Uvozni postupci: nedostatci u pravnom okviru i nedjelotvorna provedba utječu na financijske interese EU-a

Sažetak

O ovom izvješću

Države članice obavljaju carinske provjere nad robom koja u EU ulazi iz zemalja izvan Europske unije prije nego što se ta roba pusti u slobodan promet u EU-u. Sud je ispitao jamče li Europska komisija i države članice da se uvoznim postupcima štite financijski interesi EU-a. Utvrđeni su ozbiljni nedostatci i propusti koji upućuju na zaključak da se provjere ne provode djelotvorno, što nepovoljno utječe na financije EU-a. Sud je iznio niz preporuka Europskoj komisiji i državama članicama u svrhu poboljšanja osmišljavanja i provedbe provjera.

O carinskim provjerama

Carinske provjere mogu jamčiti zaštitu financijskih interesa EU-a samo ako se temelje na zajedničkim pravilima i ako ih sve države članice primjenjuju na usklađen i standardiziran način.

U trenutku ulaska robe u državu članicu tamošnja carinska tijela trebala bi zahtijevati od uvoznika plaćanje ili jamčenje plaćanja svih obveznih carina na uvezenu robu. Međutim, uvoznici mogu namjerno smanjiti visinu carinske obveze ili izbjeći obvezu plaćanja carine, i to primjerice prijavljivanjem vrijednosti robe koju uvoze manjom od stvarne, netočnim navođenjem zemlje podrijetla ili razvrstavanjem proizvoda u carinsku tarifu s nižom carinskom stopom.

Carine čine 14 % proračuna EU-a. Izbjegavanje plaćanja carine dovodi do manjka sredstava prikupljenih od carina koji je potrebno nadoknaditi većim doprinosima od BND-a država članica. Trošak u konačnici snose europski porezni obveznici.

Kako je Sud proveo reviziju

Sud je ispitao štite li se carinskim provjerama EU-a financijski interesi Unije te jesu li Komisija i države članice uspostavile pouzdane uvozne postupke kojima se ti interesi uistinu štite.

Što je Sud utvrdio

Sud je utvrdio ozbiljne nedostatke koji upućuju na manjkavosti u carinskom pravnom okviru i nedjelotvornu provedbu carinskih provjera uvozne robe, što nepovoljno utječe na financijske interese EU-a.

Države članice nedovoljno se financijski potiču na obavljanje carinskih provjera. One države članice koje obavljaju carinske provjere, ali nisu uspješne u naplati izgubljenih prihoda EU-a izlažu se riziku od financijskih posljedica, dok s druge strane države članice koje ne obavljaju takve provjere možda neće snositi takve posljedice.

Države članice ostvarile su napredak prema ujednačenoj primjeni carinskog zakonodavstva. No njihovi se pristupi obavljanju carinskih provjera razlikuju u pogledu rješavanja problema prijavljivanja vrijednosti robe manjom od stvarne, netočnog navođenja zemlje podrijetla i razvrstavanja robe u pogrešnu carinsku tarifu, ali i u pogledu izricanja carinskih sankcija. Zahtjevne carinske provjere mogu utjecati na trgovčev odabir carinskog ureda uvoza te je moguće da (zračne) luke s manje carinskih provjera privlače više prometa.

U državama članicama i dalje postoje propusti u pogledu provjere uvozne robe.

Što Sud preporučuje

Preporuke Suda Europskoj komisiji i državama članicama iznose se u nastavku.

Komisija bi:

1. kako bi ispunila zahtjev Europskog parlamenta, trebala izraditi posebnu metodologiju i pružati redovite procjene manjka sredstava prikupljenih od carina, počevši od 2019. godine. Isto tako, pri dodjeli resursa i postavljanju operativnih ciljnih vrijednosti trebala bi uzimati u obzir rezultate dobivene primjenom te metodologije
2. trebala razmotriti sve raspoložive mogućnosti da se u novom višegodišnjem financijskom okviru ojača potpora nacionalnim carinskim službama u njihovoj važnoj ulozi na razini EU-a, što uključuje i preispitivanje prikladne visine troškova naplate
3. u sklopu sljedećeg višegodišnjeg financijskog okvira predložiti da se sljedeći akcijski programi EU-a, kojima se pruža potpora carinskoj uniji, iskoriste kao doprinos financijskoj stabilnosti europskih informacijskih sustava u području carine
4. biti preciznija u zahtjevima sadržanima u komunikacijama o uzajamnoj pomoći kako bi se zajamčila njihova ujednačena primjena u svim državama članicama i
5. 2018. predložiti izmjene carinskog zakonodavstva kojim će se propisati obveza navođenja pošiljatelja u carinskoj uvoznoj deklaraciji.

Države članice trebale bi:

1. odluke o neprovođenju provjere koju je preporučio određeni sustav za upravljanje rizikom uvjetovati prethodnim ili neposrednim odobrenjem nadređene osobe
2. u svoje elektroničke sustave puštanja robe u promet uključiti provjere u svrhu blokiranja uvoznih deklaracija na temelju kojih se traži oslobođenje od plaćanja carina za robu prijavljene vrijednosti veće od 150 eura ili za komercijalne pošiljke koje su prijavljene kao darovi
3. izraditi istražne planove za suzbijanje zlouporabe takvog oslobođenja za robu nabavljenu e-trgovinom iz zemalja koje nisu članice EU-a.

Uvod

Europska unija 2018. godine proslavit će 50. obljetnicu uspostave carinske unije. Carinska unija podrazumijeva nepostojanje carina i kvota na unutarnjim granicama država članica, kao i uspostavu zajedničkih carina na uvoznu robu iz trećih zemalja. Carinska unija i zajednička trgovinska politika područja su za koja EU ima isključivu nadležnost¹ u okviru koje se definira većina carinske politike i donosi carinsko zakonodavstvo. Međutim, odgovornost za primjenu carinskog zakonodavstva u prvom redu snose države članice².

Iako su unutarnje granice ukinute, na robu koja ulazi na područje država članica iz zemalja izvan carinskog područja EU-a primjenjuju se carinske provjere i plaćanje svih carina prije puštanja u slobodan promet unutar EU-a.

Puštanje robe u slobodan promet znači da se roba može slobodno kretati na jedinstvenom tržištu EU-a, kao bilo koji proizvod podrijetlom iz EU-a³. U trenutku ulaska robe u državu članicu tamošnja carinska tijela trebala bi zahtijevati od uvoznika plaćanje ili jamčenje plaćanja svih obveznih carina na uvezenu robu.

Carine su uz pristojbe na proizvodnju šećera (koje se zajedno nazivaju tradicionalnim vlastitim sredstvima –TVS) važan izvor prihoda za proračun EU-a. Prenose se u proračun pri čemu je njihov iznos umanjen za troškove naplate koje zadržavaju države članice. Tradicionalna vlastita sredstva 2016. činila su 14 % prihoda EU-a i iznosila 20,1 milijardu eura.

Carinska tijela nastoje ispuniti višestruke ciljeve te se oskudna sredstva moraju dodijeliti svakome od njih. Rade na postizanju ciljeva kao što je primjena nefiskalnih mjera čija je svrha poboljšati unutarnju sigurnost EU-a, zaštititi Uniju od nepoštene i nezakonite trgovine i zaštititi okoliš. Borba protiv terorizma postala je jedan od prioriteta carinskih tijela. Također su odgovorna za naplatu carina, trošarina i poreza na dodanu vrijednost (PDV) koji se plaćaju pri uvozu.

Pred carinskim tijelima stoga je zahtjevan zadatak postizanja ravnoteže između potrebe za olakšavanjem trgovine u okviru bržih, neometanih uvoznih postupaka i potrebe za obavljanjem carinskih provjera. Zahtjevne carinske provjere mogu utjecati na trgovčev odabir carinskog ureda uvoza te je moguće da (zračne) luke s manje carinskih provjera privlače više prometa.

Visina carinske obveze u trenutku puštanja robe u promet ovisi o trima čimbenicima: (1) carinskoj vrijednosti uvezene robe, u slučajevima kada se visina carine određuje kao postotak te vrijednosti (ad valorem), (2) podrijetlu robe i (3) razvrstavanju robe u carinsku tarifu na temelju koje se, u kombinaciji s podrijetlom robe, određuje carinska stopa koja će se primijeniti na carinsku vrijednost.

Načini izbjegavanja plaćanja carine

Uvoznik može odlučiti namjerno smanjiti visinu carinske obveze:

1. prijavom vrijednosti robe manjom od stvarne, tj. kada uvoznik prijavi vrijednost uvezene robe manjom od stvarne, što je često popraćeno predočavanjem lažnih komercijalnih isprava
2. netočnim navođenjem zemlje podrijetla, pri čemu uvoznik prijavljuje da uvezena roba potječe iz zemlje koja nije prava zemlja podrijetla
3. razvrstavanjem robe u pogrešnu carinsku tarifu, svrstavanjem robe u tarifu s manjom carinskom stopom ili
4. kombinacijom gore navedenoga.

Uvoznici mogu zloupotrebljavati oslobođenje od carine podnošenjem zahtjeva za izuzeće za robu koja za to ne ispunjava uvjete.

Manjak sredstava prikupljenih od carina i njegov učinak

Izbjegavanjem plaćanja carine povećava se manjak sredstava prikupljenih od carina, koji se u studiji koju je proveo Europski parlament⁴ definira kao „razlika između teoretskog iznosa uvoznih carina koji bi se trebao naplatiti na razini gospodarstva u cjelini i stvarnog iznosa naplaćenih uvoznih carina”. Svaki manjak sredstava prikupljenih od carina mora se nadoknaditi većim doprinosima od bruto nacionalnog dohotka (BND) država članica, što je trošak koji u konačnici snose europski porezni obveznici.

Kako riješiti problem izbjegavanja plaćanja carine: carinske provjere i razmjena informacija

Na robu uvezenu u EU primjenjuju se carinske provjere. Takve carinske provjere mogu jamčiti pravilno funkcioniranje unutarnjeg tržišta i zaštitu financijskih interesa EU-a samo ako se temelje na zajedničkim pravilima i ako ih sve države članice primjenjuju na usklađen i standardiziran način.

Carinske provjere uvozne robe mogu se provoditi:

1. prije dolaska robe u područje EU-a ili na mjestu istovara, u tom se slučaju nazivaju provjerama prije dolaska ili prije puštanja robe u promet
2. pri uvozu robe, u tom je slučaju riječ o provjerama pri puštanju u promet
3. nakon uvoza robe, kada je roba već u slobodnom prometu. U tom je slučaju riječ o naknadnim provjerama. Provjere se mogu provoditi u obliku revizija (naknadne revizije) ili na temelju transakcija (ostale naknadne provjere).

Budući da u EU-u ne postoje usklađene provjere i okviri upravljanja rizicima, kombiniranje i raširenost tih triju oblika provjera razlikuju se među državama članicama. Zbog manje djelotvornih provjera u fazama prije i tijekom puštanja u promet preostali rizici koji utječu na naplatu carina trebali bi se ublažiti u fazi nakon puštanja u promet.

Carinska tijela trebaju razmjenjivati informacije o međunarodnoj trgovini s drugim zemljama kako bi se zajamčilo poštovanje carinskih odredbi i prikupljanje cjelokupnog iznosa prihoda. Takva razmjena informacija naziva se uzajamnom administrativnom pomoći.

Informacije se na razini EU-a mogu razmjenjivati među državama članicama ili između država članica i Komisije, ili se pak mogu razmjenjivati na međunarodnoj razini sa zemljama koje nisu članice EU-a. Informacije se na razini EU-a razmjenjuju ili u skladu s Uredbom o uzajamnoj pomoći ili u okviru sustava upravljanja carinskim rizicima kad je riječ o informacijama povezanima s rizicima.

Carinska tijela mogu i međusobno surađivati te razmjenjivati informacije i primjere najbolje prakse u okviru zajedničkih akcija, seminara, tečajeva osposobljavanja, projektnih skupina, radnih posjeta i prekograničnih operacija financiranih iz akcijskih programa EU-a. Postoje dva glavna akcijska programa EU-a iz kojih se financira razmjena informacija i suradnja među carinskim tijelima u svrhu zaštite financijskih interesa EU-a: Carina 2013./2020. i Hercule I./II.

Iz programa Carina 2013. tijekom šest godina njegove provedbe izdvojeno je gotovo 325 milijuna eura „za potporu i dopunjavanje mjera koje su poduzele države članice kako bi osigurale učinkovito funkcioniranje unutarnjeg tržišta u carinskom području.”⁵. Programom Carina 2020. pruža se potpora funkcioniranju carinske unije. U Uredbi o uspostavljanju tog programa propisan je niz posebnih ciljeva čija je svrha pružanje potpore carinskim tijelima u zaštiti financijskih i gospodarskih interesa EU-a te izdvajanje gotovo 525 milijuna eura za razdoblje 2014. – 2020.

Hercule II. bio je akcijski program EU-a iz kojeg su se financirale mjere za sprječavanje i suzbijanje prijevara, korupcije i svih ostalih nezakonitih radnji koje utječu na financijske interese Unije te je iz njega za mjere suzbijanja prijevara pokrenute u razdoblju 2007. – 2013. izdvojeno gotovo 100 milijuna eura. Naslijedio ga je program Hercule III. s proračunom od 105 milijuna eura za razdoblje 2014. – 2020.

Carinska tijela razmjenjuju informacije i surađuju sa zemljama koje nisu članice EU-a u sklopu krovnih međunarodnih sporazuma kao što su povlašteni trgovinski dogovori, sporazumi o uzajamnoj pomoći i sporazumi o administrativnoj suradnji.

Povlašteni trgovinski dogovori omogućuju trgovinskim partnerima da odobre povlaštene uvjete za međusobnu trgovinu. Oni mogu biti uzajamni ili jednostrani. Sporazumi o uzajamnoj suradnji pravna su osnova za traženje informacija iz zemalja koje nisu članice EU-a, posebice radi sprječavanja, istraga i suzbijanja radnji kojima se krši carinsko zakonodavstvo.

Ured Europske komisije za borbu protiv prijevara (OLAF) sklapa sporazume o administrativnoj suradnji s tijelima zemalja koje nisu članice EU-a i službama za administrativne istrage u međunarodnim organizacijama. Svrha im je pružiti praktične smjernice za operativnu suradnju OLAF-a s partnerskim tijelima, posebice određivanjem kontaktnih točaka.

Opseg revizije i revizijski pristup

Revizijom je ispitano jesu li Komisija i države članice osmislile pouzdane uvozne postupke kojima se štite financijski interesi EU-a.

Sud je posjetio carinska tijela u pet država članica: Španjolskoj, Italiji, Poljskoj, Rumunjskoj i Ujedinjenoj Kraljevini. Odabir država članica temeljio se na sljedećim kriterijima: (1) veličini njihova doprinosa proračunu EU-a u vidu tradicionalnih vlastitih sredstava, (2) broju prijavljivanja vrijednosti robe manjom od stvarne u predmetnoj državi članici i (3) udjelu revizijskih provjera u ukupnom broju naknadnih provjera.

Revizijom je obuhvaćeno razdoblje 2007. – 2017. Revizija je obavljena u dvije faze (za više pojedinosti o revizijskom pristupu vidi prilog I. i prilog II.):

1. Prva faza sastojala se od pripremnog rada u Komisiji i državama članicama, uključujući posjet sljedećim službama Komisije: GU-u za oporezivanje i carinsku uniju, GU-u za proračun, OLAF-u i Zajedničkom istraživačkom centru, kao i Svjetskoj carinskoj organizaciji (WCO) kako bi se prikupile informacije i podatci koji bi mogli biti korisni za terenski dio revizije u državama članicama. To je Sudu omogućilo i da usporedi carinsko zakonodavstvo i carinske postupke EU-a sa standardima WCO-a⁶. Kako bi se ispitalo teku li carinske provjere i postupci upravljanja rizicima neometano, prije svakog posjeta državi članici Sud je odabrao četiri uzorka rizične uvozne robe i uzorak revizija koje su obavila carinska tijela.
2. Druga faza sastojala se od revizijskog terenskog rada u službama Komisije (GU za oporezivanje i carinsku uniju, GU za proračun i OLAF) i u odabranim državama članicama, pri čemu se posebna pozornost posvećivala sustavima i provjerama.

Opažanja

Postojećim sustavom ne stavlja se naglasak na važnost carina kao izvora financijskih sredstava za proračun EU-a

U izvješću Skupine na visokoj razini za vlastita sredstva⁷ ističe se važnost tradicionalnih vlastitih sredstava (TVS) kao referentne vrijednosti za stvarne prihode EU-a. Međutim, EU još nije procijenio koliki je manjak sredstava prikupljenih od carina, države članice odvraćaju se od obavljanja provjera, a financijskim sredstvima iz carinskih programa EU-a ne jamči se u potpunosti financijska održivost carinske unije ili se ona ne mogu uvijek povezati sa zaštitom financijskih interesa EU-a.

Komisija nije procijenila koliki je manjak sredstava prikupljenih od carina

Europski parlament 2013. zatražio je⁸ od Komisije „prikupljanje pouzdanih podataka o […] [manjku sredstava prikupljenih od carina i PDV-a] u državama članicama te izvješćivanje o tome svakih šest mjeseci EP-u”. Komisija nije ispunila taj zahtjev u pogledu manjka sredstava prikupljenih od carina, no redovito financira izradu studija o manjku sredstava prikupljenih od PDV-a. Komisija objavljuje godišnje usporedbe dodatnih iznosa TVS-ova utvrđenih na temelju svojih inspekcijskih aktivnosti i stvarno prikupljenih iznosa. To se ni na koji način ne može smatrati manjkom sredstava prikupljenih od carina koji je definiran u odlomku 10.

OLAF je izračunao mogući gubitak zbog nenaplaćene carine i PDV-a zbog prijavljivanja vrijednosti tekstila i obuće uvezenih u Ujedinjenu Kraljevinu iz Kine manjom od stvarne. Izračunano je da mogući gubitak zbog nenaplaćene carine za razdoblje 2013. – 2016. iznosi gotovo 2 milijarde eura. OLAF trenutačno procjenjuje postojanje mogućeg gubitka u ostalim državama članicama, uključujući i četiri druge države članice iz uzorka Suda.

Godišnja procjena manjka sredstava prikupljenih od carina omogućila bi evaluaciju uspješnosti carinske unije u smislu zaštite financijskih interesa EU-a. Takva bi procjena pomogla Komisiji i državama članicama da usmjere resurse onamo gdje su najpotrebniji.

Države članice odvraćaju se od obavljanja carinskih provjera

Carinska tijela država članica odgovorna su za prikupljanje carina te moraju poduzeti sve potrebne mjere kako bi se zajamčili pravilan prijenos carina u proračun EU-a i zaštita financijskih interesa EU-a⁹. Komisija u tu svrhu svake godine obavlja inspekcije carinskih tijela država članica.

U slučaju administrativnih pogrešaka, Komisija može zatražiti od država članica da snose financijsku odgovornost¹⁰. Moguće je da države članice koje ne provode carinske provjere nisu izložene tom riziku. Primjerice, Sud je utvrdio da su u Ujedinjenoj Kraljevini nesolventni trgovci isključeni iz ciljane skupine obuhvaćene projektom naknadnih provjera. Štoviše, jedna država članica prigovorila je da što više nastoji riješiti problem prijevara, to je veći rizik od toga da će Komisija tražiti od nje da snosi financijsku odgovornost.

Ako carinska tijela obave naknadnu provjeru i otkriju da je naplaćeni iznos carina manji od onoga koji se trebao naplatiti, moraju tražiti naplatu dugovanog iznosa. Carinska tijela dužniku dostavljaju rješenje o naknadnoj naplati carinskog duga, navodeći točan iznos. Statistički podatci Komisije pokazuju da je u svim odabranim državama članicama osim Poljske zabilježen pad broja rješenja o naknadnoj naplati carinskog duga¹¹ (vidi sliku 1.).

Izvor: baza podataka OWNRES.

S obzirom na to da nije obavljena procjena manjka sredstava prikupljenih od carina, nije moguće procijeniti je li do toga došlo zbog smanjenja djelotvornosti naknadnih provjera ili zbog smanjenja tog manjka.

Nedovoljno financiranje transeuropskih sustava IT-a moglo bi dovesti do kašnjenja u provedbi Carinskog zakonika Unije

Potpuna provedba Carinskog zakonika Unije neodvojivo je povezana s razvojem popratnih sustava IT-a. Svi elektronički sustavi propisani Carinskim zakonikom Unije moraju se uvesti do 31. prosinca 2020. Nakon tog datuma tehnike elektroničke obrade podataka postaju obvezne te će se carinski sustavi u EU-u prebaciti na sustav rada bez papira.

Prema završnoj evaluaciji akcijskog programa Carina 2013.¹² nedovoljna nacionalna ulaganja mogu dovesti do kašnjenja u uvođenju carinskih sustava na razini EU-a. Iz tog su se programa financirale specifikacije EU-a u okviru transeuropskog sustava IT-a, a države članice snosile su troškove usklađivanja nacionalnih sustava sa specifikacijama EU-a.

U toj se evaluaciji ističe da su, prema navodima službenika iz država članica, troškovi nacionalnih uprava slični onima koje snosi Komisija te da će primjena i unaprjeđenje europskih sustava biti posebice skupi za države članice ako nacionalni sustavi budu složeni i nedovoljno integrirani. Međutim, neke sastavnice europskih informacijskih sustava ne financiraju se iz programa Carina 2020. i te troškove snose države članice¹³.

Ograničenost nacionalnih proračuna može ugroziti pravilnu primjenu europskih sustava te su neke države članice 2015. prijavile nedostatak sredstava u nacionalnim proračunima. Nadalje, države članice potvrdile su rizik od kašnjenja u svojim odgovorima na upitnik koji im je Komisija poslala 2016.

Komisija je 2015. istaknula da je sedam država članica prikupilo više od 80 % TVS-ova, dok su četiri države članice prikupile gotovo 60 % TVS-ova¹⁴. To treba usporediti s iznosima koje države članice zadržavaju kao troškove naplate; primjerice, jedna država članica¹⁵ zadržava više od milijarde eura, dok jedna druga država članica¹⁶ predstavlja drugu krajnost s manje od 10 milijuna eura. Međutim, postoji i element fiksnih troškova u carinskim sustavima, primjerice kad je riječ o sustavima IT-a¹⁷.

Prema izvješću Skupine na visokoj razini za vlastita sredstva „zemlje u kojima se nalaze glavne ulazne luke (Belgija, Nizozemska) – i u kojima se stoga prikuplja znatan iznos TVS-ova – u nekoliko su navrata istaknule da je njihov udio u TVS-ovima previsok”. S druge pak strane, države članice s manjim doprinosom TVS-ova snose relativno veći teret u financiranju sastavnica europskog informacijskog sustava koje se ne financiraju iz akcijskog programa Carina 2020.

Financiranje carinske infrastrukture država članica u okviru akcijskog programa Hercule nije uvijek povezano sa zaštitom financijskih interesa EU-a

Sud je ispitao primjere završnih izvješća o provedbi koje dostavljaju korisnici programa Hercule II. i utvrdio da ne postoji uvijek jasna poveznica između ishoda u vidu financirane opreme i zaštite financijskih interesa EU-a. Primjerice, iz programa se financirala zapljena hašiša s pomoću endoskopa i nabava minijaturne skrivene kamere koja se iskoristila za oduzimanje vozila visoke vrijednosti i sl.

U svojem mišljenju br. 3/2012 Sud je utvrdio¹⁸ da „sufinancirana oprema nije iskorištena samo za zaštitu financijskih interesa EU-a, nego i za operacije povezane s drogom, oružjem, bijegom iz zatvora, trgovanjem ljudima, fiskalnim prijevarama, kartičnim prijevarama, krivotvorenjem novca i korupcijom u nacionalnim agencijama za provedbu zakona”. Time se može smanjiti djelotvornost carinskih tijela u zaštiti financijskih interesa EU-a.

Alati i programi EU-a za razmjenu carinskih informacija i povećanje suradnje još nisu dosegnuli svoj puni potencijal

Informacije se na razini EU-a mogu razmjenjivati među državama članicama ili između država članica i Komisije, ili se pak mogu razmjenjivati na međunarodnoj razini sa zemljama koje nisu članice EU-a. Sud je utvrdio da je EU uspostavio sustav kojim se omogućuje takva razmjena informacija, ali se ta razmjena ne iskorištava u potpunosti.

EU je uspostavio obećavajuće kanale za razmjenu informacija među državama članicama te između Komisije i država članica, no postoje nedostatci u njihovoj strukturi i uporabi

Države članice ne iskorištavaju u potpunosti alate za razmjenu informacija koji su predviđeni Uredbom o uzajamnoj pomoći

Države članice mogu razmjenjivati informacije o kršenju carinskog zakonodavstva međusobno ili s Komisijom s pomoću alata i baza podataka koji su predviđeni Uredbom o uzajamnoj pomoći¹⁹. Takva se razmjena podataka obavlja preko sigurnog informacijskog sustava za borbu protiv prijevara (AFIS) – alata za elektroničku komunikaciju koji pomaže državama članicama u ispunjavanju njihovih obveza izvješćivanja o nepravilnostima.

Na temelju informacija koje su dostavile države članice Komisija može odlučiti pokrenuti istragu. Komisija također može odlučiti da će državama članicama prosljeđivati upozorenja o prijevarama u obliku komunikacija o uzajamnoj pomoći.

Sud je utvrdio da države članice ne ispunjavaju na ujednačen način zahtjeve koje je OLAF iznio u komunikacijama o uzajamnoj pomoći, koje se pak šalju u svrhu suzbijanja prijevara povezanih s prijavljivanjem vrijednosti robe manjom od stvarne, netočnim navođenjem zemlje podrijetla ili razvrstavanjem robe u pogrešnu u carinsku tarifu. Utvrđeni su i slučajevi u kojima države članice obuhvaćene revizijom nisu ispunile zahtjeve OLAF-a.

Radi sprječavanja, provođenja istraga i kaznenog progona slučajeva kršenja carinskog zakonodavstva, države članice mogu se služiti drugim informacijskim sustavima kao što je carinski informacijski sustav (CIS) jer on omogućuje brži pristup informacijama. Međutim, Sud je utvrdio da se carinska tijela svih odabranih država članica osim Poljske za razmjenu informacija o carinskim nepravilnostima/prijevarama s drugim državama članicama rijetko služe CIS-om²⁰.

Države članice često se žale na problem dvostrukog izvješćivanja, naime, povrh informacija koje se podnose s pomoću CIS-a, izvješćuje se i o razmjeni informacija povezanih s rizikom u okviru obrasca za informacije o riziku (RIF). Takva rijetka uporaba baze podataka CIS i paralelno izvješćivanje u okviru drugih alata dovode do smanjenja djelotvornosti takvih razmjena informacija.

Kako bi se riješio problem takvog dvostrukog izvješćivanja Komisija je osmislila projekt „Jedna zapljena, jedno izvješće”. 2016. godine pozvala je države članice da ispune anketu. Velika većina država članica navela je višestruko izvješćivanje kao jedan od problema koje je potrebno riješiti. Osim toga, u okviru akcijskog programa Carina 2020. osnovana je projektna skupina²¹ koja se sastojala od predstavnika država članica i Komisije kako bi se raspravilo o početnim zaključcima ankete i iznijele preporuke za rješavanje tog pitanja.

Razmjena informacija u svrhu suzbijanja prijavljivanja vrijednosti robe manjom od stvarne dobro funkcionira

Kako bi se ublažio rizik od prijavljivanja vrijednosti robe manjom od stvarne, Komisija je razvila metodologiju za procjenu „pravedne cijene”²², u okviru koje se na podatke iz baze podataka COMEXT²³ primjenjuje statistički postupak kako bi se dobile pouzdane procjene cijena uvozne robe²⁴. OLAF te procjene šalje carinskim tijelima država članica.

Ove informacije o pravednim cijenama djelotvoran su alat za upravljanje rizicima jer se s pomoću njih utvrđuju mogući slučajevi prijavljivanja vrijednosti robe manjom od stvarne kada postoje i drugi pokazatelji rizika ili prijevare, kao što je uključenost sumnjivih trgovaca u predmetni uvoz (trgovci otprije poznati u negativnom kontekstu). Mogu se upotrebljavati i kao osnova za procjenu količine manjka sredstava prikupljenih od carina do kojeg je došlo zbog prijavljivanja vrijednosti robe manjom od stvarne.

Razmjena informacija za suzbijanje netočnog navođenja zemlje podrijetla u posljednje se vrijeme poboljšala

Uvoznici mogu umanjiti visinu carinske obveze prijavom netočne zemlje podrijetla uvozne robe. Na taj način postignu da se na njihovu robu primjenjuje smanjena ili nulta carinska stopa koja je utvrđena povlaštenim trgovinskim dogovorom i/ili izbjegnu plaćanje antidampinških ili kompenzacijskih pristojbi²⁵ koje su propisane za stvarnu zemlju podrijetla. U nekim se slučajevima stvarna zemlja podrijetla robe prikriva prijevarnim prekrcajem u prijelaznoj zemlji u kojoj se roba privremeno skladišti i zatim otprema u EU s lažnom dokumentacijom. Sud je na internetskim stranicama pronašao nekoliko primjera poduzeća koja nude takvu „uslugu” prijevarnog prekrcaja.

Komisija je u svrhu borbe protiv takvih prijevara izradila sustav ConTraffic i poruke o statusu kontejnera. Tim se alatima carinskim tijelima pružaju informacije o rutama za prijevoz kontejnera, kao i usluge procjene rizika. Sustav automatski šalje državama članicama upozorenje o prijevari kada otkrije neusklađenost između zemlje podrijetla koju je prijavio uvoznik i rute za prijevoz kontejnera.

Prema podatcima Zajedničkog istraživačkog centra, u razdoblju 2008. – 2015. u okviru eksperimentalnog projekta pod vodstvom OLAF-a i ZIC-a u suradnji s 12 država članica, s pomoću sustava ConTraffic analizirano je prijavljeno podrijetlo 5 milijuna uvoznih stavki te je državama članicama poslano 1187 upozorenja o mogućoj prijevari u vezi sa zemljom podrijetla. Moguća ekonomska vrijednost tih upozorenja iznosila je 19 milijuna eura. Ukupno je za 2 % analizirane robe bila prijavljena zemlja podrijetla i otprema koja nije bila u skladu s rutom kontejnera. Komisija je na temelju projekta u vezi sa sustavom praćenja ConTraffic zaključila²⁷ da je „2011. godine u skupini zemalja EU27 postojalo 1500 slučajeva navođenja lažnih podataka o podrijetlu zbog kojih je EU pretrpio gubitak prihoda u iznosu od najmanje 25 milijuna eura, pri čemu je vjerojatno da će taj iznos prekoračiti i 100 milijuna eura.”

Međutim, ConTraffic ima svoja ograničenja te s pomoću njega nije uvijek moguće utvrditi stvarno podrijetlo robe.

Razmjena informacija o riziku: previše informacija je kontraproduktivno

Carinska tijela obvezna su razmjenjivati informacije o rizicima povezane ne samo s utvrđenim rizicima nego i s visokorizičnim prijetnjama koje postoje u drugim dijelovima Unije²⁸, i to popunjavanjem obrasca RIF. Međutim, predstavnici carinskih tijela s kojima je Sud obavio razgovor izrazili su zabrinutost u vezi s obrascima RIF koje su zaprimili od drugih država članica jer oni u pojedinim slučajevima ne sadržavaju dovoljno detaljne podatke koji bi bili korisni. Naveden je i problem dvostrukog izvješćivanja u zajedničkom sustavu upravljanja carinskim rizicima (CRMS) i CIS-u. Nadalje, države članice i OLAF ne pružaju uvijek odgovarajuće povratne informacije.

Prema završnoj evaluaciji programa Carina 2013.²⁹ neke su države članice podnijele velik broj obrazaca RIF za relativno male i lokalne rizike. To je dovelo do prekomjerne razmjene informacija i poteškoća u utvrđivanju ključnih rizika.

Poboljšava se suradnja i razmjena informacija sa zemljama koje nisu članice EU-a

Ako država članica ima opravdanu sumnju u vezi s valjanošću i/ili vjerodostojnošću dokaza o prijavljenom povlaštenom podrijetlu robe, u svrhu dobivanja potvrde može uputiti zahtjev za administrativnu suradnju korisničkoj/partnerskoj zemlji kako je utvrđeno povlaštenim trgovinskim dogovorom. Opravdana sumnja može se javiti kada se pečat na dokazu o podrijetlu ili tijelo koje je taj dokaz izdalo razlikuje od onoga koje je prikazano u bazi podataka sustava upravljanja uzorcima³⁰ koju vodi Komisija. Povod za odbijanje povlaštenog tarifnog odstupanja³¹ može biti odgovor tijela zemalja koje nisu članice EU-a ili, u određenim slučajevima, izostanak takvog odgovora.

Sud je pratio kako je Komisija provela preporuke br. 5. – 13. koje je Sud iznio u tematskom izvješću br. 2/2014 pod nazivom „Je li upravljanje povlaštenim trgovinskim dogovorima prikladno?” te utvrdio da je Komisija provela akcijski plan praćenja funkcioniranja povlaštenih trgovinskih dogovora³² i uspostavila stalne rutine praćenja (upitnike,posjete i sl.).

Međutim, države članice prijavile su probleme u vezi sa zemljama kao što su Indija, Indonezija, Afganistan, Nepal i Bangladeš koji su se odnosili na kašnjenje odgovora i nedovoljnu kvalitetu odgovora na zahtjeve za administrativnu suradnju. Sud je u gore navedenoj reviziji³³ već utvrdio probleme u vezi s Indijom i Vijetnamom.

Sporazumi o uzajamnoj pomoći ili protokoli o sporazumima o uzajamnoj pomoći priloženi međunarodnim sporazumima pravna su osnova za traženje informacija od zemalja koje nisu članice EU-a i pokazali su se korisnim alatom. Međutim, Sud je utvrdio slučajeve u kojima Kina nije dovoljno surađivala: Države članice prijavile su probleme s primanjem odgovora na zahtjeve poslane u okviru sporazuma o uzajamnoj pomoći. Prema podatcima OLAF-a, Kina je dosad odgovorila na tek jednu trećinu od otprilike 150 zahtjeva za provjeru poslanih nakon pokretanja zajedničke carinske operacije SNAKE³⁴. Ujedinjena Kraljevina informacije o robi koja se izvozi iz Kine u Ujedinjenu Kraljevinu dobiva preko vlastitog službenika za kontakt zaduženog za inozemna carinska pitanja. OLAF je isto tako imenovao prekomorskog službenika za kontakt u Pekingu.

U kontekstu „Akcijskog plana o prijavljivanju vrijednosti robe manjom od stvarne”, koji je usvojen istodobno sa sklapanjem sporazuma o strateškoj administrativnoj suradnji iz 2015., kineske su vlasti u isprave koje se šalju EU-u uključile izjavu o odricanju odgovornosti u kojoj stoji da se one ne mogu upotrebljavati u administrativnim postupcima. Dokazi o cijenama tekstila i obuće prijavljenima pri izvozu olakšali bi carinskim tijelima država članica da nadoknade gubitak pretrpljen zbog prijavljivanja vrijednosti robe manjom od stvarne u slučajevima u kojima trgovci pobijaju rješenje o naknadnoj naplati carinskog duga na sudu.

Za operativne potrebe OLAF je trenutačno u procesu pregovaranja o broju sporazuma o administrativnoj suradnji s partnerskim tijelima u zemljama koje nisu članice EU-a i međunarodnim organizacijama. Sporazumi o administrativnoj suradnji između OLAF-a i istražnih tijela zemalja koje nisu članice EU-a važan su dodatni alat za zaštitu financijskih interesa Europske unije kojima se nadopunjuje postojeći pravni okvir.

Akcijskim programima EU-a pojačane su razmjena znanja i suradnja među državama članicama, ali nije djelotvorno zajamčeno ujednačeno djelovanje svih carinskih uprava

Iz programa Carina 2013./2020. i Hercule II./III. izdvajaju se sredstva za omogućavanje suradnje među carinskim tijelima i razmjenu informacija i primjera najbolje prakse s pomoću (1) sustava za komunikaciju i razmjenu informacija i (2) sudjelovanja u zajedničkim akcijama, kao što su seminari, osposobljavanje, projektne skupine, radni posjeti i prekogranične operacije. Sud je utvrdio da su i Carina 2013. i Hercule II. bili djelotvorni u poticanju razmjene znanja i suradnje među državama članicama.

Međutim, u izvješću Komisije Europskom parlamentu i Vijeću o ostvarenju ciljeva programa Hercule II.³⁵ navodi se sljedeće: „Iako su poduzeti napori za koordinaciju planiranja različitih programa Unije, primjerice onih u području carine, moglo bi se učiniti više na poboljšanju suradnje među službama Komisije kako bi se iskoristile sinergije među programima te spriječila preklapanja među programima i inicijativama EU-a”.

Jedan od posebnih ciljeva programa Carina 2013. bio je „održati sustav mjerenja […] [uspješnosti] carinskih uprava država članica kako bi se poboljšala njihova […] [djelotvornost] i učinkovitost”³⁶. Međutim, Sud nije utvrdio postojanje nikakvih pokazatelja kojima bi se mjerilo ostvarenja cilja programa Carina 2013. koji se odnosi na to da sve carinske uprave država članica djeluju ujednačeno, pri čemu bi se jamčile provjere s jednakovrijednim rezultatima u svakom dijelu carinskog područja EU-a ili kojima bi se mjerilo postizanje cilja programa Carina 2013. koji se odnosi na zaštitu financijskih interesa EU-a. Utvrđeno je da programom Carina 2013. nije ostvaren cilj koji se odnosio na jamčenje ujednačenog djelovanja svih carinskih uprava (vidi odlomke 89. – 110.).

Zaključak završne evaluacije programa Carina 2013. u vezi sa zaštitom financijskih interesa EU-a temeljio se na povratnim informacijama većine nacionalnih uprava. Te su povratne informacije bile pozitivne kada je riječ o sustavu upravljanja carinskim rizicima i doprinosu sustava Surveillance 2 upravljanju rizicima. Međutim, Sud je utvrdio nedostatke koji utječu na oba navedena sustava za razmjenu informacija. Utvrdio je i da tijela država članica ne djeluju ujednačeno.

Kad je riječ o zajedničkim akcijama, program je doprinio uspostavi i održavanju mreža. Prema toj završnoj evaluaciji postoje uvjerljivi dokazi da je program znatno doprinio širenju relevantnih informacija, dobre praske te radnih metoda i postupaka među državama članicama EU-a, posebice u pogledu izrade nacionalnih specifikacija za sustave IT-a i njihovu primjenu.

Kad je riječ o programu Carina 2020., iako je u okviru završne evaluacije programa Carina 2013. iznesena preporuka da se „razvije sveobuhvatni okvir praćenja kako bi se pratila uspješnost i pravodobno utvrdila problematična pitanja”, Sud nije pronašao nikakve dokaze da države članice prikupljaju informacije o uspješnosti radi mjerenja stupnja usklađenosti među državama članicama (tj. ujednačenog djelovanja).

Prema članku 1. stavku 2. točki (a) Odluke o programu Hercule II.³⁷ jedan od ciljeva programa bio je poboljšati nadnacionalnu i multidisciplinarnu suradnju među tijelima država članica, Komisije i OLAF-a. Međutim, u izvješću o završnoj evaluaciji iznosi se zaključak da se programom Hercule II. u prvom redu poboljšala nadnacionalna i multidisciplinarna suradnja među državama članicama³⁸. Osposobljavanje u području borbe protiv prijevara te osposobljavanje, seminari i konferencije s naglaskom na pravnom aspektu glavni su načini ostvarivanja takve suradnje.

Nisu dostupne informacije o tome u kojoj su mjeri postignuti pokazatelji učinka programa Carina 2020. Nadalje, ne postoje informacije ni o postizanju pokazatelja ostvarenja, rezultata ni učinaka u vezi s programom Hercule III. Sud stoga nije u mogućnosti dati privremenu procjenu djelotvornosti tih programa.

Europska unija ostvarila je pozitivan pomak prema postizanju ujednačene primjene carinskog zakonodavstva

Kao carinska unija, EU mora ujednačeno primjenjivati zajedničku carinsku tarifu i carinsko zakonodavstvo EU-a, jamčeći zaštitu financijskih interesa EU-a i jednakih uvjeta za trgovce koji posluju na unutarnjem tržištu.

Tarifa je naziv za spoj nomenklature (ili razvrstavanja robe) i carinskih stopa koje se primjenjuju na svaki razred robe. Tarifa je zajednička za sve države članice EU-a, no stope carina ovise o prirodi uvezene robe i njezinom podrijetlu. Sastoji se od svih ostalih zakonodavnih akata EU-a koji imaju učinak na visinu carine primjenjive na uvoz pojedine robe, primjerice od zakonodavstva u vezi sa zajedničkom trgovinskom politikom³⁹.

Integrirana tarifa Europske unije, ukupno gledajući, jamči ujednačenu primjenu tarifnih mjera

TARIC, tj. integrirana carinska tarifa EU-a, višejezična je baza podataka u koju su uključene sve mjere koje se odnose na zajedničku carinsku tarifu te trgovačko i poljoprivredno zakonodavstvo. Pomaže u jamčenju ujednačene primjene u svim državama članicama, a gospodarskim subjektima omogućuje jasan pregled svih mjera koje se moraju poduzeti pri uvozu robe u EU ili izvozu robe iz EU-a⁴⁰.

Komisija prati je li baza podataka TARIC integrirana u carinske sustave puštanja robe u promet u državama članicama ili je li povezana s njima, i to na dva načina: (1) posjetima carinskim tijelima država članica u svrhu praćenja i (2) kontinuiranim praćenjem kvalitete/točnosti (provjere vjerodostojnosti) carinskih deklaracija podnesenih u državama članicama s pomoću baze podataka Surveillance 2.

Sud je utvrdio da Ujedinjena Kraljevina ne upotrebljava TARIC 3, trenutačnu inačicu baze podataka TARIC, jer je TARIC 1 jedina inačica koja se može primijeniti u okviru elektroničkog sustava puštanja robe u promet u Ujedinjenoj Kraljevini. Podatci iz inačice TARIC 3 prenose se u inačicu TARIC 1 ručno te se zatim učitavaju. Nadalje, određene mjere ograničavanja iz baze podataka TARIC ne postoje u nacionalnom sustavu u okviru kojeg se TARIC upotrebljava u Ujedinjenoj Kraljevini. Ujedinjena Kraljevina služi se različitim oznakama carinskih postupaka od ostalih država članica⁴¹.

Nadalje, Ujedinjena Kraljevina za bazu podataka Surveillance 2 za pojednostavnjene postupke zasebno ne izvješćuje Komisiju o dokumentaciji o uvoznim deklaracijama u vrijednosti manjoj od 1000 eura⁴² jer primjenjuje prag koji je utvrđen za dostavljanje statističkih podataka o vanjskoj trgovini sa zemljama koje nisu članice EU-a Eurostatu. Ispod tog iznosa stavke se zbrajaju pod posebnom oznakom robe koja je dogovorena s Eurostatom za ispunjavanje povezanih zakonski propisanih obveza. U Ujedinjenoj Kraljevini 2014. i 2015. 88 % uvoznih deklaracija na razini pojedinačnih stavki podneseno je u okviru pojednostavnjenih postupaka.

Trgovci koji uvoze robu u Ujedinjenu Kraljevinu izloženi su riziku od neujednačene primjene zakonodavstva EU-a zbog:

1. ručnog ažuriranja baze podataka TARIC u okviru elektroničkog sustava puštanja robe u promet, koje sa sobom nosi rizik od netočnosti i nepotpunog prikupljanja prihoda
2. nepostojanja mjera zabrane u britanskoj bazi podataka TARIC, koje sa sobom nosi sigurnosne rizike
3. nepostojanje provjera vjerodostojnosti koje se primjenjuju nad dokumentacijom o uvoznim deklaracijama u vrijednosti manjoj od 1000 eura, čime se dodatno povećava rizik od pogrešne primjene baze podataka TARIC i
4. uporabe različitih oznaka za carinske uvozne postupke, što podrazumijeva poteškoće za trgovce koji posluju u različitim državama članicama te rizik od pogrešne primjene carinskih odredbi.

Nadalje, Komisija ažurira bazu podataka TARIC s retroaktivnim učinkom, što može utjecati na financijske interese EU-a. Međutim, GU za proračun izravno se ne obavješćuje o tim izmjenama kako bi mogao pratiti njihovu ujednačenu primjenu u svim državama članicama.

Dozvole i isprave o nadzoru ključne su za primjenu mjera trgovinske politike kao što su tarifne suspenzije⁴³, carinske kvote, kvote, carinski plafoni⁴⁴ i mjere nadzora⁴⁵. Pri primjeni tih mjera iznimno je važno voditi računa o količini uvezene robe, koja se u nekim slučajevima ne smije prekoračiti ili se, u slučaju prekoračenja, primjenjuju standardne carinske stope.

Dozvole i isprave o nadzoru izdaju se za točno određenu količinu robe. Kako bi se zajamčilo da se roba ne pušta u promet na tržištu EU-a bez valjane isprave, količina robe mora biti navedena na dozvoli te carinska tijela moraju potvrditi količinu za svaku pojedinačnu stavku uvezene robe u trenutku puštanja u promet⁴⁶.

Sud je u tematskom izvješću br. 1/2010 pod nazivom „Je li kontrola pojednostavnjenih carinskih postupaka za uvoze djelotvorna?” preporučio Komisiji da⁴⁷ „potiče države članice na računalnu obradu pojednostavnjenih postupaka koji uključuju elektroničko upravljanje dozvolama i sličnim ispravama (popunjavanje u trenutku puštanja u promet s pomoću internetskih aplikacija) te uporabu profila rizika koji se temelje na IT-u i koji obuhvaćaju TVS-ove i pitanja povezana sa zajedničkom trgovinskom politikom”.

Preporuka bi se trebala provesti do kraja 2020. kada se u potpunosti počnu primjenjivati odredbe Carinskog zakonika Unije o pojednostavnjenim postupcima⁴⁸. Međutim, neće se obuhvatiti internetsko popunjavanje dozvola i sličnih isprava u trenutku puštanja robe u promet u svim državama članicama. Uvoz robe bez valjane isprave nepovoljno utječe na interese proizvođača u EU-u koje bi ta mjera trgovinske politike trebala štititi. Osim toga, to bi moglo utjecati na financijske interese EU-a u slučaju tarifnih suspenzija, carinskih kvota, kvota i carinskih plafona.

Komisija je provela preporuke Suda u vezi s obvezujućom tarifnom informacijom

Obvezujuća tarifna informacija (OTI) službena je pisana odluka s rokom valjanosti od tri godine, koju izdaje carinsko tijelo i u kojoj se podnositelju zahtjeva daje procjena razvrstavanja robe u carinsku nomenklaturu EU-a prije uvoza (ili izvoza). Ta informacija obvezujuća je za carinska tijela EU-a i korisnike odluke. Kada je uvoznik korisnik odluke o obvezujućoj tarifnoj informaciji, to treba biti navedeno u carinskoj deklaraciji za uvoz robe čija je vrsta obuhvaćena obvezujućom tarifnom informacijom. Obvezujućom tarifnom informacijom trgovcima se pruža sigurnost te se doprinosi ujednačenoj primjeni carinskog zakonodavstva.

Sud je također pratio kako je Komisija provodila njegove preporuke iznesene u prethodnom tematskom izvješću na ovu temu⁴⁹. Utvrđeno je da su, iako postoje određene razvojne promjene u području IT-a⁵⁰ koje će se uvesti u listopadu 2017., sve preporuke provedene do stupanja na snagu Carinskog zakonika Unije i provedbenih i delegiranih akata 1. svibnja 2016.

Međutim, odabrana carinska tijela država članica pri puštanju robe u promet ne provjeravaju služi li se korisnik OTI-ja njime uistinu za uvoz robe čija je vrsta naznačena u OTI-ju. Sustav za upravljanje rizicima ne upućuje ni na potrebu obavljanja naknadnih provjera uvoznih deklaracija, u kojima se navodi oznaka iz baze podataka TARIC koja je slična onoj koja se navodi u OTI-ju, ali je ipak različita od nje. Slijedom toga, korisnik OTI-ja koji nije zadovoljan odlukom o OTI-ju može netočno razvrstati uvoznu robu kako bi zaobišao tu odluku ako države članice ne provjere njezinu primjenu, pri čemu može izbjeći plaćanje viših carina utvrđenih u OTI-ju.

Još ne postoje odluke o određivanju vrijednosti na razini EU-a

Odluke o određivanju vrijednosti na razini EU-a službene su pisane odluke koje bi izdavala carinska tijela i u kojima bi se podnositelju zahtjeva dala procjena obrade određenog elementa carinske vrijednosti, prije uvoza i za određeno razdoblje. Odlukom bi se predvidio način obrade, primjerice, plaćanja provizije ili tantijema, ili važnost sporazuma o utvrđivanju transfernih cijena u svrhu određivanja carinske vrijednosti⁵¹.

Odlukom o određivanju vrijednosti na razini EU-a trebala bi se pružati pravna sigurnost i jamčiti jednaki uvjeti za trgovce koji posluju u nekoliko država članica. Sud je preporučio⁵² Komisiji da poduzme odgovarajuće zakonske i administrativne mjere kako bi se riješio problem „nepostojanja zakonskih odredbi Zajednice kojima bi se omogućilo uvođenje određivanja vrijednosti na razini cijele Zajednice”.

Carinskim zakonikom Unije⁵³ Komisija je dobila ovlasti da u okviru delegiranog akta proširi područje primjene odluka o obvezujućim informacijama kako bi se također obuhvatili „drugi[…] čimbeni[ci] na temelju kojih se primjenjuju uvozne ili izvozne carine i druge mjere u vezi s trgovinom robom”. Međutim, Komisija još nije iskoristila takve ovlasti.

Komisija još nije u potpunosti provela navedenu preporuku Suda. 17 godina kasnije, i dalje nije moguće izdavati odluke o određivanju vrijednosti na razini EU-a.

Države članice nemaju ujednačen pristup carinskim provjerama uvozne robe, što dovodi do nedovoljnog plaćanja carine

Carinska tijela država članica trebala bi djelovati ujednačeno. To je bio jedan od ciljeva programa Carina 2013. Kada države članice nemaju ujednačen pristup carinskim provjerama, može se dogoditi da prevaranti odaberu najslabiju kariku u lancu kako bi uvezli robu na prijevaru.

Sud je utvrdio da u državama članicama ne postoji usklađena i standardizirana primjena carinskih provjera kako bi se zajamčila odgovarajuća razina carinskih provjera u cijeloj Uniji i spriječilo protutržišno postupanje na različitim točkama Unije za uvoz i izvoz robe.

Nepostojanje ujednačenog pristupa carinskim provjerama prijavljivanja vrijednosti robe manjom od stvarne utječe na odabir države članice uvoza

Države članice suočavaju se s izazovom suzbijanja prijevara koje se sastoje od prijavljivanja vrijednosti robe manjom od stvarne. Prednost se u takvim slučajevima moguće prijevare treba dati provjerama pri puštanju u promet jer uvoznici naknadno mogu postati nesolventni ili im se može izgubiti trag. Kad postoji opravdana sumnja da prijavljena vrijednost ne predstavlja stvarnu transakcijsku vrijednost, carinska tijela tijekom obavljanja provjera pri puštanju robe u promet mogu tražiti dodatne informacije ili podnošenje dodatne dokumentacije. Opravdana sumnja može se javiti posebice u slučajevima kada je prijavljena vrijednost ispod utvrđene granične vrijednosti rizičnosti.

U svrhu upravljanja rizicima granična vrijednost rizičnosti može se utvrditi na temelju pravednih cijena (vidi odlomak 48.). U određenim slučajevima, uvoznici podnose potkrepljujuće dokaze (račune, kupoprodajne ugovore, bankovne izvatke) u kojima se navodi (netočno) prijavljena niska vrijednost robe. Podatci u dokumentaciji podnesenoj carinskim tijelima dosljedni su te je teško uočiti da je riječ o prijavljivanju vrijednosti robe manjom od stvarne. U takvim slučajevima, moguće je da postoje druga plaćanja, ili gotovinska ili izvršena posredstvom trećih strana, kojima je moguće objasniti razliku između prijavljene (podcijenjene) i stvarne cijene. Na slici 2. u nastavku prikazan je primjer prijavljivanja vrijednosti robe manjom od stvarne s pomoću gotovinskog predujma.

Izvor: Sud, na temelju primjera WCO-a.

Carinski postupak 42 režim je koji uvoznik upotrebljava kako bi bio oslobođen plaćanja PDV-a kada se uvozna roba preveze u drugu državu članicu. PDV se u tom slučaju plaća u državi članici odredišta⁵⁴. Kada se primjenjuje carinski postupak 42 od carinskih tijela države članice odredišta u okviru uzajamne pomoći potrebno je zatražiti dodatne informacije o vrijednosti transakcije jer u tim slučajevima krajnji primatelj robe može izvršiti plaćanje npr. kineskom dobavljaču u mnogo većem iznosu od onog koje je carinski predstavnik prikazao carinskim tijelima države članice uvoza. Međutim, to može biti dugotrajan ili neuspješni proces jer prijavljeni kupac ne mora biti i krajnji primatelj robe ili može biti riječ o trgovcu kojem se izgubio trag⁵⁵.

U slučaju da sumnja još postoji, može se uzeti uzorak uvezene robe i može se zatražiti osiguranje⁵⁶ kojim se može pokriti mogući gubitak zbog nenaplaćene carine. Komisija je pružila jasne smjernice državama članicama o tome kako postupati u slučajevima prijavljivanja vrijednosti robe manjom od stvarne tijekom provedbe popusta za prioritetna kontrolna područja u pogledu prijavljivanja vrijednosti tekstila i obuće iz azijskih zemalja manjom od stvarne. Međutim, u praksi se i dalje javljaju različite poteškoće.

U svakoj državi članici Sud je odabrao uzorak od 30 uvoza tekstila i obuće iz azijskih zemalja iz 2015. čija je vrijednost moguće prijavljena manjom kako bi provjerio jesu li ispunjeni zahtjevi sadržani u komunikacijama OLAF-a o uzajamnoj pomoći koji su se odnosili na prijavljivanje vrijednosti robe manjom od stvarne. Utvrđeno je da su države članice primjenjivale relevantne komunikacije o uzajamnoj pomoći na različite načine te da zahtjevi koje je uputio OLAF nisu ispunjeni u svim slučajevima. Sud je utvrdio i da je vrijednost stavki iz uzorka prijavljena znatno manjom od stvarne. U nekim su slučajevima cijene prerađenog pamuka pri uvozu čak prijavljene nižima od cijene sirovog pamuka. Na slici 3. i slici 4. u nastavku prikazana je usporedba graničnih vrijednosti rizičnosti za prerađeni pamuk, cijena sirovog pamuka i cijena stavki iz uzorka prijavljenih pri uvozu u Ujedinjenu Kraljevinu i Poljsku:

Izvor: Sud, na temelju podataka iz internetske baze podataka THESEUS (https://theseus.jrc.ec.europa.eu) i http://www.finanzen.net/rohstoffe/baumwollpreis/euro/historisch.

Izvor: Sud, na temelju podataka iz internetske baze podataka THESEUS (https://theseus.jrc.ec.europa.eu) i http://www.finanzen.net/rohstoffe/baumwollpreis/euro/historisch.

Sud je utvrdio i da države članice koje provode manje provjera pri puštanju u promet privlače više uvoza. To je posebice očito u slučaju provjera koje su povezane s prijavljivanjem vrijednosti tekstila i obuće iz Kine manjom od stvarne, pri čemu države članice koje ne provode provjere pri puštanju robe u promet privlače više prometa od ostalih država članica.

Ujedinjena Kraljevina ne primjenjuje granične vrijednosti rizičnosti opisane u odlomku 92. te pri puštanju u promet ne traži osiguranje za puštanje u promet robe čija je vrijednost moguće prijavljena manjom kako bi se pokrio mogući gubitak zbog nenaplaćene carine. Međutim, OLAF je od svih država članica zatražio da poduzmu odgovarajuće mjere predostrožnosti kako bi se zaštitili financijski interesi EU-a i „naplate carinski polog za sumnjive pošiljke kako bi se spriječio budući gubitak zbog nenaplaćene carine”.

Sud je utvrdio da je takva praksa nenaplaćivanja osiguranja za robu čija je vrijednost moguće prijavljena manjom od stvarne u Ujedinjenoj Kraljevini dovela do preusmjeravanja prometa robom: uvozna roba iz Kine čija je vrijednost prijavljena znatno manjom provozi se preko drugih država članica te se, nakon što se na nju u Ujedinjenoj Kraljevini primijenio carinski postupak 42, ona prevozi natrag u kontinentalnu Europu (npr. tekstil i obuća iz Kine šalje se u okviru postupka vanjskog provoza od Hamburga do Dovera), gdje se pušta u slobodan promet u okviru postupka 42, a da nisu obavljene provjere pri puštanju u promet te se tada prevozi natrag u, primjerice, Poljsku ili Slovačku. Na slici 5. prikazan je primjer takvog „traženja najpovoljnije točke uvoza” s pomoću carinskog postupka 42.

Izvor: Sud.

Francuska carinska uprava u suradnji s OLAF-om 2016. godine provela je operaciju poznatu pod nazivom „Hobotnica”. Predmet operacije bila je roba koja se uvozila u okviru postupka 42. Ta je administrativna zajednička akcija pokazala da su se prijevare u vezi s prijavljivanjem vrijednosti robe manjom od stvarne uglavnom odvijale u Ujedinjenoj Kraljevini, a situaciju je dodatno otežavala činjenica da se PDV nije plaćao u državi članici odredišta. Vrijednosti prijavljene na temelju krivotvorenih računa bile su 5 do 10 puta manje od stvarnih vrijednosti, što je imalo velik učinak na iznos naplaćenih carina i poreza⁵⁷.

Kad je riječ o učinku prijevarne uporabe carinskog postupka 42 na gubitak zbog nenaplaćenog PDV-a i carine, u odlomku 83. tematskog izvješća 24/2015⁵⁸ Sud je istaknuo sljedeće: „U Ujedinjenoj Kraljevini otkrili smo dva slučaja robe uvezene u skladu s carinskim postupkom 42 čija je prikazana vrijednost bila manja od stvarne, za koje je tamošnja Uprava za prihode i carinu (HMRC) već utvrdila da su rezultat zajedničke carinske operacije OLAF-a. Uprava HMRC procijenila je razmjer učinka na naplatu PDV-a u Ujedinjenoj Kraljevini na 0,5 milijuna funti, a u drugim državama članicama na 10,6 milijuna funti. Razmjer učinka na carinjenje u Ujedinjenoj Kraljevini procijenjen je na 81 milijun funti. Uprava HMRC procijenila je razmjer tih učinaka za svu robu koje su uvezla dva trgovca identificirana u uzorku u razdoblju od tri godine.”

Na slici 6. prikazani su podatci Eurostata iz razdoblja 2007. – 2016. za pet država članica koje je Sud izabrao za svoj uzorak. Države članice koje provode temeljite provjere pri puštanju u promet tekstila i obuće iz Kine čija je vrijednost moguće prijavljena manjom od stvarne zabilježile su povećanje prosječne cijene uvozne robe, ali i pad u količini uvozne robe. Količina uvozne robe u Ujedinjenoj Kraljevini povećala se za 358 000 tona, dok se ukupna količina robe u ostalim četirima državama članicama smanjila za 264 000 tona.

Izvor: Eurostat.

Tome u prilog idu i procjene koje je OLAF dao za mogući gubitak zbog prijavljivanja vrijednosti tekstila i obuće manjima od stvarnih u razdoblju 2013. – 2016.

Prema navodima OLAF-a⁵⁹ „ u razdoblju 2013. – 2016. Ujedinjena Kraljevina trebala je staviti na raspolaganje 1,9874 milijarde eura (bruto), odnosno 1,5736 milijardi eura (neto) više tradicionalnih vlastitih sredstava nego što je stvarno stavila na raspolaganje. Brojčana vrijednost mogućeg gubitka (u neto iznosu, nakon odbitka troškova naplate) u usporedbi s ukupnim vlastitim sredstvima i tradicionalnim vlastitim sredstvima koja su stvarno stavljena na raspolaganje po državama članicama prikazana je u nastavku” na slici 7.

Izvor: Godišnje izvješće o radu GU-a za proračun za 2016. godinu.

Time se dodatno potvrđuju nalazi Suda izneseni u izvješću br. 23/2016 u kojem stoji da zbog „razlika u praksama carinskog nadzora među državama članicama jedna luka može međunarodnim brodarskim poduzećima postati privlačnija od drugih”⁶⁰.

Države članice imaju različite pristupe suzbijanju prijevara u vezi s podrijetlom ili razvrstavanjem robe

OLAF može državama članicama prosljeđivati upozorenja o prijevarama u obliku komunikacija o uzajamnoj pomoći. U njima su sadržani zahtjevi upućeni državama članicama u svrhu zaštite financijskih interesa EU-a.

Sud je utvrdio da je pet odabranih država članica imalo različite pristupe postupanju po komunikaciji OLAF-a o uzajamnoj pomoći 2015/15 koja se odnosi na razvrstavanje robe u pogrešnu carinsku tarifu te komunikaciji 2014/21–2015/18 koja se odnosi na netočno navođenje podrijetla robe. Nepošteni trgovci mogu iskoristiti bilo koje razlike u pristupu obavljanju carinskih provjera kako bi izbjegli plaćanje carine.

Osim toga, Sud je utvrdio da je lakše postupati po komunikacijama o uzajamnoj pomoći u onim državama članicama u kojima je navođenje pošiljatelja u carinskoj uvoznoj deklaraciji (JCD) obvezno.

Države članice imaju različit pristup primjeni sankcija

Provedba carinskog zakonodavstva u EU-u obveza je država članica⁶¹, koje mogu upotrebljavati niz građanskopravnih, administrativnih i/ili kaznenih sankcija za odvraćanje od kršenja propisa. Time se može narušiti konkurentnost na unutarnjem tržištu među trgovcima koji posluju zakonito, dok prevaranti mogu iskorištavati te razlike i nanositi štetu financijskim interesima EU-a.

Sud je utvrdio da se u Poljskoj, Belgiji i Francuskoj kršenje carinskih propisa smatra kaznenim djelom te da sustavno vodi do pokretanja kaznenih postupaka. U Poljskoj ne postoje ni administrativne ni građanskopravne sankcije za kršenje carinskih propisa.

Komisija je izradila prijedlog Direktive o utvrđivanju pravnog okvira Unije za carinske prekršaje i sankcije⁶² koji trenutačno razmatraju Vijeće i Europski parlament. Prijedlog Direktive sastavljen je na temelju studije⁶³ o pravnim okvirima država članica za carinske prekršaje i sankcije.

Postoje propusti u carinskim provjerama uvozne robe

Upravljanje rizicima na razini carinskih tijela država članica sastoji se od utvrđivanja, procjenjivanja, analiziranja i ublažavanja različitih vrsta i razina rizika povezanih s međunarodnom robnom trgovinom.

Upravljanje carinskim rizicima u EU-u odvija se po načelu „procjena unaprijed, uz kontrolu prema potrebi”. Ovisno o povezanim rizicima, može ih se pokušati ukloniti prije utovara robe u zemlji izvoza, prije njihovog dolaska na teritorij EU-a ili mjesto istovara, u trenutku uvoza ili nakon puštanja robe u slobodan promet⁶⁴.

Roba se može uvesti u okviru redovnog ili pojednostavnjenog postupka. Uvozom robe u okviru pojednostavnjenih postupaka olakšava se trgovina jer se ubrzava puštanje robe u promet. Komisija svake godine sastavlja izvješće o uspješnosti carinske unije u kojem se prikazuje učestalost i djelotvornost različitih vrsta carinskih provjera koje se provode.

Države članice ne provode provjere prije dolaska robe kojima bi se štitili financijski interesi EU-a

U fazi prije dolaska robe carinska tijela na temelju robnih manifesta ili iz drugih izvora mogu unaprijed dobiti informacije o teretu koji uskoro stiže. U EU-u prijevoznici ili njihovi ovlašteni predstavnici mogu podnijeti elektroničke ulazne skraćene deklaracije u prvoj (zračnoj) luci ulaska u carinsko područje EU-a u propisano vrijeme prije dolaska robe. Timovi za analizu carinskih rizika mogu analizirati podatke i napraviti preliminarni odabir uvoza koji će se obuhvatiti provjerom. Međutim, u toj su fazi dostupne ograničene informacije koje ne omogućuju detaljne provjere u fiskalne svrhe, npr. u vezi s određivanjem vrijednosti ili razvrstavanjem uvezene robe⁶⁵.

Carinska tijela u pet odabranih država članica tvrdila su da ne mogu obavljati provjere ulaznih skraćenih deklaracija prije dolaska robe u fiskalne svrhe zbog nedostatka relevantnih podataka. Međutim, za sumnjive trgovce (otprije poznate u negativnom kontekstu) mogu se pokrenuti provjere prije dolaska koje su relevantne u fiskalnom smislu ako su u ulaznim skraćenim deklaracijama prikazani podatci o pošiljatelju i primatelju. Iako je to uobičajeno slučaj, moguće je i da ti podatci nisu navedeni⁶⁶.

Države članice ne provode uvijek provjere koje im preporučuju njihovi sustavi upravljanja rizicima

Sustavi upravljanja rizicima preporučuju provjere pri carinjenju koje mogu biti fizičke, dokumentarne ili se sastojati od uzimanja uzorka robe za daljnju analizu koja može biti i laboratorijska.

Sud je utvrdio da u svim državama članicama koje je posjetio osim u Ujedinjenoj Kraljevini carinski službenik može odlučiti ne provesti kontrolnu mjeru koja je preporučena na temelju filtra rizika, i to bez odobrenja ili potvrde nadređene osobe. To je propust u sustavu unutarnje kontrole koji narušava djelotvornost sustava za upravljanje carinskim rizicima.

U Ujedinjenoj Kraljevini pregledi dokumentacije i fizičke provjere primjenjuju se samo u redovnim uvoznim postupcima, odnosno na 12 % uvoznih deklaracija. Sud je utvrdio da je 99,77 % uvozne robe prijavljene u okviru redovnih postupaka 2015. godine carinjeno u roku od jednog sata, kao i da se pregledima dokumentacije u svrhu rješavanja problema netočnog navođenja zemlje podrijetla pri puštanju u promet ne provjeravaju ni izvornici dokaza o podrijetlu ni baza podataka sustava ConTraffic koja može pokazati nepodudaranja. Time se dovodi u pitanje djelotvornost provjera pri puštanju u promet u Ujedinjenoj Kraljevini. Preostalih 88 % uvoznih deklaracija podneseno je u okviru pojednostavnjenih postupka te nije podvrgnuto provjerama pri puštanju u promet.

Većim brojem naknadnih provjera ne nadoknađuje se smanjenje broja provjera pri puštanju u promet u okviru pojednostavnjenih postupaka

Trgovci koji su ovlašteni za uporabu pojednostavnjenih carinskih postupaka za uvoz imaju pravo na ubrzani proces puštanja robe u promet. Carinska tijela oslanjaju se na točnost uvoznih deklaracija i provode manje provjera prije puštanja robe u promet. To bi se trebalo nadoknaditi revizijama prije odobrenja i ex post revizijama⁶⁷. Gotovo četiri petine sve robe u EU-u 2015. godine uvezeno je u okviru pojednostavnjenih postupaka, od čega su za njih 0,2 % obavljene provjere pri puštanju u promet.

Međutim, Sud je utvrdio da se u Španjolskoj i Ujedinjenoj Kraljevini u okviru pojednostavnjenih postupaka ne obavljaju provjere pri puštanju u promet. To je posebice ozbiljno pitanje u slučaju Ujedinjene Kraljevine jer se velika većina uvoznih deklaracija podnosi u okviru pojednostavnjenih postupaka.

Ovlašteni gospodarski subjekt pouzdani je trgovac nad kojim se pri carinjenju provodi manje fizičkih provjera i pregleda dokumentacije. Status ovlaštenog gospodarskog subjekta odobravaju carinska tijela pod uvjetom da trgovac ispunjava određene kriterije⁶⁸.

Jednim od pojednostavnjenja predviđenih Carinskim zakonikom Unije dopušta se podnošenje uvoznih deklaracija upisom u evidenciju predmetnog nositelja statusa ovlaštenog gospodarskog subjekta. U tom slučaju trgovac je dužan poslati obavijest o podnošenju robe na carinjenje, no u toj obavijesti se ne navode podatci o podrijetlu, tarifnom razvrstavanju i vrijednosti robe⁶⁹ koji bi omogućili carinskim tijelima da provedu korisnu analizu rizika u fiskalne svrhe. Osim toga, carinska tijela mogu osloboditi ovlašteni gospodarski subjekt od obveze podnošenja robe na carinjenje⁷⁰.

Sud je utvrdio slučajeve u kojima su ovlašteni gospodarski subjekti iz kurirskog sektora zloupotrebljavali oslobođenje od carine za pošiljke male vrijednosti i druge slučajeve u kojima ovlašteni gospodarski subjekti u vrijeme kada je Sud obavljao reviziju nisu ispunjavali uvjete za stjecanje statusa ovlaštenog gospodarskog subjekta ili u kojima su takvi subjekti prijavljivali vrijednost uvoznog tekstila i obuće iz Kine manjom od stvarne u svojstvu ili deklaranta ili predstavnika.

Utvrđeno je da se u Italiji ne provode naknadne revizije, kako je definirano u Vodiču o carinskim revizijama, čak ni u pogledu ovlaštenih gospodarskih subjekata. U Ujedinjenoj Kraljevini Sud je pregledao spise u vezi s 10 naknadnih revizija kojima su obuhvaćeni ovlašteni gospodarski subjekti, no nijedna od njih zapravo nije bila naknadna revizija već procjena ili praćenje kontinuiranog ispunjavanja uvjeta za stjecanje statusa ovlaštenog gospodarskog subjekta.

U srpnju 2016. Komisija je utvrdila da šest država članica⁷¹ ili nije provelo niti jednu naknadnu reviziju ili nije dostavilo nikakve informacije o tim revizijama. U tim je državama članicama naplaćeno otprilike 20 % ukupnog iznosa carine naplaćenih u EU-u⁷². Svrha je naknadnih revizija ukloniti preostale rizike nakon provjera pri puštanju u promet i ostalih naknadnih provjera koji i dalje postoje ako se takve revizije ne provedu.

Naknadnim provjerama rijetko se obuhvaća roba koja se uvozi u druge države članice

Kada uvoznik sa sjedištem u jednoj državi članici (državi članici br. 2.) uvozi robu u drugu državu članicu (državu članicu br. 1.), carinsku provjeru dužna je obaviti država članica uvoza⁷³.

Sud je utvrdio da carinska tijela države članice br. 1. ne upućuju carinskim tijelima države članici br. 2. zahtjev za evidenciju, bankovne račune i sl. trgovca sa sjedištem na njezinom teritoriju te da carinska tijela države članice br. 2. nisu upoznata s time da je roba uvezena jer ih tijela države članice br. 1. nisu dužna o tome obavijestiti.

Situaciju dodatno otežava činjenica da su informacije sadržane u postojećoj bazi podataka „Surveillance 2” o uvozu u države članice tek u ograničenoj mjeri korisne za naknadne revizije jer ne sadržavaju ime/naziv uvoznika i/ili deklaranta. Potpuno uvođenje⁷⁴ baze podataka pod nazivom „Surveillance 3”, koja će uključivati već navedene i ostale relevantne informacije, ne očekuje se do 1. listopada 2018.

Utvrđeno je da je to posebice slučaj za carinski postupak 42. U okviru tog postupka uvoznik sa sjedištem u državi članici br. 2. može imenovati predstavnika u državi članici br. 1. koji će u toj zemlji obavljati uvoz, čime se otežava obavljanje naknadne provjere.

Prema podatcima OLAF-a, otprilike 57 % uvozne robe iz Kine za koju postoji sumnja da joj je vrijednost prijavljena manjom od stvarne carinjeno je u okviru carinskog postupka 42, iako se u okviru ovog postupka carini tek 16 % ukupne uvozne robe.

Komisija je tijekom inspekcije obavljene u Slovačkoj u prosincu 2016. također utvrdila da je glavni rizik od prijavljivanja vrijednosti robe manjom od stvarne otkriven u uvoznoj robi carinjenoj u okviru postupka 42, pri čemu je sjedište uvoznika obično u drugoj državi članici, čime se otežava suzbijanje takvog prijavljivanja vrijednosti robe tijekom naknadnih provjera.

Nedovoljne provjere oslobođenja od carine za pošiljke male vrijednosti dovode do nedovoljnog plaćanja carine

Carinskim zakonodavstvom dopušta se izuzeće ili oslobođenje od carine za pošiljke zanemarive vrijednosti. Roba čija vrijednost ne prelazi određeni prag oslobođena je carine i drugih oblika oporezivanja. Razlog je taj što se malom vrijednošću mogućih prihoda od carinjenja pošiljki male vrijednosti ne bi mogli pokriti administrativni i operativni troškovi potrebni za jamčenje poštovanja carinskih propisa.

No situacija se promijenila zbog brzog širenja e-trgovine. Organizacija za gospodarsku suradnju i razvoj (OECD) potvrdila je⁷⁵ da „u vrijeme kada su se uvela oslobođenja na većinu uvozne robe male vrijednosti, kupnja preko interneta nije postojala te je količina uvozne robe oslobođene od carina bila relativno mala”.

Roba koja se dobavlja od poduzeća do potrošača kupljena u zemljama koje nisu članice EU-a oslobođena je od PDV-a (i carine) na temelju svoje male vrijednosti, ako je riječ o vrijednosti koja ne prelazi prag od 10 ili 22 eura. Osim PDV-a, na robu se naplaćuje i carina ako njezina vrijednost prelazi 150 eura. Ako je riječ o daru koji jedna fizička osoba šalje drugoj fizičkoj osobi (od pojedinca pojedincu), na takvu se robu ne naplaćuje ni carina ni PDV ako njezina vrijednost ne prelazi 45 eura. Kada njezina vrijednost prelazi 45 eura, ali nije veća od 700 eura bez PDV-a, može se primijeniti standardna paušalna carinska stopa od 2,5 %. Navedena se oslobođenja primjenjuju i na robu kupljenu preko interneta iz zemalja koje nisu članice EU-a.

Sud je utvrdio da se elektroničkim sustavima puštanja robe u promet u odabranim državama članicama dopuštalo (1) da se za oslobođenje od carine na temelju zanemarive vrijednosti prijavljuje roba čija je prijavljena vrijednost⁷⁶ veća od 150 eura i (2) da se komercijalne pošiljke uvoze kao darovi.

Sud je utvrdio da su čak i kurirska poduzeća sa statusom ovlaštenih gospodarskih subjekata zloupotrebljavala takva oslobođenja od carine na robu uvezenu nakon stupanja na snagu Delegirane i Provedbene uredbe Komisije o Carinskom zakoniku Unije⁷⁷ 1. svibnja 2016. To je posebice ozbiljno pitanje jer ovlašteni gospodarski subjekti moraju imati uspostavljene sustave unutarnje kontrole kojima se mogu spriječiti i otkriti nezakonite ili nepravilne transakcije⁷⁸.

Dokazi koje je Ujedinjena Kraljevina prikupila o e-trgovini upućuju na izrazito visoku razinu prijavljivanja vrijednosti robe uvezene iz dalekoistočnih zemalja, a sve češće i SAD-a, manjom od stvarne, pri čemu je riječ o vrijednostima prijavljenima u rasponu od 10 do 100 puta manjima od stvarnih vrijednosti.

Prema navodima belgijskih carinskih tijela, roba kupljena preko određenih internetskih stranica iz zemalja koje nisu članice EU-a sustavno je prijavljivana kao roba u vrijednosti do 22 eura, iako je potrošač zapravo platio veću cijenu⁷⁹.

Prema studiji konzultantskog poduzeća Copenhagen Economics⁸⁰, carina se naplaćuje na tek 47 % poštanskih pošiljki na koje je carina primjenjiva te se takvo nepotpuno ubiranje uvozne carine izravno pretvara u gubitak zbog nenaplaćene carine u EU-u koji iznosi otprilike 0,25 milijardi eura.

Slijedom toga, dva su uzroka nastanka gubitka zbog nenaplaćene carine: (1) prijavljivanje vrijednosti robe manjom od stvarne, čime se roba netočno smatra prihvatljivom za oslobođenje od carine na temelju male vrijednosti i (2) primjena oslobođenja na neprihvatljivu robu, npr. robu čija je prijavljena vrijednost iznad 150 eura, ali ju je carinski sustav puštanja u promet prihvatio zbog propusta u sustavu ili pak komercijalne pošiljke (koje poduzeća šalju potrošačima) koje su prijavljene kao darovi (pojedinca pojedincu) jer ih carinska tijela nisu provjerila.

Vjerojatnost pojave takvih slučajeva veća je kad je riječ o kurirskim poduzećima koja imaju status ovlaštenog gospodarskog subjekta jer se nad njima provodi manje fizičkih provjera i pregleda dokumentacije, što znači i manje provjera na točki uvoza, što može igrati ulogu i pri obavljanju naknadnih provjera⁸¹.

Zaključci i preporuke

Ova revizija bila je usmjerena na pitanje štite li se uvoznim postupcima Unije njezini financijski interesi. Sud je utvrdio ozbiljne nedostatke koji upućuju na manjkavosti u pravnom okviru, kao i na to da su države članice nedjelotvorno provodile carinske provjere uvozne robe, što nepovoljno utječe na financijske interese EU-a.

Nepostojanje procjene manjka sredstava prikupljenih od carina negativno utječe na uspješnost carinske unije u smislu zaštite financijskih interesa EU-a i onemogućuje učinkovitu dodjelu sredstava za rješavanje određenih nedostataka, kao što je prijavljivanje vrijednosti robe manjom od stvarne, ili učinkovitu dodjelu sredstava određenim državama članicama u kojima je utvrđeni mogući gubitak zbog nenaplaćene carine bio najviši (vidi odlomke 26. – 28.).

1. preporuka

Kako bi mogla ispuniti zahtjev Europskog parlamenta, Komisija bi trebala izraditi posebnu metodologiju i pružati redovite procjene manjka sredstava prikupljenih od carina, počevši od 2019. godine. Isto tako, pri dodjeli resursa i postavljanju operativnih ciljnih vrijednosti trebala bi uzimati u obzir rezultate dobivene primjenom te metodologije.

Ciljni rok provedbe: 2019.

Države članice nedovoljno se financijski potiču na obavljanje carinskih provjera i poboljšanje naplate carina kao proračunskih prihoda EU-a. Države članice koje obavljaju carinske provjere, ali nisu uspješne u naplati nenaplaćenih sredstava izlažu se riziku od financijskih posljedica takvog gubitka, dok je s druge strane moguće da države članice koje ne obavljaju takve provjere nisu izložene nikakvim negativnim posljedicama. Štoviše, jedna država članica prigovorila je da što više nastoji riješiti problem prijevara, to je veći rizik od toga da će Komisija od nje u slučaju neuspjeha zatražiti da snosi financijsku odgovornost (vidi odlomke 29. – 32.).

Čak i kada su financijska sredstva osigurana u okviru akcijskih programa EU-a, ona nisu uvijek povezana sa zaštitom financijskih interesa EU-a. Države članice ne osiguravaju uvijek potrebna financijska sredstva za primjenu sastavnica europskih informacijskih sustava koje ne pripadaju Uniji i koje se ne financiraju iz akcijskih programa, što može uzrokovati kašnjenja u provedbi Carinskog zakonika Unije. Neke države članice u kojima se nalaze glavne ulazne luke priznale su da je udio TVS-ova koji zadržavaju previsok (vidi odlomke 33. – 40.).

2. preporuka

Komisija bi trebala razmotriti sve raspoložive mogućnosti da se u novom višegodišnjem financijskom okviru (VFO) ojača potpora nacionalnim carinskim službama u njihovoj važnoj ulozi na razini EU-u, što uključuje i preispitivanje prikladne visine troškova naplate.

Ciljni rok provedbe: početak provedbe sljedećeg VFO-a.

3. preporuka

Komisija bi trebala predložiti da se sljedeći akcijski programi EU-a, kojima se pruža potpora carinskoj uniji, iskoriste kao doprinos financijskoj stabilnosti europskih informacijskih sustava u području carine.

Ciljni rok provedbe: početak provedbe sljedećeg VFO-a.

Razmjena informacija i suradnja u carinskim pitanjima odvijaju se neometano. No revizija je pokazala da i dalje postoje nedostatci u alatima za razmjenu informacija, kako u pogledu njihove strukture, tako i u pogledu njihove uporabe (vidi odlomke 41. – 69.).

4. preporuka

Komisija bi trebala:

1. 2018. predložiti izmjene carinskog zakonodavstva kojim će se propisati obveza navođenja pošiljatelja u carinskoj uvoznoj deklaraciji (JCD) i
2. biti preciznija u zahtjevima sadržanima u komunikacijama o uzajamnoj pomoći kako bi se zajamčila njihova ujednačena primjena u svim državama članicama.

Ciljni rok provedbe: odmah.

5. preporuka

Komisija bi 2018. trebala imenovati prekomorskog službenika za kontakt u zemljama koje nisu članice EU-a u kojima se odvija najviše prijevarnog provoza u slobodnim zonama.

Kad je riječ o primjeni carinskog zakonodavstva EU-a, integrirana tarifa Europske unije (TARIC) ujednačeno se primjenjuje u četirima državama članicama od njih pet obuhvaćenih revizijom. Međutim, u TARIC se unose retroaktivne promjene s financijskim učinkom koje države članice moraju pažljivo primijeniti. Države članice ne provjeravaju na odgovarajući način služe li se korisnici pri uvozu uistinu izdanim odlukama o obvezujućim tarifnim informacijama (OTI). Iako se Carinskim zakonikom Unije Komisiji daje mogućnost izdavanja odluka o određivanju vrijednosti robe na razini EU-a, Komisija još nije iskoristila tu mogućnost (vidi odlomke 70. – 88.)

6. preporuka

Komisija bi trebala:

1. do 2020. pažljivo pratiti provjere koje države članice obavljaju u pogledu poštovanja odluka o OTI-jevima i
2. bez daljnje odgode omogućiti izdavanje odluka o određivanju vrijednosti robe na razini EU-a, kako je Sud preporučio u tematskom izvješću br. 23/2000.

Pristupi obavljanju carinskih provjera razlikuju se među državama članicama u pogledu suzbijanja prijavljivanja vrijednosti robe manjom od stvarne, netočnog navođenja zemlje podrijetla i razvrstavanja robe u pogrešnu carinsku tarifu, ali i u pogledu izricanja carinskih sankcija. Pred carinskim tijelima stoga je zahtjevan zadatak postizanja ravnoteže između potrebe za olakšavanjem trgovine u okviru bržih, neometanih uvoznih postupaka i potrebe za obavljanjem carinskih provjera. Zahtjevne carinske provjere mogu utjecati na trgovčev odabir carinskog ureda uvoza te (zračne) luke s manje carinskih provjera privlače više prometa. Sud je utvrdio slučajeve „traženja najpovoljnije točke uvoza”, tj. slučajeve u kojima su trgovci odabrali uvesti robu čija je vrijednost prijavljena manjom od stvarne u državu članicu s blažim provjerama (vidi odlomke 89. – 110.).

7. preporuka

Komisija bi trebala predložiti zakonodavne izmjene kojima bi se od 2021. omogućilo nalaganje financijskih ispravaka onim državama članicama koje nisu na prikladan način ublažile utvrđene rizike i koje možda potiču „traženje najpovoljnije točke uvoza”.

Države članice ne raspolažu dostatnim podatcima te stoga ne obavljaju analizu rizika u fiskalne svrhe u fazi prije dolaska robe ili nakon što ih je trgovac obavijestio o dolasku robe u njegove prostorije. Nadalje, u pet država članica obuhvaćenih revizijom carinski službenici mogu odlučiti ne provesti provjeru koju im preporuči nacionalni sustav za upravljanje rizicima, za što nije potrebno odobrenje nadređene osobe. Kad je riječ o pojednostavnjenim postupcima, države članice ne nadoknađuju smanjeni broj provjera pri puštanju u promet naknadnim provjerama. Nadalje, ako uvoznik robu uvozi u državu članicu u kojoj nema prijavljeno sjedište, takva se uvozna roba rijetko provjerava ex post. Države članice suočavaju se s poteškoćama kada provjeravaju ispunjavaju li trgovci uvjete za oslobođenje od carine za pošiljke male vrijednosti, što dovodi do gubitka za nacionalne proračune i proračun EU-a. Sud je utvrdio da ovlašteni gospodarski subjekti koji posluju u kurirskom sektoru zloupotrebljavaju takvo oslobođenje od carine (vidi odlomke 111. – 141.).

8. preporuka

Komisija bi 2018. godine trebala:

1. predložiti zakonodavne mjere propisivanja obveze dostavljanja dodatnih podataka kojima bi se omogućilo obavljanje analize financijskog rizika u fazi prije dolaska robe i nakon što trgovci pošalju obavijest o dolasku robe u njihove prostorije
2. poboljšati bazu podataka Surveillance kako bi se utvrdio primatelj robe u slučaju primjene carinskog postupka 42 i
3. provoditi istrage u slučajevima zlouporabe oslobođenja od carine na temelju male vrijednosti za robu nabavljenu e-trgovinom iz zemalja koje nisu države članice EU-a.

9. preporuka

Države članice trebale bi bez odgode:

1. odluke o neprovođenju provjere koju je preporučio određeni sustav za upravljanje rizikom uvjetovati prethodnim ili neposrednim odobrenjem nadređene osobe
2. u svoje elektroničke sustave puštanja robe u promet uključiti provjere u svrhu blokiranja uvoznih deklaracija na temelju kojih se traži oslobođenje od plaćanja carina za pošiljke male vrijednosti robe čija je prijavljena stvarna vrijednost veća od 150 eura ili za komercijalne pošiljke (koje poduzeća šalju potrošačima) koje su prijavljene kao darovi (pojedinca pojedincu)
3. obavljati ex post provjere o tome ispunjavaju li trgovci uvjete za oslobođenje od carina za pošiljke male vrijednosti, uključujući i slučajeve u kojima je riječ o ovlaštenim gospodarskim subjektima
4. izraditi istražne planove za suzbijanje zlouporabe takvog oslobođenja za robu nabavljenu e-trgovinom iz zemalja koje nisu članice EU-a.

Ovo je izvješće usvojilo IV. revizijsko vijeće, kojim predsjeda član Revizorskog suda Baudilio TOMÉ MUGURUZA, na sastanku održanom u Luxembourgu 7. studenoga 2017.

Za Revizorski sud

Klaus-Heiner Lehne
predsjednik

Pojmovnik

Carinska deklaracija: isprava u kojoj osoba u propisanom obliku i na propisani način izražava želju da se za određenu robu pokrene određeni carinski postupak, po potrebi uz naznaku posebnih postupaka koje je potrebno primijeniti.

Carinska tijela: carinske uprave država članica i sva ostala tijela koja su nadležna za primjenu carinskog zakonodavstva.

Carinska unija: povlašteni trgovinski dogovor prema kojemu trgovinski partneri međusobno odobravaju povlašteni pristup svojim proizvodima ili uslugama u svrhu olakšavanja međusobne trgovine. Može dovesti do uzajamnog ukidanja carina i kvota u samostalnim teritorijima, diskriminacije trgovine zemalja koje nisu članice EU-a i uspostave zajedničke međusobne carinske pristojbe.

Carinske provjere: posebne radnje koje obavljaju carinska tijela kako bi osigurala poštovanje carinskog i ostalog zakonodavstva kojim se uređuje ulaz, izlaz, provoz, kretanje, smještaj i uporaba u posebne svrhe robe koja se kreće između carinskog područja Unije i zemalja ili teritorija izvan tog područja, te prisutnost i kretanje unutar carinskog područja Unije robe koja ne potječe iz Unije i robe koja je stavljena u postupak uporabe u posebne svrhe.

Carinski postupak 42: režim koji uvoznik upotrebljava kako bi dobio izuzeće od PDV-a kada se uvezena roba prevozi u drugu državu članicu. PDV se plaća u državi članici odredišta robe ili usluga.

Carinski postupak: bilo koji od postupaka stavljanja na raspolaganje robe koji je u skladu s Carinskim zakonikom, što podrazumijeva puštanje u slobodan promet, posebne postupke i izvoz.

Carinski rizik: vjerojatnost nastanka događaja u vezi s ulaskom, izlaskom, provozom, kretanjem ili uporabom u posebne svrhe robe koja se kreće između carinskog područja Unije i zemalja ili područja izvan tog područja, te prisutnošću unutar carinskog područja Unije robe koja nije roba Unije, koji bi mogao spriječiti pravilnu primjenu mjera Unije ili nacionalnih mjera, dovesti u pitanje financijske interese Unije i njezinih država članica ili predstavljati prijetnju za sigurnost i zaštitu Unije i njezinih stanovnika, za zdravlje ljudi, životinja ili biljaka te za okoliš ili potrošače. Pri procjeni te vjerojatnosti u obzir se uzima relativna važnost učinka tog događaja.

Carinski status: roba može imati status robe Unije ili robe koja nije roba Unije.

Carinsko zakonodavstvo: zakonodavni paket koji se sastoji od: Carinskog zakonika i odredbi donesenih na razini Unije ili na nacionalnoj razini kojima se taj zakonik nadopunjuje ili provodi, zajedničke carinske tarife, zakonodavstva kojim se uspostavlja sustav Unije za oslobođenje od carina i međunarodnih sporazuma koji sadrže carinske odredbe, u mjeri u kojoj se oni primjenjuju u Uniji.

Carinjenje: proces ispunjavanja carinskih formalnosti kako bi podnositelj zahtjeva mogao raspolagati robom.

Država članica uvoza: država članica kroz koju se roba fizički uvozi u EU i u kojoj se pušta u slobodan promet.

Fizičke provjere: pregled robe, uključujući detaljno prebrojavanje i uzimanje uzoraka kako bi se provjerilo odgovara li roba pripadajućoj carinskoj deklaraciji.

Naknadna revizija: provjera trgovaca ispitivanjem njihove računovodstvene dokumentacije, evidencija i sustava kako bi se zajamčilo da oni poštuju carinske propise i procijenili rizici povezani s njihovim poslovanjem.

Odluka: isprava kojom carinska tijela koja su obuhvaćena određenim carinskim zakonodavstvom donose odluku o određenom predmetu i koja ima pravni učinak na dotičnu osobu ili osobe.

Ostale naknadne provjere: provjere točnosti, potpunosti i valjanosti informacija upisanih u carinske deklaracije (npr. opis, vrijednost i količina robe) ili druge isprave (npr. uvozne dozvole, potvrde o podrijetlu) koje se provode nakon uvoza robe.

Podnošenje robe na carinjenje: obavješćivanje carinskih tijela o dolasku robe u carinski ured ili na drugo mjesto koje su carinska tijela odredila ili odobrila.

Pregled dokumentacije: provjera točnosti, potpunosti i valjanosti informacija upisanih u carinske deklaracije (npr. opis, vrijednost i količina robe) ili druge isprave (npr. uvozne dozvole, potvrde o podrijetlu i sl.).

Prioritetna područja provjere: dio zajedničkog okvira za upravljanje rizicima koji se odnosi na posebne carinske postupke, vrste robe, prometne putove, vrste prijevoza ili gospodarske subjekte koji podliježu povećanoj razini analize rizika i carinskih provjera tijekom određenog razdoblja.

Profil rizika: spoj kriterija rizika i kontrolnih područja (npr. vrsta robe, zemlja podrijetla) koji upućuje na postojanje rizika i na temelju kojeg se donosi prijedlog za provođenje kontrolne mjere.

Puštanje robe u promet: postupak kojim carinska tijela stavljaju robu na raspolaganje u svrhe koje su utvrđene za carinski postupak koji se primjenjuje na tu robu.

Roba koja nije roba Unije: roba koja nije roba Unije ili ona koja je izgubila carinski status robe Unije.

Roba Unije: roba koja pripada jednoj od sljedećih kategorija:

1. roba koja je u cijelosti dobivena na carinskom području Unije i ne sadržava robu koja je uvezena iz zemalja ili područja izvan carinskog područja Unije
2. roba koja je unesena u carinsko područje Unije iz zemalja ili područja izvan tog područja i koja je puštena u slobodni promet
3. roba dobivena ili proizvedena u carinskom području Unije, ili isključivo iz robe iz točke (b) ili iz robe iz točaka (a) i (b).

Traženje najpovoljnije točke uvoza: odabir carinske točke uvoza na kojoj se obavlja manje provjera kako bi se nezakonito platio manji iznos carine.

Ulazna skraćena deklaracija: isprava kojom osoba u propisanom obliku i na propisani način, unutar određenog roka, obavješćuje carinska tijela da će se roba unijeti na carinsko područje Unije.

Upravljanje rizicima: sustavno utvrđivanje rizika, koje uključuje nasumične provjere i primjenu svih potrebnih mjera za ograničavanje izloženosti riziku.

Uvozna carina: carina koja se plaća na uvoz robe.

Uvozni postupak: primjena carinskog postupka „puštanja u slobodni promet” nakon kojeg se roba može prodavati ili konzumirati na tržištu EU-a.

Uzajamna pomoć: svaka radnja koju carinska uprava obavlja u ime ili u suradnji s drugim carinskim upravama radi pravilne primjene carinskih zakona te sprječavanja, istrage i suzbijanja carinskih prekršaja.

Pokrate

AFIS: Informacijski sustav za borbu protiv prijevara

BND: bruto nacionalni dohodak

CIS: carinski informacijski sustav

CRMS: zajednički sustav upravljanja carinskim rizicima

CZU: Carinski zakonik Unije

EP: Europski parlament

EU: Europska unija

GU BUDG: Glavna uprava za proračun

GU TAXUD: Glavna uprava za oporezivanje i carinsku uniju

JCD: jedinstvena carinska deklaracija

OECD: Organizacija za gospodarsku suradnju i razvoj

OLAF: Europski ured za borbu protiv prijevara

OTI: obvezujuća tarifna informacija

PDV: porez na dodanu vrijednost

SMS: sustav upravljanja primjercima

TARIC: integrirana carinska tarifa Zajednice

TVS: tradicionalna vlastita sredstva

WCO: Svjetska carinska organizacija

ZIC: Zajednički istraživački centar

Revizorski tim

U tematskim izvješćima Suda iznose se rezultati revizija koje su provedene za politike i programe EUa ili teme povezane s upravljanjem u posebnim proračunskim područjima. U odabiru i osmišljavanju takvih revizijskih zadataka Sud nastoji postići što veći učinak uzimajući u obzir rizike za uspješnost ili usklađenost, vrijednost predmetnih prihoda ili rashoda, predstojeće razvojne promjene te politički i javni interes.

Ovo izvješće izradilo je IV. revizijsko vijeće, kojim predsjeda član Suda Baudilio Tomé Muguruza i koje je specijalizirano za područja reguliranja tržišta i konkurentnog gospodarstva. Reviziju je predvodio član Suda Pietro Russo, a pri izradi izvješća potporu su mu pružali voditeljica njegova ureda Chiara Cipriani, ataše Benjamin Jakob, glavni rukovoditelj Paul Stafford i voditelj radnog zadatka Carlos Soler Ruiz. Revizorski tim činili su Dan Danielescu, Maria Echanove, Josef Edelmann, Benny Fransen i Francois Gautier.

Kontakt

EUROPSKI REVIZORSKI SUD
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxembourg
LUKSEMBURG

Tel.: +352 4398-1
Upiti: eca.europa.eu/hr/Pages/ContactForm.aspx
Internetske stranice: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors

Više informacija o Europskoj uniji dostupno je na internetu (http://europa.eu).

Luxembourg: Ured za publikacije Europske unije, 2017.

© Europska unija, 2017.

Za svaku uporabu ili umnažanje fotografija ili druge građe koja nije obuhvaćena autorskim pravima Europske unije dopuštenje se mora zatražiti izravno od nositelja autorskih prava.

KONTAKT S EU-om

Osobno
U cijeloj Europskoj uniji postoje stotine informacijskih centara Europe Direct. Adresu najbližeg centra možete pronaći na: http://europa.eu/contact

Telefonom ili e-poštom
Europe Direct je služba koja odgovara na vaša pitanja o Europskoj uniji. Možete im se obratiti:

• na besplatni telefonski broj: 00 800 6 7 8 9 10 11 (neki operateri naplaćuju te pozive),
• na broj: +32 22999696 ili
• e-poštom preko: http://europa.eu/contact

TRAŽENJE INFORMACIJA O EU-u

Na internetu
Informacije o Europskoj uniji na svim službenim jezicima EU-a dostupne su na internetskim stranicama Europa: http://europa.eu

Publikacije EU-a
Besplatne publikacije EU-a i publikacije EU-a koje se plaćaju možete preuzeti ili naručiti preko EU Bookshopa: http://bookshop.europa.eu. Za više primjeraka besplatnih publikacija obratite se službi Europe Direct ili najbližemu informacijskom centru (vidjeti http://europa.eu/contact).

Zakonodavstvo EU-a i povezani dokumenti
Za pristup pravnim informacijama iz EU-a, uključujući cjelokupno zakonodavstvo EU-a od 1951. na svim službenim jezičnim verzijama, posjetite internetske stranice EUR-Lexa: http://eur-lex.europa.eu

Otvoreni podatci iz EU-a
Portal otvorenih podataka EU-a (http://data.europa.eu/euodp/hr/data) omogućuje pristup podatkovnim zbirkama iz EU-a. Podatci se mogu besplatno preuzimati i ponovno uporabiti u komercijalne i nekomercijalne svrhe.