Procédures d'importation: les intérêts financiers de l'UE pâtissent d'insuffisances au niveau du cadre juridique et d'une mise en œuvre inefficace

Synthèse

À propos du présent rapport

Les biens entrant dans l'UE en provenance de pays tiers sont soumis à des contrôles douaniers par les États membres avant d'être mis en libre pratique sur le territoire de l'Union. Nous avons examiné si la Commission européenne et les États membres veillent à ce que les procédures d'importation protègent les intérêts financiers de l'UE. Nous avons relevé des faiblesses et des lacunes importantes, qui indiquent que les contrôles ne sont pas appliqués efficacement. Cela a des répercussions négatives sur les finances de l'Union. Nous adressons un certain nombre de recommandations à la Commission et aux États membres afin qu'ils améliorent la conception et la mise en œuvre des contrôles.

À propos des contrôles douaniers

Les contrôles douaniers ne peuvent garantir la protection des intérêts financiers de l'UE que s'ils sont fondés sur des règles communes et appliqués de manière harmonisée et normalisée par les États membres.

Au moment de l'entrée de marchandises, les autorités douanières de l'État membre d'importation devraient exiger de l'importateur qu'il effectue ou garantisse le paiement de tout droit de douane dû sur les marchandises importées. Cependant, les importateurs peuvent délibérément réduire leur dette douanière ou y échapper, par exemple en sous-évaluant leurs marchandises, en déclarant un faux pays d'origine ou en les classant dans une catégorie bénéficiant d'un taux de droit inférieur.

Les droits de douane représentent 14 % du budget de l'UE. L'évasion douanière accroît le manque à gagner sur les droits de douane, qui doit être compensé par des contributions RNB plus élevées de la part des États membres. Les coûts sont, en définitive, supportés par le contribuable européen.

Comment avons-nous réalisé notre audit?

Nous avons examiné si les contrôles douaniers de l'UE permettaient de protéger ses intérêts financiers et si la Commission et les États membres avaient conçu des procédures d'importation strictes qui protègent ces intérêts.

Qu'avons-nous constaté?

Nous avons constaté des faiblesses graves qui indiquent que le cadre juridique régissant les douanes présente des insuffisances et que la mise en œuvre des contrôles douaniers à l'importation est inefficace, ce qui porte atteinte aux intérêts financiers de l'UE.

Les États membres ne sont pas suffisamment encouragés, sur le plan financier, à réaliser des contrôles douaniers. Ceux qui en réalisent sans parvenir à recouvrer les pertes de recettes de l'UE s'exposent à des conséquences financières, tandis que ceux qui n'en effectuent pas peuvent très bien ne pas encourir de telles conséquences.

Les États membres ont accompli des progrès sur le plan de l'application uniforme de la législation douanière. Ils adoptent toutefois des approches différentes en matière de contrôles douaniers pour lutter contre la sous-évaluation, la description inexacte de l'origine et le classement tarifaire incorrect des marchandises et pour imposer des sanctions douanières. Les contrôles douaniers fastidieux pouvant influer sur le choix du bureau de douane d'importation par les opérateurs, les (aéro)ports où les contrôles sont moins nombreux sont susceptibles d'attirer davantage de trafic.

Un certain nombre de lacunes existent toujours dans les États membres en matière de contrôle des importations.

Quelles sont nos recommandations?

Nous adressons les recommandations ci-après à la Commission et aux États membres.

La Commission devrait:

1. afin de pouvoir satisfaire à la demande formulée par le Parlement européen, élaborer une méthodologie permettant d'estimer régulièrement le manque à gagner sur les droits de douane à partir de 2019, et tenir compte des résultats de ces estimations pour allouer les ressources et fixer des objectifs opérationnels;
2. envisager toutes les solutions possibles pour renforcer le soutien aux services douaniers nationaux dans le rôle important que le nouveau cadre financier pluriannuel leur confère à l'égard de l'UE, y compris un réexamen du juste taux pour les frais de perception;
3. dans le contexte du prochain cadre financier pluriannuel, proposer de se servir des prochains programmes d'action de l'UE à l'appui de l'union douanière pour contribuer à la viabilité financière des systèmes d'information européens dans le domaine des douanes;
4. formuler plus précisément les demandes figurant dans les communications d'assistance mutuelle afin d'assurer leur mise en œuvre uniforme par les États membres;
5. proposer d'apporter des modifications à la législation douanière en 2018 afin de rendre obligatoire la mention de l'expéditeur dans les déclarations en douane.

Les États membres devraient:

1. subordonner le contournement des contrôles prescrits par un filtre de risque à l'approbation préalable ou immédiate d'un supérieur hiérarchique;
2. instaurer, dans leurs systèmes de dédouanement électronique, des contrôles visant à filtrer les déclarations d'importation accompagnées d'une demande de franchise douanière pour des marchandises dont la valeur déclarée est supérieure à 150 euros ou concernant des envois commerciaux déclarés en tant que cadeaux;
3. définir des protocoles d'enquête pour lutter contre les abus de ce régime dans le cadre du commerce électronique de marchandises avec les pays tiers.

Introduction

En 2018, l'UE célébrera le 50^e anniversaire de l'union douanière. Cette union suppose l'absence de droits de douane et de contingents aux frontières intérieures entre les États membres, ainsi que la mise en place de droits de douane communs sur les importations en provenance de pays tiers. L'union douanière ainsi que la politique commerciale commune relèvent de la compétence exclusive de l'UE¹ et c'est, pour l'essentiel, à son niveau que la politique douanière est définie et que la législation douanière est adoptée. Néanmoins, la mise en œuvre de la législation douanière incombe au premier chef aux États membres².

La suppression des frontières intérieures n'empêche pas que les marchandises entrant dans les États membres en provenance de pays situés hors du territoire douanier de l'UE sont soumises à des contrôles douaniers et au paiement de tout droit de douane avant d'être mises en libre pratique sur le territoire de l'UE.

Après leur mise en libre pratique, elles peuvent circuler librement sur le marché unique de l'Union, à l'instar de tout produit originaire de l'UE³. L'administration douanière de l'État membre d'importation doit donc exiger de l'importateur qu'il effectue ou garantisse le paiement de tout droit de douane dû sur les marchandises importées au moment de leur entrée sur le territoire de l'UE.

Les droits de douane et les taxes à la production de sucre [collectivement dénommés «ressources propres traditionnelles» (RPT)] constituent une importante source de recettes pour le budget de l'UE. Ils sont versés au budget, après déduction de la retenue pour frais de perception. En 2016, les RPT se sont élevées à 20,1 milliards d'euros, ce qui représente 14 % des recettes de l'UE.

Les autorités douanières poursuivent plusieurs objectifs et doivent affecter à chacun d'entre eux une partie des ressources, limitées, dont elles disposent. Elles s'efforcent de remplir des objectifs tels que l'application des mesures de nature non fiscale destinées à améliorer la sécurité intérieure de l'UE, la protection de l'UE contre le commerce déloyal et illégal et la protection de l'environnement. La lutte contre le terrorisme est également devenue une de leurs priorités. Elles sont en outre responsables de la perception des droits de douane, des droits d'accises et de la taxe sur la valeur ajoutée (TVA) dus à l'importation.

Il est difficile pour les autorités douanières de trouver un équilibre entre la nécessité de faciliter les échanges au moyen de procédures d'importation plus rapides et sans heurts et celle de procéder aux contrôles douaniers. Des contrôles douaniers fastidieux peuvent influer sur le choix du bureau de douane d'importation par les opérateurs, et les (aéro)ports où les contrôles sont moins nombreux sont susceptibles d'attirer davantage de trafic.

Au moment de la mainlevée des marchandises, la dette douanière dépend de trois facteurs: i) la valeur en douane des marchandises importées, lorsque les droits représentent un pourcentage de cette valeur (droits ad valorem); ii) la provenance géographique des marchandises; iii) le classement tarifaire des marchandises qui, avec la provenance géographique, détermine le taux du droit de douane à appliquer à la valeur en douane.

Quelles formes l'évasion douanière prend-elle?

L'importateur peut délibérément réduire sa dette douanière en recourant:

1. à une sous-évaluation, c'est-à-dire en déclarant pour les marchandises importées une valeur inférieure à la valeur réelle, ce qui s'accompagne souvent de la présentation de faux documents commerciaux;
2. à une indication inexacte de l'origine, c'est-à-dire en déclarant un faux pays d'origine pour les marchandises importées;
3. à un classement tarifaire incorrect, à savoir en classant ses marchandises dans une catégorie bénéficiant d'un taux de droit plus avantageux;
4. à une combinaison des éléments ci-dessus.

Enfin, les importateurs peuvent chercher à bénéficier abusivement d'une franchise douanière en demandant une exemption pour des marchandises en réalité non éligibles.

Le manque à gagner sur les droits de douane et ses conséquences

L'évasion douanière accroît le manque à gagner sur les droits de douane, défini dans une étude du Parlement européen⁴ (PE) comme étant «la différence entre les droits de douane à l'importation qui devraient être perçus en théorie pour l'économie dans son ensemble et les droits de douane à l'importation qui sont effectivement perçus». Tout manque à gagner en matière de perception des droits de douane doit être compensé par une augmentation des contributions des États membres fondées sur le revenu national brut (RNB) qui est, en définitive, supportée par le contribuable européen.

Comment lutter contre l'évasion douanière: contrôles douaniers et échanges d'informations

Les marchandises importées dans l'UE sont soumises à des contrôles douaniers. Ces contrôles ne peuvent garantir le bon fonctionnement du marché intérieur et la protection des intérêts financiers de l'UE que s'ils sont fondés sur des règles communes et appliqués de manière harmonisée et normalisée par les États membres.

Les contrôles douaniers à l'importation peuvent être réalisés:

1. avant que les marchandises n'arrivent sur le territoire de l'UE (contrôles préalables à l'arrivée) ou sur leur lieu de déchargement (contrôles avant dédouanement);
2. au moment où les marchandises sont importées (contrôles au dédouanement);
3. après l'importation des marchandises et leur mise en libre pratique. On parle alors de contrôles a posteriori. Ils peuvent être réalisés soit par audit (audits après dédouanement), soit sur la base des opérations (autres contrôles a posteriori).

Comme l'UE ne dispose pas de cadres harmonisés de contrôle et de gestion des risques, la combinaison entre ces trois formes de contrôle et l'importance de chacune d'entre elles varient d'un État membre à l'autre. Des contrôles moins efficaces avant le dédouanement et au moment de celui-ci signifient que les risques résiduels pour la perception des droits de douane doivent être atténués après le dédouanement.

Les autorités douanières doivent échanger des informations sur le commerce international avec les autres pays afin de garantir le respect des dispositions douanières et la perception de l'intégralité des recettes. C'est ce que l'on appelle l'assistance administrative mutuelle.

Ces échanges d'informations peuvent intervenir, d'une part, au niveau de l'UE, entre les États membres ou entre la Commission et les États membres, d'autre part, au niveau international, avec des pays tiers. Les échanges d'informations au niveau de l'UE sont effectués sous le couvert du règlement relatif à l'assistance mutuelle ou, pour les informations relatives aux risques, dans le cadre du système de gestion des risques en matière douanière.

Les autorités douanières peuvent aussi coopérer et échanger des informations et des bonnes pratiques entre elles dans le cadre d'actions conjointes, de séminaires, de formations, de groupes de projets, de visites de travail et d'opérations transfrontalières financés par les programmes d'action de l'UE. Deux grands programmes d'action permettent de financer les échanges d'informations et la coopération entre autorités douanières pour protéger les intérêts financiers de l'Union: Douane 2013/Douane 2020 et Hercule II/Hercule III.

Douane 2013 a permis d'octroyer près de 325 millions d'euros au cours des six années de mise en œuvre afin «d'appuyer et de compléter les actions engagées par les États membres pour garantir le bon fonctionnement du marché intérieur dans le domaine douanier»⁵. Douane 2020 contribue au fonctionnement de l'union douanière. Le règlement dont il relève fixe plusieurs objectifs spécifiques visant à aider les autorités douanières à protéger les intérêts financiers et économiques de l'UE, et sa dotation atteint près de 525 millions d'euros pour la période 2014-2020.

Hercule II était un programme d'action de l'UE finançant des mesures de prévention et de lutte contre la fraude, la corruption et toute autre activité illégale portant atteinte aux intérêts financiers de l'Union. Il a permis d'allouer près de 100 millions d'euros à des mesures de lutte contre la fraude entre 2007 et 2013. Le programme Hercule III, doté d'un budget de 105 millions d'euros pour la période 2014-2020, lui a succédé.

Les autorités douanières échangent des informations et coopèrent avec des pays tiers dans le cadre d'accords internationaux tels que les régimes commerciaux préférentiels, les accords d'assistance mutuelle et les dispositifs de coopération administrative.

Les accords commerciaux préférentiels permettent à des partenaires commerciaux de s'octroyer des conditions préférentielles dans le cadre de leurs échanges. Ces accords peuvent être réciproques ou n'engager qu'une seule des parties (accords unilatéraux). Les accords d'assistance mutuelle constituent la base légale qui permet de demander des informations à des pays tiers en vue de prévenir les opérations contraires à la législation douanière, de mener des enquêtes en la matière et de lutter contre ces opérations.

L'Office de lutte antifraude (OLAF) de la Commission européenne conclut des accords d'assistance mutuelle avec les autorités des pays tiers et avec les services d'enquête administrative des organisations internationales. Ces accords fixent les modalités pratiques de la coopération opérationnelle entre l'OLAF et les autorités partenaires, notamment en désignant un point de contact.

Étendue et approche de l'audit

L'audit a consisté à évaluer si la Commission et les États membres ont conçu des procédures d'importation strictes qui protègent les intérêts financiers de l'UE.

Nous nous sommes rendus auprès des autorités douanières de cinq États membres, à savoir l'Espagne, l'Italie, la Pologne, la Roumanie et le Royaume-Uni. Ces États membres ont été sélectionnés sur la base des critères de risque suivants: i) le volume de leur contribution RPT au budget de l'UE, ii) l'importance de la sous-évaluation dans chacun d'entre eux; iii) la proportion de contrôles par audit dans l'ensemble des contrôles a posteriori.

La période couverte par l'audit s'étend de 2007 à 2017. Notre audit a été réalisé en deux étapes (des informations plus détaillées sur l'approche d'audit appliquée sont fournies aux annexes I et II):

1. la première a consisté en des travaux préparatoires dans les États membres et auprès de la Commission, y compris une visite à la direction générale de la fiscalité et de l'union douanière (DG Fiscalité et union douanière), à la direction générale du budget (DG Budget), à l'OLAF et au Centre commun de recherche (JRC), ainsi qu'auprès de l'Organisation mondiale des douanes (OMD) afin de recueillir des informations et des données pouvant servir aux travaux d'audit sur le terrain dans les États membres. Cela nous a également permis d'évaluer la législation et les procédures douanières de l'UE au regard des normes de l'OMD⁶. Pour vérifier le bon fonctionnement des contrôles douaniers et des procédures de gestion des risques, nous avons sélectionné, avant chaque visite dans un État membre, quatre échantillons d'importations à risque et un échantillon d'audits réalisés par les autorités douanières;
2. la seconde a été consacrée aux travaux d'audit sur le terrain tant à la Commission (DG Fiscalité et union douanière, DG Budget et OLAF) que dans les États membres sélectionnés, avec une attention particulière portée aux systèmes et aux contrôles.

Observations

Le système actuel ne tient pas compte de l'importance prioritaire des droits de douane en tant que source de financement du budget de l'UE

Dans son rapport, le groupe de haut niveau sur les ressources propres⁷ souligne que les RPT sont un modèle de véritables recettes de l'Union. Cependant, celle-ci n'a pas encore réalisé d'estimation du manque à gagner sur les droits de douane, les États membres sont dissuadés d'effectuer des contrôles et le financement des programmes douaniers ne garantit pas pleinement la viabilité financière de l'union douanière ou n'est pas toujours lié à la protection des intérêts financiers de l'UE.

La Commission n'a pas effectué d'estimation du manque à gagner sur les droits de douane

En 2013, le Parlement européen a demandé à la Commission⁸ de recueillir des données fiables au sujet du manque à gagner sur les droits de douane et la TVA dans les États membres et de lui faire rapport, chaque semestre, à cet égard. La Commission n'a pas accédé à cette demande en ce qui concerne les droits de douane, alors qu'elle finance régulièrement des études sur l'ampleur du manque à gagner en matière de TVA. La Commission publie chaque année une comparaison entre les RPT supplémentaires constatées dans le cadre de ses activités d'inspection et le montant effectivement perçu. Celle-ci ne doit pas être confondue avec le manque à gagner sur les droits de douane tel qu'il est défini au point 10.

L'OLAF a procédé au calcul des pertes potentielles de droits de douane et de TVA découlant de la sous-évaluation des importations, au Royaume-Uni, de textiles et de chaussures en provenance de Chine. Selon ce calcul, ces pertes avoisinent les 2 milliards d'euros pour la période 2013-2016. L'OLAF examine actuellement s'il existe des pertes potentielles dans d'autres États membres, dont les quatre pays sélectionnés en plus du Royaume-Uni par la Cour.

Une estimation annuelle du manque à gagner sur les droits de douane permettrait d'évaluer la performance de l'union douanière en matière de protection des intérêts financiers de l'UE. Elle permettrait aussi à la Commission et aux États membres de mieux orienter les ressources en fonction des besoins réels.

Dans les faits, les contrôles douaniers par les États membres ne sont guère encouragés

Les autorités douanières des États membres sont responsables de la perception des droits de douane; elles doivent prendre toutes les mesures requises pour que ces droits soient dûment versés au budget de l'UE et pour protéger les intérêts financiers de l'Union⁹. Pour s'assurer que c'est bien le cas, la Commission inspecte les autorités douanières des États membres chaque année.

La Commission peut tenir un État membre financièrement responsable en cas d'erreurs administratives¹⁰. Les États membres qui ne réalisent pas de contrôles douaniers ne courent pas forcément ce risque; nous avons par exemple constaté qu'au Royaume-Uni, les opérateurs insolvables sont d'emblée exclus de la population cible d'un projet de contrôle a posteriori. En effet, un État membre s'est plaint du fait que plus il lutte contre la fraude, plus le risque est grand que la Commission le tienne financièrement responsable.

Si les autorités découvrent, à l'occasion d'un contrôle a posteriori, que les droits de douane payés sont insuffisants, elles doivent recouvrer les droits effectivement dus. Les autorités douanières informent le débiteur du montant dû en délivrant un commandement de payer a posteriori. Les statistiques de la Commission montrent qu'à l'exception de la Pologne, les États membres sélectionnés ont connu un recul du nombre de commandements de payer a posteriori¹¹ (voir figure 1).

Source: Base de données Ownres.

En l'absence d'estimation du manque à gagner sur les droits de douane, il n'est pas possible d'évaluer si ce recul est dû à une baisse de l'efficacité des contrôles a posteriori ou à une réduction du manque à gagner.

Le financement insuffisant des systèmes informatiques transeuropéens pourrait retarder la mise en œuvre du code des douanes de l'Union

La mise en œuvre intégrale du code des douanes de l'Union (CDU) est indissociablement liée au développement des systèmes informatiques d'appui. Le déploiement complet de tous les systèmes électroniques nécessaires à l'application du CDU doit être achevé le 31 décembre 2020 au plus tard. Après cette date, le traitement électronique des données devra devenir la règle et les douanes de l'UE évolueront vers un environnement sans support papier.

Selon le rapport d'évaluation final du programme d'action Douane 2013¹², l'insuffisance des investissements nationaux pourrait retarder le déploiement des systèmes douaniers à l'échelle de l'UE. Ce programme a servi à financer la définition des spécifications de l'UE applicables aux systèmes informatiques transeuropéens, tandis que les États membres ont pris en charge les coûts d'adaptation de leurs systèmes auxdites spécifications.

Ce même rapport précise que, selon les fonctionnaires des États membres, les coûts supportés par les administrations nationales sont d'un niveau similaire à celui des coûts pris en charge par la Commission, et que la mise en place et les mises à niveau des systèmes européens peuvent s'avérer coûteuses pour les États membres si les systèmes nationaux sont complexes et peu intégrés. Or, certains composants des systèmes d'information européens ne sont pas financés par le programme Douane 2020 et sont à la charge des États membres¹³.

Les contraintes budgétaires nationales peuvent compromettre la bonne mise en œuvre des systèmes européens, et plusieurs États membres ont fait état d'un manque de ressources budgétaires nationales en 2015. Par ailleurs, certains États membres ont confirmé le risque de retard dans leurs réponses à un questionnaire soumis par la Commission en 2016.

Comme l'a fait observer la Commission, en 2015, plus de 80 % des RPT ont été perçues par sept États membres et près de 60 %, par quatre d'entre eux¹⁴. Ces chiffres doivent être mis en balance avec les montants retenus à titre de frais de perception, étant donné qu'un État membre¹⁵ a perçu à lui seul plus d'un milliard d'euros et un autre¹⁶, moins de 10 millions d'euros. Certains des éléments de coûts liés aux systèmes douaniers sont toutefois fixes, notamment en ce qui concerne les systèmes informatiques¹⁷.

Selon le rapport du groupe de haut niveau sur les ressources propres, les pays où se trouvent les principaux ports d'entrée (Belgique et Pays-Bas), et où des RPT importantes sont donc perçues, ont parfois avancé que leur part des RPT était trop élevée. En revanche, les petits contributeurs au titre des RPT supportent une charge relativement plus élevée pour financer les composants des systèmes d'information européens qui ne sont pas couverts par le programme d'action Douane 2020.

Le financement des infrastructures douanières des États membres au titre du programme d'action Hercule n'est pas toujours lié à la protection des intérêts financiers de l'UE

Nous avons examiné des exemplaires de rapports finals d'exécution fournis par les bénéficiaires d'Hercule II et avons constaté que le lien entre l'utilisation faite des équipements subventionnés et la protection des intérêts financiers de l'UE n'était pas toujours clair. Le programme a par exemple servi à financer des opérations de saisie de résine de cannabis au moyen d'endoscopes, une mini caméra-espion utilisée pour la saisie de véhicules haut de gamme, etc.

Dans notre avis n° 3/2012, nous avons constaté¹⁸ que le «matériel cofinancé n'est pas nécessairement utilisé exclusivement à des fins de protection des intérêts financiers de l'UE, mais également pour des opérations en rapport avec la drogue, les armes, les évasions de prison, le trafic d'êtres humains, la fraude fiscale, la fraude à la carte de crédit, le faux monnayage et la corruption dans les instances nationales chargées de faire respecter la loi». Cette réalité peut réduire l'efficacité des douanes en matière de protection des intérêts financiers de l'UE.

Le potentiel des outils et programmes d'échange d'informations douanières et de renforcement de la coopération mis en place par l'UE n'a pas encore été pleinement mobilisé

Les échanges d'informations peuvent intervenir soit au niveau de l'UE, entre les États membres ou entre la Commission et les États membres, soit au niveau international, avec des pays tiers. Nous avons constaté que l'UE a mis en place un système permettant à ces échanges d'informations d'avoir lieu, mais que ceux-ci ne sont pas pleinement exploités.

L'UE a mis en place des circuits d'information prometteurs entre les États membres, ainsi qu'entre ces derniers et la Commission, mais leur contenu et leur utilisation présentent des faiblesses

Les outils d'échange d'informations prévus par le règlement relatif à l'assistance mutuelle ne sont pas pleinement exploités par les États membres

Les outils et les bases de données prévus par le règlement relatif à l'assistance mutuelle permettent aux États membres de s'échanger, ou d'échanger avec la Commission, des informations concernant les infractions à la législation douanière¹⁹. Ces échanges ont lieu à travers le système sécurisé AFIS (Anti-Fraud Information System — système d'information antifraude), l'outil de communication électronique utilisé par les États membres pour remplir leurs obligations de signalement des irrégularités.

Sur la base des informations transmises par les États membres, la Commission peut décider d'ouvrir une enquête. Elle peut également décider de diffuser des alertes signalant des fraudes aux États membres au moyen des communications d'assistance mutuelle (AM).

Nous avons constaté que les États membres ne donnent pas suite de manière harmonisée aux demandes formulées par l'OLAF dans les communications AM transmises aux fins de la lutte contre la sous-évaluation, la description inexacte de l'origine et le classement tarifaire incorrect des marchandises. Nous avons également observé des cas où les États membres contrôlés n'avaient pas répondu aux demandes de l'OLAF.

Les États membres peuvent utiliser d'autres systèmes d'information, tels que le système d'information douanier (SID), pour s'entraider en matière de prévention, d'enquêtes et de poursuites en justice concernant les infractions douanières, en diffusant plus rapidement les informations dont ils disposent. Nous avons toutefois constaté qu'à l'exception de la Pologne, les autorités douanières des États membres sélectionnés utilisent rarement le SID²⁰ pour partager des informations sur les irrégularités et/ou la fraude en matière douanière avec les autorités compétentes d'autres États membres.

Les États membres ont également pointé le problème du double signalement, l'un via le SID, l'autre au moyen d'un formulaire d'information sur les risques dans le cadre de l'échange d'informations relatives aux risques. L'efficacité de ces échanges d'informations pâtit de la faible utilisation de la base de données SID et de son chevauchement avec d'autres systèmes.

Pour mettre un terme à ce chevauchement, la Commission a lancé un projet intitulé One seizure, one report («une saisie, un rapport»). En 2016, elle a invité les États membres à répondre à une enquête. La grande majorité de ces derniers considéraient le signalement multiple comme un problème à résoudre. En outre, un groupe de projet²¹ composé de représentants des États membres et de la Commission a été mis en place dans le cadre du programme d'action Douane 2020 pour examiner les conclusions initiales de l'enquête et formuler des recommandations afin de résoudre le problème.

L'échange d'informations aux fins de la lutte contre la sous-évaluation fonctionne bien

Pour surmonter le risque de sous-évaluation la Commission a mis au point une méthode d'estimation qui consiste à appliquer une procédure statistique aux données Comext²² pour obtenir des estimations suffisamment fiables des «justes prix»²³ des marchandises importées²⁴. L'OLAF diffuse ensuite ces estimations auprès des autorités douanières des États membres.

Ces informations sur le juste prix constituent un outil efficace aux fins de la gestion des risques, puisqu'elles permettent de détecter les cas potentiels de sous-évaluation lorsqu'il existe également d'autres indicateurs de risque ou de fraude, comme la participation d'opérateurs suspects à l'importation (opérateurs défavorablement connus). Elles pourraient en outre servir de base pour estimer la part du manque à gagner sur les droits de douane qui est due à la sous-évaluation.

L'échange d'informations aux fins de la lutte contre la description inexacte de l'origine s'est récemment amélioré

Les importateurs peuvent également réduire leur dette douanière en déclarant un faux pays d'origine pour les marchandises importées. Ils peuvent ainsi obtenir un taux de droit réduit ou nul prévu par un accord commercial préférentiel et/ou éviter le paiement de droits antidumping et compensateurs²⁵ auxquels les marchandises provenant du véritable pays d'origine sont soumises. Il arrive que l'origine effective des marchandises soit dissimulée par un transbordement frauduleux dans un pays intermédiaire, où elles sont temporairement entreposées avant d'être expédiées vers l'UE avec de faux documents. Nous avons trouvé sur Internet plusieurs exemples d'entreprises qui proposent de tels services de transbordement frauduleux.

Pour lutter contre ce type de fraude, la Commission a mis en place le système «ConTraffic» ainsi que les messages sur le statut des conteneurs (CSM). Ces outils fournissent aux autorités douanières des informations sur les trajets empruntés par les conteneurs ainsi que des services d'évaluation de risques. Le système ConTraffic transmet automatiquement un signalement de fraude aux États membres lorsqu'il détecte des incohérences entre le pays d'origine déclaré par un importateur et le trajet emprunté par le conteneur.

Selon le JRC, entre 2008 et 2015, dans le cadre d'un projet pilote de nature expérimentale mené par l'OLAF et le JRC en collaboration avec les autorités de 12 États membres, l'origine déclarée de cinq millions d'articles importés a été analysée à l'aide du système ConTraffic et 1 187 signalements de fraude potentielle concernant l'origine ont été transmis aux États membres. Ces signalements portaient sur une valeur économique potentielle de 19 millions d'euros. Au final, l'origine et le pays d'expédition déclarés de 2 % des articles analysés ne correspondaient pas au trajet emprunté par les conteneurs. Sur la base du projet ConTraffic, la Commission est parvenue à la conclusion²⁷ qu'en 2011, dans l'EU-27, il a dû y avoir plus de 1 500 cas de déclarations d'origine falsifiées qui ont entraîné une perte de recettes pour l'Union d'une valeur totale d'au moins 25 millions d'euros et qui pourrait excéder 100 millions d'euros.

Cependant, ConTraffic a ses limites et ne permet pas toujours de déterminer la véritable origine des marchandises.

Échange d'informations sur les risques: l'excès d'informations est contreproductif

Les autorités douanières sont tenues de s'échanger des informations non seulement sur les risques observés, mais aussi sur les menaces qui présentent un risque élevé ailleurs dans l'Union²⁸, en utilisant un formulaire d'information sur les risques. Toutefois, les représentants en douane que nous avons interrogés ont déploré le fait que les formulaires d'information sur les risques provenant des autres États membres ne soient pas toujours suffisamment détaillés pour être utiles. Le problème du double signalement, dans le système commun de gestion des risques en matière douanière (SCGR) et dans le SID, a également été mentionné. Par ailleurs, les États membres et l'OLAF n'assurent pas toujours un retour d'informations approprié.

D'après le rapport d'évaluation final du programme Douane 2013²⁹, certains États membres ont soumis de nombreux formulaires d'information sur les risques pour des risques relativement faibles et d'une portée locale. Cela s'est traduit par un excès d'informations et par des difficultés à cerner les risques les plus importants.

La coopération et l'échange d'informations avec les pays tiers s'améliorent

Si un État membre a des doutes raisonnables quant à la validité et/ou à l'authenticité de la preuve d'une origine préférentielle déclarée, il peut transmettre une demande de coopération administrative au pays bénéficiaire/partenaire de l'accord commercial préférentiel concerné afin d'obtenir une confirmation. Des doutes peuvent apparaître lorsque le modèle du cachet utilisé sur la preuve d'origine ou l'autorité censée l'avoir émise sont différents de ceux figurant dans la base de données Specimen Management System (SMS)³⁰, le système de gestion des spécimens géré par la Commission. La réponse des autorités du pays tiers ou, dans certaines circonstances, leur absence de réponse peuvent justifier le refus d'octroyer un traitement tarifaire préférentiel³¹.

En assurant le suivi des recommandations n^os 5 à 13 formulées par la Cour dans son rapport spécial n° 2/2014 intitulé «Les régimes commerciaux préférentiels sont-ils gérés de manière appropriée?», nous avons constaté que la Commission avait mis en œuvre un plan d'action pour contrôler le fonctionnement des accords commerciaux préférentiels³² et instauré une procédure de suivi permanent (questionnaires, visites, etc.).

Les États membres ont toutefois signalé des problèmes avec des pays tels que l'Inde, l'Indonésie, l'Afghanistan, le Népal et le Bangladesh concernant des réponses tardives, et de qualité insuffisante, aux demandes de coopération administrative. Des problèmes rencontrés avec l'Inde et le Viêt Nam avaient déjà été mis au jour par la Cour dans l'audit susmentionné³³.

Les accords d'assistance mutuelle et les protocoles d'assistance mutuelle prévus par les accords internationaux fournissent une base juridique pour demander des informations à des pays tiers et remplissent bien leur fonction. Nous avons toutefois constaté des cas de coopération insuffisante de la part de la Chine. Les États membres ont fait état de problèmes liés à l'obtention de réponses aux demandes transmises dans le cadre de l'assistance mutuelle. Selon l'OLAF, à ce jour, un tiers seulement des 150 demandes de vérification envoyées à la Chine après l'ODC Snake³⁴ ont fait l'objet d'une réponse. Le Royaume-Uni passe par son propre agent de liaison en Chine pour obtenir des informations sur les exportations vers son territoire. Un agent de liaison de l'OLAF à l'étranger est également établi à Pékin.

Conformément au plan d'action sur la sous-évaluation accompagnant l'accord stratégique de coopération administrative de 2015, les autorités chinoises ont publié un avertissement sur les documents présentés à l'UE, qui stipule qu'ils ne peuvent être utilisés aux fins de procédures administratives. Des éléments probants attestant du prix des produits textiles et des chaussures déclarés à l'exportation permettraient aux autorités douanières des États membres de récupérer plus facilement les pertes dues à la sous-évaluation lorsque les opérateurs contestent les commandements de payer a posteriori devant les tribunaux.

Pour répondre à ses besoins opérationnels, l'OLAF négocie actuellement un certain nombre d'accords de coopération administrative avec des autorités partenaires dans des pays tiers et au sein d'organisations internationales. Les accords de coopération administrative conclus entre l'OLAF et les services d'enquête des pays tiers représentent un outil supplémentaire important pour la protection des intérêts financiers de l'Union européenne, qui s'ajoute au cadre juridique existant.

Les programmes d'action de l'UE ont permis d'accroître le partage des connaissances et la coopération entre les États membres, mais n'ont pas réussi à ce que toutes les administrations douanières agissent comme si elles n'en formaient qu'une seule

Les programmes Douane 2013 et 2020 et Hercule II et III apportent des fonds pour permettre aux autorités douanières de coopérer entre elles et de s'échanger des informations et des bonnes pratiques grâce i) à des systèmes de communication et d'échange d'informations et ii) à la participation à des actions conjointes, telles que des séminaires, des formations, des groupes de projet, des visites de travail et des opérations transfrontalières. Nous avons constaté que Douane 2013 et Hercule II avaient efficacement favorisé le partage des connaissances et la coopération entre les États membres.

Cependant, d'après le rapport de la Commission au Parlement européen et au Conseil sur la réalisation des objectifs du programme Hercule II³⁵, «[s]i des efforts ont été accomplis pour coordonner la planification des différents programmes de l'Union dans le domaine des douanes, par exemple, il serait possible d'en faire davantage encore pour renforcer la coopération entre les services de la Commission afin de tirer un meilleur parti des synergies entre les programmes et d'éviter les chevauchements entre les programmes et initiatives de l'Union».

Douane 2013 vise spécifiquement à «gérer un système de mesure des performances dans les administrations douanières des États membres afin d'améliorer leur efficience et leur efficacit黳⁶. Nous n'avons toutefois pas trouvé d'indicateurs de performance permettant de mesurer la réalisation de l'objectif de Douane 2013 selon lequel les administrations douanières de tous les États membres devraient agir comme si «elles constituaient une seule administration» afin de garantir des contrôles donnant des résultats équivalents en tous les points du territoire douanier de l'Union, ou de l'objectif relatif à la protection des intérêts financiers de l'UE. Nous avons constaté que l'objectif de Douane 2013 de parvenir à ce que toutes les administrations douanières agissent comme si elles n'en formaient qu'une seule n'a pas été atteint (voir points 89 à 110).

La conclusion tirée dans l'évaluation finale du programme Douane 2013 en ce qui concerne la protection des intérêts financiers de l'UE était fondée sur les réponses d'une majorité d'administrations nationales. Celles-ci affichaient une opinion favorable sur la contribution du système de gestion des risques en matière douanière et du système Surveillance 2 à la gestion des risques. Nous avons toutefois constaté des faiblesses affectant ces deux systèmes d'échange d'informations. Nous avons également constaté que les administrations des États membres n'agissent pas comme si elles en formaient une seule.

En ce qui concerne les actions conjointes, le programme a contribué à la constitution et à l'entretien de réseaux. D'après le rapport d'évaluation final, il existait des éléments probants solides attestant que le programme a contribué de manière significative à la diffusion d'informations utiles, de bonnes pratiques et de méthodes et procédures de travail entre les États membres de l'UE, notamment du point de vue de l'élaboration des spécifications nationales pour les systèmes informatiques et de leur mise en œuvre.

Concernant Douane 2020, même si l'évaluation finale du programme Douane 2013 recommandait de «développer un cadre de suivi global pour contrôler les performances et [détecter] les problèmes en temps opportun», nous n'avons relevé aucun élément attestant que les États membres se servent d'indicateurs de performance pour mesurer le degré de convergence entre leurs administrations (à savoir si celles-ci agissent comme si elles n'en formaient qu'une seule).

Selon les dispositions de l'article premier, paragraphe 2, lettre a), de la décision établissant Hercule II³⁷, le programme a notamment pour objectif de renforcer la coopération transnationale et multidisciplinaire entre les autorités des États membres, la Commission et l'OLAF. Cependant, l'évaluation finale conclut que le programme Hercule II a surtout renforcé la coopération transnationale et pluridisciplinaire entre les États membres³⁸. La formation en matière de lutte antifraude, d'une part, et les activités de formation, les séminaires et les conférences dans le domaine juridique, d'autre part, ont joué un rôle déterminant dans l'obtention de ce résultat.

Aucune information n'est disponible sur la mesure dans laquelle les indicateurs d'impact de Douane 2020 ont été atteints. Il n'y a pas non plus d'informations disponibles sur le respect des indicateurs de réalisation, de résultat ou d'impact en ce qui concerne Hercule III. Nous ne sommes donc pas en mesure de formuler une première appréciation de l'efficacité de ces deux programmes.

L'UE a accompli des progrès sur le plan de l'application uniforme de la législation douanière

En tant qu'union douanière, l'UE doit veiller à l'application uniforme de son tarif douanier commun et de sa législation douanière afin de garantir la protection de ses intérêts financiers ainsi que des conditions de concurrence équitables entre les commerçants opérant dans le marché intérieur.

Le tarif désigne la combinaison de la nomenclature (ou classification des marchandises) et des droits de douane s'appliquant à chaque classe de marchandises. Il est commun à tous les États membres de l'Union, mais les taux de droits dépendent de la nature des marchandises importées et de leur origine. Il englobe tout le reste de la législation de l'UE ayant une incidence sur le niveau des droits de douane exigibles sur une importation particulière, comme, par exemple, la politique commerciale commune³⁹.

Globalement, le TARIC permet d'assurer l'application uniforme des mesures tarifaires

Le tarif intégré de l'UE, ou TARIC, est une base de données multilingue répertoriant toutes les mesures relatives au tarif douanier commun ainsi qu'à la législation commerciale et agricole. Il permet de garantir leur application uniforme par les États membres et offre aux opérateurs économiques une vision claire de toutes les actions à entreprendre lorsqu'ils importent des marchandises vers l'UE ou en exportent au départ de l'UE⁴⁰.

La Commission contrôle si la base de données TARIC est intégrée ou reliée aux systèmes de dédouanement dans les États membres de deux manières: i) en effectuant des visites de contrôle auprès des autorités douanières des États membres et ii) en assurant un suivi continu de la qualité/l'exactitude (contrôles de crédibilité) des déclarations en douane saisies dans les États membres grâce à la base de données Surveillance 2.

Nous avons constaté que le Royaume-Uni n'utilise pas la version actuelle du TARIC, le TARIC 3, car le TARIC 1 est la seule version supportée par le système britannique de dédouanement électronique. Les données TARIC 3 sont converties en données TARIC 1 manuellement avant d'être téléchargées. En outre, certaines mesures de restriction prévues par le TARIC font défaut dans le système TARIC national britannique. Enfin, les codes de régime douanier utilisés par le Royaume-Uni diffèrent de ceux des autres États membres⁴¹.

Par ailleurs, pour ce qui est de la base de données Surveillance 2, le Royaume-Uni ne rend pas compte séparément à la Commission des enregistrements de déclarations d'importation d'un montant inférieur à 1 000 euros⁴² en cas de procédure simplifiée, car il applique un seuil pour la fourniture de statistiques à Eurostat sur le commerce extérieur avec les pays tiers. En deçà de ce seuil, les articles importés sont agrégés sous un code marchandise spécial, convenu avec Eurostat afin de respecter cet aspect de la législation. En 2014 et 2015, 88 % des déclarations d'importation au niveau des articles ont fait l'objet de procédures simplifiées au Royaume-Uni.

Les opérateurs qui importent des marchandises au Royaume-Uni risquent fort de ne pas bénéficier d'une application uniforme de la législation de l'UE, et ce pour les raisons suivantes:

1. la saisie manuelle des données TARIC dans le système de dédouanement électronique des douanes, qui génère un risque d'inexactitudes et de perception incomplète des recettes;
2. l'absence de mesures de restriction dans le TARIC du Royaume-Uni, qui implique des risques pour la sécurité et la sûreté;
3. l'absence de contrôles de crédibilité effectués sur les enregistrements de déclarations d'importation portant sur un montant inférieur à 1 000 euros, qui augmente encore le risque de mauvaise application du TARIC;
4. l'utilisation de différents codes de régime douanier pour les importations, qui représente une charge pour les opérateurs exerçant leur activité dans différents États membres.

En outre, la Commission procède à des mises à jour du TARIC avec effet rétroactif, qui peuvent avoir une incidence sur les intérêts financiers de l'UE. Elle n'en informe toutefois pas systématiquement la DG Budget afin que celle-ci puisse contrôler si elles sont appliquées de manière uniforme dans les États membres.

Les licences et les documents de surveillance constituent des éléments essentiels pour l'application de mesures de politique commerciale telles que les suspensions tarifaires⁴³, les contingents tarifaires, les contingents, les plafonds tarifaires⁴⁴ et les mesures de surveillance⁴⁵. Pour que ces mesures soient applicables, il est indispensable de connaître le volume de marchandises importées. Dans certains cas, il ne peut dépasser un seuil déterminé, tandis que dans d'autres, le dépassement du seuil prévu donne lieu à l'application de droits de douane forfaitaires.

Les licences et les documents de surveillance concernent une quantité déterminée de marchandises. Afin de garantir qu'aucune marchandise ne soit écoulée sur le marché de l'UE sans être couverte par un document valable, les quantités doivent être imputées sur la licence et certifiées par les autorités douanières pour chaque importation au moment de la mise en libre pratique⁴⁶.

Dans son rapport spécial n° 1/2010⁴⁷, intitulé «Les procédures douanières simplifiées applicables aux importations sont-elles contrôlées de manière efficace?», la Cour avait recommandé à la Commission d'«encourager l'ensemble des États membres à informatiser le traitement des procédures simplifiées, notamment la gestion électronique (saisie en ligne au moment de la mise en libre pratique des marchandises) des licences et des documents similaires et l'utilisation de profils de risque informatisés englobant les aspects liés aux RPT et à la politique commerciale commune».

Il est prévu que cette recommandation soit mise en œuvre au plus tard fin 2020, avec l'application intégrale des dispositions du CDU relatives aux procédures simplifiées⁴⁸. Cependant, la saisie en ligne des licences et des documents similaires au moment de la mise en libre pratique des marchandises ne sera pas concernée dans tous les États membres. Les importations de marchandises sans document valable portent atteinte aux intérêts des producteurs de l'UE que la mesure de politique commerciale est censée protéger. En outre, elles peuvent être préjudiciables aux intérêts financiers de l'UE lorsque des suspensions tarifaires, des contingents tarifaires, des contingents ou des plafonds tarifaires sont prévus.

La Commission a mis en œuvre les recommandations de la Cour relatives aux renseignements tarifaires contraignants

Un renseignement tarifaire contraignant (RTC) est une décision écrite officielle, émise par une autorité douanière pour une durée de trois ans, qui fournit au demandeur une appréciation de la classification des marchandises suivant la nomenclature tarifaire de l'Union avant que l'importation (ou l'exportation) n'ait lieu. Le RTC lie toutes les autorités douanières de l'UE ainsi que le titulaire de la décision. Lorsqu'un importateur est titulaire d'un RTC, cela doit être mentionné dans les déclarations d'importation de marchandises tombant sous le coup du RTC en question. Le RTC apporte des garanties aux opérateurs et contribue à l'application uniforme de la législation douanière.

Nous avons procédé au suivi de la mise en œuvre, par la Commission, des recommandations formulées dans l'un de nos précédents rapports spéciaux⁴⁹. Nous avons constaté que, même si certains développements informatiques⁵⁰ ne seront disponibles qu'à partir d'octobre 2017, l'entrée en vigueur du CDU, de ses actes d'exécution et de ses actes délégués en mai 2016 a permis de répondre à toutes nos recommandations.

Cependant, les autorités douanières des États membres de notre échantillon ne vérifient pas au moment du dédouanement si le titulaire d'un RTC utilise effectivement celui-ci pour importer des marchandises du type qui y est mentionné. Les déclarations d'importation sur lesquelles figure un code TARIC proche mais différent de celui indiqué dans le RTC ne sont pas non plus sélectionnées par le système de gestion des risques en vue d'un contrôle a posteriori. Le titulaire d'un RTC qui n'est pas satisfait d'une décision RTC peut donc la contourner en classant ses importations dans une mauvaise catégorie si les États membres n'en vérifient pas l'application, ce qui lui permet d'éviter les droits de douane plus élevés stipulés dans le RTC.

Il n'existe toujours pas de décisions relatives à la valeur en douane valables à l'échelle de l'UE

Une décision relative à la valeur en douane valable dans toute l'UE constituerait une décision écrite officielle émise par une autorité douanière qui fournit au demandeur, avant une importation, une appréciation du traitement qui devrait être réservé à un élément particulier servant à déterminer la valeur en douane pour une période déterminée. La décision indiquerait, par exemple, comment traiter le paiement d'une commission ou d'une redevance, ou fournirait des éléments d'un accord de fixation des prix de transfert permettant de déterminer la valeur en douane⁵¹.

Une décision relative à la valeur en douane applicable dans toute l'UE assurerait une sécurité juridique et des conditions de concurrence équitables aux opérateurs dans plusieurs États membres. Nous avons recommandé à la Commission⁵² de prendre des mesures législatives et administratives appropriées pour remédier à «l'absence, en droit communautaire, de dispositions permettant l'adoption de décisions relatives à la valeur en douane valables dans toute la Communauté».

Le CDU⁵³ a conféré à la Commission le droit d'étendre, au moyen d'un acte délégué, le champ d'application des décisions relatives aux renseignements contraignants à «d'autres éléments sur la base desquels les droits à l'importation ou à l'exportation et d'autres mesures prévues dans le cadre des échanges de marchandises sont appliqués», et donc à des questions concernant la valeur en douane. La Commission n'a toutefois pas encore utilisé cette possibilité.

La Commission n'a pas encore mis en œuvre la recommandation de la Cour. Dix-sept ans plus tard, il n'est toujours pas possible de rendre des décisions relatives à la valeur en douane qui soient applicables dans toute l'UE.

Les États membres ne suivent pas une approche uniforme en matière de contrôle douanier des importations, ce qui peut entraîner la perception de droits de douane insuffisants

Les autorités douanières des États membres sont censées agir «comme si elles formaient une autorité unique». C'était l'un des objectifs du programme Douane 2013. Lorsque les États membres ne suivent pas une approche uniforme en matière de contrôles douaniers, les fraudeurs peuvent choisir le maillon le plus faible de la chaîne pour procéder à leurs importations frauduleuses.

Nous avons constaté que les États membres n'appliquaient pas les contrôles douaniers de manière harmonisée et standardisée afin d'assurer un niveau équivalent de contrôle dans toute l'Union et d'éviter les comportements anticoncurrentiels aux différents points d'entrée et de sortie du territoire.

L'absence d'approche uniforme dans les contrôles douaniers concernant la sous-évaluation crée des distorsions dans le choix de l'État membre d'importation

Les États membres sont confrontés à la difficulté de devoir lutter contre la fraude à la sous-évaluation. Les contrôles au moment du dédouanement devraient être privilégiés dans les cas de fraude potentielle, car les importateurs peuvent ensuite devenir insolvables, voire disparaître. Lorsqu'il existe des doutes raisonnables sur le fait que la valeur déclarée corresponde à la valeur transactionnelle réelle, les autorités douanières peuvent demander, lors des contrôles effectués au moment du dédouanement, que des informations ou des documents supplémentaires soient fournis. Des doutes raisonnables peuvent notamment exister lorsque la valeur déclarée est en deçà d'un seuil de risque donné.

Aux fins de la gestion des risques, la valeur de ce seuil peut être déterminée suivant la méthode d'estimation du juste prix (voir point 48). Dans certains cas, les importateurs présentent des pièces justificatives (factures, contrats de vente ou relevés bancaires) à l'appui de la (fausse) faible valeur déclarée. Les documents présentés à la douane correspondent en tous points à la déclaration et la sous-évaluation est donc difficile à détecter. Dans de tels cas, il peut exister d'autres paiements, en espèces ou par l'intermédiaire de tiers, couvrant la différence entre le prix (sous-évalué) qui a été déclaré et le prix réel. La figure 2 présente un exemple de sous-évaluation avec paiement d'une avance en espèces.

Source: Cour des comptes européenne, sur la base d'un exemple de l'OMD.

Le régime douanier 42 est le régime auquel recourt un importateur pour obtenir une exonération de la TVA lorsque les marchandises importées sont destinées à être expédiées dans un autre État membre, auquel cas la TVA est due dans l'État membre de destination⁵⁴. Lorsqu'une importation est effectuée sous le régime douanier 42, des informations complémentaires sur la valeur transactionnelle réelle devraient être réclamées aux autorités douanières de l'État membre de destination dans le cadre de l'assistance mutuelle, car dans un tel cas, le destinataire final des marchandises peut avoir payé, par exemple à son fournisseur chinois, un montant bien plus élevé que celui de la facture présentée par le représentant en douane aux autorités douanières de l'État membre d'importation. Cela peut toutefois prendre du temps ou être inefficace, l'acquéreur déclaré pouvant être différent du destinataire final des marchandises, voire être un opérateur défaillant⁵⁵.

S'il subsiste des doutes, des échantillons des marchandises importées peuvent être prélevés et une garantie peut être réclamée⁵⁶ pour couvrir les pertes de droits potentielles. La Commission a fourni des lignes directrices claires aux États membres sur la façon de lutter contre la sous-évaluation lors de la mise en œuvre de l'action de contrôle prioritaire «Discount» relative à la sous-évaluation de produits textiles et de chaussures importés de Chine. Il subsiste cependant des difficultés pratiques.

Nous avons sélectionné dans chacun des États membres visités un échantillon de 30 importations potentiellement sous-évaluées de produits textiles et de chaussures effectuées en 2015 depuis l'Asie, afin de vérifier si les demandes formulées par l'OLAF dans ses communications AM relatives à la sous-évaluation avaient été respectées. Nous avons constaté que les États membres avaient donné des suites diverses aux communications AM concernées et que les demandes de l'OLAF n'avaient pas été respectées dans tous les cas. Nous avons également constaté que tous les articles de l'échantillon étaient nettement sous-évalués. Dans certains cas, les prix du coton façonné déclarés à l'importation étaient même inférieurs à ceux du coton brut. Les figures 3 et 4 ci-après présentent une comparaison entre les valeurs du seuil de risque pour le coton façonné, les prix du coton brut et les prix déclarés à l'importation pour les échantillons du Royaume-Uni et de la Pologne.

Source: Cour des comptes européenne sur la base d'informations provenant des sites web Theseus (https://theseus.jrc.ec.europa.eu) et finanzen.net (http://www.finanzen.net/rohstoffe/baumwollpreis/euro/historisch).

Source: Cour des comptes européenne sur la base d'informations provenant des sites web Theseus (https://theseus.jrc.ec.europa.eu) et finanzen.net (http://www.finanzen.net/rohstoffe/baumwollpreis/euro/historisch).

Nous avons également observé que les États membres qui effectuent moins de contrôles douaniers au moment du dédouanement attirent davantage d'importations. Ce phénomène est particulièrement visible dans le cas des contrôles concernant la sous-évaluation de produits textiles et de chaussures importés de Chine, puisque les États membres qui n'effectuent pas de contrôles douaniers au moment du dédouanement sont préférés aux autres.

Le Royaume-Uni n'applique pas les seuils de risques décrits au point 92 et ne demande pas non plus, au moment du dédouanement et afin de couvrir les pertes éventuelles de droits de douane, le dépôt d'une garantie pour la mainlevée des marchandises dont la valeur déclarée en douane est potentiellement sous-évaluée. Or l'OLAF a demandé aux États membres de prendre toutes les mesures de précaution appropriées pour protéger les intérêts financiers de l'UE, et notamment de réclamer la consignation des droits de douane sur les expéditions considérées comme suspectes afin de prévenir toute perte future de ces droits.

Nous avons constaté que le fait qu'aucune garantie ne soit demandée au Royaume-Uni pour les marchandises potentiellement sous-évaluées entraînait des détournements du trafic: des importations de marchandises chinoises nettement sous-évaluées transitent par le Royaume-Uni en provenance d'autres États membres et, après avoir été dédouanées sous le régime douanier 42 dans ce pays, sont réexpédiées vers l'Europe continentale (il s'agit par exemple de produits textiles ou de chaussures provenant de Chine, qui sont expédiés sous le régime du transit externe de Hambourg à Douvres, où ils sont mis en libre pratique sous le régime douanier 42 sans être contrôlés au moment du dédouanement, puis renvoyés en Pologne ou encore en Slovaquie). L'exemple présenté à la figure 5 illustre cette «quête du point d'entrée le plus favorable» rendu possible par le régime douanier 42.

Source: Cour des comptes européenne.

L'opération Octopus, menée en 2016 par la douane française en coopération avec l'OLAF, ciblait les importations effectuées sous le régime douanier 42. Cette action de coopération administrative a permis de déterminer que les fraudes à la valeur étaient principalement commises au Royaume-Uni et qu'elles se prolongeaient par le non-paiement de la TVA dans les pays de destination. Les valeurs déclarées à l'importation, sur la base de fausses factures, étaient minorées de 5 à 10 fois, entraînant un manque à gagner important pour la perception des droits et taxes⁵⁷.

Pour ce qui est de l'impact de l'utilisation frauduleuse du régime douanier 42 sur les pertes de TVA et de droits de douane, nous avions signalé, au point 83 de notre rapport spécial n° 24/2015⁵⁸, avoir relevé deux cas de sous-évaluation de marchandises importées sous le régime douanier 42 au Royaume-Uni, qui avaient déjà été mis au jour par les autorités fiscales et douanières britanniques à la suite de l'ODC de l'OLAF. Ces dernières avaient estimé l'impact sur la perception de la TVA à 0,5 million de livres sterling pour le Royaume-Uni et à 10,6 millions de livres sterling pour les autres États membres. L'impact estimé sur la collecte des droits de douane au Royaume-Uni est de 81 millions de livres sterling. Ces chiffres, estimés par les autorités fiscales et douanières britanniques, concernaient l'ensemble des marchandises importées par les deux opérateurs identifiés sur une période de trois ans.

La figure 6 présente des données d'Eurostat sur les cinq États membres sélectionnés par la Cour, pour la période 2007-2016. Les États membres qui réalisaient des contrôles approfondis au moment du dédouanement visant la sous-évaluation de produits textiles et de chaussures importés de Chine ont enregistré une augmentation des prix moyens déclarés à l'importation, mais ils ont subi une baisse du volume des importations. Le Royaume-Uni a vu le volume des importations augmenter de 358 000 tonnes, tandis que les quatre autres États membres ont enregistré une baisse cumulée de 264 000 tonnes.

Source: Eurostat.

Ce constat est en outre corroboré par les estimations de l'OLAF concernant les pertes de droits potentielles dues à la sous-évaluation des produits textiles et des chaussures pour la période 2013-2016.

D'après l'OLAF⁵⁹, le Royaume-Uni aurait dû mettre à disposition des ressources propres traditionnelles supplémentaires estimées à 1,9874 milliard d'euros bruts (soit 1,5736 milliard d'euros nets) pour la période allant de 2013 à 2016. Une comparaison de la quantification du dommage potentiel (en termes nets, après déduction des frais de perception) avec le montant total des ressources propres et avec celui des ressources propres traditionnelles effectivement mises à disposition par les États membres au cours de la même période est fournie à la figure 7.

Source: Rapport annuel d'activité 2016 de la DG Budget.

Cela corrobore en outre les observations de notre rapport spécial n° 23/2016 selon lesquelles «les différences dans les pratiques de contrôle douanier entre États membres peuvent rendre un port plus attrayant que d'autres pour les compagnies maritimes mondiales»⁶⁰.

Les États membres suivent des approches différentes pour lutter contre la fraude sur l'origine et celle concernant le classement tarifaire des marchandises

L'OLAF peut diffuser des alertes signalant des fraudes aux États membres au moyen des communications d'assistance mutuelle (AM). Celles-ci contiennent des demandes adressées aux autorités douanières des États membres pour protéger les intérêts financiers de l'UE.

Nous avons constaté que les cinq États membres sélectionnés ont adopté des approches différentes pour le suivi des communications AM 2015/15 (classification incorrecte) ainsi que 2014 /21 et 2015/18 (description inexacte de l'origine) de l'OLAF. Toute différence d'approche en matière de contrôles douaniers peut être exploitée par des opérateurs malhonnêtes désireux d'éluder le paiement des droits de douane.

Nous avons également constaté que le suivi des communications AM est plus aisé dans les États membres où la mention de l'expéditeur est obligatoire dans les déclarations en douane (DAU).

Les États membres appliquent des approches différentes en ce qui concerne les régimes de sanction

Dans l'UE, les États membres sont tenus d'appliquer la législation douanière⁶¹ et ils peuvent recourir à toute une série de sanctions d'ordre civil, administratif ou pénal afin de décourager les infractions. Cela peut fausser la concurrence sur le marché intérieur entre les opérateurs légitimes, tandis que les fraudeurs peuvent tirer parti de ces différences au détriment des intérêts financiers de l'UE.

Nous avons constaté qu'en Belgique, en France et en Pologne, les infractions douanières sont considérées comme ayant un caractère pénal et donnent systématiquement lieu à des procédures pénales. En Pologne, aucune sanction n'est prévue en droit administratif ou en droit civil pour les infractions douanières.

Le Conseil et le Parlement européen examinent actuellement une proposition présentée par la Commission en vue d'établir un cadre juridique de l'Union régissant les infractions et les sanctions douanières⁶². Cette proposition de directive est le résultat d'une étude⁶³ sur les cadres juridiques des États membres applicables aux infractions et aux sanctions douanières.

Il existe des lacunes en matière de contrôle douanier des importations

La gestion des risques assurée par les autorités des États membres comprend le recensement, l'évaluation, l'analyse et l'atténuation des différents types et niveaux de risques associés aux échanges internationaux de marchandises.

La gestion des risques en matière douanière au niveau de l'Union fonctionne selon le principe «évaluer au préalable, contrôler si nécessaire». En fonction de leur nature, les risques encourus peuvent être traités avant le chargement des marchandises dans le pays exportateur, avant leur arrivée sur le territoire de l'UE ou sur leur site de déchargement, au moment de leur importation ou après que les marchandises ont été mises en libre circulation⁶⁴.

Les importations peuvent être effectuées à l'aide de procédures normales ou de procédures simplifiées. L'importation de marchandises au moyen des procédures simplifiées facilite les échanges en ce qu'elle permet un dédouanement plus rapide des marchandises. La Commission établit chaque année un rapport sur la performance de l'union douanière, qui donne un aperçu de la fréquence et de l'efficacité des différents types de contrôles douaniers réalisés.

Les États membres n'effectuent pas de contrôles avant l'arrivée pour protéger les intérêts financiers de l'UE

Avant l'arrivée des marchandises, les autorités douanières peuvent obtenir des informations préalables sur les arrivées imminentes de cargaisons grâce aux manifestes de transport maritime et à d'autres sources. Sur le territoire de l'UE, les transporteurs ou leurs mandataires peuvent, un certain temps avant l'arrivée des marchandises, soumettre des déclarations sommaires d'entrée par voie électronique au premier (aéro)port d'entrée sur le territoire douanier de l'Union. Les équipes chargées d'évaluer les risques en matière douanière peuvent analyser ces données et opérer une présélection ciblée. Cependant les informations disponibles à ce stade sont insuffisantes pour permettre des vérifications approfondies à des fins fiscales, concernant par exemple la valeur en douane ou la classification des marchandises importées⁶⁵.

Les autorités douanières des cinq États membres sélectionnés ont fait valoir qu'elles ne peuvent pas contrôler les déclarations sommaires d'entrée à des fins fiscales avant l'arrivée, faute de données pertinentes. L'intervention d'opérateurs suspects (défavorablement connus) peut toutefois déclencher de tels contrôles, pour autant que la déclaration sommaire d'entrée contienne des informations sur l'expéditeur et le destinataire. Même si c'est généralement le cas, il arrive aussi que ces informations fassent défaut⁶⁶.

Les États membres n'effectuent pas toujours les contrôles suggérés par leurs systèmes de gestion des risques

Les contrôles au dédouanement suggérés par le système de gestion des risques peuvent soit prendre la forme de contrôles physiques ou documentaires, soit consister à prélever un échantillon de marchandises à analyser ultérieurement, y compris en laboratoire.

Nous avons constaté que dans les États membres visités par la Cour, à l'exception du Royaume-Uni, un agent des douanes peut passer outre une mesure de contrôle suggérée par un filtre de risque, et ce sans approbation ou confirmation d'un supérieur hiérarchique. Cette lacune du système de contrôle interne réduit l'efficacité du système de gestion des risques en matière douanière.

Au Royaume-Uni, les contrôles documentaires et physiques ne s'appliquent qu'aux procédures d'importation standard, qui représentent 12 % des déclarations d'importation. Nous avons constaté que 99,77 % des importations déclarées suivant des procédures standard en 2015 ont fait l'objet d'un dédouanement dans l'heure, et que les contrôles documentaires réalisés lors du dédouanement aux fins de la lutte contre la description inexacte de l'origine ne consistent ni à vérifier les preuves de l'origine initiale ni à consulter la base de données ConTraffic pour détecter d'éventuelles incohérences. Cela remet en question l'efficacité des contrôles de dédouanement effectués au Royaume-Uni. Les 88 % restants des déclarations d'importation ont fait l'objet de procédures simplifiées et n'ont pas été contrôlées au moment du dédouanement.

Le niveau des contrôles a posteriori ne permet pas de compenser la baisse du nombre de contrôles effectués au moment du dédouanement en ce qui concerne les procédures simplifiées

Les opérateurs autorisés à faire usage des procédures douanières simplifiées à l'importation bénéficient d'un dédouanement accéléré. Les douanes se fient à l'exactitude de leurs déclarations d'importation et effectuent moins de contrôles avant d'octroyer la mainlevée. Cet allégement des contrôles devrait être compensé par des audits avant autorisation et a posteriori⁶⁷. En 2015, près de quatre cinquièmes de l'ensemble des importations ont été effectuées à l'aide de procédures simplifiées. Parmi elles, 0,2 % ont fait l'objet d'un contrôle au moment du dédouanement.

Nous avons toutefois constaté qu'en Espagne et au Royaume-Uni, les importations effectuées au moyen de procédures simplifiées n'étaient pas contrôlées au moment du dédouanement. Ce constat est particulièrement préoccupant dans le cas du Royaume-Uni, où la grande majorité des déclarations d'importation sont présentées dans le cadre de procédures simplifiées.

Un opérateur économique agréé (OEA) est un opérateur fiable qui bénéficie d'un nombre réduit de contrôles physiques et documentaires au moment du dédouanement. L'autorisation de statut d'OEA est octroyée par les douanes pour autant que l'opérateur satisfasse à certains critères⁶⁸.

L'une des mesures de simplification prévues par le CDU permet de déposer une déclaration d'importation par inscription dans les écritures du titulaire de l'autorisation. Dans ce cas, l'opérateur est tenu de notifier aux autorités douanières la présentation des marchandises, mais cette notification ne comporte aucune information concernant l'origine, le classement tarifaire et la valeur en douane des marchandises⁶⁹ qui permettrait aux autorités douanières de procéder à une évaluation des risques pertinente à des fins fiscales. De plus, les autorités douanières peuvent dispenser l'OEA de l'obligation de présenter les marchandises en douane⁷⁰.

Nous avons relevé des cas d'OEA dans le secteur du courrier qui abusaient des franchises douanières sur les envois de faible valeur, ainsi que d'OEA qui ne remplissaient pas les conditions d'octroi de ce statut au moment de notre visite, ou qui présentaient des importations sous-évaluées de produits textiles et de chaussures en provenance de Chine en tant que déclarants ou mandataires.

Nous avons constaté que l'Italie ne réalise pas d'audits après dédouanement tels qu'ils sont définis dans le guide de l'audit douanier, même en ce qui concerne les OEA. Au Royaume-Uni, nous avons examiné 10 dossiers d'audits après dédouanement concernant des OEA, qui se sont tous avérés être non pas des audits après dédouanement, mais plutôt des évaluations ou des actions de suivi destinées à vérifier si les intéressés continuaient à remplir les conditions d'octroi du statut d'OEA.

Enfin, en juillet 2016, la Commission a constaté que six États membres⁷¹ soit ne réalisaient pas d'audits après dédouanement, soit ne fournissaient aucune information à leur sujet. Ces États membres étaient à l'origine de 20 % environ du montant total des droits de douane perçus dans l'UE⁷². Les audits après dédouanement sont conçus pour gérer les risques qui subsistent après les contrôles effectués au dédouanement et les autres contrôles a posteriori. S'ils ne sont pas réalisés, ces risques persistent.

Les contrôles a posteriori portent rarement sur les importations dans d'autres États membres

Lorsqu'un importateur établi dans un État membre (État membre 2) importe des marchandises dans un autre État membre (État membre 1), des contrôles douaniers doivent être effectués dans ce dernier⁷³.

Nous avons constaté que les autorités douanières de l'État membre 1 ne contactaient pas celles de l'État membre 2 pour demander les pièces comptables, les comptes bancaires etc. de l'opérateur établi sur leur territoire, et que les autorités de l'État membre 2 n'avaient pas connaissance des importations réalisées étant donné qu'il n'existe aucune obligation pour celles de l'État membre 1 de les en informer.

Cette situation est aggravée par le fait que les informations de la base de données existante reprenant les importations dans les États membres, «Surveillance 2», présentent un intérêt limité pour les audits après dédouanement, car le nom de l'importateur et/ou celui du déclarant n'y figurent pas. Le déploiement complet⁷⁴ d'une base de données dénommée «Surveillance 3», qui comprend ces informations et d'autres données pertinentes, n'est pas attendu avant le 1^er octobre 2018.

Nous avons constaté que cette situation valait en particulier pour le régime douanier 42, qui autorise l'importateur établi dans l'État membre 2 à nommer un représentant dans l'État membre 1 pour qu'il réalise les importations sur place, ce qui complique la réalisation du contrôle a posteriori.

Selon l'OLAF, la part des importations suspectes de textiles et de chaussures en provenance de Chine dédouanées sous le régime douanier 42 tourne autour de 57 %, alors que 16 % seulement des importations sont effectuées sous ce régime.

Lors d'une inspection effectuée en Slovaquie en décembre 2016, la Commission a également constaté que les risques de sous-évaluation détectés concernaient principalement les importations effectuées sous le régime douanier 42, pour lesquelles l'importateur est généralement établi dans un autre État membre, ce qui complique la lutte contre ce type de fraude au moyen des contrôles a posteriori.

L'absence de contrôles concernant la franchise douanière sur les envois de faible valeur entraîne des pertes de droits de douane

La législation douanière prévoit une exonération ou une réduction des droits de douane pour les envois d'une valeur négligeable. Les marchandises dont la valeur ne dépasse pas un certain seuil sont exemptées de droits de douane et d'autres taxes. Cela est dû au fait que les recettes limitées pouvant être perçues pour les envois de faible valeur ne permettent pas de compenser les frais que les autorités et les entreprises devraient supporter pour assurer le respect de la réglementation douanière.

L'expansion rapide du commerce électronique a changé la donne. Comme le reconnaît l'Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE), «[l]orsque la plupart des exonérations relatives aux biens de faible valeur ont été mises en place, le commerce électronique n'existait pas, et le volume d'importations bénéficiant de cette exonération était relativement limité»⁷⁵.

Les livraisons des entreprises aux consommateurs (B2C) de marchandises achetées en ligne dans des pays tiers bénéficient d'une exonération de la TVA (et des droits de douane) accordée aux envois de faible valeur si leur valeur ne dépasse pas les montants limites de 10 euros ou de 22 euros. Lorsque la valeur des marchandises dépasse 150 euros, des droits de douane doivent être perçus en sus de la TVA. Tout cadeau d'une valeur inférieure ou égale à 45 euros envoyé par un particulier à un autre (P2P) est exempté de droits de douane et de TVA. Si la valeur du cadeau est supérieure à 45 euros mais inférieure ou égale à 700 euros, hors TVA, un droit de douane forfaitaire de 2,5 % peut être appliqué. Toutes ces exemptions s'appliquent également aux produits achetés en ligne depuis des pays tiers.

Nous avons constaté que les systèmes de dédouanement électroniques des États membres sélectionnés acceptaient, d'une part, les importations faisant l'objet d'une demande d'exonération pour les biens importés d'une valeur négligeable alors que leur valeur déclarée⁷⁶ était supérieure à 150 euros et, d'autre part, les importations de lots commerciaux déclarés en tant que cadeaux.

Nous avons également constaté que même certains coursiers titulaires d'une autorisation de statut d'OEA abusaient de ces franchises douanières sur les importations réalisées après le 1^er mai 2016, date d'entrée en vigueur des actes délégués et d'exécution du CDU⁷⁷. Ce constat est d'autant plus alarmant que les OEA sont supposés mettre en place des contrôles internes permettant de prévenir ou de détecter les opérations illégales ou irrégulières⁷⁸.

Les éléments probants recueillis par le Royaume-Uni sur le commerce électronique tendent à démontrer que les marchandises importées d'Extrême-Orient et, de plus en plus souvent, des États-Unis sont massivement sous-évaluées, leur valeur déclarée étant de 10 à 100 fois inférieure à leur valeur réelle.

Selon les autorités douanières belges, les marchandises achetées sur certains sites internet établis dans des pays tiers sont systématiquement déclarées comme ayant une valeur inférieure à 22 euros, alors que le prix effectivement payé par le consommateur est plus élevé⁷⁹.

Enfin, selon une étude de Copenhagen Economics⁸⁰, les droits à l'importation sont perçus sur 47 % seulement des envois postaux imposables, et cette perception insuffisante se traduit directement par une perte de droits de douane dans l'UE d'environ 0,25 milliard d'euros.

Les pertes de droits de douane se produisent donc de deux façons: i) par sous-évaluation des marchandises, lorsque celles-ci sont faussement déclarées comme éligibles au régime d'allégement pour les envois de faible valeur, et ii) par application de ce régime à des marchandises non éligibles, par exemple à des marchandises d'une valeur supérieure à 150 euros, qui sont acceptées par le système de dédouanement en raison d'une lacune de celui-ci, ou par déclaration d'envois commerciaux (B2C) en tant qu'envois entre particuliers (P2P), lesquels ne sont pas contrôlés par les douanes.

Cela est d'autant plus vrai pour les coursiers titulaires d'une autorisation de statut d'OEA, car ils subissent moins de contrôles physiques et documentaires, notamment aux points d'importation, voire également a posteriori⁸¹.

Conclusions et recommandations

Dans le cadre du présent audit, nous avons cherché à déterminer si les procédures d'importation de l'UE protégeaient ses intérêts financiers. Nous avons constaté des faiblesses graves qui indiquent que le cadre juridique présente des insuffisances et que la mise en œuvre par les États membres des contrôles douaniers à l'importation est inefficace, ce qui porte atteinte aux intérêts financiers de l'UE.

Sans estimation du manque à gagner sur les droits de douane, il est impossible d'évaluer correctement la performance de l'union douanière en matière de protection des intérêts financiers de l'UE et d'allouer efficacement les ressources à certains domaines (comme la sous-évaluation) ou aux États membres où les pertes potentielles sont considérées comme les plus importantes (voir points 26 à 28).

Recommandation n° 1

Afin de pouvoir satisfaire à la demande formulée par le Parlement européen, la Commission devrait élaborer une méthodologie permettant d'estimer régulièrement le manque à gagner sur les droits de douane à partir de 2019, et tenir compte des résultats de ces estimations pour allouer les ressources et fixer des objectifs opérationnels.

Délai de mise en œuvre de cette recommandation: 2019.

Les États membres ne sont pas suffisamment encouragés, sur le plan financier, à réaliser des contrôles douaniers et à améliorer la perception des droits de douane pour le budget de l'UE: les États membres qui effectuent des contrôles douaniers mais dont les mesures de recouvrement n'aboutissent pas risquent de supporter les conséquences financières de leurs pertes, tandis que, paradoxalement, ceux qui n'en réalisent pas peuvent très bien ne s'exposer à aucune conséquence négative. En outre, un État membre s'est plaint du fait que plus il lutte contre la fraude, plus le risque est grand que la Commission le tienne financièrement responsable (voir points 29 à 32).

Bien qu'un financement soit octroyé au titre des programmes d'action de l'UE, il n'est pas toujours lié à la protection des intérêts financiers de l'UE. Les États membres ne fournissent pas toujours les moyens financiers nécessaires à la mise en place des composants extérieurs à l'Union des systèmes d'information européens qui ne sont pas financés par les programmes d'action, ce qui peut entraîner un retard dans la mise en œuvre du CDU. Certains États membres sur les territoires desquels se trouvent les principaux ports d'entrée reconnaissent que la part des RPT qu'ils retiennent est trop élevée (voir points 33 à 40).

Recommandation n° 2

La Commission devrait envisager toutes les solutions possibles pour renforcer le soutien aux services douaniers nationaux dans le rôle important que le nouveau cadre financier pluriannuel (CFP) leur confère à l'égard de l'UE, y compris un réexamen du juste taux pour les frais de perception.

Délai de mise en œuvre de cette recommandation: avant le démarrage du prochain CFP.

Recommandation n° 3

La Commission devrait proposer de se servir des prochains programmes d'action de l'UE à l'appui de l'union douanière pour contribuer à la viabilité financière des systèmes d'information européens dans le domaine des douanes.

Délai de mise en œuvre de cette recommandation: avant le démarrage du prochain CFP.

Les échanges d'informations et la coopération en matière douanière fonctionnent bien. Mais l'audit a montré que les outils d'échange d'informations présentent encore des faiblesses, tant du point de vue du contenu que de celui de leur utilisation (voir points 41 à 69).

Recommandation n° 4

La Commission devrait:

1. proposer d'apporter des modifications à la législation douanière en 2018 afin de rendre obligatoire la mention de l'expéditeur dans les déclarations en douane (DAU);
2. formuler plus précisément les demandes figurant dans les communications d'assistance mutuelle afin d'assurer leur mise en œuvre uniforme par les États membres.

Délai de mise en œuvre de cette recommandation: immédiatement.

Recommandation n° 5

La Commission devrait nommer en 2018 un agent de liaison de l'OLAF à l'étranger dans les pays tiers où se produisent la plupart des transbordements frauduleux en zone franche.

En ce qui concerne l'application uniforme de la législation douanière de l'Union, le tarif intégré de l'UE (TARIC) est mis en œuvre de manière uniforme dans quatre des cinq États membres de notre échantillon. Cependant, il existe des modifications rétroactives dans le TARIC qui ont un impact financier et qui doivent être dûment prises en considération par les États membres. Ces derniers ne vérifient pas correctement si les décisions prises en matière de renseignements tarifaires contraignants (RTC) sont effectivement appliquées au moment de l'importation par les détenteurs. Même si le CDU l'y autorise, la Commission n'a pas encore fait en sorte qu'il soit possible de prendre des décisions relatives à la valeur en douane valables dans toute l'UE (voir points 70 à 88).

Recommandation n° 6

La Commission devrait:

1. suivre attentivement les vérifications des États membres relatives au respect des décisions en matière RTC pour 2020 au plus tard;
2. faire en sorte, dans les plus brefs délais, qu'il soit possible de prendre des décisions relatives à la valeur en douane valables dans toute l'UE, comme nous l'avions recommandé dans notre rapport spécial n° 23/2000.

Les États membres adoptent toutefois des approches différentes en matière de contrôles douaniers pour lutter contre la sous-évaluation, la description inexacte de l'origine et le classement tarifaire incorrect des marchandises et pour imposer des sanctions. Il est difficile pour les autorités douanières de trouver un équilibre entre la nécessité de faciliter les échanges au moyen de procédures d'importation plus rapides et sans heurts et celle de procéder aux contrôles douaniers. Des contrôles douaniers fastidieux peuvent influer sur le choix du bureau de douane d'importation par les opérateurs et les (aéro)ports où les contrôles sont moins nombreux attirent davantage de trafic. La Cour a relevé des exemples de «quête du point d'entrée le plus favorable», à savoir des cas d'opérateurs ayant choisi d'importer des marchandises sous-évaluées dans les États membres où les contrôles étaient moins stricts (voir points 89 à 110).

Recommandation n° 7

La Commission devrait proposer des modifications de la législation qui lui permettent d'imposer des sanctions financières, à partir de 2021, aux États membres qui ne traitent pas les risques de manière appropriée et qui sont susceptibles d'encourager la «quête du point d'entrée le plus favorable».

En l'absence de données suffisantes, les États membres ne conduisent pas d'analyse des risques à des fins fiscales avant l'arrivée des marchandises ou lorsque les opérateurs signalent que celles-ci sont arrivées dans leurs locaux. En outre, dans les cinq États membres audités, les agents des douanes peuvent ignorer les contrôles suggérés par le système national de gestion des risques, et ce sans approbation de leur hiérarchie. En ce qui concerne les procédures simplifiées, les États membres ne compensent pas le faible nombre de contrôles effectués au dédouanement par des contrôles a posteriori. Par ailleurs, si un opérateur effectue des importations dans un État membre autre que celui où il est établi, celles-ci sont rarement contrôlées a posteriori. Les États membres éprouvent des difficultés à faire en sorte que les opérateurs respectent les règles applicables aux franchises douanières sur les envois de faible valeur, ce qui entraîne des pertes pour les budgets nationaux et de l'UE. Nous avons constaté que les OEA opérant dans le secteur du courrier abusent de ces franchises (voir points 111 à 141).

Recommandation n° 8

La Commission devrait, en 2018:

1. proposer des mesures législatives pour rendre obligatoire la fourniture des éléments de données supplémentaires requis pour la réalisation d'analyses des risques financiers avant l'arrivée des marchandises et lorsque les opérateurs notifient l'arrivée des marchandises dans leurs locaux;
2. améliorer la base de données Surveillance pour identifier le destinataire des marchandises en cas d'utilisation du régime douanier 42;
3. enquêter sur les abus de franchises sur les envois de faible valeur dans le cadre du commerce électronique de marchandises avec des pays tiers.

Recommandation n° 9

Les États membres devraient sans délai:

1. subordonner le contournement des contrôles prescrits par un filtre de risque à l'approbation préalable ou immédiate d'un supérieur hiérarchique;
2. mettre en place, dans leurs systèmes de dédouanement électronique, des contrôles permettant de bloquer l'acceptation des déclarations d'importations accompagnées d'une demande d'exonération pour les biens importés d'une valeur négligeable alors que la valeur déclarée des marchandises est supérieure à 150 euros ou pour des importations de lots commerciaux déclarés en tant que cadeaux;
3. vérifier a posteriori le respect, par les opérateurs, y compris les OEA, des règles applicables aux franchises douanières sur les envois de faible valeur;
4. élaborer des plans d'enquête visant à lutter contre l'abus de ces franchises dans le cadre du commerce électronique de marchandises avec des pays tiers.

Le présent rapport a été adopté par la Chambre IV, présidée par M. Baudilio TOMÉ MUGURUZA, Membre de la Cour des comptes, à Luxembourg en sa réunion du 7 novembre 2017.

Par la Cour des comptes

Klaus-Heiner LEHNE
Président

Glossaire

Assistance mutuelle — Toute mesure prise par une administration douanière pour le compte d'une autre administration douanière ou en collaboration avec celle-ci, en vue de l'application correcte de la législation douanière et de la prévention, de la recherche et de la répression des infractions douanières.

Audit après dédouanement — Contrôle des opérateurs par l'examen de leurs comptes, de leurs écritures et de leurs systèmes de manière à garantir le respect de la réglementation douanière et à évaluer les risques liés à leur activité.

Autorités douanières — Administrations douanières des États membres et toute autre autorité responsable de l'application de la législation douanière.

Autres contrôles a posteriori — Contrôles de l'exactitude, de l'exhaustivité et de la validité des informations inscrites dans des déclarations en douane (description des marchandises, valeur, quantité, etc.) ou dans d'autres documents (par exemple des certificats d'importation ou des certificats d'origine), effectués après l'importation des marchandises.

Contrôle documentaire — Contrôle de l'exactitude, de l'exhaustivité et de la validité des informations inscrites dans la déclaration en douane (description des marchandises, valeur, quantité, etc.) ou dans d'autres documents (par exemple des certificats d'importation ou des certificats d'origine).

Contrôle physique — Examen des marchandises comprenant un décompte détaillé et la prise d'échantillons en vue de vérifier si elles correspondent à ce qui est indiqué dans la déclaration en douane les accompagnant.

Contrôles douaniers — Actes spécifiques accomplis par les autorités douanières pour garantir la conformité avec la législation douanière et les autres dispositions régissant l'entrée, la sortie, le transit, la circulation, le stockage et la destination particulière de marchandises circulant entre le territoire douanier de l'Union et les pays ou les territoires situés en dehors de ce dernier, et la présence et la circulation sur le territoire douanier de l'Union de marchandises non Union et de marchandises placées sous le régime de la destination particulière.

Décision — Tout acte concernant la législation douanière pris par une autorité douanière statuant sur un cas donné et qui a des effets de droit sur la ou les personnes concernées.

Déclaration en douane — Acte par lequel une personne manifeste, dans les formes et selon les modalités prescrites, la volonté d'assigner un régime douanier déterminé à une marchandise, en indiquant le cas échéant la procédure spécifique à appliquer.

Déclaration sommaire d'entrée — Acte par lequel une personne informe les autorités douanières, dans les formes et selon les modalités prescrites, et dans un délai déterminé, que des marchandises vont entrer dans le territoire douanier de l'Union.

Dédouanement — Processus consistant à remplir les formalités douanières pour que le demandeur puisse disposer des marchandises.

Domaines de contrôle prioritaires — Volet du cadre commun de gestion des risques qui concerne certains régimes douaniers, types de marchandises, axes de circulation, modes de transport ou opérateurs économiques particuliers, qui font l'objet, pendant une certaine période, d'analyses de risque et de contrôles douaniers d'un niveau plus élevé.

Droits à l'importation — Droits de douane exigibles à l'importation des marchandises.

État membre d'importation — État membre dans lequel les marchandises sont physiquement importées et mises en libre pratique dans l'UE.

Gestion des risques — Détection systématique d'un risque, y compris au moyen de contrôles inopinés, et mise en œuvre de toutes les mesures nécessaires pour limiter l'exposition à ce risque.

Législation douanière — Ensemble des dispositions constitué par: le code et les dispositions le complétant ou le mettant en œuvre adoptées au niveau de l'Union ou au niveau national; le tarif douanier commun; la législation établissant un régime de l'Union des franchises douanières; les accords internationaux comportant des dispositions douanières, dans la mesure où celles-ci sont applicables dans l'Union.

Mainlevée des marchandises — Acte par lequel les autorités douanières mettent à disposition une marchandise aux fins prévues par le régime douanier sous lequel elle est placée.

Marchandises non Union — Marchandises autres que les marchandises de l'Union ou ayant perdu leur statut douanier de marchandises de l'Union.

Marchandises UE — Marchandises qui relèvent d'une des catégories suivantes:

1. marchandises entièrement obtenues dans le territoire douanier de l'Union, sans apport de marchandises importées de pays ou territoires situés hors du territoire douanier de l'Union;
2. marchandises entrant dans le territoire douanier de l'Union en provenance de pays ou territoires situés hors de ce territoire et mises en libre pratique;
3. marchandises obtenues ou produites dans le territoire douanier de l'Union, soit à partir de marchandises visées au point b) exclusivement, soit à partir de marchandises visées aux points a) et b).

Présentation en douane des marchandises — Communication aux autorités douanières du fait de l'arrivée des marchandises au bureau de douane ou en tout autre lieu désigné ou agréé par les autorités douanières.

Procédure d'importation — Application de la procédure douanière dite de «mise en libre pratique», au terme de laquelle les marchandises peuvent être vendues et/ou consommées sur le marché de l'UE.

Profil de risque — Combinaison de critères de risque et de domaines de contrôle (par exemple type de marchandise, pays d'origine) indiquant l'existence d'un risque et conduisant à proposer la réalisation d'un contrôle.

Quête du point d'entrée le plus favorable — Acte consistant à choisir le bureau douanier effectuant le moins de contrôles à l'importation, dans le but de payer, illégalement, moins de droits de douane.

Régime douanier — L'un des régimes suivants sous lequel les marchandises sont placées conformément au code: la mise en libre pratique; les régimes particuliers; l'exportation.

Régime douanier 42 — Régime auquel recourt un importateur pour obtenir une exonération de la TVA lorsque les marchandises importées sont destinées à être transportées dans un autre État membre. La TVA est due dans l'État membre de destination.

Risque douanier — Probabilité de la survenance d'un événement (pondérée par son incidence) en rapport avec l'entrée, la sortie, le transit, la circulation ou la destination particulière de marchandises circulant entre le territoire douanier de l'Union et les pays ou territoires situés hors de ce territoire, et avec la présence sur le territoire douanier de l'Union de marchandises non Union, qui aurait pour conséquence d'entraver l'application correcte de mesures de l'Union ou de mesures nationales, de porter préjudice aux intérêts financiers de l'Union et de ses États membres ou de constituer une menace pour la sécurité ou la sûreté de l'Union et de ses résidents, pour la santé des personnes, des animaux ou des végétaux, pour l'environnement ou les consommateurs.

Statut douanier — Statut d'une marchandise comme marchandise de l'Union ou non Union.

Union douanière — Accord commercial préférentiel en vertu duquel des partenaires commerciaux s'accordent réciproquement un accès préférentiel à leurs marchés pour leurs produits et services afin de faciliter leurs échanges commerciaux. Il suppose l'élimination réciproque des droits de douane et des contingents dans les territoires constitutifs, une discrimination à l'encontre des pays non-membres sur le plan commercial et la définition d'un tarif douanier commun.

Sigles et acronymes

AFIS — Système d'information antifraude (Anti-Fraud Information System)

AM — Assistance mutuelle

B2C — Business-to-Consumer, livraisons des entreprises aux consommateurs

CDU — Code des douanes de l'Union

CSM — Messages sur le statut des conteneurs (Container Status Messages)

DAU — Document administratif unique

DG TAXUD — Direction générale de la fiscalité et de l'union douanière

DG BUDG — Direction générale du budget

JRC — Centre commun de recherche

OCDE — Organisation de coopération et de développement économiques

OEA — Opérateur économique agréé

OLAF — Office européen de lutte antifraude

OMD — Organisation mondiale des douanes

P2P — De particulier à particulier

RNB — Revenu national brut

RPT — Ressources propres traditionnelles

RTC — Renseignement tarifaire contraignant

SCGR — Système commun de gestion des risques en matière douanière

SID — Système d'information douanier

SMS — Système de gestion des spécimens (Specimen management System)

TARIC — Tarif douanier intégré des Communautés européennes

TVA — Taxe sur la valeur ajoutée

UE — Union européenne

Équipe d'audit

Les rapports spéciaux de la Cour présentent les résultats de ses audits relatifs aux politiques et programmes de l'UE ou à des questions de gestion concernant des domaines budgétaires spécifiques. La Cour sélectionne et conçoit ces activités d'audit de manière à maximiser leur incidence en tenant compte des risques susceptibles d'affecter la performance ou la conformité, du niveau des recettes ou des dépenses concernées, des évolutions escomptées ainsi que de l'importance politique et de l'intérêt du public.

Le présent rapport a été réalisé par la Chambre IV, présidée par M. Baudilio Tomé Muguruza, Membre de la Cour, et compétente pour les domaines de dépenses relatifs à la réglementation des marchés et à l'économie concurrentielle. L'audit a été effectué sous la responsabilité de M. Pietro Russo, Membre de la Cour. Pour l'élaboration de ce rapport, il était assisté de: Mme Chiara Cipriani, chef de cabinet; M. Benjamin Jakob, attaché de cabinet; M. Paul Stafford, manager principal; M. Carlos Soler Ruiz, chef de mission. L'équipe d'audit était composée de M. Dan Danielescu, Mme Maria Echanove et MM. Josef Edelmann, Benny Fransen et Francois Gautier.

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