Контрол върху концентрациите в ЕС и антитръстови производства на Комисията — надзорът върху пазара трябва да се засили

Кpатко изложение

Договорът за функционирането на Европейския съюз защитава лоялната конкуренция на дружествата на вътрешния пазар на ЕС и в интерес на потребителите. За тази цел Комисията притежава значителни правомощия за разследване и вземане на решения, чрез които може да забранява антиконкурентни споразумения между дружествата или да предприема действия срещу дружествата, които злоупотребяват с позицията си на вътрешния пазар (известни като „антитръстови производства“). Комисията също така разглежда по-големите концентрации на дружества с оглед на тяхното въздействие върху конкуренцията на вътрешния пазар (този преглед е известен като „контрол върху концентрациите“).

Както Комисията, така и националните органи по конкуренция (НОК) в държавите членки могат да прилагат пряко правилата на ЕС в областта на конкуренцията в случаите на нарушаване на антитръстовите правила, засягащи търговията между държавите членки. Комисията е определила критерии за разпределяне на случаите между държавите членки и Комисията.

Настоящият одит е първият, който Сметната палата извърши относно ролята на Комисията като правоприлагащ орган в областта на концентрациите и антитръстовите правила. През последните 10 години налагането на правилата в областта на конкуренцията в ЕС е претърпяло значителни промени в пазарната динамика и попада в центъра на обществения интерес и дебат. В одита си Сметната палата провери дали Комисията — чрез своята Генерална дирекция „Конкуренция“ — прилага добре правилата на ЕС в областта на конкуренцията при водените от нея производства по контрол върху концентрациите и антитръстови производства. За тази цел Сметната палата провери капацитета на Комисията за разкриване и разследване и как тя е използвала правомощията си за правоприлагане при производствата по контрол върху концентрациите и антитръстовите производства. Сметната палата провери и как Комисията си е сътрудничила с НОК, как е докладвала относно резултатите от дейностите си по правоприлагане и как е получавала обратна информация. В доклада на Сметната палата са откроени въпросите, които може да окажат въздействие върху постигането на успех от Комисията сега и в бъдеще.

Сметната палата констатира, че като цяло Комисията е използвала добре правомощията си за правоприлагане при производствата по контрол върху концентрациите и антитръстовите производства и с решенията си е разрешила проблеми, свързани с конкуренцията. В редица области обаче са необходими подобрения.

За да не разчита единствено на получени жалби, Комисията е действала по собствена инициатива с цел идентифициране на проблеми, които евентуално могат да засегнат вътрешния пазар. Тя обаче не е инвестирала достатъчно ресурси в мониторинг на пазарите. Въведените стимули за насърчаване на доброволното докладване на случаи от страна на самите стопански субекти са били работещи, но след 2015 г. техният брой е намалял. При приоритизирането на случаите Комисията е отделяла ресурси за значими разследвания, но това не се е основавало на ясно претегляне на критериите, което да гарантира подбор на случаите с най-висок риск.

Контролът върху концентрациите е погълнал съществена част от наличните ресурси. Комисията успешно е прилагала опростена процедура, но все още е необходимо да предприеме действия за допълнителни мерки за рационализиране. Сметната палата констатира също така, че основаните на оборота прагове, използвани за вземане на решение дали дадена сделка ще засегне конкуренцията на вътрешния пазар, може да не дават гаранции, че Комисията извършва преглед на всички значими сделки.

Антитръстовите решения на Комисията са разрешили проблеми, свързани с конкуренцията, но разследванията обикновено са продължавали дълго време. Тъй като антитръстовото законодателство се прилага едва след като възникне проблем в областта на конкуренцията, продължителността на производствата може да окаже отрицателно въздействие върху ефективността на решенията. Комисията е предприела действия за ускоряване на своите антитръстови производства, но е трябвало да се справя със сложни разследвания. Това важи по-специално за новите цифрови пазари, където трябва да бъдат адаптирани традиционните схващания за ефективна конкуренция и да бъде оценена ефективността на съществуващите правни инструменти за намеса. Освен това Комисията все още не е актуализирала насоките и известията си с оглед на подобряването на правната сигурност за дружествата, които развиват дейност на тези пазари, и на оказването на подкрепа на НОК в техния собствен процес на вземане на решения.

Ефективното правоприлагане изисква налагането на глоби с възпиращ ефект. Размерът на глобите, налагани от Комисията за нарушаване на правилата в областта на конкуренцията, е сред най-високите в света. Въздействието на големите глоби обаче зависи от размера на засегнатите дружества, вероятността за откриване на нарушенията, потенциала за печалби, които биха се реализирали вследствие на нарушенията, и продължителността на разследванията на Комисията. До този момент Комисията не е правила оценка на възпиращия ефект на налаганите от нея глоби.

В случаите, в които се прилагат антитръстовите правила на ЕС, повечето от решенията се вземат от НОК. НОК и Комисията са си сътрудничили добре в рамките на Европейската мрежа по конкуренция, с изключение на мониторинга на пазарите и приоритетите за правоприлагане, които не са били тясно координирани. Не е бил използван оптимално механизъм за ефективно разпределение на случаите на нарушаване на антитръстовите правила между Комисията и НОК.

Комисията е определила твърде общо целите, които трябва да бъдат постигнати. Заедно с липсата на подходящи данни за мониторинг на резултатите, това е затруднило оценяването на резултатите от изпълнението на дейностите по правоприлагане. Комисията не е извършвала редовно последващи оценки на ефективността на своята работа, въпреки че те биха били от полза за подобряване на процеса на вземане на решения и за по-добро разпределение на ресурсите. Докладването на Комисията относно резултатите от нейните действия по правоприлагане продължава да акцентира повече върху извършените дейности, отколкото върху въздействието, и понастоящем не се извършва редовна независима оценка на резултатите от дейността на органите по конкуренция в ЕС.

Сметната палата отправя редица препоръки с цел укрепване на капацитета на Комисията за:

• увеличаване на вероятността за откриване на нарушения;
• увеличаване на ефективността на правоприлагането в областта на конкуренцията;
• по-добро използване на потенциала на Европейската мрежа по конкуренция; и
• подобряване на докладването на резултатите от изпълнението.

Въведение

Правила в областта на конкуренцията в ЕС

Договорът за функционирането на Европейския съюз (ДФЕС) забранява определени практики, които са несъвместими с вътрешния пазар¹. Тези практики включват всякакъв вид тайни споразумения между дружествата, които имат за своя цел или резултат ограничаването или нарушаването на трансграничната конкуренция в рамките на вътрешния пазар. Най-категоричният пример за такова незаконно поведение е тайното споразумение между конкуренти под формата на тайни картели, чрез които дружествата определят цени или пазарни дялове, като неоправдано увеличават печалбите си в ущърб на потребителите. Сътрудничеството може да бъде разрешено, ако се извършва с цел подобряване на производството или разпространението на стоки или развитието на техническия или икономическия прогрес. Условие за това е потребителите да получават достатъчен дял от съответните произтичащи ползи и ефектът върху конкуренцията да е съизмерим и да не я премахва².

ДФЕС също така забранява дружествата, които имат господстващо положение на даден пазар, да злоупотребяват с тази позиция, за да елиминират или намалят конкуренцията³. Примери за такова поведение са:

• изискване към купувачите да купуват определен продукт само от предприятието с господстващо положение (изключително задължение за покупка);
• определяне на цените под себестойността на продукта (хищническо ценообразуване);
• налагане на несправедливи условия с цел предотвратяване на навлизането на конкурентите на пазара (възпрепятстване на достъпа);
• начисляване на несправедливи (прекомерни) цени на купувачите; и
• ограничаване на производството или техническото развитие и по този начин намаляване на избора на потребителите.

Роля на Комисията като правоприлагащ орган за правилата в областта на конкуренцията

Съгласно Договорите ЕС има изключителна компетентност за установяване на правилата в областта на конкуренцията, необходими за функционирането на вътрешния пазар. Комисията отговаря за еднаквото прилагане на тези правила. Това е от съществено значение за наличието на функциониращ вътрешен пазар на ЕС, защото Комисията коригира несъвършенствата във функционирането на пазарите и предприема действия, когато дружествата не спазват правилата⁴.

Независимостта на органите по конкуренция е предпоставка за ефективното правоприлагане. С други думи, органът по конкуренция следва да взема самостоятелно решения в кои случаи да разследва и извършва правоприлагане, без да зависи от икономическите участници и от правителствата и техните политически приоритети. Независимостта означава също така, че органите по конкуренция се нуждаят от достатъчни ресурси (както човешки, така и технически), за да действат като ефективни правоприлагащи органи.

Законодателството на ЕС⁵ предоставя на Комисията редица важни правомощия за разследване и вземане на решения, като например да извършва проверки на дружества, да забранява картели или друго антиконкурентно поведение, или да налага парични глоби на дружествата, които нарушават правилата на ЕС в областта на конкуренцията. Тези разследвания са широко известни като „антитръстови производства“. Решенията на Комисията, които забраняват конкретна антиконкурентна практика, са обвързващи за засегнатите дружества, но те също така създават прецедент за аналогични случаи. В рамките на ДФЕС, Регламент № 1/2003 и съдебната практика, установена от съдилищата на ЕС, Комисията има свобода на действие за следното:

• да определя целите и икономическите концепции за „ефективна конкуренция“;
• да решава как да използва правомощията си за разследване и да извършва разследванията си; и
• да определя необходимите корективни мерки за спиране на антиконкурентни практики или проблематични концентрации на предприятия.

Комисията има за цел да защитава ефективната конкурентна структура на пазарите с цел да се повиши благосъстоянието на потребителите и да се постигне интегриран вътрешен пазар на ЕС⁶. Няма универсално прието определение за благосъстояние на потребителите, но най-общо казано това означава Комисията да разглежда от икономическа гледна точка начина, по който конкуренцията на пазарите в ЕС работи в интерес на потребителите по отношение на цените, качеството и избора на стоки и услуги, както и на иновациите.

Комисията отговаря и за мониторинга на преструктурирането на промишлеността, когато то има потенциално антиконкурентно въздействие върху вътрешния пазар — например, когато две независими дружества се сливат или създават самостоятелен съвместен икономически субект (т.нар. „напълно оперативно съвместно предприятие“). Тези консолидирания, които са обичайна характеристика на пазарната икономика, могат да насърчат ефективното разпределение на производствените активи, но могат да окажат и вредно въздействие върху конкуренцията. В този случай може да се наложи Комисията да се намеси, за да защити функционирането на вътрешния пазар. Това е известно като „контрол върху концентрациите в ЕС“ и е уредено в регламент на Съвета⁷.

Въпреки че контролът върху концентрациите се извършва преди осъществяването на сделката и в рамките на кратки срокове (система за предварителен контрол), Комисията има право да започне антитръстово производство едва след като за дадено дружество възникнат съмнения, че е нарушило правилата в областта на конкуренцията (система за последващ контрол). През последните десет години Комисията разглежда ежегодно средно над 300 уведомления за сливане и около 200 случая на нарушаване на антитръстовите правила.

В рамките на Комисията всички ключови решения по случаите в областта на конкуренцията, както и по свързани с политиката въпроси, като законодателни предложения, известия и насоки, са колективна отговорност на колегията на членовете на Комисията. Колегията делегира на комисаря по конкуренцията правомощието да приема едностранно някои видове по-маловажни решения, които не повдигат особени въпроси по политиката. Комисарят по конкуренцията упражнява надзор върху Генерална дирекция „Конкуренция“, която разглежда уведомленията за концентрация, провежда антитръстови разследвания и разследвания за концентрация в сътрудничество с други служби на Комисията, изготвя решения и документи по политиките, включително законодателни предложения, които се приемат от Комисията.

Роля на органите на държавите членки в антитръстовите производства

Както Комисията, така и националните органи по конкуренция (НОК) на държавите — членки на ЕС, са оправомощени да прилагат пряко правилата на ЕС в областта на конкуренцията в случаите на нарушаване на антитръстовите правила, които засягат търговията между държавите членки (вж. каре 1)⁸.

Въпреки че този децентрализиран подход на „паралелно правоприлагане“ значително разширява приложното поле на антитръстовите правила на ЕС, Комисията носи крайната отговорност да се гарантира, че НОК прилагат правилата еднакво¹⁰. Комисията също така е компетентна за вземането на решения, които са приложими на цялата територия на Европейското икономическо пространство (държавите — членки на ЕС, Исландия, Лихтенщайн и Норвегия)¹¹.

Паралелното правоприлагане на антитръстовите правила на ЕС изисква тясно сътрудничество между Комисията и НОК. За тази цел Комисията и НОК са създали Европейската мрежа по конкуренция¹² — механизъм, чрез който те i) решават кой компетентен орган ще разследва даден случай и ii) обменят информация относно мерките по разследване и решенията за правоприлагане, които възнамеряват да вземат. Европейската мрежа по конкуренция също така включва консултативен комитет, който се състои от представители на НОК, с който Комисията трябва да се консултира, преди да приеме окончателни решения в областта на конкуренцията.

Националните съдилища играят допълваща роля при правоприлагането, тъй като разглеждат дела между частни лица, които засягат въпроси от антитръстовите правила на ЕС. Решенията на националните съдилища не могат да отменят решенията на Комисията¹³.

НОК имат значителна свобода да решават дали да разследват дадено нарушение и какви санкции да наложат. В своите решения, които имат обвързващ характер на територията на държавата членка, те трябва да зачитат принципите, установени от собствените решения на Комисията или от съда. Известията и насоките на Комисията относно правоприлагането в случаите на нарушаване на антитръстовите правила не са обвързващи за НОК, но оказват влияние върху техните решения. Националните съдилища може да поискат становище от Комисията относно тълкуването на правилата на ЕС в областта на конкуренцията, както и да отправят преюдициално запитване до Съда на ЕС. Когато Комисията предприеме собствено разследване, НОК са освободени от по-нататъшно участие по съответния случай.

Паралелното прилагане на антитръстовите правила на ЕС е илюстрирано на фигура 1.

Източник: ЕСП.

Контрол върху концентрациите на равнище ЕС и на национално равнище

Комисията носи отговорност за разследването на концентрациите на дружества, когато оборотът на сливащите се дружества надхвърля определен праг, посочен в законодателството на ЕС¹⁴. Под този праг държавите членки може да са задължени да оценяват сливанията съгласно националното им законодателство. Случаите могат да бъдат прехвърляни в съответствие със системата за препращане между Комисията и държавите членки, което дава известна гъвкавост: например при определени условия Комисията може да прехвърли случай към държава или обратното (вж. фигура 2).

Източник: ЕСП.

Ако Комисията установи, че предложената концентрация би възпрепятствала в значителна степен ефективната конкуренция, тя може или да забрани сливането, или да го разреши, при условие че бъдат изпълнени обвързващи ангажименти, предложени от сливащите се страни, които имат за цел да предотвратят проблеми с конкуренцията на съответните пазари.

Когато сливането попада в компетентността на НОК, той решава самостоятелно дали да го одобри само въз основа на националното законодателство. В шест държави членки обаче националните правителства, обикновено чрез своите министри по икономическите въпроси, може по изключение да отхвърлят решение за забрана на сливането или да изменят ангажиментите по съображения от обществен интерес, например когато считат, че антиконкурентните ефекти на съответните пазари имат по-малко значение от необходимостта от запазване на работни места или развитие на конкретни национални отрасли¹⁵.

Обхват и подход на одита

През последните десет години броят на операциите по сливане, които са от значение за ЕС, е нараснал с около 40 %, а възникването на нови цифрови пазари е създало значителни предизвикателства пред прилагането на правилата за защита на конкуренцията. Сметната палата все още не е публикувала доклад за дейностите на Комисията по отношение на производствата по контрол върху концентрациите и антитръстовите производства. При провеждането на настоящия одит Сметната палата се опита да хвърли светлина върху начина, по който Комисията извършва тези дейности, и да открои проблемите, които може да окажат въздействие върху успеха им сега и в бъдеще.

Сметната палата провери дали Комисията е прилагала добре правилата на ЕС в областта на конкуренцията при производствата по контрол върху концентрациите и антитръстовите производства. По-конкретно, тя извърши оценка дали Комисията:

1. е имала подходящ капацитет за разкриване и разследване;
2. е използвала добре правомощията си за правоприлагане при производствата по контрол върху концентрациите и антитръстовите производства;
3. си е сътрудничила добре с НОК; и
4. е създала рамка за докладване на резултатите от дейностите си по правоприлагане и е получавала обратна информация.

За целите на одита Сметната палата провери наличната документация в Комисията и проведе интервюта с нейни служители. Във връзка с контрола върху концентрациите Сметната палата одитира досиетата за 13 предложени сливания, за които Комисията е била нотифицирана съгласно Регламента за сливанията между 2010 г. и 2017 г. Във връзка с антитръстовото законодателство Сметната палата одитира извадка от 37 случая, по които Комисията е започнала разследване през същия период, но също така прегледа докладите и други документи за дейностите за 2018 г. и 2019 г. Въз основа на извадка от 38 случая Сметната палата провери и извършените от Комисията анализи на уведомленията от НОК по член 11 от Регламент № 1/2003, т.е. когато даден НОК официално е уведомил Комисията за започване на национално антитръстово разследване или е предоставил проект на решение за правоприлагане. Сметната палата подбра всички случаи въз основа на критерии за риска.

Освен това, за да събере информация, Сметната палата посети НОК на България, Франция, Нидерландия и Полша поради до голяма степен различните им институционални характеристики. Сметната палата проведе и срещи с представители на Организацията за икономическо сътрудничество и развитие (ОИСР).

В настоящия одит Сметната палата не проверява начина, по който Комисията прилага правилата за държавна помощ, които са друга област от надзора на Комисията върху конкуренцията¹⁶. Много фактори на равнище ЕС или държави членки могат да повлияят на ефективността на конкуренцията, включително патентното право, националното данъчно право, секторното регулиране (например на пътническия транспорт или телекомуникациите), специфичните правила за защита на потребителите или търговската политика, когато става въпрос за държави извън ЕС. Те надхвърлят специфичната роля на Комисията за правоприлагане в областта на конкуренцията съгласно Регламент № 1/2003 и Регламента за сливанията и поради това не са включени в обхвата на одита на Сметната палата.

Констатации и оценки

Известни ограничения в капацитета на Комисията за мониторинг на пазарите, за разкриване и разследване на нарушения

Комисията получава много повече или по-малко официални данни от участниците на пазара и от НОК относно евентуални проблеми в областта на конкуренцията или евентуални нарушения на антитръстовите правила. По отношение на официалните жалби за нарушаване на антитръстовите правила Комисията има законово задължение да разгледа внимателно въпросите, сведени до нейното внимание. Качеството на тази информация обаче варира значително и невинаги отразява най-важните проблеми в областта на конкуренцията на вътрешния пазар. Следователно, за да бъдат напълно ефективни, органите по конкуренция следва не само да реагират на жалбите, сведени до тяхното внимание, но и да насърчават докладването на случаите и да бъдат способни да разкриват случаи на нарушение на антитръстовите правила, които имат голямо въздействие, по своя собствена инициатива.

Въпреки че ГД „Конкуренция“ трябва да проверява всички нотифицирани концентрации (вж. точка 16), тя има свободата да решава дали да разследва предполагаемите нарушения на антитръстовите правила. Тъй като ГД „Конкуренция“ обикновено получава по-голям обем информация относно проблеми в областта на конкуренцията, отколкото може в действителност да разследва с наличните си ресурси, тя трябва да си установи приоритети.

Сметната палата извърши оценка дали Комисията:

1. има достатъчен капацитет за разкриване на антиконкурентни практики;
2. е установила приоритети в правоприлагането на антитръстовото законодателство в съответствие с обективни критерии с оглед да съсредоточи ресурсите си върху случаите с най-голямо потенциално въздействие.

Ограничените ресурси се отразяват върху капацитета на Комисията за разкриване на нарушения

За да е в състояние да започне антитръстови разследвания по собствена инициатива, Комисията се нуждае от експертни знания относно икономическите сектори, които са от значение за вътрешния пазар, както и от целенасочено разузнаване. За тази цел Комисията може да използва редица инструменти за мониторинг на пазарите и за разкриване на нарушения. Например тя може да събира и анализира публично достъпна информация или пазарни данни, или да извършва оценки по конкретни теми или случаи (известни като прегледи за определяне на обхвата или аналитични прегледи). Тя може също така да извършва по-задълбочени анализи на ограниченията на конкуренцията под формата на пазарни проучвания или официални секторни анализи¹⁷.

Що се отнася до разпределянето на ресурси за правоприлагане в областта на конкуренцията, ГД „Конкуренция“ разчита на годишните бюджетни разпределения на Комисията и следователно трябва да се конкурира за ресурси с другите генерални дирекции на Комисията. Общият брой на служителите е останал сравнително стабилен през последните 10 години¹⁸ и е имало ограничени прехвърляния между трите инструмента (концентрации, антитръстови разследвания и държавна помощ). Сметната палата установи, че от 2010 г. насам броят на новите случаи на нарушаване на антитръстовите правила, регистрирани от ГД „Конкуренция“, е останал относително стабилен, като същевременно броят на новите случаи, свързани с концентрациите, постоянно се е увеличавал през този период. Тъй като контролът върху концентрациите е законово задължение на Комисията, ГД „Конкуренция“ е трябвало да отдели за него значителни ресурси (вж. точка 41). С останалите налични служители ГД „Конкуренция“ не е в състояние да проследява всички получени жалби и трябва да установи приоритети.

Следователно ресурсите за мониторинг на пазара и капацитетът за проактивно разкриване на нови случаи, като например въз основа на секторни анализи, са ограничени. Равнището, съгласуваността и качеството на мониторинга на пазара до голяма степен са зависели от инициативността, наличието и опита на отделните служители на ГД „Конкуренция“. Поради ограничени ресурси, от 2005 г. насам Комисията е извършила само четири секторни анализа, които са дали възможност за разкриване на нарушения на правилата в областта на конкуренцията¹⁹. За анализа на електронната търговия през 2015 г. е бил необходим екип от около 15 служители (еквивалент на пълно работно време) за период от 18—24 месеца.

Независимо от започнатите нови разследвания относно електронната търговия, след достигането на върхова стойност през 2015 г. общият брой на случаите, установени от ГД „Конкуренция“, действайки по собствена инициатива, непрекъснато намалява (вж. фигура 3).

Източник: Европейска комисия.

Още през 1996 г. Комисията реши да предостави стимули („програма за освобождаване от глоби или намаляване на техния размер“) за дружества, участващи в картели, за да докладват вътрешна информация на Комисията. Първото дружество от картела, което направи това, може да се възползва от пълно освобождаване от глоби. Другите дружества, които последват примера му, може да се възползват от намаление на глобите.

Комисията зависи в много голяма степен от този механизъм за разкриването на картели. В периода 2010—2017 г. 23 от 25 разследвания на картели са резултат от искания за освобождаване от глоби или намаляване на техния размер. Само два са резултат от собствената дейност по разкриване от страна на Комисията.

Що се отнася до общия брой антитръстови решения на Комисията, отнасящи се до регистрираните в периода 2010—2017 г. случаи, включително свързани с картели, 50 % от приетите решения до 31 декември 2018 г. са в резултат на искания за освобождаване от глоби или намаляване на техния размер.

Приблизително 15 % от получените искания за освобождаване от глоби или намаляване на техния размер са довели до официално разследване от страна на Комисията. В 60 % от тези случаи разследванията са довели до решения за забрана и глоби. Малкият брой от 15 % се обяснява с факта, че често подалите такова искане не са отговаряли на условията, липсвали са доказателства prima facie за някакво нарушение, случаите не са били приоритетни за Комисията или Комисията не е бил най-подходящият орган в рамките на ЕМК, който да разследва случая. В последния случай НОК може да започнат производства въз основа на прехвърлянето на случай от Комисията или по своя собствена инициатива. Освен това от 2015 г. насам годишния брой на случаите на освобождаване от глоби или намаляване на техния размер, докладвани на Комисията, е намалял значително (вж. фигура 4).

Източник: Европейска комисия.

Комисията все още не е извършила подробна оценка защо броят на исканията за освобождаване от глоби или намаляване на техния размер показва тенденция на спад. Тази тенденция, която изглежда отразява тенденцията другаде, затруднява формулирането на заключения дали броят на картелите на вътрешния пазар действително е намалял, което е една теоретична възможност, или дали дружествата се опасяват, че тези искания биха ги изложили на частни искове за обезщетение от страна на пострадалите от нарушения на антитръстовите правила на ЕС. Приета през 2014 г. директива на ЕС има за цел да улесни предявяването на искове за плащане на такива обезщетения²⁰. Ето защо Сметната палата не може да изключи вероятността, че участващи в картел дружества се въздържат от подаване на искания за освобождаване от глоби или намаляване на техния размер: макар и да могат да избегнат налагането на глоба, пострадалите от картела може да предявят към тях иск за големи обезщетения за вредите, които са претърпели. Другият възможен вариант е дружествата просто да прикриват по-успешно картелите.

През 2016 г. ГД „Конкуренция“ е решила да положи усилия за подобряване на средствата си за разкриване на евентуални случаи с голямо въздействие върху вътрешния пазар. Като част от тази инициатива, от 2017 г. насам на уебсайта на Комисията има инструмент за подаване на сигнали за нарушения, който може да бъде използван от всеки за анонимно предоставяне на информация относно картели и други антиконкурентни практики. Получената информация се използва в дейностите на Комисията по мониторинг на пазара, но към момента на одита тя беше довела само до една проверка на място, която не е приключила с образуване на официално производство. Комисията все още не е предложила други стимули за насърчаване на докладването на нарушения, като например финансово възнаграждение на подаващите сигнали за нарушения²¹.

Подходът за приоритизиране на случаите не е оптимален

Както е посочено в точка 28, поради големия брой случаи на потенциално нарушаване на антитръстовите правила, които чакат да бъдат разгледани (вж. фигура 5), ГД „Конкуренция“ трябва да подбере тези, които има възможност да разследва. За да използва ефективно ресурсите си, тя следва да даде предимство на тези случаи, които имат най-голямо потенциално въздействие върху вътрешния пазар и върху потребителите.

Източник: Европейска комисия.

ГД „Конкуренция“ е използвала редица критерии за подбор на случаите, по които да бъде заведено дело. Например в съответствие с насоките за потенциални нарушения на член 102 от ДФЕС²², тя следва, наред с другото, да се съсредоточи върху онези видове практики на отстраняване на конкуренти, които носят най-голяма вреда на потребителите. Сметната палата обаче не констатира наличието на ясно претеглени критерии, които да гарантират подбор на случаите с най-голям риск за конкуренцията или благосъстоянието на потребителите на вътрешния пазар и във всички съответни икономически сектори.

Комисията е използвала добре правомощията си за правоприлагане, но продължава да има предизвикателства

Ефективното прилагане на правилата за концентрациите и антитръстовите правила изисква Комисията да действа в интерес на гражданите на ЕС, за да се гарантира, че те могат да купуват висококачествени стоки и услуги на справедливи цени. Поради това Сметната палата извърши оценка как Комисията:

1. е провеждала процедурите си по контрол върху концентрациите;
2. провежда антитръстовите си разследвания;
3. реагира на новите предизвикателства при правоприлагането; и
4. налага глоби, които да служат като възпиращо средство.

Комисията е взела всички решения относно концентрациите в рамките на законоустановените срокове, но нарастващият им брой оказва натиск върху ограничените ѝ ресурси

Според действащите правила Комисията обикновено трябва да оцени въздействието на дадена концентрация върху съответните пазари в рамките на 25 работни дни („Фаза I на разследването“) и да вземе решение да я одобри или да започне задълбочено разследване във втора фаза („Фаза II на разследването“)²³. Сметната палата извърши оценка дали Комисията, спазвайки сроковете, същевременно е разгледала всички важни аспекти на нотифицираната сделка, преди да вземе решение, и дали е упражнявала ефективен надзор върху всички концентрации, които биха могли значително да засегнат конкуренцията на вътрешния пазар на ЕС.

Контролът върху концентрациите е създал значителна работна натовареност: Според данните на ГД „Конкуренция“, между 2012 г. и 2017 г. контролът върху концентрациите е погълнал средно около 28 % от общото време за работа върху случаите по трите инструмента (контрол върху концентрациите, антитръстови разследвания и държавна помощ) и между 11 % и 14 % от всички налични ресурси на ГД „Конкуренция“. Макар че равнището на използваните човешки ресурси е останало относително стабилно, броят на случаите, нотифицирани до Комисията, е нараснал през последните години, а също и обемът от данни, които трябва да бъдат анализирани (вж. фигура 6).

Източник: Европейска комисия.

Сметната палата констатира, че в 18 държави членки, както и в държави извън ЕС, като Австралия, Канада и САЩ, НОК начисляват такса на дружествата, които подават уведомления за сливане. По този начин публичните бюджети могат да си възстановят поне частично разходите, направени за разглеждане на концентрацията. Комисията е решила да не предлага въвеждането на такси като алтернативен източник за финансиране на дейностите ѝ по правоприлагане, но това не е било основано на подробен анализ на разходите и ползите. Вместо това, по многогодишната финансова рамка за периода 2021—2027 г. Комисията е предложила специален бюджет за правоприлагане в областта на конкуренцията в рамките на общия бюджет на ЕС, както е отразено в предложението ѝ от 2018 г. за Програма за единния пазар²⁴. Това предложение има за цел, наред с другото, да даде възможност на Комисията да преодолява по-добре предизвикателствата в резултат на продължаващото нарастване на обема на електронните комуникации, големите информационни масиви, изкуствения интелект и алгоритмите.

Извършеният от Сметната палата преглед на извадка от уведомления показа, че Комисията е оценила съответните аспекти на сделките и е приключила прегледа си на сливанията в рамките на законоустановените срокове във всеки от случаите. За преобладаващата част от уведомленията (94 % в периода 2010—2017 г.) Комисията не е установила проблеми за конкуренцията и е декларирала, че сливанията са съвместими с вътрешния пазар.

Поради кратките законоустановени срокове, ГД „Конкуренция“ е разчитала основно на данни и информация, предоставени от сливащите се страни, на публично достъпна информация, като например статистически данни за промишлеността и търговията, и на отговорите от трети страни (т.е. участници на пазара) на въпросници на Комисията в контекста на пазарните разследвания. Особено при сложните разследвания Комисията се сблъсква с трудности при системното кръстосано проверяване на точността на информацията, предвид липсата на ресурси и обема на информацията, която трябва да се провери. Освен това третите страни, от които се иска становище относно планираното сливане, невинаги имат възможност да отговорят в рамките на установените кратки срокове, и в този случай техните становища не могат да се вземат предвид.

За да намали работното натоварване за Комисията и засегнатите предприятия, през 2013 г. Комисията е решила да разшири категориите, попадащи в обхвата на опростената процедура, т.е. концентрациите, които обикновено са безпроблемни (вж. фигура 7). До избухването на пандемията, свързана с COVID-19, сливащите се дружества не са имали възможност да представят уведомление за сливането изцяло по електронен път, въпреки че това е щяло да улесни обработването на данните.

Източник: Европейска комисия.

През 2016 г. Комисията е започнала да оценява избрани аспекти от системата за концентрации на ЕС, включително на възможностите за допълнително рационализиране на процедурите си относно концентрациите. Сметната палата обаче констатира, че Комисията все още не е предприела съществени мерки за справяне например със следните ситуации:

• В момента дружествата трябва да следват сложна и времеемка процедура, ако искат да отнесат за преглед от Комисията дадена сделка под прага за оборота (вж. точка 16), в случаите когато имат дейности в няколко държави членки, за да се избегне разглеждането на случая от всяка една от съответните държави.
• Около 25 % от опростените уведомления, представени между 2010 г и 2017 г., се отнасят за случаи, в които големи дружества са придобили съвместен контрол върху друго дружество (съвместно предприятие), което не е имало текущи или планирани бъдещи търговски дейности в ЕС или е имало ограничени такива. Например голямо дружество от ЕС създава съвместно предприятие с дружество в Азия, но съвместното предприятие ще развива дейност само на азиатските пазари. Такива сделки обаче обикновено не пораждат опасения относно конкуренцията на вътрешния пазар.

Както е посочено в точка 16, европейското измерение на дадена концентрация на дружества се определя чрез позоваване на годишния оборот на сливащите се дружества. Това е добър показател за мащаба на сделката, а оттук и за нейното евентуално въздействие върху пазарите. Той обаче може да не успее да обхване важни концентрации. Например във фармацевтичната промишленост, в пазарите на нови технологии или в цифровия сектор придобиванията с висока стойност на дружества, които са все още с малък оборот, могат да създадат риск за ефективната конкуренция на вътрешния пазар: В тези случаи придобиването може да даде възможност на купувача бързо да придобие господстващо положение на нов, но все още малък пазар, или пък купувачът може да реши да преустанови развитието на нови продукти, за да защити собствения си портфейл от продукти. Според Сметната палата Комисията е наясно, че с изключение на няколко случая, прехвърлени от НОК, такива сделки попадат извън нейния контрол върху концентрациите. В доклада от 2019 г. относно „Политика на конкуренция в ерата на цифровите технологии“²⁵ на експертната група, създадена от Комисията, се прави заключение, че е твърде рано да се променят законовите прагове. Така че за разлика от някои държави членки, Комисията още не е предприела действия за решаване на проблема²⁶.

Антитръстовите решения на Комисията са разрешили редица проблеми, свързани с конкуренцията, но производствата все още са с голяма продължителност

Комисията разглежда различни случаи на нарушаване на антитръстовите правила — както големи, така и малки, от гледна точка на пазарния обем или засегнатите географски пазари. Между 2010 г. и 2019 г. Комисията е взела 118 официални решения за забрана или е приела ангажиментите на дружествата за прекратяване на антиконкурентно поведение по случаи на нарушаване на антитръстовите правила (вж. фигура 8).

Източник: Европейска комисия.

Проверихме дали Комисията е провеждала разследванията си правилно и в разумни срокове. Тя констатира, че събитията през последните години са създали предизвикателство за ресурсите и техническия капацитет на ГД „Конкуренция“:

• нарастване на броя на решенията през последните години;
• нарастване на количеството информация и данни за обработване и анализ, откакто върху Комисията лежи „тежестта на доказване“; и
• нарастване на сложността на правните въпроси, които трябва да бъдат разглеждани.

Целта на намесата на Комисията по случаите на нарушаване на антитръстовите правила е да се прекрати всякакво нарушаване на правилата на ЕС за конкуренцията и пазарът да се върне към лоялна и ефективна конкуренция. Въз основа на извадката си от решения на Комисията, Сметната палата достигна до заключение, че когато Комисията е решавала да открие официално производство, тя е постигала определен резултат — решение за забрана или за поемане на ангажименти, който е преодолял опасения относно конкуренцията.

Важен фактор за ефективността на прилагането на правилата за конкуренцията от Комисията е нейният капацитет, в тясно сътрудничество с НОК на държавите членки, да мобилизира ресурси и да извършва едновременно проверки на място в множество държави членки. Сметната палата констатира, че в преобладаващото мнозинство от одитираните случаи това е дало възможност на Комисията да събере необходимите доказателства за успешно провеждане на нейните производства.

Много дружества, които са били обект на разследване от страна на Комисията, обжалват решенията в съдилищата в ЕС. Броят на случаите е по-голям от броя на решенията в областта на конкуренцията, тъй като едно решение на Комисията може да е насочено към няколко дружества. По своето естество прегледът от страна на съдилищата е ограничен до правната обоснованост и качеството на администрирането. Броят на делата в съдилищата, по които предстои да бъде произнесено решение, намалява и като цяло Комисията е успяла да защити постоянен голям брой от решенията си (вж. таблица 1).

Ефективното прилагане на правилата в областта на конкуренцията изисква Комисията да взема своите решения в рамките на разумен срок, по начин, който свежда до минимум икономическите разходи на предприятията и на потребителите, които са потърпевши от някакво нарушение.

За разлика от контрола върху концентрациите (вж. точка 40), законодателството на ЕС не определя срок, в който Комисията трябва да проведе разследванията си в областта на антитръстовите правила. Считано от регистрирането на случая, т.е. обикновено моментът, в който има достатъчно доказателства за започване на предварително разследване, на Комисията са ѝ били необходими средно четири години²⁷, за да приключи дадено антитръстово разследване с издаване на официално решение. Производствата са били особено продължителни в случаите на разследвания на картели, които са отнемали средно повече от четири години, и в сложните случаи на злоупотреба с господстващо положение в секторите на транспорта, енергетиката и цифровите технологии. За периода, обхванат от одита, Сметната палата установи няколко случая, в които на Комисията са били необходими до осем години, за да достигне до решение.

За някои забавяния по случаите Комисията е била пряко отговорна; За други обаче това не е било така: например имало е случаи, при които разследваните дружества непрекъснато са искали продължаване на крайните срокове и са отговаряли на исканията за предоставяне на информация със значително закъснение от 4—8 месеца до 1,5 години, или са удължавали производствата, като са представяли неефективни предложения за ангажименти, които биха поели. Освен това, тъй като страните често обжалват пред съдилищата в ЕС (вж. точка 52), това може значително да забави влизането в сила на решенията на Комисията.

От 2017 г. насам ГД „Конкуренция“ е положила значителни усилия за ускоряване на производствата:

• През 2018 г. тя е въвела нова „практика на сътрудничество“ за дружества, обект на антитръстово разследване, което не е свързано с картели. Това е подобно на „процедурата за постигане на споразумение“, която Комисията прилага още от 2008 г. при разследванията на картели. Дружествата, които признаят нарушението и отговорността си за него и си сътрудничат тясно с Комисията по време на разследването, могат да се възползват от намаляване на глобите.
• Тя е рационализирала организацията си чрез въвеждане на опростени вериги за издаване на разрешение за документи, които не са свързани с определени случаи, по-добри насоки за разглеждащите случаите, по-гъвкаво разпределение на служителите в рамките на ГД „Конкуренция“ и по-добра координация на управлението на случаите между различните участващи служби. Тя е започнала да разработва и нова, ориентирана към самия процес обща система за управление на случаите. Имало е обаче значителни забавяния и преди края на 2020 г. системата няма да функционира пълноценно за антитръстовите правила и за контрола върху концентрациите. Дотогава обработването на случаите ще продължи да отнема ненужно много ресурси.
• През 2018 г. ГД „Конкуренция“ е приела стратегия за използване на техники с изкуствен интелект с цел допълнително ускоряване на търсенето на информация и подпомагане на анализа на документи. Предвид ограниченията в бюджета и човешките ресурси, първият набор реални резултати се очаква да бъде налице през 2020 г. само в пилотен режим, като се предвижда стартовата фаза да е през 2021 г.

Комисията все още не е преодоляла напълно комплексните нови предизвикателства пред правоприлагането на цифровите пазари

В ерата на цифровите технологии се появиха нови форми на пазари, продукти и услуги, към които традиционните разбирания и определения за ефективна конкуренция трябваше да бъдат адаптирани (вж. каре 2). През последните години органите по конкуренция обсъждаха как да се справят с тези предизвикателства на различни форуми, като например кръглите маси на ОИСР и Европейската мрежа по конкуренция. Въз основа на извършения от нас преглед на наличните документи и на решенията на Комисията направихме оценка дали действащите понастоящем инструменти на Комисията са достатъчни за справяне с предизвикателствата, произтичащи от цифровия пазар.

Въпреки че Комисията е приела редица решения, с които отговаря на предизвикателствата, възникнали в резултат на цифровата икономика, остават да бъдат разрешени важни предизвикателства. Например практиките на цифровите пазари могат да нанасят вреди на потребителите. Въпреки това Комисията се затруднява да намери подходящи мерки за справяне с очевиден проблем в областта на конкуренцията, тъй като определянето на вредата за потребителите може да бъде особено сложно³⁰. Това се отнася не само за интернет предприятията, но и за всички други икономически сектори, които са възприели цифровите иновации, като например енергетиката, телекомуникациите, финансовите услуги и транспорта.

Съгласно действащото законодателство на ЕС, Комисията може да прилага антитръстовите правила само ex post, т.е. след като възникне определен проблем в областта на конкуренцията (вж. точка 08). Тогава може вече да е твърде късно за справяне с даден проблем в областта на конкуренцията, особено в цифровата икономика. Извън контрола върху концентрациите обаче Комисията в момента не разполага с инструменти, които биха ѝ позволили да се намесва ex ante, т.е. преди да възникне проблем в областта на конкуренцията. В това отношение Сметната палата отбелязва, че две държави членки вече са започнали инициативи, насочени към изменение на националните им законодателства.

През годините, които са били необходими на Комисията, за да достигне до решение, другите дружества, засегнати от нарушенията на правилата в областта на конкуренцията от страна на конкурентите им, може да са претърпели значително намаляване на оборота или даже да са били принудени да напуснат пазара. Законодателството на ЕС оправомощава Комисията да разпорежда временни мерки, преди да достигне до окончателно решение по същество по случая. Това може да ограничи щетите в подходящи случаи. От влизането в сила на Регламент № 1/2003 до 2019 г. обаче Комисията не е използвала този инструмент, защото той я задължава да докаже, че дружеството причинява „непоправимо увреждане на конкуренцията“³¹. Ето защо според Комисията съществува риск тези мерки да забавят още повече производствата, а преждевременните или неподходящи мерки могат още повече да навредят на конкуренцията. Комисията за пръв път използва този инструмент срещу едно дружество през октомври 2019 г.

Комисията развива възгледите си относно проблемите на конкуренцията с всеки следващ случай в съответствие с общите принципи за ефективна конкуренция и благосъстояние на потребителите (вж. точка 06). За да подобри предсказуемостта на решенията си по правоприлагане, Комисията е публикувала сложен набор от насоки, известия, решения, регламенти за освобождаване и други съобщения (вж. приложение II).

Сметната палата констатира, че насоките и известията на Комисията дават добра представа за мнението на Комисията по определени въпроси в областта на конкуренцията. Комисията обаче все още не е актуализирала насоките или известията, така че да бъдат отчетени новите предизвикателства, макар че това би изяснило позицията ѝ, би предоставило по-добра информация за процеса на вземане на решения и би подобрило предсказуемостта за дружествата. Например, известието на Комисията относно определянето на съответния пазар³² датира още от 1997 г., когато цифровият свят е на съвсем начален етап. В публикуваните от Комисията през 2009 г. Насоки за приоритетите в правоприлагането в областта на злоупотребата с практики на отстраняване на конкуренти, наложени от предприятия с господстващо положение³³, или в Регламента за групово освобождаване относно категориите вертикални споразумения и съгласувани практики също не се споменава никоя от характеристиките, специфични за цифровата ера³⁴.

Необходимостта от предоставяне на насоки, също и ex ante, преди да има създадена съдебна практика (вж. точка 61), наскоро беше подчертана например в i) окончателния доклад на създадената от Комисията експертна група „Политика на конкуренция в ерата на цифровите технологии“ и в ii) „Съвместен меморандум на органите по конкуренция на Белгия, Нидерландия и Люксембург относно предизвикателствата, пред които са изправени органите по конкуренция в света на цифровите технологии“³⁵. Тези насоки биха помогнали на НОК и биха намалили риска от несигурност и непоследователност на решенията, когато те се сблъскат с нови казуси в областта на конкуренцията.

Комисията е налагала високи глоби, но не е установила със сигурност възпиращия им ефект

Комисията има значителна свобода на действие, когато решава дали да наложи глоба на дружествата за нарушаване на правилата в областта на конкуренцията. Тя решава и какъв да бъде размерът на глобите по случаите на нарушаване на антитръстовите правила, при условие че той не превишава законоустановения таван от 10 % от годишния световен оборот на дружеството в годината, предшестваща решението на Комисията³⁶. Целта на глобите е да възпрат дружествата да участват в антиконкурентни практики.

Като алтернатива на забраната на антиконкурентно поведение и налагането на глоби Комисията може също така да вземе обвързващо „решение за поемане на ангажимент“. В тези случаи дружествата предлагат да поемат ангажименти, чиято цел е да преодолеят опасения относно конкуренцията, определени от Комисията, без обаче официално да се установява нарушение. Комисията може да наложи глоба, ако дружествата не изпълняват поетите ангажименти.

Глоби могат да се налагат и за да се гарантира спазването на процедурните правила, например когато дружествата не предоставят точна и пълна информация в производствата по контрол върху концентрациите и антитръстовите производства.

В периода от 2010 г. до 2019 г. Комисията е наложила глоби на обща стойност от 28,5 млрд. евро за нарушения на членове 101 и 102 от ДФЕС или на други правила по регламенти № 1/2003 и № 139/2004 (вж. фигура 9). В някои случаи глобите са били рекордно високи.

Източник: Европейска комисия.

В случаите на нарушаване на антитръстовите правила Комисията определя равнището на глобите за всяко дружество, което е участвало в нарушение на правилата в областта на конкуренцията, като процент от продажбите, засегнати от антиконкурентната практика. Други критерии за окончателния размер на глобата са продължителността и степента на тежест на нарушението. Комисията може също така да вземе предвид утежняващи обстоятелства – например когато дружествата многократно извършват нарушения, смекчаващи обстоятелства – например ограничено участие в нарушението, или да намали глобите в случаите когато дружествата ѝ сътрудничат.

Въпреки че равнището на наложените от Комисията глоби е сред най-високите в света, техният размер сам по себе си не позволява да се направи заключение дали тези глоби са ефективно възпиращо средство. За да се достигне до информирано заключение, размерът трябва да се разглежда в контекста на оборота на засегнатите дружества, продължителността на нарушенията, вероятността за разкриване в случаите на тайни картели, евентуалните неправомерни печалби, които дружеството би могло да реализира вследствие на нарушението, и времето, което е изтекло между извършването на нарушението и решението на Комисията за налагане на глоба.

Що се отнася до неправомерните печалби, Сметната палата констатира, че нито Комисията, нито четирите НОК, които е посетила, са ги взели предвид при изчисляването на глобите. Това се дължи на признатите трудности при количественото оценяване на влиянието върху цените в отделните случаи и на значителните ресурси, които биха били необходими, за да се направи това.

Размерът на почти две трети от глобите, които Комисията е наложила в картелни производства от 2006 г. досега, е под 0,99 % от годишния световен оборот — много под тавана от 10 % от годишния световен оборот на дружеството (вж. точка 64). Наличието на таван само по себе си също може да ограничи възпиращия ефект в по-тежките случаи. Например Сметната палата установи, че още през 2014 г. Нидерландия е променила националното си законодателство, за да даде възможност на своите НОК при по-тежките случаи на картел да налагат глоба до 40 % от годишния световен оборот на дружествата.

Към момента на одита Комисията не беше извършила цялостна оценка на възпиращия ефект на налаганите от нея глоби. Освен това, макар ефективността на възпиращия ефект да се определя от тежестта на глобите и от вероятността от откриване, методологията на Комисията за определяне на размера на глобите не е взела предвид вероятността от откриване.

Комисията си е сътрудничила тясно с националните органи по конкуренция, но има възможност за подобрение

Тъй като Регламент № 1/2003 дава правомощия на НОК да оценяват случаите на нарушаване на антитръстовите правила с транграничен елемент съгласно правилата на ЕС в областта на конкуренцията, те са провели над 85 % от антитръстовите разследвания в ЕС и са взели почти 90 % от решенията (вж. приложение III). Директива 2019/1, приета през януари 2019 г., има за цел да укрепи НОК, като им даде възможност да станат по-ефективни в прилагането на правилата на ЕС в областта на конкуренцията.

Въз основа на наличните документи и данни на Европейската мрежа по конкуренция, както и на интервюта със служители на четирите НОК, посетени в рамките на настоящия одит, Сметната палата провери дали Комисията и НОК са си сътрудничили ефективно по отношение на различни аспекти, които са от значение за правоприлагането в областта на конкуренцията.

В рамките на Европейската мрежа по конкуренция (вж. точка 12), ГД „Конкуренция“ си е сътрудничила тясно с НОК в различни работни групи. Въпреки множеството контакти обаче ГД „Конкуренция“ и НОК не са координирали тясно своите секторни анализи и мониторинг на пазара. ГД „Конкуренция“ не е разполагала с ясна информация кои пазари са били обект на специален мониторинг от НОК и дали е имало припокриване или пропуски, вместо допълване с нейните собствени дейности по мониторинг. ГД „Конкуренция“ също така не е имала пълна представа за приоритетите на държавите членки по отношение на правоприлагането и не е положила усилия да координира своя процес на определяне на приоритетите с техния. Това отчасти се дължи на обстоятелството, че някои НОК не са били оправомощени да установяват приоритети, въпреки че Директива 2019/1 им позволява това занапред.

НОК трябва да информират Комисията при започване на „формално действие по разследването“, за да може случаят да бъде разпределен към орган по конкуренцията, който е в най-добра позиция да действа (вж. точка 12). Комисията счита, че е в особено добра позиция да действа, ако антиконкурентните практики засягат конкуренцията в повече от три държави членки, свързани са тясно със законодателството на ЕС в други области на политика или става дума за нови въпроси в областта на конкуренцията, които може да възникнат³⁷. На практика обаче всеки орган по конкуренция е разследвал случаите, които е разкрил, и преразпределяне на случаи от НКО към Комисията се е случвало само по изключение. Дали даден случай на нарушаване на антитръстовите правила се разследва от Комисията или от НОК може да окаже значително влияние върху изхода на производствата, тъй като процедурните правила и правилата за определяне на глоби не са хармонизирани. Директива 2019/1 обаче въвежда общи минимални механизми за определяне на глоби.

Сметната палата констатира, че в един случай 11 НОК, а в друг случай четири НОК е трябвало да разглеждат сходни проблеми в областта на конкуренцията, засягащи едни и същи дружества, действащи на цифровите пазари. Съответните НОК не са можели да ги прехвърлят на Комисията, макар че тя е можела да реши въпроса по-ефективно и категорично (особено когато сходни случаи се разглеждат едновременно в няколко държави членки – решение в полза на дадено дружество в една държава членка може да послужи като прецедент за други). Разследването на такива случаи е било особено трудно за НОК на по-малките държави членки, които не са разполагали с ресурси и опит за разследване на тези пазари. В отговор на това, през 2016 г. Комисията е стартирала механизъм за ранно предупреждение, чрез който както НОК, така и Комисията могат взаимно да се информират за нови въпроси в областта на конкуренцията по висящите случаи. Този механизъм обаче все още не е широко използван от НОК за по-ранно докладване на потенциалните случаи.

Комисията представя само ограничена информация относно постигането на целите, като например благосъстоянието на потребителите

Оценяването на резултатите от дейността на Комисията при прилагането на правилата в областта на конкуренцията на вътрешния пазар повишава прозрачността и отчетността към Европейския парламент и други заинтересовани страни и им дава възможност да предоставят обратна информация. Това изисква ясно определяне на целите, които трябва да бъдат постигнати, и следва да доведе до установяване на възможностите за подобряване на вземането на решения в бъдеще.

Сметната палата провери дали Комисията:

1. е установила рамка за оценяване на изпълнението на нейните дейности;
2. е гарантирала прозрачност и отчетност спрямо заинтересованите страни чрез подходящо докладване на резултатите от своята дейност.

Оценяването от страна на Комисията на резултатите от нейните дейности по правоприлагане е било изправено пред предизвикателства

В момента няма международно признати стандарти за измерване на резултатите от изпълнението на органите по конкуренция. ГД „Конкуренция“ измерва изпълнението на дейностите си по правоприлагане, свързани с контрола върху концентрациите и антитръстовите правила, като част от общия подход на Комисията за оценка на резултатите от нейното изпълнение.

Оценката на резултатите от изпълнението в Комисията се извършва въз основа на конкретни, измерими, постижими, относими и определени със срок цели и включва задължителни показатели за измерване на приноса към общите цели на Комисията³⁸. Тази рамка обаче не е напълно подходяща за оценяване на резултатите от дейностите по правоприлагането на ГД „Конкуренция“.

• Тъй като прилагането на правилата в областта на конкуренцията зависи най-вече от фактори, които не са под контрола на Комисията (напр. уведомления за сливане, официални жалби и искания за освобождаване от глоби или намаляване на техния размер), работната натовареност на ГД „Конкуренция“ може да варира значително през отделните години, както и броят на решенията. От самото начало това е затруднило ГД „Конкуренция“ да установи базови стойности, въз основа на които да може да измерва резултатите, да определи значими показатели и цели и да сравнява резултатите с течение на времето.
• Показателят, определен от Комисията за общата цел за „ефективно прилагане на антитръстовите правила с цел защита на благосъстоянието на потребителите“ (вж. приложение IV) и предназначен да допринесе за по-широката цел на Комисията за стимулиране на създаването на работни места, растежа и инвестициите, е брутният вътрешен продукт (БВП) на ЕС. Избирането за показател само на въздействието от дейностите на Комисията в областта на конкуренцията върху БВП е амбициозна задача. Комисията е провела експериментални симулации, за да оцени въздействието върху растежа на БВП на решения за картелите и концентрациите в периода 2012—2018 г., но към момента на завършване на настоящия одит резултатите все още не бяха официално публикувани. Освен това този показател не дава никаква информация за благосъстоянието на потребителите. Също така не е възможно да се каже със сигурност дали решението на Комисията да се намеси в един сектор на икономиката е довело до по-голямо въздействие върху растежа на БВП, отколкото ако тя се беше намесила в друг сектор. Тази информация обаче би била полезна за ефективното и ориентирано към постигането на резултати разпределяне на ресурсите на Комисията.

ГД „Конкуренция“ оценява равнището на очакваните преки ползи за потребителите от нейните решения за забрана на картели и концентрации. Този подход, разработен от ОИСР³⁹, дава само частична представа за въздействието от работата на Комисията, тъй като въпросът за благосъстоянието на потребителите е много по-сложен от това, което се вижда от този процес. Самата ГД „Конкуренция“ признава ограниченията на използвания от нея подход: по-специално трудността да бъдат количествено определени i) потенциалните икономии за потребителите в резултат на прилагането на антитръстовите правила (различни от тези за картелите), и ii) частично поради липсата на методология — динамичните ефекти от решенията на Комисията относно иновациите, качеството и производителността.

Няма налична информация относно постигането на други относими цели на правоприлагането от страна на Комисията, които произтичат или от ДФЕС, или от стратегическия план и които са били определени само твърде общо, като например „създаване на равнопоставени условия на конкуренция за дружествата на вътрешния пазар“, „правна сигурност“, „засилена пазарна интеграция“ или „осигуряване на справедлив дял от ползите от растежа за потребителите и дружествата“.

Освен това има съвсем малко малко информация за резултатите от дейността на НОК по прилагане на правилата на ЕС в областта на конкуренцията, тъй като липсва общ подход за тяхното оценяване. Следователно нито един отделен орган няма общ поглед върху въздействието на прилагането на правилата в областта на конкуренцията в ЕС.

Периодичните последващи анализи на решенията за правоприлагане са ключов инструмент за оценка на общата ефективност на работата на Комисията (вж. фигура 10). Например те позволяват да се направи оценка дали допусканията за развитието на пазара след намеса в операция по сливане са били правилни или дали забраната за дадена антиконкурентна практика на дружество с господстващо положение действително е довела до по-конкурентни пазарни структури и е донесла дългосрочни ползи за потребителите по отношение на цената, крайните продукти, качеството, избора или иновациите. Подобни оценки, включително извлечените поуки, могат да спомогнат за подобряване на бъдещото вземане на решения и за увеличаване на отчетността на Комисията⁴⁰. Сметната палата констатира, че нидерландският НОК е извършил последващи оценки в няколко избрани случая. За останалите три посетени от Сметната палата НОК тези дейности са били много ограничени или дори липсват.

© ОИСР, Наръчник за последваща оценка на решенията за правоприлагане на агенциите за защита на конкуренцията, 2016 г.

През одитирания период Комисията е извършила ограничен брой последващи оценки: относно ефектите от интервенциите в избрани енергийни и телекомуникационни пазари и една оценка на пазара на устройства с твърди дискове⁴¹. Случаите обаче не са били избрани като част от стратегически подход за извършване на оценки. Тъй като оценката не се е основавала на проверка на представителна извадка от набора от решения на Комисията, тя не е могла да осигури поуки, които да бъдат взети под внимание в бъдещата работа по случаите.

Докладването на Комисията е било съсредоточено върху извършените дейности, а не върху въздействието

Всяка година Комисията докладва за своите дейности по политиката на конкуренцията пред Европейския парламент, Съвета, Европейския икономически и социален комитет и Комитета на регионите⁴². В рамките на отделна дейност, като част от докладването на общите резултати от Комисията, ГД „Конкуренция“ включва информация за ключовите резултати от своята работа в годишните си отчети за дейността⁴³.

И двата доклада представляват информативно, но неизчерпателно резюме на предприетите от Комисията дейности в областта на политиката по конкуренция. Те предоставят подробна информация за най-важните моменти в развитието на политиката, както и за важни приети решения за правоприлагане или започнати разследвания през предходната година. Те обаче не включват друга важна информация, като i) брой на антитръстовите разследвания, които са в ход в края на отчетната година, и ii) брой на натрупаните нерешени случаи на антитръстови производства. Те също така предоставят много малко информация за въздействието на решенията и съответно за постигането на общите цели на политиката, като например ефекта върху цените или върху качеството на продуктите или услугите.

Както е посочено по-горе (точка 73), повечето решения за правоприлагане се вземат от НОК въз основа на правилата на ЕС в областта на конкуренцията. НОК обаче докладват за своите дейности по различни начини, тъй като между тях и Комисията няма договорени стандарти за представяне на дейностите или за описване на изпълнението им. В резултат на това заинтересованите страни нямат почти никаква информация за степента на това сътрудничество и доколко добре то е работило.

Сметната палата също така отбеляза, че липсата на рамка за независими оценки на резултатите на органите по конкуренция в ЕС означава, че не се прави независима и редовна оценка доколко ефективно Комисията допринася за постигане на стратегическите цели за правоприлагане. През 2005 г. ОИСР извърши партньорска проверка в Комисията, като експертите извършиха оценка на начина, по който тя разглежда въпросите в областта на конкуренцията и регулаторните въпроси⁴⁴.

Заключения и препоръки

Като цяло Комисията е използвала добре правомощията си за правоприлагане при производствата по контрол върху концентрациите и антитръстовите производства и с решенията си е преодоляла опасения относно конкуренцията. Капацитетът ѝ за мониторинг на пазарите и установяване на нови случаи на нарушение на антитръстовите правила обаче е бил ограничен. Увеличаването на количеството данни, които трябва да бъдат обработвани в рамките на производствата, появата на цифровите пазари и ограниченията в наличните инструменти за правоприлагане са създали предизвикателства пред капацитета на Комисията за правоприлагане и те все още не са напълно преодолени. Освен това, въпреки като цяло тясното сътрудничество с НОК, съществува възможност за по-добра координация. За да обясни и демонстрира ползите за гражданите, в своите публични доклади Комисията е била съсредоточена повече върху извършените дейности, отколкото върху въздействието.

За да установи нарушения на антитръстовите правила, Комисията не само е реагирала на получени жалби или получена пазарна информация, но е действала и по собствена инициатива. Като се има обаче предвид значителният брой получени жалби и друга информация, обемът на наличните ресурси за собствено разкриване на случаи на нарушение на антитръстовите правила е бил сравнително ограничен. От 2015 г. насам броят на заведените по собствена инициатива нови случаи на нарушаване на антитръстовите правила намалява. Комисията не е показала, че има последователен подход за мониторинг на пазарите (точки 24—30).

Комисията е въвела стимули за подаване на сигнали от външни лица (т.е. участници на пазара или потребители) за възможни нарушения на антитръстовите правила, но използването на най-важния инструмент („програмата за освобождаване от глоби или намаляване на техния размер“) е намаляло от 2015 г. насам (точки 31—36).

Предвид големия брой потенциални антитръстови случаи и липсата на достатъчно ресурси, Комисията подбира случаите, които може да разследва. Комисията прилага критерии за приоритизиране на случаите, но те не са ясно претеглени, така че да се гарантира подбор на случаите с най-висок риск за конкуренцията или благосъстоянието на потребителите на вътрешния пазар (точки 37—38).

За да се гарантира високо равнище на правоприлагане, необходимата първа стъпка е подходящо разкриване на нарушенията. Ето защо Комисията следва да премине към по-активен подход, като събира и обработва значимата за пазара информация по последователен и разходноефективен начин и подбира случаите въз основа на ясно претеглени критерии, например като използва точкова система за оценка.

Срок на изпълнение — до края на 2022 г.

Комисията е опростила контрола върху концентрациите за по-малко рисковите сделки (т.е. по-голямата част от сделките), като също така е установила възможност за допълнително рационализиране на производствата. Тя обаче все още не е предприела действия по този въпрос. Комисията е приключвала своите прегледи на сливанията в законоустановените срокове. Тъй като обаче е трябвало да се занимава с нарастващ брой концентрации на дружества и с все по-голям обем данни, които трябва да бъдат анализирани, тя невинаги е била в състояние да извърши проверка на точността на цялата предоставена информация, предвид липсата на ресурси и обема на информация, подлежаща на проверка. До момента Комисията не е разгледала подробно разходите и ползите от въвеждането на такси за вписване на сливанията като самостоятелен източник за финансиране на извършвания от нея контрол върху концентрациите (точки 40—46).

Тъй като законодателството на ЕС определя европейското измерение на дадена сделка единствено чрез позоваване на годишния оборот на сливащите се страни, някои сделки от значение за вътрешния пазар са попаднали извън контрола на Комисията (точка 47).

Обикновено антитръстовото законодателство се прилага едва след като възникне проблем в областта на конкуренцията. Въпреки че одитираните от Сметната палата антитръстови решения на Комисията са преодолели опасения относно конкуренцията, продължителността на производствата на Комисията като цяло е била дълга. Голямата продължителност на производствата може да окаже отрицателно въздействие върху ефективността на правоприлагането в областта на конкуренцията, особено на бързо разрастващите се цифрови пазари, където е необходима бърза реакция, за да се избегнат потенциални вреди. Отговорността за забавянията е била не само на Комисията, но и на разследваните дружества. Въпреки че Комисията е положила значителни усилия да ускори производствата, както и да се справи с все по-големия обем информация и данни, тези усилия все още не са напълно успешни (точки 48—56).

Съгласно действащите антитръстови правила, предварителна намеса не е разрешена, а условията, които се изискват, за да бъдат използвани временни мерки (т.е. разпореждане дружествата да преустановят предизвикващото съмнения поведение, докато случаят се разследва), затрудняват тяхното използване. Освен това, въпреки че появата на цифровите пазари е довела до нови предизвикателства пред конкуренцията, поради което традиционните разбирания за пазарите и ефективната конкуренция трябва да бъдат адаптирани, Комисията все още не е актуализирала своите насоки, известия или регламенти за групово освобождаване, за да обхване тези нови характеристики и да подобри правната сигурност за дружествата, както и да подпомогне процеса на вземане на решения от НОК (точки 57—63).

И на последно място, ефективното правоприлагане зависи от възпиращия характер на налаганите глоби. Въпреки че абсолютният размер на глобите, налагани от Комисията, е сред най-високите в света, тя все още не е оценила възпиращия им ефект (точки 64—72).

За да се справи ефективно с всички въпроси в областта на конкуренцията при контрола на концентрациите в ЕС и да реагира по-бързо на развитието на пазарите, по-специално на цифровите, Комисията следва да предприеме следните действия:

1. Допълнително оптимизиране на процедурите при сливанията и системата за управление на случаите, с цел да бъдат обхванати всички сделки, които са от значение за вътрешния пазар, и извършване на подробен анализ на разходите и ползите от налагането на такси за вписване на сливанията.
2. Укрепване на инструментите на Комисията за антитръстова намеса и актуализиране на известията и насоките, както и на регламентите за групово освобождаване след изтичането на тяхното действие, за да се вземат предвид новите пазарни реалности (най-вече тези, произтичащи от цифровите пазари).
3. Извършване на проучване за възпиращия ефект на налаганите от Комисията глоби и съответно преразглеждане на нейната методология за определяне на глоби.

Срок на изпълнение — до средата на 2024 г. или след изтичането на действието на съответните регламенти за групово освобождаване за буква б)

В случаите, в които се прилагат правилата на ЕС в областта на конкуренцията, повечето от решенията се вземат от НОК. Между тях и Комисията е имало добро сътрудничество, но мониторингът на пазарите не е бил тясно координиран и Комисията не е била добре запозната с приоритетите на НОК в правоприлагането. Преразпределение на случаите се е случвало много рядко, а механизмът за ранно предупреждение, въведен през 2016 г. с цел взаимно информиране по въпроси, засягащи висящите случаи, все още не се използва широко от НОК и следователно не може да бъде използван за по-добро разпределение на случаите (точки 73—77).

За да използва пълния потенциал на Европейската мрежа по конкуренция, Комисията следва да координира по-добре с националните органи по конкуренция мониторинга на пазарите и да засили споделянето на информация с Европейската мрежа по конкуренция относно приоритетите, с цел по-голяма прозрачност и търсене на допълняемост, и да насърчава i) по-доброто използване на механизма си за ранно предупреждение, както и ii) разпределение на случаите (по-специално в сложните цифрови пазари), по такъв начин, че да се избегне разглеждането на сходно поведение от едно и също дружество от няколко органа по конкуренция.

Срок на изпълнение — 2022 г.

В законодателството на ЕС са определени само общите цели на политиката в областта на конкуренцията в ЕС. ГД „Конкуренция“ трябва да измерва резултатите от дейностите си по правоприлагане в съответствие с цялостния подход на Комисията за оценка на нейните резултати. Независимо от това, естеството на правоприлагането в областта на конкуренцията и липсата на подходящи данни са затруднили ГД „Конкуренция“ да установи базови стойности, въз основа на които да измерва резултатите от дейността си, да определи значими показатели и цели и да сравнява резултатите във времето (точки 78 — 84).

Комисията не е извършвала редовно последващи оценки на ефективността на своите решения, въпреки че това е щяло да спомогне за подобряване на вземането на решения в бъдеще и за по-добро разпределение на ресурсите (точки 85 — 86).

Комисията отчита резултатите от своята дейност по правоприлагане в годишния си доклад за политиката в областта на конкуренцията и отделно в годишния отчет за дейността на ГД „Конкуренция“. И двата доклада обаче се съсредоточават върху извършените дейности, а не върху въздействието, но дори и за тези дейности липсва важна информация (например продължаващи разследвания в края на отчетната година, обем натрупани нерешени случаи и т.н.). И на последно място, липсват редовни независими оценки на резултатите от дейността на органите по конкуренция в ЕС, като например партньорски проверки (точки 87 — 90).

За да се увеличи прозрачността и отчетността пред Европейския парламент и гражданите, Комисията следва:

1. редовно да извършва последващи оценки на резултатите от своите решения за правоприлагане, включително на тяхното въздействие;
2. заедно с националните органи по конкуренция да разработи подход за редовни независими оценки на постигането на стратегическите цели за правоприлагане, например под формата на партньорски проверки.

Срок на изпълнение — 2023 г. за буква а) и 2024 г. за буква б)

Настоящият доклад беше приет от Одитен състав IV с ръководител Alex Brenninkmeijer — член на Сметната палата, в Люксембург на 6 октомври 2020 г.

За Сметната палата

Klaus-Heiner Lehne
Председател

Приложения

Приложение I — Законоустановени цели на правоприлагането в областта на конкуренцията в ЕС

Приложение II — Основни препратки към правилата на ЕС в областта на конкуренцията

Приложение III — Разследвания и проекти на решения, за които е подадено уведомление чрез Европейската мрежа по конкуренция в периода 2010—2019 г.

Приложение IV — Показатели за изпълнението на ГД „Конкуренция“ за производствата по контрол върху концентрациите и антитръстовите производства

Акроними и съкращения

БВП: Брутен вътрешен продукт

ГД COMP: Генерална дирекция „Конкуренция“ на Европейската комисия

ДФЕС: Договор за функционирането на Европейския съюз.

ЕМК: Европейска мрежа по конкуренция (мрежа на Комисията и националните органи по конкуренция на държавите членки)

НОК: Национален орган по конкуренция

ОИСР: Организация за икономическо сътрудничество и развитие

Речник на термините

Антитръстови правила: Област от законодателството и политиката в областта на конкуренцията за борба с антиконкурентните практики (напр. картели) и злоупотребите с господстващо положение на пазара.

Брутен вътрешен продукт : Стандартна мярка за благосъстоянието на една държава: паричната стойност на всички стоки и услуги, произведени в икономиката през конкретен период.

Временни мерки: Мерки, които позволяват на Комисията да разпореди на дадено дружество да прекрати поведение, което според нея на пръв поглед е незаконно.

Картел: Група от производители или доставчици, която предприема координирани действия, за да поддържа пазарните цени на определено равнище или за да ограничи конкуренцията по други начини, например чрез ограничаване на производството или чрез споделяне на пазари или клиенти.

Конкуренция: Ситуация на даден пазар, при която множество независими доставчици на стоки или услуги се борят да привлекат клиенти.

Освобождаване от глоби или намаляване на техния размер: Принципът, според който глобите, наложени на дружествата в един картел, може да бъдат отменени или намалени при определени условия, ако дружествата сътрудничат на антитръстовите органи при разследването им.

Потребител: Краен ползвател на стока или услуга или косвен ползвател, като например производител или търговец на дребно.

Правни средства за защита: Средствата, чрез които се разрешава проблем, свързан със сливане или антиконкурентна практика.

Предприятие: Всеки субект, като например дружество, който предоставя стоки или услуги на даден пазар.

Регламенти за групово освобождаване: Регламенти на ЕС, разрешаващи определени видове ограничителни споразумения, които иначе са забранени. Регламентите за групово освобождаване имат ограничен срок на действие и Комисията ги преразглежда на редовни интервали.

Сливане: Свързване на дружества чрез придобиване на едното от другото или създаване на нов субект с краен резултат концентриране на пазара.

Частен иск за обезщетение за вреди: Предприемане на правни действия от физически лица и дружества за вреди, произтичащи от нарушаването на правилата в областта на конкуренцията.

Одитен екип

Alex Brenninkmeijer (член на ЕСП)

Специалните доклади на Европейската сметна палата представят резултатите от нейните одити на политиките и програмите на ЕС или теми на управлението, свързани с конкретни бюджетни области. ЕСП подбира и разработва одитните си задачи така, че те да окажат максимално въздействие, като отчита рисковете за изпълнението или съответствието, проверявания обем приходи или разходи, предстоящите промени, както и политическия и обществения интерес.

Докладът е изготвен от Одитен състав IV с ръководител Alex Brenninkmeijer, член на Сметната палата. Този състав е специализиран в областта на пазарната регулация и конкурентоспособната икономика. Одитът беше ръководен от члена на ЕСП Alex Brenninkmeijer, със съдействието на Raphael Debets — ръководител на неговия кабинет, Di Hai — аташе в кабинета, и Marion Colonerus — главен ръководител.

Ръководител на задачата беше Sven Kölling. Одитният екип включва Agnieszka Plebanowicz, Aлександър Латинов и Giorgos Tsikkos. Richard Moore предостави езикова подкрепа.

Бележки

¹ Член 101, параграф 1 от ДФЕС, ОВ С 326, 26.10.2012 г., стр. 47.

² Член 101, параграф 3 от ДФЕС. Обикновено Комисията може да признае някои видове споразумения или стопански практики за благоприятни за конкуренцията и да ги изключи от общата забрана („регламенти за групово освобождаване“) или в отделни случаи да оцени дали благоприятните за конкуренцията последици от споразумението превишават по значение антиконкурентните последици.

³ Член 102 от ДФЕС.

⁴ За законовите цели на правоприлагането в областта на конкуренцията в ЕС вж. приложение I.

⁵ Член 105 от ДФЕС и Регламент (ЕО) № 1/2003 на Съвета от 16 декември 2002 г. относно изпълнението на правилата за конкуренция, предвидени в членове 81 и 82 от Договора (ОВ L 1, 4.1.2003 г., стр. 1).

⁶ Стратегически план за периода 2016—2020 г. на Генерална дирекция „Конкуренция“ https://ec.europa.eu/info/sites/info/files/comp_sp_2016_2020_en.pdf

⁷ Регламент (ЕО) № 139/2004 на Съвета от 20 януари 2004 г. относно контрола върху концентрациите между предприятия (регламент за сливанията на ЕО) (ОВ L 24, 29.1.2004 г., стр. 1).

⁸ Член 5 от Регламент (ЕО) № 1/2003.

⁹ Директива (ЕС) 2019/1 на Европейския парламент и на Съвета от 11 декември 2018 г. за предоставяне на правомощия на органите по конкуренция на държавите членки, за да бъдат по-ефективни в правоприлагането, и за гарантиране на правилното функциониране на вътрешния пазар, ОВ L 11, 14.1.2019 г., стр. 3.

¹⁰ Член 16 от Регламент (ЕО) № 1/2003.

¹¹ Членове 53—65 от Споразумението за европейското икономическо пространство; ОВ L 1, 3.1.1994 г., стр. 3.

¹² Член 11 от Регламент (ЕО) № 1/2003.

¹³ Член 16 от Регламент (ЕО) № 1/2003.

¹⁴ Член 1 от Регламента за сливанията. По принцип прагът е i) общ световен оборот на всички сливащи се дружества повече от 5 млрд. евро, и ii) оборот в целия ЕС на всяко от най-малко две от дружествата повече от 250 млн. евро. Сделките подлежат на контрол върху концентрациите от страна на ЕС и когато сливащите се дружества имат i) оборот в световен мащаб над 2,5 млрд. евро, ii) общ оборот от над 100 млн. евро във всяка от най-малко три държави членки, iii) оборот от над 25 млн. евро на всяко от най-малко две от дружествата във всяка от държавите членки, включени в обхвата на подточка ii), и iv) оборот в целия ЕС на всяко от най-малко две от дружествата от повече от 100 млн. евро.

¹⁵ Германия, Испания, Франция, Италия, Нидерландия и Португалия.

¹⁶ Сметната палата наскоро извърши проверка на упражнявания от Комисията контрол върху държавната помощ за финансовите институции. Вж. Специален доклад № 21/2020 „Контролът на държавната помощ за финансовите институции в ЕС: необходима е проверка за пригодност“: https://www.eca.europa.eu/Lists/ECADocuments/SR20_21/SR_state_aid_bg.pdf През 2016 г. Сметната палата одитира правилата за държавна помощ в политиката по сближаване. Вж. Специален доклад 24/2016 „Необходими са повече усилия, за да се осигури спазване на правилата за държавната помощ в областта на политиката на сближаване и повишаване на https://www.eca.europa.eu/Lists/ECADocuments/SR16_24/SR_STATE_AIDS_bg.pdf

¹⁷ Член 17 от Регламент (ЕО) № 1/2003.

¹⁸ Между 2010 г. и 2018 г. броя на щатните бройки в ГД „Конкуренция“ е намалял от 830 на 804. Към 31.12.2018 г. ГД „Конкуренция“ е имала 77 длъжности в звената, отговарящи за картелите, 171 длъжности в оперативните антитръстови звена, които не са свързани с картелите, и 117 длъжности в оперативните звена за контрол върху концентрациите.

¹⁹ От 2005 г. досега Комисията е извършила секторни анализи за финансовите услуги (2005 г.), в енергийния сектор (2005—2007 г.), във фармацевтичния сектор (2008 г.) и за електронната търговия (2015 г.); https://ec.europa.eu/competition/antitrust/sector_inquiries.html.

²⁰ Директива 2014/104/ЕС на Европейския Парламент и на Съвета от 26 ноември 2014 г. относно някои правила за уреждане на искове за обезщетение за вреди по националното право за нарушения на разпоредбите на правото на държавите членки и на Европейския съюз в областта на конкуренцията; OВ L 349, 5.12.2014 г., стр. 1.

²¹ В рамките на ЕС-28, схеми за възнаграждение на подаващите сигнали за нарушения съществуват в Унгария, Литва, Словакия и Обединеното кралство.

²² Насоки за приоритетите на Комисията по прилагането на член 82 от Договора за ЕО в областта на злоупотребата с практики на отстраняване на конкуренти, наложени от предприятия с господстващо положение (OВ C 45, 24.2.2009 г., стр. 7).

²³ Крайният срок за завършване на фаза II на разследването е 90 дни, като има известни възможности за удължаването му за срок от най-много 125 работни дни.

²⁴ Законодателно предложение за създаване на програма за единния пазар, конкурентоспособността на предприятията, включително малките и средните предприятия, и европейската статистика и за отмяна на регламенти (ЕС) № 99/2013, (ЕС) № 1287/2013, (ЕС) № 254/2014, (ЕС) № 258/2014, (ЕС) № 652/2014 и (ЕС) № 2017/826; 18.6.2018 г.

²⁵ Европейска комисия, „Политика на конкуренция в ерата на цифровите технологии“, доклад от Jacques Crémer, Yves-Alexandre de Montjoye и Heike Schweitzer, 2019 г., https://ec.europa.eu/competition/publications/reports/kd0419345enn.pdf.

²⁶ През 2017 г. Германия и Австрия са взели решение за промяна на националното законодателство, така че да се взема предвид и стойността на концентрацията.

²⁷ Ако се вземе средната стойност, тя е 3,8 години.

²⁸ Изявление на Европейския комитет по защита на данните от 27.8.2018 г., https://edpb.europa.eu/sites/edpb/files/files/file1/edpb_statement_economic_concentration_en.pdf

²⁹ Big data: Bringing competition policy to the digital era (Големи информационни масиви: извеждане на политиката в областта на конкуренцията в цифровата ера), DAF/COMP(2016)14, OECD, 2016.

³⁰ Вж. окончателния доклад на създадената от Комисията експертна група, озаглавен „Политика на конкуренция в ерата на цифровите технологии“, в който са набелязани предизвикателствата и са отправени редица препоръки.

³¹ Член 8 от Регламент (ЕО) № 1/2003.

³² Известие на Комисията относно определянето на съответния пазар по смисъла на общностното право на конкуренция (ОВ C 372, 9.12.1997 г., стр. 5).

³³ Насоки за приоритетите на Комисията по прилагането на член 82 от Договора за ЕО в областта на злоупотребата с практики на отстраняване на конкуренти, наложени от предприятия с господстващо положение (OВ C 45, 24.2.2009 г., стр. 7).

³⁴ Регламент (ЕС) № 330/2010 на Комисията от 20 април 2010 г. за прилагането на член 101, параграф 3 от Договора за функционирането на Европейския съюз (ОВ L 102, 23.4.2010 г., стр. 1). Действието на Регламента изтича на 31 май 2022 г.

³⁵ Меморандум от октомври 2019 г., https://www.belgiancompetition.be/en/about-us/publications/joint-memorandum-belgian-dutch-and-luxembourg-competition-authorities

³⁶ Член 23, параграф 4 от Регламент (ЕО) № 1/2003.

³⁷ Известие относно сътрудничеството в рамките на Мрежата от органите по конкуренция, ОВ С 101, 27.4.2004 г., стр. 43.

³⁸ За списък с показателите за изпълнението на ГД „Конкуренция“ относно контрола върху концентрациите и антитръстовите правила вж. приложение IV.

³⁹ Guide helping competition authorities assess the expected impact of their activities (Ръководство за подпомагане на органите по конкуренция при оценката на очакваното въздействие от техните дейности), ОИСР, април 2014 г.; http://www.oecd.org/daf/competition/Guide-competition-impact-assessmentEN.pdf

⁴⁰ ОИСР, Наръчник за последваща оценка на решенията за правоприлагане на агенциите за защита на конкуренцията, 2016 г., http://www.oecd.org/daf/competition/Ref-guide-expost-evaluation-2016web.pdf

⁴¹ За повече подробности вж. http://ec.europa.eu/competition/publications/reports_en.html

⁴² https://ec.europa.eu/competition/publications/annual_report/index.html

⁴³ https://ec.europa.eu/info/publications/annual-activity-report-2018-competition_bg

⁴⁴ Проучване на ОИСР по държави — Европейска комисия — Peer Review of Competition Law and Policy (Партньорска проверка на правото и политиката в областта на конкуренцията), http://www.oecd.org/eu/35908641.pdf.

⁴⁵ Директива (ЕС) 2019/1 на Европейския парламент и на Съвета от 11 декември 2018 г. за предоставяне на правомощия на органите по конкуренция на държавите членки, за да бъдат по-ефективни в правоприлагането, и за гарантиране на правилното функциониране на вътрешния пазар (Текст от значение за ЕИП.) PE/42/2018/REV/1, ОВ L 11, 14.1.2019 г., стр. 3—33.

⁴⁶ Вж.  https://ec.europa.eu/info/law/better-regulation/have-your-say/initiatives/12416-New-competition-tool.

⁴⁷ Вж.  https://ec.europa.eu/competition/scp19/conference_en.html.

⁴⁸ Това включва наред с другото известието на Комисията относно определянето на пазара както за антитръстовите случаи, така и за случаите, свързани със сливания, в различни отрасли; Регламента за групово освобождаване на вертикални споразумения на Комисията и съпътстващите вертикални насоки, Регламента за групово освобождаване за изследвания и разработки и Регламента за групово освобождаване за специализация (наричани заедно HBER) и съпътстващите хоризонтални насоки; Регламента за групово освобождаване за моторни превозни средства, новия инструмент за конкуренцията, оценката на процедурните аспекти и аспектите, свързани с компетентността, на контрола върху концентрациите в ЕС, Бялата книга за чуждестранните субсидии.

⁴⁹ https://ec.europa.eu/commission/commissioners/sites/comm-cwt2019/files/commissioner_mission_letters/mission-letter-margrethe-vestager_2019_en.pdf.

⁵⁰ https://ec.europa.eu/info/publications/2020-commission-work-programme-key-documents_bg.

⁵¹ Вж.  https://ec.europa.eu/info/law/better-regulation/have-your-say/initiatives/1936-Evaluation-of-the-Vertical-Block-Exemption-Regulation.

⁵² Вж.  https://ec.europa.eu/info/law/better-regulation/have-your-say/initiatives/11886-Evaluation-of-EU-competition-rules-on-horizontal-agreements/public-consultation.

⁵³ https://ec.europa.eu/competition/antitrust/legislation/timeline_table_M_AT_final.pdf.

⁵⁴ Вж. работен документ: Alemani, E., et al. (2013), „New Indicators of Competition Law and Policy in 2013 for OECD and non-OECD Countries“, OECD Economics Department Working Papers, No. 1104, OECD Publishing, Paris, https://doi.org/10.1787/5k3ttg4r657h-en.

⁵⁵ ОИСР (2014 г.), http://www.oecd.org/daf/competition/Guide-competition-impact-assessmentEN.pdf.

⁵⁶ Последният ѝ доклад за ефективността на агенциите е публикуван през 2019 г.: https://www.internationalcompetitionnetwork.org/wp-content/uploads/2019/05/AEWG-Organisational-design-2019-report.pdf.

⁵⁷ Вж. Ilzkovitz et al. (2020 г.), „The macroeconomic and sectoral impact of competition policy“, глава 13 от Ex post economic evaluation of competition policy: The EU experience, Wolters Kluwer.

⁵⁸ Това включва наред с другото известието на Комисията относно определянето на пазара както за антитръстовите случаи, така и за случаите, свързани със сливания, в различни отрасли; Регламента за групово освобождаване на вертикални споразумения на Комисията и съпътстващите вертикални насоки, Регламента за групово освобождаване за изследвания и разработки и Регламента за групово освобождаване за специализация (наричани заедно HBER) и съпътстващите хоризонтални насоки; Регламента за групово освобождаване за моторни превозни средства, новия инструмент за конкуренцията, оценката на процедурните аспекти и аспектите, свързани с компетентността, на контрола върху концентрациите в ЕС, Бялата книга за чуждестранните субсидии.

⁵⁹ Вж. съобщението за медиите на адрес https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/bg/ip_20_977.

График

За контакти

ЕВРОПЕЙСКА СМЕТНА ПАЛАТА
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxembourg
LUXEMBOURG

Тел. +352 4398-1
За запитвания: eca.europa.eu/bg/Pages/ContactForm.aspx
Уебсайт: eca.europa.eu
Туитър: @EUAuditors

Допълнителна информация за Европейския съюз можете да намерите в интернет (http://europa.eu).

Люксембург: Служба за публикации на Европейския съюз, 2020 г.

АВТОРСКО ПРАВО

© Европейски съюз, 2020 г.

Политиката на Европейската сметна палата (ЕСП) във връзка с повторното използване на информация се изпълнява в съответствие с Решение № 6-2019 на Европейската сметна палата относно политиката за свободно достъпни данни и повторното използване на документи.

Освен ако не е посочено друго (напр. в отделни известия за авторските права), създаденото от ЕСП съдържание, притежавано от ЕС, е лицензирано по „Creative Commons Attribution 4.0 International“ (CC BY 4.0). Това означава, че повторната употреба е позволена, при условие че са посочени първоначалните източници и извършените промени. Лицето, което използва информацията повторно, следва да не изменя първоначалния смисъл или послание на документите. ЕСП не носи отговорност за последствия, възникнали в резултат на повторната употреба.

Уреждането на допълнителните права в случаите, когато дадено съдържание изобразява разпознаваеми частни лица, например на снимки на персонала на ЕСП, или когато са използвани материали от трети страни, е Ваша отговорност. В случаите, когато е получено разрешение, то отменя горепосоченото общо разрешение и ясно посочва всички ограничения при използването.

За да използвате или възпроизвеждате съдържание, което не е собственост на ЕС, възможно е да трябва да поискате разрешение директно от носителите на авторските права:

Фигура 10: © ОИСР, Наръчник за последваща оценка на решенията за правоприлагане на агенциите за защита на конкуренцията, 2016 г.
http://www.oecd.org/daf/competition/Ref-guide-expost-evaluation-2016web.pdf
Преводът на този документ не е направен от ОИСР и не следва да се разглежда като официален превод на ОИСР. ОИСР не носи отговорност за съдържанието и евентуални грешки в превода.

Софтуер или документи, обхванати от правата на индустриална собственост, като патенти, търговски марки, регистрирани дизайни, лого и наименования, са изключени от политиката на ЕСП за повторно използване и не са Ви преотстъпени.

Всички уебсайтове на институциите на Европейския съюз, включени в домейна europa.eu, съдържат връзки към уебсайтове на трети страни. Тъй като ЕСП не контролира съдържанието им, моля, запознайте се с тяхната политика за поверителност на данните и с политиката за авторските права.

Използване на логото на Европейската сметна палата

Логото на Европейска сметна палата не може да бъде използвано без предварително разрешение от нейна страна.

ЗА КОНТАКТ С ПРЕДСТАВИТЕЛИ НА ЕС

Лично
В целия Европейския съюз съществуват стотици информационни центрове „Europe Direct“. Адресът на най-близкия до Вас център ще намерите на уебсайта https://europa.eu/european-union/contact_bg

По телефона или по електронна поща
Europe Direct е служба, която отговаря на въпроси за Европейския съюз. Можете да се свържете с тази служба:

• чрез безплатния телефонен номер 00 800 6 7 8 9 10 11 (някои оператори може да таксуват обаждането),
• или стационарен телефонен номер +32 22999696, или
• по електронна поща чрез формуляра на разположение на адрес https://europa.eu/european-union/contact_bg.

ЗА ДА НАМЕРИТЕ ИНФОРМАЦИЯ ЗА ЕС

Онлайн
Информация за Европейския съюз на всички официални езици на ЕС е на разположение на уебсайта Europa на адрес https://europa.eu/european-union/index_bg.

Публикации на ЕС
Можете да изтеглите или да поръчате безплатни и платени публикации на адрес https://op.europa.eu/bg/publications. Редица безплатни публикации може да бъдат получени от службата Europe Direct или от Вашия местен информационен център (вж. https://europa.eu/european-union/contact_bg).

Право на ЕС и документи по темата
За достъп до правна информация от ЕС, включително цялото право на ЕС от 1952 г. насам на всички официални езици, посетете уебсайта EUR-Lex на адрес http://eur-lex.europa.eu.

Свободно достъпни данни от ЕС
Порталът на ЕС за свободно достъпни данни (http://data.europa.eu/euodp/bg) предоставя достъп до набори от данни от ЕС. Данните могат да бъдат изтеглени и използвани повторно безплатно, както за търговски, така и за нетърговски цели.