Os auditores examinaram se a Comissão Europeia e os Estados-Membros asseguram que os procedimentos de importação protegem os interesses financeiros da UE.

Síntese

Sobre o presente relatório

As mercadorias que entram na UE em proveniência do exterior da União Europeia são sujeitas a controlos aduaneiros dos Estados-Membros antes de serem introduzidas em livre prática na UE. O Tribunal examinou se a Comissão Europeia e os Estados-Membros asseguram que os procedimentos de importação protegem os interesses financeiros da UE. O Tribunal detetou insuficiências e lacunas importantes, que indicam que os controlos não são aplicados de forma eficaz, o que prejudica as finanças da UE. O Tribunal formula várias recomendações à Comissão e aos Estados-Membros tendo em vista a melhoria da conceção e da realização dos controlos.

Sobre os controlos aduaneiros

Os controlos aduaneiros apenas podem garantir a proteção dos interesses financeiros da UE se tiverem por base regras comuns e forem realizados de forma harmonizada e normalizada pelos Estados-Membros.

No momento da entrada, as autoridades aduaneiras do Estado-Membro de importação devem solicitar ao importador que pague ou que garanta o pagamento dos direitos aduaneiros devidos pelas mercadorias importadas. Contudo, os importadores podem, deliberadamente, reduzir ou fugir à sua dívida aduaneira, por exemplo, subavaliando as mercadorias, declarando um país de origem falso ou mudando para uma classificação de produto com um direito de importação mais baixo.

Os direitos aduaneiros representam 14% do orçamento da UE. A evasão a estes direitos agrava a lacuna em termos de direitos aduaneiros e deve ser compensada por contribuições RNB mais elevadas dos Estados-Membros. Em última análise, o custo é suportado pelos contribuintes europeus.

A forma como o Tribunal realizou a auditoria

O Tribunal examinou se os controlos aduaneiros na UE protegem os seus interesses financeiros e se a Comissão e os Estados-Membros conceberam procedimentos de importação rigorosos para proteger esses interesses.

O que o Tribunal constatou

O Tribunal detetou insuficiências graves, que indicam a existência de lacunas no quadro jurídico aduaneiro, bem como uma aplicação ineficaz dos controlos aduaneiros das importações, o que prejudica os interesses financeiros da UE.

Os Estados-Membros não têm incentivos financeiros suficientes para realizarem controlos aduaneiros. Os Estados-Membros que realizam controlos aduaneiros, mas não conseguem recuperar perdas de receitas da UE, arriscam consequências financeiras, enquanto aqueles que não realizam controlos podem não sofrer essas consequências.

Os Estados-Membros registaram progressos no sentido da aplicação uniforme da legislação aduaneira. Não obstante, adotam abordagens diferentes em termos de controlos aduaneiros destinados a resolver a subavaliação, a indicação incorreta da origem e a classificação incorreta das mercadorias, bem como de imposição de sanções aduaneiras. Os controlos aduaneiros complexos podem afetar a escolha da estância aduaneira da importação por parte dos operadores económicos e os (aero)portos com menor número de controlos aduaneiros podem atrair mais tráfego.

Continuam a existir várias lacunas nos Estados-Membros no que diz respeito ao controlo das importações.

O que o Tribunal recomenda

O Tribunal formula as seguintes recomendações à Comissão e aos Estados-Membros.

A Comissão deve:

1. para poder dar resposta ao pedido do Parlamento Europeu, desenvolver uma metodologia e realizar estimativas periódicas da lacuna em termos de direitos aduaneiros a partir de 2019 e ter em conta o seu resultado na afetação de recursos e na definição de objetivos operacionais;
2. considerar todas as opções disponíveis para reforçar o apoio aos serviços aduaneiros nacionais no seu importante papel na UE no âmbito do novo Quadro Financeiro Plurianual, incluindo uma revisão da taxa adequada das despesas de cobrança;
3. no próximo Quadro Financeiro Plurianual, propor que os próximos programas de ação da UE, que apoiam a União Aduaneira, sejam utilizados para contribuir para a sustentabilidade financeira dos sistemas de informação aduaneira europeus;
4. ser mais precisa nos pedidos incluídos numa comunicação de assistência mútua a fim de assegurar a sua aplicação uniforme pelos Estados-Membros;
5. propor alterações à legislação aduaneira em 2018 com o fim de tornar obrigatória a indicação do expedidor na declaração aduaneira de importação.

Os Estados-Membros devem:

1. impor o requisito de autorização hierárquica prévia ou imediata para ignorar controlos sugeridos por um determinado filtro de risco;
2. introduzir, nos respetivos sistemas eletrónicos de desalfandegamento, controlos que bloqueiem as declarações de importação que requeiram a franquia de direitos para mercadorias com um valor declarado superior a 150 euros ou para remessas comerciais declaradas como presentes;
3. estabelecer planos de investigação para lutar contra o abuso desta franquia na troca de mercadorias de comércio eletrónico com países terceiros.

Introdução

Em 2018, a UE celebrará o 50º aniversário da União Aduaneira. Uma União Aduaneira significa a ausência de direitos aduaneiros e de quotas nas fronteiras internas entre os Estados-Membros e o estabelecimento de direitos de importação comuns sobre importações provenientes de países terceiros. A União Aduaneira, bem como a política comercial comum, são áreas da competência exclusiva da UE¹, no âmbito das quais se define a maior parte da política aduaneira e adota a legislação aduaneira. Não obstante, a responsabilidade pela aplicação da legislação aduaneira cabe prioritariamente aos Estados-Membros².

Apesar da abolição das fronteiras internas, as mercadorias que entram nos Estados-Membros em proveniência do exterior do território aduaneiro da UE estão sujeitas a controlos aduaneiros e ao pagamento de eventuais direitos aduaneiros antes de serem introduzidas em livre prática na UE.

A introdução em livre prática de mercadorias importadas significa que as mercadorias podem circular livremente no mercado único da UE como qualquer produto originário da UE³. Assim, quando da entrada, a administração aduaneira do Estado-Membro de importação deve exigir ao importador que pague ou garanta o pagamento dos direitos aduaneiros devidos pelas mercadorias importadas.

Os direitos aduaneiros, a par das quotizações sobre o açúcar (coletivamente conhecidos por recursos próprios tradicionais, RPT), constituem uma fonte de receitas importante para o orçamento da UE, para o qual são transferidos após dedução das despesas de cobrança. Em 2016, os RPT representaram 14% das receitas da UE e ascenderam a 20,1 mil milhões de euros.

As autoridades aduaneiras procuram alcançar vários objetivos e devem afetar a cada um deles uma parte dos limitados recursos de que dispõem. Procuram atingir objetivos como a aplicação de medidas não fiscais destinadas a melhorar a segurança interna da UE, protegendo a União contra o comércio desleal e ilegal, e a proteger o ambiente. A luta contra o terrorismo passou a constituir uma prioridade das autoridades aduaneiras, que são igualmente responsáveis pela cobrança dos direitos aduaneiros, dos impostos especiais de consumo e do imposto sobre o valor acrescentado (IVA) devidos na importação.

Encontrar um equilíbrio entre a necessidade de facilitar o comércio, com procedimentos de importação mais rápidos e fluidos, e a necessidade de realizar controlos aduaneiros constitui um desafio para as autoridades aduaneiras. Os controlos aduaneiros complexos podem afetar a escolha da estância aduaneira da importação por parte dos operadores económicos e os (aero)portos com menor número de controlos aduaneiros podem atrair mais tráfego.

A obrigação de pagamento de direitos aduaneiros no momento da autorização de saída das mercadorias depende de três fatores: i) o valor aduaneiro das mercadorias importadas, quando os direitos constituem uma percentagem desse valor (ad valorem); ii) a origem das mercadorias; iii) a classificação pautal das mercadorias, que, combinada com a origem, determina a taxa dos direitos aduaneiros a aplicar sobre o valor aduaneiro.

Como ocorre a evasão aos direitos aduaneiros

O importador pode reduzir deliberadamente o montante dos direitos aduaneiros a pagar mediante:

1. a subavaliação, ou seja, a declaração pelo importador de um valor de mercadorias importadas inferior ao valor real, muitas vezes acompanhada da apresentação de documentos comerciais falsos;
2. a indicação incorreta da origem, ou seja, a declaração pelo importador de um falso país de origem das mercadorias importadas;
3. a classificação incorreta, ou seja, a mudança para uma classificação de produto com um direito de importação mais baixo;
4. uma combinação dos elementos anteriores.

Por último, os importadores podem abusar de uma franquia aduaneira solicitando a isenção de mercadorias não elegíveis.

A lacuna em termos de direitos aduaneiros e o seu impacto

A evasão aos direitos aduaneiros agrava a lacuna em termos de direitos aduaneiros, definida num estudo do Parlamento Europeu⁴ como a diferença entre o nível teórico dos direitos de importação que deveriam ser cobrados em relação a toda a economia e os direitos de importação efetivamente cobrados. Qualquer lacuna na cobrança dos direitos aduaneiros tem de ser compensada por contribuições mais elevadas do rendimento nacional bruto (RNB) dos Estados-Membros e, em última análise, suportada pelos contribuintes europeus.

Como fazer face à evasão aos direitos aduaneiros: controlos aduaneiros e intercâmbio de informações

As mercadorias importadas para a UE estão sujeitas a controlos aduaneiros. Esses controlos aduaneiros apenas podem garantir o bom funcionamento do mercado interno e a proteção dos interesses financeiros da UE se tiverem por base regras comuns e forem realizados de forma harmonizada e normalizada pelos Estados-Membros.

Os controlos aduaneiros das importações podem ser realizados:

1. antes da chegada das mercadorias ao território da UE (controlos prévios) ou no local de descarga (controlos a priori);
2. no momento da importação das mercadorias (controlos de desalfandegamento);
3. após a importação das mercadorias, quando estas já estão em livre prática. São os controlos após a autorização de saída. Estes controlos podem ser baseados em auditorias (auditorias a posteriori) ou em transações (outros controlos após a autorização de saída).

Uma vez que a UE não possui quadros harmonizados de controlo e gestão dos riscos, a combinação e a prevalência de cada uma destas três formas de controlo varia entre os Estados-Membros. Se os controlos efetuados antes e durante o desalfandegamento forem menos eficazes, os riscos remanescentes que afetam a cobrança de direitos aduaneiros devem ser atenuados após o desalfandegamento.

As autoridades aduaneiras devem trocar informações com outros países relativas ao comércio internacional para assegurar o cumprimento das disposições aduaneiras e a cobrança da totalidade das receitas. Esta prática é conhecida por assistência administrativa mútua.

O intercâmbio de informações pode ocorrer ao nível da UE, entre Estados-Membros ou entre os Estados-Membros e a Comissão, ou a nível internacional, com países terceiros. O intercâmbio de informações ao nível da UE é realizado no âmbito do regulamento relativo à assistência mútua ou do sistema de gestão de riscos aduaneiros, no caso das informações sobre riscos.

As autoridades aduaneiras podem igualmente cooperar entre si e trocar informações e boas práticas através de ações conjuntas, seminários, cursos de formação, grupos de projeto, visitas de trabalho e operações transfronteiriças financiadas pelos programas de ação da UE. Dois importantes programas de ação da UE financiam o intercâmbio de informações e a cooperação entre autoridades aduaneiras tendo em vista a proteção dos interesses financeiros da UE: o Alfândega 2013/2020 e o Hercule II/III.

O Alfândega 2013 consagrou quase 325 milhões de euros durante os seis anos da sua execução "a apoiar e a complementar as ações realizadas pelos Estados-Membros destinadas a assegurar o funcionamento efetivo do mercado interno no domínio aduaneiro"⁵. O Alfândega 2020 apoia o funcionamento da União Aduaneira. O regulamento que cria o programa estabelece vários objetivos específicos com vista a apoiar as autoridades aduaneiras na proteção dos interesses financeiros e económicos da UE e prevê um financiamento de quase 525 milhões de euros para o período de 2014-2020.

O Hercule II era um programa de ação da UE que financiava ações destinadas a prevenir e a combater a fraude, a corrupção e quaisquer outras atividades ilícitas que afetassem os interesses financeiros da União, tendo disponibilizado quase 100 milhões de euros para medidas antifraude entre 2007 e 2013. Foi sucedido pelo programa Hercule III, com um orçamento de 105 milhões de euros para o período de 2014-2020.

As autoridades aduaneiras trocam informações e cooperam com países terceiros no âmbito de acordos internacionais, como regimes comerciais preferenciais, acordos de assistência mútua e acordos de cooperação administrativa (ACA).

Os regimes comerciais preferenciais permitem que os parceiros comerciais se concedam mutuamente condições preferenciais no âmbito das suas trocas comerciais. Estes regimes podem ser recíprocos ou unilaterais. Os acordos de assistência mútua proporcionam uma base jurídica para os pedidos de informações a países terceiros tendo em vista, em especial, prevenir, investigar e combater operações que violem a legislação aduaneira.

O Organismo Europeu de Luta Antifraude (OLAF) da Comissão Europeia celebra ACA com autoridades de países terceiros e serviços administrativos de investigação pertencentes a organizações internacionais. Visam fornecer orientações práticas para a cooperação operacional do OLAF com autoridades parceiras, nomeadamente mediante a designação de um ponto de contacto.

Âmbito e método da auditoria

A auditoria avaliou se a Comissão e os Estados-Membros conceberam procedimentos de importação rigorosos para proteger os interesses financeiros da UE.

O Tribunal visitou autoridades aduaneiras de cinco Estados-Membros: Espanha, Itália, Polónia, Roménia e Reino Unido. A seleção dos Estados-Membros baseou-se nos seguintes critérios de risco: i) a importância da contribuição dos respetivos RPT para o orçamento da UE; ii) a incidência de subavaliação no Estado-Membro; iii) a proporção de controlos baseados em auditorias no total de controlos após a autorização de saída.

A auditoria abrangeu o período compreendido entre 2007 e 2017. O Tribunal realizou a auditoria em duas fases (para mais informações sobre o método de auditoria, consultar o anexo I e o anexo II):

1. Primeira fase: trabalhos preparatórios na Comissão e nos Estados-Membros, incluindo uma visita aos serviços da Comissão (DG Fiscalidade e União Aduaneira, DG Orçamento, OLAF e Centro Comum de Investigação - JRC) e à Organização Mundial das Alfândegas (OMA) para recolher informações e dados que pudessem ser úteis para os trabalhos de auditoria no terreno nos Estados-Membros. Esta fase permitiu igualmente avaliar a legislação e os procedimentos aduaneiros relativamente às normas da OMA⁶. Para verificar se os controlos aduaneiros e os procedimentos de gestão dos riscos funcionam corretamente, antes de cada visita a um Estado-Membro o Tribunal selecionou quatro amostras de importações de risco e uma amostra de auditorias realizadas pelas autoridades aduaneiras;
2. Segunda fase: trabalhos de auditoria no terreno na Comissão (Direção-Geral da Fiscalidade e da União Aduaneira (DG Fiscalidade e União Aduaneira), Direção-Geral do Orçamento (DG Orçamento) e OLAF) e nos Estados-Membros selecionados, prestando especial atenção aos sistemas e controlos.

Observações

O atual sistema não confere prioridade à importância dos direitos aduaneiros enquanto fonte de financiamento do orçamento da UE

O relatório do Grupo de Alto Nível sobre os Recursos Próprios⁷ destaca os RPT como uma referência das receitas genuínas da UE. No entanto, a UE ainda não efetuou uma estimativa da lacuna em termos de direitos aduaneiros, existem desincentivos à realização de controlos pelos Estados-Membros e o financiamento dos programas aduaneiros da UE não assegura integralmente a sustentabilidade financeira da União Aduaneira ou nem sempre está associado à proteção dos interesses financeiros da UE.

A Comissão não efetuou uma estimativa da lacuna em termos de direitos aduaneiros

Em 2013, o Parlamento Europeu convidou a Comissão⁸ a "recolher dados fiáveis acerca da lacuna em termos de direitos aduaneiros e de IVA nos Estados-Membros, bem como apresentar semestralmente ao Parlamento relatórios nesta matéria". A Comissão não deu resposta a este pedido no que respeita à lacuna em termos de direitos aduaneiros, apesar de financiar regularmente estudos sobre a dimensão da lacuna em termos de IVA. A Comissão publica uma comparação anual entre os RPT adicionais apurados resultantes das suas atividades de controlo e o montante efetivamente cobrado. Esse valor não pode, de forma alguma, ser considerado a lacuna em termos de direitos aduaneiros, definida no ponto 10.

O OLAF calculou as potenciais perdas de direitos aduaneiros e de IVA devidas à subavaliação de importações de têxteis e calçado da China para o Reino Unido. As perdas potenciais de direitos aduaneiros calculadas equivalem a aproximadamente 2 mil milhões de euros para o período de 2013-2016. O OLAF está a avaliar se existem quaisquer perdas potenciais noutros Estados-Membros, incluindo os outros quatro da amostra do Tribunal.

Uma estimativa anual da lacuna em termos de direitos aduaneiros permitiria avaliar o desempenho da União Aduaneira em termos de proteção dos interesses financeiros da UE e ajudaria a Comissão e os Estados-Membros a orientar os recursos para os domínios em que são mais necessários.

Existem desincentivos à realização de controlos aduaneiros pelos Estados-Membros

As autoridades aduaneiras dos Estados-Membros são responsáveis pela cobrança dos direitos aduaneiros: devem tomar todas as medidas necessárias para que esses direitos sejam devidamente transferidos para o orçamento da UE e para proteger os interesses financeiros da UE⁹. Para o assegurar, a Comissão inspeciona todos os anos as autoridades aduaneiras dos Estados-Membros.

A Comissão pode responsabilizar financeiramente um Estado-Membro em caso de erros administrativos¹⁰. Os Estados-Membros que não realizam controlos aduaneiros podem não correr esse risco. Por exemplo, o Tribunal constatou que, no Reino Unido, os operadores insolventes são excluídos da população visada por um projeto de controlo após a autorização de saída. Aliás, um Estado-Membro queixou-se de que quanto mais lutar contra a fraude maior é o risco de a Comissão o responsabilizar financeiramente.

Se realizarem um controlo após a autorização de saída e detetarem que os direitos aduaneiros pagos foram inferiores aos devidos, as autoridades aduaneiras devem cobrar os direitos devidos. As autoridades aduaneiras notificam o devedor do montante em dívida através de um aviso para pagamento a posteriori. As estatísticas da Comissão revelam que, com exceção da Polónia, o número de avisos para pagamento a posteriori diminuiu nos Estados-Membros selecionados¹¹ (ver figura 1).

Fonte: Base de dados OWNRES.

Dada a ausência de uma estimativa da lacuna em termos de direitos aduaneiros, não é possível avaliar se este facto se deve a uma tendência de diminuição da eficácia dos controlos após a autorização de saída ou a uma redução da lacuna.

O subfinanciamento dos sistemas informáticos transeuropeus pode atrasar a aplicação do Código Aduaneiro da União

A plena aplicação do Código Aduaneiro da União (CAU) está indissociavelmente ligada ao desenvolvimento dos sistemas informáticos necessários. A implantação de todos os sistemas eletrónicos exigidos pelo CAU deverá estar concluída em 31 de dezembro de 2020. Após essa data, as técnicas de processamento eletrónico de dados devem passar a constituir a regra e as autoridades aduaneiras da UE deixarão de utilizar papel.

Segundo a avaliação final do programa de ação Alfândega 2013¹², os investimentos nacionais insuficientes poderão atrasar a implantação dos sistemas aduaneiros à escala da UE. Este programa financiou as especificações da UE dos sistemas informáticos transeuropeus, sendo os custos de tornar os sistemas nacionais compatíveis com as especificações da UE suportados pelos Estados-Membros.

Na mesma avaliação, afirma-se que, segundo funcionários dos Estados-Membros, os custos para as administrações nacionais são da mesma ordem de grandeza que os suportados pela Comissão e que a execução e atualização dos sistemas europeus podem ser particularmente onerosas para os Estados-Membros se os sistemas nacionais forem complexos e não houver integração dos sistemas nacionais. Contudo, alguns componentes dos sistemas de informação europeus não são financiados pelo Alfândega 2020, mas sim suportados pelos Estados-Membros¹³.

As restrições orçamentais nacionais podem comprometer a correta execução dos sistemas europeus, tendo alguns Estados-Membros comunicado uma insuficiência dos orçamentos nacionais em 2015. Além disso, nas respostas a um questionário enviado pela Comissão em 2016, os Estados-Membros confirmaram o risco de ocorrerem atrasos.

Como a Comissão observou, em 2015 sete Estados-Membros cobraram mais de 80% dos RPT e quatro Estados-Membros cobraram quase 60% dos RPT¹⁴. Este facto deve ser confrontado com os montantes dos custos de cobrança retidos, visto que, por exemplo, um Estado-Membro¹⁵ retém mais de mil milhões de euros, enquanto, no outro extremo, outro Estado-Membro¹⁶ retém menos de 10 milhões de euros. Não obstante, existe um elemento de custos fixos nos sistemas aduaneiros, como é o caso, por exemplo, dos custos relativos aos sistemas informáticos¹⁷.

Segundo o relatório do Grupo de Alto Nível sobre os Recursos Próprios, os países onde se situam os principais portos de entrada (Bélgica, Países Baixos) – e, por conseguinte, onde são cobrados RPT significativos – já argumentaram por vezes que a sua parte nos RPT é demasiado elevada. Em contrapartida, os Estados-Membros que pouco contribuem para os RPT têm de suportar um encargo relativamente mais elevado com o financiamento dos componentes dos sistemas de informação europeus que não são pagos pelo programa de ação Alfândega 2020.

O financiamento das infraestruturas aduaneiras dos Estados-Membros ao abrigo do programa de ação Hercule nem sempre está ligado à proteção dos interesses financeiros da UE

O Tribunal examinou exemplos dos relatórios finais de execução apresentados pelos beneficiários do Hercule II e constatou que nem sempre existe uma relação clara entre a realização do equipamento financiado e a proteção dos interesses financeiros da UE. Por exemplo, o programa financiou o confisco de haxixe através da utilização de endoscópios e uma minicâmara utilizada na apreensão de veículos de elevado valor, etc.

No seu Parecer nº 3/2012, o Tribunal assinalou¹⁸ que "o equipamento cofinanciado não é necessariamente utilizado em exclusivo para a proteção dos interesses financeiros da UE, mas igualmente para operações relacionadas com drogas, armas, evasões de prisão, tráfico de seres humanos, fraude fiscal, fraude relativa aos cartões de crédito, falsificação de moeda e corrupção nas entidades nacionais responsáveis pela aplicação da lei". Este facto pode reduzir a eficácia das autoridades aduaneiras na proteção dos interesses financeiros da UE.

As ferramentas e programas da UE para intercâmbio de informações aduaneiras e reforço da cooperação não realizaram o seu pleno potencial

O intercâmbio de informações pode ocorrer ao nível da UE, entre Estados-Membros ou entre os Estados-Membros e a Comissão, ou a nível internacional, com países terceiros. O Tribunal observou que a UE criou um sistema que permite o intercâmbio de informações, mas que não está a ser plenamente explorado.

A UE criou canais de informação promissores entre os Estados-Membros e entre a Comissão e os Estados-Membros, mas o seu conteúdo e utilização apresentam insuficiências

As ferramentas de intercâmbio de informações no âmbito do regulamento relativo à assistência mútua não são plenamente exploradas pelos Estados-Membros

Os Estados-Membros podem trocar informações sobre violações da legislação aduaneira entre si e com a Comissão recorrendo às ferramentas e bases de dados previstas no regulamento relativo à assistência mútua¹⁹. Este intercâmbio é realizado através do Sistema de Informação Antifraude (AFIS) seguro, que é a ferramenta de comunicação eletrónica que ajuda os Estados-Membros a cumprirem as suas obrigações em matéria de comunicação de irregularidades.

Com base nas informações transmitidas pelos Estados-Membros, a Comissão pode decidir abrir um inquérito. A Comissão pode igualmente decidir enviar alertas de fraude aos Estados-Membros recorrendo às comunicações de assistência mútua.

O Tribunal constatou que os Estados-Membros não dão seguimento, de forma harmonizada, aos pedidos formulados pelo OLAF em comunicações de assistência mútua enviadas com o objetivo de combater a fraude em matéria de subavaliação, indicação incorreta da origem ou classificação incorreta. Detetou igualmente casos em que os Estados-Membros auditados não davam resposta aos pedidos do OLAF.

Os Estados-Membros podem utilizar outros sistemas de informação, como o Sistema de Informação Aduaneiro (SIA), para os ajudar na prevenção, investigação e repressão de infrações aduaneiras disponibilizando a informação mais rapidamente. Todavia, o Tribunal constatou que, à exceção da Polónia, as autoridades aduaneiras dos restantes Estados-Membros selecionados raramente utilizam o SIA²⁰ para trocar informações sobre irregularidades/fraudes aduaneiras com as autoridades competentes de outros Estados-Membros.

Os Estados-Membros queixaram-se igualmente do problema da duplicação da informação no SIA e no intercâmbio de informações sobre riscos na ficha de informação sobre riscos (FIR). A reduzida utilização da base de dados do SIA e a sua sobreposição reduzem a eficácia destes intercâmbios de informações.

Para pôr termo a esta sobreposição, a Comissão criou o projeto "Uma apreensão, um relatório". Em 2016, convidou os Estados-Membros a responderem a um inquérito. A esmagadora maioria dos Estados-Membros identificou os requisitos múltiplos de comunicação como um problema que é necessário resolver. Além disso, no âmbito do programa de ação Alfândega 2020, foi criado um grupo de projeto²¹ composto por representantes dos Estados-Membros e da Comissão para debater as conclusões preliminares do inquérito e formular recomendações com vista a resolver o problema.

O intercâmbio de informações para combater a subavaliação funciona bem

Para ultrapassar o risco de subavaliação, a Comissão desenvolveu uma metodologia para estimar os "preços justos"²² que aplica um procedimento estatístico aos dados COMEXT²³, a fim de produzir estimativas sólidas dos preços das mercadorias importadas²⁴. O OLAF divulga estas estatísticas junto das autoridades aduaneiras dos Estados-Membros.

Estas informações sobre os preços justos constituem um instrumento eficaz para efeitos de gestão dos riscos, ajudando a identificar potenciais casos de subavaliação quando existem indicadores de outros riscos ou de fraude, como o envolvimento na importação de operadores suspeitos (operadores com má reputação). Poderiam igualmente ser utilizadas como base para estimar a parte da lacuna em termos de direitos aduaneiros que é devida à subavaliação.

O intercâmbio de informações para combater a indicação incorreta da origem melhorou recentemente

Os importadores podem igualmente reduzir o montante dos direitos aduaneiros devidos declarando um país de origem incorreto das mercadorias importadas. Deste modo, obtêm uma taxa dos direitos aduaneiros reduzida ou nula fixada no âmbito de um regime comercial preferencial e/ou evitam o pagamento de direitos anti-dumping ou de compensação²⁵ fixados para o verdadeiro país de origem. Por vezes, a verdadeira origem das mercadorias é dissimulada com recurso ao transbordo fraudulento num país intermediário, onde as mercadorias são temporariamente armazenadas antes de serem expedidas para a UE com documentação falsa. O Tribunal encontrou na Internet vários exemplos de empresas que oferecem este "serviço" de transbordo fraudulento.

Para combater este tipo de fraude, a Comissão desenvolveu a ferramenta ConTraffic e as mensagens sobre a situação do contentor (MSC). Estas ferramentas fornecem informações sobre as rotas dos contentores, bem como serviços de avaliação dos riscos, às autoridades aduaneiras. O sistema envia automaticamente sinais de fraude aos Estados-Membros quando deteta discrepâncias entre o país de origem declarado pelo importador e a rota do contentor.

Segundo o JRC, no período de 2008-2015, através de um projeto-piloto experimental realizado pelo OLAF e pelo JRC em colaboração com 12 Estados-Membros, foi analisada a origem declarada de 5 milhões de artigos importados utilizando o sistema ConTraffic, tendo sido enviados aos Estados-Membros 1 187 sinais de fraude relativos a potenciais casos de fraude relativa à origem. O potencial valor económico destes sinais era de 19 milhões de euros. Globalmente, 2% das mercadorias analisadas declaravam uma origem e um país de expedição que não correspondiam à rota dos contentores. Com base no projeto ConTraffic, a Comissão concluiu²⁷ que, em 2011, terá havido na UE-27 mais de 1 500 casos de falsas declarações de origem, de que resultaram perdas de receitas para a UE num valor total de, pelo menos, 25 milhões de euros, mas provavelmente superiores a 100 milhões de euros.

Contudo, o ConTraffic tem as suas limitações e nem sempre consegue determinar a verdadeira origem das mercadorias.

Intercâmbio de informações sobre os riscos: demasiada informação é contraproducente

As autoridades aduaneiras são obrigadas a trocar informações sobre os riscos relacionadas não só com os riscos observados, mas também com as ameaças que constituam um risco elevado noutro lugar da União²⁸ através de uma FIR. Não obstante, os representantes das autoridades aduaneiras que o Tribunal entrevistou expressaram apreensão em relação às FIR recebidas de outros Estados-Membros, uma vez que nem sempre são suficientemente pormenorizadas para serem úteis. Foi igualmente referido o problema da duplicação da comunicação no sistema comum de gestão de riscos aduaneiros (SGRA) e no SIA. Além disso, os Estados-Membros e o OLAF nem sempre transmitem reações adequadas.

Segundo a avaliação final do programa Alfândega 2013²⁹, alguns Estados-Membros preencheram muitas FIR por riscos relativamente pequenos e locais, o que originou um excesso de informação e dificuldade em identificar os riscos mais importantes.

A cooperação e o intercâmbio de informações com países terceiros estão a melhorar

Se um Estado-Membro tiver dúvidas razoáveis sobre a validade e/ou a autenticidade da prova da alegada origem preferencial, pode endereçar um pedido de cooperação administrativa ao país beneficiário/parceiro de um regime comercial preferencial para que este a confirme. Podem surgir dúvidas razoáveis quando o modelo de carimbo utilizado na prova de origem ou a autoridade que a emitiu são diferentes dos constantes da base de dados do sistema de gestão dos espécimes³⁰ (SMS) gerida pela Comissão. A resposta das autoridades do país terceiro ou, em determinadas circunstâncias, a ausência dessa resposta podem justificar a recusa de tratamento pautal preferencial³¹.

O Tribunal acompanhou a execução pela Comissão das recomendações 5 a 13 formuladas no seu Relatório Especial nº 2/2014, "Os regimes comerciais preferenciais são geridos de forma adequada?", e constatou que a Comissão aplicou um plano de ação para acompanhamento do funcionamento dos regimes comerciais preferenciais³² e estabeleceu uma rotina de acompanhamento permanente (questionários, visitas, etc.).

Não obstante, os Estados-Membros comunicaram problemas com países como a Índia, a Indonésia, o Afeganistão, o Nepal e o Bangladeche, relativos a demoras e à fraca qualidade das respostas aos pedidos de cooperação administrativa. Os problemas com a Índia e o Vietname tinham já sido detetados pelo Tribunal na auditoria mencionada anteriormente³³.

Os acordos de assistência mútua ou protocolos de assistência mútua no âmbito de acordos internacionais fornecem uma base jurídica para os pedidos de informações a países terceiros e servem bem o seu propósito. No entanto, o Tribunal detetou incidentes de cooperação insuficiente por parte da China: os Estados-Membros comunicaram problemas na obtenção de respostas a pedidos enviados no âmbito da assistência mútua. Segundo o OLAF, até à data, apenas um terço dos cerca de 150 pedidos de verificação endereçados à China após a OAC Snake³⁴ obtiveram resposta. O Reino Unido utiliza o seu próprio agente de ligação com as autoridades aduaneiras estrangeiras na China para obter informações sobre as exportações para o Reino Unido. O OLAF tem também o seu próprio agente de ligação no estrangeiro em Pequim.

No contexto do plano de ação em matéria de subavaliação que acompanhou o Acordo de Cooperação Administrativa Estratégica de 2015, as autoridades chinesas incluíram uma declaração de exoneração de responsabilidade nos documentos apresentados à UE, nos termos da qual estes documentos não podem ser utilizados em processos administrativos. Caso existissem provas dos preços dos têxteis e do calçado declarados na exportação seria mais fácil para as autoridades aduaneiras dos Estados-Membros recuperar as perdas decorrentes da subavaliação no caso de os operadores questionarem os avisos para pagamento a posteriori em tribunal.

Com base nas suas necessidades operacionais, o OLAF está atualmente a negociar vários ACA com autoridades parceiras de países terceiros e com organizações internacionais. Os ACA entre o OLAF e as autoridades de investigação de países terceiros representam uma importante ferramenta adicional de proteção dos interesses financeiros da União Europeia, que complementa o quadro jurídico existente.

Os programas de ação da UE reforçaram a partilha de conhecimentos e a cooperação entre os Estados-Membros, mas não conseguiram assegurar que todas as administrações aduaneiras atuam como se fossem uma única

Os programas Alfândega 2013/2020 e Hercule II/III disponibilizam fundos para permitir a cooperação e o intercâmbio de informações e boas práticas entre as autoridades aduaneiras através i) de sistemas de comunicação e intercâmbio de informações; ii) da participação em ações conjuntas, como seminários, ações de formação, grupos de projeto, visitas de trabalho e operações transfronteiriças. O Tribunal constatou que tanto o programa Alfândega 2013 como o programa Hercule II promoveram eficazmente a partilha de conhecimentos e a cooperação entre os Estados-Membros.

Contudo, segundo o relatório da Comissão ao Parlamento Europeu e ao Conselho sobre o cumprimento dos objetivos do programa Hercule II³⁵, "[e]mbora tenham sido envidados esforços para coordenar o planeamento dos diferentes programas da União, por exemplo, no domínio aduaneiro, poderia ser feito ainda mais para reforçar a cooperação entre os serviços da Comissão a fim de beneficiar de sinergias entre programas e evitar sobreposições entre iniciativas e programas da UE".

O objetivo específico do programa Alfândega 2013 consiste em "[m]anter um sistema de avaliação do desempenho das administrações aduaneiras dos Estados-Membros a fim de aumentar a sua eficiência e a sua eficácia"³⁶. Porém, o Tribunal não encontrou indicadores de desempenho para avaliar a concretização do objetivo do programa Alfândega 2013 que consiste em as autoridades aduaneiras de todos os Estados-Membros atuarem "como se de uma única administração se tratasse", garantindo controlos com resultados equivalentes em todos os pontos do território aduaneiro da UE, nem do seu objetivo de proteger os interesses financeiros da UE. Constatou que o programa Alfândega 2013 não alcançou o seu objetivo de garantir que todas as administrações aduaneiras atuam como se de uma única administração se tratasse (ver pontos 89-110).

A conclusão da avaliação final do programa Alfândega 2013 relativa à proteção dos interesses financeiros da UE baseou-se nas reações recebidas da maioria das administrações nacionais, que foram positivas relativamente ao contributo do sistema de gestão de riscos aduaneiros e do Vigilância 2 para a gestão dos riscos. Contudo, o Tribunal detetou insuficiências que afetam ambos os sistemas de intercâmbio de informações. Constatou ainda que as administrações dos Estados-Membros não atuam como se fossem uma única.

No que diz respeito às ações conjuntas, o programa contribuiu para a criação e manutenção de redes. De acordo com a avaliação final, existiam fortes indicações de que o programa contribuía significativamente para a divulgação de informações pertinentes, boas práticas e métodos e procedimentos de trabalho entre os Estados-Membros da UE, em especial no que diz respeito ao desenvolvimento de especificações nacionais para sistemas informáticos e à respetiva aplicação.

Relativamente ao Alfândega 2020, embora na avaliação final do Alfândega 2013 tenha sido recomendado o desenvolvimento de um quadro de acompanhamento abrangente com vista a acompanhar o desempenho e a identificar problemas em tempo oportuno, o Tribunal não encontrou quaisquer provas de que os Estados-Membros estejam a recolher indicadores de desempenho para avaliar o grau de convergência entre Estados-Membros (ou seja, que estão a trabalhar como uma administração única).

Nos termos do artigo 1º, nº 2, alínea a), da decisão relativa ao Hercule II³⁷, um dos objetivos do programa consistia em reforçar a cooperação transnacional e pluridisciplinar entre as autoridades dos Estados-Membros, a Comissão e o OLAF. Contudo, a avaliação final conclui que o programa Hercule II reforçou, essencialmente, a cooperação transnacional e pluridisciplinar entre os Estados-Membros³⁸. A formação antifraude e a formação, seminários e conferências com uma ênfase jurídica foram os principais impulsionadores deste reforço.

Não estão disponíveis informações sobre o grau de realização dos indicadores de impacto do Alfândega 2020. Além disso, também não existem informações sobre a concretização de indicadores de realizações, resultados ou impacto relativos ao Hercule III, o que impede o Tribunal de realizar qualquer avaliação preliminar da eficácia destes programas.

A UE registou progressos em matéria de aplicação uniforme da legislação aduaneira

Enquanto União Aduaneira, a UE deve aplicar uniformemente a Pauta Aduaneira Comum e a legislação aduaneira da UE, garantindo a proteção dos interesses financeiros da UE e condições equitativas aos operadores que atuam no mercado interno.

Pauta aduaneira é a designação atribuída a uma combinação da nomenclatura (ou classificação de mercadorias) e as taxas dos direitos aplicáveis a cada uma das categorias de mercadorias. A pauta aduaneira é comum a todos os Estados-Membros, mas as taxas dos direitos variam em função da natureza e da origem das mercadorias importadas. A pauta aduaneira contém toda a restante legislação da UE com impacto no nível dos direitos aduaneiros a pagar sobre uma determinada importação, por exemplo, a política comercial comum³⁹.

Globalmente, a TARIC assegura a aplicação uniforme das medidas pautais

A TARIC, a pauta aduaneira integrada da UE, é uma base de dados multilingue na qual são integradas todas as medidas relacionadas com a Pauta Aduaneira Comum e com a legislação comercial e agrícola. Contribui para assegurar a sua aplicação uniforme por todos os Estados-Membros e proporciona aos operadores económicos uma visão clara de todas as medidas a tomar na importação de mercadorias para a UE ou na exportação a partir da UE⁴⁰.

A Comissão verifica se a base de dados TARIC está integrada ou ligada aos sistemas de desalfandegamento dos Estados-Membros de duas formas: i) através de visitas de acompanhamento às autoridades aduaneiras dos Estados-Membros e ii) através do acompanhamento contínuo da qualidade/correção (controlos de credibilidade) das declarações aduaneiras apresentadas nos Estados-Membros por intermédio da base de dados Vigilância 2.

O Tribunal constatou que o Reino Unido não está a utilizar a versão atual da TARIC, a TARIC 3, devido ao facto de a TARIC 1 ser a única versão compatível com o sistema eletrónico de desalfandegamento do Reino Unido. Por conseguinte, os dados da TARIC 3 são manualmente convertidos para TARIC 1 e carregados. Além disso, o sistema TARIC nacional britânico não inclui algumas medidas de restrição da TARIC. Por último, o Reino Unido utiliza códigos de procedimentos aduaneiros diferentes dos utilizados nos outros Estados-Membros⁴¹.

Além disso, o Reino Unido não comunica separadamente à Comissão, para a base de dados Vigilância 2, os registos de declarações de importação de valor inferior a 1 000 euros⁴² para procedimentos simplificados, devido ao facto de aplicar um limiar que foi fixado para a comunicação ao Eurostat de dados estatísticos sobre o comércio externo com países terceiros. Abaixo deste limiar, os artigos importados são agregados num código de mercadoria específico acordado com o Eurostat para dar cumprimento a este aspeto da legislação. Em 2014 e 2015, 88% das declarações de importação ao nível dos artigos foram objeto de procedimentos simplificados no Reino Unido.

Os operadores que importam para o Reino Unido correm um risco elevado de aplicação não uniforme da legislação da UE, devido aos seguintes fatores:

1. atualização manual da TARIC no sistema eletrónico de desalfandegamento, com o inerente risco de imprecisões e de cobrança incompleta de receitas;
2. ausência de medidas de restrição na TARIC do Reino Unido, com riscos para a segurança;
3. ausência de controlos de credibilidade nos registos de declarações de importação de valor inferior a 1 000 euros, o que agrava o risco de aplicação incorreta da TARIC;
4. utilização de códigos de procedimento aduaneiro diferentes para a importação, o que constitui um encargo para os operadores ativos em diferentes Estados-Membros e um risco de aplicação incorreta das disposições aduaneiras.

Além disso, a Comissão procede a atualizações da TARIC com efeitos retroativos que podem afetar os interesses financeiros da UE. Porém, estas atualizações não são sistematicamente comunicadas à DG Orçamento para que esta possa verificar a sua aplicação uniforme nos Estados-Membros.

Os certificados e os documentos de vigilância são fundamentais para a aplicação de medidas de política comercial, como suspensões pautais⁴³, contingentes pautais, quotas de importação, limites pautais⁴⁴ e medidas de vigilância⁴⁵. Na aplicação destas medidas, é fundamental conhecer o volume de mercadorias importado, para o qual por vezes existe um limite que não pode ser excedido ou, se o for, implica a aplicação das taxas normais dos direitos.

Os certificados e os documentos de vigilância são emitidos para uma quantidade fixa de mercadorias. Para garantir que nenhuma mercadoria é autorizada a sair para o mercado da UE sem um documento válido, as quantidades devem ser imputadas no certificado e visadas pelas autoridades aduaneiras, para cada importação, no momento da introdução em livre prática⁴⁶.

No seu Relatório Especial nº 1/2010, "Os procedimentos aduaneiros simplificados aplicáveis às importações são controlados de forma eficaz?", o Tribunal recomendou que a Comissão deveria "incentivar todos os Estados-Membros a informatizarem o tratamento dos procedimentos simplificados, incluindo a gestão eletrónica (imputação em linha no momento da introdução das mercadorias em livre prática) dos certificados e documentos análogos, bem como a utilização de perfis de risco informatizados abrangendo os recursos próprios tradicionais e certos aspetos da política comercial comum".

A execução desta recomendação está prevista para o final de 2020, com a plena aplicação das disposições do CAU em matéria de procedimentos simplificados⁴⁷. Contudo, não abrangerá a imputação em linha, no momento da autorização de saída das mercadorias, de certificados e documentos análogos em todos os Estados-Membros. As importações sem um documento válido afetam negativamente os interesses dos produtores da UE que a medida de política comercial se destina a proteger. Além disso, podem afetar os interesses financeiros da UE no caso de suspensões pautais, contingentes pautais, quotas de importação e limites pautais.

A Comissão executou as recomendações do TCE em matéria de Informações Pautais Vinculativas

Uma Informação Pautal Vinculativa (IPV) é uma decisão escrita oficial, válida por três anos, emitida por uma autoridade aduaneira que fornece ao requerente uma avaliação da classificação das mercadorias na nomenclatura pautal da UE antes da importação (ou exportação). A IPV é vinculativa para todas as autoridades aduaneiras da UE e para o titular da decisão. Quando o importador é titular de uma IPV, esse facto deve ser indicado na declaração aduaneira de importação de mercadorias do tipo abrangido pelo âmbito da IPV. A IPV confere segurança aos operadores e contribui para a aplicação uniforme da legislação aduaneira.

O Tribunal acompanhou a execução pela Comissão das recomendações formuladas num relatório especial anterior⁴⁸. Constatou que, embora se tenham registado alguns progressos em matéria de informática⁴⁹, que apenas estarão disponíveis a partir de outubro de 2017, a entrada em vigor do CAU e dos seus atos de execução e delegados, em 1 de maio de 2016, deu resposta a todas as recomendações.

No entanto, as autoridades aduaneiras dos Estados-Membros selecionados não verificam no momento do desalfandegamento se o titular de uma IPV a utiliza efetivamente para importar mercadorias do tipo indicado na IPV. O sistema de gestão dos riscos também não assinala as declarações de importação que declaram um código TARIC diferente, mas semelhante ao código indicado na IPV, para efeitos de controlo após a autorização de saída. Deste modo, se os Estados-Membros não verificarem o seu pedido, os titulares de IPV que não estejam satisfeitos com a decisão IPV podem classificar incorretamente as importações para contornar essa decisão, evitando o pagamento dos direitos mais elevados estipulados na IPV.

Ainda não existem decisões sobre a determinação do valor aduaneiro a nível da UE

Uma decisão sobre a determinação do valor aduaneiro a nível da UE seria uma decisão escrita oficial emitida por uma autoridade aduaneira que fornece ao requerente uma avaliação do tratamento que deve ser aplicado a um determinado elemento do valor aduaneiro, antes da importação, durante um período específico. A decisão indicaria como tratar, por exemplo, o pagamento de uma comissão, o pagamento de royalties ou aspetos de um acordo dos preços de transferência para efeitos da determinação do valor aduaneiro⁵⁰.

Uma decisão a nível da UE sobre o valor aduaneiro proporcionaria segurança jurídica e garantiria condições equitativas aos operadores ativos em vários Estados-Membros. O Tribunal recomendou⁵¹ que a Comissão tomasse as medidas legislativas e de gestão apropriadas para superar a "ausência, em direito comunitário, de disposições que permitam a adoção de decisões comunitárias relativas ao valor aduaneiro".

O CAU⁵² habilitou a Comissão a, através de um ato delegado, alargar o âmbito de aplicação das decisões relacionadas com informações vinculativas "a outros elementos com base nos quais são aplicados os direitos de importação ou de exportação, bem como outras medidas previstas no âmbito do comércio de mercadorias", nomeadamente ao valor aduaneiro. Contudo, até ao momento, a Comissão ainda não utilizou esses poderes.

A Comissão ainda não executou a recomendação do Tribunal. Dezassete anos depois, ainda não é possível emitir decisões relativas ao valor aduaneiro a nível da UE.

Os Estados-Membros não seguem um procedimento uniforme de controlo aduaneiro das importações, o que pode levar a que sejam pagos direitos aduaneiros inferiores aos devidos

As autoridades aduaneiras dos Estados-Membros deveriam atuar como se fossem uma administração única. Este era um dos objetivos do programa Alfândega 2013. Quando os Estados-Membros não aplicam uma abordagem uniforme aos controlos aduaneiros, os autores de fraudes podem escolher o elo mais fraco da cadeia para proceder às suas importações fraudulentas.

O Tribunal constatou que não existe uma aplicação harmonizada e normalizada dos controlos aduaneiros por parte dos Estados-Membros, de modo a garantir um nível equivalente de controlo aduaneiro em toda a União, que não dê azo a situações anticoncorrenciais nos vários pontos de entrada e de saída da União.

A inexistência de uma abordagem uniforme dos controlos aduaneiros relativamente à subavaliação distorce a escolha do Estado-Membro de importação

Os Estados-Membros enfrentam o desafio de lutar contra a fraude da subavaliação. Nos casos de potencial fraude, deve ser conferida prioridade aos controlos de desalfandegamento, visto que, posteriormente, os importadores podem tornar-se insolventes ou ser fictícios. Quando existem dúvidas razoáveis sobre se o valor declarado representa o valor efetivo da transação, as autoridades aduaneiras podem solicitar, no decurso dos controlos de desalfandegamento, informações adicionais e a apresentação de documentação suplementar. Podem existir dúvidas razoáveis, nomeadamente, quando o valor declarado é inferior a um valor de limiar de risco definido.

Para efeitos de gestão dos riscos, o valor do limiar de risco pode ser determinado com base em preços justos (ver ponto 48). Em determinados casos, os importadores apresentam elementos comprovativos (faturas, contratos de venda, extratos bancários) que correspondem todos aos reduzidos valores (falsos) declarados. Devido à total correspondência dos documentos apresentados aos serviços aduaneiros é difícil detetar os casos de subavaliação. Nesses casos, podem existir outros pagamentos, em dinheiro ou por intermédio de terceiros, para a diferença entre o preço declarado (subavaliado) e o preço real. A figura 2 apresenta um exemplo de subavaliação com pagamento de um adiantamento em numerário.

Fonte: TCE com base num exemplo da OMA.

O procedimento aduaneiro 42 (CP 42) é o regime utilizado pelos importadores para beneficiarem de isenção de IVA quando as mercadorias importadas se destinam a ser transportadas para outro Estado-Membro. Neste caso, o IVA deve ser pago no Estado-Membro de destino⁵³. Quando a importação é efetuada ao abrigo do CP 42, devem ser solicitadas às autoridades aduaneiras do Estado-Membro de destino, no âmbito da assistência mútua, informações adicionais sobre o valor efetivo da transação, uma vez que, nestes casos, o destinatário final das mercadorias pode realizar um pagamento, por exemplo, ao fornecedor chinês, de valor muito superior ao da fatura apresentada pelo representante aduaneiro às autoridades aduaneiras do Estado-Membro de importação. Esta prática pode, no entanto, ser morosa ou infrutífera, visto que o adquirente declarado pode ser diferente do destinatário final das mercadorias ou ser um operador fictício⁵⁴.

Quando persistem dúvidas, podem ser extraídas amostras das mercadorias importadas e solicitada uma garantia⁵⁵ para cobrir as potenciais perdas de direitos. A Comissão forneceu orientações claras aos Estados-Membros sobre a forma de tratar a subavaliação durante a aplicação do desconto da Área de Controlo Prioritário na subavaliação de têxteis e calçado de países asiáticos. Ainda subsistem, contudo, dificuldades práticas.

Em cada um dos Estados-Membros visitados, o Tribunal selecionou uma amostra de 30 importações potencialmente subavaliadas de têxteis e calçado provenientes da Ásia realizadas em 2015 a fim de verificar se tinham sido respeitados os pedidos formulados pelo OLAF nas comunicações de assistência mútua pertinentes para a subavaliação. O Tribunal constatou que os Estados-Membros executaram as comunicações de assistência mútua pertinentes de formas diferentes e que os pedidos do OLAF não foram respeitados em todos os casos. Constatou ainda que todos os artigos da amostra foram significativamente subavaliados. Em alguns casos, os preços do algodão transformado declarados na importação eram mesmo inferiores ao preço do algodão em bruto. A figura 3 e a figura 4 apresentam uma comparação entre os valores do limiar de risco do algodão transformado, os preços do algodão em bruto e os preços declarados na importação das amostras do Reino Unido e da Polónia.

Fonte: TCE, a partir de dados do instrumento baseado na Internet THESEUS (https://theseus.jrc.ec.europa.eu) e de http://www.finanzen.net/rohstoffe/baumwollpreis/euro/historisch.

Fonte: TCE, a partir de informações do instrumento baseado na Internet THESEUS (https://theseus.jrc.ec.europa.eu) e de http://www.finanzen.net/rohstoffe/baumwollpreis/euro/historisch.

O Tribunal observou igualmente que os Estados-Membros que efetuam menos controlos aduaneiros de desalfandegamento atraem mais importações. Esta situação é especialmente evidente no caso dos controlos relacionados com a subavaliação de têxteis e calçado provenientes da China, em que os Estados-Membros que não efetuam controlos aduaneiros de desalfandegamento atraem tráfego de outros Estados-Membros.

O Reino Unido não aplica os limiares de risco descritos no ponto 92, nem exige, quando do desalfandegamento, qualquer garantia destinada a cobrir a potencial perda de direitos para autorizar a saída de mercadorias declaradas com um valor aduaneiro potencialmente subavaliado. Não obstante, o OLAF solicitou a todos os Estados-Membros que tomassem todas as medidas cautelares adequadas para proteger os interesses financeiros da UE e que exigissem um depósito sobre as remessas suspeitas identificadas, a fim de evitar futuras perdas de direitos aduaneiros.

O Tribunal constatou que o facto de não ser exigida uma garantia no Reino Unido para as mercadorias potencialmente subavaliadas deu origem a desvios de tráfego: importações de mercadorias chinesas significativamente subavaliadas em trânsito a partir de outros Estados-Membros que, depois de desalfandegadas ao abrigo do CP 42 no Reino Unido, voltam a ser transportadas para a Europa continental (é o caso, por exemplo, de têxteis ou calçado provenientes da China expedidos ao abrigo do regime de trânsito externo de Hamburgo para Dover, onde são introduzidos em livre prática ao abrigo do CP 42 sem controlos de desalfandegamento e, em seguida, transportados de volta para a Polónia ou a Eslováquia). A figura 5 apresenta um exemplo desta "procura do ponto de importação" recorrendo ao CP 42.

Fonte: TCE.

A operação Octopus foi realizada em 2016 pelos serviços aduaneiros franceses em cooperação com o OLAF e incidiu em importações ao abrigo do CP 42. Esta ação de cooperação administrativa salientou que a fraude de subavaliação ocorria principalmente no Reino Unido e era agravada pelo facto de o IVA não ser pago nos Estados-Membros de destino. Os valores declarados com base em faturas falsas eram subavaliados entre cinco a dez vezes, com um impacto significativo nos direitos aduaneiros e nos impostos cobrados⁵⁶.

Relativamente ao impacto da utilização fraudulenta do CP 42 no IVA e na perda de direitos aduaneiros, segundo o ponto 83 do Relatório Especial nº 24/2015⁵⁷ do Tribunal, "[n]o Reino Unido, o Tribunal detetou dois casos de subavaliação de mercadorias importadas ao abrigo deste procedimento, que tinham sido já identificadas pela autoridade fiscal e aduaneira do Reino Unido (HRMC) em consequência da OAC coordenada pelo OLAF. A HRMC estimou que o impacto na cobrança do IVA no Reino Unido se elevava a 0,5 milhões de libras esterlinas e a 10,6 milhões de libras nos outros Estados-Membros. O impacto estimado na cobrança de direitos aduaneiros no Reino Unido ascende a 81 milhões de libras esterlinas. Estes impactos foram estimados pela autoridade fiscal e aduaneira do Reino Unido para todos os produtos importados pelos dois operadores identificados na amostra num período de três anos".

A figura 6 apresenta dados do Eurostat para o período de 2007-2016 relativos aos cinco Estados-Membros selecionados pelo Tribunal. Os Estados-Membros que aplicaram controlos de desalfandegamento exaustivos relativos à subavaliação de têxteis e calçado provenientes da China registaram um aumento dos preços médios de importação declarados, mas sofreram uma diminuição do volume de importações. O aumento do volume de importações no Reino Unido foi de 358 000 toneladas, enquanto a diminuição global nos outros quatro Estados-Membros foi de 264 000 toneladas.

Fonte: Eurostat.

Esta constatação é corroborada pelas estimativas de potenciais perdas de direitos devido à subavaliação de têxteis e calçado realizadas pelo OLAF para o período de 2013-2016.

Segundo o OLAF⁵⁸, o Reino Unido deveria ter disponibilizado um montante suplementar de recursos próprios estimado em 1,9874 mil milhões de euros brutos (ou 1,5736 mil milhões de euros líquidos), para o período de 2013 a 2016. A quantificação da eventual perda (em termos líquidos, após dedução das despesas de cobrança) em relação aos recursos próprios totais e aos recursos próprios tradicionais efetivamente disponibilizados pelos Estados-Membros durante o mesmo período pode ser observada na figura 7.

Fonte: Relatório Anual de Atividades de 2016 da DG Orçamento.

Estes dados corroboram a constatação do Tribunal no Relatório Especial nº 23/2016 de que "as diferenças nas práticas de controlo aduaneiro entre os Estados-Membros podem tornar um porto mais atraente do que outros para as companhias marítimas mundiais"⁵⁹.

Os Estados-Membros aplicam diferentes abordagens para lutar contra a fraude na indicação da origem e na classificação

O OLAF pode enviar alertas de fraude aos Estados-Membros através das comunicações de assistência mútua. Esses alertas contêm pedidos às autoridades aduaneiras dos Estados-Membros no sentido de salvaguardarem os interesses financeiros da UE.

O Tribunal observou que os cinco Estados-Membros selecionados adotaram diferentes abordagens para dar seguimento às comunicações de assistência mútua do OLAF 2015/15, sobre classificação incorreta, e 2014/21-2015/18, sobre indicação incorreta da origem. Os operadores económicos desonestos podem explorar qualquer abordagem diferente dos controlos aduaneiros para se eximirem ao pagamento de direitos aduaneiros.

O Tribunal constatou igualmente que é mais fácil dar seguimento às comunicações de assistência mútua nos Estados-Membros em que é obrigatória a indicação do expedidor na declaração aduaneira de importação (DAU).

Os Estados-Membros aplicam diferentes abordagens aos regimes de sanções

Na UE, a aplicação da legislação aduaneira é da competência dos Estados-Membros⁶⁰, que podem utilizar uma série de sanções civis, administrativas e/ou penais para dissuadir a prática de infrações. Esta diversidade pode distorcer a concorrência no mercado interno entre os operadores legítimos, enquanto os infratores a podem explorar e prejudicar os interesses financeiros da UE.

O Tribunal observou que, na Polónia, na Bélgica e em França, as infrações aduaneiras são consideradas penais e dão sistematicamente origem a processos penais. Na Polónia, não existem sanções administrativas nem civis para as infrações aduaneiras.

A Comissão apresentou uma proposta de diretiva relativa ao quadro jurídico da União respeitante às infrações à legislação aduaneira e respetivas sanções⁶¹, que está atualmente a ser analisada pelo Conselho e pelo Parlamento Europeu. A proposta de diretiva é o resultado de um estudo⁶² sobre os quadros jurídicos dos Estados-Membros em matéria de infrações à legislação aduaneira e respetivas sanções.

O controlo aduaneiro das importações apresenta lacunas

A gestão dos riscos pelas autoridades aduaneiras dos Estados-Membros abrange a identificação, avaliação, análise e atenuação dos diferentes tipos e níveis de riscos associados ao comércio internacional de mercadorias.

A gestão dos riscos aduaneiros da UE está subordinada ao princípio "avaliar antecipadamente, controlar quando necessário". Consoante os riscos em causa, estes podem ser tratados antes do carregamento das mercadorias no país de exportação, antes da sua chegada ao território da UE ou no local de descarga, no momento da importação ou depois de as mercadorias terem sido introduzidas em livre prática⁶³.

As importações podem ser efetuadas recorrendo ao procedimento normal ou a procedimentos simplificados. A importação de mercadorias por procedimentos simplificados facilita o comércio na medida em que torna mais célere a autorização de saída das mercadorias. A Comissão elabora anualmente um relatório sobre o desempenho da União Aduaneira, que apresenta uma síntese da frequência e da eficácia dos diferentes tipos de controlos aduaneiros realizados.

Os Estados-Membros não efetuam controlos prévios à chegada para proteger os interesses financeiros da UE

Antes da chegada das mercadorias, as autoridades aduaneiras podem obter informações antecipadas sobre a iminente chegada de carga através de manifestos de expedição e de outras fontes. Na UE, os transportadores ou os seus representantes autorizados podem apresentar declarações sumárias de entrada eletrónicas no primeiro (aero)porto de entrada no território aduaneiro da UE num período de tempo estipulado anterior à chegada das mercadorias. As equipas de análise dos riscos aduaneiros podem analisar esses dados e efetuar uma pré-seleção orientada. Contudo, nessa fase, as informações disponíveis são limitadas para permitir a realização de controlos pormenorizados para efeitos fiscais, por exemplo, relativos à avaliação ou à classificação das mercadorias importadas⁶⁴.

As autoridades aduaneiras dos cinco Estados-Membros selecionados alegaram não poder realizar controlos prévios à chegada das declarações sumárias de entrada para efeitos fiscais devido à ausência de dados pertinentes. Contudo, os operadores económicos suspeitos (com má reputação) podem desencadear controlos prévios à chegada relevantes para efeitos fiscais se da declaração sumária de entrada constarem dados sobre o expedidor e o destinatário. Embora regularmente seja esse o caso, os dados podem estar em falta⁶⁵.

Os Estados-Membros nem sempre realizam os controlos sugeridos pelos respetivos sistemas de gestão dos riscos

Os controlos de desalfandegamento sugeridos pelo sistema de gestão dos riscos podem ser físicos, documentais ou consistir na extração de uma amostra das mercadorias para análise, nomeadamente análise laboratorial.

O Tribunal constatou que, nos Estados-Membros visitados, com exceção do Reino Unido, um funcionário aduaneiro pode ignorar uma medida de controlo sugerida por um filtro de risco sem aprovação ou confirmação hierárquica, o que constitui uma lacuna no sistema de controlo interno que compromete a eficácia do sistema de gestão dos riscos aduaneiros.

No Reino Unido, os controlos documentais e físicos aplicam-se apenas aos procedimentos de importação normais, que representam 12% das declarações de importação. O Tribunal constatou que 99,77% das importações declaradas no âmbito de procedimentos normais em 2015 foram desalfandegadas numa hora e que os controlos documentais para combater a indicação incorreta da origem quando do desalfandegamento não verificam os originais das provas de origem ou a base de dados ConTraffic para identificar as discrepâncias. Este procedimento põe em causa a eficácia dos controlos de desalfandegamento no Reino Unido. Os restantes 88% das declarações de importação foram apresentados recorrendo a procedimentos simplificados e não foram objeto de controlos de desalfandegamento.

O nível de controlos após a autorização de saída não compensa a diminuição dos controlos de desalfandegamento nos procedimentos simplificados

Os operadores autorizados a utilizar os procedimentos aduaneiros simplificados aplicáveis às importações beneficiam de um processo de desalfandegamento acelerado. Os serviços aduaneiros confiam na exatidão das suas declarações de importação e realizam um menor número de controlos antes da autorização de saída, o que deve ser compensado por auditorias anteriores à autorização e auditorias ex post⁶⁶. Em 2015, quase quatro quintos de todas as importações para a UE foram efetuados recorrendo a procedimentos simplificados, dos quais 0,2% foram sujeitos a controlos de desalfandegamento.

No entanto, o Tribunal observou que em Espanha e no Reino Unido não são realizados controlos de desalfandegamento relativamente a procedimentos simplificados. Esta situação é especialmente grave no caso do Reino Unido, visto que a esmagadora maioria das declarações de importação são apresentadas recorrendo a procedimentos simplificados.

Um operador económico autorizado (OEA) é um operador fiável que beneficia de um menor número de controlos físicos e documentais no desalfandegamento. A autorização de estatuto de OEA é concedida pelos serviços aduaneiros desde que o operador satisfaça determinados critérios⁶⁷.

Uma das simplificações previstas no CAU permite a apresentação de uma declaração de importação através de uma inscrição nos registos do detentor da autorização. Neste caso, o operador é obrigado a notificar a apresentação das mercadorias à alfândega, mas da notificação⁶⁸ não constam quaisquer dados relativos à origem, classificação pautal e valor das mercadorias que permitam às autoridades aduaneiras realizar uma análise dos riscos significativa para efeitos fiscais. Além disso, as autoridades aduaneiras podem dispensar o OEA da obrigação de apresentar as mercadorias à alfândega⁶⁹.

O Tribunal detetou casos de OEA no setor do correio rápido que abusam da franquia aduaneira para as remessas de baixo valor e outros casos de OEA que não cumpriam as condições de atribuição desse estatuto à data da visita ou que apresentaram importações subavaliadas de produtos têxteis e calçado provenientes da China na qualidade de declarantes ou representantes.

Constatou ainda que a Itália não realiza auditorias a posteriori conforme previsto no Guia de Auditoria Aduaneira, nem mesmo em relação a OEA. No Reino Unido, o Tribunal analisou 10 processos de auditoria a posteriori relacionados com OEA, embora nenhum correspondesse efetivamente a uma auditoria deste tipo, mas sim a uma avaliação ou acompanhamento relativo ao cumprimento continuado das condições de atribuição do estatuto de OEA.

Por último, em julho de 2016, a Comissão constatou que seis Estados-Membros⁷⁰ não tinham realizado quaisquer auditorias a posteriori ou não tinham fornecido informações sobre essas auditorias. Desses Estados-Membros provinham cerca de 20% do montante total de direitos aduaneiros cobrados na UE⁷¹. As auditorias a posteriori destinam-se a dar resposta aos riscos residuais após os controlos de desalfandegamento e outros controlos após a autorização de saída, mas, se não forem realizadas, estes riscos subsistem.

Os controlos após a autorização de saída raramente abrangem as importações para outros Estados-Membros

Se um importador com sede num Estado-Membro (Estado-Membro 2) realiza uma operação de importação noutro Estado-Membro (Estado-Membro 1), os controlos aduaneiros devem ser efetuados por este último⁷².

O Tribunal constatou que as autoridades aduaneiras do Estado-Membro 1 não solicitam às autoridades aduaneiras do Estado-Membro 2 os registos contabilísticos, as contas bancárias, etc., do operador sediado no seu território e que as autoridades aduaneiras do Estado-Membro 2 não têm conhecimento das importações efetuadas, uma vez que as autoridades do Estado-Membro 1 não estão obrigadas a notificá-las.

Esta situação é agravada pelo facto de as informações constantes da base de dados existente das importações nos Estados-Membros, "Vigilância 2", serem de utilidade limitada para as auditorias a posteriori, dado não incluírem o nome do importador e/ou do declarante. A plena implementação⁷³ de uma base de dados designada por "Vigilância 3", que inclui estas e outras informações pertinentes, não deverá ocorrer antes de 1 de outubro de 2018.

O Tribunal constatou que esta situação se aplica especialmente ao CP 42. No âmbito deste procedimento, o importador sediado no Estado-Membro 2 pode nomear um representante no Estado-Membro 1 para efetuar a importação, o que dificulta ainda mais a realização do controlo após a autorização de saída.

Segundo o OLAF, aproximadamente 57% das importações suspeitas de subavaliação provenientes da China no setor dos têxteis e do calçado são desalfandegadas no âmbito do CP 42, apesar de apenas 16% das importações serem desalfandegadas no âmbito deste procedimento.

A Comissão constatou igualmente, durante uma inspeção efetuada na Eslováquia em dezembro de 2016, que o principal risco de subavaliação foi detetado em importações realizadas no âmbito do CP 42 em que o importador está sediado noutro Estado-Membro, o que dificulta a luta contra a subavaliação por meio de controlos após a autorização de saída.

A falta de controlo das franquias aduaneiras para remessas de baixo valor está a originar o pagamento de direitos aduaneiros inferiores aos devidos

A legislação aduaneira prevê uma isenção ou franquia de direitos para as remessas de valor insignificante. As mercadorias cujo valor não exceda um determinado limiar estão isentas do pagamento de direitos aduaneiros e de outros impostos. Este procedimento aplica-se devido ao facto de as reduzidas receitas potencialmente resultantes da cobrança de direitos sobre as remessas de baixo valor não compensarem os custos administrativos e empresariais necessários para assegurar o cumprimento das regras aduaneiras.

A rápida expansão do comércio eletrónico alterou esta situação. Como admite a Organização de Cooperação e de Desenvolvimento Económicos (OCDE)⁷⁴, quando foi introduzida a maior parte das franquias para importações de baixo valor atualmente em vigor, as compras pela Internet não existiam e o nível das importações que beneficiavam da franquia era relativamente baixo.

As transações empresa ao consumidor (B2C) de mercadorias adquiridas em países terceiros beneficiam de uma franquia de IVA (e de direitos aduaneiros) para remessas de baixo valor quando o seu valor não excede o limiar de 10 ou 22 euros. Quando o valor das mercadorias é superior a 150 euros, deve ser cobrado não só o IVA, mas também direitos aduaneiros. Um presente enviado por um particular a outro particular (P2P) está isento de direitos aduaneiros e de IVA quando o seu valor não excede 45 euros. Quando o valor é superior a 45 euros, mas inferior ou igual a 700 euros, sem IVA, pode ser aplicada uma taxa fixa de direitos aduaneiros de 2,5%. Todas estas franquias são igualmente aplicáveis às mercadorias adquiridas em linha em países terceiros.

O Tribunal observou que os sistemas eletrónicos de desalfandegamento dos Estados-Membros selecionados aceitaram i) importações que solicitam franquia de direitos aduaneiros para mercadorias de valor insignificante, apesar de o seu valor declarado⁷⁵ ser superior a 150 euros e ii) importações de remessas comerciais declaradas como presentes.

Constatou ainda que até serviços de correio privado detentores de uma autorização OEA utilizaram abusivamente destas franquias aduaneiras para importações efetuadas após a entrada em vigor do Ato delegado e do Ato de execução do CAU⁷⁶, em 1 de maio de 2016. Esta situação é especialmente grave uma vez que os OEA são obrigados a ter controlos internos capazes de prevenir e detetar operações ilegais ou irregulares⁷⁷.

Provas recolhidas pelo Reino Unido sobre o comércio eletrónico apontam para uma subavaliação generalizada das mercadorias importadas do Extremo Oriente e, cada vez mais, dos EUA, em termos que se situam algures entre 10 e 100 vezes abaixo da avaliação correta.

De acordo com as autoridades aduaneiras belgas, as mercadorias adquiridas através de determinados sítios Internet de países terceiros são sistematicamente declaradas como mercadorias de valor inferior a 22 euros, quando, na realidade, o consumidor pagou um preço superior⁷⁸.

Por último, segundo um estudo realizado pela Copenhagen Economics⁷⁹, apenas são cobrados direitos de importação sobre 47% das remessas postais tributáveis. Esta cobrança incompleta de direitos de importação traduz-se diretamente numa perda de direitos aduaneiros na UE de cerca de 0,25 mil milhões de euros.

Por conseguinte, as perdas de direitos aduaneiros ocorrem de duas formas: i) mediante a subavaliação de mercadorias, de modo a que as mercadorias sejam indevidamente declaradas elegíveis para a franquia para remessas de baixo valor e ii) mediante a aplicação da franquia a mercadorias não elegíveis, por exemplo, mercadorias declaradas com um valor superior a 150 euros e aceites pelo sistema de desalfandegamento devido a uma lacuna do sistema ou remessas comerciais (B2C) declaradas como presentes (P2P) porque estes últimos não são controlados pelas autoridades aduaneiras.

No caso dos serviços de correio privado detentores de uma autorização OEA, esta situação é perfeitamente possível, visto que são objeto de menos controlos físicos e documentais, nomeadamente de menos controlos no ponto de importação, bem como, eventualmente, de menos controlos após a autorização de saída⁸⁰.

Conclusões e recomendações

A auditoria procurou determinar se os procedimentos de importação na UE protegem os seus interesses financeiros. O Tribunal detetou insuficiências graves, que indicam a existência de lacunas no quadro jurídico, bem como uma aplicação ineficaz dos controlos aduaneiros das importações por parte dos Estados-Membros, o que prejudica os interesses financeiros da UE.

A ausência de uma estimativa da lacuna em termos de direitos aduaneiros afeta negativamente a avaliação do desempenho da União Aduaneira no que diz respeito à proteção dos interesses financeiros da UE e impede a afetação eficaz de recursos aos domínios, como é o caso da subavaliação, ou aos Estados-Membros em que são identificadas as maiores perdas potenciais (ver pontos 26-28).

Recomendação 1

Para poder dar resposta ao pedido do Parlamento Europeu, a Comissão deve desenvolver uma metodologia e realizar estimativas periódicas da lacuna em termos de direitos aduaneiros a partir de 2019 e ter em conta o seu resultado na afetação de recursos e na definição de objetivos operacionais.

Prazo de execução: 2019.

Os Estados-Membros não têm incentivos financeiros suficientes para realizarem controlos aduaneiros e melhorarem a cobrança de direitos aduaneiros para o orçamento da UE: os Estados-Membros que realizam controlos aduaneiros, mas não são bem-sucedidos nas suas ações de recuperação, arriscam-se a ter de suportar as consequências financeiras dessas perdas, enquanto, perversamente, os Estados-Membros que não realizam esses controlos podem não sofrer qualquer consequência negativa. Aliás, um Estado-Membro queixou-se de que quanto mais lutar contra a fraude maior é o risco de a Comissão o responsabilizar financeiramente (ver pontos 29-32).

Ainda que seja assegurado no âmbito de programas de ação da UE, o financiamento nem sempre está ligado à proteção dos interesses financeiros da UE. Os Estados-Membros nem sempre disponibilizam os recursos financeiros necessários para a execução dos componentes dos sistemas de informação europeus não pertencentes à União que não são financiados pelos programas de ação, o que é suscetível de gerar atrasos na aplicação do CAU. Alguns Estados-Membros onde se situam os principais portos de entrada admitem que a sua quota de retenção de RPT é demasiado elevada (ver pontos 33-40).

Recomendação 2

A Comissão deve considerar todas as opções disponíveis para reforçar o apoio aos serviços aduaneiros nacionais no seu importante papel na UE no âmbito do novo Quadro Financeiro Plurianual (QFP), incluindo uma revisão da taxa adequada das despesas de cobrança.

Prazo de execução: para o início do próximo QFP.

Recomendação 3

A Comissão deve propor que os próximos programas de ação da UE, que apoiam a União Aduaneira, sejam utilizados para contribuir para a sustentabilidade financeira dos sistemas de informação alfandegária europeus.

Prazo de execução: para o início do próximo QFP.

O intercâmbio de informações e a cooperação em matéria aduaneira funcionam bem, embora a auditoria tenha revelado que persistem insuficiências nos instrumentos de intercâmbio de informações, tanto em termos de conteúdo como de utilização (ver pontos 41-69).

Recomendação 4

A Comissão deve:

1. propor alterações à legislação aduaneira em 2018 com o fim de tornar obrigatória a indicação do expedidor na declaração aduaneira de importação (DAU);
2. ser mais precisa nos pedidos incluídos numa comunicação de assistência mútua a fim de assegurar a sua aplicação uniforme pelos Estados-Membros.

Prazo de execução: imediatamente.

Recomendação 5

Em 2018, a Comissão deve nomear um agente de ligação no estrangeiro do OLAF nos países terceiros em que se regista a maioria dos transbordos fraudulentos em zonas francas.

Em termos de aplicação uniforme da legislação aduaneira da UE, a Pauta Aduaneira Integrada da União Europeia (TARIC) é uniformemente aplicada em quatro dos cinco Estados-Membros auditados. Porém, há alterações retroativas na TARIC que têm impacto financeiro e devem ser cuidadosamente aplicadas pelos Estados-Membros. Estes não verificam corretamente se as decisões sobre Informações Pautais Vinculativas (IPV) emitidas são efetivamente utilizadas no momento da importação pelos titulares. Embora o CAU tenha mandatado a Comissão para tornar possível a emissão de decisões sobre a determinação do valor aduaneiro à escala da UE, a Comissão não o fez (ver pontos 70-88).

Recomendação 6

A Comissão deve:

1. acompanhar atentamente nos Estados-Membros os respetivos controlos sobre a conformidade das decisões sobre as IPV até 2020;
2. permitir a emissão de decisões sobre a determinação do valor aduaneiro válidas em toda a UE sem demora, como o Tribunal recomendou no Relatório Especial nº 23/2000.

Os Estados-Membros adotam abordagens diferentes em termos de controlos aduaneiros destinados a resolver a subavaliação, a indicação incorreta da origem e a classificação incorreta das mercadorias, bem como de imposição de sanções. Encontrar um equilíbrio entre a necessidade de facilitar o comércio, com procedimentos de importação mais rápidos e fluidos, e a necessidade de realizar controlos aduaneiros constitui um desafio para as autoridades aduaneiras. Os controlos aduaneiros complexos podem afetar a escolha da estância aduaneira da importação por parte dos operadores económicos e os (aero)portos com menor número de controlos aduaneiros atraem mais tráfego. O Tribunal detetou casos de "procura do ponto de importação", ou seja, casos em que os operadores escolhem os Estados-Membros com os controlos menos rigorosos para importar as mercadorias subavaliadas (ver pontos 89-110).

Recomendação 7

A Comissão deve propor alterações à legislação no sentido de a autorizar a impor correções financeiras, a partir de 2021, aos Estados-Membros que não dão uma resposta adequada aos riscos e, eventualmente, incentivam a "procura do ponto de importação".

Devido à falta de dados suficientes, os Estados-Membros não efetuam a análise dos riscos por razões fiscais na fase que antecede a chegada ou na notificação dos operadores de chegada de mercadorias às suas instalações. Além disso, nos cinco Estados-Membros auditados, os funcionários aduaneiros podem ignorar os controlos sugeridos pelo sistema nacional de gestão dos riscos sem aprovação hierárquica. Relativamente aos procedimentos simplificados, os Estados-Membros não compensam o nível reduzido de controlos de desalfandegamento com controlos após a autorização de saída. Além disso, se um operador realizar importações num Estado-Membro diferente daquele em que está sediado, essas importações raramente são objeto de controlos ex post. Os Estados-Membros têm dificuldade em assegurar o cumprimento pelos operadores das condições das franquias aduaneiras para as remessas de baixo valor, o que gera perdas para os orçamentos nacionais e da UE. O Tribunal observou que os OEA ativos no setor do correio rápido abusam dessa franquia (ver pontos 111-141).

Recomendação 8

Em 2018, a Comissão deve:

1. propor medidas legislativas com vista a tornar obrigatório o fornecimento de dados adicionais que permitam a realização de análises dos riscos financeiros antes da chegada e na notificação de chegada de mercadorias às suas instalações apresentada pelos operadores;
2. melhorar a base de dados Vigilância de modo a identificar o destinatário das mercadorias quando for utilizado o procedimento aduaneiro 42;
3. investigar o recurso abusivo às franquias aplicáveis a remessas de baixo valor na troca de mercadorias do comércio eletrónico com países terceiros.

Recomendação 9

Os Estados-Membros devem, de imediato:

1. impor o requisito de autorização hierárquica prévia ou imediata para ignorar controlos sugeridos por um determinado filtro de risco;
2. introduzir, nos respetivos sistemas eletrónicos de desalfandegamento, controlos que bloqueiem a aceitação de declarações de importação que solicitem a franquia de direitos aplicável a remessas de baixo valor para mercadorias com um valor intrínseco declarado superior a 150 euros ou para remessas comerciais (B2C) declaradas como presentes (P2P);
3. verificar a posteriori o cumprimento pelos operadores, incluindo os OEA, das condições da franquia de direitos aplicável às remessas de baixo valor;
4. estabelecer planos de investigação para lutar contra o abuso desta franquia na troca de mercadorias de comércio eletrónico com países terceiros.

O presente relatório foi adotado pela Câmara IV, presidida por Baudilio TOMÉ MUGURUZA, Membro do Tribunal de Contas, no Luxemburgo, na sua reunião de 7 de novembro de 2017.

Pelo Tribunal de Contas

Klaus-Heiner LEHNE
Presidente

Glossário

Apresentação das mercadorias à alfândega: comunicação às autoridades aduaneiras da chegada de mercadorias à estância aduaneira ou a qualquer outro local designado ou aprovado pelas autoridades aduaneiras.

Áreas de controlo prioritário: parte do quadro comum de gestão do risco que abrange regimes aduaneiros específicos, tipos de mercadorias, rotas de tráfego, modos de transporte ou operadores económicos sujeitos a níveis acrescidos de análise dos riscos e controlos aduaneiros num determinado período.

Assistência mútua: medida tomada por uma administração aduaneira em nome de ou em colaboração com outra administração aduaneira, para a correta aplicação da legislação aduaneira e a prevenção, investigação e repressão de infrações aduaneiras.

Auditoria a posteriori: controlo dos operadores através do exame das suas contas, registos e sistemas, a fim de assegurar o cumprimento da legislação aduaneira e avaliar os riscos associados à sua atividade comercial.

Autoridades aduaneiras: administrações aduaneiras dos Estados-Membros, bem como qualquer outra autoridade com competência para aplicar a legislação aduaneira.

Autorização de saída de mercadorias: colocação à disposição de determinada pessoa, pelas autoridades aduaneiras, das mercadorias para os fins previstos no regime aduaneiro ao qual estão sujeitas.

Controlo documental: controlo da exatidão, exaustividade e validade das informações prestadas na declaração aduaneira (por exemplo, descrição das mercadorias, valor e quantidade) ou noutros documentos (por exemplo, certificados de importação, certificados de origem).

Controlo físico: exame das mercadorias que inclui uma contagem precisa e a recolha de amostras para verificar se correspondem à declaração aduaneira que as acompanha.

Controlos aduaneiros: atos específicos executados pelas autoridades aduaneiras a fim de garantirem o cumprimento da legislação aduaneira e de outra legislação que regule a entrada, a saída, o trânsito, a circulação, o armazenamento e a utilização para fins especiais de mercadorias que circulem entre o território aduaneiro da União e países ou territórios que não façam parte desse território, bem como a presença e a circulação no território aduaneiro da União de mercadorias não-UE e de mercadorias sujeitas ao regime de destino especial.

Decisão: ato de uma autoridade aduaneira em matéria de legislação aduaneira que decida sobre um caso concreto e produza efeitos jurídicos relativamente à pessoa ou pessoas em causa.

Declaração aduaneira: ato pelo qual uma pessoa manifesta, na forma e segundo as modalidades prescritas, a vontade de atribuir a uma mercadoria determinado regime aduaneiro, indicando, se for caso disso, os procedimentos específicos a aplicar.

Declaração sumária de entrada: ato pelo qual uma pessoa informa as autoridades aduaneiras, na forma e segundo as modalidades prescritas, e dentro de um prazo específico, da introdução das mercadorias no território aduaneiro da União.

Desalfandegamento: cumprimento de formalidades aduaneiras para que as mercadorias possam ser colocadas à disposição do requerente.

Direitos de importação: direitos aduaneiros devidos quando da importação de mercadorias.

Estado-Membro de importação: Estado-Membro no qual as mercadorias são fisicamente importadas para a UE e introduzidas em livre prática.

Estatuto aduaneiro: estatuto das mercadorias enquanto mercadorias UE ou mercadorias não-UE.

Gestão dos riscos: identificação sistemática do risco, inclusive mediante controlos aleatórios, e a aplicação de todas as medidas necessárias para limitar a exposição ao risco.

Legislação aduaneira: o conjunto da legislação constituído pelos seguintes elementos: o Código, bem como as respetivas disposições que o complementam ou executam, aprovadas a nível da União ou a nível nacional, a Pauta Aduaneira Comum, a legislação relativa ao estabelecimento do regime de franquias aduaneiras da União e os acordos internacionais que contenham disposições em matéria aduaneira, na medida em que sejam aplicáveis na União.

Mercadorias não-UE: mercadorias que não sejam mercadorias UE ou que tenham perdido o estatuto aduaneiro de mercadorias UE.

Mercadorias UE: as mercadorias abrangidas por uma das seguintes categorias:

1. mercadorias inteiramente obtidas no território aduaneiro da União, sem incorporação de mercadorias importadas de países ou territórios que não façam parte do território aduaneiro da União;
2. mercadorias introduzidas no território aduaneiro da União a partir de países ou territórios que não façam parte desse território e introduzidas em livre prática;
3. mercadorias obtidas ou produzidas no território aduaneiro da União, quer exclusivamente a partir das mercadorias a que se refere a alínea b), quer a partir das mercadorias a que se referem as alíneas a) e b).

Outros controlos após a autorização de saída: controlos da exatidão, exaustividade e validade das informações constantes das declarações aduaneiras (por exemplo, descrição das mercadorias, valor, quantidade) ou de outros documentos (por exemplo, certificados de importação, certificados de origem) efetuados após a importação das mercadorias.

Perfil de risco: combinação de critérios de risco e de áreas de controlo (por exemplo, tipo de mercadorias, país de origem) que indica a existência de risco e leva a uma proposta de realização de uma medida de controlo.

Procedimento aduaneiro 42: regime utilizado pelos importadores para beneficiarem de isenção de IVA quando as mercadorias importadas se destinam a ser transportadas para outro Estado-Membro. O IVA é devido no Estado-Membro de destino.

Procura do ponto de importação: ato de escolher o ponto aduaneiro de importação com menos controlos no intuito de, ilicitamente, pagar menos direitos aduaneiros.

Regime aduaneiro: qualquer dos regimes seguidamente referidos a que as mercadorias possam ser sujeitas nos termos do Código: introdução em livre prática, regimes especiais, exportação.

Regime de importação: aplicação do regime aduaneiro de "introdução em livre prática", após o qual as mercadorias podem ser vendidas ou consumidas no mercado da UE.

Risco aduaneiro: a probabilidade ponderada pelo impacto da ocorrência de um incidente, relacionado com a entrada, saída, trânsito, circulação ou utilização para fins especiais de mercadorias que circulem entre o território aduaneiro da União e países ou territórios que não façam parte desse território, e com a presença no território aduaneiro da União de mercadorias não-UE, o qual impeça a correta aplicação de medidas da União ou de medidas nacionais, comprometa os interesses financeiros da União e dos seus Estados-Membros ou constitua uma ameaça para a proteção e a segurança da União e dos seus residentes, para a saúde humana, dos animais ou das plantas, para o ambiente ou para os consumidores.

União Aduaneira: acordo comercial preferencial através do qual os parceiros comerciais conferem reciprocamente acesso preferencial aos respetivos produtos e serviços com vista a facilitar o comércio entre si. Resulta na eliminação recíproca de pautas e quotas nos territórios que os constituem, na discriminação do comércio com países e territórios não membros e no estabelecimento de uma pauta aduaneira comum entre eles.

Siglas e acrónimos

ACA: Acordos de cooperação administrativa

AFIS: Sistema de Informação Antifraude

B2C: Business to Consumer (empresa ao consumidor)

CAU: Código Aduaneiro da União

CP 42: Procedimento aduaneiro 42

DAU: Documento administrativo único

DG BUDG: Direção-Geral do Orçamento

DG TAXUD: Direção-Geral da Fiscalidade e da União Aduaneira

FIR: Ficha de informação sobre riscos

HMRC: Her Majesty Revenue and Customs, autoridade tributária e aduaneira do Reino Unido

IPV: Informações Pautais Vinculativas

IVA: Imposto sobre o valor acrescentado

JRC: Centro Comum de Investigação

MSC: Mensagem sobre a situação do contentor

OCDE: Organização de Cooperação e de Desenvolvimento Económicos

OEA: Operador Económico Autorizado

OLAF: Organismo Europeu de Luta Antifraude

OMA: Organização Mundial das Alfândegas

P2P: Particular a particular

RNB: Rendimento nacional bruto

RPT: Recursos próprios tradicionais

SGRA: Sistema comum de gestão de riscos aduaneiros

SIA: Sistema de Informação Aduaneiro

SMS: Sistema de gestão dos espécimes

TARIC: Pauta Aduaneira Integrada da União Europeia

UE: União Europeia

Equipa de auditoria

Os relatórios especiais do Tribunal de Contas Europeu (TCE) apresentam os resultados das suas auditorias relativas às políticas e programas da UE ou a temas de gestão relacionados com domínios orçamentais específicos. O TCE seleciona e concebe estas tarefas de auditoria de forma a obter o máximo impacto, tendo em consideração os riscos relativos aos resultados ou à conformidade, o nível de receita ou de despesa envolvido, os desenvolvimentos futuros e o interesse político e público.

O presente relatório foi elaborado pela Câmara de Auditoria IV – presidida pelo Membro do TCE Baudilio Tomé Muguruza - competente nos domínios da regulamentação dos mercados e economia competitiva. A auditoria foi efetuada sob a responsabilidade do Membro do TCE Pietro Russo. Na elaboração do relatório, contou com a colaboração de Chiara Cipriani, chefe de gabinete; Benjamin Jakob, assessor de gabinete; Paul Stafford, responsável principal e Carlos Soler Ruiz, responsável de tarefa. A equipa de auditoria foi composta por Dan Danielescu, Maria Echanove, Josef Edelmann, Benny Fransen e François Gautier.

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12, rue Alcide De Gasperi
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