Regímenes de importación: las insuficiencias en el marco jurídico y una aplicación ineficaz afectan a los intereses financieros de la UE

Resumen

Sobre el presente informe

Las mercancías que se introducen en la UE procedentes del exterior de esta están sujetas a controles aduaneros antes de su despacho a libre práctica en el territorio de la UE. El Tribunal examinó si la Comisión Europea y los Estados miembros garantizan que los regímenes de importación protegen los intereses financieros de la UE y observó importantes insuficiencias y lagunas que indican que los controles no se aplican de manera eficaz, lo que afecta negativamente a las finanzas de la UE. El Tribunal formula una serie de recomendaciones a la Comisión y a los Estados miembros para mejorar la concepción y la aplicación de los controles.

Sobre los controles aduaneros

Los controles aduaneros solo pueden garantizar la protección de los intereses financieros de la UE si se basan en normas comunes y si los Estados miembros las aplican de forma armonizada y normalizada.

En el momento de la entrada de las mercancías, las autoridades aduaneras del Estado miembro de importación deberían exigir al importador que pague o garantice los derechos de aduana adeudados sobre las mercancías importadas. No obstante, los importadores pueden deliberadamente reducir o eludir su deuda aduanera, por ejemplo, infravalorando sus mercancías, declarando un país de origen falso o aplicando una clasificación arancelaria de productos con un tipo de gravamen inferior.

Los derechos de aduana representan el 14 % del presupuesto de la UE. Su evasión aumenta la brecha fiscal de aduanas y debe ser compensada con un aumento de las contribuciones de la RNB de los Estados miembros. El coste es soportado en último término por los contribuyentes europeos.

¿Cómo llevó a cabo la fiscalización el Tribunal?

El Tribunal examinó si los controles aduaneros de la UE protegen sus intereses financieros, y si la Comisión y los Estados miembros han diseñado unos regímenes de importación sólidos para proteger dichos intereses.

Constataciones

El Tribunal constató insuficiencias graves que indican que existen deficiencias en el marco jurídico aduanero, así como una aplicación ineficaz de los controles aduaneros sobre las importaciones, lo que perjudica a los intereses financieros de la UE.

Los Estados miembros no están suficientemente incentivados desde el punto de vista financiero para realizar controles aduaneros. Aquellos que efectúan controles aduaneros pero no consiguen recuperar las pérdidas para los intereses de la UE pueden sufrir consecuencias financieras, mientras que aquellos que no los llevan a cabo pueden no sufrir tales consecuencias.

Los Estados miembros han avanzado hacia la aplicación homogénea de la legislación aduanera, pero aplican enfoques divergentes en términos de controles aduaneros para hacer frente a la infravaloración, la descripción falsa del origen y la clasificación errónea e imponer sanciones aduaneras. Unos controles aduaneros gravosos pueden influir en la elección por los operadores de la aduana de importación y los puertos o aeropuertos con menos controles aduaneros pueden atraer más tráfico.

Aún persisten una serie de lagunas en los Estados miembros en lo relativo al control de las importaciones.

Recomendaciones del Tribunal

El Tribunal formula las siguientes recomendaciones a la Comisión y los Estados miembros.

La Comisión debería:

1. a fin de responder a la petición del Parlamento, desarrollar una metodología y elaborar estimaciones periódicas de la brecha fiscal de aduanas a partir de 2019 y tener en cuenta sus resultados para la asignar recursos y fijar objetivos operativos;
2. tener en cuenta todas las opciones posibles para reforzar el apoyo a los servicios aduaneros nacionales en su importante papel en la UE en el contexto del nuevo marco financiero plurianual, incluyendo una revisión del porcentaje apropiado de gastos de recaudación;
3. proponer en el próximo marco financiero plurianual que los futuros programas de acción de la UE, que apoyan la unión aduanera, se utilicen para contribuir a la sostenibilidad financiera de los sistemas de información aduanera europea;
4. ser más precisa en las solicitudes enviadas en las comunicaciones de asistencia mutua para garantizar su aplicación homogénea por los Estados miembros;
5. proponer modificaciones a la legislación aduanera en 2018 a fin de hacer obligatoria la indicación del expedidor en la declaración en aduana de importación.

Los Estados miembros deberían:

1. condicionar las dispensas de los controles sugeridos por un filtro de riesgos particular a la aprobación jerárquica previa o inmediata;
2. introducir controles en sus sistemas electrónicos de despacho para bloquear las declaraciones de importación que soliciten franquicias arancelarias sobre mercancías cuyo valor declarado supere la cuantía de 150 euros o en el caso de envíos comerciales declarados como regalos;
3. implantar planes de investigación para combatir el abuso de esta franquicia en el comercio electrónico de mercancías con terceros países.

Introducción

En 2018, la UE celebrará el 50º aniversario de la Unión Aduanera. Una unión aduanera significa la ausencia de derechos de aduana y de contingentes en las fronteras interiores de los Estados miembros, y la imposición de derechos de aduanas comunes sobre las importaciones procedentes de terceros países. La unión aduanera, junto con la política comercial común, son ámbitos de la competencia exclusiva de la UE¹ en la que se define la mayor parte de la política aduanera y se aprueba la legislación pertinente. No obstante, la ejecución de la legislación aduanera compete fundamentalmente a los Estados miembros².

Aunque las fronteras interiores fueron suprimidas, las mercancías procedentes del exterior del territorio aduanero de la UE que entran en los Estados miembros están sujetas a controles aduaneros y al pago de derechos de aduana antes de su despacho a libre práctica en la UE.

El despacho a libre práctica de las mercancías importadas significa que estas pueden circular libremente en el mercado único de la UE, al igual que cualquier producto originario de esta³. Así pues, en el momento de la entrada, la administración aduanera del Estado miembro de importación debe exigir al importador que pague o garantice los derechos de aduana adeudados sobre las mercancías importadas.

Los derechos de aduana, junto con los gravámenes sobre la producción de azúcar (colectivamente denominados recursos propios tradicionales (RPT)), constituyen una importante fuente de ingresos para el presupuesto de la UE. Son transferidos al presupuesto una vez descontados los costes de recaudación. En 2016 los recursos propios tradicionales representaron el 14 % de los ingresos de la UE y ascendieron a 20 100 millones de euros.

Las autoridades aduaneras persiguen varios objetivos, a los que deben asignarse escasos recursos, como la aplicación de medidas de carácter parafiscal destinadas a mejorar la seguridad interna de la UE, a proteger a la Unión del comercio desleal e ilegal, y a preservar el medio ambiente. La lucha contra el terrorismo se ha convertido en una prioridad para las autoridades aduaneras. Estas también se encargan de la recaudación de los derechos de aduana, los impuestos especiales y el impuesto sobre el valor añadido (IVA) devengado a la importación.

Para las autoridades aduaneras constituye un reto alcanzar un equilibrio entre la necesidad de facilitar el comercio con unos regímenes de importación más rápidos y sin fisuras y la necesidad de llevar a cabo controles aduaneros. Unos controles aduaneros gravosos pueden influir en la elección por los operadores de la aduana de importación y los puertos o aeropuertos con menos controles aduaneros pueden atraer más tráfico.

La deuda aduanera en el momento del despacho de las mercancías depende de tres factores: i) el valor en aduana de las mercancías importadas, cuando el derecho se establece como un porcentaje de dicho valor (ad valorem); ii) el origen de las mercancías; iii) la clasificación arancelaria de las mercancías que, en combinación con el origen, determina el tipo de gravamen que se ha de aplicar al valor en aduana.

Cómo se produce la evasión de derechos de aduana

El importador puede reducir deliberadamente la deuda aduanera mediante:

1. infravaloración, es decir, cuando el importador declara un valor de las mercancías importadas inferior al valor real, a menudo acompañado por la presentación de documentos comerciales falsos;
2. descripción errónea del origen, cuando el importador declara un país de origen falso de las mercancías importadas;
3. clasificación errónea, utilizando una clasificación de productos sujetos a un tipo de derecho inferior;
4. una combinación de los anteriores.

Por último, los importadores pueden abusar de una franquicia arancelaria solicitando la exención para mercancías que no reúnen los requisitos para ello.

La brecha fiscal de aduanas y su impacto

La evasión de derechos de aduana aumenta la brecha fiscal de aduanas, definida en un estudio del Parlamento Europeo (PE)⁴ como la diferencia entre los derechos de aduana a la importación que en teoría deberían percibirse para la economía en su conjunto y los derechos de importación realmente percibidos. Cualquier déficit en la recaudación de derechos de aduana debe ser compensado con unas mayores contribuciones de renta nacional bruta (RNB) de los Estados miembros, soportadas en último término por los contribuyentes europeos.

Cómo afrontar la evasión de derechos de aduana: controles aduaneros e intercambio de información

Las mercancías importadas en la UE son objeto de controles aduaneros. Estos solo pueden garantizar el buen funcionamiento del mercado interior y la protección de los intereses financieros de la UE si se basan en normas comunes y si los Estados miembros los aplican de forma armonizada y normalizada.

Los controles aduaneros sobre las importaciones puede efectuarse:

1. antes de la llegada de las mercancías al territorio de la UE o en el lugar de descarga, en este caso se denominan controles previos al despacho aduanero;
2. cuando las mercancías son importadas, los denominados controles de despacho;
3. tras la importación de las mercancías, una vez despachados a libre práctica, denominados controles a posteriori. Pueden tratarse de controles basados en auditorías (inspecciones posteriores al despacho aduanero) o basados en operaciones (otros controles posteriores al despacho aduanero).

Dado que la UE no cuenta con marcos armonizados de control y de gestión de riesgos, la combinación y la prevalencia de cada una de estas tres formas de control difieren de un Estado miembro a otro. Unos controles menos eficaces en las fases previas al despacho aduanero y durante este significan que los riesgos residuales que afectan a la recaudación de los derechos de aduana deben mitigarse en la fase de controles a posteriori.

Las autoridades aduaneras necesitan intercambiar información con otros países sobre el comercio internacional para garantizar el cumplimiento de las disposiciones aduaneras y la percepción íntegra de los ingresos. Este intercambio de información se denomina asistencia mutua administrativa.

Puede tener lugar a escala de la Unión entre los Estados miembros o entre estos y la Comisión, o a nivel internacional con países no pertenecientes a la UE. El intercambio de información a escala de la UE tiene lugar en el marco del reglamento sobre asistencia mutua o del sistema de gestión de riesgos aduaneros si se trata de información relativa a riesgos.

Las autoridades aduaneras pueden también cooperar entre sí e intercambiar información y buenas prácticas a través de acciones conjuntas, seminarios, cursos de formación, grupos de proyecto, visitas de trabajo y operaciones transfronterizas financiadas por los programas de acción de la UE. El intercambio de información y la cooperación entre las autoridades aduaneras con el fin de proteger los intereses financieros de la UE es financiado a través de dos importantes programas de acción de la UE: Aduana 2013/2020 y Hércules II/III.

Aduana 2013 proporcionó casi 325 millones de euros durante los seis años de su aplicación a fin de «apoyar y complementar las medidas adoptadas por los Estados miembros para garantizar el funcionamiento efectivo del mercado interior en el ámbito aduanero»⁵. Aduana 2020 apoya el funcionamiento de la Unión Aduanera y su Reglamento establece varios objetivos específicos destinados a apoyar a las autoridades aduaneras en la protección de los intereses económicos y financieros de la UE y proporciona una financiación de casi 525 millones de euros para el período 2014-2020.

Hércules II era un programa de acción de la UE para la financiación de medidas de prevención y lucha contra el fraude, corrupción y cualquier otra actividad ilegal que afecte a los intereses financieros de la Unión, y proporcionó casi 100 millones de euros para financiar acciones de lucha contra el fraude entre 2007 y 2013. Fue sucedido por el programa Hércules III, con un presupuesto de 105 millones de euros para el período 2014-2020.

Las autoridades aduaneras intercambian información y cooperan con terceros países en el marco de acuerdos internacionales, tales como los acuerdos comerciales preferenciales (ACP), los acuerdos en materia de asistencia mutua (AAM), y disposiciones de cooperación administrativa (DCA).

Los ACP permiten a los socios conceder condiciones de favor en el contexto de sus intercambios comerciales, y pueden ser recíprocos o unilaterales. Los AAM proporcionan una base jurídica para solicitar información a países no pertenecientes a la UE, en particular con el fin de prevenir, investigar y combatir operaciones que incumplan la legislación aduanera.

La Oficina Europea de Lucha contra el Fraude (OLAF) de la Comisión Europea concluye DCA con autoridades de terceros países y servicios de investigación administrativa de organizaciones internacionales, con la finalidad de ofrecer directrices prácticas para la cooperación operativa de la OLAF con autoridades asociadas, en particular mediante la designación de un punto de contacto.

Alcance y enfoque de la fiscalización

En la fiscalización se examinó si la Comisión y los Estados miembros han concebido unos regímenes de importación sólidos para proteger los intereses financieros de la UE.

Los auditores del Tribunal visitaron a las autoridades aduaneras de cinco Estados miembros: España, Italia, Polonia, Rumanía y el Reino Unido. La selección de los Estados miembros se basó en los siguientes criterios de riesgo: i) el volumen de su contribución de recursos propios tradicionales al presupuesto de la UE; ii) la incidencia de la infravaloración en el Estado miembro; iii) la proporción de controles basados en auditorías en el total de controles a posteriori.

El período fiscalizado está comprendido entre 2007 y 2017. El Tribunal llevó a cabo su fiscalización en dos fases (véanse más detalles sobre el enfoque de auditoría en el anexo I y el anexo II):

1. Primera fase: trabajos preparatorios en la Comisión y en los Estados miembros, incluida una visita a los siguientes servicios de la Comisión: DG Fiscalidad y Unión Aduanera, DG Presupuestos, Centro Común de Investigación (CCI), así como a la Organización Mundial de Aduanas (OMA) a fin de recabar información y datos que pudieran ser útiles para el trabajo de auditoría sobre el terreno en los Estados miembros. Esto también permitió efectuar evaluaciones comparativas de la legislación y los regímenes aduaneros de la UE con las normas de la Organización Mundial de Aduanas (OMA)⁶. Para comprobar el buen funcionamiento de los controles aduaneros y los procedimientos de gestión de riesgos, antes de cada visita a un Estado miembro, se seleccionaron cuatro muestras de importaciones de riesgo y una muestra de las inspecciones llevadas a cabo por las autoridades aduaneras.
2. Segunda fase: trabajo de auditoría sobre el terreno tanto en la Comisión (DG Fiscalidad y Unión Aduanera, DG Presupuestos y la OLAF) como en los Estados miembros seleccionados, con especial atención a los sistemas y controles.

Observaciones

El sistema actual no prioriza la importancia de los derechos de aduana como fuente de financiación del presupuesto de la UE

El informe del Grupo de Alto Nivel sobre Recursos Propios⁷ destaca los recursos propios tradicionales como un índice de referencia de los auténticos ingresos de la UE. Sin embargo, la UE todavía no ha efectuado una estimación de la brecha fiscal de aduanas, existen circunstancias que disuaden a los Estados miembros de realizar controles, y la financiación de la UE de los programas de acción de aduanas no garantiza plenamente la sostenibilidad financiera de la Unión Aduanera o no siempre está vinculada a la protección de los intereses financieros de la UE.

La Comisión no ha efectuado una estimación de la brecha fiscal de aduanas

En 2013, el Parlamento Europeo pidió⁸ a la Comisión que recopilara «datos fiables sobre la brecha existente en los Estados miembros en materia de recaudación de aranceles y del IVA, e informara cada seis meses al Parlamento a este respecto». La Comisión no ha respondido a esta petición en lo que se refiere a la brecha fiscal de aduanas, mientras que financia periódicamente estudios sobre la magnitud del déficit recaudatorio del IVA. La Comisión publica una comparación anual entre las constataciones de recursos propios adicionales resultantes de sus actividades de inspección y el importe efectivamente recaudado, que no puede considerarse en modo alguno como el déficit fiscal de aduanas definido en el apartado 10.

La OLAF ha realizado un cálculo de las posibles pérdidas de derechos de aduana e IVA, debidas a la infravaloración de importaciones en el Reino Unido de productos textiles y calzado procedentes de China. Se calcula que las pérdidas potenciales de derechos aduaneros del período 2013-2016 se aproximan a 2 000 millones de euros. La OLAF está evaluando si existen pérdidas potenciales en otros Estados miembros, incluidos los otros cuatro seleccionados por el Tribunal.

Una estimación anual de la brecha fiscal de aduanas permitiría evaluar el rendimiento de la Unión Aduanera en cuanto a la protección de los intereses financieros de la UE, y ayudaría asimismo a la Comisión y a los Estados miembros a asignar de manera selectiva los recursos a donde sean más necesarios.

Existe un desincentivo para que los Estados miembros lleven a cabo controles aduaneros

Las autoridades aduaneras de los Estados miembros se encargan de la recaudación de los derechos de aduana: deben adoptar todas las medidas para garantizar que estos se transfieran debidamente al presupuesto de la UE y proteger los intereses financieros de la Unión⁹. Para ello, todos los años la Comisión inspecciona a las autoridades aduaneras de los Estados miembros.

La Comisión puede declarar la responsabilidad financiera de un Estado miembro en caso de errores administrativos¹⁰. Los Estados miembros que no realizan controles aduaneros pueden no estar expuestos a este riesgo, por ejemplo, cuando el Tribunal constató que en el Reino Unido los operadores insolventes son excluidos del universo de operadores objeto de un proyecto de control a posteriori. De hecho, un Estado miembro se quejó de que cuanto más se esfuerza por combatir el fraude, mayor es el riesgo de que la Comisión declare su responsabilidad financiera.

Si las autoridades aduaneras llevan a cabo un control a posteriori y detectan un pago insuficiente de los derechos de aduana, deben recuperar los derechos adeudados. Las autoridades aduaneras notifican al deudor el importe adeudado mediante un acta de inspección u otro tipo de liquidación complementaria. Las estadísticas de la Comisión muestran que, con la excepción de Polonia, los Estados miembros seleccionados han registrado un descenso del número de liquidaciones complementarias¹¹ (véase la ilustración 1).

Fuente: Base de datos OWNRES.

Debido a la ausencia de una estimación de la brecha fiscal de aduanas, no es posible evaluar si ello se debe a una tendencia a la baja en la eficacia de los controles a posteriori o a una reducción de esta brecha.

El déficit de financiación de los sistemas informáticos transeuropeos puede retrasar la aplicación del Código Aduanero de la Unión

La plena aplicación del Código Aduanero de la Unión (CAU) está indisolublemente ligado al desarrollo de sistemas informáticos de apoyo. El despliegue completo de todos los sistemas electrónicos exigidos por el CAU debe estar finalizado a más tardar el 31 de diciembre de 2020. Después de esa fecha, se impondrán las técnicas de tratamiento electrónico de datos y las aduanas de la UE avanzarán hacia un entorno sin soporte de papel.

Según la evaluación final del programa de acción Aduana 2013¹², la insuficiencia de las inversiones nacionales podría demorar el despliegue a escala europea de los sistemas aduaneros. Este programa financió las especificaciones de la UE de los sistemas informáticos transeuropeos y los Estados miembros soportaron los costes de compatibilizar los sistemas nacionales con las especificaciones de la UE.

La misma evaluación indica que, según los funcionarios de los Estados miembros, los costes para las administraciones nacionales son de un nivel similar a los soportados por la Comisión, y que la aplicación y la actualización de los sistemas europeos puede resultar especialmente onerosa para los Estados miembros si los sistemas nacionales son complejos y no están integrados. Sin embargo, algunos de los componentes de los sistemas de información europeos no están financiados por el programa Aduana 2020 y son sufragados por los Estados miembros¹³.

Las limitaciones presupuestarias nacionales pueden comprometer la correcta aplicación de los sistemas europeos y algunos Estados miembros notificaron una falta de presupuesto nacional en 2015. Además, los Estados miembros han confirmado el riesgo de retraso en sus respuestas a un cuestionario enviado por la Comisión en 2016.

Tal como ha señalado la Comisión, en 2015 siete Estados miembros recaudaron más del 80 % de los recursos propios tradicionales, y cuatro Estados miembros recaudaron casi el 60 % de dichos recursos¹⁴. Esto debe contrastarse con los importes de los gastos de recaudación retenidos, ya que, por ejemplo, un Estado miembro¹⁵ retiene más de mil millones de euros y en el otro extremo, otro Estado miembro¹⁶ retiene menos de 10 millones de euros. Sin embargo, existe un elemento de costes fijos en los sistemas aduaneros, por ejemplo en lo que se refiere a los sistemas informáticos¹⁷.

Según el informe del Grupo de Alto Nivel sobre Recursos Propios, los países en los que están situados los principales puertos de entrada (Bélgica y los Países Bajos) y, por lo tanto, en los que se recaudan significativos recursos propios tradicionales — a veces han aducido que su cuota de recursos propios tradicionales es demasiado elevada. En cambio, los países que contribuyen con menos recursos propios tradicionales soportan una carga relativamente más elevada en la financiación de los componentes de los sistemas de información europeos, que no son sufragados por el programa de acción Aduana 2020.

La financiación de las infraestructuras de aduanas de los Estados miembros en el marco del programa de acción Hércules no siempre está vinculada a la protección de los intereses financieros de la UE

El Tribunal examinó ejemplos de informes finales de ejecución facilitados por los beneficiarios de Hércules II y constató que no siempre existe un vínculo claro entre el resultado del equipo financiado y la protección de los intereses financieros de la UE. Por ejemplo, el programa ha financiado la incautación de hachís utilizando endoscopios y una minicámara simulada utilizada en la incautación de vehículos de alto valor, etc.

En su Dictamen n.º 3/2012¹⁸ el Tribunal señaló que «el equipo cofinanciado no se utiliza necesariamente de forma exclusiva para la protección de los intereses financieros de la UE, ya que también se usa para operaciones relacionadas con drogas, armas, fugas de prisión, trata de personas, evasión fiscal, fraude con tarjetas de crédito, falsificación de dinero y corrupción de las fuerzas y cuerpos de seguridad». Esto puede reducir la eficacia de las aduanas en la protección de los intereses financieros de la Unión Europea.

Las herramientas y los programas de la UE para el intercambio de información aduanera y para el aumento de la cooperación no han alcanzado su pleno potencial

El intercambio de información puede tener lugar a nivel de la Unión entre los Estados miembros o entre estos y la Comisión, o a nivel internacional con países no pertenecientes a la UE. El Tribunal ha constatado que la UE ha creado un sistema que permite efectuar dichos intercambios de información, pero no está plenamente explotado.

La UE ha creado canales de información prometedores entre los Estados miembros y entre estos y la Comisión, pero existen insuficiencias en su contenido y uso

Los Estados miembros no aprovechan plenamente las herramientas de intercambio de información en el marco del reglamento sobre asistencia mutua

Los Estados miembros pueden intercambiar información relativa a las infracciones de la normativa aduanera entre sí y con la Comisión utilizando las herramientas y bases de datos previstas en el reglamento sobre asistencia mutua¹⁹. Dichos intercambios se efectúan a través del Sistema seguro de Información contra el Fraude (AFIS), que es la herramienta de comunicación electrónica que ayuda a los Estados miembros a cumplir sus obligaciones de comunicación de irregularidades.

Sobre la base de la información enviada por los Estados miembros, la Comisión puede decidir la incoación de una investigación. Igualmente, puede decidir difundir alertas de fraude a los Estados miembros mediante comunicaciones de asistencia mutua.

El Tribunal constató que los Estados miembros no responden de manera uniforme a las peticiones formuladas por la OLAF en las comunicaciones de asistencia mutua enviadas a fin de combatir el fraude relativo a la infravaloración, la declaración inexacta del origen o la clasificación errónea. También ha observado casos en los que los Estados miembros no han dado respuesta a las peticiones de la OLAF.

Los Estados miembros pueden utilizar otros sistemas de información, como el Sistema de Información Aduanero (SIA) para prevenir, investigar y perseguir las infracciones aduaneras al facilitar los datos con mayor rapidez. No obstante, el Tribunal observó que, con excepción de Polonia, las demás autoridades aduaneras de los Estados miembros seleccionados rara vez utilizan este sistema²⁰ para intercambiar información sobre irregularidades o fraude con las autoridades competentes de otros Estados miembros.

Los Estados miembros se quejaron también del problema de la doble notificación en el Sistema de Información Aduanero y en el intercambio de información en un formulario electrónico de información sobre riesgos (RIF). Este escaso uso de la base de datos del SIA y su solapamiento reduce la eficacia de los intercambios de información.

Para evitar el solapamiento la Comisión ha creado el proyecto «Un decomiso, un informe». En 2016 invitó a los Estados miembros a responder a una encuesta, en la que la mayoría de ellos identificó las exigencias de información múltiples como un problema que resolver. Además, en el marco del programa de acción Aduana 2020, se ha creado un grupo de proyectos²¹ compuesto por representantes de los Estados miembros y de la Comisión para debatir las conclusiones iniciales de la encuesta y formular recomendaciones para solventar la situación.

El intercambio de información para combatir la infravaloración funciona bien

Para hacer frente al riesgo de infravaloración, la Comisión ha desarrollado un método de estimación de «precios justos»²², aplicando un procedimiento estadístico a los datos de COMEXT²³, a fin de obtener estimaciones fiables de los precios de las mercancías importadas²⁴. La OLAF difunde estas estimaciones entre las autoridades aduaneras de los Estados miembros.

Esta información sobre precios justos es una herramienta eficaz a efectos de gestión de riesgos, para ayudar a identificar posibles casos de infravaloración cuando existen también otros riesgos o indicadores de fraude, tales como operadores sospechosos que participan en la importación (operadores con antecedentes). También podría utilizarse como base para estimar la parte de la brecha fiscal de aduanas debida a la infravaloración.

El intercambio de información para combatir la declaración inexacta del origen ha mejorado recientemente

Los importadores también pueden reducir la deuda aduanera declarando un país de origen falso de las mercancías importadas. De este modo, obtienen el tipo de derecho de aduana reducido o nulo establecido en un acuerdo comercial preferencial (ACP) o evitar el pago de derechos antidumping (DAD) o compensatorios (DC)²⁵ establecido para el auténtico país de origen. A veces el origen real de las mercancías se falsea mediante un transbordo fraudulento en un país intermedio donde se almacenan temporalmente las mercancías y posteriormente se expiden a la UE con documentación falsa. El Tribunal ha detectado en Internet varios casos de empresas que ofrecen este «servicio» fraudulento de transbordo.

Para hacer frente a este tipo de fraude, la Comisión ha elaborado «ConTraffic» y los mensajes sobre el paradero de los contenedores (MPC), herramientas que facilitan a las autoridades aduaneras información sobre rutas de contenedores, así como servicios de evaluación de riesgos. El sistema envía automáticamente señales de fraude a los Estados miembros cuando detecta discrepancias entre el país de origen declarado por el importador y el itinerario del contenedor.

Según el CCI, en el período 2008-2015, a través de un proyecto piloto experimental dirigido por la OLAF y el CCI en colaboración con doce Estados miembros, se analizó el origen declarado de 5 millones de artículos de importación, utilizando el sistema ConTraffic, y se enviaron a los Estados miembros 1 187 señales de fraude por fraude potencial con respecto al origen, de un valor económico potencial de 19 millones de euros. Globalmente, en el 2 % de las mercancías analizadas se declaraba un país de origen y expedición que no coincidía con la ruta de los contenedores. Sobre la base del proyecto ConTraffic, la Comisión llegó a la conclusión²⁷ de que debieron de producirse en 2011, en los países de la EU-27, más de 1 500 casos de declaraciones de origen falsas que dieron lugar a unas pérdidas de ingresos para la Unión de un valor total de al menos 25 millones de euros y que probablemente superen 100 millones de euros.

No obstante, ConTraffic tiene sus limitaciones y no siempre puede determinar el auténtico origen de las mercancías.

Intercambio de información sobre riesgos: demasiada información es contraproducente

Las autoridades aduaneras están obligadas a intercambiar información no solo sobre riesgos observados, sino también sobre amenazas que plantean un riesgo elevado en otro punto de la Unión²⁸, a través de un RIF. Sin embargo, los representantes aduaneros con quienes se entrevistaron los auditores del Tribunal manifestaron su preocupación sobre los RIF recibidos de otros Estados miembros, ya que no siempre contienen un nivel suficiente de detalle para resultar útiles. También se mencionó el problema de la doble notificación en el Sistema común de gestión de riesgo en las aduanas y en el Sistema de Información Aduanero. Por otra parte, los Estados miembros y la OLAF no siempre proporcionan suficiente información de retorno.

Según la evaluación final del programa Aduana 2013²⁹, algunos Estados miembros presentaron numerosos RIF relativos a riesgos relativamente poco significativos y locales, lo que dio lugar a un exceso de información y a dificultades para identificar los riesgos clave.

La cooperación y el intercambio de información con los países no pertenecientes a la UE está mejorando

Si un Estado miembro tiene dudas razonables sobre la validez o la autenticidad de las pruebas del origen preferencial declarado, puede enviar una solicitud de cooperación administrativa al país beneficiario/socio de un acuerdo comercial preferencial para su confirmación. Pueden surgir dudas razonables cuando el modelo de sello utilizado en la prueba de origen o su autoridad de expedición difiere de los que figuran en la base de datos del sistema de gestión de sellos (SMS)³⁰ gestionada por la Comisión. La respuesta de las autoridades de los países no pertenecientes a la UE o, en determinadas circunstancias, la ausencia de respuesta, puede justificar la denegación del tratamiento arancelario preferencial³¹.

El Tribunal supervisó la aplicación por la Comisión de las recomendaciones n.º 5 a 13 formuladas por el Tribunal en su Informe Especial n.º 2/2014 «¿Se gestionan adecuadamente los acuerdos comerciales preferenciales?», y observó que la Comisión ha aplicado un plan de acción para controlar el funcionamiento de dichos acuerdos³² y ha establecido un método permanente de supervisión (cuestionarios, visitas, etc.).

No obstante, los Estados miembros han señalado problemas con países como India, Indonesia, Afganistán, Nepal y Bangladés sobre los retrasos en las respuestas y la insuficiente calidad de las respuestas a las solicitudes de cooperación administrativa. El Tribunal ya detectó problemas relativos a la India y Vietnam en la mencionada fiscalización³³.

Los acuerdos de asistencia mutua (AAM) o los protocolos de AM a acuerdos internacionales proporcionan un fundamento jurídico para solicitar información a países no pertenecientes a la UE y cumplen bien su función. No obstante, el Tribunal observó incidentes de cooperación insuficiente por parte de China: Los Estados miembros notificaron problemas para obtener respuestas a solicitudes enviadas a través de la asistencia mutua. Según la OLAF, hasta la fecha solo ha tenido respuesta un tercio de alrededor de 150 solicitudes de verificación enviadas a China tras la operación JCO Snake³⁴. El Reino Unido utiliza su propio agente de enlace de aduanas en el extranjero en China para obtener información sobre exportaciones al Reino Unido. La OLAF también cuenta con un agente de enlace de ultramar (OLO) en Pekín.

En el contexto del plan de acción sobre infravalor que acompañaba el acuerdo estratégico de cooperación administrativa, las autoridades chinas han adjuntado una cláusula de exención de responsabilidad en los documentos presentados a la UE, en la que se indica que estos no pueden utilizarse en un procedimiento administrativo. Las pruebas de los precios de los productos textiles y el calzado declarados a la exportación facilitarían a las autoridades aduaneras de los Estados miembros la recuperación de las pérdidas por infravaloración cuando los operadores impugnen las actas o las liquidaciones complementarias de importación ante un tribunal.

Basándose en sus necesidades operativas, la OLAF actualmente se encuentra en proceso de negociación de una serie de disposiciones de cooperación administrativa con autoridades asociadas en países no pertenecientes a la UE y organizaciones internacionales. Las disposiciones de cooperación administrativa entre la OLAF y las autoridades de investigación representan un importante instrumento adicional para la protección de los intereses financieros de la Unión Europea que complementa el marco jurídico existente.

Los programas de acción de la UE han impulsado el intercambio de conocimientos y la cooperación entre los Estados miembros, pero no han sido eficaces para garantizar que todas las administraciones aduaneras actúen como una sola

Los programas Aduana 2013/2020 y Hércules II/III proporcionan fondos para permitir a las autoridades aduaneras cooperar entre sí e intercambiar información y buenas prácticas a través de: i) sistemas de comunicación e intercambio de información, y ii) participación en acciones conjuntas como seminarios, formación, grupos de proyecto, visitas de trabajo y operaciones transfronterizas. El Tribunal constató que Aduana 2013 y Hércules II han fomentado de manera eficaz la puesta en común de conocimientos y la cooperación entre los Estados miembros.

No obstante, según el informe de la Comisión al Parlamento Europeo y al Consejo sobre la consecución de los objetivos del programa Hércules II³⁵, «si bien se han realizado esfuerzos para coordinar la planificación de los diferentes programas de la Unión, por ejemplo en el ámbito de las aduanas, podría hacerse más para mejorar la cooperación entre los servicios de la Comisión a fin de aprovechar las sinergias entre programas y evitar solapamientos entre los programas e iniciativas de la UE».

Aduana 2013 tiene como objetivo específico «mantener un sistema de medición del desempeño de las administraciones aduaneras de los Estados miembros a fin de mejorar su eficiencia y su eficacia»³⁶. Sin embargo, no se encontraron indicadores de desempeño para medir la consecución del objetivo de Aduana 2013 de que todas las administraciones aduaneras de los Estados miembros «actúen como si fueran una única administración», garantizando la realización de controles con resultados equivalentes en todos los puntos del territorio aduanero de la UE, o para medir la consecución del objetivo de «Aduana 2013» de protección de los intereses financieros de la UE. El Tribunal ha constatado que Aduana 2013 no ha alcanzado su objetivo de garantizar que todas las administraciones de aduanas actúen como si fueran una sola (véanse los apartados 89 a 110).

La conclusión de la evaluación final del programa Aduana 2013 sobre la protección de los intereses financieros de la UE se basaba en la información de retorno recibida de la mayoría de las administraciones. Esta era positiva sobre el sistema de gestión de riesgos aduaneros y las contribuciones de Surveillance2 a la gestión de riesgos. Sin embargo, el Tribunal observó insuficiencias que afectan a ambos sistemas de intercambio de información y que las administraciones de los Estados miembros no actúan como si fueran una sola.

Por lo que se refiere a las acciones conjuntas, el programa ha contribuido a la creación y el mantenimiento de redes. Según la evaluación final, existían pruebas claras de que el programa había contribuido significativamente a la difusión de información pertinente, de buenas prácticas y de métodos de trabajo y procedimientos entre Estados miembros de la UE, en particular en lo relativo a la elaboración de especificaciones nacionales para los sistemas informáticos y a su aplicación.

Con respecto a Aduana 2020, aunque la evaluación final del programa Aduana 2013 contenía la recomendación de «elaborar un marco de seguimiento global para supervisar el funcionamiento e identificar los problemas a tiempo», el Tribunal no ha encontrado ninguna prueba de que los Estados miembros utilicen indicadores de desempeño para medir el grado de convergencia entre ellos (es decir, que trabajen como uno solo).

Con arreglo al artículo 1, apartado 2, letra a), de la Decisión relativa a Hércules II³⁷, uno de los objetivos del programa era mejorar la cooperación transnacional e interdisciplinaria entre las autoridades de los Estados miembros, la Comisión y la OLAF. No obstante, en la evaluación final se concluye que el programa Hércules II reforzó principalmente la cooperación transnacional y multidisciplinar entre los Estados miembros³⁸. La formación sobre lucha contra el fraude, y la formación, seminarios y conferencias sobre cuestiones jurídicas fueron los principales impulsores para conseguir este objetivo.

No se dispone de información sobre el grado de consecución de los indicadores de impacto de Aduana 2020. Además, tampoco hay información de la consecución de los indicadores de realizaciones, resultados o impacto relativos a Hércules III, por lo que el Tribunal no puede efectuar ningún tipo de evaluación provisional sobre la eficacia de estos programas.

La UE ha avanzado hacia la aplicación uniforme de la legislación aduanera

Como Unión Aduanera, la UE necesita aplicar el arancel aduanero común y la legislación aduanera de la UE de manera uniforme, garantizando la protección de los intereses financieros de la UE y la igualdad de condiciones para las empresas que operan en el mercado interior.

El arancel es la denominación dada a una combinación de la nomenclatura (o la clasificación de las mercancías) y los tipos de derechos aplicables a cada clase de mercancías. Es común a todos los Estados miembros, pero los tipos de derechos dependen de la naturaleza de las mercancías importadas y su origen. Contiene toda la demás legislación de la UE que tiene una incidencia sobre el nivel de los derechos de aduana que deben pagarse por una determinada importación, como, por ejemplo, la política comercial común³⁹.

En general el TARIC garantiza la aplicación uniforme de las medidas arancelarias

TARIC, el arancel aduanero integrado de la UE, es una base de datos multilingüe en la que se integran todas las medidas relacionadas con el arancel aduanero común y la legislación comercial y agrícola. Contribuye a garantizar su aplicación uniforme en todos los Estados miembros y ofrece a los operadores económicos una visión clara de todas las medidas que se han de adoptar para importar en la UE o exportar productos procedentes de esta⁴⁰.

La Comisión supervisa si la base de datos TARIC está integrada en los sistemas de despacho de aduana de los Estados miembros, o vinculada a dichos sistemas, de dos maneras: i) mediante visitas de control a las autoridades aduaneras de los Estados miembros, y ii) mediante un control continuo de la calidad o la corrección (controles de credibilidad) de las declaraciones en aduana presentadas en los Estados miembros a través de la base de datos Surveillance 2.

El Tribunal constató que el Reino Unido no está utilizando la versión actual del TARIC, TARIC 3, porque TARIC 1 es la única versión que el sistema electrónico de despacho aduanero es capaz de aplicar en este país. Los datos de TARIC 3 se convierten y cargan en TARIC 1 manualmente. Además, en el sistema nacional TARIC del Reino Unido faltan algunas medidas de prohibición del TARIC. Por último, el Reino Unido utiliza diferentes códigos de régimen aduanero que los demás Estados miembros⁴¹.

Por otra parte, el Reino Unido no notifica a la Comisión por separado, para la base de datos Surveillance 2, los registros de declaraciones de importación inferiores a 1 000 euros⁴² en los regímenes simplificados porque aplica un umbral establecido para proporcionar a Eurostat estadísticas sobre el comercio exterior con países no pertenecientes a la UE. Por debajo de este umbral, las partidas de importación se agregan en un código de mercancía especial acordado con Eurostat para cumplir este aspecto de la legislación. En 2014 y 2015, el 88 % de las declaraciones de importación de artículos se presentaron utilizando regímenes simplificados en el Reino Unido.

Los operadores que importan en el Reino Unido se exponen a un elevado riesgo de aplicación desigual de la legislación de la UE, por las razones siguientes:

1. la actualización manual del TARIC en el sistema electrónico de despacho aduanero, que conlleva un riesgo de inexactitudes y de recaudación incompleta de los ingresos;
2. la ausencia de las medidas de restricción en el TARIC del Reino Unido, que implica riesgos de seguridad y protección;
3. la ausencia de controles de credibilidad aplicados a los registros de declaraciones de importación por debajo de 1 000 euros, lo que aumenta aún más el riesgo de aplicación errónea del TARIC;
4. la utilización de diferentes códigos de régimen aduanero de importación, que representa una carga para los operadores que actúan en distintos Estados miembros y un riesgo de aplicación errónea de las disposiciones aduaneras.

Además, la Comisión lleva a cabo actualizaciones del TARIC con efecto retroactivo, que pueden afectar a los intereses financieros de la UE. Sin embargo, dichas actualizaciones no se comunican sistemáticamente a la DG Presupuestos para que esta haga un seguimiento de su aplicación homogénea en los Estados miembros.

Las licencias y documentos de vigilancia son esenciales en la aplicación de las medidas de política comercial, como suspensiones arancelarias⁴³, contingentes arancelarios, contingentes, límites máximos arancelarios⁴⁴, y medidas de vigilancia⁴⁵. En la aplicación de estas medidas es fundamental hacer balance del volumen de mercancías importadas, que en algunos casos no puede superarse o, cuando se supera, se aplican tipos de gravamen estándar.

Las licencias y documentos de vigilancia se emiten para una cantidad fija de mercancías. A fin de garantizar que las mercancías no sean despachadas al mercado europeo sin estar cubiertas por un documento válido, en el momento del despacho deben imputarse en la licencia las cantidades correspondientes a cada importación y ser certificadas por la aduana⁴⁶.

En su Informe Especial n.º 1/2010 «¿Se controlan de manera eficaz los regímenes aduaneros simplificados aplicables a las importaciones?», el Tribunal recomendaba⁴⁷ que la Comisión debería «instar a todos los Estados miembros a informatizar la tramitación de los procedimientos simplificados, incluida la gestión electrónica (imputación electrónica en el momento del despacho de las mercancías) de las licencias y de documentos similares, y la utilización de perfiles de riesgo informatizados que abarquen los aspectos relativos a los recursos propios tradicionales y las cuestiones de política comercial común».

La aplicación de esta recomendación está prevista para finales de 2020, con el pleno despliegue de las disposiciones del CAU en materia de regímenes simplificados⁴⁸. Sin embargo, no abarcará la imputación electrónica de licencias y documentos similares en el momento del despacho de las mercancías en todos los Estados miembros. Las importaciones que no vayan acompañadas de un documento válido afectan negativamente a los intereses de los productores de la UE a los que debe proteger la medida de política comercial. Además, puede afectar a los intereses financieros de la UE en caso de suspensiones arancelarias, contingentes arancelarios, contingentes y límites máximos arancelarios.

La Comisión ha aplicado las recomendaciones del Tribunal de Cuentas sobre información arancelaria vinculante

Una información arancelaria vinculante (IAV) es una decisión oficial por escrito, con una validez de tres años, expedida por una autoridad aduanera que ofrece al demandante una evaluación de la clasificación de las mercancías en la nomenclatura arancelaria de la UE antes de una importación (o exportación). La IAV es vinculante para todas las autoridades aduaneras de la UE y para el titular de la decisión. Cuando el importador es titular de una IAV, ello deberá indicarse en la declaración en aduana de importación de mercancías incluidas en el ámbito de aplicación de la IAV. Esta ofrece seguridad a los operadores y contribuye a la aplicación homogénea de la legislación aduanera.

El Tribunal hizo un seguimiento de la aplicación por la Comisión de las recomendaciones formuladas en uno de sus anteriores informes especiales⁴⁹, y constató que, si bien se observan cambios en el ámbito de la informática⁵⁰, que estarán en funcionamiento a partir de octubre de 2017, todas las recomendaciones se han llevado a la práctica con la entrada en vigor del CAU y sus reglamentos de ejecución y delegados el 1 de mayo de 2016.

No obstante, las autoridades aduaneras de los Estados miembros seleccionados por el Tribunal no verifican en el momento del despacho aduanero si el titular de la IAV efectivamente utiliza esta para las importaciones de mercancías del tipo indicado en la IAV. Las declaraciones de importación, que declaran un código TARIC diferente, pero similar al indicado en la IAV, tampoco son marcadas por el sistema de gestión de riesgos para efectuar un control a posteriori. Así pues, un titular de una IAV que no esté satisfecho con la decisión de esta puede clasificar erróneamente las importaciones para eludir la decisión si los Estados miembros no verifican su aplicación, evitando el pago de los derechos más elevados precisados en la IAV.

Todavía no existen decisiones de valoración a escala de la UE

Una decisión de valoración a escala de la UE sería una decisión oficial por escrito emitida por una autoridad aduanera que facilita al solicitante una evaluación del tratamiento que debería aplicarse a un determinado elemento del valor en aduana, previamente a la importación, por un período de tiempo determinado. La decisión indicaría la manera de tratar, por ejemplo, el pago de una comisión, el canon abonado o aspectos de un acuerdo sobre los precios de transferencia a efectos de la valoración en aduana⁵¹.

Una decisión de valoración a escala de la UE proporcionaría seguridad jurídica y garantizaría la igualdad de condiciones para los operadores que actúen en varios Estados miembros. El Tribunal recomendó⁵² a la Comisión que tomara las medidas legislativas y administrativas adecuadas para superar «la ausencia de disposiciones legislativas comunitarias que permitan establecer decisiones sobre valor en aduana a escala comunitaria».

El CAU⁵³ facultó a la Comisión a ampliar mediante un reglamento delegado el ámbito de aplicación de decisiones relativas a informaciones vinculantes también para cubrir «otros elementos que fundamenten la aplicación de derechos de importación o de exportación y otras medidas respecto del comercio de mercancías», incluyendo por lo tanto cuestiones relativas al valor en aduana. Sin embargo, hasta la fecha la Comisión todavía no ha ejercido dicha facultad.

La Comisión todavía no ha aplicado la recomendación del Tribunal. Después de diecisiete años, aún no es posible emitir decisiones de valoración a escala de la UE.

Los Estados miembros no aplican un enfoque homogéneo al control aduanero de las importaciones, lo que puede dar lugar a insuficiencias en el pago de los derechos de aduana

Uno de los objetivos de Aduana 2013 era que las autoridades aduaneras de los Estados miembros actuaran «como si fueran uno». Cuando los Estados miembros no aplican un enfoque uniforme a los controles aduaneros, los defraudadores pueden elegir el eslabón más débil de la cadena para llevar a cabo sus importaciones fraudulentas.

El Tribunal constató que no existe una aplicación armonizada y normalizada de los controles aduaneros por parte de los Estados miembros, a fin de garantizar un nivel de control aduanero equivalente en toda la Unión, que no dé lugar a comportamientos anticompetitivos en los diferentes puntos de entrada y salida de la Unión.

La falta de un enfoque uniforme de los controles aduaneros de infravalor distorsiona la elección del Estado miembro de importación

Los Estados miembros afrontan el reto de combatir el fraude por infravaloración. Se deben priorizar los controles de despacho en estos casos de fraude potencial porque los importadores pueden posteriormente declararse insolventes o desaparecer. Cuando existan dudas fundadas sobre si el valor declarado representa el valor de transacción de las operaciones, las autoridades aduaneras podrán solicitar, cuando lleven a cabo controles de despacho, información adicional y la presentación de documentación complementaria. Pueden existir dudas razonables, en particular, cuando el valor declarado es inferior a un umbral de riesgo de valor definido.

A efectos de gestión de riesgos, el valor del umbral de riesgo puede determinarse sobre la base de precios justos (véase el apartado 48). En determinados casos, los importadores presentan pruebas justificativas (facturas, contratos de ventas, extractos bancarios) que coinciden con los escasos valores (falsos) declarados. Todos los datos coinciden en los documentos presentados a la aduana y la infravaloración resulta difícil de detectar. En tales casos, pueden existir otros pagos, ya sean en efectivo o a través de terceras partes, de la diferencia entre el precio declarado (infravalorado) y el precio real. La ilustración 2 muestra un ejemplo de infravaloración con un anticipo en efectivo.

Fuente: TCE sobre la base de un ejemplo de la OMA.

El régimen aduanero 42 es el régimen que utiliza un importador para obtener una exención del IVA cuando las mercancías importadas van a ser transportadas a otro Estado miembro. En este caso el IVA se adeuda en el país de destino⁵⁴. Cuando la importación se efectúe en virtud del régimen aduanero 42, deberá solicitarse información adicional sobre el valor real de transacción a las autoridades aduaneras del Estado miembro de destino mediante asistencia mutua porque en estos casos el destinatario final de las mercancías podría efectuar un pago a, por ejemplo, el proveedor chino, mucho más elevado que el valor en factura mostrado por el agente de aduanas a las autoridades aduaneras del Estado miembro de importación. No obstante, este procedimiento puede requerir mucho tiempo o no resultar satisfactorio porque el adquirente declarado puede no ser el destinatario final de la mercancía o ser un operador «trucha»⁵⁵.

En caso de persistir dudas, pueden tomarse muestras de las mercancías importadas y solicitarse una garantía⁵⁶ para cubrir las pérdidas de derechos potenciales. La Comisión ha facilitado a los Estados miembros directrices claras sobre cómo hacer frente a la infravaloración durante la aplicación del ámbito prioritario de control «descuento» a la infravaloración de productos textiles y calzado procedentes de países asiáticos. No obstante, siguen existiendo dificultades prácticas.

El Tribunal seleccionó en cada uno de los Estados miembros visitados una muestra de 30 importaciones de productos textiles y calzado procedentes de Asia potencialmente infravaloradas efectuadas en 2015, a fin de comprobar si las solicitudes recogidas en las comunicaciones de AM de la OLAF sobre cuestiones de infravaloración habían sido atendidas. El Tribunal constató que los Estados miembros habían atendido las comunicaciones pertinentes de AM de maneras diversas y que las solicitudes de la OLAF no se habían satisfecho en todos los casos. Asimismo, constató que todos los elementos de la muestra estaban significativamente infravalorados. En algunos casos, los precios del algodón transformado declarado a la importación eran incluso inferiores al precio del algodón bruto. Las ilustraciones 3 y 4 muestran una comparación entre los valores próximos al umbral de riesgo del algodón transformado, los del algodón bruto, y los precios declarados a la importación en las muestras del Reino Unido y Polonia.

Fuente: TCE, a partir de datos de la base de datos THESEUS(https://theseus.jrc.ec.europa.eu) y de http://www.finanzen.net/rohstoffe/baumwollpreis/euro/historisch.

Fuente: TCE, a partir de datos de la base de datos Theseus (https://theseus.jrc.ec.europa.eu) y de http://www.finanzen.net/rohstoffe/baumwollpreis/euro/historisch.

El Tribunal también constató que los Estados miembros que efectúan menos controles de despacho aduanero atraen más importaciones. Esto es especialmente patente en el caso de los controles relacionados con la infravaloración de textiles y calzado procedentes de China, en que los Estados miembros que no llevan a cabo controles de despacho de aduana atraen el tráfico de otros Estados miembros.

El Reino Unido no aplica los umbrales de riesgo descritos en el apartado 92 ni solicita en el momento del despacho de aduana una garantía para el despacho de mercancías con un valor en aduana potencialmente infravalorado a fin de cubrir la pérdida potencial de derechos. Sin embargo, la OLAF solicitó a todos los Estados miembros que tomaran todas las medidas preventivas necesarias para proteger los intereses financieros de la UE y que retuvieran derechos en depósito de envíos sospechosos a fin de evitar futuras pérdidas de derechos de aduana.

El Tribunal observó que en el Reino Unido, el hecho de que no se solicitara una garantía sobre mercancías potencialmente infravaloradas ha dado lugar a desviaciones del tráfico: importaciones de mercancías de procedentes de China significativamente infravaloradas procedentes de otros Estados miembros que, tras ser despachadas en virtud del régimen aduanero 42 en el Reino Unido, son transportadas de nuevo a la Europa continental, por ejemplo, productos textiles o calzado procedentes de China expedidos al amparo de un procedimiento de tránsito externo desde Hamburgo a Dover, donde se despachan a libre práctica en virtud del régimen aduanero 42 sin controles de despacho y, a continuación, vuelven a ser transportados, por ejemplo, a Polonia o Eslovaquia. La ilustración 5 muestra un ejemplo de esta elección elusiva del lugar de importación utilizando el régimen aduanero 42:

Fuente: TCE.

La Operación Octupus fue llevada a cabo en 2016 por la aduana francesa con la cooperación de la OLAF. Se centró en importaciones efectuadas en virtud del régimen aduanero 42. Esta acción de cooperación administrativa señaló que el fraude por infravaloración se producía principalmente en el Reino Unido y que se veía agravado por el hecho de que no se abonaba el IVA en los Estados miembros de destino. Los valores declarados basados en facturas falsas estaban infravalorados entre cinco y diez veces, con un impacto significativo en los derechos de aduana y otros impuestos recaudados⁵⁷.

Por lo que respecta al impacto de la utilización fraudulenta del régimen aduanero 42 en las pérdidas de IVA y de derechos de aduana, según el apartado 83 del Informe Especial del Tribunal n.º 24/2015⁵⁸, «En el Reino Unido observamos dos casos de importaciones efectuadas en virtud del régimen aduanero 42 y declaradas por debajo de su valor, que ya habían sido identificadas por la administración tributaria y aduanera del Reino Unido (HMRC) como resultado de la operación aduanera conjunta de la OLAF. La HRMC estimó el impacto en la recaudación del IVA en el Reino Unido en 0,5 millones de libras esterlinas y en otros Estados miembros, en 10,6 millones de libras esterlinas. En cuanto a la recaudación aduanera, el impacto estimado en el Reino Unido es de 81 millones de libras esterlinas. La estimación de estos impactos por la HMRC se ha basado en la totalidad de los artículos importados por los dos operadores identificados en la muestra en un período de tres años».

La ilustración 6 muestra los datos de Eurostat del período 2007-2016 en los cinco Estados miembros seleccionados por el Tribunal. Los Estados miembros que aplicaron controles de despacho exhaustivos de infravaloración de textiles y calzado procedentes de China consiguieron aumentar el precio de importación medio declarado, pero sufrieron un descenso en el volumen de importaciones. El aumento del volumen de importaciones en el Reino Unido fue de 358 000 toneladas, mientras que el descenso global en los otros cuatro Estados miembros fue de 264 000 toneladas.

Fuente: Eurostat.

Esta constatación queda corroborada por las estimaciones de pérdidas potenciales de derechos debidas a la infravaloración de productos textiles y calzado efectuadas por la OLAF con respecto al período 2013-2016.

Según la OLAF⁵⁹, el Reino Unido debería haber puesto a disposición un importe adicional estimado de 1 987,4 millones de euros (brutos), o 1 573,6 millones de euros (netos), de recursos propios tradicionales, que en el período 2013 a 2016. La cuantificación de la posible pérdida (en términos netos, descontados los gastos de recaudación) en comparación con el total de recursos propios tradicionales efectivamente puestos a disposición por los Estados miembros durante el mismo período se recoge en la ilustración 7.

Fuente: Informe anual de actividad de 2016 de la DG Presupuestos.

Estos datos corroboran las observaciones del Tribunal de su Informe especial n.º 23/2016 de que «las diferencias en las prácticas de control aduanero entre los Estados miembros pueden hacer más atractivo un puerto para las empresas navieras mundiales que otros»⁶⁰.

Los Estados miembros aplican distintos enfoques para combatir los fraudes de origen y clasificación

La OLAF puede difundir alertas de fraude a los Estados miembros a través de comunicaciones de asistencia mutua, que contienen solicitudes a las autoridades aduaneras de los Estados miembros para salvaguardar los intereses financieros de la UE.

El Tribunal constató que los cinco Estados miembros seleccionados aplican enfoques diferentes con respecto al seguimiento de las comunicaciones de asistencia mutua de la OLAF 2015/15 sobre clasificación errónea, y 2014/21-2015/18 sobre descripción errónea del origen. Los operadores poco honrados pueden aprovechar cualquier enfoque diferente en los controles aduaneros a fin de eludir el pago de derechos de aduana.

El Tribunal constató asimismo que el seguimiento de las comunicaciones de asistencia mutua es más fácil en aquellos Estados miembros en los que es obligatoria la indicación del expedidor en la declaración en aduana (DUA) de importación.

Los Estados miembros aplican distintos enfoques con respecto a los regímenes sancionadores

La aplicación de la legislación aduanera en la UE es una obligación en los Estados miembros⁶¹, que pueden utilizar una diversidad de sanciones civiles, administrativas o penales para disuadir de las infracciones. Esto puede distorsionar la competencia en el mercado interior entre los operadores legítimos mientras que los defraudadores pueden beneficiarse de estas diferencias y perjudicar los intereses financieros de la UE.

El Tribunal constató que en Polonia, Bélgica y Francia las infracciones aduaneras se consideran de carácter penal, y dan lugar de manera sistemática a procedimientos penales. En Polonia no existen ni sanciones administrativas ni civiles por las infracciones aduaneras.

La Comisión presentó una propuesta de Directiva por la que se establece un marco jurídico de la Unión sobre infracciones y sanciones aduaneras⁶², que actualmente está siendo examinada por el Consejo y el Parlamento Europeo. La propuesta de Directiva es el resultado de un estudio⁶³ sobre los marcos jurídicos de los Estados miembros sobre infracciones y sanciones aduaneras.

Existen lagunas en el control aduanero de las importaciones

La gestión de riesgos por las autoridades aduaneras de los Estados miembros incluye la identificación, la evaluación, el análisis y la mitigación de los distintos tipos y niveles de riesgos asociados al comercio internacional de mercancías.

La gestión de los riesgos aduaneros de la UE funciona con arreglo al principio de «evaluación anticipada, control donde sea necesario». En función de los riesgos implicados, estos pueden abordarse antes de la carga de las mercancías en el país exportador, antes de su llegada al territorio de la UE o en el lugar de descarga, en el momento de la importación, o después de que las mercancías hayan sido despachadas a libre práctica⁶⁴.

Las importaciones pueden realizarse utilizando regímenes normales o simplificados. La importación de mercancías mediante regímenes simplificados facilita el comercio al aumentar la rapidez del despacho de las mercancías. La Comisión elabora cada año un informe sobre el desempeño de la unión aduanera (CUP), que presenta un resumen de la frecuencia y la eficacia de los distintos tipos de controles aduaneros llevados a cabo.

Los Estados miembros no llevan a cabo controles previos a la llegada de las mercancías para proteger los intereses financieros de la UE

En la fase previa a la llegada, las autoridades aduaneras pueden obtener información por anticipado sobre las llegadas inminentes de cargamento a través de manifiestos de carga marítimos y otras fuentes. En la UE, los transportistas o sus representantes autorizados pueden presentar por vía electrónica declaraciones sumarias de entrada (ENS) en el primer puerto o aeropuerto de entrada en el territorio aduanero de la Unión en un plazo preestablecido anterior a la llegada de las mercancías. Los equipos de análisis de riesgos aduaneros pueden analizar estos datos y efectuar selecciones específicas preliminares. Sin embargo, en esta fase la información disponible es limitada para permitir controles detallados con fines fiscales, por ejemplo con respecto a la valoración o clasificación de las mercancías importadas⁶⁵.

Las autoridades aduaneras de los cinco Estados miembros seleccionados adujeron que no podían llevar a cabo controles previos de declaraciones sumarias de entrada a efectos fiscales debido a la falta de datos pertinentes. Sin embargo los operadores sospechosos (con antecedentes) pueden desencadenar controles previos a la llegada, que son pertinentes a efectos fiscales si la declaración sumaria de entrada recoge datos sobre el expedidor y el destinatario. Aunque este suele ser el caso, estos datos pueden faltar⁶⁶.

Los Estados miembros no siempre llevan a cabo los controles sugeridos por sus sistemas de gestión de riesgos

Los controles de despacho sugeridos por el sistema de gestión de riesgos pueden ser físicos, documentales, o consistir en la toma de una muestra de mercancías para su ulterior análisis, incluidos los análisis de laboratorio.

El Tribunal constató que en los Estados miembros visitados por el Tribunal, excepto en el Reino Unido, un funcionario aduanero puede ignorar una medida de control sugerida por un filtro de riesgos sin aprobación o confirmación jerárquica, lo que representa una brecha en el sistema de control interno que socava la eficacia del sistema de gestión de riesgos aduaneros.

En el Reino Unido, los controles físicos y documentales se aplican únicamente a los regímenes normales de importación, que representan el 12 % de las declaraciones de importación. El Tribunal constató que el 99,77 % de las importaciones declaradas bajo regímenes normales en 2015 se despachó en una hora, y que en los controles documentales para combatir los errores en la descripción del origen en el momento del despacho no se verifican los originales de las pruebas de origen ni se coteja con la base de datos ConTraffic por si existen discrepancias. Esta situación pone en cuestión la eficacia de los controles de despacho en el Reino Unido. El 88 % restante de las declaraciones de importación fueron presentadas mediante regímenes simplificados y no estaban sujetas a controles de despacho.

El nivel de controles a posteriori no compensa la reducción de los controles de despacho en los regímenes simplificados

Los operadores autorizados para utilizar regímenes aduaneros simplificados a la importación se benefician de un proceso acelerado de despacho aduanero. Las aduanas confían en la exactitud de sus declaraciones de importación y llevan a cabo menos controles previos al levante, lo cual debería compensarse con auditorías previas a la autorización y a posteriori⁶⁷. En 2015, cerca de cuatro quintas partes de todas las importaciones de la UE se efectuaron mediante regímenes simplificados, de los cuales el 0,2 % fue objeto de controles de despacho de aduana.

Sin embargo, el Tribunal constató que ni en España ni en el Reino Unido se efectúan controles de despacho en el marco de los regímenes simplificados. Este problema es especialmente grave en el caso del Reino Unido, ya que la gran mayoría de las declaraciones de importación se presentan mediante estos regímenes.

Un operador económico autorizado (OEA) es un operador fiable que se beneficia de menos controles físicos y documentales en el momento del despacho. El estatuto de OEA es concedido por las aduanas siempre que el operador cumpla determinados requisitos⁶⁸.

Una de las simplificaciones previstas en el CAU permite la presentación de una declaración de importación por medio de una inscripción en los registros del titular de la autorización. En este caso, el operador está obligado a notificar la presentación de las mercancías en aduana, pero en dicha notificación no se incluye ningún dato relacionado con el origen, la clasificación arancelaria y el valor de las mercancías⁶⁹, lo que permitiría a las autoridades aduaneras llevar a cabo un análisis de riesgos significativo con fines fiscales. Además, las autoridades aduaneras pueden dispensar al operador económico autorizado de la obligación de presentar las mercancías en la aduana⁷⁰

El Tribunal halló casos de OEA que actúan en el sector de la mensajería que abusan de las franquicias aduaneras para envíos de escaso valor, y otros casos en que los OEA no cumplían las condiciones para serlo en el momento de la fiscalización, o que presentaron importaciones infravaloradas de productos textiles y calzado procedentes de China bien como declarantes o como representantes.

El Tribunal constató que Italia no lleva a cabo inspecciones posteriores al despacho aduanero, tal y como se define en la Guía de la auditoría aduanera, ni siquiera con respecto a los OEA. En el Reino Unido, el Tribunal examinó diez expedientes de inspecciones a posteriori relativas a OEA, pero ninguno era realmente una inspección a posteriori, sino una evaluación o supervisión del cumplimiento continuo de los requisitos para tales operadores.

Por último, en julio de 2016 la Comisión señaló que seis Estados miembros⁷¹, que representaban alrededor del 20 % de todos los derechos de aduanas recaudados en la UE⁷², bien no habían efectuado inspecciones posteriores al despacho aduanero, bien no habían facilitado información sobre las mismas. Las inspecciones a posteriori tienen por objeto hacer frente a riesgos residuales después del despacho de aduana y otros controles a posteriori, pero cuando no se efectúan, los riesgos persisten.

Los controles posteriores al despacho aduanero rara vez incluyen importaciones en otros Estados miembros

Cuando un importador con sede en un Estado miembro (Estado miembro 2) realiza una operación de importación en otro Estado miembro (Estado miembro 1), los controles aduaneros debe llevarse a cabo por este último⁷³.

El Tribunal constató que las autoridades aduaneras del Estado miembro 1 no se dirigen a las autoridades aduaneras del Estado miembro 2 para solicitar los registros contables, cuentas bancarias, etc., del operador situado en su territorio, y que las autoridades aduaneras del Estado miembro 2 no son conscientes de las importaciones efectuadas puesto que las autoridades del Estado miembro 1 no tienen la obligación de notificarlas.

Ello se ve agravado por el hecho de que la información incluida en la actual base de datos de las importaciones en los Estados miembros, «Surveillance2», resulta de utilidad limitada para las inspecciones a posteriori, puesto que no incluye el nombre del importador o del declarante. El pleno despliegue⁷⁴ de una base de datos denominada «Surveillance3», que incluye esta y otra información pertinente, no se espera hasta el 1 de octubre de 2018.

El Tribunal constató que esta situación es aplicable en particular al régimen aduanero 42. En el marco de este régimen, el importador con sede en el Estado miembro 2 podrá designar a un representante en el Estado miembro 1 para que lleve a cabo allí la importación, lo que dificulta la ejecución del control a posteriori.

Según la OLAF, alrededor del 57 % de todas las presuntas importaciones de productos textiles y calzado infravaloradas procedentes de China se despachan según el régimen aduanero 42, aunque solo el 16 % de las importaciones son despachadas con arreglo a dicho régimen.

La Comisión también ha comprobado, con ocasión de una inspección efectuada en Eslovaquia en diciembre de 2016, que el principal riesgo de infravaloración se detectó en importaciones cubiertas por el régimen aduanero 42 cuando el importador generalmente se encuentra situado en otro Estado miembro, lo que hace más difícil combatir este fenómeno a través de controles a posteriori.

La falta de controles de la franquicia arancelaria en envíos de poco valor está dando lugar a insuficiencias en el pago de derechos de aduana

La legislación aduanera prevé una exención o franquicia arancelaria para los envíos de escaso valor. Las mercancías cuyo valor no supere un determinado umbral están exentas de derechos de aduana y otros impuestos. Esto se debe a que la escasa recaudación potencial de ingresos procedentes de envíos de escaso valor no compensa los costes administrativos y empresariales necesarios para garantizar el cumplimiento de las normas aduaneras.

La rápida expansión del comercio electrónico ha alterado este panorama. Como reconoce la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE)⁷⁵, en el momento en que se introdujeron la mayoría de las actuales franquicias arancelarias a la importación de envíos de escaso valor, no existía la compra por Internet, y el nivel de las importaciones que se beneficiaban de la ayuda era relativamente reducido.

Las entregas de empresa a consumidor (B2C) de bienes adquiridos procedentes de terceros países cuentan con una exención para envíos de escaso valor del IVA (y derechos de aduana) cuando su valor no supere el umbral de 10 o 22 euros. Además del IVA, cuando el valor de las mercancías sea superior a 150 euros, deben gravarse derechos de aduana. Un regalo enviado de un particular a otro particular (P2P) está exento de derechos de aduana y de IVA cuando su valor no exceda de 45 euros. Cuando su valor sea superior a 45 euros pero no exceda de 700 euros, excluido el IVA, puede aplicarse un derecho de aduana a tanto alzado del 2,5 %. Todas estas exenciones se aplican también a productos adquiridos en línea procedentes de países no pertenecientes a la UE.

El Tribunal constató que los sistemas electrónicos de despacho de aduanas de los Estados miembros seleccionados aceptaban: i) las importaciones por las que se solicitaba una franquicia arancelaria para mercancías de escaso valor aun cuando su valor declarado⁷⁶ fuera superior a 150 euros, y ii) las importaciones de envíos comerciales declarados como regalos.

Asimismo observó que incluso los operadores de mensajería titulares de una autorización de AEO abusaron de las franquicias arancelarias en importaciones efectuadas después de la entrada en vigor de los Reglamentos Delegado y de Ejecución del CAU⁷⁷ el 1 de mayo de 2016. Este hecho es especialmente grave, ya que los OEA están obligados a tener controles internos que permitan prevenir y detectar las transacciones ilegales o irregulares⁷⁸.

Las pruebas recabadas por el Reino Unido sobre el comercio electrónico indican una infravaloración masiva de bienes importados de Extremo Oriente y, cada vez más, de los Estados Unidos de América, en una proporción de entre 10 a 100 veces inferior a la valoración correcta.

Según la aduana de Bélgica, las mercancías adquiridas a través de determinados sitios web ajenos a la UE se declaran sistemáticamente como mercancías de un valor inferior a 22 euros, aunque el consumidor haya pagado un precio superior⁷⁹.

Por último, según un estudio de Copenhagen Economics⁸⁰, solo se gravan derechos de importación al 47 % de los envíos postales imponibles, y esta percepción incompleta de derechos de importación se traduce directamente en una pérdida de derechos aduaneros de la UE de aproximadamente 250 millones de euros.

Así pues, las pérdidas de derechos aduaneros se producen de dos maneras: i) por infravaloración de las mercancías, de modo que estas son erróneamente declaradas como admisibles para la franquicia arancelaria para envíos de escaso valor; y ii) mediante la aplicación de la franquicia a mercancías no admisibles, es decir, mercancías declaradas con un valor superior a 150 euros y aceptadas por el sistema de despacho aduanero porque existe una laguna en el mismo, o a envíos comerciales (B2C) declarados como regalos (P2P) porque no son controlados por la aduana.

En el caso de operadores de mensajería titulares de una autorización OEA, esto es tanto más posible porque se benefician de menos controles físicos y documentales, que suponen menos controles en el punto de importación, y pueden tenerse en cuenta también para controles posteriores al despacho aduanero⁸¹.

Conclusiones y recomendaciones

La fiscalización planteó la pregunta de si los regímenes de importación de la UE protegen sus intereses financieros. El Tribunal constató insuficiencias graves que indican que existen deficiencias en el marco jurídico, así como una aplicación poco eficaz de los controles aduaneros realizados por los Estados miembros sobre las importaciones, que perjudican a los intereses financieros de la UE.

La ausencia de una estimación de la brecha fiscal de aduanas afecta negativamente a la evaluación del rendimiento de la unión aduanera en términos de protección de los intereses financieros de la UE e impide una asignación eficiente de recursos a ámbitos como la infravaloración, o a los Estados miembros donde se han detectado el mayor potencial de pérdidas (véanse los apartados 26 a 28).

Recomendación 1:

A fin de responder a la petición del Parlamento, la Comisión debería desarrollar una metodología y elaborar estimaciones periódicas de la brecha fiscal de aduanas a partir de 2019 y tener en cuenta sus resultados para la asignar recursos y fijar objetivos operativos;

Fecha máxima de aplicación: 2019.

Los Estados miembros no están suficientemente incentivados desde el punto de vista financiero para realizar controles aduaneros y mejorar la recaudación de derechos de aduana para el presupuesto de la UE: Los Estados miembros que efectúan controles aduaneros pero no obtienen resultados satisfactorios en sus acciones recaudatorias pueden sufrir consecuencias financieras, mientras que existe el efecto contraproducente de que los Estados miembros que no los realizan no sufren consecuencias negativas. Además, un Estado miembro se quejó de que cuanto más se esfuerza por combatir el fraude, mayor es el riesgo de que la Comisión declare su responsabilidad financiera (véanse los apartados 29 a 32).

Aunque se proporciona financiación a través de programas de acción de la UE, esta no siempre está vinculada a la protección de los intereses financieros de la UE. Los Estados miembros no siempre facilitan los recursos financieros necesarios para la aplicación de componentes ajenos a la Unión de los sistemas de información europeos que no están financiados por los programas de acción, lo que da lugar a un posible retraso en la aplicación del CAU. Algunos Estados miembros en los que están situados los principales puertos de entrada de mercancías reconocen que su porcentaje de retención de recursos propios tradicionales es demasiado elevado (véanse los apartados 33 a 40).

Recomendación 2:

La Comisión debería tener en cuenta todas las opciones posibles para reforzar el apoyo a los servicios aduaneros nacionales en su importante papel en la UE en el contexto del nuevo marco financiero plurianual (MFP), incluyendo una revisión del porcentaje apropiado de gastos de recaudación;

Fecha máxima de aplicación: comienzo del próximo MFP.

Recomendación 3:

La Comisión debería proponer en el próximo marco financiero plurianual que los futuros programas de acción de la UE, que apoyan la unión aduanera, se utilicen para contribuir a la sostenibilidad financiera de los sistemas de información aduanera europea;

Fecha máxima de aplicación: comienzo del próximo MFP.

El intercambio de información y la cooperación en asuntos de aduanas funciona sin problemas, pero la fiscalización puso de manifiesto que siguen existiendo insuficiencias en las herramientas de intercambio de información, tanto desde el punto de vista de su contenido como de su utilización (véanse los apartados 41 a 69).

Recomendación 4:

La Comisión debería:

1. proponer modificaciones a la legislación aduanera en 2018 a fin de hacer obligatoria la indicación del expedidor en la declaración en aduana de importación (DUA);
2. ser más precisa en las solicitudes enviadas en las comunicaciones de asistencia mutua para garantizar su aplicación homogénea por los Estados miembros;

Fecha máxima de aplicación: Inmediatamente.

Recomendación 5:

La Comisión debería designar en 2018 un agente de enlace exterior de la OLAF en terceros países donde tiene lugar la mayoría de los transbordos fraudulentos en zonas francas.

Por lo que se refiere a la aplicación uniforme de la legislación aduanera de la UE, el arancel integrado de la Unión Europea (TARIC) se aplica de manera homogénea en cuatro de los cinco Estados miembros fiscalizados. Sin embargo, existen cambios retroactivos en el TARIC que tienen incidencia financiera y deben ser cuidadosamente aplicados por los Estados miembros. Estos no comprueban correctamente si las decisiones sobre información arancelaria vinculante (IAV) emitidas son utilizadas efectivamente por los titulares en el momento de la importación. Aunque el CAU dio competencias a la Comisión para permitir la emisión de decisiones de valoración a escala de la UE, la Comisión no lo ha hecho (véanse los apartados 70 a 88).

Recomendación 6:

La Comisión debería:

1. supervisar de cerca los controles del cumplimiento de las decisiones sobre IAV por los Estados miembros para 2020;
2. permitir la emisión de decisiones de valoración a escala de la UE sin más demora, como recomendó el Tribunal en su Informe especial n.º 23/2000.

Los Estados miembros aplican enfoques diferentes en el contexto de los controles aduaneros para afrontar la infravaloración, la declaración inexacta del origen y la clasificación errónea e imponer sanciones. Para las autoridades aduaneras constituye un reto alcanzar un equilibrio entre la necesidad de facilitar el comercio con unos regímenes de importación más rápidos y sin fisuras y la necesidad de llevar a cabo controles aduaneros. Unos controles aduaneros gravosos pueden influir en la elección por los comerciantes de la aduana de importación y los puertos o aeropuertos con menos controles aduaneros atraen más tráfico. El Tribunal halló casos de elección elusiva del lugar de importación, es decir, los operadores eligen importar las mercancías infravaloradas en los Estados miembros que ejercen menos controles (véanse los apartados 89 a 110)

Recomendación 7:

La Comisión debería proponer cambios legislativos que le permitieran imponer correcciones financieras a partir de 2021 a los Estados miembros que no afrontan los riesgos adecuadamente y que posiblemente fomenten la elección elusiva del lugar de importación.

Debido a la falta de datos suficientes, los Estados miembros no llevan a cabo análisis de riesgos por razones fiscales en la fase previa a la llegada de las mercancías o en el momento de la notificación por los operadores de la llegada de las mercancías a sus locales. Por otra parte, en los cinco Estados miembros fiscalizados, los funcionarios de aduanas pueden ignorar los controles sugeridos por el sistema nacional de gestión de riesgos, sin necesidad de una aprobación jerárquica. Por lo que se refiere a los regímenes simplificados, los Estados miembros no compensan el menor nivel de controles en el momento del despacho aduanero con más controles a posteriori. Además, si un comerciante importa en un Estado miembro distinto de aquel en que tiene su base, tales importaciones rara vez se someten a controles ex post. Los Estados miembros encuentran dificultades para garantizar la conformidad de los operadores con las franquicias aduaneras para envíos de escaso valor, lo que ha dado lugar a pérdidas para los presupuestos nacionales y de la UE. El Tribunal detectó operadores económicos autorizados en el sector de la mensajería que abusaban de estas franquicias (véanse los apartados 111 a 114).

Recomendación 8:

En 2018 la Comisión debería:

1. proponer medidas legislativas para hacer obligatorio el suministro de elementos de datos adicionales que permitan la realización de análisis de riesgos en la fase previa a la llegada de las mercancías y sobre la notificación por parte de los operadores de la llegada de las mercancías a sus locales;
2. mejorar la base de datos Surveillance para identificar al destinatario de las mercancías cuando se utiliza el régimen aduanero 42;
3. investigar el abuso de las franquicias para envíos de mercancías de escaso valor en el comercio electrónico de mercancías con países no pertenecientes a la UE.

Recomendación 9:

Los Estados miembros deberían, inmediatamente:

1. condicionar las dispensas de controles sugeridos por un filtro de riesgos en particular a la aprobación jerárquica previa o inmediata;
2. introducir controles en sus sistemas electrónicos de despacho aduanero para bloquear la aceptación de las declaraciones de importación que soliciten franquicias arancelarias para envíos de mercancías de escaso valor cuyo valor intrínseco declarado supere la cuantía de 150 euros o en el caso de envíos comerciales (B2C) declarados como regalos (P2P);
3. verificar ex post el cumplimiento por los operadores de la franquicia arancelaria para envíos de escaso valor, incluidos los OEA;
4. elaborar planes de investigación para combatir el abuso de estas franquicias en el comercio electrónico de mercancías con países no pertenecientes a la UE.

El presente informe ha sido aprobado por la Sala IV, presidida por Baudilio TOMÉ MUGURUZA, Miembro del Tribunal de Cuentas, en Luxemburgo en su reunión del día 7 de noviembre de 2017.

Por el Tribunal de Cuentas Europeo

Klaus-Heiner Lehne
Presidente

Glosario

Ámbitos prioritarios de control: Parte del marco común de gestión de riesgos que abarca regímenes aduaneros particulares, tipos de mercancías, rutas de tráfico, modos de transporte u operadores económicos sujetos a niveles más elevados de análisis de riesgos y controles aduaneros durante un período determinado.

Asistencia mutua: Cualquier acción de una administración de aduanas en nombre propio o en colaboración con otra administración de aduanas para la aplicación adecuada de la legislación aduanera y para la prevención, investigación y represión de delitos aduaneros.

Autoridades aduaneras: Administraciones aduaneras de los Estados miembros y cualquier otra autoridad responsable de la aplicación de la legislación aduanera.

1. se obtengan enteramente en el territorio aduanero de la Unión y no incorporen ninguna mercancía importada de países o territorios situados fuera del territorio aduanero de aquella;
2. se introduzcan en el territorio aduanero de la Unión procedentes de países o territorios situados fuera de dicho territorio y se despachen a libre práctica;
3. se obtengan o produzcan en el territorio aduanero de la Unión solo con las mercancías a las que se refiere la letra b) o con mercancías que respondan a los criterios indicados en las letras a) y b).

Control documental: Verificación de la exactitud, integridad y validez de la información incluida en la declaración en aduana (p. ej. descripción de la mercancía, valor o cantidad) o en otros documentos (p. ej. licencias de importación o certificados de origen).

Control físico: Examen de la mercancía, incluido el recuento detallado y la extracción de muestras para comprobar si se ajustan a la declaración en aduana que acompaña a la mercancía.

Controles aduaneros: Actos específicos realizados por las autoridades aduaneras a fin de garantizar la conformidad con la normativa aduanera y otra normativa que regule la entrada, salida, tránsito, entrega y uso final de las mercancías que circulen entre el territorio aduanero de la Unión y países o territorios no pertenecientes a esta, así como la presencia y la circulación en el territorio aduanero de la Unión de mercancías no pertenecientes a la Unión y de mercancías incluidas en el régimen de destinos especiales.

Decisión: Todo acto de las autoridades aduaneras relativo a la legislación aduanera, mediante el que se pronuncien sobre un caso concreto y que conlleve efectos jurídicos para el interesado.

Declaración en aduana: Acto por el que una persona expresa, en la forma y el modo establecidos, la voluntad de incluir las mercancías en un determinado régimen aduanero, con mención, en su caso, de las disposiciones particulares que deban aplicarse.

Declaración sumaria de entrada: El acto por el que una persona informa a las autoridades aduaneras, en la forma y el modo establecidos, y dentro de un plazo concreto, de que determinadas mercancías van a entrar en el territorio aduanero de la Unión.

Derecho de importación: Derechos de aduana que deben pagarse por la importación de mercancías.

Despacho de aduana: Formalidades aduaneras que se han de efectuar a fin de que el solicitante pueda disponer de las mercancías.

Elección elusiva del lugar de importación: El acto de elegir el lugar de importación con menos controles, a fin de pagar menos derechos de aduana ilegalmente.

Estado miembro de importación: Estado Miembro en el que se importan físicamente a la UE las mercancías y son despachadas a libre práctica.

Estatuto aduanero: Estatuto de una mercancía como mercancía de la Unión o como mercancía no perteneciente a la Unión.

Gestión de riesgos: La detección sistemática de los riesgos, también mediante controles aleatorios, y la aplicación de todas las medidas que sean necesarias para reducir la exposición a ellos.

Inspecciones posteriores al despacho aduanero: Control de los operadores a través del examen de sus cuentas, registros y sistemas a fin de garantizar el respeto de la normativa aduanera y de evaluar los riesgos ligados a su actividad.

Legislación aduanera: El cuerpo legal integrado por: el código y las disposiciones para completarlo o para su ejecución adoptadas a nivel de la Unión o a nivel nacional, el arancel aduanero común, la legislación relativa al establecimiento de un régimen de la Unión de franquicias aduaneras y los acuerdos internacionales que contengan disposiciones aduaneras aplicables en la Unión.

Levante de una mercancía: El acto por el que las autoridades aduaneras pongan las mercancías a disposición de los fines concretos del régimen aduanero en el que se hayan incluido.

Mercancías no pertenecientes a la Unión: Mercancías que no sean de la Unión o que hayan perdido su estatuto aduanero de mercancías de la Unión.

Mercancías pertenecientes a la Unión: Mercancías comprendidas en alguna de las siguientes categorías:

Otros controles a posteriori: Verificaciones de la exactitud, integridad y validez de la información incluida en declaraciones en aduana (p. ej. descripción de la mercancía, valor o cantidad) o en otros documentos (p. ej. licencias de importación o certificados de origen) realizadas después de la importación de las mercancías.

Perfil de riesgo: Combinación de criterios de riesgo y ámbitos de control (por ejemplo, tipo de mercancías, país de origen) que indica la existencia de riesgo y da lugar a una propuesta de aplicar una medida de control.

Presentación de las mercancías en aduana: Notificación a las autoridades aduaneras de la llegada de las mercancías a la aduana o a cualquier otro lugar designado o aprobado por las autoridades aduaneras.

Régimen aduanero 42: Sistema que utiliza un importador para obtener una exención del IVA cuando las mercancías importadas van a ser transportadas a otro Estado miembro. El IVA se grava en el Estado Miembro de destino de las mercancías.

Régimen aduanero: Cualquiera de los regímenes en los que puedan incluirse las mercancías con arreglo al código, a saber: despacho a libre práctica, regímenes especiales, o exportación.

Régimen de importación: Aplicación del régimen aduanero de «despacho a libre práctica» tras el cual las mercancías pueden ser vendidas o consumidas en el mercado de la Unión.

Riesgo aduanero: La probabilidad ponderada por el impacto de que se produzca un hecho, en relación con la entrada, salida, tránsito, circulación o destino especial de las mercancías que circulen entre el territorio aduanero de la Unión y otros países o territorios situados fuera de aquél, o con la presencia en el territorio aduanero de la Unión de mercancías no pertenecientes a la Unión, que impida la correcta aplicación de disposiciones de la Unión o nacionales, comprometa los intereses financieros de la Unión y de sus Estados miembros, constituya una amenaza para la seguridad y protección de la Unión y de sus residentes, para la salud pública, la sanidad animal o la fitosanidad, para el medio ambiente o para los consumidores.

Unión aduanera: Régimen comercial preferente en virtud del cual los socios comerciales se conceden recíprocamente acceso preferencial a sus productos y servicios para facilitar el comercio entre sí. Da lugar a la supresión recíproca de aranceles y contingentes en los territorios constitutivos, a la discriminación del comercio de quienes no sean miembros, y al establecimiento de un arancel aduanero común entre ellos.

Abreviaciones

AAM: Acuerdos de asistencia mutua

ACP: Acuerdo comercial preferencial

AFIS: Sistema de información contra el fraude

AM: Asistencia mutua

B2C: Business to Consumer (de empresa a consumidor)

CA: Cooperación administrativa

CAU: Código aduanero de la Unión

CCI: Centro Común de Investigación

CRMS: Sistema común de gestión de riesgo en las aduanas

CSM: Mensaje sobre el paradero de los contenedores

CUP: Desempeño de la Unión Aduanera

DAD: Derechos antidumping

DC: Derechos compensatorios

DCA: Disposiciones de cooperación administrativa

DG Fiscalidad y Unión Aduanera: Dirección General de Fiscalidad y Unión Aduanera

DG Presupuestos Dirección General de Presupuestos

DSE: Declaración sumaria de entrada

DUA: Documento único administrativo.

HMRC: Administración tributaria y aduanera británica

IAV Información arancelaria vinculante

IVA: Impuesto sobre el valor añadido

OCDE: Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico

OEA: Operador económico autorizado

OLAF: Oficina Europea de Lucha contra el Fraude

OMA: Organización Mundial de Aduanas

P2P: Private to private (de particular a particular)

PE: Parlamento Europeo

RA 42: Régimen aduanero 42

RD CAU: Reglamento Delegado del Código Aduanero de la Unión

RE CAU: Reglamento de ejecución del Código Aduanero de la Unión

RIF: Formulario electrónico de información sobre riesgos

RNB: Renta nacional bruta

RPT: Recursos propios tradicionales

SIA: Sistema de Información Aduanero

SMS: Sistema de gestión de sellos

TARIC: Arancel aduanero integrado de la Comunidad

UE: Unión Europea

Equipo auditor

En los informes especiales del TCE se exponen los resultados de sus auditorías de las políticas y programas de la UE o de cuestiones de gestión relativas a ámbitos presupuestarios específicos. El TCE selecciona y concibe estas tareas de auditoría con el fin de que tengan el máximo impacto teniendo en cuenta los riesgos relativos al rendimiento o a la conformidad, el nivel de ingresos y de gastos correspondiente, las futuras modificaciones, y el interés político y público.

El presente informe ha sido aprobado por la Sala IV (presidida por Baudilio Tomé Muguruza, Miembro del TCE), especializada en los ámbitos de regulación de mercados y economía competitiva. La fiscalización fue dirigida por Pietro Russo, Miembro del TCE, y fue asistido en la elaboración del informe por Chiara Cipriani, jefa de gabinete, Benjamin Jakob, agregado de gabinete, Paul Stafford, gerente principal, y Carlos Soler, jefe de tarea. El equipo auditor estuvo formado por Dan Danielescu, Maria Echanove, Josef Edelmann, Benny Fransen y Francois Gautier.

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