Kontrolerzy zbadali, czy Komisja Europejska i państwa członkowskie dopilnowują, by procedury przywozowe chroniły interesy finansowe UE.

Streszczenie

Informacje na temat niniejszego sprawozdania

Gdy towary są wprowadzane na teren Unii Europejskiej spoza jej obszaru, przed dopuszczeniem do swobodnego obrotu na obszarze UE poddawane są kontrolom celnym przez państwa członkowskie. Trybunał zbadał, czy Komisja Europejska i państwa członkowskie dopilnowują, by procedury przywozowe chroniły interesy finansowe UE. Znalazł poważne uchybienia i luki prawne, które wskazują na brak skuteczności stosowanych kontroli, co wywiera negatywny wpływ na finanse UE. Aby ulepszyć formułę tych kontroli i usprawnić ich przeprowadzanie, Trybunał sformułował szereg zaleceń pod adresem Komisji i państw członkowskich.

Informacje na temat kontroli celnych

Kontrole celne mogą zapewnić ochronę interesów finansowych UE jedynie w sytuacji, gdy są oparte na wspólnych przepisach i gdy państwa członkowskie przeprowadzają je w sposób zharmonizowany i ustandaryzowany.

W momencie wprowadzania towarów na obszar Unii organy celne państwa członkowskiego przywozu powinny wymagać od importerów opłacenia lub złożenia zabezpieczenia gwarantującego opłatę cła należnego z tytułu przywozu towarów. Niemniej jednak importerzy naumyślnie pomniejszają zobowiązania z tytułu należności celnych lub ich unikają, na przykład poprzez zaniżanie wartości towarów, podawanie fałszywego kraju pochodzenia lub ich klasyfikowanie jako produktów objętych niższą stawką celną.

Cła stanowią 14% budżetu UE. Uchylanie się od ich zapłaty zwiększa lukę w należnościach celnych, którą państwa członkowskie muszą kompensować za pomocą większych wkładów opartych na DNB. Ostatecznie cenę za ten proceder ponoszą zatem europejscy podatnicy.

Sposób przeprowadzenia kontroli

Trybunał zbadał, czy unijne kontrole celne chronią interesy finansowe UE oraz czy Komisja i państwa członkowskie opracowały rzetelne procedury przywozowe, stanowiące zabezpieczenie tych interesów.

Ustalenia Trybunału

Trybunał wykrył poważne uchybienia, które wskazują na luki w ramach prawnych oraz na nieskuteczne wdrażanie kontroli celnych dotyczących przywozu, co wpływa negatywnie na interesy finansowe UE.

Bodźce finansowe dla państw członkowskich nie są wystarczające, by zachęcić je do przeprowadzania kontroli celnych. Tym państwom, które przeprowadzają kontrole celne, lecz nie udaje im się rekompensować poniesionych strat w dochodach dla UE, grożą konsekwencje finansowe, natomiast te państwa, które nie prowadzą tego rodzaju kontroli, mogą nie ponieść żadnych konsekwencji.

Państwa członkowskie poczyniły postępy w jednolitym stosowaniu przepisów prawa celnego. Niemniej jednak w ramach kontroli celnych w odmienny sposób podchodzą one do zwalczania problemu zaniżania wartości, błędnego opisu pochodzenia i nieprawidłowej klasyfikacji towarów, a także do nakładania sankcji. Uciążliwe kontrole celne mogą zaważyć na wyborze urzędu celnego przez przedsiębiorców przy przywozie towarów, przy czym porty i lotniska, w których przeprowadza się mniejszą liczbę kontroli celnych, mogą być dla przedsiębiorców atrakcyjniejsze.

W państwach członkowskich wciąż występuje problem luk prawnych w zakresie kontroli przywozów.

Zalecenia Trybunału

Trybunał sformułował szereg zaleceń pod adresem Komisji Europejskiej i państw członkowskich.

Komisja powinna:

1. aby móc przychylić się do wniosku Parlamentu Europejskiego – opracować metodykę i począwszy od 2019 r. co roku oszacowywać wielkość luki w należnościach celnych, a otrzymane wyniki uwzględniać przy przydzielaniu zasobów i określaniu celów operacyjnych;
2. w nowych wieloletnich ramach finansowych wziąć pod uwagę wszystkie dostępne możliwości zwiększenia wsparcia na rzecz krajowych służb celnych w pełnieniu ich ważnej roli w UE, włącznie ze zmianą odpowiedniego odsetka pobieranych kwot;
3. w nowych wieloletnich ramach finansowych zaproponować, aby kolejne unijne programy działania wspomagające unię celną były wykorzystywane do wspierania stabilności finansowej europejskich systemów informacji w zakresie ceł;
4. precyzyjniej formułować wnioski w komunikatach w sprawie wzajemnej pomocy, tak aby zapewnić ich zharmonizowane wdrażanie przez państwa członkowskie;
5. zaproponować w 2018 r. zmiany w przepisach celnych mające na celu wprowadzenie obowiązku wskazywania nadawcy w zgłoszeniu celnym przywozowym.

Państwa członkowskie powinny:

1. uzależnić pominięcie kontroli sugerowane/zalecane przez konkretny filtr ryzyka od uprzedniego lub doraźnego zatwierdzenia przez zwierzchnika,
2. wprowadzić kontrole w elektronicznych systemach zwolnienia towarów w celu blokowania deklaracji przywozowych zawierających wnioski o zwolnienie celne dla towarów o zadeklarowanej wartości powyżej 150 euro lub dla przesyłek handlowych zadeklarowanych jako podarunki,
3. sporządzić plany dochodzeniowe w celu ukrócenia nadużywania zwolnień celnych w elektronicznym handlu towarami z krajami spoza UE.

Wprowadzenie

W 2018 r. Unia Europejska będzie obchodzić 50. rocznicę ustanowienia unii celnej. Unia celna oznacza brak opłat celnych i kwot na wewnętrznych granicach między państwami członkowskimi oraz ustalenie wspólnych opłat celnych w odniesieniu do towarów przywożonych z krajów trzecich. Unia celna i wspólna polityka handlowa to obszary należące do wyłącznych kompetencji UE¹, w ramach których kształtowana jest większa część polityki celnej i przyjmowane są przepisy prawa celnego. Niemniej jednak odpowiedzialność za wdrażanie przepisów prawa celnego spoczywa w głównej mierze na państwach członkowskich².

Choć wewnętrzne granice zostały zniesione, towary wprowadzane na terytorium państw członkowskich spoza obszaru celnego UE podlegają kontrolom celnym i opłacie należności celnych przed dopuszczeniem ich do swobodnego obrotu w UE.

Dopuszczenie importowanych towarów do swobodnego obrotu oznacza, że towary te mogą być swobodnie przewożone w obrębie jednolitego rynku UE podobnie jak wszelkie produkty pochodzące z UE³. W momencie wprowadzania towarów na obszar UE organy administracji celnej państwa członkowskiego przywozu powinny zatem wymagać od importerów opłacenia lub złożenia zabezpieczenia gwarantującego opłatę cła należnego z tytułu przywozu towarów.

Cła wraz z opłatami produkcyjnymi od cukru (określane łącznie mianem tradycyjnych zasobów własnych – TOR) stanowią ważne źródło dochodów do budżetu UE. Są one przekazywane do budżetu z wyłączeniem kwoty zatrzymywanej w związku z kosztem poboru należności. W 2016 r. kwota TOR wyniosła 20,1 mld euro, co stanowiło 14% dochodów UE.

Organy celne dążą do osiągnięcia pewnych celów i na każdy z nich należy przydzielić już i tak ograniczone zasoby. Próbują one osiągnąć takie cele, jak stosowanie działań niefiskalnych zmierzających do zwiększenia bezpieczeństwa wewnętrznego UE, ochrona Unii przed nieuczciwym i nielegalnym handlem oraz ochrona środowiska. Kwestią o priorytetowym znaczeniu dla organów celnych stała się walka z terroryzmem. Są one również odpowiedzialne za pobór ceł, akcyzy oraz podatku od wartości dodanej (VAT) należnego przy przywozie.

Zachowanie równowagi między potrzebą ułatwienia handlu dzięki szybszym, płynnym procedurom przywozowym a koniecznością przeprowadzania kontroli celnych stanowi wyzwanie dla organów celnych. Uciążliwe kontrole celne mogą zaważyć na wyborze urzędu celnego przez przedsiębiorców przy przywozie towarów, przy czym porty i lotniska, w których przeprowadza się mniejszą liczbę kontroli celnych, mogą być dla przedsiębiorców atrakcyjniejsze.

Zobowiązania z tytułu należności celnych w momencie zwolnienia towarów zależą od trzech czynników: (i) wartości celnej przywożonych towarów, gdy cło zostało ustalone jako odsetek tej wartości (ad valorem), (ii) miejsca pochodzenia towarów oraz (iii) klasyfikacji taryfowej towarów. Klasyfikacja ta w powiązaniu z pochodzeniem określa stawkę należności celnej, którą należy zastosować w odniesieniu do wartości celnej.

W jaki sposób dochodzi do uchylania się od opłat celnych

Importer może celowo zmniejszyć zobowiązania z tytułu należności celnych poprzez:

1. zaniżenie wartości, tj. gdy importer deklaruje niższą wartość towarów przywożonych niż wynosi ich rzeczywista wartość, często przedkładając przy tym fałszywe dokumenty handlowe;
2. błędny opis pochodzenia, w którym importer deklaruje fałszywy kraj pochodzenia przywożonych towarów;
3. nieprawidłową klasyfikację, polegającą na przyporządkowaniu produktu do kategorii objętej niższą stawką celną;
4. kombinację powyższych działań.

Ponadto importerzy mogą nadużywać zwolnień celnych, składając wniosek o wyłączenie w odniesieniu do towarów, które nie spełniają niezbędnych do tego warunków.

Luka w należnościach celnych i jej skutki

Uchylanie się od opłat celnych powoduje zwiększenie luki w należnościach celnych, określonej w badaniu Parlamentu Europejskiego⁴ (PE) jako „różnica między teoretycznym poziomem należności celnych przywozowych, które powinny zostać pobrane na rzecz ogółu gospodarki, a rzeczywistym poziomem pobranych należności celnych przywozowych”. Wszelkie ubytki w poborze ceł muszą być równoważone przez państwa członkowskie za pomocą wyższych wkładów opartych na DNB, a zatem koszty tych ubytków ostatecznie ponoszą podatnicy europejscy.

W jaki sposób wyeliminować uchylanie się od opłat celnych – kontrole celne i wymiana informacji

Towary przywożone do UE poddawane są kontrolom celnym. Kontrole te mogą zapewnić prawidłowe funkcjonowanie rynku wewnętrznego i ochronę interesów finansowych UE jedynie w sytuacji, gdy są oparte na wspólnych przepisach i gdy państwa członkowskie przeprowadzają je w sposób zharmonizowany i ustandaryzowany.

Kontrole celne dotyczące przywozu mogą być przeprowadzane:

1. przed przybyciem towarów na obszar UE lub w miejscu rozładunku – w tym przypadku są one określane mianem kontroli poprzedzających przybycie lub kontroli przed zwolnieniem towarów;
2. gdy towary są przywożone – są to tzw. kontrole podczas zwolnienia towarów;
3. po przywozie towarów, gdy zostały one dopuszczone do swobodnego obrotu. Kontrole te są określane mianem kontroli po zwolnieniu towarów. Mogą to być kontrole oparte na audycie (audyt po zwolnieniu towarów) lub kontrole oparte na transakcjach (pozostałe kontrole po zwolnieniu towarów).

Ponieważ UE nie dysponuje zharmonizowanymi ramami kontroli ani zarządzania ryzykiem, kombinacja tych trzech form kontroli i częstotliwość przeprowadzania każdej z nich różni się w zależności od państwa członkowskiego. Mniejsza skuteczność kontroli na etapie przed zwolnieniem towarów i w jego trakcie oznacza że pozostałe zagrożenia, które wpływają negatywnie na pobór ceł, powinny zostać ograniczone na etapie po odprawie celnej.

Organy celne muszą prowadzić z innymi państwami wymianę informacji na temat handlu międzynarodowego, tak aby zapewnić przestrzeganie przepisów prawa celnego oraz kompletność procesu pobierania należności. Wymiana informacji jest zwana wzajemną pomocą administracyjną.

Wymiana informacji może odbywać się na poziomie UE pomiędzy państwami członkowskimi, pomiędzy tymi państwami a Komisją lub na poziomie międzynarodowym z krajami spoza UE. Wymiana informacji na poziomie UE przebiega w oparciu o rozporządzenie dotyczące wzajemnej pomocy lub w ramach systemu zarządzania ryzykiem celnym na potrzeby informowania o ryzyku.

Organy celne mogą również współpracować ze sobą oraz prowadzić wymianę informacji i dobrych praktyk w ramach wspólnych działań, seminariów, kursów szkoleniowych, grup projektowych, wizyt roboczych i działań transgranicznych finansowanych ze środków w ramach unijnych programów działania. Ze środków w ramach dwóch głównych programów działania UE – Cła 2013/2020 i Herkules II/III – finansowana jest wymiana informacji i współpraca między organami celnymi w celu ochrony unijnych interesów finansowych.

W ciągu sześciu lat wdrażania programu Cła 2013 udostępniono z niego środki w kwocie 325 mln euro na rzecz „wspierania i uzupełniania działań podejmowanych przez państwa członkowskie dla zapewnienia skutecznego funkcjonowania rynku wewnętrznego w dziedzinie ceł”⁵. Program Cła 2020 wspiera funkcjonowanie unii celnej. W rozporządzeniu dotyczącym tego programu określono szereg konkretnych celów służących wspomaganiu organów celnych w ochronie interesów finansowych i gospodarczych UE oraz przewidziano finansowanie w wysokości niemal 525 mln euro na lata 2014–2020.

Program Herkules II był unijnym programem działania mającym na celu zapobieganie nadużyciom finansowym, korupcji i wszelkim innym nielegalnym działaniom naruszającym interesy finansowe Unii oraz ich zwalczanie. W ramach tego programu w latach 2007–2013 udostępniono środki w wysokości prawie 100 mln euro na rzecz zwalczania nadużyć finansowych. Program ten zastąpiono programem Herkules III o budżecie w wysokości 105 mln euro na lata 2014-2020.

Organy celne prowadzą wymianę informacji i współpracują z krajami spoza UE w ramach porozumień międzynarodowych, takich jak uzgodnienia preferencyjne (PTA), umowy o wzajemnej pomocy (MAA) i porozumienia o współpracy administracyjnej (ACA).

Uzgodnienia preferencyjne umożliwiają partnerom handlowym stosowanie preferencyjnych warunków w kontekście wzajemnej wymiany handlowej. Mogą one być wzajemne lub jednostronne. Umowy o wzajemnej pomocy stanowią podstawę prawną do ubiegania się o informacje z krajów spoza UE, w szczególności w celu zapobiegania działaniom niezgodnym z przepisami prawa celnego i ich zwalczania, a także prowadzenia stosownych dochodzeń.

Europejski Urząd ds. Zwalczania Nadużyć Finansowych (OLAF)w obrębie Komisji Europejskiej zawiera porozumienia o współpracy administracyjnej z organami z krajów spoza UE i z administracyjnymi służbami dochodzeniowymi organizacji międzynarodowych. Mają one zawierać praktyczne wytyczne dotyczące współpracy operacyjnej OLAF z organami partnerskimi, w szczególności dzięki wyznaczeniu punktu kontaktowego.

Zakres kontroli i podejście kontrolne

W ramach kontroli oceniono, czy Komisja i państwa członkowskie opracowały rzetelne procedury przywozowe, które chronią interesy finansowe UE.

Trybunał przeprowadził wizyty kontrolne w organach celnych pięciu państw członkowskich: w Hiszpanii, we Włoszech, w Polsce, Rumunii i Zjednoczonym Królestwie. Państwa członkowskie zostały dobrane na podstawie następujących kryteriów ryzyka: (i) wielkość TOR wnoszonych do budżetu UE, (ii) liczba przypadków zaniżania wartości w danym państwie członkowskim oraz (iii) udział kontroli opartych na audycie w łącznej liczbie kontroli po zwolnieniu towarów.

Kontrolą objęto okres od 2007 do 2017 r. Kontrola obejmowała dwa etapy (więcej szczegółowych informacji na temat podejścia kontrolnego przedstawiono w załączniku I i załączniku II):

1. pierwszy etap: prace przygotowawcze w Komisji i państwach członkowskich, w tym wizyta w służbach Komisji: w DG ds. Podatków i Unii Celnej, DG ds. Budżetu, OLAF i we Wspólnym Centrum Badawczym (JRC) oraz w Światowej Organizacji Celnej (WCO) w celu zgromadzenia informacji i danych, które mogły być użyteczne podczas kontroli w terenie prowadzonych w państwach członkowskich. Prace te umożliwiły również porównanie unijnych przepisów prawa celnego i odnośnych procedur z normami WCO⁶. W celu sprawdzenia, czy kontrole celne i procedury zarządzania ryzykiem funkcjonują sprawnie, przed każdą z wizyt w państwach członkowskich kontrolerzy dobrali cztery próby przywozów o wysokim poziomie ryzyka oraz próbę kontroli przeprowadzonych przez organy celne;
2. drugi etap: kontrole w terenie zarówno w Komisji (Dyrekcja Generalna ds. Podatków i Unii Celnej (DG ds. Podatków i Unii Celnej), Dyrekcja Generalna ds. Budżetu (DG ds. Budżetu) i OLAF), jak i w wybranych państwach członkowskich, ze szczególnym uwzględnieniem systemów i kontroli.

Uwagi

W obecnym systemie nie nadano priorytetowego znaczenia należnościom celnym jako źródłu finansowania budżetu UE

W swoim sprawozdaniu⁷ Grupa Wysokiego Szczebla ds. Środków Własnych podkreśla znaczenie TOR jako wskaźnika rzeczywistych dochodów UE. Niemniej jednak UE nie oszacowała jeszcze luki w należnościach celnych, istnieją czynniki zniechęcające państwa członkowskie do przeprowadzania kontroli, a finansowanie z unijnych programów dotyczących ceł nie zapewnia w pełni stabilności finansowej unii celnej lub nie zawsze związane jest z ochroną unijnych interesów finansowych.

Komisja nie oszacowała wielkości luki w należnościach celnych

W 2013 r. PE zwrócił się do Komisji z wnioskiem⁸ w sprawie „gromadzenia wiarygodnych danych dotyczących nadużyć w zakresie luki w należnościach celnych i w podatku VAT w państwach członkowskich oraz sporządzania co sześć miesięcy sprawozdań dla Parlamentu w tym zakresie”. Komisja nie zareagowała na ten wniosek w odniesieniu do luki w należnościach celnych, podczas gdy regularnie finansuje badania dotyczące wielkości luki w podatku VAT. Komisja publikuje coroczne porównanie opłat w ramach TOR dodatkowo nałożonych w wyniku przeprowadzonych przez nią kontroli z faktycznie zebraną kwotą. W żadnym wypadku nie można uznać tego za lukę w należnościach celnych, której definicję przytoczono w pkt 10.

OLAF dokonał obliczeń potencjalnych strat w należnościach celnych i podatku VAT z powodu zaniżania wartości przywozu wyrobów włókienniczych i obuwia z Chin do Zjednoczonego Królestwa. Potencjalne straty w należnościach celnych w latach 2013-2016 zostały oszacowane na kwotę zbliżoną do 2 mld euro. OLAF dokonuje właśnie oceny tego, czy w innych państwach członkowskich, w tym w pozostałych czterech państwach objętych próbą Trybunału, wystąpiły potencjalne straty.

Coroczne oszacowywanie luki w należnościach celnych pozwoliłoby ocenić skuteczność unii celnej pod względem ochrony interesów finansowych UE. Ponadto pomogłoby to Komisji i państwom członkowskim w kierowaniu środków na te działania, w przypadku których są one najbardziej potrzebne.

Istnieje czynnik zniechęcający państwa członkowskie do przeprowadzania kontroli celnych

Organy celne w państwach członkowskich są odpowiedzialne za pobór ceł, a zatem muszą podejmować wszelkie działania służące dopilnowaniu, by cła zostały należycie przekazane do budżetu UE, oraz ochronie interesów finansowych UE⁹. Komisja dba o wypełnianie tego obowiązku, przeprowadzając co roku kontrole w organach celnych w państwach członkowskich.

W przypadku błędów administracyjnych Komisja może obarczyć państwo członkowskie odpowiedzialnością finansową¹⁰. Państwa członkowskie, które nie przeprowadzają kontroli celnych, mogą nie ponosić tego rodzaju ryzyka. Trybunał ustalił na przykład, że w Zjednoczonym Królestwie przedsiębiorcy, którzy stali się niewypłacalni, są wyłączani z populacji docelowej projektu dotyczącego kontroli po zwolnieniu towarów. Jedno z państw członkowskich istotnie przyznało, że im więcej podejmuje działań w walce z nadużyciami finansowymi, tym wyższe jest ryzyko, że Komisja obarczy je odpowiedzialnością finansową.

Gdy organy celne przeprowadzają kontrolę po zwolnieniu towarów i wykryją niedopłaty należności celnych, muszą pobrać należne cła. Organy celne zawiadamiają dłużnika o wysokości należnej kwoty za pośrednictwem nakazu zapłaty po zwolnieniu towarów. Statystyki Komisji wykazują, że z wyjątkiem Polski w wybranych państwach członkowskich nastąpił spadek liczby tego rodzaju nakazów zapłaty¹¹ (zob. wykres 1).

Źródło: baza danych OWNRES.

Ponieważ nie oszacowano luki w należnościach celnych, nie ma możliwości oceny, czy spadek ten wynika z malejącej skuteczności kontroli po zwolnieniu towarów, czy też ze zmniejszenia luki.

Niedofinansowanie transeuropejskich systemów informatycznych może opóźnić wdrożenie unijnego kodeksu celnego

Pełne wdrożenie unijnego kodeksu celnego (UCC) jest nierozerwalnie związane z opracowaniem niezbędnych systemów informatycznych. Pełne wdrożenie wszystkich systemów elektronicznych wymaganych w związku z unijnym kodeksem celnym ma się zakończyć do 31 grudnia 2020 r. Po tym terminie zaczną obowiązywać elektroniczne technologie przetwarzania danych, a unijne organy celne wyeliminują papierową formę dokumentów.

Jak wynika z oceny końcowej programu działań Cła 2013¹², niewystarczające inwestycje krajowe mogą opóźnić wdrożenie systemów celnych na obszarze całej UE. Z tego programu finansowane były unijne specyfikacje dotyczące transeuropejskich systemów informatycznych, a państwa członkowskie ponosiły koszty zapewnienia zgodności systemów krajowych z unijnymi specyfikacjami.

W tej samej ocenie stwierdzono, że zdaniem urzędników w państwach członkowskich koszty ponoszone przez organy administracji krajowych są zbliżone do kosztów ponoszonych przez Komisję oraz że wdrożenie i aktualizacja systemów europejskich mogą okazać się szczególnie kosztowne dla państw członkowskich w przypadkach, gdy systemy krajowe są skomplikowane i nie są zintegrowane. Niemniej jednak niektóre komponenty europejskich systemów informacyjnych nie są finansowanie ze środków programu Cła 2020, a ich koszty ponoszą państwa członkowskie¹³.

Krajowe ograniczenia budżetowe mogą zagrozić prawidłowemu wdrożeniu systemów europejskich; w 2015 r. niektóre państwa członkowskie zgłosiły brak stosownych środków w budżecie. Co więcej państwa członkowskie potwierdziły ryzyko wystąpienia opóźnień w przekazaniu odpowiedzi na kwestionariusz przesłany przez Komisję w 2016 r.

Jak zauważyła Komisja, w 2015 r. „siedem państw członkowskich pobiera ponad 80% TOR, a cztery państwa członkowskie – niemal 60% TOR¹⁴. Dane te należy zestawić z kwotami zatrzymywanymi na pokrycie kosztów związanych z poborem należności, ponieważ na przykład jedno z państw członkowskich¹⁵ zatrzymuje kwotę przekraczającą 1 mld euro, a z kolei inne państwo¹⁶ – mniej niż 10 mln euro. Niemniej jednak w systemie celnym istnieje element kosztów stałych, na przykład w odniesieniu do systemów informatycznych¹⁷.

Jak wynika ze sprawozdania Grupy Wysokiego Szczebla ds. Środków Własnych, „kraje, w których usytuowane są główne porty wejścia (Belgia, Niderlandy) – a co za tym idzie, w których pobierane są znaczne kwoty TOR – niekiedy wysuwają argument, że ich udział w poborze TOR jest zbyt wysoki”. Z drugiej strony państwa, których wkład z tytułu TOR jest niewysoki, są w relatywnie większym stopniu obciążone finansowaniem komponentów europejskich systemów informacyjnych, które nie są opłacane z programu działania Cła 2020.

Finansowanie infrastruktury celnej państw członkowskich w ramach programu działania Herkules nie zawsze jest powiązane z ochroną interesów finansowych UE

Trybunał zbadał przykłady sprawozdań końcowych z realizacji przekazane przez beneficjentów programu Herkules II i stwierdził, że nie zawsze istnieje jasne powiązanie między wynikiem działania polegającego na sfinansowaniu wyposażenia a ochroną interesów finansowych UE. Przykładowo w ramach tego programu sfinansowano konfiskowanie haszyszu przy użyciu endoskopów i mini-kamerę szpiegowską wykorzystywaną przy przechwytywaniu samochodów o wysokiej wartości itd.

W opinii nr 3/2012 Trybunał stwierdził¹⁸, że: „współfinansowany sprzęt niekoniecznie wykorzystuje się wyłącznie dla celów ochrony interesu finansowego UE, lecz także na potrzeby operacji związanych z narkotykami, bronią, ucieczkami z zakładów karnych, handlem ludźmi, oszustwami podatkowymi, oszustwami z użyciem kart kredytowych, fałszowaniem pieniędzy i korupcją w krajowych organach ścigania”. Może to ograniczyć skuteczność systemu celnego w ochronie interesów finansowych UE.

Potencjał unijnych narzędzi i programów na rzecz wymiany informacji celnych i pogłębionej współpracy nie został w pełni spożytkowany

Wymiana informacji może odbywać się na poziomie UE pomiędzy państwami członkowskimi, pomiędzy tymi państwami a Komisją lub na poziomie międzynarodowym z krajami spoza UE. Trybunał stwierdził, że UE ustanowiła system, który umożliwia tego rodzaju wymianę, lecz ta możliwość nie jest w pełni wykorzystywana.

UE ustanowiła obiecujące kanały wymiany informacji między państwami członkowskimi oraz między Komisją a państwami członkowskimi, lecz ich zawartość i wykorzystanie są niedoskonałe

Państwa członkowskie nie wykorzystują w pełni narzędzi wymiany informacji ustanowionych w rozporządzeniu dotyczącym wzajemnej pomocy

Państwa członkowskie mogą prowadzić między sobą lub z Komisją wymianę informacji związanych z naruszaniem przepisów prawa celnego, wykorzystując do tego celu narzędzia i bazy danych, o których mowa w rozporządzeniu dotyczącym wzajemnej pomocy¹⁹. Wymiana ta odbywa się za pośrednictwem zabezpieczonego systemu informacji w celu zwalczania nadużyć finansowych (AFIS), który jest narzędziem komunikacji elektronicznej wspomagającym państwa członkowskie w wypełnianiu obowiązku zgłaszania nieprawidłowości.

W oparciu o informacje przekazywane przez państwa członkowskie Komisja może podjąć decyzję o wszczęciu dochodzenia. Może też zdecydować się na przesłanie państwom członkowskim ostrzeżeń przed nadużyciem finansowym za pośrednictwem zawiadomień w ramach wzajemnej pomocy.

Trybunał stwierdził, że państwa członkowskie nie stosowały w jednolity sposób wniosków OLAF zawartych w zawiadomieniach w ramach wzajemnej pomocy wysyłanych w celu zwalczania nadużyć finansowych związanych z zaniżaniem wartości, błędnym opisem pochodzenia lub nieprawidłową klasyfikacją. Wykrył też przypadki, w których państwa członkowskie nie zastosowały wniosków OLAF.

Aby uzyskać wsparcie w zapobieganiu naruszeniom przepisów prawa celnego, ich ściganiu i w prowadzeniu dochodzeń w ich sprawie, państwa członkowskie mogą korzystać z innych systemów informacyjnych, takich jak system informacji celnej (CIS), za których pośrednictwem można szybciej udostępniać informacje. Niemniej jednak Trybunał doszedł do wniosku, że organy celne wybranych państw członkowskich z wyjątkiem Polski rzadko korzystają z systemu CIS²⁰ w celu wymiany informacji na temat naruszeń przepisów prawa celnego lub nadużyć finansowych z właściwymi organami w innych państwach członkowskich.

Państwa członkowskie skarżyły się również na problem podwójnego zgłaszania tych samych informacji w systemie CIS oraz w ramach wymiany informacji na temat ryzyka w Formularzu Informacji o Ryzyku (RIF). Niski poziom wykorzystania bazy danych CIS i fakt powielania informacji ogranicza skuteczność tego rodzaju wymiany.

Aby zaradzić problemowi powielania informacji, Komisja powołała do życia projekt „One Seizure, One Report” (jedno przechwycenie, jedno zgłoszenie). W 2016 r. poprosiła państwa członkowskie o wypełnienie ankiety. Zdecydowana większość państw członkowskich za problem, który wymaga rozwiązania, uznała kwestię wielokrotnych zgłoszeń. Ponadto w ramach programu działania Cła 2020 utworzono grupę projektową²¹ złożoną z przedstawicieli państw członkowskich i Komisji w celu omówienia wstępnych wniosków z ankiety i wydania stosownych zaleceń.

Wymiana informacji w celu zaradzenia problemowi zaniżania wartości funkcjonuje prawidłowo

Aby zminimalizować ryzyko wystąpienia przypadków zaniżenia wartości towaru, Komisja opracowała metodykę oszacowywania „cen godziwych”²². W tym celu stosuje procedurę statystyczną do danych COMEXT²³, tak by uzyskać rzetelne oszacowanie cen przywożonych towarów²⁴. OLAF rozpowszechnia te szacunki wśród organów celnych państw członkowskich.

Informacje na temat cen godziwych są skutecznym narzędziem zarządzania ryzykiem w kontekście wykrywania potencjalnych przypadków zaniżania wartości, w sytuacji gdy towarzyszą im również inne zagrożenia lub wskaźniki nadużyć finansowych, takie jak zaangażowanie podmiotu gospodarczego podejrzanego o nieuczciwość w przywóz towarów. Mogą być także stosowane jako podstawa do oszacowania części luki w należnościach celnych spowodowanej zaniżaniem wartości.

Wymiana informacji w celu zaradzenia błędnym opisom pochodzenia ostatnio poprawiła się

Importerzy mogą również pomniejszać zobowiązania z tytułu należności celnych, podając fałszywy kraj pochodzenia przywożonych towarów. W ten sposób uzyskują obniżoną bądź zerową stawkę należności celnej określoną w uzgodnieniu preferencyjnym lub unikają płatności ceł antydumpingowych lub ceł wyrównawczych²⁵ ustalonych w odniesieniu do rzeczywistego kraju pochodzenia. Niekiedy faktyczne pochodzenie towarów jest maskowane przy zastosowaniu nieuczciwej praktyki polegającej na przeładunku w kraju pośredniczącym, w którym towary są tymczasowo przechowywane, a następnie wysyłane do UE z fałszywą dokumentacją. Trybunał znalazł w internecie szereg przykładów przedsiębiorstw, które oferują tego rodzaju nieuczciwą „usługę” przeładunku.

Aby zaradzić tym nadużyciom, Komisja opracowała narzędzie ConTraffic i wprowadziła komunikaty dotyczące statusu kontenera (KSK). Narzędzia te dostarczają organom celnym informacji na temat tras kontenerów oraz zapewniają usługi oceny ryzyka. System ten automatycznie wysyła państwom członkowskim sygnały na temat nadużyć finansowych, gdy wykrywa niezgodność między krajem pochodzenia podanym przez importera a trasą kontenera.

Zdaniem JRC w latach 2008-2015, w ramach projektu pilotażowego o charakterze eksperymentalnym prowadzonego przez OLAF i JRC we współpracy z 12 państwami członkowskimi, za pomocą systemu ConTraffic przeanalizowano zadeklarowane pochodzenie 5 mln przywiezionych pozycji, a do państw członkowskich wysłano 1 187 sygnałów o potencjalnym nadużyciu finansowym w związku z pochodzeniem towarów. Potencjalna wartość ekonomiczna tych sygnałów odpowiada kwocie 19 mln euro. Ogólnie w przypadku 2% towarów poddanych analizie podano pochodzenie i kraj wysyłki, które nie pasowały do trasy kontenerów. Na podstawie projektu ConTraffic Komisja doszła do wniosku²⁷, że „w 2011 r. w UE-27 musiało wystąpić ponad 1,5 tys. przypadków fałszywych deklaracji pochodzenia, które doprowadziły do strat w dochodach UE o łącznej wartości co najmniej 25 mln euro, a prawdopodobnie przekraczającej 100 mln euro”.

ConTraffic ma jednak swoje ograniczenia i nie zawsze jest możliwe określenie dzięki niemu rzeczywistego pochodzenia towarów.

Wymiana informacji na temat ryzyka – nadmiar informacji ma efekt przeciwny do zamierzonego

Organy celne są zobowiązane do wymiany za pośrednictwem formularza RIF informacji na temat ryzyka dotyczących zarówno zaobserwowanych zagrożeń, jak i zagrożeń oznaczających znaczne ryzyko w innym miejscu w Unii²⁸. Niemniej jednak przedstawiciele organów celnych, z którymi Trybunał przeprowadził rozmowy, wyrazili obawy co do użyteczności formularzy RIF przekazywanych przez inne państwa członkowskie, gdyż nie zawsze są one wystarczająco szczegółowe. Wskazali oni ponadto na problem podwójnego zgłaszania informacji we wspólnym systemie zarządzania ryzykiem celnym (CRMS) i w CIS. Co więcej, państwa członkowskie i OLAF nie zawsze dostarczają stosowne informacje zwrotne.

Jak wynika z oceny końcowej programu Cła 2013²⁹, niektóre państwa członkowskie wypełniały wiele formularzy RIF w przypadku stosunkowo niewielkiego ryzyka o skali lokalnej. Wobec tego nadmiaru informacji trudno było zidentyfikować najważniejsze zagrożenia.

Współpraca i wymiana informacji z krajami spoza UE poprawia się

Jeżeli państwo członkowskie ma uzasadnione wątpliwości co do ważności lub autentyczności dowodu na podane preferencyjne pochodzenie, może wysłać wniosek o współpracę administracyjną do państwa beneficjenta / kraju partnerskiego uzgodnienia preferencyjnego w celu otrzymania potwierdzenia. Uzasadnione wątpliwości mogą powstać, gdy wzór pieczęci na dowodzie pochodzenia lub organ wydający zaświadczenie różni się od tych wskazanych w bazie danych kierowanego przez Komisję systemu zarządzania wzorami (SMS)³⁰. Odpowiedź władz kraju spoza UE lub w pewnych okolicznościach jej brak może stanowić uzasadnienie dla odmowy preferencyjnego traktowania taryfowego³¹.

Trybunał przeanalizował, czy Komisja wdrożyła zalecenia 5-13, które sformułował w sprawozdaniu specjalnym nr 2/2014 pt. „Czy preferencyjne uzgodnienia handlowe są odpowiednio zarządzane?”, i stwierdził, że Komisja zrealizowała plan działania na rzecz monitorowania i funkcjonowania uzgodnień preferencyjnych³² oraz ustanowiła procedury stałego monitorowania (kwestionariusze, wizyty itd.).

Niemniej jednak państwa członkowskie zgłaszały problemy w przypadku takich krajów jak Indie, Indonezja, Afganistan, Nepal i Bangladesz związane z późnym udzielaniem przez nie odpowiedzi i niezadowalającą jakością odpowiedzi na wnioski o współpracę administracyjną. Problemy dotyczące Indii i Wietnamu zostały już stwierdzone podczas wspomnianej kontroli przeprowadzonej przez Trybunał³³.

Umowy o wzajemnej pomocy i dotyczące tych umów protokoły do umów międzynarodowych zapewniają podstawę prawną, by występować z wnioskiem o informacje do krajów spoza UE i dobrze spełniają swoje zadanie. Niemniej Trybunał wykrył przypadki niewystarczającej współpracy ze strony Chin. Państwa członkowskie zgłosiły bowiem trudności z uzyskiwaniem odpowiedzi na wnioski w ramach wzajemnej pomocy. Zdaniem OLAF jak dotąd otrzymano odpowiedzi na zaledwie jedną trzecią z około 150 wniosków o weryfikację przesłanych do Chin w następstwie wspólnej operacji celnej Snake³⁴. Zjednoczone Królestwo uzyskuje informacje na temat towarów wwożonych na swoje terytorium za pośrednictwem własnego urzędnika łącznikowego ds. organów celnych państw obcych w Chinach. OLAF również posiada urzędnika łącznikowego ds. krajów zamorskich w Pekinie.

W kontekście „planu działania w sprawie zaniżania wartości” towarzyszącego strategicznemu porozumieniu o współpracy administracyjnej z 2015 r. władze chińskie zamieściły na dokumentach przedkładanych UE zastrzeżenie prawne, w którym stwierdzono, że dokumenty te nie mogą być wykorzystywane w postępowaniach administracyjnych. Przedstawienie dowodów dotyczących cen wyrobów włókienniczych i obuwia zgłoszonych przy wywozie ułatwiłoby organom celnym państw członkowskich pokrycie strat poniesionych w wyniku zaniżenia wartości, gdy przedsiębiorcy kwestionują przed sądem nakazy zapłaty po zwolnieniu towarów.

W związku z potrzebami operacyjnymi OLAF negocjuje obecnie szereg porozumień o współpracy administracyjnej z organami partnerskimi w krajach spoza UE i organizacjami międzynarodowymi. Porozumienia te zawarte pomiędzy OLAF a organami dochodzeniowymi krajów spoza UE stanowią istotne dodatkowe narzędzie ochrony interesów finansowych Unii Europejskiej, uzupełniające istniejące ramy prawne.

Unijne programy działania skutecznie zachęciły państwa członkowskie do dzielenia się wiedzą i współpracy, lecz nie doprowadziły do takiego działania wszystkich organów administracji celnej, jakby stanowiły one jednolitą administrację

Programy Cła 2013/2020 i Herkules II/III zapewniają środki na umożliwienie organom celnym wzajemnej współpracy oraz na wymianę informacji i najlepszych praktyk poprzez (i) systemy łączności i wymiany informacji oraz (ii) udział we wspólnych działaniach, takich jak seminaria, kursy szkoleniowe, spotkania grup projektowych, wizyty robocze i działania transgraniczne. Trybunał ustalił, że zarówno program Cła 2013, jak i program Herkules II były skuteczne, jeśli chodzi o wspieranie dzielenia się wiedzą i współpracy między państwami członkowskimi.

Niemniej jednak, jak wynika ze sprawozdania Komisji dla Parlamentu Europejskiego i Rady na temat osiągnięcia celów programu Herkules II³⁵, „chociaż podjęto działania służące koordynacji planowania różnych unijnych programów, na przykład w obszarze służb celnych, to jednak wiele można by jeszcze zrobić, aby zacieśnić współpracę między służbami Komisji i skorzystać z synergii między programami oraz unikać pokrywania się zakresów programów i inicjatyw UE”.

Szczegółowym celem programu Cła 2013 jest „utrzymanie systemu pomiaru skuteczności państw członkowskich w dziedzinie administracji celnej w celu poprawy ich wydajności i skuteczności”³⁶. Niemniej Trybunał stwierdził brak wskaźników wykonania bądź to na potrzeby pomiaru osiągnięcia celu programu Cła 2013, jakim było to, by administracje celne wszystkich państw członkowskich działały „w taki sposób, jakby stanowiły jednolitą administrację”, w celu zapewnienia równoważności wyników kontroli w każdym miejscu na obszarze celnym UE, bądź to pomiaru osiągnięcia celu programu Cła 2013, jakim była ochrona interesów finansowych UE. Trybunał stwierdził, że nie osiągnięto celu programu Cła 2013, jakim było to, by administracje celne wszystkich państw członkowskich działały w taki sposób, jakby stanowiły jednolitą administrację (zob. pkt 89–110).

Wniosek z oceny końcowej programu Cła 2013 związany z ochroną interesów finansowych UE był oparty na informacjach zwrotnych otrzymanych od większości organów administracji krajowych. W informacjach tych przekazano pozytywne opinie na temat wkładu systemu zarządzania ryzykiem celnym i systemu „Surveillance 2” w zarządzanie ryzykiem. Trybunał znalazł jednak niedociągnięcia w obu systemach. Stwierdził również, że organy administracji państw członkowskich nie działają tak, jakby stanowiły jednolitą administrację.

Jeżeli chodzi o wspólne działania, program przyczynił się do utworzenia i utrzymania sieci. Z oceny końcowej wynika, że istnieją niezbite dowody na to, iż program w dużej mierze przyczynił się do rozpowszechniania stosownych informacji, dobrych praktyk oraz metod pracy i procedur w państwach członkowskich UE, zwłaszcza w odniesieniu do opracowywania specyfikacji krajowych na potrzeby systemów informacyjnych i ich wdrażania.

Odnośnie do programu Cła 2020, chociaż w ocenie końcowej programu Cła 2013 zalecono, by „opracować kompleksowe ramy monitorowania w celu śledzenia rezultatów i identyfikowania na czas kwestii problematycznych”, Trybunał nie znalazł dowodów na to, że państwa członkowskie gromadzą wskaźniki wykonania w celu pomiaru stopnia konwergencji między państwami członkowskimi (tj. działania jak jednolita administracja).

Zgodnie z art. 1 ust. 2 lit. a) decyzji w sprawie programu Herkules II³⁷ jednym z celów programu było wzmocnienie współpracy w wielu dziedzinach na szczeblu ponadnarodowym między organami państw członkowskich, Komisją i OLAF. Niemniej jednak w ocenie końcowej stwierdzono, że program Herkules II wzmocnił przede wszystkim tego rodzaju współpracę między państwami członkowskimi³⁸. Głównymi czynnikami wspierającymi osiągnięcie tego celu były szkolenia na temat zwalczania nadużyć finansowych oraz szkolenia, seminaria i konferencje dotyczące w szczególności zagadnień prawnych.

Informacja na temat stopnia osiągnięcia wskaźników oddziaływania programu Cła 2020 nie jest dostępna. Ponadto nie ma też informacji dotyczących osiągnięcia wskaźników produktu, rezultatu czy oddziaływania w przypadku programu Herkules III. Nie pozwala to Trybunałowi na przeprowadzenie choćby wstępnej oceny skuteczności tych programów.

UE poczyniła postępy w jednolitym stosowaniu przepisów prawa celnego

W ramach unii celnej UE musi stosować wspólną taryfę celną oraz unijne przepisy prawa celnego w sposób jednolity, co zapewnia ochronę interesów finansowych UE i równe szanse przedsiębiorcom działającym na rynku wewnętrznym.

Taryfą określa się połączenie nomenklatury (lub klasyfikacji towarów) i stawek należności celnej, które mają zastosowanie do poszczególnych kategorii towarów. Taryfa ta jest wspólna dla wszystkich państw członkowskich UE, lecz stawki należności celnej zależą od charakteru przywożonych towarów i ich pochodzenia. Uwzględniono w niej wszystkie pozostałe przepisy UE, które mają wpływ na poziom należności celnych płatnych przy przywozie towarów, np. wspólną politykę handlową³⁹.

Co do zasady TARIC zapewnia jednolite stosowanie środków taryfowych

TARIC, zintegrowana taryfa celna UE, jest wielojęzyczną bazą danych, w której uwzględniono wszystkie działania związane ze wspólną taryfą celną oraz z przepisami w zakresie handlu i rolnictwa. Dzięki temu wszystkie państwa członkowskie mogą stosować je w sposób jednolity, a przedsiębiorcy mają jasny obraz wszystkich działań, które należy podjąć w przypadku przywozu towarów do UE lub ich wywozu z UE⁴⁰.

Komisja monitoruje, czy baza danych TARIC jest zintegrowana lub połączona z systemami zwolnienia towarów w państwach członkowskich, w dwojaki sposób: (i) za pośrednictwem wizyt monitorujących w organach celnych państw członkowskich oraz (ii) poprzez stałe monitorowanie jakości/poprawności (kontrole wiarygodności) zgłoszeń celnych dokonywanych w państwach członkowskich – z wykorzystaniem bazy danych „Surveillance 2”.

Trybunał stwierdził, że Zjednoczone Królestwo nie korzysta z aktualnej wersji bazy danych TARIC – TARIC 3 – ponieważ w elektronicznym systemie zwolnienia towarów Zjednoczonego Królestwa możliwe jest stosowanie jedynie wersji TARIC 1. Dane z wersji TARIC 3 są manualnie konwertowane do wersji TARIC 1 i wprowadzane do systemu. Co więcej, w krajowym systemie TARIC w Zjednoczonym Królestwie brakuje niektórych środków ograniczeń uwzględnionych w TARIC. Ponadto Zjednoczone Królestwo używa odmiennych kodów procedur celnych niż pozostałe państwa członkowskie⁴¹.

Zjednoczone Królestwo nie zgłasza też Komisji osobno (na potrzeby bazy danych „Surveillance 2”) danych na temat deklaracji przywozowych o wartości poniżej 1 000 euro⁴² w przypadku procedur uproszczonych, ponieważ stosuje próg określony w celu dostarczania danych statystycznych dla Eurostatu na temat handlu zagranicznego z krajami spoza UE. Dane na temat przywożonych towarów o wartości poniżej tego progu są agregowane pod specjalnym kodem towarów, który został uzgodniony z Eurostatem, by uzyskać zgodność ze stosownym aspektem przepisów. W 2014 r. i 2015 r. w Zjednoczonym Królestwie 88% deklaracji przywozowych na poziomie artykułu złożono z zastosowaniem procedur uproszczonych.

Przedsiębiorcy przywożący towary do Zjednoczonego Królestwa są narażeni na wysokie ryzyko niejednolitego stosowania przepisów UE z uwagi na następujące czynniki:

1. ręczna aktualizacja bazy danych TARIC w elektronicznym systemie zwolnienia towarów, stwarzająca ryzyko wystąpienia nieścisłości i braków w procesie pobierania należności;
2. brak środków ograniczania w wersji TARIC stosowanej w Zjednoczonym Królestwie, co powoduje zagrożenia w zakresie bezpieczeństwa i ochrony;
3. brak kontroli wiarygodności w odniesieniu do danych dotyczących deklaracji przywozowych o wartości poniżej 1 000 euro, co dodatkowo zwiększa ryzyko błędnego stosowania bazy danych TARIC;
4. stosowanie odmiennych kodów procedur celnych w odniesieniu do przywozów, co stanowi obciążenie dla przedsiębiorców prowadzących działalność w różnych państwach członkowskich oraz stwarza ryzyko błędnego stosowania przepisów celnych.

Ponadto Komisja przeprowadza aktualizacje bazy danych TARIC ze skutkiem wstecznym, co może negatywnie wpływać na interesy finansowe UE. Tymczasem DG ds. Budżetu nie jest systematycznie informowana o tych aktualizacjach, co uniemożliwia jej śledzenie, czy przepisy są stosowane jednolicie w państwach członkowskich.

W kontekście stosowania środków polityki handlowej, takich jak zawieszenie taryfowe⁴³, kontyngenty taryfowe, kontyngenty, plafony taryfowe⁴⁴ i środki nadzoru⁴⁵, nadrzędne znaczenie mają licencje i dokumenty nadzoru. Stosowanie tych środków wymaga uwzględnienia ilości przywożonych towarów, która w pewnych przypadkach nie może zostać przekroczona lub jeżeli zostanie przekroczona, zastosowanie mają standardowe stawki należności celnej.

Licencje oraz dokumenty nadzoru wydawane są dla określonej ilości towarów. W celu uniknięcia sytuacji, w której towary dopuszczane do obrotu w UE nie posiadają obowiązkowej dokumentacji, ilości te powinny być zapisywane w licencji oraz poświadczane przez organy celne przy każdym pojedynczym przywozie w momencie zwolnienia⁴⁶.

W sprawozdaniu specjalnym nr 1/2010 pt. „Czy kontrola uproszczonych procedur celnych dotyczących przywozu jest prowadzona skutecznie?” Trybunał stwierdził⁴⁷, że Komisja powinna „zachęcać państwa członkowskie do komputeryzacji procesu stosowania procedur uproszczonych, łącznie z elektronicznym zarządzaniem (rejestracja danych online w momencie zwolnienia towarów) licencjami oraz podobną dokumentacją oraz do wykorzystania komputerowych profili ryzyka w zakresie TOR i elementów wspólnej polityki handlowej”.

Zalecenie to ma zostać zrealizowane do końca 2020 r. wraz z pełnym wdrożeniem przepisów unijnego kodeksu celnego w zakresie procedur uproszczonych⁴⁸. Niemniej jednak nie obejmie ono rejestracji licencji i podobnych dokumentów online w momencie zwolnienia towarów we wszystkich państwach członkowskich. Przywóz towarów bez ważnej dokumentacji ma negatywny wpływ na interesy producentów unijnych, których ochronę mają zapewniać środki polityki handlowej. Ponadto mogą one wpłynąć negatywnie na interesy finansowe UE w przypadku zawieszeń taryfowych, kontyngentów taryfowych, kontyngentów i plafonów taryfowych.

Komisja zrealizowała zalecenia Trybunału dotyczące wiążącej informacji taryfowej

Wiążąca informacja taryfowa (WIT) to oficjalna decyzja na piśmie, ważna przez trzy lata, wydawana przez organ celny, który przeprowadza dla wnioskodawcy ocenę klasyfikacji towarów w unijnej nomenklaturze taryfowej przed przywozem (lub wywozem). WIT jest wiążąca dla wszystkich organów celnych UE oraz dla posiadacza decyzji. Fakt, że importer jest posiadaczem WIT, należy uwzględnić w zgłoszeniu celnym dotyczącym rodzaju towarów objętych zakresem WIT. WIT daje przedsiębiorcom pewność co do klasyfikacji towarów i przyczynia się jednolitego stosowania przepisów prawa celnego.

Trybunał sprawdził, czy Komisja wdrożyła zalecenia sformułowane przez niego w poprzednim sprawozdaniu specjalnym⁴⁹. Stwierdził, że wprawdzie niektóre rozwiązania informatyczne będą dostępne dopiero w październiku 2017 r.⁵⁰, lecz wszystkie zalecenia zostały uwzględnione wraz z wejściem w życie unijnego kodeksu celnego oraz stosownych aktów wykonawczych i delegowanych w dniu 1 maja 2016 r.

Niemniej jednak organy celne w państwach członkowskich wybranych przez Trybunał nie weryfikują podczas zwolnienia towarów, czy posiadacz WIT rzeczywiście wykorzystuje tę wiążącą informację taryfową do przywozu towarów danego rodzaju wskazanego w WIT. Deklaracje przywozowe, w których importer deklaruje kod TARIC inny niż wskazany w WIT, lecz do niego podobny, nie są oznaczane przez system zarządzania ryzykiem na potrzeby kontroli po zwolnieniu towarów. Posiadacz WIT, który nie jest zadowolony z decyzji WIT, może zatem w celu jej obejścia posłużyć się błędną klasyfikacją względem przywożonych towarów, jeżeli państwa członkowskie nie zweryfikują jej zastosowania. Tym samym uniknie uiszczenia wyższych należności celnych określonych w WIT.

Wciąż brakuje unijnych decyzji w sprawie ustalania wartości

Unijna decyzja w sprawie ustalania wartości byłaby oficjalną pisemną decyzją wydawaną przez organ celny, zapewniającą wnioskodawcy ocenę sposobu podejścia, jakie należy przyjąć w odniesieniu do wybranego elementu wartości celnej przed przywozem przez dany okres czasu. W decyzji wskazywano by przykładowo, jakie podejście przyjąć w odniesieniu do prowizji, tantiem lub aspektów porozumienia w sprawie ustalania cen transferowych dla celów ustalania wartości celnej⁵¹.

Unijne decyzje w sprawie ustalania wartości dałyby pewność prawną i zapewniłyby równe szanse przedsiębiorcom prowadzącym działalność w kilku państwach członkowskich. Trybunał zalecił⁵² Komisji podjęcie stosownych działań legislacyjnych i administracyjnych w celu rozwiązania problemu „braku przepisów prawa wspólnotowego pozwalającego na utworzenie wspólnotowych decyzji w sprawie ustalania wartości”.

Unijny kodeks celny⁵³ upoważnia Komisję do rozszerzenia – za pośrednictwem aktu delegowanego – zakresu decyzji w sprawie wiążących informacji, tak by odnosiły się one również do „innych elementów, na podstawie których stosowane są należności celne przywozowe lub wywozowe i inne środki dotyczące wymiany towarowej”, a więc także do kwestii związanych z ustalaniem wartości. Dotychczas jednak Komisja nie skorzystała z tego uprawnienia.

Komisja nie wdrożyła jeszcze zalecenia Trybunału. Po 17 latach wciąż nie ma możliwości wydawania unijnej decyzji w sprawie ustalania wartości.

Państwa członkowskie nie podchodzą w jednolity sposób do kontroli celnych dotyczących przywozu, co może prowadzić do niedopłaty należności celnych

Organy celne państw członkowskich mają działać tak, „jakby stanowiły jednolitą administrację”. Był to jeden z celów programu Cła 2013. Gdy państwa członkowskie nie stosują jednolitego podejścia do kontroli celnych, oszuści planujący proceder nielegalnych przywozów mogą wybrać do tego celu najsłabsze ogniwo w łańcuchu.

Trybunał stwierdził, że państwa członkowskie nie prowadzą kontroli celnych w sposób zharmonizowany i ujednolicony, co kłóci się z celem zapewnienia równoważnego poziomu tych kontroli w całej Unii i niedopuszczania do występowania w różnych unijnych miejscach wejścia i wyjścia zachowań zakłócających konkurencję.

Brak jednolitego podejścia do kontroli celnych dotyczących zaniżania wartości zakłóca wybór państwa członkowskiego przywozu

Państwa członkowskie borykają się z nadużyciami finansowymi polegającymi na zaniżaniu wartości. W przypadku podejrzenia nadużycia finansowego należy nadać priorytetowe znaczenie kontrolom podczas zwolnienia towarów, ponieważ importerzy mogą następnie stać się niewypłacalni lub zniknąć. Gdy istnieją uzasadnione wątpliwości co do tego, czy zadeklarowana wartość stanowi faktyczną wartość transakcji, organy celne przeprowadzające kontrolę podczas zwolnienia towarów mogą zwrócić się o dalsze informacje i o złożenie dodatkowej dokumentacji. Uzasadnione wątpliwości mogą wystąpić w szczególności, gdy zadeklarowana wartość jest niższa niż zdefiniowana wartość progu ryzyka.

Do celów zarządzania ryzykiem wartość progu ryzyka można ustalić na podstawie cen godziwych (zob. pkt 48). W niektórych przypadkach importerzy przedstawiają dowody potwierdzające (faktury, umowy sprzedaży, wyciągi bankowe), z których wszystkie zgadzają się z zadeklarowanymi (fałszywymi) niskimi wartościami. Na dokumentach przedstawianych podczas kontroli celnych wszystko się zgadza, w związku z czym trudno wykryć proceder zaniżania wartości. W takich przypadkach mogą nastąpić inne płatności, albo gotówkowe, albo za pośrednictwem stron trzecich, odpowiadające różnicy pomiędzy zadeklarowaną (zaniżoną) a rzeczywistą ceną. Na wykresie 2 poniżej przedstawiono przykład zaniżenia wartości za pomocą zaliczkowej płatności gotówkowej.

Źródło: Europejski Trybunał Obrachunkowy na podstawie przykładu podanego przez WCO.

Procedura celna 42 to mechanizm wykorzystywany przez importera w celu uzyskania zwolnienia z VAT, gdy przywożone towary mają zostać przewiezione dalej do innego państwa członkowskiego. W tym przypadku podatek VAT jest należny w państwie członkowskim przeznaczenia⁵⁴. Gdy przywóz odbywa się w ramach procedury celnej 42, należy zwrócić się do organu celnego państwa członkowskiego przeznaczenia o informacje na temat faktycznej wartości transakcji przy wykorzystaniu wzajemnej pomocy, ponieważ w tego rodzaju przypadkach odbiorca końcowy towarów może dokonać płatności na rzecz np. chińskiego dostawcy o dużo większej wartości niż ta widniejąca na fakturze, którą przedstawiciel służb celnych przedkłada organom celnym państwa członkowskiego przywozu. Niemniej jednak proces ten może być czasochłonny lub może zakończyć się fiaskiem, ponieważ nabywca podany w zgłoszeniu może być innym podmiotem niż odbiorca końcowy towarów bądź podmiotem gospodarczym, który zniknął⁵⁵.

Jeżeli wątpliwości utrzymują się, można pobrać próbę przywiezionych towarów i zwrócić się z wnioskiem o zabezpieczenie⁵⁶ pokrywające ewentualne straty opłat celnych. Komisja zapewniła państwom członkowskim jasne wytyczne dotyczące tego, w jaki sposób zapobiegać zaniżaniu wartości podczas wdrażania priorytetowego obszaru kontroli „Discount” (upust) dotyczącego zaniżania wartości wyrobów włókienniczych i obuwia z krajów azjatyckich. Niemniej jednak wciąż występują trudności praktyczne.

W każdym z państw członkowskich objętych wizytą Trybunał wybrał próbę 30 przywozów wyrobów włókienniczych i obuwia z Azji z 2015 r. o potencjalnie zaniżonej wartości w celu zweryfikowania, czy zastosowano się do wniosków sformułowanych przez OLAF w komunikatach w sprawie wzajemnej pomocy w odniesieniu do zaniżania wartości. Stwierdził, że państwa członkowskie zastosowały się do tych komunikatów w odmienny sposób, a wnioski OLAF nie zostały we wszystkich przypadkach zrealizowane. Trybunał ustalił także, że wartość wszystkich pozycji w próbie była znacząco zaniżona. W niektórych przypadkach ceny przetworzonej bawełny zgłoszone przy przywozie były wręcz niższe od ceny bawełny surowej. Na wykresie 3 i wykresie 4 poniżej porównano wartość progu ryzyka dla cen bawełny przetworzonej, cen bawełny surowej i cen zadeklarowanych przy przywozie w próbach pobranych w Zjednoczonym Królestwie i Polsce.

Źródło: Europejski Trybunał Obrachunkowy na podstawie zasobów internetowych bazy THESEUS (https://theseus.jrc.ec.europa.eu) oraz ze strony internetowej http://www.finanzen.net/rohstoffe/baumwollpreis/euro/historisch.

Źródło: Europejski Trybunał Obrachunkowy na podstawie zasobów internetowych bazy THESEUS (https://theseus.jrc.ec.europa.eu) oraz ze strony internetowej http://www.finanzen.net/rohstoffe/baumwollpreis/euro/historisch.

Trybunał stwierdził również, że państwa członkowskie, które przeprowadzają mniejszą liczbę kontroli podczas zwolnienia towarów, przyciągają więcej przywozów. Jest to szczególnie widoczne w odniesieniu do kontroli związanych z zaniżaniem wartości wyrobów włókienniczych i obuwia z Chin – w państwach członkowskich, które nie przeprowadzają kontroli podczas zwolnienia towarów, występuje większy niż w innych państwach przepływ towarów.

Zjednoczone Królestwo nie stosuje progów ryzyka opisanych w pkt 92 ani nie zwraca się przy zwolnieniu towarów o gwarancję zabezpieczającą zwolnienie zadeklarowanych towarów o potencjalnie zaniżonej wartości celnej w celu pokrycia ewentualnych strat w opłatach celnych. Tymczasem OLAF zwrócił się do wszystkich państw członkowskich z wnioskiem o przyjęcie wszystkich odpowiednich środków zabezpieczających w celu ochrony finansowych interesów UE oraz o „pobieranie opłaty celnej od depozytu od przesyłek, w stosunku do których wysunięto podejrzenia, w celu zapobiegania przyszłym stratom opłat celnych”.

Trybunał ustalił, że brak wniosków o zabezpieczenie w stosunku do towarów o potencjalnie zaniżonej wartości w Zjednoczonym Królestwie doprowadził do zmian w przepływie towarów. Zmiany te dotyczyły przywozów chińskich towarów o znacznie zaniżonej wartości tranzytem z innych państw członkowskich, które po odprawie w ramach procedury celnej 42 w Zjednoczonym Królestwie, są transportowane z powrotem do Europy kontynentalnej, np. wyroby włókiennicze lub obuwie z Chin są wysyłane z zastosowaniem procedury tranzytu zewnętrznego z Hamburga do Dover, gdzie są one dopuszczane do swobodnego obrotu w ramach procedury celnej 42 z pominięciem kontroli podczas zwolnienia towarów, a następnie przewożone z powrotem np. do Polski lub na Słowację. Na wykresie 5 przedstawiono przykład tego rodzaju „wyboru miejsca przywozu” z wykorzystaniem procedury celnej 42.

Źródło: Europejski Trybunał Obrachunkowy.

W 2016 r. francuskie służby celne we współpracy z OLAF przeprowadziły operację „Octopus” poświęconą przywozom w ramach procedury celnej 42. W toku tego działania w ramach współpracy administracyjnej okazało się, że nadużycie finansowe polegające na zaniżaniu wartości występowało głównie w Zjednoczonym Królestwie, a było ono tym poważniejsze, iż podatek nie był płacony w państwie członkowskim przeznaczenia. Wartości zadeklarowane na podstawie fałszywych faktur były zaniżone od 5 do 10 razy, co miało znaczny wpływ na pobrane należności celne i podatki⁵⁷.

Jeśli chodzi o wpływ nielegalnego wykorzystania procedury celnej 42 na straty we wpływach z podatku VAT i opłat celnych, zgodnie z pkt 83 sprawozdania specjalnego Trybunału nr 24/2015⁵⁸ „w Zjednoczonym Królestwie Trybunał stwierdził dwa przypadki przywozów o zaniżonej wartości w ramach procedury celnej 42, które zostały już wykryte przez królewskie organy podatkowe i celne w toku wspólnej operacji celnej prowadzonej przez OLAF. Organy te oszacowały, że wpływ na pobór VAT w Zjednoczonym Królestwie wynosił 0,5 mln funtów szterlingów, a w innych państwach członkowskich 10,6 mln funtów. Szacowany wpływ na pobór ceł w Zjednoczonym Królestwie wynosi 81 mln funtów szterlingów. Wartości te zostały oszacowane przez królewskie organy podatkowe i celne dla wszystkich artykułów przywiezionych w ciągu trzech lat przez dwa podmioty gospodarcze zidentyfikowane w dobranej próbie”.

Na wykresie 6 przedstawiono dane Eurostatu za lata 2007-2016 dotyczące pięciu państw członkowskich wybranych przez Trybunał. Państwom członkowskim, które prowadziły dogłębne kontrole podczas zwolnienia towarów dotyczące zaniżania wartości wyrobów włókienniczych i obuwia z Chin, udało się zwiększyć średnią deklarowaną cenę przywozu. Nastąpił w nich za to spadek wielkości przywozu. Wzrost wielkości przywozu w Zjednoczonym Królestwie wyniósł 358 000 ton, podczas gdy całkowity spadek w pozostałych czterech państwach członkowskich wyniósł 264 000 ton.

Źródło: Eurostat.

Zjawisko to potwierdzają również dane szacunkowe dotyczące potencjalnych strat w opłatach celnych spowodowanych zaniżaniem wartości wyrobów włókienniczych i obuwia opracowane przez OLAF w odniesieniu do lat 2013-2016.

Zdaniem OLAF⁵⁹ „w latach 2013-2016 Zjednoczone Królestwo powinno było udostępnić szacunkowo o 1,9874 mld euro (brutto), lub o 1,5736 mld euro (netto), więcej tradycyjnych zasobów własnych niż udostępniło”. Na wykresie 7 „poniżej przedstawiono możliwą utratę wyrażoną liczbowo (w stawkach netto, po potrąceniu kosztów związanych z poborem należności) w porównaniu z zasobami własnymi ogółem i tradycyjnymi zasobami własnymi, które faktycznie zostały udostępnione przez państwa członkowskie w tym samym okresie”.

Źródło: Roczne sprawozdanie z działalności DG ds. Budżetu za 2016 r.

Potwierdza to ustalenia Trybunału sformułowane w sprawozdaniu specjalnym nr 23/2016, że „brak wytycznych w zakresie pomocy państwa na rzecz portów morskich oraz różnice w praktykach w zakresie kontroli celnej między państwami członkowskimi mogą sprawić, że jeden port będzie dla światowych linii żeglugowych bardziej atrakcyjny niż inne”⁶⁰.

Państwa członkowskie stosują odmienne podejścia do nadużyć finansowych związanych z pochodzeniem i klasyfikacją towarów

OLAF może przesyłać państwom członkowskim ostrzeżenia przed nadużyciem finansowym za pośrednictwem zawiadomień w ramach wzajemnej pomocy. Zawiadomienia te obejmują postulaty pod adresem organów celnych państw członkowskich służące ochronie interesów finansowych UE.

Trybunał stwierdził, że pięć wybranych przez niego państw członkowskich przyjęło odmienne sposoby podejścia w następstwie zawiadomień OLAF 2015/15 dotyczącego nieprawidłowej klasyfikacji i 2014/21-2015/18 dotyczących błędnego opisu pochodzenia. Nieuczciwi przedsiębiorcy mogą wykorzystywać różnice w podejściu do kontroli celnych, by uchylać się od płatności należności celnych.

Trybunał stwierdził również, że reagowanie na zawiadomienia w ramach wzajemnej pomocy jest łatwiejsze w tych państwach członkowskich, w których istnieje obowiązek wskazania nadawcy w zgłoszeniu celnym przywozowym (dokument SAD).

Państwa członkowskie stosują różne podejścia do systemów kar

W UE egzekwowanie przepisów prawa celnego należy do obowiązków państw członkowskich⁶¹, które mogą stosować szereg różnych kar na gruncie prawa cywilnego, administracyjnego lub karnego w celu zapobiegania ich naruszaniu. Może to zakłócać konkurencję na rynku wewnętrznym między przedsiębiorcami działającymi zgodnie z prawem, podczas gdy oszuści mogą wykorzystywać te różnice i wyrządzić szkody interesom finansowym UE.

Trybunał ustalił, że w Polsce, Belgii i we Francji naruszenia przepisów prawa celnego uznawane są za noszące znamiona przestępstwa i systematycznie skutkują postępowaniami karnymi. W Polsce w odniesieniu do naruszeń przepisów prawa celnego nie stosuje się kar na gruncie prawa cywilnego ani administracyjnego.

Komisja przedstawiła wniosek dotyczący dyrektywy w sprawie unijnych ram prawnych dotyczących naruszeń przepisów prawa celnego oraz sankcji⁶², który jest obecnie rozpatrywany przez Radę i Parlament Europejski. Wniosek ten jest rezultatem badania⁶³ dotyczącego ram prawnych państw członkowskich w odniesieniu do naruszeń przepisów prawa celnego i sankcji.

W kontrolach celnych dotyczących przywozu występują luki

Zarządzanie ryzykiem przez organy celne państw członkowskich obejmuje identyfikowanie, ocenę, analizę i łagodzenie różnych rodzajów i poziomów zagrożeń związanych z międzynarodowym handlem towarami.

Zarządzanie ryzykiem w unijnym systemie celnym podporządkowane jest zasadzie „wcześniejsza ocena, kontrola tam, gdzie to wymagane”. Zależnie od występujących rodzajów ryzyka, można im zapobiegać przed rozpoczęciem załadunku towarów w państwie wywozu, przed ich przybyciem na obszar UE lub na miejsce rozładunku, albo w momencie przywozu lub po dopuszczeniu towarów do swobodnego obrotu⁶⁴.

Przywozy mogą odbywać się z zastosowaniem procedur zwykłych lub uproszczonych. Przywóz towarów z zastosowaniem procedur uproszczonych ułatwia wymianę handlową, ponieważ przyspiesza zwolnienie towarów. Co roku Komisja sporządza sprawozdanie na temat skuteczności unii celnej, w którym przedstawia przegląd częstotliwości i efektywności różnych rodzajów przeprowadzanych kontroli celnych.

Państwa członkowskie nie prowadzą kontroli poprzedzających przybycie towarów mających chronić interesy finansowe UE

Jeszcze przed przybyciem towarów organy celne mogą uzyskać z wyprzedzeniem informacje o rychłym przybyciu ładunków za pośrednictwem manifestów ładunkowych i innych źródeł. W UE przewoźnicy lub ich upoważnieni przedstawiciele mogą złożyć przywozowe deklaracje skrócone w formie elektronicznej w pierwszym porcie (lub porcie lotniczym) wejścia na obszar celny UE w wyznaczonym terminie przed przybyciem towarów. Zespoły ds. analizy ryzyka celnego mogą przeanalizować te dane i dokonać wstępnego ukierunkowanego wyboru. Niemniej jednak na tym etapie dostępne informacje są zbyt ograniczone, by umożliwić przeprowadzenie szczegółowych kontroli, np. w zakresie ustalania wartości lub klasyfikacji przywożonych towarów⁶⁵.

Organy celne w pięciu wybranych państwach członkowskich argumentowały, że nie są w stanie przeprowadzać kontroli poprzedzających przybycie towarów w odniesieniu do przywozowych deklaracji skróconych do celów podatkowych z uwagi na brak stosownych danych. Niemniej jednak występowanie podmiotów gospodarczych podejrzanych o nieuczciwość może stanowić sygnał o konieczności przeprowadzenia kontroli poprzedzających przybycie towarów do celów podatkowych, jeżeli w przywozowych deklaracjach skróconych widnieją informacje na temat nadawcy i odbiorcy. Choć zazwyczaj tak się dzieje, tego rodzaju dane mogą być niedostępne⁶⁶.

Państwa członkowskie nie zawsze przeprowadzają kontrole zalecane w ramach ich systemów zarządzania ryzykiem

Kontrole podczas zwolnienia towarów zalecane w ramach systemów zarządzania ryzykiem mogą mieć postać kontroli fizycznej lub kontroli dokumentacji albo mogą polegać na pobraniu próby towarów do dalszej analizy, łącznie z analizą laboratoryjną.

Trybunał stwierdził, że w państwach członkowskich, w których przeprowadził wizyty, z wyjątkiem Zjednoczonego Królestwa, urzędnik celny może pominąć środek kontroli zalecany przez filtr ryzyka bez konieczności uzyskania zatwierdzenia lub potwierdzenia przez przełożonego. Sytuacja ta stanowi lukę w systemie kontroli wewnętrznej, która zaburza skuteczność systemu zarządzania ryzykiem celnym.

W Zjednoczonym Królestwie kontrole dokumentacji i kontrole fizyczne mają zastosowanie wyłącznie do zwykłych procedur przywozowych, które odpowiadają 12% deklaracji przywozowych. Trybunał stwierdził, że w 2015 r. 99,77% przywozów zgłaszanych w ramach procedur zwykłych zostało odprawionych w ciągu godziny oraz że podczas kontroli dokumentacji służących przeciwdziałaniu błędnym opisom pochodzenia nie sprawdzono ani oryginalnych dowodów pochodzenia, ani informacji w bazie danych ConTraffic w celu wykrycia ewentualnych niezgodności. Stawia to pod znakiem zapytania skuteczność kontroli podczas zwolnienia towarów w Zjednoczonym Królestwie. Pozostałe 88% deklaracji przywozowych zostało złożone z wykorzystaniem procedur uproszczonych i nie zostało poddane kontrolom podczas zwolnienia towarów.

Poziom kontroli po zwolnieniu towarów nie równoważy spadku liczby kontroli podczas zwolnienia towarów z zastosowaniem procedur uproszczonych

Przedsiębiorcy, którym udzielono pozwolenia na stosowanie uproszczonych procedur celnych, korzystają z przyspieszonego procesu zwolnienia towarów. Urząd celny zakłada poprawność ich deklaracji przywozowych i przeprowadza mniejszą liczbę kontroli przed zwolnieniem towarów. Powinno to być równoważone prowadzeniem audytów wstępnych lub audytów ex post⁶⁷. W 2015 r. niemal cztery piąte wszystkich unijnych przywozów zostały zgłoszone z wykorzystaniem procedur uproszczonych, z czego 0,2% podlegało kontrolom podczas zwolnienia towarów.

Tymczasem Trybunał ustalił, że w Hiszpanii i w Zjednoczonym Królestwie nie prowadzi się kontroli podczas zwolnienia towarów w odniesieniu do procedur uproszczonych. Fakt ten ma wyjątkowo duże znaczenie w przypadku Zjednoczonego Królestwa, ponieważ zdecydowana większość deklaracji przywozowych jest składana przy zastosowaniu procedur uproszczonych.

Upoważniony przedsiębiorca to wiarygodny przedsiębiorca, w odniesieniu do którego podczas odprawy celnej przeprowadza się mniejszą liczbę kontroli fizycznych i kontroli dokumentacji. Stosowne upoważnienie dla przedsiębiorcy jest wydawane przez organy celne, pod warunkiem że przedsiębiorca spełnia pewne wymagania⁶⁸.

Jedno z uproszczeń przewidzianych w unijnym kodeksie celnym umożliwia złożenie deklaracji przywozowej poprzez wpis do rejestru osoby, której wydano upoważnienie. W takim przypadku przedsiębiorca jest zobowiązany do przedstawienia zawiadomienia o przedstawieniu towarów organom celnym, lecz w zawiadomieniu tym nie ma danych na temat pochodzenia towarów, ich klasyfikacji taryfowej czy wartości⁶⁹. Tymczasem dane te umożliwiłyby organom celnym przeprowadzenie miarodajnej analizy ryzyka do celów fiskalnych. Ponadto organy celne mogą uchylić spoczywający na upoważnionych przedsiębiorcach wymóg dotyczący przedstawienia towarów organom celnym⁷⁰.

Trybunał wykrył przypadki, w których upoważnieni przedsiębiorcy prowadzący działalność w sektorze usług kurierskich nadużywają zwolnień celnych w odniesieniu do przesyłek o niskiej wartości, i inne przypadki, w których upoważnieni przedsiębiorcy w czasie wizyty kontrolnej Trybunału nie spełniali określonych dla nich wymogów lub w których zaniżali oni wartości wyrobów włókienniczych lub obuwia pochodzących z Chin w charakterze zgłaszającego lub przedstawiciela.

Trybunał ustalił, że we Włoszech nie przeprowadza się audytów po zwolnieniu towarów, jak określono w przewodniku dotyczącym audytu celnego, nawet w odniesieniu do upoważnionych przedsiębiorców. W Zjednoczonym Królestwie Trybunał zbadał 10 zbiorów dokumentacji związanej z audytami po zwolnieniu towarów, lecz żaden z tych audytów nie stanowił rzeczywistego audytu po zwolnieniu towarów, lecz ocenę lub monitorowanie przeprowadzone w odniesieniu do ciągłego spełniania wymogów nałożonych na upoważnionych przedsiębiorców.

Ponadto w lipcu 2016 r. Komisja odnotowała, że sześć państw członkowskich⁷¹ albo nie przeprowadzało audytów po zwolnieniu towarów, albo nie przedstawiało informacji na ich temat. Z tych państw pochodziło około 20% wszystkich należności celnych pobieranych w UE⁷². Audyty po zwolnieniu towarów mają eliminować ryzyko rezydualne występujące po zwolnieniu towarów i po innych kontrolach przeprowadzanych po zwolnieniu towarów, lecz gdy nie są one prowadzone, ryzyko to utrzymuje się.

Kontrole po zwolnieniu towarów rzadko obejmują przywozy w innych państwach członkowskich

Gdy importer, którego siedziba znajduje się w jednym państwie członkowskim (państwo członkowskie 2), prowadzi operację przywozu w innym państwie członkowskim (państwo członkowskie 1), to kontrole celne musi przeprowadzić to ostatnie państwo⁷³.

Trybunał stwierdził, że organy celne w państwie członkowskim 1 nie zwracają się do właściwych organów w państwie członkowskim 2 z wnioskiem o księgi rachunkowe, rachunki bankowe itd. dotyczące przedsiębiorcy, którego siedziba znajduje się na obszarze tego państwa, oraz że organy celne państwa członkowskiego 2 nie są świadome faktu dokonanych przywozów, ponieważ organy w państwie członkowskim nie są zobowiązane do powiadamiania ich o tym fakcie.

Sytuację tę pogarsza fakt, że informacje zawarte w istniejącej bazie danych dotyczącej przywozów w państwach członkowskich, „Surveillance 2” są jedynie w niewielkim stopniu przydatne do celów audytów po zwolnieniu towarów, ponieważ nie obejmują one nazwy importera ani zgłaszającego. Oczekuje się, że pełne wdrożenie⁷⁴ bazy danych „Surveillance 3”, w której są ujęte te dane i inne istotne informacje, nie nastąpi przed 1 października 2018 r.

Trybunał ustalił, że sytuacja ta występuje zwłaszcza w odniesieniu do procedury celnej 42. W ramach tej procedury importer z siedzibą w państwie członkowskim 2 może wyznaczyć przedstawiciela w państwie członkowskim 1, który dokona przywozu na jego terytorium, co utrudnia przeprowadzenie kontroli po zwolnieniu towarów.

Zdaniem OLAF około 57% wszystkich przywozów z Chin w obszarze wyrobów włókienniczych i obuwia, co do których istnieje podejrzenie zaniżenia wartości, jest poddawanych odprawie w ramach procedury celnej 42, choć ogólnie w jej ramach odprawie poddawanych jest jedynie 16% przywozów.

Ponadto podczas kontroli przeprowadzonej na Słowacji w grudniu 2016 r. Komisja ustaliła, że ryzyko zaniżania wartości zostało wykryte głównie w odniesieniu do tych przywozów objętych procedurą celną 42, w przypadku których importer ma zazwyczaj siedzibę w innym państwie członkowskim, co utrudnia zwalczanie tego procederu za pomocą kontroli po zwolnieniu towarów.

Brak kontroli zwolnień celnych w odniesieniu do przesyłek o niskiej wartości prowadzi do niedopłaty należności celnych

Przepisy prawa celnego przewidują wyłączenie lub zwolnienie celne w odniesieniu do przesyłek o niewielkiej wartości. Towary, których wartość nie przekracza określonego progu, są zwolnione z ceł i innych podatków. Dzieje się tak, ponieważ potencjalnie niewielki zysk z poboru należności z tytułu przesyłek o niskiej wartości nie rekompensuje kosztów administracyjnych i kosztów po stronie przedsiębiorcy niezbędnych do zapewnienia zgodności z przepisami celnymi.

Gwałtowny rozwój handlu elektronicznego zmienił obraz sytuacji. Jak przyznaje Organizacja Współpracy Gospodarczej i Rozwoju (OECD)⁷⁵, „w czasie gdy wprowadzono najnowsze zwolnienia celne w odniesieniu do przywozów o niskiej wartości, zakupy przez internet nie istniały, a poziom przywozów, do którego zastosowanie miały te zwolnienia, był stosunkowo niski”.

W stosunku do dostaw towarów zakupionych w krajach spoza UE między przedsiębiorstwami a konsumentami (B2C) stosuje się zwolnienie od podatku VAT (i należności celnych) przysługujące przesyłkom o niskiej wartości, gdy ich wartość nie przekracza progu wynoszącego 10 lub 22 euro. Oprócz podatku VAT, jeżeli wartość towarów przekracza 150 euro, należy nałożyć cła. Podarunki przesyłane przez osobę prywatną innej osobie prywatnej (P2P) są zwolnione z należności celnych i podatku VAT, kiedy ich wartość nie przekracza 45 euro. Jeżeli natomiast przekroczy ten próg, ale nie jest wyższa niż 700 euro z wyłączeniem podatku VAT, można zastosować standardową zryczałtowaną stawkę należności celnej na poziomie 2,5%. Wszystkie te zwolnienia mają również zastosowanie do towarów zakupionych online w krajach spoza UE.

Trybunał stwierdził, że za pośrednictwem elektronicznych systemów zwolnienia towarów w wybranych państwach członkowskich zatwierdzano (i) przywozy, w przypadku których ubiegano się o zwolnienie z należności celnych dla towarów o niewielkiej wartości, mimo że ich zadeklarowana wartość⁷⁶ przekraczała 150 euro, i (ii) przywozy przesyłek handlowych zadeklarowanych jako podarunki.

Trybunał stwierdził również, że nawet kurierzy będący upoważnionymi przedsiębiorstwami nadużywali zwolnień celnych w odniesieniu do przywozów dokonanych już po wejściu w życie aktów delegowanych i wykonawczych⁷⁷ do unijnego kodeksu celnego w dniu 1 maja 2016 r. Przypadki te są wyjątkowo poważne, ponieważ od upoważnionych przedsiębiorców wymaga się przeprowadzania kontroli wewnętrznych, które mają zapewniać zapobieganie nielegalnym lub nieprawidłowym transakcjom oraz wykrywanie takich transakcji⁷⁸.

Dowody zgromadzone w Zjednoczonym Królestwie w odniesieniu do handlu elektronicznego wskazują na ogromną skalę zaniżania wartości towarów przywożonych z Dalekiego Wschodu i w coraz większym stopniu ze Stanów Zjednoczonych o współczynnik odpowiadający od 10 do 100 razy poniżej właściwej wartości.

Zdaniem belgijskich służb celnych towary nabyte za pośrednictwem niektórych stron internetowych spoza UE są regularnie zgłaszane jako towary o wartości poniżej 22 euro, podczas gdy w rzeczywistości konsument zapłacił wyższą cenę⁷⁹.

Ponadto jak wynika z badania przeprowadzonego przez firmę konsultingową Copenhagen Economics⁸⁰, należności celne przywozowe są nakładane na zaledwie 47% przesyłek pocztowych, które podlegają ocleniu, i sytuacja ta ma bezpośrednie przełożenie na straty w opłatach celnych w UE wynoszące około 0,25 mld euro.

Do strat w opłatach celnych dochodzi zatem na dwa sposoby: (i) poprzez zaniżanie wartości towarów, w związku z czym towary są błędnie zgłaszane jako kwalifikujące się do zwolnienia obejmującego przesyłki o niskiej wartości, i (ii) poprzez zastosowanie zwolnienia w stosunku do towarów niekwalifikowalnych, np. towarów o zadeklarowanej wartości powyżej 150 euro i zatwierdzonych przez system zwolnienia towarów z uwagi na obecną w nich lukę lub przesyłek handlowych (B2C) zgłoszonych jako podarunki (P2P), ponieważ nie są one kontrolowane przez służby celne.

W przypadku kurierów będących upoważnionymi przedsiębiorcami uchylanie się od opłat jest tym bardziej możliwe, że poddawani są oni mniejszej liczbie kontroli fizycznych i kontroli dokumentacji. Status upoważnionego przedsiębiorcy oznacza mniej kontroli w punkcie przywozu i może być również uwzględniany w kontekście kontroli po zwolnieniu towarów⁸¹.

Wnioski i zalecenia

Kontrola miała odpowiedzieć na pytanie, czy procedury przywozowe UE chronią jej interesy finansowe. Trybunał stwierdził poważne uchybienia, które wskazują na luki w ramach prawnych oraz na nieskuteczne wdrażanie kontroli celnych dotyczących przywozu przez państwa członkowskie, co negatywnie wpływa na interesy finansowe UE.

Fakt, że nie oszacowano luki w należnościach celnych, ma niekorzystny wpływ na ocenę skuteczności unii celnej pod względem ochrony interesów finansowych UE oraz uniemożliwia efektywny przydział zasobów na działania w konkretnych dziedzinach, np. zaniżania wartości, lub na rzecz państw członkowskich, w których wykryto największe potencjalne straty (zob. pkt 26-28).

Zalecenie 1

W odpowiedzi na wniosek Parlamentu Europejskiego Komisja powinna opracować metodykę i począwszy od 2019 r. co roku oszacowywać wielkość luki w należnościach celnych, a otrzymane wyniki brać pod uwagę przy przydzielaniu zasobów i określaniu celów operacyjnych.

Docelowy termin wdrożenia: 2019 r.

Brakuje wystarczających bodźców finansowych, by zachęcić państwa członkowskie do przeprowadzania kontroli celnych i do usprawnienia poboru ceł na rzecz budżetu UE. Państwom członkowskim, które prowadzą kontrole celne, lecz nie udaje im się odzyskać należności, grozi mianowicie, że będą musiały ponieść konsekwencje finansowe związane z tymi stratami, podczas gdy, paradoksalnie, te państwa, które nie przeprowadzają tego typu kontroli, mogą nie ponieść żadnych negatywnych konsekwencji. Ponadto jedno z państw członkowskich poskarżyło się, że im więcej działań podejmuje w walce z nadużyciami finansowymi, tym wyższe ryzyko, że Komisja obarczy je odpowiedzialnością finansową (zob. pkt 29-32).

Choć w ramach unijnych programów działania zapewniane jest finansowanie, nie zawsze jest ono powiązane z ochroną interesów finansowych UE. Państwa członkowskie nie zawsze zapewniają środki finansowe niezbędne do wdrożenia pozaunijnych komponentów europejskich systemów informacyjnych, które nie są opłacane z programów działania, co może prowadzić do opóźnień we wdrożeniu unijnego kodeksu celnego. Niektóre państwa członkowskie, w których zlokalizowane są główne porty wejścia, akceptują fakt, że zatrzymywany przez nie odsetek TOR jest zbyt wysoki (zob. pkt 33–40).

Zalecenie 2

W nowych wieloletnich ramach finansowych Komisja powinna wziąć pod uwagę wszystkie dostępne możliwości zwiększenia wsparcia na rzecz krajowych służb celnych w pełnieniu ich ważnej roli w UE.

Docelowy termin realizacji: przed rozpoczęciem kolejnego okresu WRF.

Zalecenie 3

Komisja powinna zaproponować, aby kolejne unijne programy działania wspomagające unię celną były wykorzystywane do wspierania stabilności finansowej europejskich systemów informacji w zakresie ceł.

Docelowy termin realizacji: przed rozpoczęciem kolejnego okresu WRF.

Wymiana informacji i współpraca w kwestiach celnych funkcjonuje sprawnie. Niemniej jednak kontrola wykazała, że wciąż występują niedociągnięcia w przypadku narzędzi wymiany informacji, zarówno pod względem zawartości, jak i ich wykorzystania (zob. pkt 41-69).

Zalecenie 4

Komisja powinna:

1. zaproponować w 2018 r. zmiany w przepisach celnych mające na celu wprowadzenie obowiązku wskazywania nadawcy w zgłoszeniu celnym przywozowym (dokument SAD);
2. precyzyjniej formułować wnioski w komunikatach w sprawie wzajemnej pomocy, tak aby zapewnić ich zharmonizowane wdrażanie przez państwa członkowskie.

Docelowy termin wdrożenia: niezwłocznie.

Zalecenie 5

W 2018 r. Komisja powinna wyznaczyć urzędnika łącznikowego OLAF ds. krajów zamorskich w tych krajach spoza UE, w których mamy do czynienia z najwyższą liczbą przypadków nieuczciwych praktyk przeładunku w strefie wolnocłowej.

Jeśli chodzi o jednolite stosowanie unijnych przepisów prawa celnego, w czterech z pięciu skontrolowanych państw członkowskich Zintegrowana Taryfa Unii Europejskiej (TARIC) jest wdrażana w sposób zharmonizowany. Niemniej jednak w TARIC bywają wprowadzane zmiany ze skutkiem wstecznym, które mają skutki finansowe i muszą być starannie wdrażane przez państwa członkowskie. Państwa członkowskie nie sprawdzają rzetelnie, czy wydane decyzje WIT (wiążące informacje taryfowe) są rzeczywiście wykorzystywane przez ich posiadaczy w momencie przywozu. Choć na mocy unijnego kodeksu celnego Komisja posiada kompetencje, by umożliwić wydawanie unijnych decyzji w sprawie ustalenia wartości, wciąż nie wykorzystała ona swoich uprawnień w tym zakresie (zob. pkt 70-88).

Zalecenie 6

Komisja powinna:

1. uważnie monitorować kontrole przeprowadzane przez państwa członkowskie w odniesieniu do zgodności z decyzjami WIT do 2020 r.,
2. bez dalszej zwłoki umożliwić wydawanie unijnych decyzji w sprawie wyceny, zgodnie z zaleceniem Trybunału ze sprawozdania specjalnego nr 23/2000.

W ramach kontroli celnych państwa członkowskie podchodzą w odmienny sposób do zwalczania zaniżania wartości, błędnych opisów pochodzenia i nieprawidłowej klasyfikacji towarów oraz do nakładania sankcji. Dla organów celnych wyzwaniem jest zachowanie równowagi między potrzebą ułatwienia handlu dzięki szybszym, płynnym procedurom przywozowym a koniecznością przeprowadzania kontroli celnych. Uciążliwe kontrole celne mogą zaważyć na wyborze urzędu celnego przez przedsiębiorców przy przywozie towarów, przy czym porty i lotniska, w których przeprowadza się mniejszą liczbę kontroli celnych, mogą być dla przedsiębiorców atrakcyjniejsze. Trybunał wykrył przypadki „wyboru miejsca przywozu”, tj. sytuacje, w których przedsiębiorcy postanawiają dokonać przywozu towarów o zaniżonej wartości w państwach członkowskich przeprowadzających mniej rygorystyczne kontrole (zob. pkt 89-110).

Zalecenie 7

Komisja powinna zaproponować zmiany w prawodawstwie, tak aby od 2021 r. umożliwić nakładanie korekt finansowych na te państwa członkowskie, które nie zapobiegają w odpowiedni sposób ryzyku i potencjalnie wspierają „wybór miejsca przywozu”.

W związku z brakiem wystarczających danych państwa członkowskie nie przeprowadzają analizy ryzyka do celów podatkowych na etapie przed przybyciem towarów lub po powiadomieniu przez przedsiębiorców o przybyciu towarów do ich siedziby. Ponadto w pięciu skontrolowanych państwach członkowskich urzędnicy celni mogą pomijać kontrole zalecane w krajowym systemie zarządzania ryzykiem bez konieczności uzyskania zatwierdzenia przez przełożonego. Jeśli chodzi o procedury uproszczone, państwa członkowskie nie rekompensują niższego poziomu kontroli podczas zwolnienia towarów większa liczbą kontroli po zwolnieniu. Co więcej, jeżeli przedsiębiorca przywozi towary do innego państwa członkowskiego niż to, w którym ma siedzibę, przywozy te rzadko podlegają kontrolom ex post. Państwa członkowskie mają trudności z dopilnowaniem, by przedsiębiorcy przestrzegali przepisów dotyczących zwolnień celnych w odniesieniu do przesyłek o niskiej wartości, co prowadzi do strat w budżetach krajowych i w budżecie unijnym. Trybunał stwierdził również, że upoważnieni przedsiębiorcy prowadzący działalność w sektorze usług kurierskich nadużywają tych zwolnień (zob. pkt 111-141).

Zalecenie 8

W 2018 r. Komisja powinna:

1. zaproponować działania legislacyjne w celu wprowadzenia obowiązku przedkładania dodatkowych danych, które umożliwiłyby przeprowadzenie analizy ryzyka finansowego na etapie przed przybyciem towarów lub po powiadomieniu przez przedsiębiorców o przybyciu towarów do ich siedziby,
2. usprawnić bazę danych „Surveillance”, tak aby móc zidentyfikować odbiorcę towarów, gdy zastosowanie ma procedura celna 42,
3. prowadzić postępowania wyjaśniające w odniesieniu do nadużywania zwolnień celnych obejmujących przesyłki o niskiej wartości w handlu elektronicznym towarami z krajami spoza UE.

Zalecenie 9

Państwa członkowskie powinny ze skutkiem natychmiastowym:

1. wymagać wcześniejszego lub niezwłocznego zatwierdzenia przez przełożonego, w przypadku gdy kontrola została pominięta, mimo że filtr ryzyka wskazywał na konieczność jej przeprowadzenia,
2. wprowadzić blokady/ograniczenia w elektronicznych systemach zwolnienia towarów w celu blokowania deklaracji przywozowych zawierających wnioski o zwolnienie celne dla towarów o zadeklarowanej wartości wewnętrznej powyżej 150 euro lub dla przesyłek handlowych (B2C) zadeklarowanych jako podarunki (P2P),
3. weryfikować ex post przestrzeganie przez przedsiębiorców, w tym upoważnionych przedsiębiorców, przepisów dotyczących zwolnień celnych dla przesyłek o niskiej wartości,
4. sporządzić plany dochodzeniowe w celu ukrócenia nadużywania tych zwolnień celnych w elektronicznym handlu towarami z krajami spoza UE.

Niniejsze sprawozdanie zostało przyjęte przez Izbę IV, której przewodniczył Baudilio TOMÉ MUGURUZA, członek Trybunału Obrachunkowego, na posiedzeniu w Luksemburgu w dniu 7 listopada 2017 r.

W imieniu Trybunału Obrachunkowego

Klaus-Heiner LEHNE
Prezes

Glosariusz

Audyty po zwolnieniu towarów – kontrola przedsiębiorców polegająca na badaniu ich dokumentów księgowych, rejestrów i systemów w celu zapewnienia zgodności z przepisami celnymi oraz oceny ryzyka związanego z działalnością prowadzoną przez te podmioty.

Decyzja – każdy wydany przez organy celne akt odnoszący się do przepisów prawa celnego, zawierający orzeczenie w konkretnej sprawie, wywołujący skutki prawne dla zainteresowanej osoby lub zainteresowanych osób.

Inne kontrole po zwolnieniu towarów – przeprowadzane po przywozie towarów kontrole poprawności, kompletności oraz aktualności informacji podanych w zgłoszeniu celnym (np. opisu towarów, ich wartości, ilości) lub w innych dokumentach (np. pozwoleniach na przywóz, świadectwach pochodzenia).

Kontrola dokumentów – kontrola poprawności, kompletności oraz aktualności informacji podanych w zgłoszeniu celnym (np. opisu towarów, ich wartości, ilości) lub w innych dokumentach (np. pozwoleniach na przywóz, świadectwach pochodzenia).

Kontrola fizyczna – badanie towarów obejmujące szczegółowe liczenie i pobieranie próbek w celu sprawdzenia, czy odpowiadają one informacjom podanym w zgłoszeniu celnym.

Kontrole celne – określone czynności wykonywane przez organy celne w celu zapewnienia zgodności z przepisami prawa celnego oraz innymi przepisami regulującymi wprowadzanie, wyprowadzanie, tranzyt, przemieszczanie, składowanie i końcowe przeznaczenie towarów przemieszczanych między obszarem celnym Unii a krajami lub terytoriami spoza tego obszaru oraz obecność i przemieszczanie w ramach obszaru celnego Unii towarów nieunijnych i towarów objętych procedurą końcowego przeznaczenia.

Należności celne przywozowe – należności celne płatne przy przywozie towarów.

Odprawa celna – procedura dopełniania formalności celnych, przeprowadzana po to, by wnioskodawca mógł otrzymać towary do swojej dyspozycji.

Organy celne – organy administracji celnej w państwach członkowskich i wszelkie inne organy, które są odpowiedzialne za stosowanie przepisów prawa celnego.

Państwo członkowskie przywozu – państwo członkowskie, na którego terytorium towary zostały fizycznie wwiezione do UE i dopuszczone do swobodnego obrotu.

Priorytetowe obszary kontroli – część wspólnych ram zarządzania ryzykiem obejmująca szczególne procedury celne, rodzaje towarów, trasy przewozu towarów, rodzaje transportu lub przedsiębiorców, które przez pewien okres podlegają pogłębionej analizie ryzyka i wzmożonej kontroli celnej.

Procedura celna – jedna z następujących procedur, którą zgodnie z przepisami kodeksu można objąć towary: dopuszczenie do obrotu, procedury specjalne, wywóz.

Procedura celna 42 – mechanizm wykorzystywany przez importera w celu uzyskania zwolnienia z VAT, gdy przywożone towary mają zostać przewiezione do innego państwa członkowskiego. Podatek VAT jest należny w państwie członkowskim przeznaczenia.

Procedura przywozu – zastosowanie procedury celnej polegającej na dopuszczeniu towarów do swobodnego obrotu, po której przeprowadzeniu towary mogą być sprzedawane lub wykorzystane na rynku UE.

Profil ryzyka – zestawienie kryteriów ryzyka z obszarami kontroli (np. rodzaj towarów, kraj pochodzenia), które pozwala stwierdzić istnienie ryzyka i prowadzi do złożenia wniosku o zastosowanie środka kontroli.

Przedstawienie towarów organom celnym – zawiadomienie organów celnych o dostarczeniu towarów do urzędu celnego albo do innego miejsca wyznaczonego lub uznanego przez organy celne.

Przepisy prawa celnego – ogół aktów prawnych obejmujący: kodeks oraz przepisy uzupełniające lub wykonawcze przyjęte na szczeblu unijnym lub krajowym, wspólną taryfę celną, przepisy ustanawiające unijny system zwolnień celnych oraz umowy międzynarodowe zawierające przepisy z zakresu prawa celnego, jeżeli mają one zastosowanie w Unii.

Przywozowa deklaracja skrócona – czynność polegająca na powiadomieniu przez daną osobę organów celnych – w wymaganej formie i w określony sposób oraz w określonym terminie – o zamiarze wprowadzenia towarów na obszar celny Unii.

Ryzyko celne – prawdopodobieństwo wyrażone jako skutek wystąpienia zdarzenia mającego związek z wprowadzaniem, wyprowadzaniem, tranzytem, przemieszczaniem lub końcowym przeznaczeniem towarów przemieszczanych między obszarem celnym Unii a krajami lub terytoriami znajdującymi się poza tym obszarem oraz z obecnością na obszarze celnym Unii towarów nieunijnych, który uniemożliwiałby prawidłowe stosowanie środków unijnych lub krajowych, przynosiłby szkodę interesom finansowym Unii i jej państwom członkowskich lub zagrażałby bezpieczeństwu Unii i jej mieszkańców, zdrowiu ludzi, zwierząt i roślin, środowisku lub konsumentom.

Status celny – określenie towaru jako towar unijny lub nieunijny.

Towary nieunijne – towary niebędące towarami unijnymi lub które utraciły status celny towarów unijnych.

Towary unijne – towary należące do jednej z następujących kategorii:

1. towary całkowicie uzyskane na obszarze celnym Unii i w których skład nie wchodzą towary przywiezione z krajów lub terytoriów znajdujących się poza obszarem celnym Unii;
2. towary wprowadzone na obszar celny Unii z krajów lub terytoriów znajdujących się poza tym obszarem i dopuszczone do obrotu;
3. towary uzyskane lub wyprodukowane na obszarze celnym Unii wyłącznie z towarów, o których mowa w lit. b), lub z towarów, o których mowa w lit. a) i b).

Unia celna – uzgodnienia preferencyjne, za sprawą których partnerzy handlowi zapewniają sobie wzajemnie preferencyjny dostęp do swoich produktów i usług w celu ułatwienia handlu między sobą. Prowadzi to do wzajemnego zniesienia taryf i kwot na terytoriach objętych zakresem unii, dyskryminacji handlu z nienależącymi do niej podmiotami oraz ustalenia wspólnej taryfy celnej obowiązującej jej członków.

Wybór miejsca przywozu – czynność polegająca na wyborze punktu celnego przywozu, w którym obowiązuje mniejsza liczba kontroli, tak aby w sposób niezgodny z prawem uiścić niższe należności celne.

Wzajemna pomoc – wszelkie działania podejmowane przez organy administracji celnej w imieniu innego organu administracji celnej lub we współpracy z nim w celu właściwego zastosowania przepisów prawa celnego oraz zapobiegania przypadkom naruszenia tych przepisów, a także w celu prowadzenia dochodzeń w takich przypadkach oraz ich sankcjonowania.

Zarządzanie ryzykiem – systematyczne rozpoznawanie ryzyka, w tym również za pomocą kontroli losowych, oraz wprowadzenie wszelkich środków niezbędnych do tego, aby ograniczyć możliwość jego wystąpienia.

Zgłoszenie celne – czynność, za pomocą której dana osoba, w wymaganej formie i w określony sposób, wyraża zamiar objęcia towaru określoną procedurą celną, w stosownych przypadkach wskazując wszelkie szczegółowe ustalenia, które mają mieć zastosowanie.

Zwolnienie towarów – czynność organu celnego, umożliwiająca przeznaczenie towarów do celów określonych na potrzeby procedury celnej, jaką zostały objęte.

Skróty

AC – współpraca administracyjna

ACA – porozumienia o współpracy administracyjnej

ADD – cła antydumpingowe

AEO – upoważniony przedsiębiorca

AFIS – system informacji w celu zwalczania nadużyć finansowych

B2C – między przedsiębiorcami i konsumentami

CIS – system informacji celnej

CP 42 – procedura celna 42

CRMS – wspólny system zarządzania ryzykiem celnym

CUP – skuteczność unii celnej

DG BUDG – Dyrekcja Generalna ds. Budżetu

DG TAXUD – Dyrekcja Generalna ds. Podatków i Unii Celnej

DNB – dochód narodowy brutto

ENS – przywozowa deklaracja skrócona

FCLO – urzędnik łącznikowy ds. organów celnych innych państw obcych

HMRC – Urząd Skarbowy i Celny Jej Królewskiej Mości

JRC – Wspólne Centrum Badawcze

KSK – komunikat dotyczący statusu kontenera

MA – wzajemna pomoc

MAA – umowy o wzajemnej pomocy

OECD – Organizacja Współpracy Gospodarczej i Rozwoju

OLAF – Urząd Komisji Europejskiej ds. Zwalczania Nadużyć Finansowych

OLO – urzędnik łącznikowy ds. krajów zamorskich

P2P – między osobami prywatnymi

PE – Parlament Europejski

PTA – uzgodnienie preferencyjne

RIF – Formularz Informacji o Ryzyku

SAD – jednolity dokument administracyjny

SMS – system zarządzania wzorami

TARIC – Zintegrowana Taryfa Wspólnot Europejskich

TOR – tradycyjne zasoby własne

UCC – unijny kodeks celny

UCC DA – akt delegowany do unijnego kodeksu celnego

UCC IA – akt wykonawczy do unijnego kodeksu celnego

UE – Unia Europejska

VAT – podatek od wartości dodanej

WCO – Światowa Organizacja Celna

WIT – wiążąca informacja taryfowa

Zespół kontrolny

Sprawozdania specjalne Trybunału przedstawiają wyniki kontroli dotyczących wybranych polityk i programów unijnych bądź kwestii związanych z zarządzaniem w wybranych obszarach budżetowych. Trybunał wybiera i opracowuje zadania kontrolne tak, aby miały one jak największe oddziaływanie, biorąc pod uwagę kryteria takie jak zagrożenia dla wykonania zadań lub zgodności z przepisami, poziom dochodów lub wydatków w danym obszarze, nadchodzące zmiany oraz interes polityczny i społeczny.

Niniejsze sprawozdanie zostało sporządzone przez Izbę kontroli IV, której przewodniczył Baudilio Tomé Muguruza, członek Trybunału, a która odpowiada za obszary wydatków dotyczące regulacji rynków i konkurencyjnej gospodarki. Kontrolą kierował Pietro Russo, członek Trybunału, a w przygotowanie sprawozdania zaangażowani byli: Chiara Cipriani, szef gabinetu; Benjamin Jakob, attaché, Paul Stafford, kierownik; Carlos Soler Ruiz, koordynator zadania, oraz kontrolerzy: Dan Danielescu, Maria Echanove, Josef Edelmann, Benny Fransen i François Gautier.

Kontakt

EUROPEJSKI TRYBUNAŁ OBRACHUNKOWY
12 rue Alcide De Gasperi
1615 Luxembourg
LUKSEMBURG

Tel.: +352 4398-1
Formularz kontaktowy: eca.europa.eu/pl/Pages/ContactForm.aspx
Strona internetowa: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors

Więcej informacji o Unii Europejskiej można znaleźć w portalu Europa (http://europa.eu).

Luksemburg: Urząd Publikacji Unii Europejskiej, 2017

© Unia Europejska, 2017

W celu wykorzystania lub powielenia zdjęć lub innych materiałów nieobjętych prawem autorskim Unii Europejskiej należy wystąpić o zgodę bezpośrednio do właścicieli praw autorskich.

JAK SKONTAKTOWAĆ SIĘ Z UE

Osobiście
W całej Unii Europejskiej istnieje kilkaset centrów informacyjnych Europe Direct. Adres najbliższego centrum można znaleźć na stronie: https://europa.eu/european-union/contact_pl.

Telefonicznie lub drogą mailową
Europe Direct to serwis informacyjny, który udziela odpowiedzi na pytania na temat Unii Europejskiej. Można się z nim skontaktować:

• dzwoniąc pod bezpłatny numer telefonu: 00 800 6 7 8 9 10 11 (niektórzy operatorzy mogą naliczać opłaty za te połączenia),
• dzwoniąc pod standardowy numer telefonu: +32 22999696,
• drogą mailową: https://europa.eu/european-union/contact_pl.

Wyszukiwanie informacji o UE

Online
Informacje o Unii Europejskiej są dostępne we wszystkich językach urzędowych UE w portalu Europa: http://europa.eu.

Publikacje UE
Bezpłatne i odpłatne publikacje UE można pobrać lub zamówić w serwisie EU Bookshop: http://bookshop.europa.eu. Większą liczbę egzemplarzy bezpłatnych publikacji można otrzymać, kontaktując się z serwisem Europe Direct lub z lokalnym centrum informacyjnym (zob. https://europa.eu/european-union/contact_pl).

Prawo UE i powiązane dokumenty
Informacje prawne dotyczące UE, w tym wszystkie unijne akty prawne od 1951 r., są dostępne we wszystkich językach urzędowych UE w portalu EUR-Lex: http://eur-lex.europa.eu.

Portal Otwartych Danych UE
Unijny portal otwartych danych (http://data.europa.eu/euodp/pl/data) umożliwia dostęp do zbiorów danych pochodzących z instytucji i innych organów UE. Dane można pobierać i wykorzystywać bezpłatnie, zarówno do celów komercyjnych, jak i niekomercyjnych.