Procedimientos aplicados por la Comisión para el control de las concentraciones y la defensa de la competencia en la UE: es necesario mejorar la supervisión del mercado

Resumen

El Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea salvaguarda la competencia leal de las empresas del mercado interior de la UE en beneficio de los consumidores. Para ello, la Comisión disfruta de importantes facultades investigadoras y decisorias en virtud de las cuales puede prohibir acuerdos entre empresas contrarios a la competencia o adoptar medidas contra las empresas que abusen de su posición en el mercado interior («procedimientos de defensa de la competencia»). Asimismo, la Comisión examina el impacto de las grandes concentraciones de empresas en la competencia en el mercado único («control de las concentraciones»).

Tanto la Comisión como las autoridades nacionales de defensa de la competencia (ANC) de los Estados miembros de la UE pueden aplicar directamente las normas sobre competencia de la UE en los asuntos sobre defensa de la competencia que afecten al comercio entre Estados miembros. La Comisión ha establecido criterios para el reparto de asuntos entre los Estados miembros y la Comisión.

Esta es nuestra primera auditoría sobre la función ejecutiva de la Comisión en los ámbitos de concentración de empresas y defensa de la competencia. Durante los últimos diez años, la aplicación de las normas de competencia de la UE ha experimentado cambios significativos en relación con las dinámicas del mercado, y ha centrado el interés y el debate públicos. En nuestra auditoría examinamos si la Comisión, a través de su Dirección General de Competencia, aplicó correctamente las normas sobre competencia de la UE en sus procedimientos de control de las concentraciones y defensa de la competencia. Para ello examinamos la capacidad de detección e investigación de la Comisión, y cómo ejerció sus facultades de ejecución en los procedimientos de control de las concentraciones y la defensa de la competencia. También analizamos la manera en que la Comisión cooperó con las ANC, informó sobre los resultados de sus medidas de ejecución y cómo recibió las respuestas. En nuestro informe se destacan cuestiones que pueden afectar a la actuación satisfactoria de la Comisión ahora y en el futuro.

Constatamos que, en general, la Comisión hizo buen uso de sus competencias para garantizar el cumplimiento en los procedimientos de control de las concentraciones y defensa de la competencia, y respondió a los problemas de competencia en sus decisiones. No obstante, son necesarias mejoras en una serie de ámbitos.

Con objeto de no depender únicamente de las denuncias recibidas, la Comisión actuó por propia iniciativa para identificar los problemas que puedan afectar al mercado interior. Sin embargo, no invirtió suficientes recursos en la supervisión de los mercados. Los incentivos establecidos para fomentar las autodeclaraciones de los asuntos funcionaron, pero las cifras han disminuido desde 2015. Al dar prioridad a determinados asuntos, la Comisión asignó recursos a las investigaciones correspondientes, pero este enfoque no se basaba en una ponderación clara de los criterios que garantizara la selección de los asuntos con el riesgo más alto.

El control de las concentraciones absorbió una parte sustancial de los recursos disponibles. Si bien la Comisión aplicó un procedimiento simplificado con éxito, todavía debe racionalizar aún más las medidas. También constatamos que los umbrales basados en el volumen de negocios que se utilizaron para determinar si una operación podría afectar a la competencia en el mercado interior no garantizan que la Comisión revise todas las operaciones significativas.

Las decisiones de la Comisión en materia de defensa de la competencia respondieron a los problemas de competencia, pero las investigaciones fueron por lo general largas. Dado que la aplicación de las normas de defensa de la competencia solo se produce tras la aparición de un problema de competencia, la duración de los procedimientos puede afectar negativamente a la eficacia de las decisiones. La Comisión tomó medidas para acelerar sus procedimientos de defensa de la competencia, pero también se enfrentó a investigaciones complejas. Así fue especialmente en el caso de los nuevos mercados digitales, que requerían la adaptación de supuestos tradicionales sobre la competencia efectiva y la evaluación de la eficacia de los instrumentos jurídicos existentes de intervención. La Comisión tampoco ha actualizado todavía sus directrices y comunicaciones para mejorar la seguridad jurídica de las empresas que operan en estos mercados y apoyar a las ANC en su proceso decisorio.

Para lograr la aplicación eficaz de las normas se necesitan multas disuasorias. El nivel de las multas impuestas por la Comisión por infringir las normas sobre competencia está entre los más altos del mundo. Sin embargo, el impacto de las multas elevadas varía en función del tamaño de las empresas en cuestión, de la probabilidad de que se detecten infracciones, y de la duración de las investigaciones de la Comisión. Hasta la fecha, la Comisión no ha evaluado el efecto disuasorio de sus multas.

Las ANC toman la mayoría de las decisiones en los asuntos sujetos a las normas de defensa de la competencia de la UE. Las ANC y la Comisión cooperaban eficazmente en el marco de la Red Europea de Competencia, salvo en la supervisión del mercado y en las prioridades de aplicación, que no se habían coordinado estrechamente. No se utilizó de manera óptima el mecanismo destinado al reparto eficiente de los asuntos sobre defensa de la competencia entre la Comisión y las ANC.

La Comisión solo definió los objetivos que debían alcanzarse en términos muy generales, lo cual, sumado a la falta de datos adecuados para supervisar los resultados, dificultó la evaluación del rendimiento de las medidas de ejecución. Aunque las evaluaciones ex post de la eficacia de sus actividades podían contribuir a la mejora de los procesos decisorios y de la asignación de los recursos, la Comisión no las llevó a cabo periódicamente. Los informes de la Comisión sobre los resultados de sus medidas de ejecución siguen centrándose en las actividades, y no en el impacto, y en la actualidad no se dispone de una evaluación independiente periódica del rendimiento de las autoridades de competencia de la Unión.

Formulamos una serie de recomendaciones destinadas a fortalecer la capacidad de la Comisión para:

• aumentar la probabilidad de detectar infracciones;
• lograr una mayor eficacia en la aplicación de las normas de competencia;
• aprovechar mejor el potencial de la Red Europea de Competencia;
• mejorar la elaboración de informes de rendimiento.

Introducción

Normas sobre competencia en la UE

El Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (TFUE) prohíbe determinadas prácticas que son incompatibles con el mercado interior¹. Entre estas prácticas se encuentra cualquier tipo de colusión entre empresas que tenga por efecto u objeto restringir o falsear la competencia transfronteriza dentro del mercado interior. El ejemplo más claro de este tipo de conductas ilegales son las colusiones entre competidores en forma de acuerdos secretos consistentes en la fijación de precios o cuotas de mercado por los que las empresas, con lo que aumentan sus beneficios de forma injustificada en perjuicio de los consumidores. Se podrá permitir la cooperación si se desarrolla con el objetivo de mejorar la producción o la distribución de los productos o de fomentar el progreso técnico o económico. Siempre y cuando los usuarios reciban una participación equitativa en el beneficio resultante, y que el impacto en la competencia sea proporcional y no se elimine².

El TFUE también prohíbe el abuso, por parte de una o más empresas, de una posición dominante en el mercado con la finalidad de eliminar o reducir la competencia³. Entre los ejemplos de este tipo de prácticas cabe destacar:

• exigir a los compradores que adquieran un producto específico solo a través de la empresa dominante (compra exclusiva);
• fijar precios a un nivel deficitario (precios predatorios);
• imponer condiciones no equitativas para evitar la entrada de competidores en el mercado (exclusión del mercado);
• cobrar precios no equitativos (excesivos) a los compradores;
• limitar la producción o el desarrollo técnico, reduciendo así las posibilidades de elección de los consumidores.

Función de la Comisión como responsable de garantizar la aplicación de las normas sobre competencia

En virtud de los Tratados, la UE dispone de competencia exclusiva para el establecimiento de las normas sobre competencia necesarias para el funcionamiento del mercado interior. La Comisión es responsable de la aplicación uniforme de dichas normas. Esto es esencial para lograr un correcto funcionamiento del mercado interior de la Unión, dado que la Comisión corrige las imperfecciones en el funcionamiento de los mercados y toma medidas cuando las empresas incumplen las normas⁴.

La independencia de las autoridades de competencia es un requisito previo para lograr una aplicación eficaz. En otras palabras, una autoridad de competencia debe decidir qué asuntos investigar y aplicar, independientemente de los agentes económicos y los Gobiernos y sus prioridades políticas. La independencia implica, asimismo, que las autoridades de competencia necesitan disponer de recursos suficientes (tanto humanos como técnicos) para aplicar eficazmente las normas.

La legislación de la UE⁵ otorga a la Comisión una serie de importantes competencias investigadoras y decisorias, como la inspección de empresas, la prohibición de cárteles u otras conductas contrarias a la competencia, o la imposición de sanciones pecuniarias a las empresas que infrinjan las normas sobre competencia de la UE. Este tipo de investigaciones se conocen comúnmente como «procedimientos de defensa de la competencia». Las decisiones de la Comisión que prohíban una práctica contraria a la competencia específica son legalmente vinculantes para las empresas en cuestión, pero además crean un precedente para los asuntos análogos. En virtud del TFUE, el Reglamento 1/2003 y la jurisprudencia de los tribunales de la UE, la Comisión dispone de la facultad para:

• definir los objetivos y los conceptos económicos subyacentes de la «competencia efectiva»;
• decidir cómo utilizar sus competencias de investigación y llevar a cabo sus investigaciones;
• establecer las medidas correctoras necesarias para frenar las prácticas contrarias a la competencia o las concentraciones problemáticas.

La Comisión busca proteger una estructura de competencia eficaz de los mercados para mejorar el bienestar de los consumidores y contribuir a lograr un mercado interior de la UE integrado⁶. No existe una definición universalmente aceptada de bienestar de los consumidores, pero, dicho de forma simple, significa que la Comisión analiza desde un punto de vista económico cómo funciona la competencia en los mercados de la Unión en beneficio de los consumidores, en cuanto a precio, calidad y elección de bienes o servicios e innovación.

La Comisión también es responsable de supervisar la reestructuración industrial cuando puede tener un impacto contrario a la competencia sobre el mercado interior: por ejemplo, en el caso de dos empresas independientes que se fusionan o establecen una entidad económica conjunta autónoma (denominada «empresa en participación con plenas funciones»). Estas consolidaciones, que constituyen una característica habitual de una economía de mercado, pueden fomentar la distribución eficaz de bienes de producción, pero también pueden tener un efecto nocivo sobre la competencia. En ese caso, podrá ser necesaria una intervención de la Comisión para proteger el funcionamiento del mercado interior, lo que se conoce como «control de las concentraciones de la UE»⁷.

El control de las concentraciones se desarrolla antes de la aplicación de la operación y dentro de plazos ajustados (sistema de control ex ante), pero la Comisión solamente tiene derecho a incoar un procedimiento de defensa de la competencia cuando se sospecha que una empresa ha infringido las normas sobre competencia (sistema de control ex post). En los últimos diez años, la Comisión ha examinado una media de trescientas notificaciones de concentraciones y unos doscientos asuntos sobre defensa de la competencia.

Dentro de la Comisión, la responsabilidad relativa a todas las decisiones sobre asuntos de competencia y a las cuestiones políticas (como propuestas legislativas, comunicaciones y directrices) recae colectivamente sobre Colegio de Comisarios. El Colegio ha delegado en el miembro de la Comisión responsable de la competencia los poderes de adoptar unilateralmente determinados tipos de decisiones de menor importancia que no plantean problemas políticos concretos. La comisaria de Competencia supervisa la Dirección General de Competencia (DG Competencia), que revisa las notificaciones de concentraciones, realiza investigaciones en materia de defensa de la competencia y de concentraciones y, en cooperación con otros departamentos de la Comisión, prepara decisiones y documentos políticos, entre ellos propuestas legislativas, para su adopción por la Comisión.

Función de las autoridades de los Estados miembros en los procedimientos de defensa de la competencia

Tanto la Comisión como las autoridades nacionales de competencia (ANC) de los Estados miembros de la UE están facultadas para aplicar las normas de competencia de la UE en los asuntos sobre defensa de la competencia que afecten al comercio entre Estados miembros (véase el recuadro 1)⁸.

Si bien este enfoque descentralizado de «aplicación paralela» ha ampliado considerablemente el ámbito de aplicación de las normas de defensa de la competencia de la UE, la Comisión es responsable en última instancia de garantizar que las autoridades nacionales de competencia aplican las normas de manera uniforme¹⁰. La Comisión también está facultada para adoptar decisiones aplicables a todo el territorio del Espacio Económico Europeo (los Estados miembros de la Unión, Islandia, Liechtenstein y Noruega)¹¹.

La aplicación paralela de las normas de defensa de la competencia de la UE exige una estrecha cooperación entre la Comisión y las ANC. A tal fin, la Comisión y las NCA han establecido la Red Europea de Competencia (REC)¹², mecanismo a través del cual i) deciden qué autoridad de competencia investigará un asunto determinado e ii) intercambian información sobre las medidas de investigación y las decisiones de ejecución que prevén adoptar. La REC también prevé un comité consultivo, compuesto por representantes de las ANC, al que la Comisión debe consultar antes de adoptar decisiones finales en materia de competencia.

Los tribunales nacionales desempeñan una función complementaria en la aplicación al encargarse de los litigios entre partes privadas sobre cuestiones relacionadas con las normas de defensa de la competencia de la UE. Las decisiones de los tribunales nacionales no pueden anular una decisión de la Comisión¹³.

Las ANC disponen de una amplia facultad de apreciación para decidir si investigan o no una infracción, y para determinar las sanciones que se impondrán. En sus decisiones, que tienen carácter vinculante en el territorio del Estado miembro, deben respetar los principios establecidos por las propias decisiones de la Comisión o por un tribunal. Las comunicaciones y las directrices de la Comisión sobre la aplicación de asuntos sobre defensa de la competencia no son vinculantes para las ANC, pero influyen en sus decisiones. Los tribunales nacionales pueden solicitar dictámenes a la Comisión sobre la interpretación de las normas relativas a la competencia de la UE, además de presentar solicitudes de procedimientos prejudiciales al Tribunal de Justicia de la UE. Una vez que la Comisión inicia su propia investigación, las autoridades nacionales de competencia quedan eximidas de cualquier intervención en el asunto en cuestión.

La ilustración 1 muestra la aplicación paralela de las normas de defensa de la competencia de la UE.

Fuente: Tribunal de Cuentas Europeo.

Control de las concentraciones nacionales y de la UE

La Comisión es responsable de investigar las concentraciones de empresas cuando el volumen de negocios de las empresas implicadas en la concentración supera un umbral establecido en la legislación de la UE¹⁴. Por debajo de este umbral, los Estados miembros pueden ser responsables de la evaluación de las concentraciones de conformidad con su legislación nacional. Los asuntos pueden transferirse entre la Comisión y los Estados miembros dentro del sistema de remisión, lo que permite una cierta flexibilidad: por ejemplo, en determinadas condiciones, la Comisión puede reasignar un asunto a un Estado miembro o viceversa (véase la ilustración 2).

Fuente: Tribunal de Cuentas Europeo.

Si la Comisión comprueba que una concentración propuesta provocaría el entorpecimiento de una competencia efectiva, puede prohibir la concentración o autorizarla siempre y cuando se apliquen los compromisos vinculantes propuestos por las partes implicadas que tengan como objetivo prevenir los problemas de competencia en los mercados de referencia.

Cuando una concentración esté dentro del ámbito de competencias de una ANC, esta decide de forma autónoma si la aprueba o no solamente de conformidad con la legislación nacional. Sin embargo, en seis Estados miembros, los Gobiernos nacionales, representados normalmente por sus ministros de Economía, pueden anular de forma excepcional una decisión de prohibir una concentración o modificar los compromisos en aras del interés público, por ejemplo, cuando consideren que la necesidad de conservar empleos o de desarrollar industrias nacionales específicas compensa los efectos contrarios a la competencia en los mercados de referencia¹⁵.

Alcance y enfoque de la auditoría

Durante los últimos diez años, la cifra de operaciones de concentración relevantes ha crecido en torno a un 40 % en la UE, y la irrupción de nuevos mercados digitales ha planteado dificultades significativas para la aplicación de las normas sobre competencia. Hasta ahora no habíamos realizado ningún informe sobre las medidas de la Comisión relativas a los procedimientos de control de las concentraciones y de defensa de la competencia. Con la presente auditoría hemos tratado de esclarecer cómo aplica la Comisión estas medidas, además de destacar los problemas que pueden afectar a su aplicación satisfactoria ahora y en el futuro.

Planteamos la pregunta de si la Comisión aplicaba correctamente las normas sobre competencia de la UE en los procedimientos de control de las concentraciones y de defensa de la competencia. Más concretamente, evaluamos si la Comisión:

1. disponía de una capacidad de detección e investigación apropiada;
2. hizo buen uso de sus competencias para garantizar el cumplimiento en los procedimientos de control de las concentraciones y de defensa de la competencia;
3. cooperó de manera eficaz con las ANC;
4. estableció un marco para informar sobre los resultados de sus medidas de ejecución y recibir comentarios.

A efectos de la auditoría, examinamos la documentación disponible en la Comisión y entrevistamos a miembros del personal de la Comisión. En relación con el control de las concentraciones, auditamos los archivos de trece propuestas de concentraciones notificadas a la Comisión de conformidad con el Reglamento de concentraciones entre 2010 y 2017. En cuanto a la defensa de la competencia, auditamos una muestra de 37 asuntos que la Comisión había empezado a investigar durante el mismo período, y revisamos asimismo informes y otra documentación de las actividades correspondientes a 2018 y 2019. Sobre la base de una muestra de 38 asuntos, revisamos el análisis de las notificaciones de las ANC por la Comisión de conformidad con el artículo 11 del Reglamento n.º 1/2003, es decir, asuntos en los que la ANC había informado formalmente a la Comisión sobre la apertura de una investigación nacional de defensa de la competencia o enviado un proyecto de decisión de ejecución. La selección de todos los asuntos se basó en criterios de riesgo.

Asimismo, a fin de recabar información y debido a las grandes diferencias en sus características institucionales, visitamos las ANC de Bulgaria, Francia, Países Bajos y Polonia. Organizamos asimismo reuniones con representantes de la Organización de Cooperación y Desarrollo Económicos (OCDE).

En esta auditoría no examinamos cómo aplica la Comisión las normas sobre ayudas estatales, pues este constituye otro ámbito de supervisión por la Comisión sobre la competencia¹⁶. Son muchos los factores que pueden afectar a la eficacia de la competencia en la UE o en los Estados miembros, entre otros, la legislación sobre patentes, la legislación fiscal nacional, los reglamentos sectoriales (por ejemplo, sobre el transporte de pasajeros o las telecomunicaciones), las normas específicas para la protección de los consumidores, o la política comercial que afecta a países terceros. Estos factores van más allá de la función específica de la Comisión como responsable de la aplicación de las normas de competencia en virtud del Reglamento n.º 1/2003 y el Reglamento de concentraciones, por lo que no se incluyeron en el alcance de la auditoría.

Observaciones

Limitaciones de las capacidades de la Comisión con respecto a la supervisión del mercado, la detección y la investigación

La Comisión recibe una gran cantidad de información más o menos formal de participantes en el mercado y ANC sobre posibles problemas de competencia o posibles infracciones de las normas de defensa de la competencia. En el caso de las denuncias formales en materia de defensa de la competencia, la Comisión tiene la obligación jurídicamente vinculante de considerar cuidadosamente las cuestiones de las que haya tenido conocimiento. Sin embargo, la calidad de estas informaciones varía de forma significativa, y no refleja necesariamente los principales problemas de competencia en el mercado interior. Por lo tanto, para que una autoridad de competencia sea completamente eficaz, además de reaccionar a las denuncias que se le notifican, debería fomentar la notificación de asuntos y ser capaz de detectar asuntos sobre defensa de la competencia de alto impacto por iniciativa propia.

Aunque la DG Competencia debe examinar todas las concentraciones notificadas (véase el apartado 16), puede decidir discrecionalmente si investiga las supuestas infracciones de las normas de defensa de la competencia. Dado que la DG Competencia suele recibir más información sobre problemas de competencia de la que puede investigar con los recursos de que dispone, debe establecer prioridades.

Evaluamos si la Comisión:

1. disponía de capacidades apropiadas para detectar las prácticas contrarias a la competencia;
2. había fijado prioridades de aplicación de las normas de defensa de la competencia según unos criterios objetivos a fin de concentrar sus recursos en los asuntos con el mayor impacto potencial.

La limitación de los recursos afecta a la capacidad de detección de la Comisión

Para poder iniciar investigaciones en materia de defensa de la competencia por iniciativa propia, la Comisión necesita conocimientos especializados sobre los sectores económicos pertinentes para el mercado interior, además de información específica. Para ello, la Comisión puede recurrir a una serie de herramientas para supervisar los mercados y detectar las infracciones. Por ejemplo, puede recoger y analizar información pública sobre los datos del mercado, o realizar evaluaciones sobre temas o asuntos específicos (denominados estudios exploratorios y ejercicios de análisis). También puede llevar a cabo exámenes más exhaustivos sobre las restricciones a la competencia mediante estudios de mercado o investigaciones sectoriales formales¹⁷.

En lo que se refiere a la asignación de recursos para la aplicación de las normas de competencia, la DG Competencia depende de las dotaciones presupuestarias anuales de la Comisión, por lo que debe competir con el resto de las direcciones generales para obtener recursos. El número total de efectivos se mantuvo relativamente estable a lo largo de los últimos diez años¹⁸, y las transferencias entre los tres instrumentos (control de concentraciones, investigaciones en materia de defensa de la competencia y ayudas estatales) fueron limitadas. Observamos que, desde 2010, el número de nuevos asuntos sobre defensa de la competencia registrados por la DG Competencia se mantuvieron relativamente estables, mientras que el número de nuevos asuntos de concentraciones había registrado un aumento constante durante este período. Dado que el control de las concentraciones constituye una obligación jurídicamente vinculante de la Comisión, la DG Competencia tuvo que destinar un volumen importante de recursos a ese fin (véase el apartado 41). Con el resto del personal de que dispone, la DG Competencia no está en condiciones de tramitar todas las denuncias recibidas, por lo que debe establecer prioridades.

Por lo tanto, los recursos para la supervisión del mercado y las capacidades para detectar nuevos asuntos de manera proactiva como, por ejemplo, mediante investigaciones sectoriales, son limitados. El nivel, la coherencia y la calidad de la supervisión del mercado dependía en gran medida de la iniciativa, disponibilidad y experiencia de cada miembro del personal de la DG Competencia. Debido a la limitación de sus recursos, desde 2005, la Comisión ha realizado solo cuatro investigaciones sectoriales que permitieron la detección de infracciones de las normas sobre competencia¹⁹. La investigación de 2015 sobre el comercio electrónico requirió un equipo de aproximadamente quince equivalentes de tiempo completo durante un período comprendido entre 18 y 24 meses.

A pesar de las nuevas investigaciones iniciadas sobre el comercio electrónico, y después de un pico en 2015, el número total de asuntos identificados por la DG Competencia por iniciativa propia han registrado una disminución constante (véase la ilustración 3).

Fuente: Comisión Europea

Ya en 1996, la Comisión decidió proporcionar incentivos (un «programa de clemencia») para que las empresas implicadas en cárteles compartieran información privilegiada con la Comisión. La primera empresa de un cártel que se acoja a él puede beneficiarse de una exención total del pago de multas. Otras empresas que sigan sus pasos podrán beneficiarse de la reducción del importe de toda multa.

La Comisión depende en gran medida de este mecanismo para detectar cárteles. Durante el período comprendido entre 2010 y 2017, 23 de los 25 cárteles se investigaron debido a solicitudes de clemencia; solo 2 se investigaron a raíz del propio trabajo de detección de la Comisión.

En lo que se refiere al número total de decisiones en materia de defensa de la competencia de la Comisión relacionadas con asuntos registrados entre 2010 y 2017, incluidos los asuntos de cárteles, el 50 % de las decisiones adoptadas hasta el 31 de diciembre de 2018 tuvieron su origen en solicitudes de clemencia.

Aproximadamente el 15 % de las solicitudes de clemencia recibidas dieron lugar a una investigación formal por la Comisión. En el 60 % de estos asuntos, las investigaciones dieron lugar a decisiones de prohibición y multas. El reducido porcentaje del 15 % se explica por el hecho de que, a menudo, los solicitantes no cumplían las condiciones, no existían indicios razonables sobre ninguna infracción, los asuntos no eran prioritarios para la Comisión, o esta no era la autoridad más indicada de la REC para investigar el asunto. En este último supuesto, las ANC pueden iniciar procedimientos sobre la base del asunto transferido por la Comisión o por iniciativa propia. Además, desde 2015, el número anual de asuntos de clemencia notificados a la Comisión ha disminuido de forma significativa (véase la ilustración 4).

Fuente: Comisión Europea

La Comisión todavía no ha evaluado en profundidad por qué el número de solicitudes de clemencia o inmunidad presentan una tendencia a la baja. Debido a esta tendencia, que parece reflejar también la tendencia en otros lugares, es difícil extraer conclusiones sobre si ha disminuido el número de cárteles en el mercado interior, lo que en teoría es una posibilidad, o sobre si las empresas temen que este tipo de solicitudes les expongan a acciones privadas por daños y perjuicios de víctimas de infracciones de las normas de defensa de la competencia de la UE. Una Directiva de la UE adoptada en 2014 tenía por objeto facilitar las solicitudes de dichos pagos de compensación²⁰. Por lo tanto, no podemos descartar que las empresas implicadas en un cártel eviten presentar solicitudes de clemencia: si bien pueden evitar una multa, las víctimas del cártel pueden solicitar unas indemnizaciones superiores por daños y perjuicios. Otra alternativa es que las empresas hayan adquirido mayor habilidad para ocultar cárteles.

En 2016, la DG Competencia decidió centrar sus esfuerzos en mejorar sus medios de detección de posibles asuntos con un alto impacto en el mercado interior. En el marco de esta iniciativa, desde 2017, la Comisión facilita en su sitio web una herramienta de denuncia de prácticas corruptas que cualquier ciudadano puede utilizar para presentar información anónima sobre cárteles y otras prácticas contrarias a la competencia. La información recibida se ha incorporado a las actividades de supervisión del mercado de la Comisión, pero, en el momento de la auditoría, solo había dado lugar a una inspección in situ, que no resultó en la incoación de un procedimiento formal. La Comisión todavía no ha propuesto otros incentivos para fomentar la notificación de infracciones como, por ejemplo, recompensas financieras para los denunciantes²¹.

El enfoque utilizado para priorizar asuntos no fue óptimo

Como se indica en el apartado 28, debido al gran número (volumen) de posibles asuntos sobre defensa de la competencia pendientes (véase la ilustración 5), la DG Competencia debe elaborar una selección de los asuntos que puede investigar. A fin de realizar un uso eficaz de sus recursos, debería priorizar los asuntos con mayor impacto potencial sobre el mercado interior y los consumidores.

Fuente: Comisión Europea

La DG Competencia utilizó una serie de criterios para seleccionar los asuntos en los que actuar. Por ejemplo, según unas orientaciones sobre las posibles infracciones del artículo 102 del TFUE²², debería centrarse, entre otras cosas, en los tipos de conductas excluyentes más lesivas para los consumidores. Sin embargo, no observamos que se hubieran establecido unos criterios ponderados claros para garantizar que se seleccionaban los asuntos que presentaban el mayor riesgo para la competencia o el bienestar de los consumidores en el mercado interior y a lo largo de todos los sectores económicos pertinentes.

La Comisión utilizó correctamente sus competencias para garantizar el cumplimiento, pero siguen existiendo dificultades

La aplicación eficaz de las normas de concentraciones y de defensa de la competencia exige que la Comisión actúe en interés de los ciudadanos de la UE para garantizar que pueden comprar bienes y servicios de alta calidad a precios justos. Por lo tanto, evaluamos cómo la Comisión:

1. llevó a cabo sus procedimientos de control de las concentraciones;
2. realizó sus investigaciones en materia de defensa de la competencia;
3. abordó los nuevos problemas de cumplimiento;
4. impuso multas de efecto disuasorio.

La Comisión adoptó todas las decisiones sobre concentraciones dentro de los plazos legales, pero el número creciente de las mismas pone a prueba sus recursos limitados

De conformidad con la normativa en vigor, la Comisión debe evaluar el impacto de una concentración sobre los mercados de referencia, en términos generales, en veinticinco días laborables («investigación de fase I») y decidir si la autoriza o si inicia una segunda fase, la exhaustiva «investigación de fase II»²³. Evaluamos si la Comisión, además de cumplir los plazos, se había ocupado de todos los aspectos pertinentes de una operación notificada antes de adoptar una decisión, y si había revisado eficazmente todas las concentraciones que podrían afectar a la competencia en el mercado interior de la UE de forma significativa.

El control de las concentraciones generó una carga de trabajo considerable: según datos de la DG Competencia, entre 2012 y 2017, el control de las concentraciones absorbió, de media, el 28 % del tiempo total invertido en asuntos en el marco de los tres instrumentos (control de concentraciones, defensa de la competencia y ayudas estatales) y entre el 11 % y el 14 % de los recursos totales disponibles de la DG Competencia. Mientras que el nivel de recursos humanos utilizados se mantuvo relativamente estable, el número de casos notificados a la Comisión ha aumentado en los últimos años, al igual que el volumen de datos que debe ser analizado (véase la ilustración 6).

Fuente: Comisión Europea

Observamos que, en dieciocho Estados miembros, así como en países no pertenecientes a la UE, como Australia, Canadá y los Estados Unidos, las ANC aplican una tasa a las empresas que presentan una notificación de concentración. De este modo, los presupuestos públicos pueden recuperar, al menos parcialmente, los costes incurridos en la revisión de una concentración. La Comisión optó por no proponer la introducción de tasas como sistema de financiación alternativa de sus medidas de ejecución, pero esta decisión no se basó en un análisis de costes y beneficios detallado. En cambio, en el marco financiero plurianual 2021‑2027, la Comisión ha propuesto destinar un presupuesto específico para la aplicación de las normas de competencia dentro del presupuesto general de la UE, tal como se refleja en su propuesta de 2018 de un programa sobre el mercado único²⁴. Esta propuesta tiene por objeto, entre otras cosas, permitir que la Comisión afronte mejor las dificultades que plantea el aumento continuo del volumen de las comunicaciones electrónicas, los macrodatos, la inteligencia artificial y los algoritmos.

En la revisión que realizamos de una muestra de notificaciones constatamos que la Comisión evaluó los aspectos pertinentes de las operaciones y completó las revisiones de concentraciones dentro de los plazos legales en todos los asuntos. En la gran mayoría de las notificaciones (el 94 % durante el período 2010‑2017), la Comisión no detectó problemas de competencia y declaró que las concentraciones eran compatibles con el mercado interior.

Debido a lo ajustado de los plazos legales, la DG Competencia se basó sobre todo en los datos y la información proporcionados por las partes implicadas en las concentraciones, en información pública, como estadísticas industriales o comerciales, y en las respuestas de terceras partes (es decir, participantes del mercado) a los cuestionarios de la Comisión en el marco de las investigaciones del mercado. Sobre todo en las investigaciones complejas, la Comisión tiene dificultades para realizar controles cruzados sistemáticos de la exactitud de la información debido a la falta de recursos y la cantidad de información que hay que verificar. Además, las terceras partes a las que se solicita su opinión sobre la concentración prevista no se encuentran necesariamente en condiciones de responder dentro de los cortos plazos fijados, y, en ese caso sus opiniones no se pueden tener en cuenta.

Para reducir la carga de trabajo de la Comisión y de las empresas afectadas, en 2013, la Comisión decidió ampliar las categorías incluidas en el procedimiento simplificado, como, por ejemplo, las concentraciones que no suelen plantear problemas (véase la ilustración 7). Hasta el inicio de la pandemia de COVID-19, las empresas que se fusionan no han podido realizar la presentación de las notificaciones de concentración exclusivamente a través de medios electrónicos, a pesar de que esto podría haber facilitado el tratamiento de datos.

Fuente: Comisión Europea

En 2016, la Comisión inició una evaluación de determinados aspectos del sistema de concentraciones de la UE, en particular las posibilidades de seguir racionalizando sus procedimientos de concentración. Sin embargo, constatamos que todavía no ha adoptado medidas concretas para tratar, entre otras, las siguientes situaciones:

• Actualmente, las empresas deben seguir un proceso de remisión complejo y lento para que la Comisión revise una operación que no alcance el umbral de volumen de negocios (véase el apartado 16) cuando operan en varios Estados miembros cuyas autoridades nacionales de competencia, en otras circunstancias, deberían se encargarían de revisar el asunto a título individual.
• En torno al 25 % de las notificaciones simplificadas presentadas entre 2010 y 2017 se referían a asuntos en los que grandes empresas adquirieron un control conjunto sobre otra empresa (empresa conjunta) que no preveía desarrollar en la UE actividades comerciales actuales, previstas o futuras. Un posible caso sería, por ejemplo, una gran empresa de la UE que creara, junto con una empresa asiática, una empresa conjunta para operar exclusivamente en los mercados de Asia. Sin embargo, este tipo de operaciones no suelen plantear problemas de competencia en el mercado interior.

Como se señala en el apartado 16, la dimensión europea de una concentración de empresas se define en función del volumen de negocios anual de las empresas que intervienen en la concentración. Esto constituye un buen indicador del volumen de la operación y, por tanto, de su posible impacto en los mercados. Sin embargo, es posible que no cubra algunas concentraciones importantes. Por ejemplo, en la industria farmacéutica, los mercados de nuevas tecnologías o el sector digital, las adquisiciones de alto valor de empresas pueden suponer un riesgo para la competencia efectiva en el mercado interior, aunque tengan un bajo volumen de negocios. En teles casos, es posible que la adquisición permita al comprador alcanzar rápidamente una posición dominante en un mercado nuevo pero que sigue siendo pequeño, o que el comprador decida suspender el desarrollo de nuevos productos para proteger su propia cartera. Constatamos que la Comisión es consciente de que, con la excepción de algunos asuntos remitidos por autoridades nacionales de competencia, este tipo de operaciones no entraban en el ámbito de sus actividades de control de las concentraciones. El informe «Competition Policy for the Digital Era»²⁵, elaborado en 2019 por el grupo de expertos establecido por la Comisión, concluyó que es demasiado pronto para modificar los umbrales legales. Por lo tanto, y a diferencia de algunos Estados miembros, la Comisión todavía no ha tomado medidas para resolver la cuestión²⁶.

Las decisiones de la Comisión en materia de defensa de la competencia respondían a los problemas de competencia, pero los procedimientos siguen siendo largos

La Comisión tramita una serie de asuntos sobre defensa de la competencia, en particular los asuntos de pequeña y gran escala en cuanto al volumen de mercado o a los mercados geográficos en cuestión. Entre 2010 y 2019, la Comisión adoptó 118 decisiones de prohibición o aceptó los compromisos de las empresas de poner fin a conductas contrarias a la competencia en asuntos sobre defensa de la competencia (véase la ilustración 8).

Fuente: Comisión Europea

Evaluamos si la Comisión llevó a cabo sus investigaciones de manera apropiado y en un plazo razonable. Observamos que los cambios de los últimos años pusieron a prueba los recursos y la capacidad técnica de la DG Competencia:

• aumento en el número de decisiones durante los últimos años;
• aumento en la cantidad de información y datos que deben ser procesados y analizados, ya que recae en la Comisión la «carga de la prueba»;
• aumento en la complejidad de las cuestiones legales que deben tratarse.

El objetivo de las intervenciones de la Comisión en los asuntos sobre defensa de la competencia es poner fin a cualquier infracción de las normas sobre competencia de la UE y recuperar la competencia leal y efectiva en el mercado. Basándonos en la muestra de las decisiones de la Comisión, concluimos que, en los casos en que la Comisión optó por incoar un procedimiento formal, logró un resultado, ya fuera una decisión de prohibición o de compromiso que abordaba los problemas de competencia.

Un factor importante de la eficacia de la aplicación de las normas sobre competencia por la Comisión es su capacidad de movilizar recursos y realizar inspecciones in situ simultáneas en múltiples Estados miembros en estrecha cooperación con sus respectivas autoridades nacionales de competencia. Observamos que, en la gran mayoría de los casos auditados, recabar las pruebas necesarias para llevar a cabo sus procedimientos satisfactoriamente.

Muchas empresas que han estado sujetas a una investigación de la Comisión recurren las decisiones en los tribunales de la UE. El número de asuntos supera el de las decisiones en materia de competencia, ya que una decisión de la Comisión puede referirse a varias empresas. Por su propia naturaleza, la revisión de los tribunales se limita a la solidez y la calidad jurídicas de la gestión. El número de asuntos pendientes ante los tribunales está disminuyendo y, en términos generales, la Comisión fue capaz de defender satisfactoriamente un gran porcentaje de sus decisiones (véase el cuadro 1).

Para la aplicación eficaz de las normas sobre competencia es necesario que la Comisión adopte sus decisiones dentro de un plazo razonable y de manera que se minimicen los costes económicos de las empresas y de los consumidores víctimas de infracciones.

A diferencia del control de las concentraciones (véase el apartado 40), la legislación de la UE no establece un plazo para que la Comisión realice sus investigaciones en materia de defensa de la competencia. A partir del registro del asunto, es decir, el momento en el que normalmente se dispone de pruebas suficientes para iniciar una investigación preliminar, la Comisión necesitó una media aproximada de cuatro años²⁷ para cerrar una investigación en materia de defensa de la competencia mediante una decisión formal. Los procedimientos fueron especialmente largos en las investigaciones sobre cárteles, que requirieron más de cuatro años de media, y en los asuntos complejos de abusos de posición dominante en los sectores digital, del transporte y de la energía. En el período cubierto por la auditoría, constatamos que, en varios asuntos, la Comisión había tardado ocho años en adoptar una decisión.

Algunos retrasos en los asuntos dependían directamente del control de la Comisión, pero otros no: por ejemplo, ha habido casos en los que empresas investigadas que solicitaron prórrogas de forma sistemática, y que siempre respondieron a las solicitudes de información con importantes retrasos de entre cuatro a ocho meses y de hasta un año y medio, o que prolongaron los procedimientos con la entrega de propuestas ineficaces de los compromisos que adoptarían. Además, el hecho que las partes a menudo presenten recursos ante los tribunales de la UE (véase el apartado 52), puede añadir retrasos significativos a la entrada en vigor de una decisión de la Comisión.

Desde 2017, la DG Competencia ha realizado esfuerzos considerables para acelerar los procedimientos:

• En 2018, introdujo una nueva «práctica de cooperación» para las empresas que formaran parte de investigaciones en materia de defensa de la competencia no vinculadas a cárteles. Es similar al procedimiento de transacción que la Comisión ya aplicaba a las investigaciones sobre cárteles desde 2008. Las empresas que reconocen la infracción y su responsabilidad al respecto y que cooperan estrechamente con la Comisión durante la investigación pueden beneficiarse de una reducción del importe de las multas.
• La Comisión racionalizó su organización con la introducción de cadenas de autorización simplificadas para los documentos no relacionados con los asuntos, unas orientaciones más precisas para los encargados de la tramitación de los asuntos, una distribución más flexible del personal en la DG Competencia y una mejor coordinación de la gestión de asuntos entre los diversos departamentos implicados. Asimismo, empezó a desarrollar un nuevo sistema común de gestión de los asuntos orientado a los procesos. Sin embargo, se han producido retrasos importantes, y el sistema no será plenamente operativo para los procedimientos de defensa de la competencia y control de las concentraciones antes de finales de 2020. Hasta entonces, el procesamiento de asuntos seguirá consumiendo una cantidad innecesaria de recursos.
• En 2018, la DG Competencia adoptó una estrategia para utilizar técnicas de inteligencia artificial para acelerar las búsquedas de información y servir de apoyo en el análisis de documentos. Habida cuenta de las limitaciones en términos presupuestarios y de recursos humanos, se prevé que el primer conjunto de resultados reales esté disponible en 2020, solamente como modelo, y que se amplíe en 2021.

La Comisión todavía no ha resuelto los nuevos problemas de cumplimiento en los mercados digitales

Con la era digital, han surgido nuevos mercados, productos y servicios a los que deben adaptarse los supuestos y las definiciones tradicionales sobre la competencia efectiva (véase el recuadro 2). En los últimos años, las autoridades de competencia han estudiado el modo de abordar estos desafíos en varios foros, como la REC y las mesas redondas de la OCDE. Basándonos en nuestra revisión de los documentos disponibles y en las decisiones de la Comisión, hemos valorado si las herramientas actuales de la Comisión son suficientes para abordar los desafíos derivados de los mercados digitales.

Aunque la Comisión ha adoptado una serie de decisiones sobre los desafíos derivados de la economía digital, todavía quedan algunos importantes por resolver. Por ejemplo, las prácticas de los mercados digitales pueden causar perjuicios a los consumidores. Sin embargo, es difícil para la Comisión encontrar las medidas correctoras apropiadas para abordar un supuesto problema de competencia, ya que determinar el perjuicio al consumidor puede ser especialmente complicado³⁰. Esto no es únicamente pertinente para las empresas de internet, sino también para el resto de los sectores económicos que están adaptando la innovación digital, como la energía, las telecomunicaciones, los servicios financieros y el transporte.

De conformidad con la legislación de la UE en vigor, la aplicación de las normas de defensa de la competencia por la Comisión solo puede realizarse con carácter ex post, es decir, una vez que ha surgido un problema de competencia (véase el apartado 08). Puede que sea demasiado tarde para abordar un problema de competencia, especialmente en el caso de la economía digital. Sin embargo, al margen del control de las concentraciones, la Comisión no cuenta en la actualidad con herramientas que le permitan intervenir ex ante, es decir, antes de que se produzcan los problemas de competencia. A ese respecto, observamos que dos Estados miembros ya habían lanzado iniciativas destinadas a modificar su legislación nacional.

Otras empresas afectadas por infracciones normas sobre competencia de sus competidores pueden haber sufrido una reducción a gran escala de su volumen de negocio o haber tenido que salir del mercado durante los años que la Comisión tardó en alcanzar una decisión. La legislación de la UE faculta a la Comisión para adoptar medidas cautelares antes de pronunciarse sobre el fondo de un asunto. Esto puede limitar los daños en determinados casos. Sin embargo, desde la entrada en vigor del Reglamento n.º 1/2003 hasta 2019, la Comisión no ha hecho uso de esta herramienta, puesto que le obliga a demostrar que una empresa está causando «perjuicio irreparable a la competencia»³¹. Como consecuencia, la Comisión detectó el riesgo de que estas medidas pudieran retrasar aún más los procedimientos y de que las medidas cautelares prematuras o inadecuadas pudieran resulta todavía más perjudiciales para la competencia. La Comisión utilizó esta herramienta contra una empresa por primera vez en octubre 2019.

La Comisión desarrolla su opinión sobre los problemas de competencia caso por caso de conformidad con los principios generales de competencia efectiva y bienestar de los consumidores (véase el apartado 06). Para mejorar la previsibilidad de sus decisiones de ejecución, la Comisión ha publicado un complejo conjunto de directrices, decisiones, reglamentos de exención y otras comunicaciones (véase el anexo II).

Observamos que las directrices y las comunicaciones de la Comisión proporcionaban una visión clara de la perspectiva de la Comisión sobre determinadas cuestiones de competencia. Sin embargo, todavía no ha actualizado las directrices o las comunicaciones para incluir los nuevos desafíos, aunque sería útil para aclarar la posición de la Comisión, proporcionaría una mejor visión del proceso de toma de decisiones y mejoraría la previsibilidad para las empresas. Por ejemplo, la comunicación relativa a la definición de mercado de referencia³² se remonta a 1997, cuando el mundo digital todavía daba sus primeros pasos. Del mismo modo, ni las orientaciones de 2009 sobre las prioridades de control de la Comisión sobre la conducta excluyente abusiva de las empresas dominantes³³ ni el Reglamento de exención de categorías relativo a determinadas categorías de acuerdos verticales y prácticas concertadas mencionan ninguna de las características específicas de la era digital³⁴.

También se ha señalado recientemente la necesidad de proporcionar orientaciones, también ex ante, antes del desarrollo de jurisprudencia (véase el apartado 61), como, por ejemplo, en i) el informe final del grupo de expertos «Competition Policy for the Digital Era» financiado por la Comisión y en ii) el «Joint memorandum of the Belgian, Dutch and Luxembourg competition authorities on challenges faced by competition authorities in a digital world»³⁵. Dichas orientaciones servirían de ayuda para las ANC y reducirían el riesgo de incertidumbre y de adoptar decisiones incoherentes al afrontar nuevos asuntos en materia de competencia.

La Comisión impuso multas elevadas, pero no tiene garantías de su efecto disuasorio

La Comisión dispone de una amplia facultad de apreciación para decidir si impone una multa a las empresas que infrinjan las normas sobre competencia. También decide el importe de las multas en los asuntos sobre defensa de la competencia, siempre y cuando no sea superior al umbral establecido por Ley, que corresponde al 10 % del volumen de negocios total a escala mundial de la empresa realizado en el ejercicio social anterior a la decisión de la Comisión³⁶. El objetivo de las multas es disuadir a las empresas de desarrollar prácticas contrarias a la competencia.

Como alternativa a la prohibición de conductas contrarias a la competencia y la imposición de multas, la Comisión también puede adoptar una «decisión de compromiso» legalmente vinculante. En esos casos, las empresas formulan los compromisos destinados a responder a los problemas de competencia identificados por la Comisión que, sin embargo, no constituyen formalmente una infracción. La Comisión puede imponer una multa si las empresas no cumplen sus compromisos.

También se pueden imponer multas para garantizar el cumplimiento de las normas de procedimiento, por ejemplo, cuando las empresas no proporcionen información correcta y completa en los procedimientos de control de las concentraciones y de defensa de la competencia.

En el período comprendido entre 2010 y 2019, la Comisión impuso multas que ascendieron a un total de 28 500 millones de euros por infracciones de los artículos 101 y 102 del TFUE u otras normas en el marco de los Reglamentos n.º 1/2003 y n.º 139/2004 (véase la ilustración 9). En algunos asuntos, las multas ascendieron a importes sin precedentes.

Fuente: Comisión Europea

En los asuntos sobre defensa de la competencia, la Comisión establece el nivel de las multas para cada empresa implicada en una infracción de las normas sobre competencia como un porcentaje de las ventas afectado por una práctica contraria a la competencia. Otros criterios que influyen en el importe final de la multa son la duración y el nivel de gravedad de la infracción. La Comisión también puede tener en cuenta circunstancias agravantes, como los asuntos en los que las empresas cometen infracciones reiteradamente, atenuantes como la participación limitada en la infracción o reducir las multas normalmente aplicables cuando las empresas cooperan.

Aunque el nivel de las multas impuestas por la Comisión se encuentra entre los más altos del mundo, su importe por sí solo no permite extraer conclusiones sobre si dichas multas tienen un efecto disuasorio eficaz. Para llegar a una conclusión fundada, habría que valorar los importes con respecto al volumen de negocios de las empresas afectadas, la duración de las infracciones, la posibilidad de detección en caso de existencia de cárteles secretos, los posibles beneficios indebidos que puede obtener una empresa de una infracción y el tiempo que haya transcurrido entre la infracción y la decisión de la Comisión de imponer una multa.

En lo que se refiere a los posibles beneficios indebidos, constatamos que ni la Comisión ni las cuatro ANC visitadas los tuvieron en cuenta para el cálculo de las multas. Esto se debe a las dificultades reconocidas para cuantificar los efectos de los precios en cada asunto, además de los recursos considerables que serían necesarios a tal efecto.

Casi dos tercios de las multas impuestas por la Comisión en los casos de cárteles desde 2006 se mantuvieron por debajo del 0,99 % del volumen de negocios mundial anual, muy por debajo del umbral del 10 % del volumen de negocios mundial anual de una empresa (véase el apartado 64). El propio umbral también puede limitar el efecto disuasorio en casos graves. Por ejemplo, observamos que, ya en 2014, los Países Bajos habían modificado su legislación nacional para permitir a su ANC imponer una multa de hasta el 40 % del volumen de negocios mundial anual de una empresa en los asuntos de cárteles.

En el momento de la auditoría, la Comisión no había efectuado una evaluación global sobre el efecto preventivo de estas multas, ni tampoco tuvo en cuenta la posibilidad de detección en su método de cálculo del importe de las multas, pese a que la eficacia de la prevención viene determinada por la gravedad de las multas y por la probabilidad de detección.

Aunque la Comisión cooperó estrechamente con las autoridades nacionales de competencia, hay posibilidades de mejorar

Dado que el Reglamento n.º 1/2003 facultaba a las ANC a evaluar los asuntos transfronterizos sobre defensa de la competencia de conformidad con las normas sobre competencia de la UE, realizaron más del 85 % de las investigaciones en materia de defensa de la competencia en la UE y adoptaron en torno al 90 % de las decisiones (véase el anexo III). La Directiva 2019/1, adoptada en enero de 2019, tenía como objetivo reforzar las autoridades nacionales de competencia para mejorar su eficacia a la hora de aplicar las normas sobre competencia de la UE.

Evaluamos, sobre la base de los documentos y datos disponibles de la REC, así como de las entrevistas con los miembros del personal de las cuatro ANC visitadas en el marco de la presente auditoría, si la Comisión y las ANC habían cooperado de forma eficaz en relación con varios aspectos pertinentes para la aplicación de las normas de competencia.

Dentro de la REC (véase el apartado 12), la DG Competencia colaboró estrechamente con las autoridades nacionales de competencia en diversos grupos de trabajo. Sin embargo, a pesar de los numerosos contactos mantenidos en el período auditado, la DG Competencia y las autoridades nacionales de competencia no coordinaron estrechamente la supervisión del mercado ni las investigaciones sectoriales. La DG Competencia no dispone de información clara sobre los mercados que las ANC supervisaron específicamente, y desconoce si hubo solapamientos o lagunas en lugar de complementariedad con sus propias actividades de supervisión. La DG Competencia tampoco cuenta con toda la información sobre las prioridades de aplicación de los Estados miembros, y no intentó coordinar el establecimiento de prioridades con ellos. Esto se debió, en parte, a que algunas ANC no estaban facultadas para establecer prioridades, aunque la Directiva (UE) 2019/1 les permite hacerlo en el futuro.

Las autoridades nacionales de competencia deben informar a la Comisión en cuanto realizan una «diligencia formal de investigación», a fin de permitir la asignación del asunto a una autoridad de competencia que esté bien situada (véase el apartado 12). La Comisión considera que está particularmente bien situada cuando las prácticas contrarias a la competencia tienen efectos sobre la competencia en más de tres Estados miembros, están estrechamente ligadas a otras disposiciones de la UE en otros ámbitos políticos, o a raíz de la aparición de un problema de competencia nuevo³⁷. Sin embargo, en la práctica, cada autoridad de competencia investigó los asuntos que había detectado, y solo se efectuaron reasignaciones de asuntos de las ANC a la Comisión con carácter excepcional. El hecho de que sea la Comisión o una ANC quien investigue un asunto de defensa de la competencia puede tener un impacto significativo en el resultado del procedimiento, ya que las normas de procedimiento y sobre el establecimiento de multas no están armonizadas. Sin embargo, la Directiva 2019/1 introdujo instrumentos mínimos comunes para la imposición de multas.

En un asunto, observamos que once ANC y, en otro asunto, cuatro ANC, afrontaron problemas de competencia similares relativos a las mismas empresas, que operan en mercados digitales. Las autoridades nacionales de competencia afectadas no los remitieron a la Comisión, a pesar de que esto habría resuelto el asunto de manera más eficiente y concluyente (sobre todo cuando hay asuntos similares en curso simultáneamente en varios Estados miembros: una sentencia en favor de una empresa en un Estado miembro puede invocarse como precedente en otros). La investigación de estos casos era especialmente difícil para las ANC de los Estados miembros más pequeños, que no contaban con recursos o experiencia para investigar estos mercados. Para responder a esta situación, en 2016, la Comisión puso en marcha un mecanismo de alerta temprana mediante el cual las ANC y la Comisión pueden intercambiar información sobre los nuevos problemas de competencia en los asuntos pendientes. Sin embargo, dichas autoridades todavía no utilizaban ampliamente este mecanismo para notificar antes posibles asuntos.

La Comisión solo facilita información limitada sobre la consecución de objetivos como el bienestar de los consumidores

La evaluación de la actuación de la Comisión al aplicar las normas sobre competencia en el mercado interior mejora la transparencia y la rendición de cuentas frente al Parlamento Europeo y otras partes interesadas, y les permite formular observaciones. Requiere una definición clara de los objetivos que deben alcanzarse, y debería permitir la identificación de oportunidades de mejora en la toma de decisiones en el futuro.

Examinamos si la Comisión había:

1. establecido un marco para evaluar el rendimiento de sus actividades;
2. garantizado la transparencia y la rendición de cuentas ante sus partes interesadas mediante la notificación apropiada de sus resultados.

La Comisión tuvo dificultades para evaluar el rendimiento de sus medidas de ejecución

En la actualidad, no se dispone de normas reconocidas internacionalmente para medir la actuación de una autoridad de competencia. La DG Competencia mide los resultados de sus medidas de ejecución en materia de control de las concentraciones y de defensa de la competencia en el marco del enfoque general de la Comisión para evaluar su rendimiento.

La evaluación del rendimiento en la Comisión se realiza sobre la base de objetivos específicos, mensurables, realizables, pertinentes y con fecha determinada, e incluye indicadores obligatorios para medir la contribución a los objetivos generales de la Comisión³⁸. Sin embargo, este marco no era totalmente adecuado para evaluar el rendimiento de las medidas de ejecución de la DG Competencia.

• Dado que la aplicación de las normas sobre competencia obedece principalmente a factores que escapan al control de la Comisión (por ejemplo, notificaciones de concentraciones, denuncias formales y solicitudes de clemencia), la carga de trabajo de la DG Competencia puede fluctuar de forma significativa de año en año, al igual que el número de decisiones. Desde el principio, esto dificultó a la DG Competencia establecer una base de referencia para medir el rendimiento, establecer indicadores y objetivos significativos y comparar el rendimiento a lo largo del tiempo.
• El indicador establecido por la Comisión para el objetivo general de «aplicación eficaz de las normas de defensa de la competencia con miras a proteger el bienestar de los consumidores» (véase el anexo IV), que se considera que contribuye al objetivo más general de la Comisión de fomentar el empleo, el crecimiento y la inversión, es el producto interior bruto (PIB) de la Unión. Determinar el impacto sobre el PIB solamente de las actividades en materia de competencia de la Comisión es una tarea complicada. La Comisión realizó simulaciones con modelos para evaluar el impacto sobre el crecimiento de las decisiones sobre cárteles o concentraciones durante el período 2012‑2018, pero los resultados todavía no se habían publicado oficialmente cuando finalizó la presente auditoría. Además, este indicador no ofrece información sobre el bienestar de los consumidores. Tampoco es posible determinar si la decisión de la Comisión de intervenir en un sector determinado de la economía tuvo un impacto mayor sobre el crecimiento del PIB que si hubiera intervenido en otro. No obstante, esta información sería valiosa para lograr una asignación de los recursos de la Comisión eficaz y orientada a los resultados.

La DG Competencia calcula el nivel de beneficios directos que se espera que obtengan los consumidores a raíz de sus decisiones en materia de cárteles y prohibición de concentraciones. Este enfoque, desarrollado por la OCDE³⁹, solo ofrece una visión parcial del impacto del trabajo de la Comisión, ya que el bienestar de los consumidores es mucho más complejo de lo que refleja este proceso. La propia DG Competencia reconoce las limitaciones de su enfoque, en particular la dificultad de cuantificar i) los posibles ahorros para los consumidores como consecuencia de la aplicación de las normas de defensa de la competencia (ajena a los cárteles) y ii) los efectos dinámicos de las decisiones de la Comisión en materia de innovación, calidad y productividad, debido en parte a una falta de metodología.

No se dispone de información sobre la consecución de otros objetivos pertinentes de la aplicación de las normas por la Comisión, que se derivan bien del TFUE o del plan estratégico, y se definieron solo en términos muy generales, como «crear un entorno de igualdad de condiciones para las empresas que operan en el mercado interior», «seguridad jurídica», «mejorar la integración en el mercado» o «garantizar un reparto justo de los beneficios del crecimiento entre los consumidores y las empresas».

Además, solamente se dispone de información limitada sobre los resultados de las ANC al aplicar las normas sobre competencia de la UE, y no existe un enfoque común para evaluar el rendimiento de las ANC. Por consiguiente, ningún organismo dispone de una visión general del impacto de la aplicación de las normas sobre competencia en la UE.

Los análisis ex post periódicos sobre las decisiones de ejecución constituyen una herramienta esencial para evaluar la eficacia global del trabajo de la Comisión (véase la ilustración 10). Por ejemplo, permiten evaluar si las hipótesis sobre los desarrollos del mercado tras una intervención en una operación de concentración eran correctas, o si la prohibición de una práctica contraria a la competencia determinada dio finalmente como resultado unas estructuras de mercado más competitivas y generó beneficios a largo plazo para los consumidores tales como el precio, la producción, la calidad de los productos, la variedad de productos y la innovación. Este tipo de evaluaciones, incluidas las lecciones aprendidas, puede ayudar a mejorar el futuro proceso decisorio y a aumentar la rendición de cuentas de la Comisión⁴⁰. Observamos que la ANC de los Países Bajos había realizado evaluaciones ex post en algunos asuntos seleccionados. En cuanto a las tres ANC restantes visitadas por el Tribunal, este tipo de actividades habían sido muy limitadas o incluso inexistentes.

© OECD (2016), Reference guide on ex-post evaluation of competition agencies’ enforcement decisions.

En el período auditado, la Comisión realizó un número limitado de evaluaciones ex post: sobre los efectos de las intervenciones en determinados mercados de la energía y las telecomunicaciones, y otra sobre el mercado del disco duro⁴¹. Sin embargo, los asuntos no se seleccionaron en el marco de un enfoque estratégico en la realización de evaluaciones. Dado que la evaluación no se basó en un examen de una muestra representativa del conjunto de decisiones de la Comisión, no pudo ofrecer lecciones que se deban tener en cuenta en asuntos futuros.

Los informes de la Comisión se centraron en las actividades y no en el impacto

La Comisión informa anualmente al Parlamento Europeo, el Consejo, el Comité Económico y Social y el Comité de las Regiones sobre sus actividades en materia de política de competencia⁴². Por otro lado, la DG Competencia, en el marco de la elaboración de informes del rendimiento general de la Comisión, incluye información sobre los resultados clave de su trabajo en sus informes anuales de actividades⁴³.

Ambos informes constituyen un resumen informativo no exhaustivo sobre las actividades realizadas por la Comisión en el ámbito de la política de competencia; proporcionan información detallada sobre los avances más importantes en las políticas, así como sobre las decisiones de ejecución relevantes adoptadas durante el año anterior. Sin embargo, omiten otra información importante como, por ejemplo, i) el número de investigaciones en materia de defensa de la competencia que están en curso al final del año de notificación y ii) el volumen de asuntos pendientes. Asimismo, ofrecen muy poca información sobre el impacto de las decisiones y, por tanto, sobre la consecución de los objetivos políticos generales, como el efecto sobre los precios o sobre la calidad de los productos o servicios.

Tal como se ha señalado anteriormente (apartado 73), las autoridades nacionales de competencia adoptan la mayoría de las decisiones de ejecución basadas en las normas sobre competencia de la UE. Sin embargo, las ANC informan sobre sus actividades de diversas formas, ya que la Comisión y las ANC no han acordado normas para la presentación de actividades o la descripción de los resultados. Por consiguiente, las partes interesadas apenas disponen de información sobre el alcance de esta cooperación y sobre su nivel de éxito.

También observamos que la ausencia de un marco para realizar evaluaciones independientes sobre el rendimiento de las autoridades de competencia en la UE implica que no se lleva a cabo una evaluación independiente y regular sobre la eficacia de la contribución de la Comisión a la consecución de los objetivos estratégicos de ejecución. En 2005, la OCDE realizó una revisión paritaria en la Comisión, en la que los expertos evaluaron cómo abordó los problemas normativos y de competencia⁴⁴.

Conclusiones y recomendaciones

En general, la Comisión hizo buen uso de sus competencias para garantizar el cumplimiento en los procedimientos de control de las concentraciones y de defensa de la competencia y respondió a los problemas de competencia en sus decisiones. Sin embargo, su capacidad para efectuar la supervisión de los mercados e identificar nuevos asuntos sobre defensa de la competencia fue limitada. Debido a la creciente cantidad de datos que se deben procesar en los procedimientos, a la irrupción de los mercados digitales y a las limitaciones de los instrumentos de ejecución disponibles, las capacidades de ejecución de la Comisión se enfrentan a dificultades que todavía no se han resuelto plenamente. Además, pese a que, por lo general, existe una cooperación estrecha con las ANC, la coordinación todavía puede mejorarse. En sus informes públicos, para explicar y demostrar los beneficios a los ciudadanos, la Comisión se centró más en las actividades que en el impacto.

Para identificar las infracciones de las normas de defensa de la competencia, la Comisión no solo respondió a las denuncias o a la información sobre el mercado recibidas, sino que también actuó por propia iniciativa. Sin embargo, teniendo en cuenta del significativo número de denuncias e información adicional recibidas, los recursos de que disponía para su propia detección de asuntos sobre defensa de la competencia era relativamente limitada. El número de nuevos asuntos sobre defensa de la competencia iniciados por iniciativa propia ha disminuido desde 2015. La Comisión no demostró que dispusiera de un enfoque coherente para realizar la supervisión del mercado (véanse los apartados 24 a 30).

La Comisión creó incentivos para mejorar la información de partes externas (es decir, participantes en el mercado o consumidores) sobre posibles infracciones de las normas de defensa de la competencia, pero la utilización del instrumento más importante (el «programa de clemencia») había disminuido desde 2015 (apartados 31 a 36).

Debido al gran número de posibles asuntos sobre defensa de la competencia pendientes y la limitación de recursos, la Comisión selecciona los asuntos que puede investigar. Aunque la Comisión aplica criterios para priorizar asuntos, no los había ponderado de forma clara para garantizar que se seleccionaban los asuntos sobre defensa de la competencia que presentaban el mayor riesgo para la competencia o el bienestar de los consumidores en el mercado interior (apartados 37 y 38).

La detección apropiada de las infracciones es el primer paso necesario para garantizar un alto nivel de cumplimiento. Por lo tanto, la Comisión debería adoptar un enfoque más proactivo mediante la recogida y el tratamiento de la información pertinente sobre los mercados de forma más coherente y eficiente desde el punto de vista de los costes, además de seleccionar los asuntos sobre la base de criterios claramente ponderados, por ejemplo, con un sistema de puntuación.

Plazo: Antes del final de 2022

La Comisión simplificó el control de las concentraciones en el caso de las operaciones de menor riesgo (es decir, la mayoría de las operaciones) y comprobó la necesidad de racionalizar en mayor medida los procedimientos, aunque todavía no ha tomado medidas al respecto. La Comisión completó sus revisiones de concentraciones dentro de los plazos legales, aunque, debido al número creciente de concentraciones de empresas y de datos que debían ser analizados, no le era siempre posible comprobar la exactitud de toda la información facilitada, sobre todo teniendo en cuenta la falta de recursos y el volumen de la información por verificar. Hasta la fecha, la Comisión no ha analizado en detalle los costes y beneficios de introducir tasas por la presentación de concentraciones como fuente autónoma de financiación en sus actividades de control de las concentraciones (apartados 40 a 46).

Como la legislación de la UE define la dimensión europea de una operación solo en función del volumen de negocios anual de las empresas que intervienen en la concentración, algunas operaciones pertinentes para el mercado interior no están incluidas dentro del ámbito de control de la Comisión (apartado 47).

Tradicionalmente, la aplicación de las normas de defensa de la competencia solo tiene lugar tras la aparición de un problema de competencia. Aunque las decisiones en materia de defensa de la competencia adoptadas por la Comisión auditadas respondían a los problemas de competencia, normalmente, la duración de los procedimientos de la Comisión era larga. Unos procedimientos prolongados pueden afectar negativamente la eficacia de la aplicación de las normas de competencia, especialmente en mercados digitales de crecimiento muy fuerte en los que son necesarias reacciones rápidas para evitar posibles daños. Los retrasos no se debieron solo a la Comisión, sino también a las empresas investigadas. A pesar de que la Comisión realizó esfuerzos considerables para acelerar los procedimientos y procesar una cantidad creciente de información y de datos, estos esfuerzos no fueron del todo eficaces (apartados 48 a 56).

De conformidad con las normas actuales en materia de defensa de la competencia, no están permitidas las intervenciones ex ante, y las condiciones requeridas para recurrir a medidas cautelares (es decir, ordenar a las empresas que abandonen la conducta sospechosa mientras se investiga el asunto) dificultan su uso. Además, si bien la irrupción de los mercados digitales ha planteado nuevos desafíos en el ámbito de la competencia que han hecho necesario adaptar los supuestos tradicionales sobre los mercados y la competencia efectiva, la Comisión todavía no ha actualizado sus directrices, comunicaciones o reglamentos de exención por categorías para tener en cuenta estas nuevas características, así como para mejorar la seguridad jurídica de las empresas y apoyar el proceso decisorio de las autoridades nacionales de competencia (apartados 57 a 63).

Finalmente, la aplicación eficaz depende de la naturaleza disuasoria de las multas impuestas. Aunque el nivel absoluto de las multas impuestas por la Comisión se encuentra entre los más altos del mundo, todavía no ha evaluado su efecto disuasorio (apartados 64 a 72).

Para abordar todos los problemas de competencia en el control de las concentraciones de la UE de forma eficiente y responder con mayor celeridad a la evolución de los mercados, especialmente los digitales, la Comisión debería adoptar las siguientes medidas:

1. Seguir optimizando los procedimientos de concentración y la gestión de los asuntos para abarcar todas las operaciones que afectan al mercado interior, así como realizar un análisis detallado de los costes y los beneficios de cobrar tasas por la presentación de concentraciones.
2. Reforzar sus instrumentos de intervención en materia de defensa de la competencia y actualizar sus comunicaciones y directrices, así como los reglamentos de exención por categorías, una vez que hayan expirado, para tener en cuenta las nuevas realidades del mercado (especialmente las que se derivan de los mercados digitales).
3. Realizar un estudio del efecto disuasorio de sus multas y actualizar el método de cálculo del importe de las multas cuando proceda.

Plazo: Antes de mediados de 2024, o cuando hayan expirado los reglamentos de exención por categorías para b)

Las ANC adoptan la mayoría de las decisiones en los asuntos sujetos a las normas sobre competencia de la UE. Aunque existía una buena cooperación entre dichas autoridades y la Comisión, no se coordinó estrechamente la supervisión del mercado, y la Comisión tenía escaso conocimientos de las prioridades de ejecución de las ANC. La reasignación de asuntos se llevó a cabo solo en contadas ocasiones, y las autoridades nacionales de competencia no utilizaban de manera generalizada un mecanismo de alerta temprana introducido en 2016 para información mutua sobre cuestiones relativas a asuntos pendientes, por lo que no se pudo utilizar para lograr una mejor asignación de los asuntos (apartados 73 a 77).

Para aprovechar todo el potencial de la REC, la Comisión debería coordinar mejor la supervisión del mercado y el establecimiento de prioridades con las autoridades nacionales de competencia y fomentar el intercambio de información sobre prioridades de la REC para aumentar la transparencia y esforzarse por lograr complementariedad, además de promover i) un mejor uso de su mecanismo de alerta temprana, y ii) un reparto de asuntos (especialmente en mercados digitales complejos) que evite que varias autoridades de competencia examinen comportamientos similares de una misma empresa.

Plazo: 2022

La legislación de la UE solo define los objetivos generales de la política de competencia en la UE. La DG Competencia debe medir los resultados de sus medidas de ejecución con arreglo al planteamiento general de la Comisión en la evaluación de su rendimiento. Ahora bien, la naturaleza de la aplicación de las normas de competencia y la falta de datos adecuados dificultó el establecimiento de una base de referencia por parte de la DG Competencia para medir el rendimiento, establecer indicadores y objetivos significativos y comparar el rendimiento a lo largo del tiempo (apartados 78 a 84).

La Comisión no realizó regularmente evaluaciones ex post de la eficacia de sus decisiones, pese a que esto habría contribuido a mejorar el futuro proceso decisorio y la asignación de recursos (apartados 85 y 86).

La Comisión informa sobre los resultados de su labor de aplicación de las normas en su informe anual sobre la política de competencia y, de manera separada, en el informe anual de actividades de la DG Competencia. Sin embargo, ambos informes se centran en las actividades y no en el impacto, y aun así falta información importante en estas actividades (por ejemplo, investigaciones en curso al final del año de notificación, volumen de asuntos pendientes, etc.). Finalmente, no se dispone de evaluaciones independientes periódicas sobre el rendimiento de las autoridades de competencia en la UE como, por ejemplo, revisiones paritarias (apartados 87 a 90).

Para mejorar la transparencia y la rendición de cuentas ante el Parlamento Europeo y los ciudadanos de la Unión, la Comisión debería:

1. proceder regularmente a evaluaciones ex post de los resultados de sus decisiones de ejecución, en particular de su impacto;
2. desarrollar, conjuntamente con las ANC, un enfoque para la elaboración periódica de evaluaciones independientes sobre la consecución de los objetivos estratégicos de aplicación, mediante revisiones paritarias, por ejemplo.

Plazo: 2023 para a) y 2024 para b)

El presente informe ha sido aprobado por la Sala IV, presidida por Alex Brenninkmeijer, Miembro del Tribunal de Cuentas Europeo, en Luxemburgo, el 6 de octubre de 2020.

Por el Tribunal de Cuentas

Klaus-Heiner Lehne
Presidente

Anexos

Anexo I – Objetivos jurídicos de la aplicación de las normas sobre competencia de la UE

Anexo II – Referencias clave a las normas sobre competencia de la UE

Anexo III – Investigaciones y proyectos de decisiones notificados a través de la REC 2010-2019

Anexo IV – Indicadores de rendimiento de la DG Competencia en relación con los procedimientos de control de las concentraciones y de defensa de la competencia

Siglas y abreviaturas

ANC: Autoridades nacionales de competencia

DG Competencia: Comisión Europea, Dirección General de Competencia

OCDE: Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos

PIB: Producto interior bruto

REC: Red Europea de Competencia (red compuesta por la Comisión y las autoridades nacionales de competencia de los Estados miembros)

TFUE: Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea

Glosario

Cártel: Grupo de fabricantes o proveedores que adopta medidas coordinadas para mantener los precios de un mercado a un nivel determinado o restringe la competencia de otros modos, como mediante la limitación de la producción o el reparto de mercados o clientes.

Clemencia: Principio por el cual las multas impuestas a las empresas de un cártel pueden eximirse o reducirse en determinadas condiciones si las empresas cooperan con las autoridades de defensa de la competencia en su investigación.

Competencia: Situación en el mercado en que múltiples proveedores independientes de bienes o servicios compiten para atraer clientes.

Concentración: Fusión de empresas a través de la absorción de una por la otra o la creación de una nueva entidad que tiene como efecto la concentración del mercado.

Consumidor: Usuario final de un bien o servicio, o usuario indirecto, como un productor o minorista.

Defensa de la competencia: Ámbito de la legislación y las políticas en materia de competencia para luchar contra las prácticas contrarias a la competencia (como los cárteles) y los abusos de posición dominante en el mercado.

Demandas privadas por daños y perjuicios: Adopción de medidas legales por individuos o empresas por los daños y perjuicios resultantes de la violación de las normas sobre competencia.

Empresa: Cualquier entidad, como una sociedad, que ofrece bienes o servicios en un mercado determinado.

Medidas cautelares: Medidas que facultan a la Comisión para ordenar a una empresa que ponga fin a una conducta que considera ilegal a primera vista.

Medidas correctivas: Medios por los que se resuelve un problema de competencia derivado de una concentración o de un asunto de defensa de la competencia.

Producto interior bruto: Medida estándar de la riqueza de un país: el valor monetario de todos los bienes y servicios producidos en un período específico en la economía.

Reglamentos de exención por categorías: Reglamentos de la UE que permiten determinados tipos de acuerdos restrictivos que, de otro modo, están prohibidos. Los reglamentos de exención por categorías tienen un período de validez limitado, y la Comisión los revisa periódicamente.

Equipo auditor

Alex Brenninkmeijer (Miembro del Tribunal de Cuentas Europeo)

En los informes especiales del Tribunal se exponen los resultados de sus auditorías de las políticas y programas de la UE o de cuestiones de gestión relativas a ámbitos presupuestarios específicos. El Tribunal de Cuentas Europeo selecciona y concibe estas tareas de auditoría con el fin de que tengan la máxima repercusión, teniendo en cuenta los riesgos relativos al rendimiento o a la conformidad, el nivel de ingresos y gastos correspondiente, las futuras modificaciones y el interés político y público.

El presente informe fue aprobado por la Sala IV (presidida por Alex Breninkmeijer, Miembro del Tribunal de Cuentas Europeo) que se ocupa principalmente de los ámbitos de regulación de mercados y economía competitiva. La auditoría fue dirigida por Alex Brenninkmeijer, Miembro del Tribunal de Cuentas Europeo, con la asistencia de Raphael Debets, jefe de Gabinete, Di Hai, agregada de Gabinete, y Marion Colonerus, gerente principal.

Sven Kölling fue el jefe de tarea. El equipo auditor estaba compuesto por Agnieszka Plebanowicz, Aleksandar Latinov y Giorgos Tsikkos. Richard Moore prestó apoyo lingüístico.

Notas finales

¹ Artículo 101, apartado 1, del TFUE, DO L 326 de 26.10.2012, p. 47.

² Artículo 101, apartado 3, del TFUE. Por norma general, la Comisión puede reconocer determinados tipos de acuerdos o prácticas empresariales como favorables a la competencia y eximirlos de la prohibición general («reglamentos de exención por categorías»), o bien evaluar caso por caso si los efectos favorables a la competencia de un acuerdo sobrepasan los efectos contrarios a la competencia.

³ Artículo 102 del TFUE.

⁴ Para consultar los objetivos jurídicos de la aplicación de las normas de competencia, véase el anexo I.

⁵ Artículo 105 del TFUE y del Reglamento (CE) n.º 1/2003 del Consejo, de 16 de diciembre de 2002, relativo a la aplicación de las normas sobre competencia previstas en los artículos 81 y 82 del Tratado, DO L 1 de 4.1.2003, p. 1.

⁶ Strategic Plan 2016‑2020 de la Dirección General de Competencia https://ec.europa.eu/info/sites/info/files/comp_sp_2016_2020_en.pdf

⁷ Reglamento (CE) n.º 139/2004 del Consejo, de 20 de enero de 2004, sobre el control de las concentraciones entre empresas («Reglamento de concentraciones»); DO L 24 de 29.1.2004, p. 1.

⁸ Artículo 5 del Reglamento (CE) n.º 1/2003.

⁹ Directiva (UE) 2019/1 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 11 de diciembre de 2018, encaminada a dotar a las autoridades de competencia de los Estados miembros de medios para aplicar más eficazmente las normas sobre competencia y garantizar el correcto funcionamiento del mercado interior, DO L 11 de 14.1.2019, p. 3.

¹⁰ Artículo 16 del Reglamento (CE) n.º 1/2003.

¹¹ Artículos 53 a 65 del Acuerdo sobre el Espacio Económico Europeo, DO L 1, de 3.1.1994, p. 3.

¹² Artículo 11 del Reglamento (CE) n.º 1/2003.

¹³ Artículo 16 del Reglamento (CE) n.º 1/2003.

¹⁴ Artículo 1 del Reglamento de concentraciones. Por regla general, corresponde a i) un volumen de negocio total a escala mundial de todas las empresas implicadas en la concentración superior a 5 000 millones de euros, y ii) un volumen de negocios a escala de la UE superior a 250 millones de euros en cada una de las, como mínimo, dos empresas. Las operaciones también están sujetas a las normas de control de las concentraciones de la UE cuando las empresas implicadas en la concentración tienen i) un volumen de negocios a escala mundial superior a 2 500 millones de euros, ii) un volumen de negocios total superior a 100 millones de euros en cada uno de los, como mínimo, tres Estados miembros, iii) un volumen de negocios individual superior a 25 millones de euros para por lo menos dos de las empresas en cada uno de los Estados miembros incluidos en el apartado ii, y iv) un volumen de negocios a escala de la UE superior a 100 millones de euros en cada una de las, como mínimo, dos empresas.

¹⁵ Alemania, España, Francia, Italia, Países Bajos y Portugal.

¹⁶ Recientemente hemos examinado el control de las ayudas estatales a las entidades financieras. Véase el Informe Especial 21/2020: «Control de las ayudas estatales a las entidades financieras en la UE: es necesario un control de adecuación»: https://www.eca.europa.eu/Lists/ECADocuments/SR20_21/SR_state_aid_EN.pdf En 2016 auditamos las normas sobre ayudas estatales en la política de cohesión. Véase el Informe Especial 24/2016 «Son necesarios más esfuerzos para dar a conocer mejor y hacer cumplir la normativa sobre ayudas estatales en la política de cohesión»: https://www.eca.europa.eu/Lists/ECADocuments/SR16_24/SR_STATE_AIDS_ES.pdf

¹⁷ Artículo 17 del Reglamento (CE) n.º 1/2003.

¹⁸ Entre 2010 y 2018, el número de puestos de la DG Competencia se redujo de 830 a 804. A 31 de diciembre de 2018, la DG Competencia contaba con 77 puestos en las unidades de cárteles, 171 en las unidades operativas en materia de defensa de la competencia ajenas a cárteles y 117 en las unidades de concentraciones operativas.

¹⁹ Desde 2005, la Comisión realizó investigaciones sectoriales sobre los servicios financieros (2005), el sector energético (2005‑2007), el sector farmacéutico (2008) y el comercio electrónico (2015); https://ec.europa.eu/competition/antitrust/sector_inquiries.html

²⁰ Directiva 2014/104/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 26 de noviembre de 2014, relativa a determinadas normas por las que se rigen las demandas por daños y perjuicios por infracciones de las disposiciones del Derecho de la competencia de los Estados miembros y de la Unión Europea; DO L 349 de 5.12.2014, p. 1.

²¹ En la Europa de los Veintiocho existen sistemas de recompensas para denunciantes en Hungría, Lituania, Eslovaquia y el Reino Unido.

²² Orientaciones sobre las prioridades de control de la Comisión en su aplicación del artículo 82 del Tratado CE a la conducta excluyente abusiva de las empresas dominantes (DO C 45, de 24.2.2009, p. 7).

²³ El plazo límite para concluir una investigación de fase II es de 90 días, con la posibilidad de prórroga hasta una duración máxima de 125 días laborables.

²⁴ Propuesta legislativa por la que se establece el programa sobre el mercado único, la competitividad de las empresas, incluidas las pequeñas y medianas empresas, y las estadísticas europeas, y se derogan los Reglamentos (UE) n.º 99/2013, (UE) n.º 1287/2013, (UE) n.º 254/2014, (UE) n.º 258/2014, (UE) n.º 652/2014 y (UE) n.º 2017/826, de 18.6.2018.

²⁵ Comisión Europea, «Competition policy for the digital era», un informe de Jacques Crémer, Yves-Alexandre de Montjoye y Heike Schweitzer, 2019, https://ec.europa.eu/competition/publications/reports/kd0419345enn.pdf.

²⁶ En 2017, tanto Alemania como Austria decidieron modificar sus legislaciones nacionales y empezar a tener en cuenta el valor de una concentración.

²⁷ La mediana de los valores equivale a 3,8 años.

²⁸ Declaración del Comité Europeo de Protección de Datos de 27 de agosto de 2018, https://edpb.europa.eu/sites/edpb/files/files/file1/edpb_statement_economic_concentration_en.pdf

²⁹ «Big data: Bringing competition policy to the digital era», DAF/COMP(2016)14, OCDE, 2016.

³⁰ Véase el informe final del grupo de expertos establecido por la Comisión, «Competition Policy for the Digital Era», que señala desafíos y realiza recomendaciones.

³¹ Artículo 8 del Reglamento (CE) n.º 1/2003.

³² Comunicación de la Comisión relativa a la definición de mercado de referencia a efectos de la normativa comunitaria en materia de competencia (DO C 372 de 9.12.1997, p. 5).

³³ Orientaciones sobre las prioridades de control de la Comisión en su aplicación del artículo 82 del Tratado CE a la conducta excluyente abusiva de las empresas dominantes (DO C 45 de 24.2.2009, p. 7).

³⁴ Reglamento (UE) n.º 330/2010 de la Comisión, de 20 de abril de 2010, relativo a la aplicación del artículo 101, apartado 3, del TFUE, DO L 102 de 23.4.2010, p. 1. Dicho Reglamento expira el 31 de mayo de 2022.

³⁵ Memorándum de octubre de 2019, https://www.belgiancompetition.be/en/about-us/publications/joint-memorandum-belgian-dutch-and-luxembourg-competition-authorities

³⁶ Artículo 23, apartado 4, del Reglamento (CE) n.º 1/2003.

³⁷ Comunicación de la Comisión sobre la cooperación en la Red de Autoridades de Competencia (Comunicación sobre la cooperación en la REC), DO C 101 de 27.4.2004, p. 43.

³⁸ Para obtener una lista de los indicadores de rendimiento de la DG Competencia en relación con el control de las concentraciones y la defensa de la competencia, véase el anexo IV.

³⁹ OCDE, «Guía para ayudar a las autoridades de competencia a evaluar el resultado esperado de sus actividades», abril de 2014; http://www.oecd.org/daf/competition/Guide-competition-impact-assessmentES.pdf

⁴⁰ OCDE, «Reference guide on ex-post evaluation of competition agencies’ enforcement decisions», http://www.oecd.org/daf/competition/Ref-guide-expost-evaluation-2016web.pdf

⁴¹ Para más detalles véase http://ec.europa.eu/competition/publications/reports_en.html

⁴² https://ec.europa.eu/competition/publications/annual_report/index.html

⁴³ https://ec.europa.eu/info/publications/annual-activity-report-2018-competition_en

⁴⁴ OCDE «Country Studies - European Commission - Peer Review of Competition Law and Policy», http://www.oecd.org/eu/35908641.pdf

⁴⁵ Directiva (UE) 2019/1 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 11 de diciembre de 2018, encaminada a dotar a las autoridades de competencia de los Estados miembros de medios para aplicar más eficazmente las normas sobre competencia y garantizar el correcto funcionamiento del mercado interior (Texto pertinente a efectos del EEE). PE/42/2018/REV/1, DO L 11 de 14.1.2019, p. 3.

⁴⁶ Véase https://ec.europa.eu/info/law/better-regulation/have-your-say/initiatives/12416-New-competition-tool.

⁴⁷ Véase https://ec.europa.eu/competition/scp19/conference_en.html.

⁴⁸ Esto incluye, entre otros, la Comunicación de la Comisión relativa a la definición de mercado, tanto para los asuntos de defensa de la competencia como de concentraciones en todas las industrias; el Reglamento de exención por categorías para acuerdos verticales de la Comisión y las Directrices verticales que lo acompañan, el Reglamento de exención por categorías para los acuerdos de investigación y desarrollo y de especialización de la Comisión (conjuntamente, Reglamentos horizontales de exención por categorías) para los acuerdos de cooperación horizontal y las Directrices horizontales que lo acompañan; el Reglamento de exención por categorías para los vehículos de motor de la Comisión, el nuevo instrumento de competencia, la evaluación de los aspectos procedimentales y jurisdiccionales del control de las concentraciones de la UE, el Libro Blanco sobre las subvenciones extranjeras.

⁴⁹ https://ec.europa.eu/commission/commissioners/sites/comm-cwt2019/files/commissioner_mission_letters/mission-letter-margrethe-vestager_2019_en.pdf.

⁵⁰ https://ec.europa.eu/info/publications/2020-commission-work-programme-key-documents_es.

⁵¹ Véase https://ec.europa.eu/info/law/better-regulation/have-your-say/initiatives/1936-Evaluation-of-the-Vertical-Block-Exemption-Regulation.

⁵² Véase https://ec.europa.eu/info/law/better-regulation/have-your-say/initiatives/11886-Evaluation-of-EU-competition-rules-on-horizontal-agreements/public-consultation.

⁵³ https://ec.europa.eu/competition/antitrust/legislation/timeline_table_M_AT_final.pdf.

⁵⁴ Véase el documento de trabajo: Alemani, E., et al. (2013), New Indicators of Competition Law and Policy in 2013 for OECD and non-OECD Countries, Documentos de trabajo del Departamento Económico de la OCDE, n.º 1104, OECD Publishing, París, https://doi.org/10.1787/5k3ttg4r657h-en.

⁵⁵ OCDE 2014, https://www.oecd.org/daf/competition/Guide-competition-impact-assessmentES.pdf.

⁵⁶ Su informe más reciente sobre la eficacia de los organismos se publicó en 2019: https://www.internationalcompetitionnetwork.org/wp-content/uploads/2019/05/AEWG-Organisational-design-2019-report.pdf.

⁵⁷ Véase Ilzkovitz et al. (2020), The macroeconomic and sectoral impact of competition policy, capítulo 13 de la evaluación económica ex-post de la política de competencia: The EU experience, Wolters Kluwer.

⁵⁸ Esto incluye, entre otros, la Comunicación de la Comisión relativa a la definición de mercado, tanto para los asuntos de defensa de la competencia como de concentraciones en todas las industrias; el Reglamento de exención por categorías para acuerdos verticales de la Comisión y las Directrices verticales que lo acompañan, el Reglamento de exención por categorías para los acuerdos de investigación y desarrollo y de especialización de la Comisión (conjuntamente, Reglamentos horizontales de exención por categorías) para los acuerdos de cooperación horizontal y las Directrices horizontales que lo acompañan; el Reglamento de exención por categorías para los vehículos de motor de la Comisión, el nuevo instrumento de competencia, la evaluación de los aspectos procedimentales y jurisdiccionales del control de las concentraciones de la UE, el Libro Blanco sobre las subvenciones extranjeras.

⁵⁹ Véase el comunicado de prensa en https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/es/ip_20_977.

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