Мобилност по „Еразъм+“: милиони участници и разностранна европейска добавена стойност, но са необходими още подобрения на измерването на постигнатите резултати

Кpатко изложение

Относно „Еразъм+“

I

„Еразъм+“ (наричана по-нататък „програмата“) е програма на ЕС, която подкрепя действията в областта на образованието и обучението, младежта и спорта, с общ бюджет в размер на 16,45 млрд. евро за периода 2014—2020 г. Целта ѝ е да предоставя възможност на учащите и служителите да придобият умения и да постигнат лично, социално-образователно и професионално развитие чрез учебна дейност, обучение, професионален опит или доброволческа дейност в чужбина. Програмата също така е насочена към подобряване на качеството и насърчаване на иновациите, високите постижения и интернационализацията в организациите, работещи в тези три области.

II

По-висша цел на „Еразъм+“ е да подпомага европейските държави да модернизират и подобрят своите системи за образование и обучение, като засилва тяхната роля като движеща сила за растеж, заетост, конкурентоспособност, иновации и социално сближаване.

III

„Еразъм+“ обхваща висшето образование, професионалното образование и обучение, училищното образование, образованието на възрастните, младежта и спорта. Дейностите и проектите, които могат да се финансират по „Еразъм+“, са разпределени в няколко ключови действия. Програмата се изпълнява предимно (80 %) при непряко управление от страна на националните агенции.

Какво одитира Сметната палата

IV

Сметната палата оцени резултатите от изпълнението и европейската добавена стойност на програмата, като се съсредоточи върху КД1 „Образователна мобилност за граждани“ („Мобилност по „Еразъм+“ или „Мобилност“) по отношение на образованието и обучението, което представлява повече от половината бюджетни средства, отпуснати по програмата за периода 2014—2020 г. До януари 2018 г. от тази мобилност са се възползвали над 2,3 млн. учащи и практикуващи специалисти.

Констатации на Сметната палата

V

Общото заключение на Сметната палата е, че „Еразъм+“ е добре известна и успешна марка на ЕС. С програмата се създава разностранна европейска добавена стойност, която надгражда правните изисквания. „Еразъм+“ играе ключова роля за изграждането на образователната мобилност в чужбина и оказва положително въздействие върху отношението на участниците към ЕС. Държавите не биха могли да постигнат подобни ефекти сами.

VI

По-специално Сметната палата констатира, че:

1. „Мобилност по „Еразъм+“ осигурява европейска добавена стойност по много начини, освен тези, които се изискват в нормативната база, като например чрез стратегически подход спрямо мобилността, засилване на чувството за европейска идентичност и многоезичие;
2. повечето от целевите нива за определените в нормативната база показатели се изпълняват. Тези показатели обаче не са изцяло съгласувани с общите и специфичните цели, определени в Регламента, и поради това измерването на резултатите е затруднено. Качествените показатели се основават до голяма степен на това как участниците възприемат ситуацията, което се проверява чрез интервюта и анкети;
3. с „Еразъм+“ се въвеждат много иновации за административно опростяване на мобилността, въпреки че процедурите за кандидатстване и докладване все още са сложни;
4. новаторският механизъм за гарантиране на студентските заеми не е постигнал очакваните резултати, което е принудило Комисията да преразпредели съответните средства.

Препоръки на Сметната палата

VII

Сметната палата препоръчва на Комисията по-специално следното:

1. да предложи допълнителни елементи във връзка с европейската добавена стойност при изпълнението и разработването на бъдещата програма „Еразъм“. Всички елементи във връзка с европейската добавена стойност следва да бъдат определени приоритетно на етапа на оценка на проектите, да се наблюдават и да се отчитат;
2. да разработи допълнително показатели, които да помагат за измерване на степента на постигане на общите и специфичните цели на програмата, и да даде приоритет на резултатите от изпълнението при отпускането на средства;
3. допълнително да опрости схемата с цел намаляване на административната тежест, улесняване на кандидатстването и докладването за бенефициентите и отделните участници и да запази еднократно платимите суми, фиксираните ставки и единичните цени, но при необходимост да коригира сумите на безвъзмездното финансиране. Тя следва също така да подобри ИТ инструментите и да продължи да компютризира процедурите;
4. да насърчи въвеждането на училищната мобилност в КД1 и да обмисли прилагането на по-голяма гъвкавост за студентите, записани в докторски програми;
5. да разгледа възможността за повторно въвеждане на финансирането за традиционното преподаване на езици в клас; както и
6. да предложи подходящи промени в механизма за гарантиране на студентските заеми с цел включване на докторантската и студентската мобилност.

Въведение

01

„Еразъм+“ подкрепя действията в областта на образованието и обучението, младежта и спорта и разполага с общ бюджет в размер на 16,45 млрд. евро за периода 2014—2020 г. Тя има за цел да предоставя възможност на учащите и служителите да придобият умения и да постигнат лично, социално-образователно и професионално развитие чрез учебна дейност, обучение, професионален опит или доброволческа дейност в чужбина. Програмата също така се стреми към подобряване на качеството и насърчаване на иновациите, високите постижения и интернационализацията в организациите в тези три области. Целта на „Еразъм+“ е също така да подпомага европейските държави да модернизират и подобрят своите системи за образование и обучение, като засилва тяхната роля като движеща сила за растеж, заетост, конкурентоспособност, иновации и социално сближаване.

02

Съгласно регламента за нейното създаване¹ (наричан по-нататък „регламентът“), програмата допринася наред с другото за постигането на целите на стратегията „Европа 2020“², включително водещата цел в областта на образованието. Тя допринася и за постигането на целите на стратегическата рамка за европейско сътрудничество в областта на образованието и обучението („ЕСЕТ 2020“), включително съответните референтни критерии³.

03

„Еразъм+“ съчетава програмите от периода 2007—2013 г. в една програма. Дейностите и проектите, които тя финансира, са разпределени в ключови действия (КД), както е показано на фигура 1.

04

Крайната отговорност за изпълнението на „Еразъм+“ е на Европейската комисия (Генерална дирекция „Образование, младеж, спорт и култура“). Тя управлява бюджета и определя приоритетите, целите и критериите. Тя също така ръководи и наблюдава изпълнението, последващите дейности и оценката на програмата на европейско равнище. Европейската комисия отговаря и за надзора и координацията на структурите, отговарящи за изпълнението на програмата на национално равнище.

05

Изпълнението на програмата „Еразъм+“ се основава до голяма степен (80 %) на непряко управление (вж. фигура 2). Европейската комисия делегира изпълнението на национални агенции (НА), създадени във всяка от държавите, участващи в програмата. Националните агенции отговарят за управлението на всички етапи от жизнения цикъл на проектите. Националните агенции се определят от съответния национален орган/национални органи, които определят и независим одитен орган в съответствие с Финансовия регламент.

06

Най-съществената част от програмата по отношение на бюджета на ЕС е КД1. То се състои от проекти за мобилност на учащи и служители във висшето образование, професионалното образование и обучение и образованието за възрастни, както и за служители в сферата на училищното образование и младежи. Освен това КД1 предвижда съвместни магистърски степени по програма „Еразмус Мундус“ и заеми за магистърска степен по „Еразъм+“.

07

Образователната мобилност, която се осигурява по КД1 (физическо преместване в държава, различна от държавата на пребиваване, с цел учебна дейност, обучение или неформално или самостоятелно учене, за примери вж. приложение I), има за цел да подобри равнището на ключовите компетентности и умения, особено по отношение на тяхната адекватност на пазара на труда и приноса им за сплотено общество. Освен това мобилността е важно средство за насърчаване на приобщаването на хора в неравностойно положение.

08

На фигура 3 е показано бюджетното разпределение за различните части на програмата.

09

Държавите, участващи в „Еразъм+“, са разделени на две групи, както е показано на фигура 4:

1. държави по програмата: държавите членки на ЕС и бившата югославска република Македония, Исландия, Лихтенщайн, Норвегия и Турция; и
2. 145 държави партньори (съседни държави и останалата част от света).

Обхват и подход на одита

10

Сметната палата оцени резултатите и европейската добавена стойност на програмата „Еразъм+“. Тя съсредоточи своя одит върху КД1 (Мобилност) в областта на образованието и обучението, за което се отпускат над половината бюджетни средства по програмата. Проектите по KД2 и KД3 имат период на изпълнение от няколко години и през 2017 г. бяха основно на етап изпълнение и/или договаряне.

11

По-специално Сметната палата провери дали:

1. „Мобилност по „Еразъм+“ осигурява очакваната европейска добавена стойност;
2. резултатите на „Мобилност по „Еразъм+“ са измерени по подходящ начин; и
3. въведените по „Мобилност по „Еразъм+“ иновации са подобрили програмата.

12

Сметната палата подбра за посещение пет държави по програмата: Естония, Испания, Норвегия, Полша и Румъния. Критериите на Сметната палата за избора на държавите бяха: i) броят на участниците в програмата, които те приемат и изпращат; ii) държава, приемаща и изпращаща сравнително малък брой участници; iii) географско разпространение във всички държави – членки на ЕС, и iv) една държава, която не е членка на ЕС.

13

Сметната палата получи данни от:

1. интервюта със заинтересованите страни по „Еразъм+“, включително:
   1. служителите на Комисията и Европейския инвестиционен фонд (ЕИФ), отговарящи за управлението на „Еразъм+“;
   2. националните агенции, националните органи, бенефициентите и участниците от петте подбрани държави по програмата;
2. преглед на документацията и процедурите, свързани с „Еразъм+“;
3. анализ на данните, включително средносрочната оценка на програмата „Еразъм+“ за периода 2014—2016 г⁴. Тя беше публикувана на 31 януари 2018 г. – след края на периода на одита. Сметната палата направи преглед на този ключов документ и установи, че голяма част от него потвърждава нейните констатации. Където е целесъобразно, Сметната палата се позовава на средносрочната оценка и на нейните констатации.

Констатации и оценки

Мобилността по „Еразъм+“ създава по-разностранна европейска добавена стойност, отколкото се изисква от регламента

„Мобилност по „Еразъм+“ осигурява европейска добавена стойност, както се изисква от регламента

14

С програмата се подкрепят само действията и дейностите, които съставляват потенциална европейска добавена стойност, и по-специално онези от тях, които имат: транснационален характер, по-специално по отношение на мобилността и сътрудничеството, насочени към постигането на устойчиво системно въздействие; взаимно допълване и взаимодействие с други програми и политики на национално и международно равнище и на равнището на Съюза, и принос към ефективното използване на европейските инструменти за прозрачност и признаване⁵.

Транснационален характер и системно въздействие

15

Транснационалният характер по дефиниция е налице. Учебната дейност, обучението или стажовете в чужбина са задължително условие за действията в подкрепа на мобилността в КД1: мобилност на физически лица независимо дали за учебна дейност, стаж, курс за обучение, обмен на опит на работното място или преподаване. До януари 2018 г. от мобилността по линия на „Еразъм+“ за образование, обучение и младеж са се възползвали над 2,3 млн. учащи и практикуващи специалисти⁶. На фигура 5 е показан броят на участниците по държави, които са били обект на мобилност по „Еразъм+“ в периода 2014—2016 г.

16

По своя замисъл мобилността е „насочена към“ постигането на системно въздействие върху системите за образование и обучение на програмата и държавите партньори⁷. На този етап институциите и училищата, които Сметната палата посети, все още не могат да покажат конкретно системно въздействие от своите проекти на равнище институции или на национално равнище.

17

Комисията признава, че системното въздействие върху системите за образование и обучение не е толкова видимо и че невинаги има ясни доказателства за използването на резултатите по проектите от създателите на политики и ефективното ангажиране на последните, когато не са включени в самия проект⁸, както и че съществуват само непотвърдени данни, че програмата променя подхода на институциите спрямо педагозите и техните целеви групи⁹.

18

Действително, както се посочва в нормативната база, не е необходимо отделни проекти да имат системно въздействие. За постигането на системно въздействие следва да допринася кумулативният ефект от тези проекти и следователно такова въздействие може да бъде видимо едва в края на програмата. В наръчника към програмата се посочва, че „в дългосрочен план комбинираният ефект от няколко хиляди проекта, подпомогнати по това ключово действие, се очаква да окаже въздействие върху системите за образование, обучение и младеж в участващите държави, като по този начин се стимулират реформите на политиките“¹⁰.

Взаимно допълване и взаимодействие с други програми и политики

19

Планира се взаимното допълване и взаимодействието с други програми и политики да се гарантират основно от приноса на „Еразъм+“ за постигането на целите на стратегията „Европа 2020“, включително водещата цел в областта на образованието. Тя следва да допринесе и за постигането на целите на стратегическата рамка за европейско сътрудничество в областта на образованието и обучението (критериите за мобилност в „ЕСЕТ 2020“)¹¹.

20

Въпреки че „Еразъм+“ наистина допринася за изпълнението на критериите за мобилност, няма очевидна връзка между КД1 и посочения в приложение I към регламента показател за водещата цел в областта на образованието, както се посочва в точки 57 и 58 по-долу.

21

Комисията е задала връзката между „Еразъм+“, „Европа 2020“ и „ЕСЕТ 2020“: „Програмата има за цел да насърчи уменията, пригодността за заетост и модернизацията на системите за образование, обучение и младеж и подкрепя действия, проекти за сътрудничество и инструменти, свързани с приоритетите на политиката в „ЕСЕТ 2020“. По този начин тя допринася и за изпълнението на стратегията „Европа 2020“, по-специално на специфичните за всяка държава препоръки в областта на образованието и обучението. Инвестициите от „Еразъм+“ ще бъдат от полза за физическите лица, институциите и обществото като цяло, като по този начин ще допринесат за работните места, растежа и конкурентоспособността и за повишаване на благосъстоянието и социалното приобщаване“¹².

22

В посетените държави по програмата Сметната палата установи, че мерките за мобилност наистина насърчават уменията и пригодността за заетост, особено в сектора на ПОО. На равнище програма средносрочната оценка съдържа доказателства, че студентите и учащите в сферата на ПОО, които са участвали в мобилност, имат по-добри перспективи за заетост и добро ниво на заплащане, отколкото тези, които не са били мобилни, въпреки че голяма част от тези доказателства до момента се отнасят за предходните програми.

23

Обратната информация от участниците показва много голяма удовлетвореност от мобилността по линия на „Еразъм+“ и нейния ефект върху тяхната пригодност за заетост. Например 93,8 % от респондентите към януари 2018 г. са заявили, че са повишили ключовите си компетентности. 93 % от служителите казват, че са научили нови добри практики, 75 % посочват, че са се върнали с практически умения, които са подходящи за тяхната настояща работа. 79,1 % са заявили, че са повишили пригодността си за заетост¹³. Въпреки че е информативна и обнадеждаваща, подобна обратна информация може да бъде субективна (вж.точки 80—82).

24

В годишния доклад на „Еразъм+“ за 2015 г. се посочва връзката между програмата и развитието на други политики на ЕС, като например Европейския фонд за стратегически инвестиции (образование и обучение за възстановяване на работни места и растеж), и се посочва, че през 2015 г. „Еразъм+“ е изпълнила съществуващите програми за политиките на ЕС за насърчаване на приобщаваща образователна мобилност и сътрудничество между различните заинтересовани страни, участващи в секторите на образованието, обучението и младежта¹⁴.

25

Някои държави членки използват други фондове на ЕС за финансиране на мобилността чрез механизмите на „Еразъм+“. Например Полша е приспособила през 2016 г. своята оперативна програма по линия на Европейския социален фонд (ЕСФ), така че да финансира 2 500 участници в училищно образование и 17 200 участници в ПОО в рамките на „Еразъм+“. Учащите в неравностойно положение също получават допълнителни средства от ЕСФ.

Принос към ефективното използване на европейските инструменти за прозрачност и признаване

Прозрачност

26

В наръчника към програмата се посочва, че „дейностите, които служат за разпространение и използване на резултатите, са начин за демонстриране на работата, която е извършена като част от проекта по линия на „Еразъм+“. Споделянето на резултатите, поуките, крайните резултати и констатациите извън участващите организации ще даде възможност на по-широка общност да се възползва от работа, която е получила финансиране от ЕС“¹⁵.

27

В платформите за разпространение на информация на ГД „Образование и култура“ са откроени над 80 успешни примера по „Еразъм+“. За подбраните през 2015 г. и 2016 г. успешни примери са изготвени 120 информационни справки и 10 видеоматериала, което осигурява допълнителна видимост на тези проекти. Те са популяризирани чрез социалните медии, уебсайтовете и бюлетина на ГД „Образование и култура“. През 2017 г. Комисията започна да публикува месечен онлайн бюлетин за „Еразъм+“, в който се представят редица успешни примери. „Еразъм+“ е най-голямата специфична за генералните дирекции страница на Комисията във Facebook (с почти 300 000 последователи).

28

За „Еразъм+“ е създадена нова платформа (VALOR или платформа за разпространение на резултати по проекти), за да се предложи цялостен преглед на проектите, финансирани по програмата, и да се открояват примери за добри практики и случаи на успех. Платформата предоставя на разположение продукти, преки резултати и интелектуални продукти, които са резултат от финансираните проекти. Тя предоставя отворен достъп в интернет до описания, резултати и информация за контакти за всички проекти, финансирани по програма „Еразъм+“, както и за някои от проектите, финансирани по предшестващите я програми.

29

Сметната палата установи, че петте посетени държави и Комисията са много активни при разпространението на резултатите по техните проекти.

Признаване

30

„Еразъм+“ насърчава признаването на кредити, получени по време на мобилност. По време на одита бенефициентите и участниците не посочиха признаването на кредити като проблем. През 2016 г. е отчетено 100 % признаване за висшето образование (73 % през 2013 г.) и 77 % за ПОО¹⁶. Необходимостта от спечелване на кредити гарантира, че студентите трябва да бъдат усърдни по време на своята мобилност.

31

В контекста на ПОО системата „Европас“ удостоверява международния елемент на обучението и дава по-голяма увереност на потенциалните работодатели, като по този начин позволява по-голяма пригодност за заетост на учащите в сферата на професионалното образование и обучение.

„Еразъм+“ осигурява европейска добавена стойност по допълнителни начини

32

Европейската добавена стойност на „Еразъм+“ може да се определи като положителният ефект в резултат от програмата, който не би бил получен без нея. Въз основа на това определение Сметната палата установи допълнителни начини, по които мобилността осигурява европейска добавена стойност, като излиза извън рамките на предвиденото в регламента.

Система от харти

33

Всички участващи висши учебни институции в държавите по програмата (както изпращащи, така и приемащи) трябва да получат Хартата за висше образование „Еразъм“ (ECHE). Тази харта, разработена при предходната програма, е гаранция за качествено предоставяне на курсове в цяла Европа. Никоя отделна държава не би била в състояние да създаде такава система. Сметната палата установи случаи, в които университети са кандидатствали за хартата само за да могат да я имат като знак за качество. Програмата „Еразъм+“ е развила признаването на кредити, получени по време на мобилност. Хартата значително е улеснила това.

34

„Еразъм+“ насърчава институциите за ПОО да кандидатстват за хартата за ПОО. Тази наскоро създадена харта също е гаранция за качество и подобрява репутацията и привлекателността на дадена институция за ПОО. Сметната палата също така установи случаи, в които институции за ПОО са кандидатствали за хартата за ПОО, само за да могат да я имат като знак за качество.

Мрежа за сътрудничество и хармонизация на учебните програми на университетите

35

Мобилността е помогнала за насърчаване на сътрудничеството между университетите чрез създаването на международни офиси, които се допълват от система от стандартна документация и инструменти за подпомагане на мобилността на студенти и служители. В учебните програми на университетите са направени промени за улесняване на мобилността на студентите, синхронизиране на семестрите, периодите на обучение и наличието на курсове във всички държави. Това сътрудничество улеснява и прехвърлянето на кредити и взаимното признаване на завършени модули и получени дипломи по време на мобилност.

36

В секторите на висшето образование и професионалното образование и обучение между учащите и приемащите институции се изготвят споразумения за учене. Те са форма на институционализирана гаранция, че получените по време на мобилност кредити ще бъдат признати. Подписването на споразумение за учене е силен прогнозен показател за по-късно признаване на мобилността¹⁷.

37

В посетените от Сметната палата проекти мобилността на служителите в областта на висшето и училищното образование и учащите в сферата на професионалното образование и обучение е довела до последващо сътрудничество и обмен извън „Еразъм+“.

Стратегически подход спрямо мобилността

38

По „Еразъм+“ трябва да бъдат одобрени висшите учебни институции, институциите и училищата за ПОО, които кандидатстват за проекти за мобилност, а не учащите/отделните учители. Това е основна промяна в сравнение с предходните програми, която според Сметната палата допринася за институционалното развитие. Налице са ползи за висшите учебни институции, които трябва да предложат и изпълняват стратегия за интернационализация. Доставчиците на услуги в областта на ПОО и училищата трябва да изготвят европейски план за развитие, в който да се посочва как предлаганият проект за мобилност съответства на потребностите на институцията и на нейното цялостно развитие.

39

Този стратегически подход помага за гарантирането на подкрепата от страна на ръководството за целите на даден проект, както и за по-дългосрочно запазване на връзки и ноу-хау, като се създава по-устойчива добавена стойност.

Европейска добавена стойност на мобилността на преподавателите

40

Преподавателите, участвали в мобилност, при връщането си следва да приложат на практика това, което са научили. Например университетските служители в Естония и служителите в областта на ПОО в Полша посочиха, че са използвали придобития по време на мобилността опит в своите институции.

Многоезичие

41

Една от специфичните цели на програмата е да се подобрят преподаването и ученето на езици и да се насърчи езиковото многообразие в ЕС. Езиковите умения допринасят за мобилността, пригодността за заетост и личното развитие на европейските граждани.

42

Един от посочените в приложение I към регламента показатели е процентът на участниците, които са подобрили своите езикови умения. Резултатът за този показател е над 96 %¹⁸ (но вж. също точка 81). Мобилността в чужбина играе важна роля за постигането на този резултат.

43

Липсата на езикови умения все още може да възпрепятства мобилността на учащите, особено извън сектора на висшето образование. Интервютата на Сметната палата с участниците показаха, че особено в сектора на ПОО липсата на езикови умения може да възпира участниците и да попречи на стажовете при мобилност да доведат директно до заетост. Например липсата на езикови умения е попречила на испанските учащи в сферата на ПОО, с които Сметната палата проведе събеседване, да получат работа в края на своята мобилност в Берлин. Езиковата бариера беше посочена от респондентите в отворената обществена консултация в подкрепа на средносрочната оценка като най-често срещаната пречка за постигане на целите на програмата¹⁹.

Трансгранична и международна мобилност

44

Мобилността е важна част от образователната стратегия в повечето държави. Например Норвегия има цел от 20 % за участие на студенти в трансгранична мобилност, Естония е създала портал – StudyinEstonia – за привличане на чуждестранни студенти, а Испания желае да си сътрудничи по-интензивно с Южна Америка, като помага за създаването на международни офиси и изграждането на капацитет. „Еразъм+“ е много важно средство и модел за постигането на тези цели (вж. фигура 5).

„Еразъм+“ като част от политиката на ЕС за съседство и развитие

45

От бюджета на ЕС са осигурени средства, както е предвидено в различни външни инструменти²⁰, по линия на „Еразъм+“ с цел да се насърчи международното измерение на висшето образование. Това финансиране е предназначено за действия по отношение на образователната мобилност между държавите по програмата и държавите партньори. Мобилността на учащи и персонал до или от държави партньори, финансирана чрез разпределените средства от ИСР, трябва да бъде насочена към области, свързани с приобщаващото и устойчиво развитие на развиващите се държави²¹.

46

Това превръща „Еразъм+“ във форма на мека сила и дипломация на ЕС, с политическа европейска добавена стойност. НЯкои политики за развитие и съседство се осъществяват чрез програмата, по-специално мобилността в областта на висшето образование с държавите партньори (вж. фигура 5).

47

При предходната програма подобни проекти са били оценявани на равнището на ЕС. Проектите по линия на „Еразъм+“ се оценяват във всяка държава, участваща в програмата. То може да доведе до понижаване на качеството, тъй като във всяка държава се подбират определен минимален брой проекти.

По-голяма значимост и престиж на ПОО

48

17 % от общия бюджет по „Еразъм+“ са предназначени за ПОО. Това компенсира ограничените национални средства на разположение за обмен на учащи, учители и служители в сферата на ПОО. Освен това обменът на учащи в областта на ПОО помага за по-голямата привлекателност и за престижа на учебните институции и на самото ПОО. Все повече учащи и служители участват в мобилност в сферата на ПОО (вж. фигура 7).

ПОО доближава „Еразъм+“ до по-голямо разнообразие от граждани

49

Включването на ПОО в „Еразъм+“ доближава програмата до по-голямо разнообразие от граждани, работещи в по-голям набор от сфери, които не са толкова академични (напр. кетъринг или ремонт на автомобили). Освен това включването на подобни дисциплини в „Еразъм+“ осигурява възможност на учащи в неравностойно положение да се възползват от мобилността. Много от учащите в сферата на ПОО, с които Сметната палата се срещна, никога не са били напускали държавата си, нито дори региона си, преди да участват в програмата за мобилност. В приложение II са показани примери за видовете мобилност в сектора на ПОО в посетените училища/държави.

Засилване на чувството за европейска идентичност

50

Участниците в проекти за мобилност, с които Сметната палата се срещна, заявиха, че това участие е засилило чувството им за европейска идентичност. В средносрочната оценка е установено също така, че участието в мобилност по линия на „Еразъм+“ е насърчило усещането за европейска принадлежност (19 % повече, отколкото при неучастващите). Освен това обществеността възприема програмата, и по-специално мобилността като нейната най-видима част, като един от стълбовете на европейската идентичност и като конкретна полза, която ЕС осигурява на гражданите. „Еразъм+“ е една от най-разпознаваемите марки на ЕС.

51

По този начин с програмата се създават множество форми на европейска добавена стойност, които надграждат правните изисквания. „Еразъм+“ действително играе ключова роля за изграждането на образователната мобилност в чужбина и оказва силно положително въздействие върху отношението на участниците към ЕС. Държавите не биха могли да постигнат подобни ефекти сами.

Изпълнението на „Мобилност по „Еразъм+“ е засегнато от слабости в определени ключови области

52

Ефективното управление на изпълнението, включително оценката и мониторингът, изисква разработването на конкретни, измерими и реалистични показатели за постигнатите резултати, които могат да бъдат измервани с течение на времето и които отразяват интервенционната логика²². Тази логика е показана на фигура 8.

53

По отношение на образованието и обучението общите цели на „Еразъм+“ са да допринесе за постигането на: целите на стратегията „Европа 2020“, включително водещата цел в областта на образованието; целите на стратегическата рамка за европейско сътрудничество в областта на образованието и обучението („ЕСЕТ 2020“), както и съответните критерии; устойчивото развитие на държави партньори в областта на висшето образование; и популяризирането на европейските ценности в съответствие с член 2 от Договора за Европейския съюз²³. Специфичните цели по отношение на образованието и обучението, които са от значение за мобилността по КД1, са определени в член 5.

Определените цели се изпълняват, но някои показатели не са изцяло съгласувани с общите и специфичните цели, определени в Регламента

Някои от определените в регламента показатели се нуждаят от подобрение, за да служат по-добре на рамката за оценка на изпълнението

54

В програмата се съдържа набор от показатели за нейната оценка²⁴. Тези показатели са описани като „измерими и относими“²⁵ и „предназначени за измерване на това до каква степен са били постигнати общите и специфичните цели на програмата“²⁶. Тези показатели, определени за КД1 „Мобилност“, са показани на фигура 9.

55

Сметната палата провери дали тези показатели са подходящи. Комисията счита, че програмата е на път да постигне или да преизпълни много голяма част от целите.

Не е ясно как финансираните проекти за мобилност помагат за постигането на водещата цел на стратегията „Европа 2020“ в областта на образованието

56

Показателите на стратегията „Европа 2020“ са определени от Съвета. Комисията докладва, че показателите, свързани с водещата цел на стратегията „Европа 2020“ в областта на образованието, а именно завършено висше образование и преждевременно напускане на училище, показват непрекъснат напредък (…) През 2016 г. процентът на преждевременно напусналите училище в ЕС е 10,8 %²⁷, което е с 2 десети по-малко в сравнение с 2015 г. (…) Същевременно средният процент в ЕС на хората на възраст 30—34 години със завършено висше образование е нараснал с 3 десети до 39,0 %²⁸ през 2016 г.²⁹

57

Не е ясно обаче как финансираните проекти по линия на мобилността помагат за постигането на тези водещи цели в областта на образованието. Освен това, дори наистина да имат принос, той не може да бъде разграничен от приноса на други национални действия и действия на ЕС, нито може да бъде измерен отделно.

58

Следователно няма ясна очевидна връзка между мобилността, или дори „Еразъм+“ като цяло, и показателите за водещата цел в областта на образованието. Тези показатели на стратегията „Европа 2020“ не са съгласувани с общите и специфичните цели, определени в Регламента, както се изисква в член 5, параграф 2.

Тъй като референтният критерий за мобилност съдържа единствено частични резултати, той не се измерва по подходящ начин

59

През 2011 г. държавите членки се договориха за референтен критерий на ЕС за мобилност в сферата на висшето образование³⁰, според който през 2020 г. поне 20 % от завършилите висше образование следва да са имали период на учебна дейност или обучение (включително стажове) в чужбина в контекста на висшето им образование.

60

Те определиха и референтен критерий за образователна мобилност в сферата на ПОО – до 2020 г. поне 6 % от завършилите ПОО следва да са имали период на свързана с ПОО учебна дейност или обучение в чужбина (включително стажове).

61

Мобилността в сферата на висшето образование в „Еразъм+“ е основен двигател за постигане на референтния критерий за мобилност в този сектор. Критерият за мобилност е ясно свързан с КД1. „Еразъм+“ обаче не е единствената програма, която допринася за мобилността, и поради това не може да бъде установен изцяло нейният принос.

62

Освен това данните в основата на този референтен критерий³¹ са много фрагментирани според анализ, извършен от Центъра за научни изследвания и учене през целия живот (CRELL), и не са на разположение в цяла Европа по начин, който да позволява съпоставка³². Следователно резултатите за този показател не са точни.

63

Цялостната оценка на степента на мобилност в сферата на ПОО не е възможна поради ограниченото наличие на данни. Евростат е извършил пилотно проучване за оценка на образователната мобилност в сферата на ПОО, което е приключило в края на 2015 г. Резултатите показват, че в 17-те държави по програмата, участващи в проучването, приблизително 3,1 % от учащите в сферата на ПОО са взели участие в образователна мобилност.

64

Тъй като този показател съдържа единствено частични резултати, той не се измерва правилно.

Количествените (общи) показатели предоставят полезна информация, въпреки че някои определения трябва да се хармонизират и прецизират

65

Тези показатели се отнасят конкретно за мобилността и се отчитат и наблюдават от Комисията. На фигура 10 е представено обобщение на напредъка (към края на 2016 г.) за постигане на целите за тези показатели, които са определени в годишната работна програма на ГД „Образование и култура“.

66

„Мобилност по „Еразъм+“ насърчава включването на учащи с по-малко възможности. Не е ясно защо показателят в нормативната база групира тези участници с участниците със специални потребности. Освен това според годишния отчет на „Еразъм+“ за 2016 г. „програмата продължава да се бори с бариерите пред мобилността, като приобщава все повече хората в неравностойно положение и със специални потребности“³³. Следователно терминологията не се използва последователно.

67

Почти 205 000 участници в неравностойно положение и с по-малко възможности са се възползвали от „Еразъм+“, като са участвали в дейности за транснационална мобилност в периода 2014—2017 г.³⁴ „Мобилност по „Еразъм+“ е предложила нови преживявания в чужбина за много хора, които иначе не биха могли да си го позволят.

68

Определението за „неравностойно положение/по-малко възможности“ се различава във всяка от държавите по програмата. Например в Испания всички бенефициенти, получаващи безвъзмездна държавна помощ за учебна дейност, са включени в тази категория. Действително според данните на Комисията над 35 % от участниците в мобилност в неравностойно положение са от Испания.

69

Следователно резултатите за този показател не дават точно сравнение на тази мобилност във всички държави от ЕС. Комисията признава, че един от основните въпроси, които са повлияли на анализа на моделите за участие, е липсата на хармонизирано определение във всички сектори на хората с по-малко възможности и в неравностойно положение и че качеството на данните за участието на групи в неравностойно положение не е ясно поради различните определения и практики³⁵.

70

Тези три показателя измерват крайните продукти на програмата и помагат за демонстрирането на напредък при изпълнението. Поради това те не дават много информация за резултатите и за въздействието на програмата (вж. фигура 8).

Показателите за образование и обучение се изпълняват, но не отразяват степента на постигане на общите и специфичните цели на програмата

71

Показателите за образование и обучение в приложение I към регламента са специфични за програмата. Постигнатият напредък по тези показатели за 2016 г. е представен на фигура 11 и фигура 12 по-долу, които показват, че повечето цели се постигат.

72

Показателите за образование и обучение в букви а) — г) от фигура 11 по-долу са показатели за крайни продукти/услуги. Въпреки че тези количествени показатели са полезни, те не измерват изцяло „степента, в която са били постигнати общите и специфичните цели на програмата“, и по-конкретно специфичните цели, както се изисква в приложение I към регламента.

73

Показателите от д) до ж) са показатели за крайния ефект, които предоставят информация за ползите от участието в програмата. Показател е) е субективна мярка, основаваща се на възприемането на отделното лице, както се отчита в края на мобилността.

74

Комисията признава ограниченията на тези показатели от гледна точка на това, че се основават най-вече на отчетената от бенефициентите лична преценка за приноса на КД1³⁶. Тя посочва, че в националните доклади, които са в основата на средносрочната оценка, се отчитат подобренията в равнището на ключовите компетентности и умения на учащите, но признава, че това се базира главно на личната преценка на участниците³⁷.

Таблото предоставя информация в реално време за крайните продукти/услуги и за крайните ефекти

75

През 2016 г. Комисията стартира своето табло за „Еразъм+“ — хранилище за данни, в което се събира цялата информация, събирана от националните агенции и бенефициентите. Данните се актуализират ежедневно и се предоставят качествени и количествени данни в реално време, свързани с изпълнението на програмата, по отношение на участващите в нея проекти, безвъзмездни средства, участници и организации. В него се записват анкетите и декларациите на участниците и бенефициентите след участие в проекти за мобилност.

76

Според таблото удовлетворението на участниците е голямо: 95,8 % са удовлетворени от свързания с образователна мобилност опит (към януари 2018 г.), а 80 % се чувстват по-подготвени за намиране на работа. Въз основа на анкетата и на декларациите след мобилност „Еразъм+“ действително постига успех.

Използваните източници за измерване на постигнатите резултати в средносрочната оценка до голяма степен са анкетите и обратната информация от участниците

77

Докладът за средносрочна оценка по програмата „Еразъм+“ беше представен на 31 януари 2018 г.³⁸ Той се основава на: националните доклади на държавите по програмата, на доклада за оценка, изготвен от външен изпълнител, на други разгледани проучвания, на опита в управлението на програмата, както и на над един милион отговора от заинтересовани страни. По отношение на „Еразъм+“ той обхваща периода 2014—2016 г.

78

До голяма степен източниците за средносрочната оценка са анкетите и обратната информация от участниците: „Оценката съчетава редица техники за събиране и анализ на данни. Повечето резултати са постигнати чрез комбинация от данни… въз основа на проведените сред бенефициентите анкети, лична обратна информация от бенефициентите, както и качествени интервюта и изследвания на конкретни случаи“³⁹. Освен това в резултат на проведената открита обществена консултация са получени становищата на обществеността и заинтересованите групи.

79

Срещите на Сметната палата със съставителите на националните доклади в посетените пет държави показаха трудности в резултат от липсата на солидни данни, които да помогнат за оценката на въздействието на програмата.

Въпросникът за участниците в проекти за мобилност е субективен и сложен

80

След приключване на периода на мобилност всеки участник трябва да попълни въпросник за оценка на общото удовлетворение и конкретните аспекти на участието в програмата, като например признаване на мобилността в неговата институция, засилване на чувството за европейска идентичност и подобряване на езиковите умения.

81

Тази обратна информация от участниците е полезна, но тъй като е субективна, не следва да се използва като основна мярка за оценка на качеството и резултатите от действията за мобилност. Тя е още по-субективна, тъй като окончателното плащане на учащия зависи от попълването на въпросника, въпреки че не зависи от положителна самооценка.

82

Учащите, с които Сметната палата се запозна, заявиха, че въпросниците са твърде сложни (по-специално за ПОО) и в тях се използва твърде много европейски жаргон. Някои от учащите докладваха за трудности при попълването на въпросниците. Например представители на норвежкия национален орган заявиха, че въпросите не са подходящи за учащи в сферата на ПОО.

Слаба приемственост от година на година при приоритетите в годишните работни програми за „Еразъм+“

83

Комисията определи приоритети на политиката за „Еразъм+“ през 2014 г. Някои от тях са запазени в последващата ГРП, докато други са преустановени и са въведени нови приоритети на политиката.

84

Въведеният през 2014 г. приоритет „Системни промени в системите за образование и обучение с цел повишаване на тяхната адекватност на пазара на труда чрез осигуряване на по-големи възможности за учене в процеса на работа“ не е включен в следващата ГРП.

85

Никой от приоритетите за ПОО от 2014 г. не е запазен в ГПР за 2017 г. С всяка следваща година обаче са включвани допълнителни приоритети. При висшето образование приоритетът „за повишаване на нивата на завършване“ е премахнат от ГПР за 2017 г. и са въведени нови приоритети.

86

Тези приоритети са актуални, но не са определени количествени цели или показатели. Не е ясно до каква степен са изпълнени целите по тези приоритети, нито защо много от тях са преустановени. Налице е слаба приемственост от година на година при приоритетите, които ГД „Образование и култура“ определя в годишната работна програма на „Еразъм+“.

Финансовите средства не се разпределят въз основа на постигнатите резултати

87

Финансовите средства следва да се разпределят въз основа на постигнатите резултати с цел да се насърчи ефикасното и ефективно използване на ресурсите. В регламента се изисква критериите, използвани за измерване на постигнатите резултати, да са насочени към „равнището на получените през годината крайни продукти и равнището на извършените през годината плащания“⁴⁰.

88

Сметната палата не счита тези критерии за достатъчни за измерване на постигнатите резултати по програмата. Те просто измерват колко може да бъде изразходвано (вложени ресурси и крайни продукти). Постигнатите резултати обхващат и крайния ефект и въздействието, признати в регламента⁴¹.

89

В заключение, измерването на резултатите на „Мобилност по „Еразъм+“ има нужда от допълнително подобрение в определени ключови области. Целите се изпълняват, но показателите не са изцяло съгласувани с общите и специфичните цели, определени в Регламента, и поради това измерването на резултатите е затруднено.

„Еразъм+“ въвежда много иновативни елементи, но някои от тях все още не са развити напълно

Консолидацията в рамките на „Еразъм+“ е успешна

90

„Еразъм+“ съчетава програмите от периода 2007—2013 г. в една програма (вж. фигура 1). По отношение на мобилността тя включва предходните програми „Еразъм“ (висше образование), „Леонардо да Винчи“ (професионално обучение и образование) и „Коменски“ (училищно образование). Националните агенции, с които Сметната палата се срещна, а в един документ и всички директори на национални агенции⁴², считат това за положително. Използването на едно-единствено наименование дава по-добра видимост на политическо и обществено равнище и допринася за засилване на чувството за европейска идентичност (вж. точка 50).

Подходът за непряко управление е положителен

91

Подходът за непряко управление⁴³ увеличава ефективността на проектите. Тъй като са близо до бенефициентите, националните агенции могат да допринасят по-добре за качеството на предложенията за проекти и за тяхното изпълнение, като ги адаптират към разнообразието на националните системи за образование и обучение. Бенефициентите, с които Сметната палата проведе събеседвания, потвърдиха, че националните агенции предоставят добра помощ и обратна информация по време на етапа на кандидатстване и изпълнение и организират прояви и курсове за обучение с цел улесняване на достъпа до програмата.

С „Еразъм+“ се въвеждат много иновации за административно опростяване на мобилността, въпреки че процедурите за кандидатстване и докладване продължават да бъдат сложни

92

Изпълнението на програмата следва да бъде опростено чрез намаляване на формалните и бюрократични изисквания за бенефициентите и държавите членки⁴⁴. Изключително важни за успеха на програмата са рационализирането и опростяването на организацията и управлението ѝ, както и трайната насоченост към намаляване на административните разходи⁴⁵.

93

Само малка част от националните агенции (36 %) считат, че програма „Еразъм+“ е свързана с по-малка административна тежест, отколкото предходните програми⁴⁶. Бенефициентите и участниците все още намират програмата за сложна (заявления за кандидатстване, изпълнение, докладване). Според интервюираните участници кандидатстването по проекти и докладването на ПОО се повтарят, като една и съща информация следва да се предоставя няколко пъти. Според по-малките организации необходимостта от описване на „европейското въздействие“ на отделните им проекти за мобилност е прекомерна.

94

Участниците в почти всяка държава се оплакаха от сложните административни процедури, свързани със заявленията за кандидатстване и докладването⁴⁷. Сметната палата установи, че някои от учащите считат, че споразумението за учене е сложно за попълване, като същевременно при пристигането си те могат да установят, че съдържанието на определен курс е било променено. Понякога каталозите с курсовете не се актуализират. Това може да доведе до разочарование при пристигането, като някои от учащите установяват, че желаният от тях курс вече не съществува.

95

Според някои от участниците, с които се срещна Сметната палата, формулярите за кандидатстване са твърде сложни за училищата. Една конкретна трудност е да се определи как проектите ще изпълнят целите в Европейския план за развитие. Формулярите за кандидатстване са опростени за поканата за представяне на проекти за 2018 г.

96

Комисията изготви подробен наръчник за програмата, който има за цел да помогне на организациите бенефициенти и на отделните участници. Той се актуализира ежегодно. В наръчниците към програмите обаче е трудно да бъдат установени направените през годините промени, тъй като те не се указват. Националните агенции, които Сметната палата посети, посочиха, че биха оценили високо онлайн наръчник (понастоящем във формат pdf), където в един документ да са събрани всички изходни документи и да са отразени актуализациите. Наръчникът към програмата за 2017 г. е предоставен на разположение онлайн.

97

Според някои от институциите, с които Сметната палата се срещна, правилата за мобилност в областта на висшето образование с държавите партньори⁴⁸ са твърде сложни. Осъществяването на тази мобилност е било много трудно през първата година, с 10 изменения на финансовото споразумение между университета и националната агенция. Все още не е постигнато опростяване в тази област.

Еднократно платимите суми, фиксираните ставки и единичните цени са добър пример за опростяване, но Комисията следва да следи за избягването на нежелани ефекти

98

Изпълнението на „Еразъм+” беше опростено чрез използването на финансиране с еднократно платими суми, фиксирани ставки и единични цени. При средносрочния преглед на опростяването на безвъзмездните средства⁴⁹ беше установено, че използването на такова финансиране е довело до множество финансови и нефинансови ползи при изпълнението на програмата. То е опростило планирането на бюджета, докладването на националните агенции и счетоводството. Освен това при прегледа беше установено, че поради намалената административна тежест бенефициентите по програмата могат да се съсредоточат върху съдържанието на проекта по време на етапа на планиране и върху постигането на целите в техния проект по време на етапа на изпълнение.

99

Сметната палата установи, че заинтересованите страни оценяват въвеждането на еднократно платими суми, фиксирани ставки и единични цени, които са довели до опростяване при финансовото управление на програмата.

100

С цел насърчаване на достъпа до „Еразъм+“ обаче, безвъзмездната финансова помощ, предоставяна в подкрепа на мобилността на физически лица, следва да бъде съобразена с издръжката за живот в приемащата държава⁵⁰.

101

Еднократно платимите суми, фиксираните ставки и единичните цени са посочени в наръчника за програмата и са разделени в три групи: държави със сходни, по-високи и по-ниски разходи за издръжка. Някои от учащите и институциите, с които се срещна Сметната палата, съобщиха, че безвъзмездните средства по „Еразъм+“ са недостатъчни за покриване на разходите и че е необходимо допълнително финансиране от собствени спестявания на учащите или помощ от родителите. Това може да обезкуражи учащите в неравностойно положение да участват.

102

Сметната палата установи, че не са коригирани сумите на безвъзмездната помощ, така че да отразяват реалните разходи на участниците в случаите, когато приемащата държава осигурява конкретни субсидии. Във Франция например наемът на учащите често се заплаща от държавата, което означава, че тези участници са в изгодно положение.

103

Единичните цени, които се основават на разликите в разстоянието, не вземат под внимание наличието или честотата на връзките или разликите в цените между туристическите дестинации и географски отдалечените места. Използването на калкулатор за разстоянието е от полза за онези, които се намират в големи градове с летища.

104

Като взема предвид коментарите от страна на националните агенции, Комисията е внесла корекции в някои елементи на поканата за представяне на предложения за 2017 г., например допълнително увеличение на разходите за скъпи вътрешни пътувания. Освен това въз основа на доказателствата, представени в междинния преглед на опростяването на безвъзмездната помощ, коригираните правила за финансирането ще се прилагат от 2018 г.⁵¹

Въвеждането на ИТ системите е било проблемно, но повечето проблеми вече са разрешени

105

Въвеждането на голям брой инструменти на информационните технологии в началото на програмата е довело до объркване за националните агенции и кандидатите. Предоставените от Комисията инструменти на информационните технологии първоначално са били с разнородно качество и са въведени късно. Инструментът за мобилност е счетен за ненадежден и не лесен за ползване, а действията по много проблеми са предприемани постепенно (напр. eForms, EPlusLink и OEET). Всички държави, които Сметната палата посети, докладваха за проблеми с интегрирането на новите инструменти, които не са били използвани пилотно преди въвеждането им.

106

Комисията е разрешила повечето от проблемите с въвеждането на своя план за действие в областта на информационните технологии за 2016 г. Подобренията са потвърдени от националните агенции по време на посещенията на Сметната палата.

107

Сметната палата установи, че националните агенции, бенефициентите и участниците биха приветствали повече електронна документация, което ще доведе до „Еразъм+„без публикуване на документи на хартиен носител. Много документи по „Еразъм+“ все още са на хартиен носител.

„Езикова помощ онлайн“ е полезен инструмент. Финансираните по линия на предходната програма курсове, които не се провеждат онлайн, обаче, се считат за изключително важни

108

Една от специфичните цели на „Еразъм+“ е да се подобри преподаването и изучаването на езици.

109

Комисията е създала инструмента „езикова помощ онлайн“ (ЕПО), който дава възможност на учащите да оценят своите умения по чуждия език, необходим, за да учат или работят в приемащата държава, както и за да участват в езиков курс онлайн за подобряване на нивото.

110

Всички участници в проекти за мобилност трябва да преминат езикова оценка онлайн, за да оценят своите езикови умения преди и след приключване на мобилността. Тези резултати предоставят количествено измерими данни за подобряването на тези умения. Изпитът за ЕПО е задължителен, за да бъде получено последното плащане на безвъзмездната финансова помощ.

111

Сметната палата установи, че в редица случаи резултатите от въпросника при приключване показват, че езиковите умения са останали същите или дори са намалели. Комисията счита, че явните случаи на намаляване на езиковото ниво между първата и последната оценка отразяват липсата на мотивация у част от участниците поради липсата на стимули на този етап от тяхната мобилност. Следователно тези финални изпити, макар и от решаващо значение, следва да се разглеждат внимателно, когато се измерват подобренията на езиковите способности.

112

Според някои висши учебни институции изпитите за ЕПО не водят до издаването на удостоверения за езикова компетентност, които отговарят на наложените в много европейски университети критерии за признаване. Действително, според групата университети „Коимбра“ се акцентира прекалено върху езиковите изпити онлайн и слабо се подкрепят ефективните езикови курсове на място⁵².

113

Някои участници в ПОО съжаляват и за липсата на езикови курсове по „Еразъм+“, които не са онлайн, за които е имало финансиране по предходната програма. В Естония например се изразява съжаление относно липсата на езикови курсове в аудитория, тъй като те по-добре насърчават учащите.

Механизмът за гарантиране на студентските заеми не е отговорил на очакванията

114

Механизмът за гарантиране на студентските заеми осигурява частични гаранции на финансовите посредници за заеми, отпускани „при възможно най-благоприятни условия“ на студенти, започващи втори цикъл на обучение, като например магистратура, в друга държава по програмата⁵³.

115

Механизмът се управлява и изпълнява от Европейския инвестиционен фонд (ЕИФ) от името на Комисията. До 3,5 % от общия бюджет по „Еразъм+“ първоначално са били предназначени за този механизъм.

116

Целта е била да се осигурят заеми на обща стойност 3 млрд. евро на 200 000 студенти в магистърски програми до 2020 г., като по този начин се насърчи мобилността на студенти в Европа в съответствие с целта на ЕС за критерий за мобилност в размер на 20 %.

117

Споразумението за делегиране на ЕИФ с Комисията предоставя насочени стимули за подбиране на финансов посредник от всяка държава по програмата с цел да гарантира, че студенти от всички тези държави ще имат достъп до механизма⁵⁴. Въпреки че ЕИФ е извършил пазарно проучване, което показва значителен интерес от такива посредници, и активно е популяризирал механизма пред над 120 финансови институции, последвалите покани за заявяване на интерес не са привлекли много от тях. В края на 2017 г. схемата е функционирала единствено чрез един такъв посредник във Франция и в Турция (само за заминаващи студенти) и в Испания (заминаващи и пристигащи студенти).

118

Дотогава едва 358 студенти в магистърски програми са били получили такъв заем. Въпреки положителната обратна информация от участващите студенти, 77 % потвърждават, че не са могли да учат за магистърската си степен в чужбина без гарантирането на заема чрез схемата, като целта от до 200 000 студенти⁵⁵ вероятно няма да бъде изпълнена. В края на 2017 г. Комисията е преразпределила съответните средства.

119

Една от причините за липсата на интерес от финансовите посредници може да е свързана с факта, че в регламента няма много гъвкавост по отношение на защитата на заемополучателите, като стандартните пазарни практики не се вземат предвид в достатъчна степен. Тази защита е предвидена изрично в приложение II, точка 2 от регламента.

120

Освен това механизмът обхваща малка целева група от населението (студенти в магистърски програми), като изключва огромен сегмент студенти, което допълнително намалява интереса на финансовите посредници.

121

През 2017 г. ЕИФ е сключил споразумения с университетите на Люксембург и Кипър, съгласно които те ще позволят на пристигащите по магистърски програми студенти да отложат плащането на своите такси и разходи за настаняване за период от две години, който се обхваща от договорените по механизма гаранции. Този новаторски подход е положителен, тъй като университетите играят все по-голяма роля за финансирането на висшето образование.

Необходимо е да се обърне внимание на други характеристики, които са нови за „Еразъм+“

Вече не е възможно учениците да участват в мобилност по КД1

122

Участието в мобилност по КД1 вече не е възможно за ученици. Националните агенции и училищата в посетените държави изразиха съжаление от липсата на такава мобилност. Освен това не е нормално учащи на същата възраст да могат да участват в мобилност за ПОО, но не и като ученици по КД1.

Много от институциите за ПОО изпитват трудности при намирането на партньори и често трябва да прибягват до посредници

123

Институциите за ПОО, които Сметната палата посети, докладваха за трудности при намирането на партньори за висококачествена мобилност. Примери за такива трудности са посочени на фигура 14. Някои прибягват до използването на посредници, което може да бъде скъпо и да намали наличното финансиране за мобилност. Посетените институции за ПОО биха оценили по-голяма подкрепа от Комисията и националните агенции за намирането на партньори.

124

Освен това, докато „Леонардо да Винчи“ покрива разходи като подготвителни посещения на учители за проверка на нови приемащи партньори, при „Еразъм+“ това вече не е така. Институциите за ПОО изразиха желание за по-голяма подкрепа с цел да се позволи на административния персонал и на учителите да придружават учащи в началото и в края на проектите за мобилност, както и за подготвителни посещения. Придружаващите посещения са много важни, тъй като учащите често са юноши и много от тях излизат от страната си за първи път.

125

Неотдавна Комисията създаде карта онлайн на притежателите на харта за ПОО, където колежи могат да търсят партньорства с колежи в чужбина, които се считат за надеждни.

Необходима е гъвкавост за студентите в докторски програми

126

При предходните схеми беше възможно да се организират кратки, интензивни програми, които се оценяваха високо особено от студентите в докторски програми. Понастоящем минималният разрешен период е три месеца. Според висшите учебни институции, които Сметната палата посети, такива студенти се нуждаят от повече гъвкавост и едномесечен период отразява по-добре тяхната възможност за присъствие.

Заключения и препоръки

127

Сметната палата констатира, че „Еразъм+“ е добре известна успешна марка на ЕС. С програмата се създава разностранна европейска добавена стойност, която надгражда правните изисквания. Целите се изпълняват, но рамката за оценка на изпълнението на „Мобилност по „Еразъм+“ има нужда от допълнително подобрение в определени ключови области, за да може да измерва степента, в която са били постигнати общите и специфичните цели. Въведени са новаторски характеристики и мерки за опростяване, но някои от заинтересованите страни все още намират за обременителни ключови аспекти.

128

Действията по „Мобилност по „Еразъм+“ удовлетворяват посочените в нормативната база критерии за ЕДС (вж. точки 14—31). Сметната палата установи допълнителни начини за създаване на ЕДС в резултат от тези действия (вж. точки 32—51).

Препоръка 1

Комисията следва да предложи допълнителни елементи във връзка с европейската добавена стойност при изпълнението и разработването на бъдещата програма „Еразъм“. Всички елементи, свързани с европейската добавена стойност следва да бъдат определени приоритетно на етапа на оценка на проектите, да се наблюдават и да се отчитат.

Целева дата на изпълнение – първото тримесечие на 2021 г.

129

Въпреки че повечето определени за програмата цели се изпълняват, ЕСП установи, че показателите не са изцяло съгласувани с общите и специфичните цели, определени в Регламента, и поради това измерването на резултатите е затруднено. Следователно рамката за оценка на изпълнението на „Мобилност по „Еразъм+“ има нужда от допълнително подобрение в определени ключови области (вж. точки 52—88). Системното въздействие на мобилността все още не е доказано (вж. точки 16—18).

130

Повечето показатели са количествени и се основават на крайните продукти. Качествените показатели се основават до голяма степен на възприемането от заинтересованите страни и участниците чрез интервюта и анкети. Обратната информация от участниците може да бъде полезна, но тъй като е субективна, не следва да се използва като основна мярка за оценка на качеството и резултатите от действията, свързани с мобилност (вж. точки 54—82).

131

Определените в регламента критерии за постигнатите резултати при разпределянето на средства са просто мерки за вложени ресурси и крайни продукти, а не за крайни резултати и въздействие. Според Сметната палата резултатите от изпълнението трябва да се оценяват по отношение на напредъка за постигане на целите, за да се спазва регламентът. Освен това има слаба приемственост на приоритетите на политиката за „Еразъм+“ през годините (вж. точки 83—88).

Препоръка 2

Комисията следва:

1. да разработи допълнително и да публикува показатели, които да помагат за измерване на степента на постигане на общите и специфичните цели на програмата;
2. да разработи критерии, които да гарантират, че финансовите средства се разпределят въз основа на резултатите при постигане на целите, за да се насърчи ефикасното и ефективно използване на ресурсите.

Целева дата на изпълнение – първото тримесечие на 2021 г.

132

С „Еразъм+“ са въведени много положителни иновативни елементи, особено за опростяване и намаляване на административната тежест за участниците, институциите бенефициенти и националните агенции. Все още обаче са необходими подобрения, за да стане участието по-опростено и по-привлекателно за бенефициентите, особено при процесите на кандидатстване и докладване. Само малка част от националните агенции (36 %) считат, че „Еразъм+“ е свързана с по-малка административна тежест, отколкото предходните програми (вж. точки 90—97).

133

Еднократно платимите суми, фиксираните ставки и единичните цени са добър пример за опростяване, но Комисията следва да следи за избягването на неоправдани ефекти (вж. точки 98—104).

134

Въвеждането на ИТ системите първоначално е било много проблемно, но до 2017 г. повечето проблеми са разрешени. Въпреки това в средносрочната оценка е установено, че процедурите и ИТ инструментите за управление следва да бъдат по-лесни за използване с цел да се намали административната тежест за изпълняващите органи и бенефициентите⁵⁶. Необходимо е да се насърчава електронното подаване на заявления (вж. точки 105—107).

Препоръка 3

Комисията следва допълнително да опрости схемата с цел да се намали административната тежест. По-специално тя следва:

1. да улесни процесите за кандидатстване и докладване на бенефициентите и отделните участници;
2. да запази подхода с еднократно платими суми, фиксирани ставки и единични цени;
3. да подобри инструментите на информационните технологии и да продължи да компютризира процедурите.

Целева дата на изпълнение — 2019 г.

135

„Езикова помощ онлайн“ е полезен допълнителен инструмент за самообучение и проверка на езиковото ниво. В бъдеще обаче тя би могла да бъде допълнена от финансираните по предходната програма курсове, които не са онлайн (вж. точки 108—113).

Препоръка 4

Комисията следва да прецени дали може отново да се въведе финансирането за традиционното преподаване на езици в клас.

Целева дата на изпълнение — 2021 г.

136

По отношение на механизма за гарантиране на студентски заеми, участието на финансови посредници е ограничено и не се постига планираното въздействие. ЕИФ е потърсил новаторски и гъвкави решения. Разширяването на потенциалния кредитен портфейл с цел включване на други цикли в следващата програма може да направи схемата по-привлекателна за финансовите посредници (вж. точки 114—121).

Препоръка 5

Комисията следва:

1. да предложи подходящи регулаторни и законодателни промени за разширяване на механизма за гарантиране на студентските заеми с цел включване на мобилността за докторска и бакалавърска степен;
2. да предприеме подходящи действия, за да насърчи държавите по програмата да гарантират, че техните национални насърчителни институции участват в съществуващия механизъм.

Целева дата на изпълнение — а) първото тримесечие на 2021 г., б) 2018 г.

137

Сметната палата установи, че съществува значителна потребност от въвеждането на училищна мобилност по ключово действие 1 на „Еразъм+“ (вж. точка 122).

138

Минималният период на мобилност от три месеца за студенти в докторски програми невинаги е подходящ. Тези студенти се нуждаят от по-голяма гъвкавост (вж. точка 126).

Препоръка 6

Комисията следва да:

1. да насърчи въвеждането на училищна мобилност по КД1; както и
2. обмисли прилагането на по-голяма гъвкавост при периода на мобилност на студенти в докторски програми. Един месец отразява по-добре тяхната възможност за присъствие.

Целева дата на изпълнение — а) 2020 г., б) първото тримесечие на 2021 г.

Настоящият доклад беше приет от Одитен състав IV, ръководен от Neven MATES, член на Сметната палата, в Люксембург на заседанието му от 3 юли 2018 г.

Съкращения и акроними

ВО: Висше образование

ГД „Образование, младеж, спорт и култура“: Генерална дирекция „Образование, младеж, спорт и култура“ на Европейската комисия е изпълнителният орган на Европейския съюз, отговарящ за политиката в областта на образованието, културата, младежта, езиците и спорта.

ГРП: Годишна работна програма

ЕДС: Европейска добавена стойност

ЕИФ: Европейски инвестиционен фонд

ЕПО: Езикова помощ онлайн

ЕСФ: Европейски социален фонд

ИСР: Инструмент за сътрудничество за развитие

КД: Ключово действие

НА: Национална агенция/национални агенции

ПОО: Професионално образование и обучение

СО: Средносрочна оценка

СУ: Споразумение за учене

УО: Училищно образование

Речник на термините

„Европас“ (европейски паспорт на уменията и квалификациите): досие от пет документа, които помагат на гражданите да представят по-добре своите умения и квалификации, когато кандидатстват за работа или за обучение в Европа. Тези документи са автобиографията във формат „Европас“ и езиковият паспорт, както и три документа, които могат да бъдат издадени на граждани, които придобиват опит с мобилност в друга европейска държава (документ за мобилност „Европас“) или които завършват формална програма за професионално образование и обучение (приложение към сертификат) или за висше образование (приложение към диплома).

„Еразъм“: предходната програма за мобилност за висшето образование.

„ЕСЕТ 2020“: „ЕСЕТ 2020“ е рамката за сътрудничество в целия ЕС в областта на образованието и обучението, приета в заключенията на Съвета от 12 май 2009 г.

Държави по програмата и държави партньори: държавите, отговарящи на условията, са разделени на две групи – държави по програмата (държавите членки на ЕС и бившата югославска република Македония, Исландия, Лихтенщайн, Норвегия и Турция) и 145 държави партньори от цял свят.

Критерий за мобилност: показателят, свързан с програмата „Еразъм+“, който е една от целите, определени в „ЕСЕТ 2020“.

Механизъм за гарантиране на студентски заеми: инициатива на ЕС, която се управлява и изпълнява от ЕИФ от името на Европейската комисия, стартирала през декември 2014 г. в контекста на програмата „Еразъм+“, за осигуряване на частични гаранции на финансовите посредници за заеми, отпускани на студенти, които започват магистратура в чужбина.

Образователна мобилност: физическо преместване в държава, различна от държавата на пребиваване, с цел учебна дейност, обучение или неформално или самостоятелно учене; тя може да бъде и под формата на стажове, периоди на чиракуване, младежки обмен, доброволческа дейност, преподаване или участие в дейност за професионално развитие.

Програма „Коменски“: предходната програма за мобилност за училищата.

Програма „Леонардо да Винчи“: предходната програма за мобилност за професионалното образование и обучение.

Стратегия „Европа 2020“: десетгодишната стратегия на ЕС за работни места и растеж, стартирана през 2010 г., която има за цел да създаде условия за интелигентен, устойчив и приобщаващ растеж.

Табло: хранилище за данни в Комисията, съдържащо цялата информация за „Еразъм+“, която се регистрира от националните агенции и бенефициентите. Информацията се актуализира ежедневно и се предоставят в реално време качествени и количествени данни, свързани с изпълнението на програмата.

Одитен екип

Специалните доклади на Европейската сметна палата представят резултатите от нейните одити на политиките и програмите на ЕС или теми, свързани с управлението, в конкретни бюджетни области. ЕСП подбира и разработва одитните си задачи така, че те да окажат максимално въздействие, като отчита рисковете за изпълнението или съответствието, проверявания обем приходи или разходи, предстоящите промени, както и политическия и обществения интерес.

Настоящият одит на изпълнението беше извършен от Одитен състав IV „Пазарна регулация и конкурентоспособна икономика“, с ръководител Neven Mates — член на ЕСП. Одитът беше ръководен от члена на ЕСП Rimantas Šadžius със съдействието на Mindaugas Pakštys — ръководител на литовския кабинет, Tomas Mackevičius — аташе в кабинета, и Aušra Maziukaitė и Niamh Carey — асистенти в кабинета; Paul Stafford — главен ръководител, Maria Echanove — ръководител на одитната задача, Sandra Dreimane, Agnieszka Plebanowicz, Bogdan Sinca и Timothy Upton — одитори. Езикова подкрепа беше предоставена от Michael Pyper.

За контакти

ЕВРОПЕЙСКА СМЕТНА ПАЛАТА
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxembourg
LUXEMBOURG

Тел. +352 4398-1
За запитвания: eca.europa.eu/bg/Pages/ContactForm.aspx
Уебсайт: eca.europa.eu
Туитър: @EUAuditors

Допълнителна информация за Европейския съюз можете да намерите в интернет (http://europa.eu).

Люксембург: Служба за публикации на Европейския съюз, 2018 г.

PDF	ISBN 978-92-847-0471-2	ISSN 1977-5814	doi:10.2865/771558	QJ-AB-18-017-BG-N
HTML	ISBN 978-92-847-0492-7	ISSN 1977-5814	doi:10.2865/61343	QJ-AB-18-017-BG-Q

© Европейски съюз, 2018 г.

Възпроизвеждането е разрешено при посочване на източника. За всяко използване или възпроизвеждане на снимките или на другите материали, чиито авторски права не са притежание на Европейския съюз, трябва да бъде поискано разрешение пряко от притежателите на авторските права.

ЗА КОНТАКТ С ПРЕДСТАВИТЕЛИ НА ЕС

Лично
В целия Европейския съюз съществуват стотици информационни центрове „Europe Direct“. Адресът на най-близкия до Вас център ще намерите на уебсайта https://europa.eu/european-union/contact_bg

По телефона или по електронна поща
Europe Direct е служба, която отговаря на въпроси за Европейския съюз. Можете да се свържете с тази служба:

• чрез безплатния телефонен номер 00 800 6 7 8 9 10 11 (някои оператори може да таксуват обаждането),
• или стационарен телефонен номер +32 22999696, или
• по електронна поща чрез формуляра на разположение на адрес https://europa.eu/european-union/contact/write-to-us_bg.

ЗА ДА НАМЕРИТЕ ИНФОРМАЦИЯ ЗА ЕС

Онлайн
Информация за Европейския съюз на всички официални езици на ЕС е на разположение на уебсайта Europa на адрес https://europa.eu/european-union/index_bg.

Публикации на ЕС
Можете да изтеглите или да поръчате безплатни и платени публикации от EU Bookshop на адрес https://op.europa.eu/bg/publications. Редица безплатни публикации може да бъдат получени от службата Europe Direct или от Вашия местен информационен център (вж. https://europa.eu/european-union/contact_bg).

Право на ЕС и документи по темата
За достъп до правна информация от ЕС, включително цялото право на ЕС от 1951 г. насам на всички официални езици, посетете уебсайта EUR-Lex на адрес http://eur-lex.europa.eu.

Свободно достъпни данни от ЕС
Порталът на ЕС за свободно достъпни данни (http://data.europa.eu/euodp/bg/home?) предоставя достъп до набори от данни от ЕС. Данните могат да бъдат изтеглени и използвани повторно безплатно, както за търговски, така и за нетърговски цели.