Punerea în aplicare a politicii de coeziune: costuri relativ scăzute, dar informații insuficiente pentru evaluarea economiilor aduse de simplificare

Sinteză

Politica de coeziune economică, socială și teritorială a UE reprezintă aproximativ o treime din totalul cheltuielilor de la bugetul UE. Obiectivul general al acestei politici este de a reduce decalajele de dezvoltare dintre diferitele regiuni. Fondurile alocate politicii de coeziune, care este principala politică de investiții a UE, s-au cifrat la 352 de miliarde de euro în perioada de programare 2014‑2020, reprezentând 37 % din totalul cheltuielilor de la bugetul UE în perioada respectivă.

Politica de coeziune este pusă în aplicare în cadrul gestiunii partajate, ceea ce înseamnă că responsabilitatea pentru punerea în aplicare a politicii și execuția fondurilor aferente, inclusiv pentru activiățile de control, este partajată între Comisie și statele membre. Deși Comisia rămâne răspunzătoare de execuția bugetului UE, gestiunea efectivă și controlul fondurilor și al programelor UE sunt delegate autorităților din statele membre. Sarcinile și activitățile acestora sunt prevăzute în Regulamentul privind dispozițiile comune și includ selectarea proiectelor în vederea cofinanțării și controlul cu privire la acestea.

Implementarea fondurilor din cadrul politicii de coeziune generează costuri. Acest lucru este valabil pentru toate sarcinile și activitățile autorităților responsabile de programe din statele membre, precum și pentru cele ale Comisiei.

Curtea a examinat, în cadrul auditului, dacă aceste costuri sunt comparabile cu cele ale altor programe similare și dacă informațiile subiacente sunt complete, consecvente și coerente. De asemenea, Curtea a evaluat dacă acestea din urmă permit analiza și luarea de decizii cu privire la legislație și la simplificarea normelor. Constatările și concluziile Curții au relevanță pentru perioada de programare 2021‑2027 și pentru creșterea eficacității, în această perioadă, a sistemelor de gestiune și de control din statele membre.

Conform constatărilor Curții, costul global al implementării fondurilor din cadrul politicii de coeziune prezentat de Comisie este relativ scăzut în comparație cu alte fonduri ale UE și cu programe finanțate la nivel internațional. Curtea a concluzionat însă că datele subiacente colectate de Comisie cu privire la costuri nu erau complete și nu erau suficient de consecvente și de coerente pentru a permite utilizarea acestor date, de exemplu, cu scopul de a evalua impactul simplificării normelor UE asupra modului de implementare a fondurilor din cadrul politicii de coeziune.

Curtea a constatat că, deși costurile declarate Comisiei în vederea cofinanțării sunt cunoscute, informațiile cu privire la costurile care nu sunt declarate sunt puține sau chiar inexistente. Pentru a obține mai multe informații cu privire la partea nedeclarată, Comisia procedează la realizarea unor anchete în statele membre pentru a estima costurile administrative. Curtea a pus sub semnul întrebării exhaustivitatea, consecvența și acuratețea datelor care au stat la baza celei mai recente estimări din 2018. Studiul în cauză ar putea totuși servi drept bază pentru comparații în linii mari la nivel general. În opinia Curții, procentul de 2,3 % raportat de Comisie, în studiul său din 2018, pentru costurile suportate de statele membre în legătură cu implementarea fondurilor din cadrul politicii de coeziune este similar sau mai scăzut în comparație cu costurile altor programe finanțate la nivel internațional.

Pentru perioada 2014‑2020, Comisia a estimat, pe baza unui studiu din 2017, că introducerea a 21 de măsuri de simplificare ar trebui să conducă la reduceri ale costurilor administrative. Curtea a procedat însă la propriul sondaj, care a arătat că majoritatea statelor membre se așteaptă la o creștere a costurilor administrative pentru perioada 2014‑2020.

În cadrul expunerii de motive a propunerii legislative pentru perioada 2021‑2027, Comisia a prezentat două estimări extrase din studiul din 2018 cu privire la anumite măsuri de simplificare. În opinia Curții, în cazul uneia dintre estimări, ar fi trebuit să se utilizeze un scenariu mai realist în expunerea de motive.

Comisia a introdus și a propus mai multe măsuri de simplificare în regulamentele pentru perioadele 2014‑2020 și 2021‑2027 și a estimat impactul lor monetar în mai multe studii, și anume în 2012, în 2017 și în 2018. Complexitatea practicilor administrative aplicate de autoritățile din statele membre nu a fost luată însă în considerare. Date fiind aceste practici, Curtea consideră, pe baza activităților sale anterioare de audit, că este posibil să nu se obțină economiile în materie de costuri preconizate în urma măsurilor de simplificare.

Curtea recomandă Comisiei:

• să anunțe ceea ce se va examina în studiile sale periodice cu privire la costurile administrative, precum și momentul realizării acestor studii;
• să evalueze dacă economiile estimate la nivelul costurilor administrative s-au materializat;
• să examineze practicile administrative din statele membre.

Introducere

Fondurile din cadrul politicii de coeziune și modul în care sunt gestionate acestea

Politica de coeziune economică, socială și teritorială a UE (denumită în continuare „politica de coeziune”) vizează reducerea decalajelor de dezvoltare dintre diferitele regiuni, reconversia zonelor industriale aflate în declin și încurajarea cooperării transfrontaliere, transnaționale și interregionale pe teritoriul Uniunii Europene.

Cheltuielile din cadrul politicii de coeziune reprezintă aproximativ 37 % din totalul cheltuielilor de la bugetul UE. Fondurile alocate pentru coeziune, care este principala politică de investiții a UE, s-au cifrat la 346 de miliarde de euro în perioada de programare 2007–2013 (alocarea totală pentru UE și statele membre a fost de 466 de miliarde de euro) și la 352 de miliarde de euro în perioada de programare 2014–2020 (alocarea totală pentru UE și statele membre a fost de 473 de miliarde de euro).

Politica de coeziune a UE este structurată în jurul a trei dintre cele cinci fonduri structurale și de investiții europene¹ (fondurile ESI): Fondul european de dezvoltare regională (FEDR), Fondul de coeziune și Fondul social european (FSE). Aceste trei fonduri sunt cunoscute sub denumirea de „fondurile politicii de coeziune a UE”. FEDR, Fondul de coeziune și FSE fac obiectul unor norme comune, sub rezerva unor excepții prevăzute în regulamentul specific aplicabil fiecărui fond.

Politica de coeziune este pusă în aplicare în cadrul gestiunii partajate², ceea ce înseamnă că responsabilitatea pentru punerea în aplicare a politicii și pentru execuția fondurilor aferente este partajată între Comisie și statele membre. Aceste fonduri sunt implementate prin intermediul unor programe operaționale, elaborate de statele membre și adoptate de Comisie. Programele precizează modul în care statele membre vor cheltui fondurile UE pe parcursul unei perioade de programare. În cadrul programelor operaționale, sunt finanțate proiecte selectate de autoritățile de management din statele membre și executate de beneficiari.

Pentru perioada de programare 2007–2013, au existat 441 de programe operaționale în cadrul politicii de coeziune. Spre sfârșitul anului 2019, aproape 90 % din aceste programe erau deja închise³. Pentru perioada de programare 2014–2020, există 391 de programe operaționale. Aceste programe operaționale sunt încă în curs de implementare.

Pentru fiecare program operațional, statele membre desemnează autoritățile responsabile, și anume: o autoritate de management, o autoritate de certificare și o autoritate de audit. Sarcinile și activitățile acestora sunt prevăzute în Regulamentul privind dispozițiile comune (RDC)⁴.

• Autoritatea de management este responsabilă de punerea în aplicare a programului operațional. Ea evaluează și apoi selectează cererile de finanțare a proiectelor și verifică și monitorizează implementarea acestora.
• Autoritatea de certificare are responsabilitatea de a agrega declarațiile de costuri depuse de beneficiarii de proiecte în declarații de cheltuieli și în cereri de plată. Ea transmite aceste documente Comisiei în vederea rambursării și întocmește conturile anuale ale programului operațional.
• Autoritatea de audit este responsabilă de prezentarea unei opinii anuale independente cu privire la fiabilitatea conturilor, la legalitatea cheltuielilor efectuate și la funcționarea sistemelor de gestiune și control.

Statele membre pot, din proprie inițiativă, să înființeze și alte organisme, cum ar fi organisme de coordonare sau organisme intermediare, care să ajute la punerea în aplicare a programelor operaționale. Un organism de coordonare îndeplinește funcții orizontale care privesc mai multe programe operaționale. Organismele intermediare sunt organisme publice sau private care își desfășoară activitatea sub responsabilitatea unei autorități desemnate, în principal pentru un singur program operațional, și care execută sarcini în numele acesteia în relațiile cu beneficiarii care implementează diverse operațiuni.

La nivelul Comisiei, două direcții generale sunt responsabile de punerea în aplicare a politicii de coeziune a UE: Direcția Generală Ocuparea Forței de Muncă, Afaceri Sociale și Incluziune (DG EMPL) și Direcția Generală Politică Regională și Urbană (DG REGIO).

Comisia negociază programele operaționale cu statele membre și le aprobă, furnizează autorităților statelor membre orientări și instrucțiuni în ceea ce privește îndeplinirea sarcinilor lor și procedează la realizarea unor controale la nivelul statelor membre sau a unor controale documentare pentru a monitoriza punerea în aplicare a politicii. Pe lângă aceste sarcini cotidiene, Comisia propune, pentru acest domeniu de politică, legislația de bază care definește cadrul de politică și evaluează cadrele anterioare.

În figura 1 sunt prezentate activitățile cele mai importante ale autorităților desemnate din statele membre și ale Comisiei.

Notă: statele membre pot înființa organisme intermediare sub responsabilitatea autorităților de management sau a celor de certificare.

Sursa: Curtea de Conturi Europeană.

Costurile pe care le presupune implementarea fondurilor din cadrul politicii de coeziune

Activitățile necesare pentru elaborarea și punerea în aplicare a programelor, printre care se numără gestionarea, monitorizarea, evaluarea, informarea și comunicarea, controlul și auditul (a se vedea, de asemenea, punctele 06-09), generează costuri administrative la mai multe niveluri (a se vedea figura 1):

1. costuri legate de implementarea programului și suportate:
   1. de Comisie, pentru supravegherea și verificarea punerii în aplicare în statele membre (cum ar fi cheltuieli cu personalul, studii, evaluări, analize, acțiuni de informare și consultanță), și
   2. de autoritățile din statele membre, pentru elaborarea programelor și modificarea lor și pentru activitățile de gestionare, de monitorizare, de evaluare, de informare și comunicare, de control și audit (cum ar fi cheltuieli cu personalul, consultanță, costurile de IT)⁵;
2. costuri legate de implementarea operațiunilor selectate și suportate:
   1. de beneficiari pentru solicitarea de sprijin financiar, pentru execuția proiectelor, pentru raportare și pentru solicitarea de rambursare (cum ar fi cheltuieli cu personalul, cheltuieli cu materialele și cu servicii).

Costurile pe care le presupune implementarea fondurilor pot fi finanțate de la bugetul UE sau de la bugetele statelor membre (naționale sau regionale) ori dintr-o combinație de astfel de resurse.

1. Unele costuri sunt acoperite doar de bugetul UE. Este vorba de costuri suportate de Comisie ca asistență tehnică acordată din proprie inițiativă, de exemplu pentru măsuri de consolidare a capacității administrative, pentru efectuarea de studii, pentru evaluări, pentru acțiuni de diseminare a informațiilor etc.⁶. Bugetul UE acoperă, de asemenea, costuri administrative normale, cum ar fi costurile cu personalul și cele aferente clădirilor.
2. Unele costuri sunt acoperite prin cofinanțare atât de la bugetul UE, cât și de la bugetele statelor membre. Aceste costuri sunt suportate de statele membre și sunt declarate ca asistență tehnică. Aceste costuri pot fi legate de activități sau de operațiuni implementate în cadrul unui program operațional specific de asistență tehnică sau în cadrul unei priorități dintr-un program operațional principal. Operațiunile de asistență tehnică trebuie să respecte toate cerințele conținute în normele aferente politicii de coeziune în ceea ce privește, de exemplu, procedurile de selecție, mecanismele de control și de audit, achizițiile publice, normele de eligibilitate sau cerințele în materie de raportare.
3. Unele costuri sunt acoperite doar de bugetele statelor membre. Comisia nu primește nicio informație cu privire la aceste costuri, întrucât acestea nu intră în domeniul de aplicare al Regulamentului privind dispozițiile comune.

Fiecare stat membru poate decide care sunt costurile pe care le finanțează de la bugetul național și care sunt costurile pentru care solicită cofinanțare, declarându-le drept asistență tehnică.

Corelația dintre costurile administrative și asistența tehnică este ilustrată prin graficul circular în mai multe culori din figura 2. În acest grafic, cercul din interior corespunde costurilor Comisiei [a se vedea punctul 12 subpunctul (1)]. Al doilea cerc și cel de al treilea se referă la asistența tehnică declarată Comisiei de către statele membre [a se vedea punctul 12 subpunctul (2)]. Cercul exterior reprezintă costurile administrative suportate de statele membre, dar nedeclarate Comisiei [a se vedea punctul 12 subpunctul (3)], pe care Comisia încearcă să le estimeze prin intermediul unor studii (a se vedea punctul 15). Diferitele culori utilizate pentru cercul mai mare indică ce autoritate a suportat costurile și se poate observa, de exemplu, că cea mai mare parte a costurilor sunt suportate de statele membre și că peste 50 % din costurile cu asistența tehnică ale statelor membre se situează la nivelul autorităților de management.

Notă: suma de 474 de miliarde de euro include finanțarea din partea UE (352 de miliarde de euro, a se vedea punctul 02) și cofinanțarea națională.

Sursa: Curtea de Conturi Europeană, pe baza datelor furnizate de Comisia Europeană pentru perioada 2014‑2020.

Regulamentul privind dispozițiile comune stabilește limite pentru măsura în care statele membre pot declara asistență tehnică. Pentru perioada 2014‑2020, statelor membre li se permite să solicite rambursarea costurilor ca asistență tehnică pentru un cuantum maxim echivalent cu 4 % din fondurile care le-au fost alocate⁷. Tot acest regulament stabilește și circumstanțele în care această limită poate fi majorată până la 6 %. Anexa I oferă o imagine de ansamblu a cuantumurilor totale alocate pentru politica de coeziune (473 de miliarde de euro) și pentru asistența tehnică (14 miliarde de euro) în perioada de programare 2014‑2020. În funcție de program, UE cofinanțează între 50 % și 100 % din cheltuielile de asistență tehnică declarate.

Între 2010 și 2018, Comisia a comandat cinci studii pentru a estima nivelul costurilor pe care le implică implementarea fondurilor din cadrul politicii de coeziune, precum și impactul măsurilor de simplificare a normelor și a dispozițiilor introduse în diferitele propuneri legislative ale Comisiei (a se vedea caseta 1).

Sfera și abordarea auditului

În cadrul acestui audit, Curtea a examinat costurile pe care le implică pentru Comisie și pentru statele membre implementarea fondurilor din cadrul politicii de coeziune prin intermediul programelor operaționale. De asemenea, ea a urmărit să determine dacă informațiile pe care statele membre trebuie să le comunice Comisiei cu privire la costuri constituie o bază suficientă pentru a permite luarea de decizii de gestionare în ceea ce privește legislația și simplificarea normelor și a dispozițiilor.

Constatările și concluziile Curții au relevanță pentru perioada de programare 2021‑2027 și pentru creșterea eficacității, în această perioadă, a sistemelor de gestiune și de control din statele membre.

Curtea a examinat costurile pe care le implică implementarea fondurilor din cadrul politicii de coeziune și a formulat următoarele întrebări de audit:

1. Costurile totale ale implementării fondurilor din cadrul politicii de coeziune, așa cum sunt prezentate de Comisie, sunt comparabile cu cele ale altor programe similare și se bazează pe informații detaliate complete, consecvente și coerente privind costurile?
2. Datele subiacente privind costurile care sunt disponibile permit analiza și luarea de decizii cu privire la legislație și la simplificarea normelor?

Activitățile de audit desfășurate de Curte pentru acest raport au vizat atât Comisia, cât și autoritățile statelor membre:

1. Curtea a evaluat procedurile Comisiei, precum și informațiile privind costurile Comisiei și ale statelor membre care erau disponibile la nivelul DG REGIO și al DG EMPL. De asemenea, Curtea a examinat metodele concepute de serviciul central ale Comisiei (Direcția Generală Buget) pentru estimarea costurilor pe care le suportă Comisia pentru controalele care privesc fondurile din cadrul politicii de coeziune.
2. Pentru a asigura echilibrul geografic, Curtea a selectat cinci state membre din rândul celor evaluate în prealabil de către Comisie ca fiind mai avansate în ceea ce privește colectarea și utilizarea informațiilor privind costurile. Curtea a desfășurat activități de audit în Cehia, în Polonia și în Portugalia, vizitând autoritățile competente, și a organizat videoconferințe, completate de examinări documentare, cu autoritățile competente din Austria și din Letonia. Pentru aceste state membre, Curtea:
   1. a examinat procedurile de înregistrare, de verificare și de raportare a costurilor de implementare a fondurilor și a programelor din cadrul politicii de coeziune care erau aplicate de autoritățile de coordonare, de autoritățile de management, de autoritățile de certificare și de autoritățile de audit naționale implicate în implementarea unui număr de 15 programe operaționale;
   2. a examinat datele raportate și utilizate în studiul din 2018 (a se vedea caseta 1);
   3. a evaluat disponibilitatea și calitatea acestor date.
3. Curtea a desfășurat interviuri cu funcționari din cadrul autorităților statelor membre și cu membri ai personalului Comisiei din cadrul DG BUDG, al DG EMPL și al DG REGIO.
4. În plus, Curtea a realizat două sondaje la nivelul statelor membre.
   1. Toate autoritățile responsabile de programe au fost invitate să participe la un sondaj cu privire la colectarea, analizarea și raportarea informațiilor referitoare la costurile administrative, precum și cu privire la procesele aferente și la punctele de vedere în acest sens. S-au obținut răspunsuri de la 131 (22 %) dintre cele 591 de autorități din 26 de state membre.
   2. Curtea a realizat un sondaj în rândul tuturor instituțiilor supreme de audit din UE și le-a invitat să furnizeze informații suplimentare cu privire la costurile implementării fondurilor din cadrul politicii de coeziune și ale implementării sistemelor de ajutoare naționale, precum și informații cu privire la auditurile pe care le-au efectuat cu privire la aceste aspecte. S-au primit răspunsuri de la 15 dintre cele 28 de instituții supreme de audit.
5. Curtea a analizat studii realizate în perioada 2010‑2018 cu privire la costurile implementării fondurilor din cadrul politicii de coeziune și la măsurile de simplificare (a se vedea caseta 1). Aceste studii luate împreună acopereau cele trei perioade de programare cuprinse între anii 2007 și 2027.

Pentru a examina datele privind costurile și procedurile aferente, Curtea s-a axat în principal pe perioada de programare 2014‑2020. Auditul a vizat informațiile care existau la dispoziția Comisiei și a statelor membre la 31 decembrie 2018.

Activitățile de audit ale Curții nu au inclus:

1. o examinare a beneficiilor generate de procedurile privind implementarea fondurilor din cadrul politicii de coeziune;
2. o examinare a costurilor administrative aferente operațiunilor selectate la nivelul beneficiarilor (a se vedea punctul 11).

Observații

Costurile totale raportate pentru implementarea fondurilor din cadrul politicii de coeziune sunt relativ scăzute, dar se bazează pe date incomplete și insuficient de consecvente și de coerente

Punerea în aplicare a unei politici sau a unui program implică anumite costuri, în principal cu personalul, cu sistemele informatice, cu clădirile și cu serviciile. De asemenea, publicului ar trebui să i se pună la dispoziție informații complete, coerente și consecvente privind costurile, pentru a demonstra cetățenilor europeni că politicile sunt puse în aplicare în mod eficient. Costurile ar trebui să fie menținute la un nivel scăzut: cu cât sunt mai mari, cu atât sunt disponibili mai puțini bani pentru punerea efectivă în aplicare a politicii.

Comisia raportează anual cu privire la costurile implementării fondurilor din cadrul politicii de coeziune, dar informațiile prezentate nu sunt consecvente de-a lungul timpului

Regulamentul financiar al UE prevede obligația Comisiei de a furniza o evaluare a costurilor și a beneficiilor controalelor în raportul anual de activitate al fiecărei direcții generale¹³. Comisia definește „costurile controalelor” ca fiind costurile pe care le implică majoritatea aspectelor aferente execuției cheltuielilor UE, inclusiv a fondurilor din cadrul politicii de coeziune. În cadrul acestei instituții, sunt incluse aici costurile legate în principal de personalul propriu implicat în implementarea fondurilor din cadrul politicii de coeziune, mai precis în aspecte precum programarea, monitorizarea, gestiunea financiară, asistența tehnică și administrativă și auditul. În tabelul 1 sunt prezentate datele pentru perioada 2013‑2018.

Comisia își prezintă costurile controalelor, în rapoartele anuale de activitate, ca procent din plățile efectuate. În primii ani ai unei perioade de programare se efectuează puține plăți, întrucât, în acești ani, statele membre elaborează programele și nu se derulează încă proiecte. Costurile Comisiei sunt însă relativ stabile și nu variază semnificativ în funcție de volumul de fonduri debursate. Variațiile observate în procentul comunicat sunt cauzate, în principal, de evoluția volumului de plăți efectuate către programe.

La fel ca alte direcții generale din cadrul Comisiei, direcțiile generale responsabile de politica de coeziune (DG EMPL și DG REGIO) își estimează costurile folosind o metodă stabilită de serviciile centrale ale Comisiei. Metoda constă în înmulțirea numărului de angajați repartizați pentru punerea în aplicare a politicii de coeziune cu un cost mediu per membru al personalului, stabilit pentru fiecare categorie de personal. În urma recomandărilor formulate de Serviciul de Audit Intern al Comisiei, metoda referitoare la repartizarea personalului a fost actualizată în 2018. În special, așa cum a explicat în raportul său anual de activitate, DG EMPL a perfecționat metoda pe care o utiliza pentru a estima resursele de personal implicate și care nu mai fusese actualizată din 2013. Această adaptare, la care se adaugă două reorganizări administrative și creșterea semnificativă a volumului de muncă în legătură cu semestrul european – toate acestea fiind reflectate abia în raportul anual de activitate pe 2018 –, a condus la reducerea cu 50 % a costurilor raportate de DG EMPL în legătură cu gestiunea partajată. Această constatare pune sub semnul întrebării acuratețea costurilor raportate pentru perioada 2013‑2017. În opinia Curții, metoda actualizată utilizată în prezent de Comisie îi permite acesteia să îndeplinească cerințele din Regulamentul financiar (punctul 23).

Statele membre nu dispun decât de informații incomplete privind costurile administrative

Statele membre pot decide ce costuri declară Comisiei ca asistență tehnică (a se vedea punctul 14). Tipurile de costuri declarate diferă de la o autoritate la alta, chiar și în cadrul aceluiași stat membru. Unele state membre aleg să nu își declare toate costurile administrative eligibile drept asistență tehnică. Această alegere poate fi motivată, de exemplu, de dorința de a utiliza pentru proiecte operaționale o parte mai mare din fondurile disponibile. În figura 3 sunt indicate tipurile de costuri declarate drept asistență tehnică de autoritățile din fiecare dintre cele cinci state membre pe care le-a auditat Curtea. Tabelul ilustrează de asemenea că, pentru anumite tipuri de costuri, unele state membre au ales să nu le declare parțial sau să nu le declare deloc. În cazul costurilor care nu sunt declarate Comisiei, aceasta nu deține informații cu privire nici la valoarea, nici la tipul lor (a se vedea, de asemenea, punctul 13).

Răspunsurile la sondajul Curții indică faptul că asistența tehnică acoperă o parte semnificativă din costurile administrative ale statelor membre, dar nu pe toate (a se vedea figura 2). Cu alte cuvinte, statele membre finanțează o parte din costurile administrative din propriile surse naționale sau regionale și nu declară aceste costuri Comisiei.

În cazul perioadei de programare 2007‑2013, pentru care doar câteva programe operaționale mai sunt încă deschise, 10 % din autoritățile statelor membre care au răspuns la sondajul Curții și-au finanțat toate costurile din surse naționale. La cealaltă extremă, 13 % și-au finanțat toate costurile prin intermediul asistenței tehnice (a se vedea tabelul 2).

Comisia a estimat proporția reprezentată de suma declarată în totalul costurilor administrative ale statelor membre, după ce a solicitat de la acestea informațiile necesare. Astfel, Comisia a obținut, în 2010, un interval estimat cuprins între 30 % și 70 %¹⁴ pentru perioada de programare 2007‑2013 în ceea ce privește FEDR și Fondul de coeziune și, în 2018, un procent de 68 %¹⁵ pentru perioada de programare 2014‑2020 în ceea ce privește toate cele cinci fonduri ESI.

Sondajul Curții arată că 41 % din respondenți nu erau în măsură să estimeze proporția costurilor finanțate din asistență tehnică (a se vedea tabelul 2). Chiar dacă se cunosc costurile declarate pentru asistență tehnică, în majoritatea cazurilor (91 % din respondenți) nu exista nicio cerință la nivel național de a se determina costurile totale. Această situație nu este caracteristică doar organismelor care implementează fondurile din cadrul politicii de coeziune: numai 20 % din instituțiile supreme de audit au confirmat că astfel de cerințe existau pentru schemele de finanțare pur naționale sau regionale.

Autoritățile statelor membre, în calitate de organisme publice, dispun de sisteme contabile care înregistrează costurile pe care le suportă, dar 62 % din autoritățile care au răspuns la sondajul Curții făceau parte din organizații mai mari, cum ar fi ministere. Cu alte cuvinte, poate fi dificil să se facă distincție între costurile legate de activitatea autorităților responsabile de programe prin care se pune în aplicare politica de coeziune și costurile organizației mai mari, în cazul în care aceste entități împart clădirile sau sistemele informatice, de exemplu.

Studiul punctual din 2018 al Comisiei pentru estimarea costurilor administrative s-a bazat pe date subiacente care erau incomplete și insuficient de consecvente și de coerente

Întrucât nu sunt disponibile informații complete privind costurile administrative ale statelor membre, Comisia efectuează periodic studii pentru a estima aceste costuri. Activitățile respective au fost realizate de către consultanți în jurul anului al cincilea din cadrul perioadelor de programare și s-au concretizat în studii publicate în 2010 pentru Fondul de coeziune și FEDR, în 2012 pentru FSE și în 2018 pentru toate cele cinci fonduri ESI (a se vedea caseta 1).

Pentru studiul din 2018, consultantul a solicitat tuturor autorităților din statele membre să furnizeze informații cu privire la costurile administrative prin intermediul unui chestionar. În rândul acestor autorități au fost incluse autoritățile de management, cele de certificare și cele de audit, precum și organismele naționale de coordonare, dar a fost exclus un număr semnificativ de organisme intermediare.

Autoritățile din statele membre nu aveau nicio obligație juridică să răspundă la chestionar și, într-adevăr, nu toate au făcut acest lucru. Rata de răspuns a variat între 13 % (Germania) și 100 % (Danemarca și Slovenia)¹⁶. Gradul final de acoperire în rândul tuturor statelor membre pentru toate cele cinci fonduri ESI a fost de 39 %¹⁷.

Curtea i-a rugat pe respondenții la sondajul său care nu completaseră chestionarul consultantului pentru studiul din 2018 să explice de ce nu au făcut acest lucru. Unii dintre ei au invocat resursele umane insuficiente și lipsa de date disponibile și ușor accesibile. Alți respondenți au menționat că momentul ales pentru lansarea chestionarului nu era optim: dat fiind că activitățile sunt repartizate în mod inegal pe parcursul unei perioade de programare (ca urmare a naturii intrinsece a domeniului de politică), costurile administrative ale statelor membre sunt, la rândul lor, repartizate inegal pe parcursul perioadei. Din cauza ratei de răspuns insuficiente la chestionar, consultantul a fost nevoit să procedeze la ajustări compensatorii ale datelor pentru a completa lacunele. În acest scop, el s-a bazat pe răspunsuri valide primite de la respondenți „similari”¹⁸.

În cazul statelor membre care au răspuns, resursele necesare în scopul acestui exercițiu nu au fost excesive: respondenții la sondajul Curții au indicat că au avut nevoie în medie de 1,7 săptămâni-angajat pentru a răspunde la chestionar.

Activitățile de audit desfășurate de Curte în statele membre selectate și răspunsurile primite la sondajul său arată că datele subiacente furnizate consultantului erau incomplete și insuficient de consecvente și de coerente, din următoarele motive:

• Autoritățile din toate cele cinci state membre auditate au afirmat că sfera și metodologia exercițiului și întrebările erau neclare, precum și că nu au fost oferite instrucțiuni adecvate.
• Respondenții la sondajul Curții au reușit să extragă din sistemele lor de informații puțin mai mult de 50 % din informațiile necesare pentru a răspunde la chestionarul consultantului. În consecință, ei au fost nevoiți să utilizeze estimări pentru o mare parte din datele solicitate.
• În cazul tuturor celor cinci state membre auditate, s-au efectuat puține verificări ale datelor subiacente transmise de autorități în răspunsurile lor: consultantul s-a limitat la verificări ale plauzibilității datelor.
• Răspunsurile oferite de unele autorități din patru dintre cele cinci state membre auditate nu conțineau întotdeauna informații referitoare la organismele intermediare.
• Unele autorități din toate cele cinci state membre auditate au raportat doar costurile finanțate din asistența tehnică, care nu reprezintă însă totalitatea costurilor administrative.
• În două dintre cele cinci state membre auditate, unele informații raportate nu se referă doar la perioada de programare 2014‑2020.
• În patru dintre cele cinci state membre auditate, costurile au fost raportate în mod inconsecvent: Curtea a identificat costuri care nu au fost incluse în raportarea referitoare la punerea în aplicare a politicii de coeziune. De cealaltă parte, în unul dintre statele membre vizitate, Curtea a identificat costuri raportate care nu erau legate exclusiv de punerea în aplicare a politicii de coeziune (a se vedea caseta 2).

Două autorități au declarat că, dacă ar fi existat un preaviz, s-ar fi putut obține informații mai multe și de mai bună calitate. Dacă s-ar fi comunicat de la începutul perioadei de programare că astfel de informații vor fi necesare, aceste autorități ar fi putut să își conceapă sistemele și procedurile de așa manieră încât să genereze informațiile necesare, iar transmiterea acestora ar fi fost mult mai ușoară, mai eficientă și mai precisă.

În ceea ce privește FEDR și Fondul de coeziune, studiul din 2018 oferă rezultate foarte asemănătoare cu cele din studiul precedent din 2010. În ceea ce privește FSE însă, studiul din 2018 a estimat costurile statelor membre la 2,8 %, în timp ce studiul din 2012 le estimase la 4,8 %. Conform studiului din 2018, această reducere sensibilă a costurilor putea fi atribuită în principal unor reduceri ale costurilor (i) pentru monitorizare și evaluare; (ii) pentru verificările cu privire la cererile de rambursare, în special grație utilizării pe scară mai largă a opțiunilor simplificate în materie de costuri; și (iii) pentru activitățile de informare și de comunicare¹⁹.

Costurile administrative sunt relativ scăzute, după cum reiese din datele disponibile

Costurile administrative ale politicii de coeziune ar trebui să fie rezonabile în comparație cu alte programe de finanțare a investițiilor de la nivel european sau de la nivel internațional.

Deficiențele semnalate de Curte la punctele 33-39 pun sub semnul întrebării caracterul complet, consecvent și coerent al datelor colectate pentru studiul din 2018. Prin urmare, trebuie să se țină seama de această lipsă de fiabilitate atunci când se analizează datele, ceea ce înseamnă că ele sunt adecvate numai pentru comparații în linii mari. Dar chiar dacă se acceptă o marjă considerabilă de eroare, datele disponibile arată totuși că costurile administrative aferente fondurilor din cadrul politicii de coeziune sunt relativ scăzute în comparație cu alte programe europene și internaționale.

Studiul din 2018 arată că, în medie, costul suportat de statele membre pentru implementarea fondurilor din cadrul politicii de coeziune era de 2,3 %²⁰ din totalul fondurilor alocate. Fondul de coeziune este cel mai puțin costisitor dintre toate fondurile ESI, cu costuri administrative ce se ridică la 1,8 %, fiind urmat de FEDR (2,3 %) și de FSE (2,8 %) (a se vedea tabelul 1). Studiul concluzionează²¹ că aceste diferențe reflectă natura diferită a fiecărui fond: de exemplu, programele din cadrul Fondului de coeziune au, de regulă, un număr mai mic de proiecte de dimensiuni mai mari decât programele din cadrul FSE sau prezintă variații în ceea ce privește volumul financiar. Astfel, pentru orice comparație, trebuie să se țină seama de natura diferită a fondurilor. Așa cum indică studiul din 2018, costurile aferente implementării fondurilor din cadrul politicii de coeziune sunt inferioare celor suportate pentru FEADR (8,3 %) și pentru FEPAM (4,4 %).

Pe lângă costurile suportate de statele membre, costurile suportate de Comisie pentru 2018 sunt estimate la 0,36 % din totalul angajamentelor efectuate pentru finanțarea politicii de coeziune. Mai precis, costurile DG EMPL se ridică la 0,18 % din fondurile angajate pentru FSE, iar costurile DG REGIO se ridică la 0,42 % din fondurile angajate pentru Fondul de coeziune și FEDR.

Studiul din 2018 face referire, de asemenea, la studii anterioare, care au arătat că costurile implicate de implementarea fondurilor ESI sunt rezonabile în comparație cu programe internaționale similare. Așa cum s-a constatat în cadrul acestor studii, costurile suportate de statele membre pentru implementarea fondurilor ESI erau comparabile cu cheltuielile administrative generale ale Băncii Europene pentru Reconstrucție și Dezvoltare (BERD) (reprezentând 4,5 % din costurile programelor), această organizație având structuri de gestionare și de implementare în linii mari similare. Costurile administrative aferente programelor de parteneriat mondiale și regionale ale Băncii Mondiale se ridică la 11 %.

Informațiile disponibile cu privire la costuri nu permiteau evaluarea impactului simplificării normelor UE

Informațiile cu privire la costurile administrative ale implementării fondurilor din cadrul politicii de coeziune prezintă o relevanță deosebită în două etape ale unei perioade de programare:

1. atunci când se propun acte legislative pentru o perioadă de programare și se modifică, se abandonează sau se introduc norme;
2. atunci când se închide o perioadă de programare și se poate calcula valoarea finală a costurilor administrative, care poate fi evaluată în raport cu ipotezele utilizate la început.

Pentru a justifica dispozițiile legislative modificate în noul regulament privind dispozițiile comune, studiile ar trebui să prezinte informații și să servească drept referință Comisiei, astfel încât aceasta să poată înțelege mai bine complexitatea normelor și a practicilor administrative relevante pentru costurile administrative. Informațiile ar trebui să permită Comisiei și statelor membre să determine care sunt măsurile de simplificare care ar putea fi eficace și să evalueze impactul preconizat al acestora, ținând seama totodată de avantajele pe care le aduc reglementările. Atunci când implementarea programelor este suficient de avansată, Comisia ar trebui să măsoare efectele și să analizeze impactul măsurilor de simplificare, precum și unde sunt acestea aplicate sau unde este prevăzut să fie acestea aplicate în perioada de programare ulterioară.

Comisia este mai optimistă decât statele membre în ceea ce privește economiile realizate în perioada 2014-2020 ca urmare a simplificării reglementărilor

Curtea a examinat analiza efectuată de Comisie în legătură cu impactul măsurilor de simplificare și a comparat-o cu punctele de vedere exprimate de statele membre cu privire la costurile administrative pentru perioada 2014‑2020. Studiile realizate între 2010 și 2018 pentru Comisie (a se vedea caseta 1) se bazau fie pe informații care datau din etapele incipiente ale perioadei de programare respective, fie pe informații care datau din perioada de programare precedentă utilizată ca scenariu de referință pentru estimarea impactului viitor al măsurilor de simplificare introduse sau propuse. În ambele scenarii, informațiile disponibile nu erau suficiente pentru a se evalua impactul modificărilor aduse de măsurile de simplificare.

Studiul din 2017 constituie un bun exemplu de utilizare a informațiilor de la începutul perioadei de programare (a se vedea caseta 1). În cadrul unor activități anterioare de audit²², Curtea a constatat că ritmul lent de implementare în perioada 2014‑2020 dusese la o rată de absorbție aproximativă, până în primul semestru al anului 2017, de doar 10 % din fondurile disponibile pentru FEDR, FSE și Fondul de coeziune. Dat fiind că doar 10 % din fondurile alocate au fost absorbite, este dificil să se estimeze efectele măsurilor de simplificare examinate, întrucât modificarea normelor implică, în general, modificarea procedurilor, dobândirea de noi cunoștințe și organizarea de formări. Studiul din 2018 confirmă faptul că este posibil ca impactul normelor modificate să se fi materializat cu o oarecare întârziere și că ar fi dificil să se demonstreze în mod concludent că modificările au avut un impact asupra costurilor administrative²³.

Studiile realizate până în prezent (a se vedea caseta 1) vizau să estimeze nivelul maxim autorizat de legislație pentru asistența tehnică din diferitele fonduri din cadrul politicii de coeziune și să indice economiile viitoare preconizate a fi obținute grație măsurilor de simplificare. Or, Comisia nu a evaluat încă dacă aceste economii s-au cristalizat. Deși aproape toate programele operaționale din perioada 2007‑2013 au fost deja închise până acum (a se vedea punctul 05), Comisia nu a măsurat și nici nu a evaluat încă diferența dintre impactul estimat și cel real al măsurilor de simplificare.

Studiul Comisiei din 2017 (a se vedea caseta 1) a examinat dacă 21 de măsuri de simplificare selectate care fuseseră introduse în Regulamentul privind dispozițiile comune pentru perioada 2014‑2020 generaseră reducerile preconizate pentru toate cele cinci fonduri ESI (a se vedea anexa III).

În urma studiului, s-a constatat că, în ansamblu, cele 21 de măsuri de simplificare ar trebui să reducă costurile administrative suportate de administrația publică pentru fondurile din cadrul politicii de coeziune cu un procent cuprins între 4 % și 8 % pentru FEDR și Fondul de coeziune și cu un procent cuprins între 2 % și 5 % pentru FSE²⁴. Tot conform acestui studiu, pragul reglementar pentru asistență tehnică stabilit în prezent la 4 % din fondurile alocate ar putea fi redus la 3,7-3,8 % pentru fondurile ESI.

În cadrul sondajului său și în cursul vizitelor efectuate la autoritățile responsabile de implementare, Curtea a întrebat cum considerau aceste autorități că vor evolua costurile administrative pentru perioada 2014‑2020 în comparație cu perioada 2007‑2013. Aproximativ 58 % din respondenți se așteptau să vadă o creștere a costurilor lor, iar 20 % din respondenți nu anticipau vreo schimbare, ceea ce înseamnă că 78 % considerau că costurile administrative fie urmau să crească, fie urmau să rămână la același nivel ca în perioada precedentă. Potrivit respondenților, principalii factori care, în opinia autorităților statelor membre, urmau să contribuie la o creștere a costurilor sunt numărul actelor juridice ale UE și dificultățile de interpretare a acestora, precum și numărul sarcinilor impuse de legislație autorităților din statele membre.

Faptul că majoritatea respondenților din statele membre se așteaptă la o creștere a costurilor administrative pune sub semnul întrebării evaluarea Comisiei care prevede o scădere a acestor costuri.

Impactul măsurilor de simplificare propuse pentru perioada 2021-2027 este incert

Curtea a subliniat la punctul 41 că datele pentru studiul din 2018 erau adecvate doar pentru comparații în linii mari. În consecință, pare foarte dificil să se apeleze la elemente individuale din studiul din 2018 pentru a justifica modificări detaliate ale normelor legislative și se impune deci prudență. În expunerea de motive a propunerii pentru noul Regulament privind dispozițiile comune, Comisia confirmă că „multe dintre simplificări […] sunt dificil de cuantificat din punct de vedere financiar în avans”²⁵. Cu toate acestea, Comisia a selectat și a prezentat în expunerea de motive două estimări specifice privind anumite modificări aduse dispozițiilor regulamentului propus pentru perioada 2021‑2027 (a se vedea caseta 3).

Intervalul estimativ referitor la utilizarea mai frecventă a opțiunilor simplificate în materie de costuri (a se vedea prima liniuță din caseta 3) constituie una dintre cele două estimări realizate în studiul din 2018 pentru această măsură de simplificare. Studiul din 2018 califică însă, el însuși, această estimare specifică drept un scenariu „extrem”, care este „actualmente nerealist”. Potrivit studiului, un scenariu mai „realist” ar duce la economii de 1‑2 %²⁶. Prin urmare, scenariul prezentat de Comisie în perspectiva dezbaterii legislative nu este cel mai realist dintre cele două.

Studiul Comisiei din 2018 (a se vedea caseta 1) a examinat impactul preconizat a 8 dintre cele 80 de măsuri de simplificare introduse în propunerea pentru perioada 2021‑2027. Comisia a identificat aceste 8 măsuri ca prezentând o relevanță deosebită pentru evaluarea impactului. Studiul nu precizează cum a selectat Comisia aceste măsuri.

În raport cu perioada 2014‑2020 ca situație de referință, studiul concluzionează că cele opt măsuri de simplificare propuse vor conduce la o reducere de doar 0,2 puncte procentuale²⁷ a costurilor administrative aferente fondurilor politicii de coeziune și FEPAM. O proporție de aproximativ 80 % din această reducere corespunde unui număr de două măsuri: reducerea numărului de verificări și extinderea sferei de aplicare a opțiunilor simplificate în materie de costuri (a se vedea punctul 39).

Curtea a constatat că statele membre care au răspuns la sondajul său par să fie de acord cu ipoteza unei scăderi a costurilor administrative pentru autoritățile statelor membre în cursul perioadei 2021‑2027. Respondenții din statele membre au declarat că principalele condiții necesare pentru ca această scădere să se materializeze ar fi prevederi mai clare, reducerea numărului de acte juridice ale UE, reducerea numărului de sarcini pentru autorități și utilizarea mai frecventă a opțiunilor simplificate în materie de costuri. În avizul său referitor la propunerea de regulament privind dispozițiile comune pentru perioada 2021‑2027, Curtea confirmă faptul că structura de ansamblu pe care o urmează cadrul legislativ este simplificată și că acesta conține un număr mai mic de regulamente, care, la rândul lor, sunt considerabil mai scurte²⁸.

Acestea fiind spuse, avizul Curții²⁹ subliniază totuși că o serie de prevederi sunt lipsite de claritate în ceea ce privește punerea lor în aplicare. Astfel de prevederi pot avea drept rezultat irosirea unor resurse administrative în discuții inutile cu privire la modalitățile de punere în aplicare și pot antrena solicitarea unor orientări suplimentare din partea Comisiei. Astfel, există riscul ca reducerile costurilor administrative să fie mai scăzute decât cele estimate sau să nu se materializeze deloc (a se vedea punctul 57).

Mecanismul de cofinanțare pentru asistența tehnică acordată statelor membre în perioada de programare anterioară și în cea actuală se baza pe costuri legate în principal de activități desfășurate de personal. Acest lucru implică riscuri legate de inexactități în ceea ce privește criteriile de plată și de eligibilitate. Pentru perioada 2021‑2027, propunerea de regulament sugerează schimbarea abordării, și anume ca mecanismul să se bazeze mai degrabă pe o rată forfetară din cheltuielile operaționale³⁰, fapt care ar trebui să reducă în mod semnificativ riscul financiar și riscul de neconformitate pe care le implică asistența tehnică.

În plus, propunerea de regulament pentru perioada 2021‑2027 sugerează o modificare a limitei pentru sprijinul acordat ca asistență tehnică (a se vedea punctul 14 și caseta 4). În ansamblu, având în vedere rata mai scăzută de finanțare a asistenței tehnice din sprijinul din partea Fondului de coeziune și a FEDR în cadrul obiectivului „Investiții pentru ocuparea forței de muncă și creștere economică”, Curtea consideră că acest lucru ar trebui să conducă la o reducere semnificativă a fondurilor cheltuite de la bugetul UE pentru asistență tehnică acordată statelor membre.

Este posibil ca anumite state membre să suporte costuri care depășesc plafonul forfetar (a se vedea caseta 4 și figura 2), iar o serie de state membre vor cheltui sume semnificative de bani pentru a acoperi costurile administrative. În opinia Curții, această perspectivă poate motiva statele membre să caute modalități de a reduce costurile prin simplificarea normelor pentru perioada 2021‑2027, impulsionând în mod indirect explorarea în continuare a posibilităților de simplificare a normelor UE. Un alt element relevant în acest demers ar consta în examinarea de către statele membre a proceselor și a procedurilor lor administrative pentru a identifica eventualele ineficiențe sau complexități inutile.

Comisia nu a examinat unele elemente importante care aveau relevanță pentru procesul decizional și pentru simplificarea normelor

Așa cum Curtea a indicat în Documentul de informare privind simplificarea³¹, unul dintre domeniile care permit cea mai mare simplificare îl constituie procedurile naționale și regionale, care sunt independente de reglementările UE și care, prin urmare, nu pot fi influențate de Comisie.

În unele dintre studiile menționate în caseta 1, Comisia a evaluat o serie de măsuri de simplificare pentru perioadele 2014‑2020 și 2021‑2027 (a se vedea punctul 48) cu scopul de a le determina impactul monetar. În ceea ce privește studiul Comisiei din 2018, consultantul a colectat informații de la statele membre prin intermediul unor chestionare (a se vedea punctul 33). Înainte de transmiterea chestionarelor, consultantul a identificat sarcinile administrative, după consultarea Comisiei, întocmind o listă detaliată în acest scop în raportul metodologic întemeiat pe prevederile din Regulamentul privind dispozițiile comune pentru perioada 2014‑2020 și din alte regulamente conexe (a se vedea Anexa II).

Studiul examinează gradul în care au fost adoptate măsurile de simplificare introduse la nivelul UE, însă nu abordează practicile și informațiile legate de modul în care statele membre execută aceste sarcini. Activitățile de audit ale Curții pentru documentul de informare privind simplificarea³² au arătat că practicile administrative și costurile administrative aferente pentru autorități și pentru beneficiari variază considerabil de la un stat membru la altul și de la un program operațional la altul³³. Curtea a constatat că acest lucru era valabil, de exemplu, în ceea ce privește modul în care sunt depuse cererile de finanțare, dimensiunea dosarelor de cerere și volumul de informații pe care solicitanții sunt invitați să le furnizeze³⁴. Astfel de informații de la nivel național ar fi permis consultantului să înțeleagă mai bine motivele care explică nivelul costurilor administrative și ar fi putut să nuanțeze impactul preconizat al măsurilor de simplificare.

Concluzii și recomandări

Conform constatărilor Curții, costul global al implementării fondurilor din cadrul politicii de coeziune prezentat de Comisie este relativ scăzut în comparație cu alte fonduri ale UE și cu programe finanțate la nivel internațional. Curtea a concluzionat însă că datele subiacente colectate de Comisie cu privire la costuri nu erau complete și nu erau suficient de consecvente și de coerente pentru a permite utilizarea acestor date, de exemplu, cu scopul de a evalua impactul simplificării normelor UE asupra modului de implementare a fondurilor din cadrul politicii de coeziune.

Statele membre declară către UE, în vederea rambursării, o parte din costurile lor legate de implementarea programelor. Este vorba despre ceea ce se numește „asistență tehnică”. Deși costurile declarate pentru asistență tehnică sunt cunoscute, în unele cazuri nu sunt disponibile decât puține informații sau acestea lipsesc complet pentru partea nedeclarată care se adaugă asistenței tehnice. Din acest motiv, Comisia realizează studii, din când în când, pentru a estima global costurile administrative; ultimul studiu publicat în 2018 oferă o estimare a costurilor administrative pentru perioada 2021‑2027. Curtea a constatat că, deși datele subiacente erau incomplete și insuficient de consecvente și de coerente, studiul putea fi totuși util pentru comparații în linii mari. În plus, două autorități din statele membre au confirmat opinia Curții conform căreia aceste autorități ar fi putut furniza informații mai multe și de mai bună calitate dacă ar fi fost notificate în prealabil (punctele 26‑39).

Comparând costurile implementării fondurilor din cadrul politicii de coeziune cu cele raportate de alte organizații internaționale, Curtea a constatat că, la un nivel de 2,3 % așa cum a fost raportat de Comisie, costurile suportate de statele membre sunt comparativ scăzute (punctele 40‑44).

Pentru a asigura o rată semnificativă de răspuns la studiu, care să permită evaluarea unor elemente specifice și formularea de concluzii cu privire la acestea, Comisia ar trebui, pentru studiile sale viitoare:

1. să anunțe studiul statelor membre într-o etapă timpurie a perioadei de programare;
2. să includă, în anunțul de notificare a studiului adresat statelor membre, informații cu privire la conținutul și la datele care trebuie furnizate, precum și termenul până la care trebuie acestea furnizate;
3. să sprijine statele membre în procesul de colectare și de consolidare a datelor;
4. să se asigure că datele colectate sunt verificate în cadrul studiilor, ținând seama de procedurile de verificare ale statelor membre și ale UE deja existente, pentru a se asigura că acestea au un nivel de calitate suficient.

Data-țintă pentru punerea în aplicare a recomandării: pentru literele (a) și (b): sfârșitul anului 2021 și pentru literele (c) și (d): sfârșitul anului 2024.

Majoritatea studiilor Comisiei au fost efectuate în etapele incipiente ale perioadelor de programare. Cu toate acestea, întrucât măsurile de simplificare se materializează cu o oarecare întârziere, evaluarea impactului lor într-o etapă incipientă este dificilă sau are o utilitate redusă. Pentru perioada 2007‑‑2013, Comisia nu a evaluat încă diferența dintre impactul estimat și cel real al măsurilor de simplificare, chiar dacă aproape toate programele operaționale au fost închise (punctele 47‑49).

Pentru perioada 2014‑2020, Comisia a estimat, pe baza unui studiu din 2017, că introducerea a 21 de măsuri de simplificare ar trebui să conducă la reduceri ale costurilor administrative variind între 4 % și 8 % pentru FEDR și Fondul de coeziune și între 2 % și 5 % pentru FSE. Sondajul Curții arată însă că, în opinia majorității respondenților din statele membre, costurile administrative vor crește în perioada 2014‑2020 (punctele 50‑52).

Atunci când implementarea programelor este suficient de avansată, Comisia ar trebui să examineze un eșantion de programe operaționale, începând cu perioada de programare 2014‑2020, pentru a măsura efectele și pentru a analiza impactul măsurilor de simplificare.

Data-țintă pentru punerea în aplicare a recomandării: sfârșitul anului 2022.

În cadrul expunerii de motive a propunerii legislative pentru perioada 2021‑2027, Comisia a prezentat două estimări extrase din studiul din 2018 cu privire la anumite măsuri de simplificare. Una dintre aceste estimări a fost calificată de către autorul studiului ca fiind nerealistă. În opinia Curții, ar fi trebuit să se utilizeze scenariul mai realist ca bază pentru expunerea de motive (punctele 54‑55).

Pe baza studiului din 2018, Comisia a estimat că, în perioada 2021‑2027, costurile administrative vor fi cu aproximativ 0,2 puncte procentuale mai mici decât în perioada 2014‑2020. În cadrul sondajului realizat de Curte, autoritățile din statele membre care au răspuns au confirmat această estimare, cu condiția ca, de exemplu, dispozițiile să fie clarificate, să fie propuse mai puține acte legislative ale UE și mai puține sarcini pentru statele membre și să se intensifice utilizarea opțiunilor simplificate în materie de costuri. În avizul său referitor la noua propunere legislativă, Curtea atrage atenția însă că unele dispoziții nu sunt clare, lucru care ridică semne de întrebare cu privire la materializarea efectivă a unor economii (punctele 56‑59).

Normele privind rambursarea asistenței tehnice au fost modificate în propunerea legislativă pentru perioada 2021‑2027. În cazul în care propunerea este adoptată, asistența tehnică va fi rambursată pe baza unei rate forfetare din cheltuielile operaționale, în limitele stabilite pentru fiecare fond din cadrul politicii de coeziune. Grație acestei modificări, riscul financiar și riscul de neconformitate pe care le implică asistența tehnică ar trebui să fie reduse în mod considerabil, ceea ce ar trebui să conducă la o reducere semnificativă a fondurilor UE cheltuite pentru asistență tehnică acordată statelor membre (punctele 60‑62).

Comisia a introdus și a propus mai multe măsuri de simplificare în regulamentele pentru perioadele 2014‑2020 și 2021‑2027. Ea a estimat impactul monetar al multora dintre aceste măsuri de simplificare. Cu toate acestea, nu s-a ținut cont de complexitatea practicilor administrative aplicate de autoritățile din statele membre. Sprijinindu-se pe activitățile sale anterioare, Curtea consideră că unul dintre domeniile care permit cea mai mare simplificare îl constituie procedurile naționale și regionale, care sunt independente de reglementările UE (punctele 63‑65).

În urma unui dialog cu statele membre, Comisia ar trebui să evalueze, deja pentru perioada de programare 2014‑2020, practicile și procedurile administrative de la nivelul statelor membre, cu scopul de a elimina ineficiențele (cum ar fi suprareglementarea) și de a disemina exemplele de practici și proceduri administrative eficiente în rândul tuturor autorităților competente din statele membre.

Data-țintă pentru punerea în aplicare a recomandării: sfârșitul anului 2021.

Prezentul raport a fost adoptat de Camera II, condusă de doamna Iliana Ivanova, membră a Curții de Conturi, la Luxemburg, în ședința sa din 26 februarie 2020.

Pentru Curtea de Conturi

Klaus-Heiner Lehne
Președinte

Anexe

Anexa I – Imagine de ansamblu a alocării totale pentru politica de coeziune și a alocării pentru asistența tehnică în perioada de programare 2014–2020, pe state membre (în euro)

Notă: programele de cooperare transfrontalieră ale UE nu a fost inclusă. Situația la 31.12.2018.
Sursa: Comisia Europeană.

Anexa II – Sarcinile administrative identificate de consultant, după concertare cu Comisia

Sursa: Spatial Foresight și t33, New assessment of ESIF administrative costs and burden, octombrie 2018.

Anexa III – 21 de măsuri de simplificare selectate, introduse în Regulamentul privind dispozițiile comune pentru perioada 2014–2020, analizate din perspectiva reducerilor preconizate ale costurilor administrative

Sursa: SWECO, t33 și Spatial Foresight, Use of new provisions on simplification during the early implementation phase of ESIF, iunie 2017.

Acronime

DG BUDG: Direcția Generală Buget

DG EMPL: Direcția Generală Ocuparea Forței de Muncă, Afaceri Sociale și Incluziune

DG REGIO: Direcția Generală Politică Regională și Urbană

FEPAM: Fondul european pentru pescuit și afaceri maritime

RDC: Regulamentul de stabilire a unor dispoziții comune

Glosar

Asistență tehnică: sprijin oferit pentru activitățile necesare pentru implementarea unui program, de exemplu gestionarea, monitorizarea, controlul și auditul. În practică, este vorba de un sprijin monetar oferit de la bugetul UE pentru a acoperi costurile punerii în aplicare a diferitelor politici ale UE. Asistența tehnică se poate acorda fie la inițiativa Comisiei, fie la inițiativa statelor membre.

Autoritate de audit: autoritățile de audit sunt organisme naționale sau regionale independente însărcinate să stabilească în ce măsură conturile anuale prezentate de autoritățile de certificare conturează o imagine corectă și exactă, în ce măsură cheltuielile declarate Comisiei sunt conforme cu legile și reglementările și în ce măsură sistemele de control ale programelor operaționale funcționează corespunzător. Autoritățile de audit pot examina măsurile antifraudă instituite de autoritățile de management în cadrul auditurilor lor privind sistemele și pot identifica suspiciuni de fraudă prin intermediul auditurilor lor privind operațiunile/tranzacțiile.

Autoritate de certificare: autoritățile de certificare sunt autorități publice naționale, regionale sau locale responsabile de întocmirea conturilor anuale ale programelor operaționale și de certificarea caracterului complet și exact al acestora. Ele sunt, de asemenea, responsabile de transmiterea cererilor de plată către Comisie. Autoritățile de certificare pot efectua verificări care să ducă la identificarea cazurilor de suspiciuni de fraudă.

Autoritate de management: este o autoritate publică națională, regională sau locală (sau orice alt organism public sau privat) care a fost desemnată de statul membru să gestioneze un program operațional. Printre atribuțiile acesteia se numără selecția proiectelor în vederea finanțării lor, monitorizarea modului în care sunt executate acestea și raportarea către Comisie cu privire la aspectele financiare și la rezultatele obținute. Autoritatea de management este, de asemenea, organismul care impune beneficiarilor corecții financiare în urma auditurilor efectuate de Comisie, de Curtea de Conturi Europeană sau de către orice autoritate din statul membru.

Autorități responsabile de programe: organisme însărcinate, în statele membre, cu gestionarea și monitorizarea implementării programelor operaționale finanțate prin fondurile ESI. Ele sunt de trei tipuri: autorități de management (adesea sprijinite de organisme intermediare), autorități de certificare și autorități de audit.

Costuri administrative: costuri suportate de Comisie (costuri administrative ale Comisiei) și de autoritățile statelor membre (costuri administrative ale statelor membre) pentru punerea în aplicare a politicii de coeziune.

Evaluarea ex ante a impactului: un instrument de politică ce are ca obiectiv colectarea de date (inclusiv rezultate din evaluări) pentru a se putea evalua dacă activitatea legislativă sau nelegislativă viitoare a UE este justificată, precum și modul în care această activitate poate fi cel mai bine concepută pentru a atinge obiectivele de politică dorite. O evaluare a impactului trebuie să identifice și să descrie problema vizată, să stabilească obiective, să formuleze opțiuni de politică și să evalueze impacturile acestor opțiuni. Sistemul Comisiei de evaluare a impactului urmează o abordare integrată care analizează impactul social, economic și de mediu al unei serii de opțiuni de politică, integrând astfel sustenabilitatea în procesul de elaborare a politicilor Uniunii.

Fondurile structurale și de investiții europene (fondurile ESI): peste jumătate din finanțarea UE este acordată prin intermediul celor cinci fonduri structurale și de investiții europene, care au drept obiectiv reducerea dezechilibrelor regionale la nivelul Uniunii Europene și ale căror cadre de politică sunt stabilite pentru perioada bugetară de șapte ani a cadrului financiar multianual. Aceste fonduri sunt administrate în comun de Comisia Europeană și de statele membre ale UE. Ele cuprind Fondul european de dezvoltare regională (FEDR), Fondul social european (FSE), Fondul de coeziune, Fondul european agricol pentru dezvoltare rurală (FEADR) și Fondul european pentru pescuit și afaceri maritime (FEPAM).

Organism intermediar: este un organism sau un serviciu public ori privat care acționează sub responsabilitatea unei autorități de management sau care îndeplinește o serie de sarcini în numele unei astfel de autorități în raport cu beneficiarii care implementează operațiuni.

Program operațional: un program operațional stabilește prioritățile și obiectivele specifice ale unui stat membru și descrie modul în care vor fi utilizate fondurile (atât din partea UE, cât și cofinanțarea națională publică și privată) în cursul unei perioade date (în general de șapte ani) pentru finanțarea de proiecte. Programele operaționale pot fi finanțate prin FEDR, prin Fondul de coeziune și/sau prin FSE.

Raport anual de activitate: rapoartele anuale de activitate indică, printre altele, rezultatele operațiunilor în raport cu obiectivele stabilite, riscurile asociate și forma controlului intern. Începând cu exercițiul bugetar 2001 pentru Comisie și începând din 2003 pentru toate instituțiile Uniunii Europene, „ordonatorul de credite delegat” trebuie să prezinte un raport anual de activitate instituției sale cu privire la îndeplinirea îndatoririlor care îi revin, alături de informații financiare și de informații privind gestiunea.

Echipa de audit

Rapoartele speciale ale Curții de Conturi Europene prezintă rezultatele auditurilor sale cu privire la politicile și programele UE sau la diverse aspecte legate de gestiune aferente unor domenii bugetare specifice. Curtea de Conturi Europeană selectează și concepe aceste sarcini de audit astfel încât impactul lor să fie maxim, luând în considerare riscurile existente la adresa performanței sau a conformității, nivelul de venituri sau de cheltuieli implicat, evoluțiile viitoare și interesul politic și public.

Acest audit al performanței a fost efectuat de Camera de audit II – cameră specializată pe domeniile de cheltuieli aferente investițiilor pentru coeziune, creștere și incluziune –, condusă de doamna Iliana Ivanova, membră a Curții de Conturi Europene. Auditul a fost condus de domnul Pietro Russo, membru al Curții de Conturi Europene, fiind sprijinit de: Chiara Cipriani, șefă de cabinet, și Benjamin Jakob, atașat în cadrul cabinetului; Niels-Erik Brokopp, manager principal; Ildikó Preiss, coordonatoare; Ana Popescu, Angelika Zych, Cristina‑Ioana Jianu, Remus Blidar, Sara Pimentel și Zuzana Gullova, auditori. Richard Moore a asigurat sprijin lingvistic.

De la stânga la dreapta: Chiara Cipriani, Angelika Zych, Benjamin Jakob, Pietro Russo, Niels-Erik Brokopp, Zuzana Gullova, Sara Pimentel.

Note

¹ Printre fondurile ESI se numără și Fondul european agricol pentru dezvoltare rurală (FEADR) și Fondul european pentru pescuit și afaceri maritime (FEPAM).

² Articolul 59 din Regulamentul (UE, Euratom) nr. 966/2012 al Parlamentului European și al Consiliului din 25 octombrie 2012 privind normele financiare aplicabile bugetului general al Uniunii și de abrogare a Regulamentului (CE, Euratom) nr. 1605/2002 al Consiliului (JO L 298, 26.10.2012, p. 1).

³ Curtea de Conturi Europeană, pe baza informațiilor primite la jumătatea lunii noiembrie 2019 din partea Comisiei.

⁴ Articolele 125, 126 și 127 din Regulamentul (UE) nr. 1303/2013 (Regulamentul privind dispozițiile comune).

⁵ Articolul 59 din Regulamentul (UE) nr. 1303/2013.

⁶ Articolul 58 din Regulamentul (UE) nr. 1303/2013.

⁷ Articolul 119 din Regulamentul (UE) nr. 1303/2013.

⁸ SWECO, Regional governance in the context of globalisation: reviewing governance mechanisms and administrative costs - Administrative workload and costs for Member State public authorities of the implementation of ERDF and Cohesion Fund, iunie 2010.

⁹ EPEC și COWI, Study measuring Current and Future Requirements on Administrative Cost and Burden of Managing the ESF, iunie 2012.

¹⁰ SWECO și t33, Measuring the impact of changing regulatory requirements to administrative cost and administrative burden of managing EU Structural Funds (ERDF and Cohesion Funds), iulie 2012.

¹¹ SWECO, t33 și Spatial Foresight, Use of new provisions on simplification during the early implementation phase of ESIF, iunie 2017.

¹² Spatial Foresight și t33, New assessment of ESIF administrative costs and burden, octombrie 2018.

¹³ Articolul 74 alineatul (9) din Regulamentul (UE, EURATOM) 2018/1046 și articolul 66 alineatul (9) din Regulamentul (UE, EURATOM) nr. 966/2012 (Regulamentul financiar).

¹⁴ Comisia Europeană (2010), studiu intitulat Regional governance in the context of globalisation: reviewing governance mechanisms and administrative costs, SWECO, p. 26. Informațiile citate se referă numai la FEDR și la Fondul de coeziune și măsoară proporția asistenței tehnice doar în raport cu costurile cu personalul.

¹⁵ Comisia Europeană (2018), studiu intitulat New assessment of ESIF administrative costs and burden, Spatial Foresight și t33, p. 37.

¹⁶ Aceste cifre referitoare la rata de răspuns diferă față de cele publicate în raport. Cifrele menționate aici de Curte se referă doar la cele trei fonduri din cadrul politicii de coeziune, în timp ce cifrele din raport se referă la toate cele cinci fonduri ESI.

¹⁷ Comisia Europeană (2018), studiu intitulat New assessment of ESIF administrative costs and burden, Spatial Foresight și t33, tabelul 2.1, p. 26.

¹⁸ Comisia Europeană (2018), studiu intitulat New assessment of ESIF administrative costs and burden, Spatial Foresight și t33, p. 30.

¹⁹ Comisia Europeană (2018), studiu intitulat New assessment of ESIF administrative costs and burden, Spatial Foresight și t33, punctul 4.2.

²⁰ Calculul Curții, pe baza datelor din tabelul 3.1 din studiul Comisiei Europene (2018), intitulat New assessment of ESIF administrative costs and burden, Spatial Foresight și t33, și pe baza datelor extrase în octombrie 2019 de pe platforma European Structural and Investment Funds Open data platform.

²¹ Comisia Europeană (2018), studiu intitulat New assessment of ESIF administrative costs and burden, Spatial Foresight și t33, p. 8.

²² Raportul special 17/2018, intitulat „Acțiunile întreprinse de Comisie și de statele membre în ultimii ani ai programelor din perioada 2007‑2013 au abordat problema absorbției scăzute, dar nu au pus suficient accentul pe rezultate”.

²³ Spatial Foresight și t33, New assessment of ESIF administrative costs and burden, octombrie 2018, p. 110.

²⁴ SWECO, Spatial Foresight și t33, Use of new provisions on simplification during the early implementation phase of ESIF, iunie 2017, tabelul 1, p. 17.

²⁵ Propunere de regulament al Parlamentului European și al Consiliului de stabilire a unor dispoziții comune privind Fondul european de dezvoltare regională, Fondul social european plus, Fondul de coeziune și Fondul european pentru pescuit și afaceri maritime, și de instituire a unor norme financiare aplicabile acestor fonduri, precum și Fondului pentru azil și migrație, Fondului pentru securitate internă și Instrumentului pentru managementul frontierelor și vize, 29.5.2018, COM(2018) 375 final.

²⁶ Spatial Foresight și t33, New assessment of ESIF administrative costs and burden, octombrie 2018, p. 105-106.

²⁷ Spatial Foresight și t33, New assessment of ESIF administrative costs and burden, octombrie 2018, tabelul 5.13.

²⁸ Avizul nr. 6/2018 al Curții de Conturi Europene, punctul 24.

²⁹ Avizul nr. 6/2018 al Curții de Conturi Europene, punctele 28, 32, 37, 38, 62, 101 și 117.

³⁰ Articolul 31 din Propunerea Comisiei de regulament al Parlamentului European și al Consiliului de stabilire a unor dispoziții comune privind Fondul european de dezvoltare regională, Fondul social european plus, Fondul de coeziune și Fondul european pentru pescuit și afaceri maritime, și de instituire a unor norme financiare aplicabile acestor fonduri, precum și Fondului pentru azil și migrație, Fondului pentru securitate internă și Instrumentului pentru managementul frontierelor și vize [COM(2018) 375 final din 29 mai 2018].

³¹ Documentul de informare intitulat „Simplificarea punerii în practică a politicii de coeziune în perioada de după 2020”, mai 2018, punctele 62‑72.

³² Documentul de informare intitulat „Simplificarea punerii în practică a politicii de coeziune în perioada de după 2020”, mai 2018.

³³ A se vedea nota de subsol ¹⁸.

³⁴ Documentul de informare intitulat „Simplificarea punerii în practică a politicii de coeziune în perioada de după 2020”, mai 2018, punctele 62‑72.

Calendar

Contact

CURTEA DE CONTURI EUROPEANĂ
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxembourg
LUXEMBOURG

Tel. +352 4398-1
Întrebări: eca.europa.eu/ro/Pages/ContactForm.aspx
Website: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors

Numeroase alte informații despre Uniunea Europeană sunt disponibile pe internet pe serverul Europa (http://europa.eu).

Luxemburg: Oficiul pentru Publicații al Uniunii Europene, 2020

DREPTURI DE AUTOR

© Uniunea Europeană, 2020.

Politica Curții de Conturi Europene referitoare la reutilizare este pusă în aplicare prin Decizia nr. 6-2019 a Curții de Conturi Europene privind politica în materie de date deschise și reutilizarea documentelor.

Cu excepția cazului în care se precizează altceva (de exemplu, într-o mențiune separată indicând drepturile de autor), conținutul elaborat de Curtea de Conturi Europeană pentru care UE deține drepturile de autor face obiectul licenței Creative Commons Attribution 4.0 International (CC BY 4.0). Aceasta înseamnă că reutilizarea este autorizată, sub rezerva menționării adecvate a autorilor și a indicării eventualelor modificări. Reutilizatorul nu poate altera sensul sau mesajul inițial al documentelor. Curtea de Conturi Europeană nu răspunde pentru eventualele consecințe ale reutilizării.

Este necesar să obțineți drepturi suplimentare în cazul în care un anumit conținut prezintă persoane fizice ce pot fi identificate, de exemplu în cazul fotografiilor în care apar membri ai personalului Curții de Conturi Europene, sau în cazul în care conținutul include lucrări ale unor terți. Dacă se obține o astfel de autorizație, ea anulează autorizația de natură generală menționată mai sus și va indica în mod clar eventualele restricții de utilizare.

Pentru a utiliza sau a reproduce un conținut pentru care UE nu deține drepturile de autor, poate fi necesar să obțineți o autorizație în acest sens direct de la titularii drepturilor de autor. Programele informatice sau documentele care fac obiectul unor drepturi de proprietate industrială, cum ar fi brevetele, mărcile comerciale, desenele și modelele înregistrate, logourile și denumirile înregistrate, sunt excluse din politica Curții de Conturi Europene referitoare la reutilizare și nu se acordă nicio licență pentru acestea.

Familia site-urilor instituționale ale Uniunii Europene care sunt incluse în domeniul europa.eu oferă linkuri către site-uri terțe. Deoarece Curtea de Conturi Europeană nu are control asupra acestor site-uri, sunteți încurajați să verificați politica aplicată de ele în ceea ce privește respectarea vieții private.

Utilizarea logoului Curții de Conturi Europene

Logoul Curții de Conturi Europene nu poate fi utilizat fără acordul prealabil al Curții de Conturi Europene.

Contactați UE

În persoană
În întreaga Uniune Europeană există sute de centre de informare Europe Direct. Puteți găsi adresa centrului cel mai apropiat de dumneavoastră la: https://europa.eu/european-union/contact_ro

La telefon sau prin e-mail
Europe Direct este un serviciu care vă oferă răspunsuri la întrebările privind Uniunea Europeană. Puteți accesa acest serviciu:

• apelând numărul gratuit 00 800 6 7 8 9 10 11 (unii operatori pot taxa aceste apeluri);
• apelând numărul standard: +32 22999696; sau
• prin e-mail, la: https://europa.eu/european-union/contact_ro

Găsiți informații despre UE

Online
Informații despre Uniunea Europeană în toate limbile oficiale ale UE sunt disponibile pe site-ul Europa, la: https://europa.eu/european-union/index_ro

Publicații ale UE
Puteți descărca sau comanda publicații ale UE gratuite și contra cost la adresa: https://op.europa.eu/ro/publications. Mai multe exemplare ale publicațiilor gratuite pot fi obținute contactând Europe Direct sau centrul dumneavoastră local de informare (a se vedea https://europa.eu/european-union/contact_ro).

Dreptul UE și documente conexe
Pentru accesul la informații juridice din UE, inclusiv la ansamblul legislației UE începând din 1952 în toate versiunile lingvistice oficiale, accesați site-ul EUR-Lex, la: http://eur-lex.europa.eu

Datele deschise ale UE
Portalul de date deschise al UE (http://data.europa.eu/euodp/ro) oferă acces la seturi de date din UE. Datele pot fi descărcate și reutilizate gratuit, atât în scopuri comerciale, cât și necomerciale.