Sanglaudos politikos įgyvendinimas: sąnaudos palyginti mažos, bet nepakanka informacijos, kad būtų galima įvertinti su supaprastinimu susijusias sutaupytas lėšas

Santrauka

ES ekonominei, socialinei ir teritorinei sanglaudos politikai tenka apie trečdalis visų ES biudžeto panaudotų lėšų. Bendras politikos tikslas – sumažinti regionų išsivystymo skirtumus. Sanglaudos politikai – pagrindinei ES investicijų politikai – 2014–2020 m. laikotarpiu buvo skirta 352 milijardai eurų arba 37 % visų ES biudžeto šiuo laikotarpiu panaudotų lėšų.

Sanglaudos politika įgyvendinama taikant pasidalijamąjį valdymą, o tai reiškia, kad Komisija ir valstybės narės dalijasi atsakomybe už politikos ir susijusių fondų įgyvendinimą, įskaitant kontrolės veiklą. Nors Komisija tebėra atsakinga už ES biudžeto vykdymą, faktinis ES lėšų ir programų valdymas ir kontrolė yra pavesti valstybių narių institucijoms. Šių institucijų užduotys ir veikla yra nustatytos Bendrųjų nuostatų reglamente; jos apima projektų, kurie bus bendrai finansuojami, atranką ir kontrolę.

Įgyvendinant sanglaudos politikos fondus patiriama sąnaudų. Tai taikoma visoms valstybių narių programų institucijų ir Komisijos užduotims ir veiklai.

Atlikdami šį auditą, mes tikrinome, ar šios sąnaudos labai nesiskiria lyginant su kitomis panašiomis schemomis ir ar pagrindinė informacija yra išsami, nuosekli ir suderinta. Taip pat tikrinome, ar remiantis turima informacija galima atlikti analizę ir priimti sprendimus dėl teisės aktų ir taisyklių supaprastinimo. Mūsų nustatyti faktai ir išvados yra svarbūs 2021–2027 m. programavimo laikotarpiu ir siekiant didinti valdymo ir kontrolės sistemų veiksmingumą valstybėse narėse 2021–2027 m.

Nustatėme, kad Komisijos pateiktos bendros sanglaudos politikos fondų įgyvendinimo sąnaudos yra palyginti nedidelės, lyginant su kitais ES fondais ir tarptautiniu mastu finansuojamomis programomis. Tačiau padarėme išvadą, kad Komisija nesurinko pakankamai išsamių, nuoseklių ir suderintų pagrindinių duomenų apie sąnaudas, kad šiuos duomenis būtų galima naudoti, pavyzdžiui, vertinant ES taisyklių dėl sanglaudos politikos fondų įgyvendinimo supaprastinimo poveikį.

Nustatėme, kad nors Komisijai deklaruotos sąnaudos prašant bendrojo finansavimo yra žinomos, apie nedeklaruotas sąnaudas turima mažai informacijos arba jos visai nėra. Siekdama gauti daugiau informacijos apie nedeklaruotą dalį, Komisija teikia užklausas valstybėms narėms, kad apskaičiuotų administracines sąnaudas. Mums iškilo abejonių dėl duomenų, kuriais grindžiamas naujausias 2018 m. įvertis, išsamumo, nuoseklumo ir tikslumo. Vis dėlto šis tyrimas galėtų būti labai apytikslio aukšto lygio palyginimų pagrindas. Manome, kad, kaip Komisija nurodė savo 2018 m. tyrime, 2,3 % dydžio sąnaudos, kurias valstybės narės patiria įgyvendindamos sanglaudos politikos lėšas, yra panašios arba mažesnės nei kitų tarptautiniu mastu finansuojamų schemų.

Komisija, remdamasi 2017 m. tyrimu, įvertino, kad 2014–2020 m. laikotarpiu pradėjus taikyti 21 supaprastinimo priemonę administracinės sąnaudos turėtų sumažėti. Tačiau mes atlikome apklausą, kuri parodė, kad dauguma valstybių narių numato, kad 2014–2020 m. laikotarpiu administracinės sąnaudos padidės.

2021–2027 m. teisėkūros pasiūlymo aiškinamajame memorandume Komisija pateikė du iš 2018 m. tyrimo paimtus įverčius, susijusius su konkrečiomis atskiromis supaprastinimo priemonėmis. Manome, kad vieno iš įverčių atveju aiškinamajame memorandume reikėjo remtis realistiškesniu scenarijumi.

2014–2020 m. ir 2021–2027 m. reglamentuose Komisija nustatė ir pasiūlė keletą supaprastinimo priemonių. Daugelio šių supaprastinimo priemonių piniginis poveikis buvo įvertintas keliuose tyrimuose, t. y. 2012, 2017 ir 2018 m. Tačiau nebuvo atsižvelgta į valstybių narių institucijų administracinės praktikos sudėtingumą. Remdamiesi savo ankstesniu darbu, manome, kad dėl šios praktikos gali būti nepasiektas numatytas lėšų sutaupymas įdiegus supaprastinimo priemones.

Komisijai rekomenduojame:

• vykdant reguliarius administracinių sąnaudų tyrimus, pranešti, kas bus nagrinėjama ir kada;
• įvertinti, ar realizavosi numatytas administracinių išlaidų sutaupymas;
• išnagrinėti valstybių narių administracines praktikas.

Įvadas

Sanglaudos politikos fondai ir kaip jie valdomi

ES ekonominės, socialinės ir teritorinės sanglaudos politikos (šioje ataskaitoje vadinamos sanglaudos politika) tikslas – mažinti regionų išsivystymo skirtumus, restruktūrizuoti nuosmukį patiriančias pramonines teritorijas ir skatinti tarpvalstybinį, transnacionalinį ir tarpregioninį bendradarbiavimą Europos Sąjungoje.

Sanglaudos politikos išlaidos sudaro apie 37 % visų ES biudžeto panaudotų lėšų. Sanglaudos politikai – pagrindinei ES investicijų politikai – skirtos lėšos sudarė 346 milijardus eurų 2007–2013 m. programavimo laikotarpiu (bendri ES ir valstybėms narėms skirti asignavimai sudarė 466 milijardus eurų) ir 352 milijardus eurų 2014–2020 m. laikotarpiu (bendri ES ir valstybėms narėms skirti asignavimai sudarė 473 milijardus eurų).

ES sanglaudos politikos pagrindinę struktūrą sudaro trys Europos struktūriniai ir investicijų fondai¹ (ESI fondai): Europos regioninės plėtros fondas (ERPF), Sanglaudos fondas (SF) ir Europos socialinis fondas (ESF). Šie trys fondai yra žinomi kaip ES sanglaudos politikos fondai. ERPF, SF ir ESF reglamentuoja bendros taisyklės, taikant išimtis, numatytas konkrečiame reglamente, reglamentuojančiame kiekvieną fondą.

Sanglaudos politika įgyvendinama taikant pasidalijamąjį valdymą², o tai reiškia, kad Komisija ir valstybės narės dalijasi atsakomybe už politikos ir susijusių fondų įgyvendinimą. Šios lėšos įgyvendinamos pagal valstybių narių parengtas ir Komisijos patvirtintas veiksmų programas, kuriose išsamiai nurodoma, kaip valstybės narės panaudos ES finansavimą programos laikotarpiu. Pagal veiksmų programas finansuojami projektai, kuriuos atrenka valstybių narių vadovaujančiosios institucijos ir vykdo paramos gavėjai.

2007–2013 m. programavimo laikotarpiu buvo vykdoma 441 sanglaudos veiksmų programa. Beveik 90 % šių veiksmų programų jau buvo užbaigtos 2019 m. pabaigoje³. 2014–2020 m. programavimo laikotarpiu buvo 391 veiksmų programa. Šios veiksmų programos vis dar vykdomos.

Pagal kiekvieną veiksmų programą valstybė narė paskiria institucijas programoms įgyvendinti: vadovaujančiąją instituciją, tvirtinančiąją instituciją ir audito instituciją. Jų užduotys ir veikla nustatytos Bendrųjų nuostatų reglamente (BNR)⁴.

• Vadovaujančioji institucija yra atsakinga už veiksmų programos įgyvendinimą. Ji įvertina ir po to atrenka projektų paraiškas bei tikrina ir stebi projektų įgyvendinimą.
• Tvirtinančioji institucija yra atsakinga už projekto paramos gavėjų pateiktų išlaidų deklaracijų sujungimą į išlaidų ataskaitas ir mokėjimo prašymus. Ji pateikia šiuos dokumentus Komisijai, kad ši juos kompensuotų, taip pat parengia veiksmų programos metines finansines ataskaitas.
• Audito institucija yra atsakinga už metinės nepriklausomos nuomonės dėl finansinių ataskaitų patikimumo, patirtų išlaidų teisėtumo bei valdymo ir kontrolės sistemų veikimo pateikimą.

Valstybės narės taip pat gali savo iniciatyva įsteigti kitas įstaigas, pavyzdžiui, koordinavimo įstaigas arba tarpines įstaigas, padedančias įgyvendinti veiksmų programas. Koordinavimo įstaiga vykdo horizontalias funkcijas, susijusias su keliomis veiksmų programomis. Tarpinės įstaigos – tai viešos arba privačios įstaigos, įgyvendinančios paskirtųjų institucijų įgaliojimus, daugiausia pagal vieną veiksmų programą, ir jų vardu vykdančios pareigas operacijas įgyvendinančių paramos gavėjų atžvilgiu.

Komisijoje už ES sanglaudos politikos įgyvendinimą yra atsakingi du generaliniai direktoratai: Užimtumo, socialinių reikalų ir įtraukties generalinis direktoratas (EMPL GD) ir Regioninės ir miestų politikos generalinis direktoratas (REGIO GD).

Komisija derasi su valstybėmis narėmis dėl veiksmų programų ir jas tvirtina, teikia gaires ir nurodymus valstybių narių institucijoms dėl jų užduočių vykdymo ir atlieka valstybių narių lygmens arba dokumentų patikras politikos įgyvendinimui stebėti. Be šių kasdienių užduočių, Komisija teikia pasiūlymus dėl pagrindinių politikos srities teisės aktų, sudarančių politikos teisinį pagrindą, ir vertina ankstesnius teisinius pagrindus.

Svarbiausia paskirtų valstybių narių institucijų ir Komisijos veikla nurodyta 1 diagramoje.

Pastaba: Valstybės narės gali įsteigti tarpines įstaigas, vykdančias vadovaujančiųjų ir tvirtinančiųjų institucijų įgaliojimus.

Šaltinis: EAR.

Sanglaudos politikos fondų įgyvendinimo sąnaudos

Dėl programos rengimui ir įgyvendinimui būtinos veiklos, įskaitant valdymą, stebėjimą, vertinimą, informavimą ir komunikaciją, kontrolę ir auditą (taip pat žr. 06–09 dalis), patiriama administracinių sąnaudų keliais lygmenimis (žr. 1 diagramą):

Programų lėšų įgyvendinimo sąnaudos gali būti finansuojamos iš ES arba valstybių narių (nacionalinių arba regioninių) biudžetų arba iš jų derinio:

1. Kai kurios sąnaudos finansuojamos tik iš ES biudžeto. Tai – sąnaudos, kurias patiria Komisija savo iniciatyva kaip techninę pagalbą, kaip antai administracinių gebėjimų ugdymo priemonės, tyrimų, vertinimų, informacijos sklaidai skirtos veiklos vykdymas⁶. Iš ES biudžeto taip pat finansuojamos įprastos administracinės sąnaudos, pavyzdžiui, personalo ir pastatų išlaidos.
2. Kai kurios sąnaudos finansuojamos panaudojant ES ir valstybių narių biudžetų bendrąjį finansavimą. Šios sąnaudos yra patiriamos valstybių narių ir deklaruojamos kaip techninė pagalba. Tokios sąnaudos gali būti susijusios su veikla arba operacijomis, įgyvendinamomis pagal specialią techninės pagalbos veiksmų programą arba pagrindinės veiksmų programos prioritetą. Vykdant techninės pagalbos operacijas turi būti laikomasi visų sanglaudos politikos taisyklių reikalavimų, pavyzdžiui, susijusių su atrankos procedūromis, kontrolės ir audito tvarka, viešaisiais pirkimais, tinkamumo finansuoti taisyklėmis arba ataskaitų teikimo reikalavimais.
3. Kai kurios sąnaudos finansuojamos tik iš valstybių narių biudžetų. Komisija negauna jokios informacijos apie šias sąnaudas, nes jos nepatenka į BNR taikymo sritį.

Kiekviena valstybė narė gali nuspręsti, kurias išlaidas finansuoti iš nacionalinio biudžeto ir už kurias išlaidas jai prašyti bendro finansavimo, deklaruojant jas kaip techninę pagalbą.

Administracinių sąnaudų ir techninės pagalbos santykis parodytas 2 diagramoje pateiktame spalvotame apskritime, kuriame viduriniai apskritimai rodo Komisijos sąnaudas (žr. 12 dalies 1) punktą). Antras ir trečias apskritimai yra susiję su valstybių narių Komisijai deklaruota technine pagalba (žr. 12 dalies 2) punktą). Išorinis apskritimas yra valstybių narių patirtos, bet Komisijai nedeklaruotos administracinės sąnaudos (žr. 12 dalies 3) punktą), kurias Komisija siekia įvertinti atlikdama tyrimus (žr. 15 dalį). Skirtingos dideliame apskritime panaudotos spalvos rodo, kuri institucija patyrė sąnaudų, ir, pavyzdžiui, rodo, kad didžiąją dalį sąnaudų patiria valstybės narės ir kad vadovaujančiosios institucijos išleidžia daugiau kaip 50 % valstybių narių techninės pagalbos išlaidų.

Pastaba: 474 milijardų eurų suma apima ES finansavimą (352 milijardai eurų, žr. 02 dalį) ir nacionalinį bendrą finansavimą.

Šaltinis: EAR, remiantis Europos Komisijos 2014–2020 m. duomenimis.

Bendrųjų nuostatų reglamente (BNR) nustatytos ribos, kiek techninės pagalbos gali deklaruoti valstybės narės. 2014–2020 m. laikotarpiu valstybės narės kaip techninės pagalbos išlaidas gali prašyti kompensuoti iki 4 % joms skirtų lėšų⁷. BNR taip pat nustatytos aplinkybės, kuriomis ši riba gali būti padidinta iki 6 %. I priede apžvelgtos bendros sumos, 2014–2020 m. programavimo laikotarpiu kiekvienoje valstybėje narėje skirtos sanglaudos politikai (473 milijardai eurų) ir techninei pagalbai (14 milijardų eurų). Priklausomai nuo programos, ES bendrai finansuoja nuo 50 iki 100 % deklaruotų techninės pagalbos išlaidų.

2010–2018 m. Komisija užsakė penkis tyrimus, siekdama įvertinti sanglaudos politikos fondų įgyvendinimo sąnaudų lygį ir įvairiuose Komisijos teisėkūros pasiūlymuose pateiktų priemonių, skirtų taisyklėms ir nuostatoms supaprastinti, poveikį (žr. 1 langelį).

Audito apimtis ir metodas

Šio audito metu tikrinome Komisijos ir valstybių narių sąnaudas, susijusias su sanglaudos politikos fondų įgyvendinimu vykdant veiksmų programas. Taip pat tikrinome, ar informacija apie sąnaudas, kurią valstybės narės turi pateikti Komisijai sudaro pakankamą pagrindą valdymo sprendimams dėl teisės aktų ir dėl taisyklių bei nuostatų supaprastinimo.

Mūsų nustatyti faktai ir išvados yra svarbūs 2021–2027 m. programavimo laikotarpiu ir siekiant didinti valdymo ir kontrolės sistemų veiksmingumą valstybėse narėse 2021–2027 m.

Mes patikrinome sanglaudos politikos fondų įgyvendinimo sąnaudas ir iškėlėme šiuos audito klausimus:

1. Ar Komisijos pateiktos bendros sanglaudos politikos fondų įgyvendinimo sąnaudos labai nesiskiria lyginant su kitomis panašiomis schemomis, remiantis išsamia, nuoseklia ir suderinta detalia informacija apie sąnaudas?
2. Ar turimų pagrindinių duomenų apie sąnaudas pakanka analizei atlikti ir sprendimams dėl teisės aktų ir dėl taisyklių supaprastinimo priimti?

Mūsų audito darbas rengiant šią ataskaitą apėmė ir Komisiją, ir valstybių narių institucijas:

Tikrindami duomenis apie sąnaudas ir susijusias procedūras, daugiausia dėmesio skyrėme 2014–2020 m. programavimo laikotarpiui. Auditas rėmėsi Komisijos ir valstybių narių 2018 m. gruodžio 31 d. turėta informacija.

Mūsų audito darbas neapėmė:

1. naudos, gautos vykdant procedūras, susijusias su sanglaudos politikos fondų įgyvendinimu, tikrinimo;
2. atrinktų operacijų administracinių sąnaudų paramos gavėjo lygmeniu tikrinimo (žr. 11 dalį).

Pastabos

Bendros sanglaudos politikos fondų įgyvendinimo sąnaudos, apie kurias pranešta, yra palyginti mažos, tačiau yra pagrįstos nepakankamai išsamiais, nuosekliais ir suderintais duomenimis.

Įgyvendinant bet kokią politiką ar programą patiriamos sąnaudos, visų pirma susijusios su personalu, IT sistemomis, pastatais ir paslaugomis. Išsami, suderinta ir nuosekli informacija apie sąnaudas taip pat turėtų būti skelbiama viešai, siekiant parodyti Europos piliečiams, kad politika įgyvendinama efektyviai. Reikėtų išlaikyti žemą sąnaudų lygį: kuo jos didesnės, tuo mažiau lėšų iš tikrųjų skiriama politikai įgyvendinti.

Komisija kasmet praneša apie sanglaudos politikos fondų įgyvendinimo sąnaudas, tačiau skirtingais laikotarpiais informacija nėra nuosekli

ES Finansiniame reglamente reikalaujama, kad Komisija kiekvieno generalinio direktorato metinėse veiklos ataskaitose (MVA) pateiktų su kontrole susijusių išlaidų ir naudos bendrą įvertinimą¹³. Komisija „su kontrole susijusias išlaidas“ apibrėžia kaip sąnaudas, susijusias su didžiąja dalimi ES lėšų įgyvendinimo aspektų, įskaitant sanglaudos politikos fondus. Komisijoje tai visų pirma apima sąnaudas, susijusias su jos darbuotojais, dalyvaujančiais įgyvendinant sanglaudos politikos fondus, kaip antai programavimą, stebėjimą, finansų valdymą, administracinę ir techninę pagalbą ir auditą. 1 lentelėje pateikti 2013–2018 m. duomenys.

Komisija savo metinėse veiklos ataskaitose nurodo savo kontrolės sąnaudas, išreikštas atliktų mokėjimų procentine dalimi. Ankstyvaisiais programos laikotarpio metais, kai valstybės narės rengia programas, o projektai dar neparengti ir nevykdomi, atliekama nedaug mokėjimų. Tačiau Komisijos sąnaudos yra palyginti stabilios ir labai nepriklauso nuo išmokėtų lėšų dydžio. Paskelbtos procentinės dalies svyravimus daugiausia lemia programoms skirtų mokėjimų apimties svyravimai.

Kaip ir kiti Komisijos generaliniai direktoratai, už sanglaudos politiką atsakingi generaliniai direktoratai (EMPL GD ir REGIO GD) savo sąnaudas vertina pagal Komisijos centrinių tarnybų nustatytą metodą. Pagal jį darbuotojų, paskirtų vykdyti sanglaudos politiką, skaičius padauginamas iš vidutinių sąnaudų vienam darbuotojui, nustatytų kiekvienai darbuotojų kategorijai. Atsižvelgiant į Komisijos vidaus audito tarnybos rekomendacijas, sąnaudų priskyrimo personalui metodai buvo atnaujinti 2018 m. Konkrečiai, kaip jis paaiškino savo metinėje veiklos ataskaitoje, EMPL GD patobulino panaudotiems personalo ištekliams įvertinti jo taikytą metodą, kuris nebuvo atnaujintas nuo 2013 m. Šis pokytis, kurį lydėjo dvi administracinės reorganizacijos ir gerokai padidėjęs darbo krūvis, susijęs su ES semestru (apie visa tai buvo pranešta tik 2018 m. metinėje veiklos ataskaitoje), lėmė tai, kad 50 % sumažėjo praneštos su pasidalijamuoju valdymu susijusios EMPL GD išlaidos. Tai kelia abejonių dėl 2013–2017 m. praneštų sąnaudų tikslumo. Manome, kad šiuo metu taikydama atnaujintą metodą Komisija gali vykdyti Finansinio reglamento reikalavimus (23 dalis).

Valstybės narės turi tik neišsamią informaciją apie administracines sąnaudas

Valstybės narės gali nuspręsti, kurias išlaidas deklaruoti Komisijai kaip techninę pagalbą (žr. 14 dalį). Deklaruojamų išlaidų rūšys skiriasi priklausomai nuo institucijos, net ir atskirose valstybėse narėse. Kai kurios valstybės narės nusprendžia nedeklaruoti visų savo tinkamų finansuoti administracinių išlaidų kaip techninės pagalbos. Tai gali būti daroma, pavyzdžiui, siekiant panaudoti daugiau turimų lėšų veiklos projektams. 3 diagramoje parodytos išlaidų, kurias kiekvienos iš penkių mūsų audituotų valstybių narių institucijos deklaravo kaip techninę pagalbą, rūšys. Iš lentelės taip pat matyti, kad kai kurios valstybės narės nusprendė iš dalies arba visiškai nedeklaruoti tam tikrų rūšių išlaidų. Komisijai nedeklaruotų išlaidų atveju ji neturi jokios informacijos apie išlaidų sumą ar rūšį (taip pat žr. 13 dalį).

Iš atsakymų į mūsų apklausos klausimus matyti, kad techninė pagalba sudaro didelę dalį valstybių narių administracinių sąnaudų, bet ne jas visas, žr. 2 diagramą. Kitaip sakant, valstybės narės dalį administracinių sąnaudų finansuoja iš savo nacionalinių ar regioninių šaltinių ir to nedeklaruoja Komisijai.

2007–2013 m. programavimo laikotarpiu, kurio tik kelios veiksmų programos dar yra vykdomos, 10 % į mūsų apklausą atsakiusių valstybių narių institucijų visas savo sąnaudas finansavo iš nacionalinių šaltinių. Kita vertus, 13 % jų visas savo sąnaudas finansavo techninės pagalbos lėšomis (žr. 2 lentelę).

Komisija deklaruotą sumą kaip visų valstybių narių administracinių sąnaudų dalį įvertino apklausdama visas valstybes nares. Ji gavo įvertintą intervalą nuo 30 % iki 70 %¹⁴ (ERPF ir SF atveju 2007–2013 m. programavimo laikotarpiu) 2010 m. ir 68 %¹⁵ (visų penkių ESI fondų atveju 2014–2020 m. programavimo laikotarpiu) 2018 m.

Mūsų apklausa rodo, kad 41 % respondentų negalėjo įvertinti techninės pagalbos lėšomis finansuotų sąnaudų dalies (žr. 2 lentelė). Nors sąnaudos, deklaruojant priskirtos techninei pagalbai, yra žinomos, daugeliu atvejų (91 % respondentų) nacionalinio reikalavimo apskaičiuoti bendras sąnaudas nebuvo. Tokia padėtis būdinga ne tik sanglaudos politikos fondus įgyvendinančioms institucijoms: tik 20 % aukščiausiųjų audito institucijų patvirtino, kad tokie reikalavimai egzistavo grynai nacionalinėms ar regioninėms finansavimo schemoms.

Nors valstybių narių institucijos, kaip viešosios įstaigos, turi apskaitos sistemas, kuriose registruojamos jų patiriamos išlaidos, 62 % mūsų apklausoje dalyvavusių institucijų priklausė didesnėms organizacijoms, pavyzdžiui, ministerijoms. Dėl to gali būti sudėtinga atskirti išlaidas, susijusias su sanglaudos politiką įgyvendinančių programų institucijų veikla, nuo didesnės organizacijos išlaidų, kai, pavyzdžiui, yra dalijamasi pastatais ar kompiuterinėmis sistemomis.

Komisijos 2018 m. ad hoc tyrimas, kuriame įvertintos administracinės sąnaudos, buvo pagrįstas nepakankamai išsamiais, nuosekliais ar suderintais pradiniais duomenimis

Kadangi nėra išsamios informacijos apie valstybių narių administracines sąnaudas, Komisija periodiškai atlieka tyrimus šioms sąnaudoms įvertinti. Šiuos tyrimus konsultantai atliko maždaug penktais programų laikotarpio metais, tad buvo paskelbti tyrimai 2010 m. (SF ir ERPF); 2012 m. (ESF) ir 2018 m. dėl visų ESI fondų (žr. 1 langelį).

2018 m. tyrime konsultantas paprašė visų valstybių narių institucijų pateikti informaciją apie administracines sąnaudas užpildant klausimyną. Šios institucijos apėmė vadovaujančiąsias, tvirtinančiąsias ir audito institucijas, taip pat nacionalines koordinavimo įstaigas, tačiau tarp jų nebuvo daugelio tarpinių įstaigų.

Valstybių narių institucijos nebuvo teisiškai įpareigotos atsakyti ir iš tiesų ne visos jos tai padarė. Pateiktų atsakymų dalis svyravo nuo 13 % (Vokietijoje) iki 100 % (Danijoje ir Slovėnijoje)¹⁶. Visų penkių ESI fondų galutinė aprėptis visose valstybėse narėse buvo 39 %¹⁷.

Savo tyrimo respondentų, neužpildžiusių 2018 m. tyrimo konsultanto klausimyno, paklausėme, kodėl jie taip padarė. Kai kurie respondentai atsakė, kad taip buvo dėl to, kad trūko personalo išteklių ir lengvai gaunamų duomenų. Kiti respondentai atsakė, kad pasirinktas klausimyno laikas nebuvo tinkamiausias, nes veikla programos laikotarpiu paskirstyta netolygiai (dėl natūralaus politikos srities veikimo), tad valstybės narės administracinės išlaidos tuo laikotarpiu taip pat pasiskirsto netolygiai. Dėl neišsamių atsakymų į klausimyną konsultantas turėjo pakoreguoti duomenis, kad užpildytų spragas. Tai buvo daroma panaudojant pagrįstus atsakymus iš „panašių“ respondentų¹⁸.

Pasak atsakiusių valstybių narių, užduočiai atlikti reikalingi ištekliai nebuvo per dideli: mūsų apklausos respondentai nurodė, kad atsakymas į klausimyną užtruko vidutiniškai 1,7 darbuotojo savaites.

Mūsų auditas atrinktose valstybėse narėse ir atsakymai į mūsų apklausos klausimus rodo, kad konsultantui pateikti pradiniai duomenys buvo nepakankamai išsamūs, nuoseklūs ir suderinti dėl šių priežasčių:

• Visų penkių audituotų valstybių narių institucijos teigė, kad veiklos apimtis ir metodika bei klausimai buvo neaiškūs ir nebuvo tinkamų gairių.
• Mūsų apklausos respondentai iš savo informacinių sistemų galėjo gauti šiek tiek daugiau nei 50 % konsultanto klausimynui reikalingos informacijos. Todėl daugumai reikalaujamų duomenų jie turėjo naudoti įverčius.
• Visose penkiose audituotose valstybėse narėse buvo menkai tikrinami institucijų atsakymus grindžiantys duomenys: konsultantas atliko tik duomenų tikėtinumo tikrinimą.
• Informacija apie tarpines institucijas ne visada buvo įtraukta į kai kurių institucijų atsakymus keturių iš penkių audituotų valstybių narių atveju.
• Kai kurios visų penkių audituotų valstybių narių institucijos pranešė tik apie techninės pagalbos lėšomis finansuotas sąnaudas, o jos neapima visų administracinių sąnaudų.
• Dviejose iš penkių audituotų valstybių narių tam tikra pateikta informacija yra susijusi ne tik su 2014–2020 m. programos laikotarpiu.
• Keturiose iš penkių audituotų valstybių narių išlaidos buvo nurodytos nenuosekliai: mes nustatėme išlaidų, kurios nebuvo įtrauktos į su sanglaudos politikos įgyvendinimu susijusias ataskaitas. Vienoje iš aplankytų valstybių narių mes taip pat nustatėme praneštų sąnaudų, kurios visiškai nebuvo susijusios su sanglaudos politikos įgyvendinimu (žr. 2 langelį).

Dvi institucijos nurodė, kad jei jos būtų gavusios išankstinį pranešimą, jos būtų galėjusios gauti geresnės ir išsamesnės informacijos. Jei tokios informacijos poreikis būtų buvęs praneštas programos laikotarpio pradžioje, jos būtų galėjusios savo sistemas ir procedūras parengti taip, kad būtų gauta reikalinga informacija, o duomenų pateikimas būtų buvęs daug paprastesnis, efektyvesnis ir tikslesnis.

ERPF ir SF atveju 2018 m. tyrimo rezultatai labai panašūs į ankstesnio 2010 m. tyrimo rezultatus. Tačiau 2018 m. tyrime įvertinta, kad valstybių narių sąnaudos ESF atveju sudaro 2,8 %, palyginti su 4,8 % 2012 m. tyrime. Remiantis 2018 m. tyrimu, šis didelis sąnaudų sumažėjimas visų pirma galėjo būti siejamas su tuo, kad sumažėjo sąnaudos, susijusios su i) stebėjimu ir vertinimu; ii) prašymų kompensuoti išlaidas tikrinimu (visų pirma dėl to, kad buvo plačiau taikomos supaprastinto išlaidų apmokėjimo galimybės); ir iii) informavimo bei komunikacijos veikla¹⁹.

Turimi duomenys rodo, kad administracinės sąnaudos yra palyginti mažos

Administracinės sanglaudos politikos sąnaudos turėtų būti protingo dydžio, lyginant su kitomis investicijų finansavimo programomis Europos ar tarptautiniu lygmeniu.

Trūkumai, kuriuos mes nurodėme 33–39 dalyse, verčia abejoti 2018 m. tyrimui surinktų duomenų išsamumu, nuoseklumu ir suderinimu. Todėl analizuojant duomenis reikia atsižvelgti į šį nepatikimumą, o tai reiškia, kad duomenys tinka tik labai apytiksliams palyginimams. Vis dėlto, net ir atsižvelgiant į didelę paklaidą, turimi duomenys rodo, kad sanglaudos politikos fondų administracinės sąnaudos, palyginti su kitomis Europos ir tarptautinėmis programomis, yra palyginti mažos.

2018 m. tyrimas rodo, kad vidutinės sanglaudos politikos fondų įgyvendinimo sąnaudos valstybėms narėms sudarė 2,3 %²⁰ visų skirtų lėšų. SF atveju sunaudojama mažiausiai lėšų iš visų ESI fondų (1,8 % administracinių sąnaudų), po jo seka ERPF (2,3 %) ir ESF (2,8 %) (žr. 1 lentelę). Tyrime daroma išvada²¹, kad šie skirtumai atspindi skirtingą fondų pobūdį, pavyzdžiui, Sanglaudos fondo programose paprastai yra mažesnis kiekis didesnių projektų nei ESF, arba skirtingą finansinę apimtį. Tad atliekant bet kokį palyginimą, būtina atsižvelgti į skirtingą fondų pobūdį. 2018 m. tyrimas leidžia daryti išvadą, kad sanglaudos politikos fondų įgyvendinimo sąnaudos yra mažesnės nei EŽŪFKP (8,3 %) ir EJRŽF (4,4 %).

Be valstybių narių patirtų sąnaudų, įvertinta, kad 2018 m. Komisijos sąnaudos sudarė 0,36 % visų sanglaudos politikos lėšomis finansuojamų prisiimtų įsipareigojimų. Iš šios sumos EMPL GD sąnaudos sudaro 0,18 % ESF įsipareigotų lėšų, o REGIO GD sąnaudos sudaro 0,42 % SF ir ERPF įsipareigotų lėšų.

2018 m. tyrime taip pat daroma nuoroda į ankstesnius tyrimus, kurie parodė, kad, remiantis tarptautiniais palyginimais, ESI fondų įgyvendinimo sąnaudos yra pagrįstos. Pagal šiuos tyrimus nustatyta, kad valstybių narių ESI fondų įgyvendinimo sąnaudos labai nesiskyrė nuo panašią valdymo ir įgyvendinimo struktūrą turinčio Europos rekonstrukcijos ir plėtros banko (ERPB) patiriamų bendrųjų administracinių sąnaudų, kurios sudarė 4,5 % programos sąnaudų. Pasaulio banko pasaulinės ir regioninės partnerystės programų administracinės sąnaudos sudaro 11 %.

Turima informacija apie sąnaudas nebuvo pakankama, kad būtų galima įvertinti ES taisyklių supaprastinimo poveikį

Informacija apie sanglaudos politikos fondų įgyvendinimo administracines sąnaudas yra ypač svarbi dviem bet kurio programos laikotarpio etapais:

1. kai tam tikram programos laikotarpiui yra siūlomi teisės aktai ir kai yra keičiamos, nutraukiamos arba nustatomos taisyklės;
2. kai programos laikotarpis užbaigiamas ir gali būti nustatyta ir įvertinta galutinė administracinių sąnaudų suma atsižvelgiant į iš pradžių darytas prielaidas.

Siekiant pagrįsti naujajame BNR pasikeitusias teisines nuostatas, tyrimai turėtų teikti informaciją ir būti naudojami kaip įrodymų bazė, kad Komisija galėtų gerai suprasti sudėtingas taisykles ir administracinę praktiką, kurios svarbios nagrinėjant administracines sąnaudas. Informacija turėtų padėti Komisijai ir valstybėms narėms įvertinti, kurios supaprastinimo priemonės galėtų būti veiksmingos ir koks jų tikėtinas poveikis, kartu atsižvelgiant į reglamentavimo naudą. Po to, kai įgyvendinant programas padaroma pakankama pažanga, Komisija turėtų išmatuoti supaprastinimo priemonių veiksmingumą ir išnagrinėti jų poveikį ten, kur jos taikomos arba planuojama jas taikyti kitu programavimo laikotarpiu.

Į sutaupymą dėl reglamentavimo supaprastinimo 2014–2020 m. Komisija žiūri optimistiškiau nei valstybės narės

Patikrinome Komisijos atliktą supaprastinimo priemonių poveikio analizę ir palyginome jas su valstybių narių nuomone apie 2014–2020 m. laikotarpio administracines sąnaudas. 2010–2018 m. Komisijos užsakymu atlikti tyrimai (žr. 1 langelį) buvo pagrįsti pradinių to paties programos laikotarpio etapų informacija arba ankstesnio programos laikotarpio informacija, kuri buvo naudojama kaip bazinis scenarijus, siekiant įvertinti būsimą įdiegtų arba pasiūlytų supaprastinimo priemonių poveikį. Pagal abu scenarijus turimos informacijos nepakako, kad būtų galima įvertinti pokyčių dėl supaprastinimo priemonių poveikį.

Programos laikotarpio pradžios informacijos naudojimo pavyzdys yra 2017 m. tyrimas (žr. 1 langelį). Atlikdami ankstesnį audito darbą²², nustatėme, kad lėtas programos įgyvendinimas 2014–2020 m. laikotarpiu lėmė tai, kad iki 2017 m. pirmojo pusmečio buvo apytiksliai įsisavinta tik 10 % turimų ERPF, ESF ir SF lėšų. Kai panaudota tik 10 % skirtų lėšų, sunku įvertinti tikrintų supaprastinimo priemonių poveikį, nes taisyklių pakeitimas paprastai reikalauja procedūrų pakeitimo, naujų žinių įsisavinimo ir mokymų. 2018 m. tyrimas patvirtina, kad pakeistų taisyklių poveikis galėjo pasireikšti tik po tam tikro laiko ir kad būtų sunku pateikti patikimų įrodymų, kad pakeitimai turėjo poveikį administracinėms sąnaudoms²³.

Iki šiol atliktais tyrimais (žr. 1 langelį) buvo siekiama įvertinti teisės aktais nustatytą maksimalų techninės pagalbos iš įvairių sanglaudos politikos fondų lygį ir pademonstruoti, kiek galima tikėtis sutaupyti lėšų taikant supaprastinimo priemones. Tačiau Komisija dar neįvertino, ar šie sutaupymai pasitvirtino. Nors beveik visos 2007–2013 m. veiksmų programos jau užbaigtos (žr. 05 dalį), Komisija dar neišmatavo ir neįvertino numatyto ir faktinio supaprastinimo priemonių poveikio skirtumo.

2017 m. Komisijos tyrime (žr. 1 langelį) ji apžvelgė, ar dėl 21 pasirinktos supaprastinimo priemonės, įtrauktos į 2014–2020 m. BNR, buvo pasiekti visų penkių ESI fondų sumažinimai (žr. III priedą).

Atliekant tyrimą, nustatyta, kad taikant visas 21 supaprastinimo priemonę, galima numatyti, kad su sanglaudos politikos fondais susijusios viešosios administracijos administravimo sąnaudos sumažės 4–8 % ERPF ir SF atveju ir 2–5 % ESF atveju²⁴. Tyrime taip pat nustatyta, kad šiuo metu nustatyta techninės pagalbos reglamentavimo riba, kuri sudaro 4 % skirtų lėšų, ESI fondų atveju galėtų būti sumažinta iki 3,7– 3,8 %.

Atlikdami apklausą ir lankydamiesi įgyvendinančiosiose institucijose, teiravomės, kokių 2014–2020 m. laikotarpio administracinių sąnaudų pokyčių jos tikisi lyginant su 2007–2013 m. laikotarpiu. Apie 58 % respondentų numatė, kad jų sąnaudos padidės, ir 20 % respondentų pokyčių nenumatė, o tai reiškia, kad 78 % jų mano, kad administracinės sąnaudos padidės arba išliks tokios pačios kaip ir ankstesniu laikotarpiu. Pasak respondentų, svarbiausi veiksniai, kurių poveikio sąnaudų padidėjimui tikisi valstybių narių institucijos, yra ES teisės aktų skaičius ir jų aiškinimo sunkumai, taip pat valstybių narių institucijoms teisės aktais nustatytų užduočių skaičius.

Daugumos valstybių narių respondenčių prognozė, kad administracinės sąnaudos didės, prieštarauja Komisijos vertinimui, kuriuo remiantis, administracinės sąnaudos mažės.

Pasiūlytų supaprastinimo priemonių poveikis 2021–2027 m. yra neaiškus

41 dalyje mes nurodėme, kad 2018 m. tyrimo duomenys tiko tik labai apytiksliams palyginimams. Todėl mums atrodo, kad naudoti atskiras 2018 m. tyrimo sudedamąsias dalis kaip pagrindą detaliems teisinių nuostatų pakeitimams yra sudėtinga ir tai turėtų būti daroma apdairiai. Komisija pasiūlymo dėl naujojo BNR aiškinamajame memorandume patvirtina, kad „daugelį supaprastinimų sunku iš anksto finansiniu požiūriu kiekybiškai įvertinti“²⁵. Vis dėlto Komisija pasirinko ir aiškinamajame memorandume pateikė du konkrečius įverčius, susijusius su konkrečiais siūlomo 2021–2027 m. reglamento nuostatų pakeitimais (žr. 3 langelį).

Su platesniu supaprastinto išlaidų apskaičiavimo galimybių naudojimu susijęs įvertis (žr. pirmą įtrauką 3 langelyje) yra vienas iš dviejų 2018 m. tyrime šiai supaprastinimo priemonei apskaičiuotų įverčių. Tačiau pačiame 2018 m. tyrime šis konkretus įvertis minimas kaip kraštutinis scenarijus, kuris šiuo metu yra nerealistiškas. Remiantis tyrimu, „realistiškesnis“ scenarijus leistų sutaupyti nuo 1–2 %²⁶. Komisija realistiškesnio scenarijaus, kaip tokio, teisėkūros diskusijai nepateikė.

2018 m. Komisijos tyrime (žr. 1 langelį) nagrinėtas aštuonių iš 80 supaprastinimo priemonių, įtrauktų į 2021–2027 m. pasiūlymą, tikėtinas poveikis. Komisija nustatė, kad aštuonios priemonės yra ypač svarbios atliekant poveikio vertinimą. Tyrime nenurodyta, kaip Komisija pasirinko šias priemones.

Palyginti su pradine padėtimi 2014–2020 m. laikotarpiu, tyrime daroma išvada, kad aštuoniomis siūlomomis supaprastinimo priemonėmis sanglaudos politikos fondų ir EJRŽF administracinės sąnaudos bus sumažintos tik 0,2 procentinio punkto²⁷. Maždaug 80 % šio sumažinimo tenka dviem priemonėms: mažesniam patikrinimų skaičiui ir išplėstai supaprastinto išlaidų apmokėjimo galimybių taikymo sričiai (žr. 39 dalį).

Mes nustatėme, kad apklaustos valstybės narės, atrodo, sutaria, kad valstybių narių institucijų administracinės sąnaudos 2021–2027 m. laikotarpiu sumažės. Valstybių narių respondenčių nuomone, pagrindiniai veiksniai, kad sumažėjimas būtų realizuotas, būtų aiškesnės nuostatos, mažesnis ES teisės aktų skaičius, mažiau institucijų užduočių ir dažnesnis supaprastinto išlaidų apskaičiavimo galimybių naudojimas. Savo nuomonėje dėl siūlomo 2021–2027 m. BNR patvirtiname, kad teisės aktų pagrindas pagrįstas supaprastinta bendra struktūra ir kad jį sudaro mažesnis gerokai trumpesnių reglamentų skaičius²⁸.

Vis dėlto mūsų Nuomonėje²⁹ taip pat nurodoma, kad kai kurioms nuostatoms trūksta aiškumo dėl jų įgyvendinimo. Dėl tokių nuostatų taip pat gali būti naudojami administraciniai ištekliai bereikalingai diskutuojant, kaip jas įgyvendinti, bei gali prireikti papildomų Komisijos gairių. Dėl to iškyla rizika, kad administracinių sąnaudų sumažėjimas gali būti mažesnis nei įvertinta arba jis gali visiškai nebūti realizuotas (žr. 57 dalį).

Techninės pagalbos valstybėms narėms bendro finansavimo mechanizmas ankstesniais ir dabartiniais programavimo laikotarpiais buvo grindžiamas sąnaudomis, kurias daugiausia sudarė darbuotojų vykdoma veikla. Dėl to kyla rizikos, susijusios su netiksliais mokėjimo ir tinkamumo kriterijais. Pasiūlytame reglamente siūloma, kad 2021–2027 m. laikotarpiu tai turėtų pasikeisti ir būti grindžiama fiksuota veiklos išlaidų norma³⁰, kuri turėtų gerokai sumažinti su technine pagalba susijusią finansinę ir atitikties riziką.

Be to, pasiūlytame reglamente dėl 2021–2027 m. laikotarpio siūloma pakeisti techninės pagalbos paramos ribą (žr. 14 dalį ir 4 langelį). Bendrai imant ir atsižvelgiant į mažesnę finansavimo normą, taikomą techninei pagalbai, skirtai Sanglaudos fondo paramai ir ERPF paramai pagal investicijų į darbo vietų kūrimą ir ekonomikos augimą tikslą, manome, kad dėl to turėtų labai sumažėti ES lėšos, išleidžiamos iš ES biudžeto valstybėms narėms skirtai techninei pagalbai.

Kai kurios valstybės narės gali patirti sąnaudų, viršijančių nustatyto dydžio normos ribą (žr. 4 langelį ir 2 diagramą), o keletas valstybių narių administracinėms sąnaudoms išleidžia dideles pinigų sumas. Manome, kad tai gali motyvuoti valstybes nares ieškoti būdų mažinti sąnaudas supaprastinant 2021–2027 m. laikotarpio taisykles, o tai netiesiogiai skatintų išnagrinėti galimybes, kaip dar labiau supaprastinti ES taisykles. Kitas svarbus šios paieškos elementas būtų valstybių narių atliekamas savo administracinių procesų ir procedūrų nagrinėjimas ieškant neefektyvumo ar bereikalingo sudėtingumo.

Komisija neišnagrinėjo svarbių elementų, kurie svarbūs priimant sprendimus ir paprastinant taisykles

Kaip nurodyta mūsų apžvalginiame pranešime dėl supaprastinimo³¹, vienos didžiausių supaprastinimo galimybių yra susijusios su nacionalinėmis ir regioninėmis procedūromis, kurios nepriklauso nuo ES reglamentų ir kurioms Komisija negali daryti įtakos.

Kai kuriuose 1 langelyje minėtuose tyrimuose Komisija įvertino kai kurias 2014–2020 m. ir 2021–2027 m. laikotarpio supaprastinimo priemones (žr. 48 dalį) jų monetarinio poveikio atžvilgiu. 2018 m. Komisijos tyrimui konsultantas informaciją iš valstybių narių surinko išsiųsdamas klausimynus (žr. 33 dalį). Prieš pateikdamas klausimynus konsultantas, pasikonsultavęs su Komisija, metodikos ataskaitoje pateikė detalų administracinių užduočių sąrašą, remdamasis 2014–2020 m. BNR ir kitų susijusių reglamentų nuostatomis (žr. II priedą).

Tyrime nagrinėjamas ES lygmeniu įvestų supaprastinimo priemonių įgyvendinimas, bet neaptarta skirtinga šių užduočių atlikimo valstybėse narėse praktika ir informacija. Mūsų audito darbas rengiant apžvalginį pranešimą dėl supaprastinimo³² parodė, kad administracinė praktika ir susijusios institucijų ir paramos gavėjų administracinės sąnaudos skirtingose valstybėse narėse ir veiksmų programose yra labai nevienodos³³. Mes nustatėme, kad tai, pavyzdžiui, pasakytina apie projektų paraiškų teikimo būdą, projektų paraiškų apimtį ir informacijos, kurios prašoma pateikti pareiškėjų, kiekį³⁴. Tai būtų padėję konsultantui geriau suprasti administracinių sąnaudų priežastis ir su išlygomis įvertinti supaprastinimo priemonių poveikį.

Išvados ir rekomendacijos

Nustatėme, kad Komisijos pateiktos bendros sanglaudos politikos fondų įgyvendinimo sąnaudos yra palyginti nedidelės, lyginant su kitais ES fondais ir tarptautiniu mastu finansuojamomis programomis. Tačiau padarėme išvadą, kad Komisija nesurinko pakankamai išsamių, nuoseklių ir suderintų pagrindinių duomenų apie sąnaudas, kad šiuos duomenis būtų galima naudoti, pavyzdžiui, vertinant ES taisyklių dėl sanglaudos politikos fondų įgyvendinimo supaprastinimo poveikį.

Valstybės narės deklaruoja dalį savo programų įgyvendinimo sąnaudų, kad jas kompensuotų Europos Sąjunga. Tai vadinama technine pagalba. Nors deklaruotos sąnaudos, susijusios su technine pagalba, yra žinomos, kai kuriais atvejais informacijos yra mažai arba nėra apie nedeklaruotą dalį, kuri viršija techninę pagalbą. Todėl Komisija kartkartėmis atlieka tyrimus apibendrintoms administracinėms sąnaudoms apskaičiuoti; naujausiame 2018 m. tyrime ji paskelbė 2021–2027 m. laikotarpio administracinių sąnaudų įvertį. Nustatėme, kad nors pagrindiniai duomenys buvo nepakankamai suderinti, nuoseklūs ir išsamūs, tyrimas vis dėlto galėtų būti naudingas atliekant apytikslius palyginimus. Be to, dviejų valstybių narių institucijos patvirtino mūsų nuomonę, kad jos būtų galėjusios pateikti daugiau ir geresnės informacijos, jei būtų gavusios išankstinį pranešimą (26–39 dalys).

Palyginę sanglaudos politikos fondų įgyvendinimo sąnaudas su kitų tarptautinių organizacijų ataskaitose nurodytomis sąnaudomis, nustatėme, kad Komisijos nurodytos 2,3 % valstybių narių patirtos sąnaudos yra palyginti mažos (40–44 dalys).

Siekdama užtikrinti reikšmingą per tyrimus pateiktų atsakymų lygį, kuriuo remiantis būtų galima įvertinti konkrečius tyrimų elementus ir dėl jų padaryti išvadas, per būsimus tyrimus Komisija turėtų:

1. ankstyvuoju programos laikotarpio etapu pateikti valstybėms narėms pranešimą apie tyrimą;
2. į pranešimą apie tyrimą įtraukti informaciją valstybėms narėms apie tai, koks turinys ir duomenys turi būti pateikti ir kada;
3. remti valstybes nares renkant ir konsoliduojant duomenis;
4. užtikrinti, kad tyrimų metu būtų atliekamas duomenų tikrinimas, atsižvelgiant į jau taikomas valstybių narių ir ES tikrinimo procedūras, siekiant užtikrinti, kad jie būtų pakankamos kokybės.

Terminas: dėl a) ir b) – 2021 m. pabaiga, dėl c) ir d) – 2024 m. pabaiga.

Dauguma Komisijos tyrimų buvo atlikti ankstyvuoju programavimo laikotarpių etapu. Tačiau, kadangi supaprastinimo priemonės įgyvendinamos su nedideliu atsilikimu, jų poveikio įvertinimas ankstyvuoju etapu tampa labai sudėtingu arba yra mažiau prasmingas. Kalbant apie 2007–2013 m. laikotarpį, Komisija dar neįvertino, koks yra įvertinto ir tikrojo supaprastinimo priemonių poveikio skirtumas, nepaisant to, kad beveik visos veiksmų programos buvo užbaigtos (47–49 dalys).

2014–2020 m. laikotarpiu Komisija, remdamasi 2017 m. tyrimu, įvertino, kad pritaikius 21 supaprastinimo priemonę administracinės sąnaudos turėtų sumažėti nuo 4 % iki 8 % ERPF atveju ir nuo 2 % iki 5 % ESF atveju. Tačiau mūsų tyrimas rodo, kad dauguma valstybių narių respondenčių mano, jog 2014–2020 m. laikotarpiu administracinės sąnaudos padidės (50–52 dalys).

Po to, kai įgyvendinant programas padaroma pakankama pažanga, Komisija turėtų išnagrinėti veiksmų programų imtį, pradėdama 2014–2020 m. programavimo laikotarpiu, siekiant išmatuoti supaprastinimo priemonių veiksmingumą ir išnagrinėti jų poveikį.

Terminas: 2022 m. pabaiga

2021–2027 m. teisės akto pasiūlymo aiškinamajame memorandume Komisija pateikė du 2018 m. tyrimo įverčius, susijusius su konkrečiomis atskiromis supaprastinimo priemonėmis, iš kurių vieną tyrimo autorius laiko nerealistišku. Manome, kad kaip pagrindą aiškinamajam memorandumui reikėjo naudoti realistiškesnį scenarijų (žr. 54–55 dalis).

Remdamasi 2018 m. tyrimu, Komisija įvertino, kad administracinės sąnaudos 2021–2027 m. laikotarpiu bus apie 0,2 procentinio punkto mažesnės nei 2014–2020 m. laikotarpiu. Mūsų tyrimas rodo, kad valstybių narių respondenčių institucijos patvirtina šį įvertinimą, jeigu, pavyzdžiui, bus patikslintos nuostatos, bus siūloma mažiau ES teisės aktų ir užduočių valstybėms narėms bei bus dažniau naudojamos supaprastinto išlaidų skaičiavimo galimybės. Vis dėlto, mūsų nuomonė dėl naujo teisėkūros pasiūlymo rodo, kad kai kurios nuostatos nėra aiškios, todėl kyla abejonių, ar bus realizuotas įvertintas sutaupymas (56–59 dalys).

Techninės pagalbos kompensavimo taisyklės 2021–2027 m. teisėkūros pasiūlyme pasikeitė. Jei jis bus priimtas, techninė pagalba bus apmokama kaip nustatyto dydžio norma nuo veiklos išlaidų, kiekvienam sanglaudos politikos fondui taikant tam tikrą ribą. Atlikus šį pakeitimą, turėtų reikšmingai sumažėti su technine pagalba susijusios finansinės ir atitikties rizikos bei valstybių narių techninei pagalbai išleidžiamos ES lėšos (60–62 dalys).

Komisija 2014–2020 m. ir 2021–2027 m. reglamentuose pristatė ir pasiūlė keletą supaprastinimo priemonių. Daugelio šių supaprastinimo priemonių piniginį poveikį įvertino Komisija. Tačiau nebuvo atsižvelgta į valstybių narių institucijų administracinės praktikos sudėtingumą. Remdamiesi savo ankstesniu darbu, manome, kad vienos didžiausių supaprastinimo galimybių gali būti susijusios su nacionalinėmis ir regioninėmis procedūromis, kurios nepriklauso nuo ES reglamentų (63–65 dalys).

Komisija turėtų jau 2014–2020 m. programavimo laikotarpiu įvertinti administravimo praktiką ir procedūras valstybių narių lygmeniu, siekiant panaikinti neefektyvumą (perteklinį reglamentavimą) ir skleisti efektyvios administravimo praktikos ir procedūrų pavyzdžius visoms susijusioms valstybių narių institucijoms.

Terminas: 2021 m. pabaiga.

Šią ataskaitą priėmė Audito Rūmų narės Ilianos Ivanovos vadovaujama II kolegija 2020 m. vasario 26 d. Liuksemburge įvykusiame posėdyje.

Audito Rūmų vardu

Klaus-Heiner Lehne
Pirmininkas

Priedai

I priedas. Sanglaudos politikos bendrų asignavimų ir techninės pagalbos kiekvienai valstybei narei 2014–2020 m. programavimo laikotarpiu apžvalga (eurais)

Pastaba: ES tarpvalstybinis bendradarbiavimas neįtrauktas. Sumos 2018 12 31.
Šaltinis: Europos Komisija.

II priedas. Konsultavimosi su Komisija metu konsultanto nustatytos administracinės užduotys

Šaltinis: Erdvinis prognozavimas ir t33, „New assessment of ESIF administrative costs and burden“, 2018 m. spalio mėn.

III priedas. 21 pasirinkta paprastinimo priemonė, nustatyta 2014–2020 m. BNR, analizuota numatomo administracinių sąnaudų sumažinimo tikslu

Šaltinis: SWECO, t33 ir erdvinis prognozavimas, „Use of new provisions on simplification during the early implementation phase of ESIF“, 2017 m. birželio mėn.

Akronimai ir santrumpos

BNR: Bendrųjų nuostatų reglamentas.

BUDG GD: Biudžeto generalinis direktoratas.

EMPL GD: Užimtumo generalinis direktoratas.

REGIO GD: Regioninės ir miestų politikos generalinis direktoratas.

EJRŽF: Europos jūrų reikalų ir žuvininkystės fondas.

FR: finansinis reglamentas.

TI: tarpinė institucija.

IT: informacinės technologijos.

SIAG: supaprastinto išlaidų apskaičiavimo galimybė.

TP: techninė pagalba.

Žodynėlis

Administracinės sąnaudos: Komisijos (Komisijos administracinės sąnaudos) ir valstybių narių institucijų (valstybių narių administracinės sąnaudos) patirtos sąnaudos įgyvendinant sanglaudos politiką.

Audito institucija (AI): tai nepriklausomos nacionalinės arba regioninės įstaigos, kurios įgaliotos nustatyti, ar tvirtinančiųjų institucijų pateiktos metinės finansinės ataskaitos parodo teisingą ir tikslų vaizdą, Komisijai deklaruotos išlaidos yra teisėtos ir tvarkingos, o veiksmų programos kontrolės sistemos veikia tinkamai. Audito institucijos gali tikrinti vadovaujančiųjų institucijų nustatytas kovos su sukčiavimu priemones per savo sistemų auditus ir gali nustatyti įtariamą sukčiavimą per savo veiksmų / operacijų auditus.

Europos struktūriniai ir investicijų fondai (ESI fondai): Daugiau kaip pusė ES finansavimo skiriama per penkis Europos struktūrinius ir investicijų fondus, kuriais siekiama sumažinti regionų disbalansą visoje Europos Sąjungoje, taikant septynerių metų DFP biudžetiniam laikotarpiui nustatytas politikos programas. Juos bendrai valdo Europos Komisija ir ES valstybės narės. Fondai yra šie: Europos regioninės plėtros fondas (ERPF), Europos socialinis fondas (ESF), Sanglaudos fondas (SF), Europos žemės ūkio fondas kaimo plėtrai (EŽŪFKP) ir Europos jūrų reikalų ir žuvininkystės fondas (EJRŽF).

Ex ante poveikio vertinimas: politikos priemonė, kuria siekiama surinkti įrodymus (ir atlikus vertinimus gautus rezultatus) siekiant įvertinti, ar būsimieji teisėkūros ar su teisėkūra nesusiję ES veiksmai yra pagrįsti ir kaip tokius veiksmus parengti geriausiai, kad būtų pasiekti norimi politikos tikslai. Poveikio vertinime turi būti įvardyta ir apibūdinta sprendžiama problema, nustatyti tikslai, suformuluotos politikos galimybės ir įvertintas šių galimybių poveikis. Taikant Komisijos poveikio vertinimų sistemą vadovaujamasi integruotu požiūriu, kuriuo vertinamas įvairių politikos galimybių poveikis aplinkai bei socialinis ir ekonominis poreikis, tokiu būdu įtraukiant tvarumą į Sąjungos politikos formavimą.

Metinė veiklos ataskaita (MVA): MVA nurodomi operacijų rezultatai su nuoroda į nustatytus tikslus, susijusias rizikas ir, be kitų dalykų, vidaus kontrolės būdą. Komisijai nuo 2001 m. biudžetinio ciklo, o visoms kitoms Europos Sąjungos (ES) institucijoms – nuo 2003 m. biudžetinio ciklo, galioja tvarka, pagal kurią įgaliotasis leidimus duodantis pareigūnas savo institucijai turi pateikti MVA dėl savo pareigų atlikimo kartu su finansine ir valdymo informacija.

Tarpinė įstaiga: tarpinė įstaiga yra bet kuri vieša ar privati įstaiga arba tarnyba, kuri vykdo vadovaujančiosios institucijos įgaliojimus arba kuri tokios institucijos vardu vykdo pareigas operacijas įgyvendinančių naudos gavėjų atžvilgiu.

Techninė pagalba: parama veiklai, kuri yra būtina programai įgyvendinti, be kitų dalykų apimanti valdymą, stebėjimą, kontrolę ir auditą. Iš tikrųjų tai yra įvairių ES politikos sričių įgyvendinimo sąnaudoms padengti iš ES biudžeto skiriama piniginė parama. Ją sudaro Komisijos iniciatyva teikiama techninė pagalba ir valstybių narių iniciatyva teikiama techninė pagalba.

Tvirtinančioji institucija (KI): tai nacionalinės, regioninės ar vietos valdžios institucijos, atsakingos už veiksmų programos metinių finansinių ataskaitų rengimą ir jų išsamumo bei tikslumo patvirtinimą. Jos taip pat yra atsakingos už mokėjimo prašymų pateikimą Komisijai. Tvirtinančiosios institucijos gali atlikti patikras, kurių metu gali būti nustatomas įtariamas sukčiavimas.

Už programą atsakingos institucijos: valstybių narių įstaigos, atsakingos už iš ESI fondų finansuojamų veiksmų programų valdymą ir stebėjimą. Jos yra trijų rūšių: vadovaujančiosios institucijos (dažnai remiamos tarpinių įstaigų), tvirtinančiosios institucijos ir audito institucijos.

Vadovaujančioji institucija (VI): tai nacionalinė, regioninė ar vietos valdžios institucija (arba bet kuri kita vieša ar privati įstaiga), kurią valstybė narė paskyrė valdyti veiksmų programą. Jos užduotys apima finansuotinų projektų atranką, projektų įgyvendinimo stebėjimą ir ataskaitų apie finansinius aspektus bei pasiektus rezultatus teikimą Komisijai. Vadovaujančioji institucija taip pat yra įstaiga, kuri Komisijai, Europos Audito Rūmams arba bet kuriai valstybės narės institucijai atlikus auditą naudos gavėjams taiko finansinius pataisymus.

Veiksmų programa (VP): veiksmų programoje nustatomi valstybės narės prioritetai ir konkretūs tikslai ir aprašoma, kaip siekiant finansuoti projektus nustatytu laikotarpiu (paprastai 7 metų) bus naudojamas finansavimas (ES ir nacionalinis viešojo ir privačiojo sektorių bendras finansavimas). VP gali gauti finansavimą iš Europos regioninės plėtros fondo (ERPF), Sanglaudos fondo (SF) ir (arba) Europos socialinio fondo (ESF).

Audito grupė

Specialiosiose ataskaitose Audito Rūmai pateikia savo auditų, susijusių su ES politikomis ir programomis arba su konkrečių biudžeto sričių valdymo temomis, rezultatus. Audito Rūmai audito užduotis atrenka ir nustato taip, kad jos turėtų kuo didesnį poveikį, atsižvelgdami į neveiksmingumo ar neatitikties teisės aktams rizikas, susijusių pajamų ar išlaidų lygį, būsimus pokyčius ir politinį bei viešąjį interesą.

Šį veiklos auditą atliko II audito kolegija „Investicijos sanglaudai, augimui ir įtraukčiai“, kuriai vadovavo Audito Rūmų narė Iliana Ivanova. Auditui vadovavo Audito Rūmų narys Pietro Russo, kuriam padėjo kabineto vadovė Chiara Cipriani, kabineto atašė Benjamin Jakob, pagrindinis vadybininkas Niels‑Erik Brokopp, užduoties vadovė Ildikó Preiss, auditoriai Ana Popescu, Angelika Zych, Cristina‑Ioana Jianu, Remus Blidar, Sara Pimentel ir Zuzana Gullova. Lingvistinę pagalbą teikė Richard Moore.

Iš kairės į dešinę: Chiara Cipriani, Angelika Zych, Benjamin Jakob, Pietro Russo, Niels-Erik Brokopp, Zuzana Gullova, Sara Pimentel.

Galinės išnašos

¹ ESI fondai taip pat apima Europos žemės ūkio fondą kaimo plėtrai (EŽŪFKP) ir Europos jūrų reikalų ir žuvininkystės fondą (EJRŽF).

² 2012 m. spalio 25 d. Europos Parlamento ir Tarybos reglamento (ES, Euratomas) Nr. 966/2012 dėl Sąjungos bendrajam biudžetui taikomų finansinių taisyklių ir kuriuo panaikinamas Tarybos reglamentas (EB, Euratomas) Nr. 1605/2002 (OL L 298, 2012 10 26, p. 1) 59 straipsnis.

³ EAR, remiantis 2019 m. lapkričio viduryje iš Komisijos gauta informacija.

⁴ Reglamento (ES) Nr. 1303/2013 (BNR) 125, 126 ir 127 straipsniai.

⁵ Reglamento (ES) Nr. 1303/2013 (BNR) 59 straipsnis.

⁶ Reglamento (ES) Nr. 1303/2013 (BNR) 58 straipsnis.

⁷ Reglamento (ES) Nr. 1303/2013 (BNR) 119 straipsnis.

⁸ SWECO, „Regional governance in the context of globalisation: reviewing governance mechanisms and administrative costs - Administrative workload and costs for Member State public authorities of the implementation of ERDF and Cohesion Fund“, 2010 m. birželio mėn.

⁹ EPEC ir COWI, „Study measuring Current and Future Requirements on Administrative Cost and Burden of Managing the ESF“, 2012 m. birželio mėn.

¹⁰ SWECO ir t33 „Measuring the impact of changing regulatory requirements to administrative cost and administrative burden of managing EU Structural Funds (ERDF and Cohesion Funds)“, 2012 m. liepos mėn.

¹¹ SWECO, t33 ir erdvinis prognozavimas, „Use of new provisions on simplification during the early implementation phase of ESIF“, 2017 m. birželio mėn.

¹² Erdvinis prognozavimas ir t33, „New assessment of ESIF administrative costs and burden“, 2018 m. spalio mėn.

¹³ Reglamento (ES, Euratomas) 2018/1046 74 straipsnio 9 dalis ir Reglamento (ES, Euratomas) Nr. 966/2012 (FR) 66 straipsnio 9 dalis.

¹⁴ Europos Komisijos (2010) tyrimas „Regional governance in the context of globalisation: reviewing governance mechanisms and administrative costs“, SWECO, p. 26. Cituojama informacija susijusi tik su ERPF ir SF, ja matuojama tik techninės pagalbos dalis nuo personalo išlaidų.

¹⁵ Europos Komisijos (2018) tyrimas „New assessment of ESIF administrative costs and burden“, erdvinis prognozavimas ir t33, 37 p.

¹⁶ Šie pateiktų atsakymų lygiai skiriasi nuo paskelbtųjų ataskaitoje. Mūsų skaičiai susiję tik su trimis sanglaudos politikos fondais, o ataskaitoje pateikti skaičiai susiję su visais penkiais ESI fondais.

¹⁷ Europos Komisijos (2018 m.) tyrimas „New assessment of ESIF administrative costs and burden“, erdvinis prognozavimas ir t33, p. 26, 2.1 lentelė.

¹⁸ Europos Komisijos (2018) tyrimas „New assessment of ESIF administrative costs and burden“, erdvinis prognozavimas ir t33, 30 p.

¹⁹ Europos Komisijos (2018) tyrimas „New assessment of ESIF administrative costs and burden“, erdvinis prognozavimas ir t33, 4.2 dalis.

²⁰ EAR apskaičiavimas, paremtas Europos Komisijos (2018 m.) tyrimu „New assessment of ESIF administrative costs and burden“, erdvinis prognozavimas ir t33, 3.1 lentelė ir Europos struktūrinių ir investicijų fondų atvirųjų duomenų platforma, 2019 m. spalio mėn.

²¹ Europos Komisijos (2018) tyrimas „New assessment of ESIF administrative costs and burden“, erdvinis prognozavimas ir t33, 8 p.

²² Specialiojoje ataskaitoje Nr. 17/2018 dėl Komisijos ir valstybių narių veiksmų paskutiniais 2007–2013 m. programų metais buvo nagrinėtas žemo lėšų įsisavinimo lygio klausimas, tačiau nepakankamai dėmesio skirta rezultatams.

²³ Erdvinis prognozavimas ir t33, „New assessment of ESIF administrative costs and burden“, 2018 m. spalio mėn., p. 110.

²⁴ SWECO, erdvinis prognozavimas ir t33 „Use of new provisions on simplification during the early implementation phase of ESIF“, 2017 m. birželio mėn., 1 lentelė, p. 17.

²⁵ Pasiūlymas dėl Europos Parlamento ir Tarybos reglamento, kuriuo nustatomos bendros Europos regioninės plėtros fondo, Europos socialinio fondo plius, Sanglaudos fondo ir Europos jūrų reikalų ir žuvininkystės fondo nuostatos ir šių fondų bei Prieglobsčio ir migracijos fondo, Vidaus saugumo fondo ir Sienų valdymo ir vizų priemonės finansinės taisyklės, 2018 5 29, COM(2018) 375 final.

²⁶ Erdvinis prognozavimas ir t33, „New assessment of ESIF administrative costs and burden“, 2018 m. spalio mėn., p. 105–106.

²⁷ Erdvinis prognozavimas ir t33, „New assessment of ESIF administrative costs and burden“, 2018 m. spalio mėn., 5.13 lentelė.

²⁸ EAR Nuomonės Nr. 6/2018 24 dalis.

²⁹ EAR Nuomonė Nr. 6/2018, kaip antai 28, 32, 37, 38, 62, 101, 117 dalys.

³⁰ 2018 m. gegužės 29 d. Komisijos pasiūlymo dėl Europos Parlamento ir Tarybos reglamento, kuriuo nustatomos Europos regioninės plėtros fondui, Europos socialiniam fondui plius, Sanglaudos fondui ir Europos jūrų reikalų ir žuvininkystės fondui bendros nuostatos ir šių fondų bei Prieglobsčio ir migracijos fondo, Vidaus saugumo fondo ir Sienų valdymo ir vizų priemonės finansinės taisyklės, 31 straipsnis, COM (2018) 375 final.

³¹ Apžvalginis pranešimas „Supaprastinimas įgyvendinant sanglaudos politiką po 2020 m.“, 2018 m. gegužės mėn., 62–72 dalys.

³² Apžvalginis pranešimas „Supaprastinimas įgyvendinant sanglaudos politiką po 2020 m.“, 2018 m. gegužės mėn.

³³ Žr. ¹⁸ išnašą.

³⁴ Apžvalginis pranešimas „Supaprastinimas įgyvendinant sanglaudos politiką po 2020 m.“, 2018 m. gegužės mėn., 62–72 dalys.

Tvarkaraštis

Kontaktas

EUROPOS AUDITO RŪMAI
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxembourg
LUXEMBOURG

Tel. +352 4398-1
Užklausos: eca.europa.eu/lt/Pages/ContactForm.aspx
Interneto svetainė: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors

Daug papildomos informacijos apie Europos Sąjungą yra internete. Ji prieinama per portalą Europa (http://europa.eu).

Liuksemburgas: Europos Sąjungos leidinių biuras, 2020

AUTORIŲ TEISĖS

© Europos Sąjunga, 2020 m.

Europos Audito Rūmų pakartotinio naudojimo politika įgyvendinama pagal Europos Audito Rūmų sprendimą Nr. 6–2019 dėl atvirųjų duomenų politikos ir pakartotinio dokumentų naudojimo.

Jeigu nenurodyta kitaip (pavyzdžiui, atskiruose pranešimuose dėl autorių teisių), ES priklausantis Audito Rūmų turinys yra licencijuojamas pagal Creative Commons Attribution 4.0 International (CC BY 4.0) licenciją. Tai reiškia, kad pakartotinis naudojimas yra leidžiamas, jeigu tai tinkamai pažymima ir nurodomi padaryti pakeitimai. Pakartotinai naudojantis subjektas negali iškreipti pirminės dokumentų prasmės ar minties. Audito Rūmai nėra atsakingi už bet kokius pakartotinio naudojimo padarinius.

Jūs privalote išsiaiškinti papildomas teises, jeigu tam tikrame turinyje vaizduojami privatūs asmenys, kurių tapatybę galima nustatyti, pavyzdžiui, Audito Rūmų darbuotojų nuotraukose, arba jame pateikti trečiųjų asmenų kūriniai. Kai gaunamas leidimas, juo panaikinamas pirmiau minėtas bendrasis leidimas ir jame aiškiai nurodomi naudojimo apribojimai.

Siekiant naudoti ar atgaminti turinį, kuris nepriklauso ES, gali reikėti prašyti leidimo tiesiogiai iš autorių teisių turėtojų. Programinei įrangai ar dokumentams, kuriems taikomos pramoninės nuosavybės teisės, pavyzdžiui, patentams, prekių ženklams, registruotiems dizainams, logotipams ir pavadinimams, Audito Rūmų pakartotinio naudojimo politika netaikoma ir leidimai dėl jų jums nesuteikiami.

Europos Sąjungos institucijų europa.eu domeno svetainėse pateikiamos nuorodos į trečiųjų asmenų svetaines. Audito Rūmai jų nekontroliuoja, todėl raginame peržiūrėti jose pateiktą privatumo politiką.

Europos Audito Rūmų logotipo naudojimas

Europos Audito Rūmų logotipas negali būti naudojamas be išankstinio Europos Audito Rūmų sutikimo.

Kaip susisiekti su ES

Asmeniškai
Visoje Europos Sąjungoje yra šimtai Europe Direct informacijos centrų. Artimiausio centro adresą rasite svetainėje https://europa.eu/european-union/contact_lt

Telefonu arba el. paštu
Europe Direct tarnyba atsakys į jūsų klausimus apie Europos Sąjungą. Su šia tarnyba galite susisiekti:

• nemokamu numeriu: 00 800 6 7 8 9 10 11 (kai kurie operatoriai už šiuos skambučius gali imti mokestį),
• šiuo standartiniu numeriu: +32 22999696 arba
• elektroniniu paštu svetainėje https://europa.eu/european-union/contact_lt

Kaip rasti informacijos apie ES

Internetas
Informacijos apie Europos Sąjungą visomis oficialiosiomis ES kalbomis galima rasti svetainėje Europa (https://europa.eu/european-union/index_lt)

ES leidiniai
Nemokamų ir mokamų ES leidinių galite atsisiųsti arba užsisakyti https://op.europa.eu/lt/publications. Jeigu jums reikia daugiau nemokamų leidinių egzempliorių, kreipkitės į Europe Direct arba į vietos informacijos centrą (žr. https://europa.eu/european-union/contact_lt)

ES teisė ir susiję dokumentai
Norėdami susipažinti su ES teisine informacija, įskaitant visus ES teisės aktus nuo 1952 m. visomis oficialiosiomis kalbomis, apsilankykite svetainėje EUR-Lex (http://eur-lex.europa.eu)

ES atvirieji duomenys
ES atvirųjų duomenų portale (http://data.europa.eu/euodp/lt) galima susipažinti su ES duomenų rinkiniais. Duomenis galima nemokamai parsisiųsti ir pakartotinai naudoti tiek komerciniais, tiek nekomerciniais tikslais.