý zahŕňa konkrétne colné režimy, druhy tovaru, dopravné trasy, spôsoby dopravy alebo hospodárske subjekty, ktoré sú počas určitého obdobia predmetom intenzívnejších analýz rizika a colných kontrol.

Riadenie rizík: Systematické zisťovanie rizík, a to aj prostredníctvom náhodných kontrol, a vykonávanie všetkých potrebných opatrení na obmedzenie vystavenia riziku.

Rizikový profil: Spojenie rizikových kritérií a oblastí kontroly (napr. druh tovaru, krajina pôvodu), z ktorého vyplýva existencia rizika a ktorého výsledkom je návrh na vykonanie opatrenia kontroly.

Rozhodnutie: Akýkoľvek úkon colných orgánov týkajúci sa colných predpisov, ktorým sa rozhoduje v konkrétnom prípade a ktorý má právne účinky na príslušnú osobu alebo osoby.

Tovar, ktorý nie je tovarom Únie: Tovar, ktorý nie je tovarom Únie alebo ktorý stratil staus tovaru Únie.

Tovar Únie: Tovar, ktorý patrí do jednej z týchto kategórií:

1. tovar úplne získaný na colnom území Únie bez toho, aby bol k nemu pridaný tovar dovezený z krajín alebo území mimo colného územia Únie;
2. tovar, ktorý vstúpil na colné územie Únie z krajín alebo území mimo tohto územia a bol prepustený do voľného obehu;
3. tovar získaný alebo vyrobený na colnom území Únie výlučne z tovaru uvedeného v písmene b) alebo z tovaru uvedeného v písmenách a) a b).

Vyberanie si miesta dovozu: Vyberanie si colného miesta dovozu s menším počtom kontrol s cieľom nezákonne zaplatiť nižšie clo.

Vzájomná pomoc: Akýkoľvek úkon colnej správy v mene alebo v spolupráci s inou colnou správou na účely náležitého uplatňovania colných predpisov a na účely prevencie, vyšetrovania a potlačenia colných priestupkov.

Skratky

ADD: Antidumpingové clá

AFIS: Informačný systém pre boj proti podvodom

AS: Administratívna spolupráca

B2C: Vzťah medzi podnikom a zákazníkom (Business to Consumer)

CIS: Colný informačný systém

CKÚ: Colný kódex Únie

CR 42: Colný režim 42

CRMS: Spoločný colný systém riadenia rizika

CSM: Správa o stave kontajnerov

CUP: Výkonnosť colnej únie

DA CKÚ: Delegovaný akt Colného kódexu Únie

DPH: Daň z pridanej hodnoty

DVP: Dohody o vzájomnej pomoci

ENS: Predbežné colné vyhlásenie o vstupe

EP: Európsky parlament

EÚ: Európska únia

FCLO: Zahraničný colný styčný úradník

GR BUDG: Generálne riaditeľstvo pre rozpočet

GR TAXUD: Generálne riaditeľstvo pre dane a colnú úniu

HMRC: Britská daňová a colná správa

HND: Hrubý národný dôchodok

JCD: Jednotný colný doklad

JRC: Spoločné výskumné centrum

OAS: Opatrenia administratívnej spolupráce

OECD: Organizácia pre hospodársku spoluprácu a rozvoj

OLAF: Európsky úrad pre boj proti podvodom

OLO: Zahraničný kontaktný pracovník

P2P: Súkromná osoba súkromnej osobe (Private to private)

POR: Preferenčný obchodný režim

RIF: Informačný formulár o rizikách

SHS: Schválený hospodársky subjekt

SMS: Systém riadenia vzoriek

TARIC: Integrovaný colný sadzobník Spoločenstva

TVZ: Tradičné vlastné zdroje

VA CKÚ: Vykonávací akt Colného kódexu Únie

VC: Vyrovnávacie clo

VP: Vzájomná pomoc

WCO: Svetová colná organizácia (World Customs Organisation)

ZINZ: Záväzné informácie o nomenklatúrnom zatriedení tovaru

Audítorský tím

V osobitných správach Dvora audítorov sa predkladajú výsledky jeho auditov, ktoré sa týkajú politík a programov EÚ alebo tém riadenia súvisiacich s konkrétnymi rozpočtovými oblasťami. EDA vyberá a navrhuje tieto audítorské úlohy tak, aby mali maximálny dosah, pričom sa zohľadňujú riziká pre výkonnosť či zhodu, výška súvisiacich príjmov alebo výdavkov, budúci vývoj a politický a verejný záujem.

Túto správu vypracovala audítorská komora IV, ktorej predsedá člen EDA Baudilio Tomé Muguruza a ktorá sa zameriava na oblasti regulácie trhov a konkurencieschopnej ekonomiky. Audit sa vykonával pod vedením člena EDA Pietra Russa. Pri vypracovaní správy mu podporu poskytli Chiara Cipriani, vedúca kabinetu, Benjamin Jakob, atašé, Paul Stafford, hlavný manažér a Carlos Soler Ruiz, vedúci úlohy. Audítorský tím tvorili Dan Danielescu, Maria Echanove, Josef Edelmann, Benny Fransen a Francois Gautier.

Kontakt

EURÓPSKY DVOR AUDÍTOROV
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxembourg
LUXEMBOURG

Tel. +352 4398-1
Otázky: eca.europa.eu/sk/Pages/ContactForm.aspx
Webová stránka: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditorsECA

Viac doplňujúcich informácií o Európskej únii je k dispozícii na internete. Sú dostupné cez server Európa (http://europa.eu).

Luxemburg: Úrad pre vydávanie publikácií Európskej únie, 2017.

© Európska únia, 2017

Rozmnožovanie je povolené len so súhlasom autora. V prípade použitia či šírenia fotografií a iných materiálov, na ktoré sa nevzťahujú autorské práva Európskej únie, je potrebné žiadať povolenie priamo od držiteľov autorských práv.

OBRÁŤTE SA NA EÚ

Osobne
V rámci celej EÚ existujú stovky informačných centier Europe Direct. Adresu centra najbližšieho k vám nájdete na tejto webovej stránke: http://europa.eu/contact

Telefonicky alebo e-mailom
Europe Direct je služba, ktorá odpovedá na vaše otázky o Európskej únii. Túto službu môžete kontaktovať:

• prostredníctvom bezplatného telefónneho čísla: 00 800 6 7 8 9 10 11 (niektorí operátori môžu tieto hovory spoplatňovať),
• prostredníctvom štandardného telefónneho čísla: +32 22999696, alebo
• e-mailom na tejto webovej stránke: http://europa.eu/contact.

VYHĽADÁVANIE INFORMÁCIÍ O EÚ

Online
Informácie o Európskej únii sú dostupné vo všetkých úradných jazykoch Európskej únie na webovej stránke Europa: http://europa.eu

Publikácie EÚ
Publikácie EÚ, bezplatné alebo platené, si môžete stiahnuť alebo objednať z kníhkupectva EU Bookshop na webovej stránke: http://op.europa.eu/eubookshop. Ak chcete získať viac než jeden výtlačok bezplatných publikácií, obráťte sa na službu Europe Direct alebo vaše miestne informačné centrum (pozri http://europa.eu/contact).

Právo EÚ a súvisiace dokumenty
Prístup k právnym informáciám EÚ vrátane všetkých právnych predpisov EÚ od roku 1951 vo všetkých úradných jazykoch nájdete na webovej stránke EUR-Lex: http://eur-lex.europa.eu

Otvorený prístup k údajom z EÚ
Portál otvorených dát EÚ (http://data.europa.eu/euodp) poskytuje prístup k súborom dát z EÚ. Dáta možno stiahnuť a opätovne použiť bezplatne na komerčné aj nekomerčné účely.