Integração do mercado interno da eletricidade Arquitetura jurídica complexa, atrasos, insuficiências na governação e supervisão incompleta do mercado prejudicam a plena concretização do objetivo ambicioso

Síntese

I A plena integração do mercado interno da energia sempre foi uma questão importante, mas tornou‑se ainda mais premente com a crise energética e do custo de vida que os cidadãos da UE enfrentam atualmente. Um mercado interno da eletricidade que funciona bem contribui para:

• assegurar os melhores preços da eletricidade;
• garantir a segurança do aprovisionamento energético;
• realizar a transição ecológica.

II O estabelecimento de um mercado interno da energia plenamente integrado teve início em 1996, altura em que os monopólios nacionais no setor da energia foram sendo gradualmente abertos a uma maior concorrência, conforme previsto no primeiro (1996) e segundo (2003) pacotes energéticos. Seguiu‑se‑lhes, em 2009, o terceiro pacote energético. Um dos principais objetivos consistiu em acelerar a integração dos mercados da eletricidade, através da harmonização das práticas comerciais nos mercados grossistas organizados, estimulando assim a concorrência transfronteiriça. O pacote foi complementado por um conjunto de regulamentos de execução da Comissão (códigos e orientações de rede), necessários para definir as regras harmonizadas aplicáveis aos mercados, o funcionamento da rede e as regras relativas à ligação à rede. Um acrescento importante ao terceiro pacote energético foi o Regulamento relativo à integridade e à transparência nos mercados grossistas da energia (REMIT), que criou um quadro para a supervisão destes mercados, a fim de detetar e dissuadir a manipulação de mercado.

III O Tribunal realizou a presente auditoria para avaliar se as ações realizadas a nível da UE contribuíram para uma aplicação eficaz, eficiente e uniforme do regulamento relativo ao mercado interno da eletricidade, contribuindo assim para o seu bom funcionamento. A Agência da União Europeia de Cooperação dos Reguladores da Energia (ACER) desempenha um papel crucial nesta matéria através da coordenação das entidades reguladoras nacionais (ERN) ao nível da UE. O quadro jurídico não dota a ACER de instrumentos para garantir o cumprimento das regras, e caso os seus esforços de convergência não sejam devidamente apoiados pela Comissão, esta agência poderá não conseguir atingir os seus objetivos.

IV Na presente auditoria, o Tribunal analisou se, a partir de 2015, a estratégia regulamentar da Comissão (ou seja, a utilização de orientações) e a supervisão da ACER contribuíram para melhorar a integração e o funcionamento do mercado interno da eletricidade da UE. A auditoria concentrou‑se no recurso, pela Comissão, a orientações e códigos de rede para garantir a integração do mercado da eletricidade, bem como na supervisão, pela Comissão e pela ACER, da aplicação dos referidos códigos e orientações. A auditoria incidiu ainda na supervisão, pela ACER, da transparência e dos abusos de mercado.

V Globalmente, o Tribunal constatou que a realização do mercado interno da eletricidade foi prejudicada pelos instrumentos regulamentares escolhidos pela Comissão, que deram origem à complexa arquitetura jurídica das regras relativas ao comércio transfronteiriço e a atrasos na execução. As insuficiências existentes no quadro de governação da UE também dificultaram a realização do mercado interno da eletricidade. Além disso, a estratégia de supervisão da Comissão e da ACER não desencadeou uma melhoria suficiente do funcionamento do mercado de eletricidade da UE. Acresce ainda que a supervisão do mercado a fim de detetar e dissuadir manipulações e abusos de mercado foi incompleta.

VI Apesar de alguns avanços significativos nos últimos dez anos, os progressos registados na integração dos mercados de eletricidade foram lentos. O prazo inicial de 2014 foi fixado em 2009, mas o Tribunal constatou que no final de 2021, ou seja, sete anos mais tarde, não só nenhuma das orientações tinha sido plenamente aplicada, como essa aplicação era desigual consoante os mercados e os países, tendo‑se acumulado vários atrasos. Previa‑se também que as orientações iriam incrementar as capacidades disponíveis de transporte transfronteiriço, melhorando assim a eficácia do acoplamento dos mercados. Porém, não obstante o aumento dos esforços de coordenação pela ACER entre os operadores das redes, não se registaram progressos significativos.

VII O objetivo de realizar o mercado interno da eletricidade foi prejudicado por lacunas na avaliação de impacto, pela escolha dos instrumentos regulamentares e por insuficiências no quadro de governação da UE. Os códigos e orientações de rede da Comissão, que são necessários para operacionalizar as regras, não as esclareceram devidamente, conduzindo a uma harmonização complexa e tardia das regras aplicáveis ao comércio transfronteiriço. Nesse sentido, a ACER desempenhou um papel fundamental e ímpar na procura de acordos vinculativos entre as entidades reguladoras nacionais e os operadores das redes e do mercado sobre os pormenores técnicos (termos, condições e metodologias necessários para a aplicação das orientações). De um modo geral, a ACER tomou decisões tempestivas para resolver diferendos relacionados com o teor desses pormenores técnicos.

VIII A Comissão depende amplamente da ACER para verificar se os códigos e orientações de rede são aplicados de um modo uniforme. No entanto, essa verificação da ACER nos Estados‑Membros foi insuficiente, como o foi também a sua comunicação de informações. Os motivos devem‑se principalmente à falta de informações e dados, de seguimento, de uma estratégia de supervisão, de recursos suficientes, bem como a uma fraca coordenação com a Comissão em termos de acompanhamento. A estratégia regulamentar da Comissão provocou um aumento significativo e desnecessário dos encargos administrativos, das necessidades de recursos e dos custos para a ACER, as entidades reguladoras nacionais e os operadores de redes e do mercado.

IX A supervisão do mercado com vista a detetar e dissuadir manipulações e abusos de mercado também foi incompleta. A realizada pela ACER ficou plenamente operacional no final de 2017, mas a recolha de dados não era exaustiva e a avaliação dos dados recolhidos referia‑se apenas a um número reduzido de comportamentos abusivos. Além disso, a ACER afetou recursos insuficientes à análise dos dados recolhidos, o que também prejudicou a sua avaliação. Acresce que não conseguiu prestar apoio às investigações sobre o número crescente de casos relacionados com possíveis abusos de mercado no plano transfronteiriço. Por último, a ACER dispunha de poucas ferramentas para garantir a devida aplicação, a nível nacional, das regras relativas à supervisão do mercado. Pelos motivos expostos anteriormente, a sua supervisão acabou por não resultar em muitas sanções.

X A ACER também não dispunha de uma estrutura de governação adequada, nem das competências necessárias para coordenar eficazmente as ações das autoridades nacionais para realizarem projetos de integração ambiciosos. Além disso, o sítio Web da ACER, a sua principal ferramenta para efeitos de transparência e prestação de contas, não é gerido de forma eficaz.

XI O Tribunal recomenda que a Comissão deve:

• simplificar o quadro regulamentar;
• reforçar o quadro de supervisão das orientações de rede;
• melhorar a governação da ACER;
• avaliar se é necessário um quadro para assegurar uma aplicação uniforme das sanções.

XII O Tribunal recomenda que a ACER deve:

• rever os recursos afetados à supervisão das orientações;
• reforçar a supervisão da integridade dos mercados grossistas de eletricidade;
• melhorar a transparência e a prestação de contas pelo seu trabalho.

XIII As futuras medidas da UE para reformar os mercados da eletricidade constituem uma oportunidade para que a Comissão, o Parlamento Europeu e o Conselho corrijam as insuficiências detetadas na presente auditoria.

Introdução

Descrição do domínio da auditoria

Contexto da política

01 Em fevereiro de 2015, a Comissão Europeia publicou o Pacote União da Energia, que incluía Uma estratégia‑quadro para uma União da Energia resiliente dotada de uma política em matéria de alterações climáticas virada para o futuro e um Roteiro para a União da Energia. O objetivo de uma União da Energia resiliente, dotada de uma política em matéria de clima como preocupação central, é proporcionar aos consumidores da UE, nomeadamente aos agregados familiares e às empresas, uma energia segura, sustentável, competitiva e a preços acessíveis.

02 Na segunda dimensão, assegurar o funcionamento de um mercado interno da eletricidade plenamente integrado visa possibilitar o livre fluxo de energia na UE, através da implantação de infraestruturas adequadas e da eliminação dos entraves técnicos ou regulamentares. O comércio transfronteiriço de eletricidade deverá permitir que chegue às empresas e aos cidadãos a energia produzida com menos custos, independentemente do local de proveniência na UE. Atualmente, a UE adotou regras no domínio da energia a nível europeu, mas na prática existem 27 quadros regulamentares nacionais. De acordo com a estratégia‑quadro para uma União da Energia, de 2015¹, é necessário um mercado integrado da energia para fomentar a concorrência e criar um mercado mais eficiente.

03 Há dificuldades pela frente. Para alcançar os objetivos climáticos da UE é necessário que uma maior parte das necessidades energéticas da UE seja satisfeita recorrendo a fontes de energia renováveis. A dispersão da produção de eletricidade proveniente destas fontes (por várias comunidades de energia e pequenos produtores), a intermitência das energias renováveis e a atual inexistência de soluções de armazenamento viáveis em termos económicos criam novos desafios para a gestão das redes elétricas e o equilíbrio entre a oferta e a procura.

04 A realização do mercado interno da eletricidade deverá trazer vários benefícios:

• deverá assegurar os melhores preços aos consumidores europeus, pois será possível utilizar os recursos mais baratos da UE para dar resposta às necessidades em matéria de eletricidade;
• deverá reforçar a segurança do aprovisionamento energético da UE, pois os Estados‑Membros poderão partilhar recursos em caso de perturbações imprevistas;
• deverá contribuir de forma eficaz em termos de custos para a concretização dos objetivos da transição ecológica da UE, ao melhorar a flexibilidade da oferta de energia e ao assegurar que os intervenientes no mercado podem adaptar as suas posições em função de previsões atualizadas de produção de energia.

05 Apesar dos esforços envidados à escala da UE para a integração dos mercados nacionais, os preços retalhistas da eletricidade continuam a variar imenso consoante os países. Em vez de serem ditados pela concorrência, continuam a ser fortemente influenciados pelos Estados‑Membros, através de impostos nacionais e tarifas de rede reguladas² (ver figura 2).

06 Além disso, no segundo semestre de 2021 e no primeiro semestre de 2022 (quando da conclusão da presente auditoria), os preços da eletricidade nos mercados grossistas alcançaram máximos inéditos em toda a Europa. Estes valores extremos foram impulsionados pelos elevados preços dos combustíveis fósseis, cujo aumento foi agravado quer pela guerra na Ucrânia quer por vários fatores secundários, como as licenças de emissão de CO₂ (ver figura 3). Os Estados‑Membros com uma má ligação à rede de eletricidade da UE e aqueles que dependiam fortemente do gás para a geração de energia ficaram especialmente expostos.

Mercados grossistas da eletricidade

07 Nos mercados grossistas, os produtores vendem a eletricidade a grandes consumidores industriais e a fornecedores de eletricidade. Os fornecedores, por sua vez, vendem‑na aos consumidores finais nos mercados retalhistas. Dependendo do dia de entrega física das quantidades vendidas, os mercados grossistas da eletricidade estão organizados em quatro segmentos (períodos de operação): mercado a prazo, mercado diário (para o dia seguinte), mercado intradiário (para o próprio dia) e mercado de compensação, conforme descrito em pormenor no anexo I.

08 Em alguns Estados‑Membros, o comércio de eletricidade faz‑se principalmente em bolsas de eletricidade organizadas. Nestas bolsas, a maior parte da eletricidade é comercializada recorrendo a produtos padrão no segmento diário. Porém, a nível da UE, a energia é maioritariamente transacionada fora das bolsas de eletricidade organizadas, no chamado «mercado de balcão».

Quadro regulamentar da UE

09 A política energética da União é um domínio de competência partilhada entre a UE e os Estados‑Membros³. A UE dispõe de vários instrumentos políticos para integrar os mercados da eletricidade da UE, que incluem elementos da política da concorrência, instrumentos de regulação de determinados intervenientes e mercados, bem como medidas para a concessão de financiamento da UE destinado a investimento nas redes. A legislação de caráter geral em vigor é composta pela Diretiva Eletricidade e pelo Regulamento Eletricidade, que, reunidos, estabelecem um conjunto de princípios e regras comuns para a integração dos mercados nacionais da eletricidade, por exemplo ao harmonizar aspetos dos mercados grossistas com implicações a nível transfronteiriço.

10 Além disso, o legislador da UE conferiu à Comissão a competência de aplicar as regras estabelecidas na legislação por meio da adoção de regulamentos de execução (códigos e/ou orientações de rede). As orientações exigiram ainda que fossem adotados pelas entidades reguladoras nacionais (ERN) ou aprovados pela Agência de Cooperação dos Reguladores da Energia (ACER) acordos vinculativos, designados por «termos, condições e metodologias».

11 Antes do início da integração do mercado interno da energia, em 1996, os mercados nacionais da energia eram, na sua maioria, monopolistas. Na primeira fase da integração, esses monopólios foram sendo gradualmente abertos a uma maior concorrência. Foi este o objeto do primeiro (1996) e do segundo (2003) pacotes energéticos, que alteraram profundamente o quadro que rege os mercados da energia da UE. Um dos objetivos destes pacotes era assegurar, até 1 de julho de 2007, que os consumidores ficariam livres de adquirir eletricidade a qualquer fornecedor da sua escolha.

12 Em 2009 entrou em vigor um terceiro pacote energético. Continha medidas adicionais para promover a integração do mercado interno da energia da União e criou a ACER e a Rede Europeia dos Operadores das Redes de Transporte de Eletricidade (REORT-E). A ACER foi também incumbida de coordenar as ações das ERN e de, sempre que necessário, colmatar as lacunas regulamentares a nível da UE⁴.

13 O Regulamento relativo à integridade e à transparência nos mercados grossistas da energia (REMIT)⁵, de 2011, completa o terceiro pacote energético. Abrange questões relacionadas com a integridade do mercado, as informações privilegiadas e os abusos de mercado, além de introduzir a base jurídica para a supervisão dos mercados grossistas da energia, com vista a detetar e dissuadir a manipulação de mercado. O REMIT confere à ACER um importante papel nesta matéria.

14 O quarto pacote energético (2019), intitulado «Energias limpas para todos os europeus», aprofunda ainda mais o quadro político existente no domínio da energia. Introduz novas regras para fomentar a concorrência nos mercados retalhistas da eletricidade, para melhorar a integração das fontes de energia renováveis no mercado, para coordenar, a nível da UE, a adequação dos recursos no que toca à eletricidade e para gerir a procura através da agregação e do armazenamento de energia. Dá também resposta a algumas das insuficiências do terceiro pacote energético, nomeadamente lacunas nas competências da ACER.

Política energética da UE: quem faz o quê

15 Na Comissão Europeia, a Direção‑Geral da Energia (DG ENER) é responsável pela elaboração e execução da política energética europeia no âmbito do artigo 194º do TFUE. Compete‑lhe designadamente assegurar o funcionamento do mercado da energia e a segurança do aprovisionamento energético no interior da União e promover a interligação das redes de energia. O papel da Comissão consiste em:

1. apresentar propostas de documentos de política/estratégias e de medidas legislativas em função das necessidades;
2. assegurar o cumprimento do direito da UE, verificando se os Estados‑Membros transpuseram devidamente os pacotes energéticos para o direito nacional e os aplicam eficazmente;
3. adotar códigos de rede e orientações.

16 A ACER é uma agência da UE que promove a realização dos mercados internos da eletricidade e do gás e coordena o trabalho das ERN relacionado com questões de importância transfronteiriça⁶. As suas funções são designadamente: 1) prestar aconselhamento à Comissão, à REORT-E e às ERN sobre a configuração do mercado da energia e a segurança do aprovisionamento, 2) detetar e evitar abusos no comércio grossista de produtos energéticos, e 3) supervisionar, por exemplo, a aplicação dos códigos/orientações de rede nos mercados da eletricidade e do gás. A ACER possui também competências executivas para tomar decisões em domínios específicos que vinculam diretamente as ERN ou os participantes no mercado destinatários das mesmas. O órgão decisório da ACER, o Conselho de Reguladores, é composto por representantes da ERN de cada Estado‑Membro.

17 As ERN são criadas pelo legislador nacional e têm de ser plenamente independentes do governo nacional. Compete‑lhes, entre outras funções, garantir o cumprimento, pelo seu Estado‑Membro, dos códigos e orientações de rede da UE. Dispõem de poderes de execução dentro da sua jurisdição, podendo efetuar investigações e aplicar sanções. Têm também a obrigação geral de promover o mercado interno da eletricidade na UE.

18 Os operadores das redes de transporte (ORT), que são entidades nacionais reguladas, gerem a segurança e a estabilidade (mercados de compensação) das redes elétricas de alta tensão e das interligações a nível nacional ou zonal, e obtêm receitas a partir de tarifas de rede e receitas associadas a congestionamentos da rede. Cooperam no quadro da REORT-E⁷, que tem de atuar no sentido de criar um mercado interno da eletricidade funcional e integrado. A REORT-E deve elaborar códigos/orientações de rede, plataformas e ferramentas para assegurar a coordenação dos operadores das redes da UE em condições normais e de emergência. Deve também supervisionar a aplicação destes elementos.

19 Os operadores nomeados para o mercado da eletricidade (ONME) são entidades nacionais designadas pelas ERN para garantir a interligação e o devido funcionamento das bolsas da eletricidade da UE para os segmentos diário e intradiário.

20 Os operadores das redes de distribuição (ORD) são entidades nacionais responsáveis pela gestão e distribuição da eletricidade aos consumidores finais. O seu papel encontra‑se em expansão para abranger a otimização da produção e consumo locais de eletricidade.

21 Os participantes no mercado desempenham várias funções económicas e têm diferentes poderes de mercado, competindo nos mercados grossista e retalhista da eletricidade. Trata‑se, por exemplo, de produtores de eletricidade, grandes consumidores finais, fornecedores de eletricidade, prestadores de serviços de sistema a ORT e ORD e intermediários. Os pequenos consumidores finais, designadamente agregados familiares e outros consumidores com um consumo de energia inferior a 600 MWh/ano, compram eletricidade aos fornecedores de eletricidade (empresas de serviços públicos) nos mercados retalhistas.

Evolução recente

22 Em outubro de 2021, a Comissão⁸ propôs uma série de medidas para dar resposta ao recente aumento excecional dos preços da eletricidade e do gás na UE. Com vista a proteger os consumidores vulneráveis de uma situação de pobreza energética, propôs medidas como limites aos preços e mecanismos de transferência. Para atenuar o impacto dos elevados preços da energia na indústria, propôs também medidas como alterações às regras relativas aos auxílios estatais. Em março de 2022, quando a situação se agravou ainda mais devido à guerra na Ucrânia, a Comissão apresentou um plano de ação⁹ com várias medidas para reduzir, a médio prazo, a dependência da UE em relação ao gás russo. Todas estas medidas foram explicadas em mais pormenor no plano REPowerEU, que propôs em maio de 2022¹⁰. O Tribunal publicou recentemente um parecer¹¹ sobre as alterações propostas para integrar o REPowerEU no Regulamento que cria o Mecanismo de Recuperação e Resiliência.

Âmbito e método da auditoria

23 No Relatório Especial 16/2015, o Tribunal concluiu que não foi alcançado o objetivo da UE de realizar o mercado interno da energia até 2014 e que havia ainda um longo caminho a percorrer até poder considerar‑se que o terceiro pacote energético estava plenamente aplicado¹². Esta foi uma das principais razões pelas quais o Tribunal analisou se a estratégia regulamentar da Comissão e a supervisão da ACER desde 2015 contribuíram para melhorar o funcionamento do mercado interno da eletricidade da UE. Aliás, o Tribunal nunca auditou o Regulamento REMIT, nem os códigos e orientações de rede.

24 Outra das razões para a realização da presente auditoria é o facto de a ACER desempenhar um papel crucial para garantir o funcionamento harmonioso do mercado da eletricidade da UE através da coordenação das ERN ao nível da UE. O quadro jurídico não dota a ACER de instrumentos para garantir o cumprimento das regras, e caso os seus esforços de convergência não sejam devidamente apoiados pela Comissão, esta agência poderá não conseguir atingir os seus objetivos.

25 O objetivo do presente relatório é informar as partes interessadas e formular recomendações para apoiar a elaboração das políticas e uma maior integração do mercado da eletricidade.

26 A principal questão de auditoria foi determinar se a estratégia regulamentar da Comissão e a supervisão da ACER contribuíram para a integração do mercado interno da eletricidade. As principais entidades auditadas foram a ACER e a Comissão.

27 A auditoria concentrou‑se nos seguintes aspetos:

• progressos realizados na integração do mercado interno de energia;
• o recurso, pela Comissão, aos códigos e orientações de rede para assegurar a integração do mercado da eletricidade;
• a supervisão, pela Comissão e pela ACER, da aplicação das orientações em matéria de redes para os mercados da eletricidade;
• a supervisão, pela ACER, da transparência e dos abusos de mercado (REMIT);
• a estrutura de governação e as competências da ACER.

28 O Tribunal analisou as medidas da UE para integrar os mercados da eletricidade, que visaram sobretudo os mercados grossistas (uma vez que nem a Comissão nem a ACER possuem competências significativas no que toca aos mercados retalhistas e que os fluxos transfronteiriços são principalmente comercializados nos mercados grossistas). O Tribunal debruçou‑se, em especial, sobre a atividade da ACER para supervisionar a aplicação das três principais orientações para o mercado da eletricidade: as orientações para a atribuição de capacidade e a gestão de congestionamentos (ACGC)¹³, as orientações sobre a atribuição de capacidade a prazo (ACP)¹⁴ e as orientações relativas ao equilíbrio do sistema elétrico (ESE)¹⁵. Avaliou ainda a aplicação do REMIT.

29 Os critérios de auditoria basearam‑se na legislação aplicável, nos documentos de planeamento da ACER, nas melhores práticas a nível internacional, incluindo as de organizações internacionais, como a Organização de Cooperação e de Desenvolvimento Económicos (OCDE) e a Agência Internacional para as Energias Renováveis (IRENA), e em avaliações e estudos disponíveis. No início de cada secção são fornecidas mais informações sobre os critérios utilizados.

30 As provas de auditoria foram recolhidas com base em:

• exame e análise de todos os documentos pertinentes da Comissão e dos relatórios operacionais, diretrizes internas, documentação de prestação de contas da administração e outros documentos pertinentes da ACER;
• exame de relatórios de organizações internacionais (Agência Internacional de Energia, Agência Internacional para as Energias Renováveis, OCDE), investigação académica e estudos disponíveis para encontrar exemplos de boas práticas;
• questionários, entrevistas e reuniões com o pessoal e com um perito externo com conhecimentos especializados no setor da eletricidade, selecionado por meio de um concurso.

31 A auditoria abrangeu o período decorrido entre meados de 2015 e finais de 2021. Por conseguinte, não contempla nenhuma das medidas adotadas após esse período para atenuar os efeitos da crise energética.

32 A auditoria concentrou‑se no terceiro pacote energético, não tendo incidido nas metas de energias renováveis, na eficiência energética, nos mercados retalhistas, nas redes de distribuição de energia a consumidores finais, nem nas atividades confiadas à ACER ao abrigo do Regulamento relativo às redes transeuropeias de energia.

Observações

Progressos lentos na integração dos mercados da eletricidade em comparação com os ambiciosos planos iniciais

33 A integração dos mercados da eletricidade visa proporcionar liberdade de escolha a todos os consumidores da UE, criar novas oportunidades de negócio e eliminar os obstáculos ao comércio transfronteiriço, de modo a assegurar ganhos de eficiência, preços competitivos e padrões de serviço mais elevados e contribuir para a segurança do aprovisionamento e a sustentabilidade. A realização do mercado interno da eletricidade deveria ter ficado concluída até 2014¹⁶. Os instrumentos jurídicos empregados pela UE para eliminar obstáculos ao comércio transfronteiriço foram o Regulamento Eletricidade e a Diretiva Eletricidade, bem como legislação derivada (ver pontos 09 a 14).

34 Para a presente secção, o Tribunal utilizou os seguintes objetivos legislativos como critérios de auditoria (especificados acima):

• fomentar a integração do mercado através do acoplamento dos mercados à escala da UE (ou seja, interligação das bolsas de eletricidade dos Estados‑Membros);
• assegurar, em todos os momentos, capacidade disponível das interligações para efeitos de comércio.

Estes dois aspetos devem facilitar a convergência dos preços nos mercados grossistas de eletricidade da União.

35 Os legisladores da UE encarregaram a Comissão de adotar códigos de rede para harmonizar as regras técnicas para a gestão do acoplamento dos mercados organizados de curto prazo (mercado diário, mercado intradiário e mercado de compensação). Este acoplamento deverá acelerar a integração dos mercados da eletricidade de curto prazo. Permite que os preços do mercado e os volumes de eletricidade comercializados sejam calculados com base na oferta de eletricidade à escala da UE e na capacidade de transporte transfronteiriço. Além disso, para impulsionar os mercados da eletricidade a prazo, teve de ser criado um sistema para a atribuição da futura capacidade de transporte transfronteiriço. Os ORT e os ONME foram responsáveis por implantar este sistema através de vários projetos técnicos supervisionados pelas ERN e coordenados pela ACER.

36 Compete aos Estados‑Membros garantir que os ORT disponibilizam as capacidades de transporte e investem em interligações em conformidade com os objetivos de integração dos mercados da eletricidade da UE.

A aceleração da integração dos mercados através do acoplamento total dos mercados ainda não foi conseguida

37 Ao longo das duas últimas décadas, foram realizados progressos importantes, embora lentos, através das inúmeras iniciativas com vista ao acoplamento das bolsas de eletricidade europeias (ver anexo II). No final de 2021, não tinha ainda sido alcançada a meta do Conselho Europeu de concluir a integração dos mercados da energia até 2014. Em 2015, a Comissão reiterou que a realização de um mercado interno da energia era um objetivo central e incluiu-o no Plano Estratégico da DG ENER para 2016‑2020. Todavia, a DG ENER só integrou o acoplamento dos mercados como objetivo no seu Plano Estratégico para 2020‑2024, ou seja, cinco anos mais tarde. A Comissão já tinha adotado três orientações de rede pertinentes entre 2015 e 2017 (ver anexo III), mas, segundo informações da ACER, no final de 2021 nenhuma delas tinha sido integralmente aplicada na UE.

38 Os mercados registaram progressos desiguais, conforme o demonstra o facto de as interligações não terem sido utilizadas com a mesma eficiência nos três segmentos de mercado a acoplar (ver figura 4). Além disso, até ao momento, o acoplamento dos mercados a curto prazo produziu benefícios sociais de, pelo menos, mil milhões de euros¹⁷ por ano, em comparação com os ganhos totais produzidos pela integração dos mercados da eletricidade ao longo de décadas, cujo valor a ACER estimou em aproximadamente 34 mil milhões de euros por ano (para 2021). Contudo, esta situação baseou‑se num cenário sem comércio transfronteiriço¹⁸ e continua a haver margem suficiente para uma maior integração dos mercados de eletricidade entre as regiões da Europa.

39 A aplicação foi também heterogénea a nível nacional. Nos mercados diários, a maioria dos benefícios económicos (cerca de mil milhões de euros por ano) foi alcançada graças ao acoplamento voluntário, antes de 2015, de 19 bolsas de eletricidade ocidentais do noroeste da Europa (cerca de três quartos do volume de eletricidade da UE comercializado em bolsas de eletricidade). Na sequência das orientações ACGC, os progressos registados nos restantes sete países assumiram a forma de vários acoplamentos bilaterais, ao longo do período de 2015‑2022. Em 2022, todas as bolsas de eletricidade foram acopladas para este segmento. Estas orientações contribuíram para mais acoplamentos nos mercados intradiários. Contudo, apesar dos esforços da ACER, no final de 2021 os acoplamentos não estavam concluídos, embora a Comissão o tivesse previsto até 2018. No seu Plano Estratégico para 2020‑2024, a DG ENER fixou 2024 como o novo prazo, sem dar quaisquer explicações para os atrasos.

40 A integração dos mercados de compensação é menor do que a dos outros mercados de curto prazo. No final de 2021 ainda estavam por adotar cerca de dez termos, condições e metodologias necessários, ao abrigo das orientações de rede, para a interligação dos mercados de compensação e apenas se encontravam operacionais duas das quatro plataformas de comércio transfronteiriço específicas exigidas pelos códigos de rede. Estes mercados são importantes para reforçar a segurança do aprovisionamento (evitando assim apagões na UE) e para integrar nos mercados as fontes variáveis de energias renováveis (ver anexo I).

41 Os mercados a prazo são importantes pois proporcionam aos produtores e aos consumidores a oportunidade de cobrirem o risco de flutuação extrema dos preços e podem oferecer perspetivas de investimento mais estáveis para os produtores. A Comissão adotou orientações de rede que não visavam a interligação destes mercados, mas apenas fomentar a utilização eficiente da capacidade de interligação transfronteiriça para futuras transações, através de uma plataforma à escala da UE para a venda em leilão de direitos de transporte. Os progressos registados na UE foram parciais e desiguais: os ORT não emitiram esses direitos em todas as fronteiras internas da União¹⁹. Em 2022, a ACER informou também que a reduzida liquidez dos mercados a prazo limitava as oportunidades de cobertura da atual volatilidade dos preços²⁰ e reconheceu insuficiências na conceção deste mercado²¹.

42 Apesar de progressos no que se refere às iniciativas de acoplamento dos mercados diários, ainda não foi alcançada a plena convergência de preços transfronteiriça (ver figura 5). Por outro lado, registou‑se, desde o segundo semestre de 2021, um aumento acentuado da disparidade dos preços entre os países, devido à crise mundial dos preços da energia e à guerra na Ucrânia. Uma das causas é a insuficiência da capacidade de transporte transfronteiriço. A estagnação do comércio transfronteiriço de eletricidade após 2015 também espelha a falta de convergência dos preços e o facto de o acoplamento dos mercados diários ter sido realizado, em grande parte, antes da adoção das orientações ACGC em 2015 (ver ponto 39 e anexo II).

A capacidade disponível das interligações não aumentou apesar da aplicação das orientações de rede e dos esforços da ACER

43 Os ORT têm a obrigação jurídica de disponibilizar no mercado a capacidade máxima das interligações²², na medida em que esta é uma condição prévia para prosseguir a convergência dos preços e o reforço da integração dos mercados da eletricidade da UE. Ainda que os mercados estejam acoplados, não é possível alcançar a convergência dos preços caso existam limitações ao comércio transfronteiriço devido a congestionamentos ao nível da rede de eletricidade. É possível aumentar a capacidade disponível e atenuar os congestionamentos através de:

• uma melhor coordenação, entre ORT vizinhos, do cálculo da capacidade de interligação, o que resultará em menos congestionamentos da rede;
• investimentos em interligações, conducentes ao aumento da capacidade de interligação instalada.

44 Não obstante a aplicação das orientações de rede, não se registaram progressos significativos no que se refere às capacidades disponíveis: a ACER indicou que, em 2020, várias regiões estavam muito longe da meta do legislador da UE, que consistia em disponibilizar para efeitos de comércio transfronteiriço, até 2025, o mais tardar, pelo menos 70% da capacidade de interligação instalada em cada Estado‑Membro (ver quadro 1). Em 2016, tinha dado conta de uma situação semelhante²³.

Nota: na reformulação do Regulamento Eletricidade foi introduzida a obrigação de todos os ORT disponibilizarem ao mercado, pelo menos, 70% da sua capacidade de transporte interzonal, devendo essa meta ser cumprida até 2025 o mais tardar. Regiões enumeradas: Rede central (Áustria, Bélgica, França, Países Baixos e Alemanha/Luxemburgo, ou seja, Europa Continental Ocidental, e Croácia, República Checa, Hungria, Polónia, Roménia, Eslováquia e Eslovénia, ou seja, Europa Continental Oriental), Itália – Norte (Áustria, norte da Itália, França e Eslovénia), Sudeste da Europa (Bulgária, Grécia e Roménia), Sudoeste da Europa (França, Portugal e Espanha).

Fonte: ACER Market Monitoring Report 2020, p. 49.

45 Esta situação deve‑se, em parte, ao aumento das fontes variáveis de energias renováveis, que não era um objetivo estratégico da integração do mercado da eletricidade e que pode exacerbar o congestionamento das interligações e redes nacionais, aumentar os custos da gestão de congestionamentos e reduzir a capacidade de transporte disponível para efeitos de comércio transfronteiriço. Os dados da plataforma de transparência da REORT-E revelam que, entre 2015 e 2017, houve um aumento de cerca de 25% (de 999 milhões de euros para 1,27 mil milhões de euros) nos custos dos ORT com medidas corretivas para eliminar congestionamentos da rede. Na Alemanha, por exemplo, a compensação paga pelos ORT aos produtores de energia de fontes renováveis, devido a restrições à produção (ou seja, os produtores foram obrigados a produzir menos), representou quase metade dos custos totais²⁴.

46 Em 2002, o Conselho Europeu fixou uma meta de 10% de interligações da eletricidade face à capacidade total de produção de cada Estado‑Membro. O prazo inicial para alcançar a meta, a saber, 2005, foi prorrogado para 2020, tendo sido fixada uma nova meta de 15% para 2030²⁵. Apesar da adoção de medidas a nível da UE, os relatórios anuais de atividades da Comissão não dão conta de progressos significativos por parte dos Estados‑Membros: em 2011, a capacidade nominal de interligação de 11 Estados‑Membros estava aquém da meta, situação que não melhorou até 2019.

Está traçado o rumo para a harmonização das regras do comércio transfronteiriço, mas o quadro político tem insuficiências

47 O mercado único da eletricidade e a plena integração do mercado só serão possíveis através de um quadro harmonizado de regras para o comércio transfronteiriço²⁶. Os colegisladores da UE serviram‑se de vários instrumentos jurídicos para criar este quadro (ver pontos 09 a 14). Os códigos e orientações de rede da Comissão são regulamentos da UE que visam especificar regras comuns relativas ao mercado, ao funcionamento das redes e à interligação. Os regulamentos da UE são vinculativos em todos os seus elementos e diretamente aplicáveis em todos os Estados‑Membros²⁷. Na presente secção, o Tribunal analisa os instrumentos regulamentares escolhidos para possibilitar uma maior integração do mercado da energia.

48 Os critérios de auditoria utilizados pelo Tribunal foram os requisitos das bases jurídicas pertinentes da UE (os Tratados, o Regulamento Eletricidade e a Diretiva Eletricidade, oito códigos e orientações de rede) e a caixa de ferramentas «Legislar Melhor» da Comissão. Para avaliar o trabalho da Comissão no que se refere à avaliação ex ante das opções políticas para a integração dos mercados da eletricidade através de códigos e orientações de rede, o Tribunal recorreu também às melhores práticas da OCDE em matéria de avaliações de impacto da regulamentação. As autoridades públicas devem integrar as avaliações de impacto no processo de elaboração de novas propostas regulamentares logo desde o início, pois tais avaliações podem contribuir para promover a coerência da ação política ao tornarem transparentes as situações de compromisso inerentes a essas propostas²⁸.

49 No período de 2015‑2017, a Comissão adotou quatro códigos de rede e quatro orientações. Três destas orientações apresentaram o maior âmbito de aplicação, dado que incidiram, à escala da UE, em todos os segmentos dos mercados da eletricidade e transporte (ver anexo III).

Ficar dependente da adoção de termos, condições e metodologias conduziu a uma harmonização complexa e tardia das regras aplicáveis ao comércio transfronteiriço

50 O Regulamento Eletricidade obrigou a Comissão a adotar códigos de rede para harmonizar as regras relativas ao comércio transfronteiriço de eletricidade. Para os adotar, a REORT-E, a Comissão e a ACER realizaram processos de redação complexos e consultas das partes interessadas ao longo do período de 2009‑2017 (ver figura 6). Ainda assim, nem todos os pormenores técnicos foram debatidos. Por esse motivo, a Comissão decidiu adotar orientações (em vez de códigos de rede) que exigiam especificações adicionais dos pormenores técnicos, por meio de termos, condições e metodologias, e não através de códigos de rede para todas as regras de mercado. Optou ainda por delegar nas ERN ou na ACER a adoção ulterior de decisões sobre os vários termos, condições e metodologias.

51 Consequentemente, o quadro regulamentar das regras de mercado tornou‑se mais complexo e não foi possível aplicar integral e imediatamente as orientações da Comissão. Ao mesmo tempo, não existia também qualquer prazo‑limite para a plena entrada em vigor das orientações. Por isso, as orientações empurraram para uma fase posterior grande parte da elaboração das regras, o que, por um lado, permitiu uma maior flexibilidade, mas, por outro, atrasou ou complicou a aplicação das orientações e a integração geral dos mercados. Além disso, embora os termos, condições e metodologias tenham servido para esclarecer as orientações, não beneficiaram do mesmo nível de trabalhos preparatórios, na medida em que careceram de avaliações de impacto ex ante.

52 Os processos de aprovação dos termos, condições e metodologias foram complexos, prolongados e morosos, tendo criado encargos administrativos excessivos. O Tribunal constatou que, no período de 2016‑2021, a ACER e as ERN aprovaram 161 termos, condições e metodologias para as quatro orientações, tendo a maioria sido aprovada pelas ERN. Alguns implicaram a adoção de alterações através de um procedimento idêntico ao da aprovação inicial (35 alterações no total). Algumas dessas alterações exigiram que as ERN adotassem normas operacionais a nível nacional. Além disso, a iminente revisão das orientações ACGC poderá provocar uma nova onda de alterações dos termos, condições e metodologias²⁹.

53 A adoção de termos, condições e metodologias teve início em 2016, tendo o Tribunal constatado que, no final de 2021, 11 ainda estavam por aprovar. Embora a ACER tenha acompanhado regularmente os atrasos, comunicando‑os sistematicamente à Comissão, os ORT e as ERN não cumpriram, no que se refere à adoção de vários termos, condições e metodologias, os prazos estabelecidos nas orientações.

54 Entre outras razões, a morosidade na adoção destes elementos deveu‑se a:

• divergências entre as ERN de diferentes Estados‑Membros na prossecução dos respetivos interesses nacionais, ou entre ERN e ORT, agravados pela ineficiência do processo decisório estabelecido nas orientações. A Comissão deu resposta a determinadas ineficiências, mas as alterações legislativas às orientações de rede foram tardias (em 2019 ou em 2021) ou ainda nem sequer foram empreendidas;
• efeitos em cascata dos atrasos. Devido a interdependências entre os termos, condições e metodologias, quaisquer atrasos num deles repercutem‑se na adoção dos subsequentes: a título de exemplo, a adoção tardia dos termos, condições e metodologias relativos às regiões de cálculo da capacidade atrasou a adoção da proposta dos relativos ao cálculo coordenado da capacidade.

55 Sempre que as ERN não conseguem chegar a acordo, mediante pedido conjunto seu ou, a partir de 2019, no caso dos termos, condições e metodologias à escala da UE, a ACER dispõe de seis meses para adotar uma decisão relativa à proposta de termos, condições e metodologias apresentada³⁰. De um modo geral, a ACER adotou as decisões em tempo útil. Embora tenha sido obrigada a adotar decisões relativas a um número crescente de termos, condições e metodologias, das 50 decisões adotadas no período de 2016‑2021, apenas duas foram publicadas com dois meses de atraso.

56 Um número relativamente elevado de decisões da ACER sobre termos, condições e metodologias foi impugnado através de recursos interpostos na Câmara de Recurso. Muitos desses recursos judiciais referiam‑se à falta de clareza dos procedimentos, critérios e poderes previstos nas orientações.

O quadro político foi prejudicado por lacunas na avaliação de impacto da Comissão relativa aos regulamentos de execução

57 Conforme exigido pelas regras internas³¹, a Comissão consultou as partes interessadas e elaborou avaliações de impacto antes da adoção das orientações de rede. Porém, publicou estas avaliações de impacto perto do fim do processo de consulta, comprometendo assim a sua utilidade. Acresce que o Comité das Avaliações de Impacto da Comissão não verificou a qualidade da avaliação de impacto das orientações ACGC e ACP. Além disso, as avaliações não incidiram em determinados aspetos essenciais da aplicação e da governação. Por exemplo, não se avaliaram os encargos e os custos relacionados com a aplicação que seriam suportados pelos intervenientes em questão, nem se analisaram as implicações da escolha dos instrumentos regulamentares (como os termos, condições e metodologias) para a execução das orientações e a sua posterior supervisão.

58 O Tribunal constatou ainda que as avaliações de impacto mencionavam alguns indicadores de acompanhamento relativos aos efeitos das orientações, que, no entanto, não foram claramente definidos nem dispunham de metas estipuladas (para medir os impactos ex post da legislação nos mercados e no bem‑estar social). Esta falta pode ter enfraquecido o acompanhamento das regras e resultado na falta de orientações suficientes da ACER sobre este tipo de acompanhamento. A ACER desenvolveu estes indicadores de forma gradual (ver ponto 80). A Comissão fez referência a determinados indicadores que não eram acompanhados pela ACER (por exemplo, evolução do preço intradiário e do preço dos serviços de compensação). Não referiu determinados indicadores‑chave para o acompanhamento do desempenho, como os relativos ao desempenho dos algoritmos utilizados pelos ONME para acoplar bolsas de eletricidade, que foram posteriormente incluídos nos termos, condições e metodologias.

59 Outro aspeto central que não foi cabalmente analisado na avaliação de impacto das orientações ACGC e ACP foi a escolha de métodos de fixação de preços para a energia comercializada em bolsas de eletricidade e zonas de ofertas acopladas. Os métodos prescritos não foram analisados nem debatidos (por exemplo, a recusa dos grupos de ordens³²), uma vez que os principais pormenores técnicos foram decididos pela ACER, numa fase posterior, por meio de termos, condições e metodologias. Todavia, estes termos, condições e metodologias não foram sustentados por avaliações de impacto.

60 A atual crise energética revela a falta de preparação em termos de regras relativas aos métodos de fixação de preços em situações de crise nas quais estes métodos possam conduzir a lucros excessivos (ver caixa 1). Uma das medidas de crise propostas pela Comissão para corrigir essas distorções consiste em tributar os lucros excecionais, mas a Comissão não analisou os seus efeitos sobre a concorrência nos mercados internos da energia da UE³³.

61 Um elemento que não é analisado nas avaliações de impacto da Comissão, mas que permitiria melhorar o funcionamento dos mercados da eletricidade, é a flexibilidade da oferta de eletricidade face aos preços do mercado grossista. Esta flexibilidade poderia ser alcançada através de vários instrumentos, como a agregação da oferta, o armazenamento de energia, a remuneração de restrições à oferta e a coordenação entre ORD e ORT. Um recente estudo da Comissão³⁴ destacou os desafios inerentes à integração do mercado grossista no que toca à flexibilidade da procura dos pequenos consumidores. Entre esses desafios encontram‑se a falta de clareza do quadro para a agregação de dados e as transferências de dados entre operadores das redes e do mercado. As estimativas prudentes relativas aos benefícios sociais decorrentes da flexibilidade da oferta variam entre 3 mil milhões e 5 mil milhões de euros por ano³⁵.

A supervisão da integração do mercado e a apresentação de relatórios nesta matéria a nível da UE não asseguram uma deteção atempada dos problemas

62 Atendendo à flexibilidade concedida e à complexidade da aplicação das orientações de rede (ver a secção anterior), a supervisão permanente e sistemática, por parte da ACER e da Comissão, constitui um método de controlo fundamental para assegurar que essa aplicação é uniforme e homogénea em todos os Estados‑Membros e que os problemas a esse nível são detetados atempadamente. Tanto a Comissão como a ACER dispõem de competências jurídicas para supervisionar a aplicação dos códigos e orientações de rede e os respetivos efeitos económicos. O Tribunal recorreu à base jurídica e às normas da OCDE para avaliar o quadro de supervisão e apresentação de relatórios da Comissão e da ACER (ver caixa 2).

63 Ao abrigo do atual enquadramento jurídico, cabe à ACER supervisionar a aplicação e os efeitos económicos dos códigos e orientações de rede da UE, bem como comunicar à Comissão os problemas de aplicação detetados. Nesta secção, o Tribunal analisa o quadro de supervisão e apresentação de relatórios da ACER no que se refere à aplicação do quadro jurídico pelas ERN, os ORT e os ONME e aos efeitos dessa aplicação na integração do mercado⁴¹.

64 Além disso, o Tribunal utilizou como critério de auditoria o requisito legal segundo o qual a ACER tem de assegurar que o público e qualquer interessado recebem, sempre que adequado, informações objetivas, fiáveis e facilmente acessíveis, nomeadamente no que respeita aos resultados da sua atividade⁴².

65 Uma das principais ferramentas da ACER para avaliar os efeitos da integração do mercado e para aconselhar a Comissão e o legislador da UE são os relatórios anuais de supervisão do mercado, que incidem nos mercados grossista e retalhista da eletricidade e do gás natural e que devem detetar eventuais entraves à realização do mercado interno e estimular medidas corretivas⁴³. Desta forma, são também um instrumento de supervisão dos efeitos dos códigos/orientações de rede na integração do mercado da eletricidade (ver também ponto 63). Nesta base, a ACER pode apresentar pareceres sobre possíveis medidas para eliminar os referidos entraves.

66 As atividades de supervisão podem levar a ACER a formular recomendações às ERN sobre a aplicação das regras ou à Comissão sobre a alteração dos códigos e orientações de rede ou a adoção de medidas contra os Estados‑Membros (para garantir que cumprem as regras, caso a sua aplicação seja insatisfatória). A ACER não dispõe de poderes de execução, mas desempenha um papel de coordenação geral das ERN no que se refere à aplicação e controlo da aplicação do direito da UE.

67 O Tribunal analisou ainda a forma como a Comissão e a ACER coordenam a sua supervisão da legislação. A Comissão tem a obrigação jurídica de supervisionar e garantir a aplicação uniforme e exata, pelos Estados‑Membros, do Regulamento Eletricidade e dos códigos/orientações de rede. A Comissão deve zelar pela aplicação dos Tratados, bem como das medidas adotadas pelas instituições por força destes⁴⁴. Para realizar a União da Energia⁴⁵, a primeira prioridade é a aplicação integral e a imposição rigorosa do cumprimento da legislação em vigor nos setores da energia e conexos. O papel da Comissão passa também por prestar apoio à ACER e por dar seguimento às suas recomendações.

Insuficiências consideráveis no quadro de supervisão e apresentação de relatórios da ACER

68 A legislação da UE não especifica de que modo a ACER deve supervisionar a aplicação global dos códigos/orientações de rede e dos respetivos efeitos (frequência, resultados esperados, etc.) nem de que forma deve apresentar relatórios à Comissão. A Comissão não previu este quadro de apresentação de relatórios (especificando, por exemplo, a frequência e o conteúdo dos relatórios). Por outro lado, a ACER também não adotou qualquer estratégia de supervisão específica.

69 Desde 2016, os programas de trabalho anuais da ACER referem sistematicamente que a supervisão é uma atividade vital. Contudo, não explicitam de forma suficiente o planeamento desta atividade nem da apresentação de relatórios, apesar de a ACER estar obrigada a apresentar todos os resultados previstos⁴⁶. Esta falta arrisca‑se a prejudicar a prestação de contas da ACER e a dificultar que as partes interessadas compreendam a participação da ACER na supervisão da aplicação e as suas necessidades em matéria de dados.

70 O Tribunal constatou que a ACER se serviu de diferentes meios para obter as informações necessárias à realização das atividades de supervisão, que incluíram:

• intercâmbios regulares de pontos de vista com peritos das ERN no grupo de trabalho sobre a eletricidade e nos grupos de ação conexos;
• consultas nos comités de partes interessadas europeias⁴⁷, o fórum de Florença⁴⁸ e o grupo de aplicação e supervisão dos códigos de rede⁴⁹;
• relatórios de supervisão da REORT-E⁵⁰ e outras informações publicadas no respetivo sítio Web;
• participação nas reuniões sobre os progressos das partes interessadas relacionadas com a execução de vários projetos dos códigos/orientações de rede (com uma abrangência regional ou europeia);
• envio de questionários/inquéritos às ERN;
• uma ferramenta online que permitiu que as ERN comunicassem oficialmente a adoção de termos, condições e metodologias (desde 2019)⁵¹; esta ferramenta não era disponibilizada para a adoção de propostas de termos, condições e metodologias dos ONME nem dos ORT.

71 Alguns destes meios de comunicação não foram totalmente eficazes, tendo minado a capacidade da ACER para obter informações oportunas e abrangentes, o que, por sua vez, afeta a sua capacidade para detetar problemas. A título de exemplo, a participação ou a presença de peritos nacionais no grupo de trabalho sobre a eletricidade são voluntárias e assentam num acordo com as ERN; as ERN de menor dimensão tendem a ser menos ativas (ver anexo VI). Devido a recursos insuficientes, o pessoal da ACER apenas compareceu pontualmente nas reuniões sobre os progressos das partes interessadas⁵².

72 As informações disponíveis no sítio Web da ACER não asseguram um inventário regular e de fácil utilização dos projetos e termos, condições e metodologias a adotar ou aplicar, nem comparam as metas e prazos de aplicação com os resultados atuais.

73 Os relatórios públicos da ACER sobre a aplicação dos códigos/orientações de rede não assentam numa avaliação de riscos explícita, nem são de natureza sistemática, tanto no que se refere à sua elaboração como ao número de relatórios. No que se refere às três orientações de mercado, que têm impacto num leque mais alargado de partes interessadas, apenas foi publicado um relatório de supervisão da aplicação em 2019, que não abrangeu a orientação relativa ao equilíbrio do sistema elétrico. No entanto, este relatório não contém uma panorâmica geral de todos os termos, condições e metodologias, nem uma descrição da fase de execução dos projetos em cada Estado‑Membro. Acresce que também não é inteiramente claro no que toca às recomendações apresentadas, sendo difícil distinguir, em especial, quais das recomendações são dirigidas à Comissão. A ACER e a Comissão fizeram um seguimento parcial deste relatório em 2021.

74 Mediante decisão devidamente justificada das ERN, as orientações permitiam derrogações aos requisitos gerais. A ACER não verificou se a aplicação das derrogações era uniforme, nem dirigiu recomendações às ERN sobre esta questão, pelo que as derrogações poderão tornar‑se um meio de contornar os requisitos legais.

75 Uma vez que a ACER não dispõe de poderes de execução, se tivesse apresentado relatórios de forma sistemática poderia ter aumentado a sensibilização do público e da Comissão para falhas na aplicação dos códigos/orientações de rede, incitado as ERN a exercerem pressão entre pares e assegurado uma orientação coordenada destas últimas no que toca às suas próprias atividades de supervisão e de execução.

A supervisão e apresentação de relatórios da ACER foram prejudicadas pela escassez dos recursos

76 O Departamento de Eletricidade da ACER é o serviço fundamental de supervisão da integração do mercado da energia (ver anexo IV). Os principais reforços de pessoal neste departamento foram aprovados pela Comissão em 2019 e 2020, a fim de assegurar o desempenho das novas funções estabelecidas no quarto pacote energético. No período de 2016‑2020, a ACER não apresentou quaisquer pedidos significativos de contratação de pessoal adicional para o departamento.

77 Uma grande parte do pessoal afetado à supervisão da aplicação foi várias vezes reafetada à aprovação dos termos, condições e metodologias, às respetivas alterações e aos recursos interpostos. Esta reafetação é parcialmente explicada pelo número inesperadamente elevado de procedimentos dessa natureza.

78 Outras atividades do Departamento de Eletricidade também viram o seu âmbito limitado em virtude da falta de recursos, como por exemplo:

• limitações no âmbito dos relatórios de supervisão do mercado (ver ponto 80);
• atrasos e limitações do âmbito da comunicação, pela ACER, de informações sobre a avaliação comparativa das tarifas de rede na UE.

79 O Tribunal assinala que a ACER não alterou os seus programas de trabalho anuais de forma a refletir as alterações imprevistas no volume de trabalho e na afetação de recursos (conforme exigido pelo seu regulamento financeiro).

Os relatórios de supervisão do mercado da ACER são úteis, mas são afetados por dificuldades na recolha de dados e pela falta de seguimento

80 O Tribunal concluiu que a ACER foi tornando os relatórios de supervisão do mercado mais pertinentes através da inclusão de mais indicadores sobre a integração do mercado, da explicação das metodologias e de uma análise mais alargada dos entraves à realização do mercado interno. O Tribunal constatou também que continuam por analisar determinados domínios (por exemplo, os investimentos nas interligações, os volumes comercializados a nível transfronteiriço e a convergência dos preços em todos os segmentos). Além disso, não foram supervisionados sete entraves do mercado sinalizados pela ACER (por exemplo, os regimes de apoio às energias renováveis). A ACER anunciou que não apresentaria um relatório integral em 2022, o que pode configurar um incumprimento dos requisitos legais.

81 A ACER deparou‑se com constrangimentos na elaboração de indicadores pertinentes, pois teve dificuldades em recolher os dados necessários (por exemplo, para o relatório de supervisão do mercado relativo a 2020⁵³). Além disso, não existe, relativamente aos dados sobre a energia, uma estratégia uniforme da UE que possa dar lugar a uma recolha sistemática e abrangente de dados sobre os mercados da energia, seja ela efetuada pela Comissão ou pela ACER. Nos Estados Unidos existe uma agência federal incumbida de recolher e divulgar dados sobre os mercados da energia no país⁵⁴. O Eurostat, a DG ENER e a ACER publicam diferentes fluxos de dados, com diferentes períodos de séries cronológicas, acessibilidade e procedimentos de verificação, o que impede a utilização sistemática desses dados.

82 A plataforma de transparência, gerida pela REORT-E desde 2015⁵⁵, constitui uma plataforma essencial para a recolha e a divulgação de dados sobre os mercados grossistas da eletricidade da UE. A ACER é um dos principais utilizadores desta plataforma. Um estudo de 2017 da Comissão revela que a plataforma de transparência pode tornar‑se, na UE, uma poderosa fonte de dados abrangentes sobre a energia, mas que existem várias falhas no seu atual funcionamento, relacionadas com a qualidade e a acessibilidade dos dados⁵⁶. A Comissão ainda não deu seguimento a este estudo. Só em 2018 é que a ACER e a REORT-E celebraram um acordo de cooperação sobre o fornecimento de dados para a supervisão das orientações de rede. Em 2021, a ACER continuava a deparar‑se com dificuldades no acesso aos dados⁵⁷.

83 A falta de informações suficientes sobre os efeitos das orientações de rede na integração e no funcionamento dos mercados grossistas pode afetar a exatidão das informações comunicadas pela ACER às ERN, à Comissão e ao público, bem como a deteção atempada de problemas a nível da aplicação das orientações e dos termos, condições e metodologias.

84 Um dos pontos fortes dos relatórios de supervisão do mercado é a elaboração de recomendações. Desde 2016,estes relatórios contêm regularmente recomendações ou prioridades para uma intensificação das ações no sentido da integração dos mercados grossistas da eletricidade. Ao abrigo do Regulamento Eletricidade, as suas recomendações podem ser complementadas por pareceres. Porém, no período de 2015‑2021, a ACER não apresentou qualquer parecer oficial à Comissão ou ao Parlamento Europeu⁵⁸.

85 A inclusão de recomendações nos relatórios de supervisão do mercado varia em função das edições e volumes, não tendo sido aplicada uma estratégia sistemática. Muitas vezes, as recomendações limitam‑se a reafirmar os objetivos da política; outras são redundantes, pois repetem as obrigações jurídicas já incorporadas na legislação da UE. O seu impacto foi ainda mais enfraquecido pela falta de clareza quanto aos destinatários das recomendações, pela ausência de ideias concretas sobre como eliminar, por meio de políticas da UE, os entraves de mercado sinalizados, e pela falta de fixação de prazos. Para esse enfraquecimento contribuiu também a falta de seguimento nos relatórios de supervisão do mercado subsequentes. O Tribunal apercebeu‑se dessas insuficiências nos relatórios de supervisão do mercado relativos a 2019 e 2020.

A supervisão dos ORT pela ACER não conduziu a progressos significativos na interligação da infraestrutura de eletricidade

86 A supervisão é a principal ferramenta da ACER para fomentar uma maior integração das redes elétricas, embora não conduza, por si só, a uma aplicação uniforme dos códigos e orientações de rede por parte dos Estados‑Membros. O Tribunal analisou três aspetos da supervisão que são vitais para fomentar a capacidade da rede (conforme explicado nos pontos 43 a 46):

• revisão regular da configuração das zonas de ofertas;
• supervisão dos investimentos em interligações;
• comunicação regular de informações sobre a disponibilidade de capacidades de transporte transfronteiriço.

87 Os investimentos no aumento da capacidade de transporte transfronteiriço e a configuração adequada das zonas de ofertas conduzem à maximização sustentável da capacidade disponível para comércio em todos os períodos de operação. Esta maximização é fundamental para o crescimento do comércio transfronteiriço e para a integração das energias renováveis no mercado interno. A existência de diferentes capacidades interzonais disponíveis na UE acarreta o risco de os participantes no mercado não beneficiarem de igualdade de condições no acesso a oportunidades comerciais. Em especial, os ORT podem reduzir estruturalmente as capacidades interzonais disponíveis para resolver congestionamentos de rede intrazonais gerados por zonas de ofertas inadequadas.

88 A ACER supervisionou a configuração das zonas de ofertas da UE e apresentou provas da inadequação da atual configuração. Todavia, devido à falta de poderes decisórios (a decisão final tem de ser tomada pelos Estados‑Membros, com base numa análise da REORT-E), a falhas metodológicas, à falta de clareza nas orientações ACGC e à insuficiência de provas (por falta de dados), essa supervisão não levou a uma reconfiguração da zona de ofertas, nem a qualquer pedido da ACER para a realização de uma revisão⁵⁹ (ver anexo V).

89 Através de pareceres bienais, a ACER supervisiona os investimentos na capacidade de transporte transfronteiriço previstos nos planos decenais de desenvolvimento da rede elaborados pela REORT-E. Contudo, apesar desta supervisão, o Tribunal constatou que, em 2019, cerca de metade dos projetos de investimento pertinentes no plano transfronteiriço registavam atrasos na execução⁶⁰.

90 Desde o primeiro relatório de supervisão do mercado, em 2012, a ACER supervisiona também regularmente a disponibilidade dos ORT em termos de capacidades de transporte interzonal. Estes têm a obrigação jurídica de disponibilizar ao mercado a capacidade máxima das interligações e das redes de transporte com impacto nos fluxos transfronteiriços. A supervisão da ACER permitiu detetar erros no cálculo, pelos ORT, da capacidade de transporte interzonal, mas foi incapaz de evitar a redução indevida das capacidades (ver ponto 44).

91 Em resposta às insuficiências assinaladas pela ACER ao nível do quadro regulamentar, o legislador da UE adotou, com o novo Regulamento Eletricidade (de 2019), uma meta vinculativa relativa à margem de capacidade mínima de interligação disponível para efeitos de comércio (70% da capacidade instalada em cada Estado‑Membro, até 2025 o mais tardar⁶¹).

92 Uma vez que a aplicação do requisito de 70% era pouco clara, a ACER tomou algumas medidas para coordenar o cálculo harmonizado da margem pelos ORT e pelas ERN⁶². Apesar de a ACER não estar juridicamente obrigada a supervisionar a margem⁶³, e embora a REORT-E não tenha concordado com os cálculos:

• a ACER emitiu uma recomendação para as ERN e os ORT, com vista a clarificar a meta⁶⁴;
• uma vez que a recomendação não era vinculativa, alguns ORT e um pequeno número de ERN discordaram e decidiram adotar uma estratégia diferente. Em 2021, a ACER publicou ainda dois relatórios de supervisão sobre a meta de 70%. Não observou melhorias notórias nas capacidades interzonais disponíveis.

As insuficiências da supervisão da Comissão comprometem o cumprimento das regras da UE relativas ao comércio transfronteiriço

93 A comunicação de informações pela ACER foi um elemento central da supervisão da aplicação realizada pela Comissão. A ACER não tem qualquer obrigação jurídica de detetar e comunicar casos de incumprimento das regras da UE relativas ao comércio transfronteiriço. Em dezembro de 2021, adotou um quadro de supervisão da conformidade para coordenar as ações de execução das ERN relacionadas com entidades ao nível da UE (como a REORT-E) e com as obrigações dos ORT com impactos transfronteiriços. Por conseguinte, a Comissão deparou‑se com uma lacuna na supervisão, pois não bastava basear‑se na ACER para verificar se os Estados‑Membros cumpriam os códigos/orientações de rede e o Regulamento Eletricidade. A ACER e a Comissão não celebraram qualquer acordo de cooperação nem adotaram qualquer roteiro com vista a esclarecer as funções em matéria de supervisão e a evitar redundâncias. As avaliações de impacto da Comissão sobre as orientações de rede faziam apenas referência à ACER e à REORT-E, não especificando o papel da Comissão no quadro de supervisão.

94 Na qualidade de observador, a Comissão participou regularmente em reuniões dos órgãos de direção e dos grupos de trabalho da ACER, bem como em reuniões de partes interessadas pertinentes. No entanto, no final de 2021, não tinha elaborado relatórios próprios sobre os controlos da conformidade ou do cumprimento.

95 Nos relatórios anuais de atividade apresentados ao longo do período de 2016‑2020, a DG ENER supervisionou alguns indicadores relativos à integração do mercado (convergência dos preços e meta de interligação), não tendo sido fixada qualquer meta para a convergência dos preços. A ACER supervisionou um outro indicador relativo à convergência dos preços. Além disso, o novo Plano Estratégico da DG ENER para 2020‑2024 prevê o fim da supervisão desses indicadores.

96 A Comissão e a ACER não supervisionaram de que forma os Estados‑Membros transpuseram sanções adequadas e comparáveis para o direito nacional, nem de que modo as ERN asseguraram o cumprimento dos códigos/orientações de rede e de outra legislação da UE. O antigo Regulamento Eletricidade (2009) não previa a obrigação de os Estados‑Membros aplicarem sanções por situações de incumprimento dos códigos/orientações de rede. A Diretiva Eletricidade (Diretiva 2009/72/CE) prevê a imposição de sanções por incumprimento das «[suas disposições] ou de quaisquer decisões juridicamente vinculativas relevantes da entidade reguladora ou da Agência, ou propor a um tribunal que imponha essas sanções»⁶⁵. O Regulamento Eletricidade reformulado (2019) define regras precisas quanto à obrigação dos Estados‑Membros de estabelecerem as regras relativas às sanções aplicáveis às infrações aos códigos de rede adotados nos termos do artigo 59º e às orientações adotadas nos termos do artigo 61º.

97 A falta de uma clara delimitação das funções da Comissão e da ACER em matéria de supervisão é suscetível de conduzir a ineficiências no que se refere à verificação da conformidade com as regras da UE no domínio da energia. Pode também comprometer a convergência das práticas das ERN em termos de supervisão e garantia do cumprimento das regras aplicáveis ao mercado da eletricidade da UE, impedindo assim progressos a nível da integração dos mercados regionais.

Passados dez anos, a aplicação da supervisão dos mercados ainda não está completa

98 Para assegurar uma concorrência aberta e leal nos mercados grossistas da energia na UE, é fundamental que os preços reflitam a procura e a oferta e não sejam distorcidos através do recurso a informações privilegiadas ou por outras formas de manipulação de mercado. Estas distorções abalariam a confiança dos participantes no mercado na integridade deste e fariam com que alguns deles saíssem por inteiro do mercado, prejudicando assim a respetiva concorrência. Em consequência, os preços aumentariam, tal como, em última análise, as faturas da eletricidade dos agregados familiares e das empresas. Por essa razão, a conceção dos mercados deve assentar em regras que permitam detetar e dissuadir comportamentos abusivos⁶⁶.

99 O REMIT criou um quadro de supervisão dos mercados grossistas da energia, com vista a detetar e a dissuadir a manipulação de mercado. O Regulamento de Execução (UE) nº 1348/2014 da Comissão, relativo à comunicação de dados ao abrigo do REMIT, especificou obrigações de comunicação adicionais sobre transações e dados fundamentais. Nesta secção, o Tribunal utilizou os requisitos desse regulamento como critérios de auditoria, a fim de avaliar de que forma foi executada a supervisão dos mercados grossistas da eletricidade.

100 Os participantes no mercado têm de comunicar à ACER todas as transações realizadas a nível da UE no mercado grossista da energia. De seguida, a ACER verifica essas informações com vista a detetar eventuais abusos de mercado e, se for caso disso, alerta as ERN, que são responsáveis pela garantia do cumprimento e a aplicação de sanções, e coordena‑se com elas. Para garantir que as ERN desempenham as suas atividades ao abrigo do REMIT de forma coordenada e uniforme, a ACER publica orientações (embora não vinculativas) sobre a aplicação deste regulamento.

101 Os Estados‑Membros são responsáveis por garantir que as ERN dispõem de competências que lhes permitam aplicar sanções eficazes, dissuasivas e proporcionadas aos participantes no mercado que violam o REMIT⁶⁷. A fim de evitar situações de arbitragem regulamentar por parte dos participantes no mercado, a Comissão deve assegurar a consonância da legislação relativa às sanções adotada pelos Estados‑Membros.

A supervisão do mercado só ficou operacional seis anos após a adoção do REMIT, tendo sido prejudicada por um colapso do sistema informático

102 O Tribunal constatou que 2017 foi o primeiro ano completo de comunicação das transações. No segundo semestre de 2017, a ACER começou a utilizar regularmente o seu software de supervisão para verificar automaticamente os dados comunicados. A figura 7 apresenta o cronograma do REMIT.

103 Após apenas dois anos e meio de atividade de supervisão do mercado, o componente do sistema de informação do REMIT (ARIS), que alimenta a base de dados ARIS com as transações declaradas, entrou em colapso, por se encontrar sobrecarregado pelo crescente número de transações comunicadas e, por outro lado, devido a um défice de investimento crónico. Os sistemáticos períodos de inatividade levaram a que os dados necessários para efeitos de supervisão do mercado estivessem indisponíveis entre julho de 2020 e março de 2021. Durante este período, não houve praticamente qualquer supervisão eficaz do mercado, e eventuais casos de abuso de mercado poderão ter ficado por detetar. A supervisão do mercado foi gradualmente retomada em meados de 2021, mas os casos acumulados do período de julho a dezembro de 2020 foram avaliados recorrendo a métodos estatísticos, ou seja, uma forma de avaliação mais simples utilizada em casos de alerta de prioridade baixa. Porém, o resultado da análise estatística não é suficiente para pedir às ERN a abertura de uma investigação.

A recolha de dados não é exaustiva, não incide nas principais áreas de risco e acrescenta pouco valor em termos de transparência de mercado

104 O REMIT exige que os participantes no mercado comuniquem à ACER todas as transações efetuadas no mercado grossista da energia e que divulguem informações privilegiadas e dados fundamentais para assegurar a transparência. Obriga ainda a ACER a, sob determinadas condições, partilhar os dados que recolhe. O Tribunal avaliou a exaustividade da recolha de dados e informações relacionados com as transações realizadas no mercado, bem como o cumprimento dos requisitos de transparência. Verificou também se a ACER partilhou os dados que recolheu conforme exigido, e se comunicou, para efeitos de investigação, os dados recolhidos que não fossem sensíveis do ponto de vista comercial, o que fomentaria a transparência.

105 Segundo valores fornecidos pela DG ENER⁶⁸ e obtidos junto de fornecedores de dados conceituados, o mercado de balcão representou 68% dos volumes de eletricidade transacionados em 2019, e 74% em 2020 (as transações bilaterais no mercado de balcão representaram 44% em 2019 e 46% em 2020). Assim, a maioria da eletricidade grossista é transacionada nos mercados menos transparentes sendo, por conseguinte, mais propensa a manipulação. O Tribunal constatou que a ACER não reconcilia sistematicamente os dados do REMIT sobre os volumes anuais de eletricidade transacionada em bolsas de eletricidade ou no mercado de balcão com os dados divulgados pela DG ENER. Assim, a ACER não consegue detetar se o sistema informático do REMIT capta todas as transações no mercado de balcão nem adotar medidas para corrigir eventuais discrepâncias.

106 Os dados comunicados à ACER relativos a transações fora das bolsas de eletricidade estão afetados por vários problemas de qualidade⁶⁹. Os participantes no mercado têm a obrigação de comunicar os dados, contudo não são obrigados a seguir as orientações de comunicação da ACER, que não são vinculativas. Por conseguinte, a ACER não consegue garantir que os dados comunicados estão completos ou têm qualidade suficiente, o que a impede de tratar na totalidade os dados recolhidos. O facto de a maior parte do mercado grossista da eletricidade não ser objeto de uma supervisão exaustiva compromete a eficácia do REMIT.

107 A comunicação de transações relacionadas com contratos de serviços de compensação só é necessária mediante pedido da ACER⁷⁰. Até à data, a ACER nunca solicitou tais informações⁷¹. Todavia, a manipulação de mercado também tem lugar no mercado de compensação. Em três casos, a ERN do Reino Unido aplicou sanções num montante total de 50 milhões de GBP, o que representa 99,3% de todas as sanções finais impostas até à data por infrações à regulamentação no mercado grossista da eletricidade (ver anexo VII). Esta recolha de dados insuficiente traduz‑se numa análise deficitária, que afeta a exaustividade da supervisão do mercado efetuada pela ACER.

108 A ACER está impossibilitada de supervisionar novas formas de negociação desenvolvidas nos últimos anos. O quadro jurídico do REMIT não foi atualizado desde a sua adoção. Consequentemente, os requisitos jurídicos aplicáveis aos dados a comunicar deixaram de ser adequados, o que afeta a exaustividade da supervisão.

109 O Regulamento REMIT exige⁷² que os participantes no mercado divulguem informações privilegiadas⁷³ e dados fundamentais⁷⁴ para assegurar a transparência. O regulamento de execução especifica⁷⁵ que a divulgação de informações privilegiadas pode ser feita no sítio Web do participante no mercado – que deve facultar comunicações de conteúdo atualizado (feeds web) que permitam à ACER a recolha eficiente dessas informações – ou através de plataformas de informação privilegiada operadas por terceiros.

110 A ACER tem de avaliar em permanência o funcionamento e a transparência das diferentes categorias de mercados e das diferentes formas de negociação, devendo comunicar informações a esse respeito no seu relatório anual de atividades no âmbito do REMIT⁷⁶. Contudo, deixou de publicar o relatório em 2017 (sobre as atividades realizadas em 2016), imediatamente após a supervisão no âmbito do REMIT ter ficado operacional.

111 Em vez de o fazer no seu relatório anual, a ACER publicou informações sobre o funcionamento e a transparência das diferentes categorias de mercados e das diferentes formas de negociação nos seus relatórios trimestrais sobre o REMIT. Porém, as informações divulgadas são menos pormenorizadas. Por exemplo, não incluem informações sobre os volumes comercializados nem sobre o cumprimento dos requisitos relativos à divulgação pelos produtores e pelos ORT. Os relatórios trimestrais do REMIT também não incluem recomendações, ao contrário do que era prática nos relatórios anuais de atividades no âmbito do REMIT que eram publicados nos anos anteriores. Além disso, em 2018 a ACER publicou uma carta aberta⁷⁷, na qual comunicou os resultados da sua análise das atividades de publicação de informações dos participantes no mercado. A ACER concluiu que parecia ser necessária maior transparência no que se refere à divulgação de informações privilegiadas.

112 Nas suas orientações de 2019 sobre a aplicação do REMIT, com vista a reforçar a transparência, a ACER recomendou proativamente o recurso às plataformas de informação privilegiada como a solução mais eficiente⁷⁸. Desde 2020, a ACER mantém um registo das plataformas de informação privilegiada que cumprem os requisitos mínimos de qualidade para a divulgação eficaz de informações privilegiadas⁷⁹. A lista de plataformas de informação privilegiada registadas é publicada no sítio Web da ACER. No entanto, as orientações da ACER sobre o REMIT não são juridicamente vinculativas⁸⁰. Por conseguinte, os participantes no mercado continuam a poder optar pela solução menos eficaz, que é a publicação das referidas informações no seu sítio Web.

113 A ACER tem de partilhar as informações que recolhe com as ERN e outras entidades competentes, como as autoridades financeiras nacionais, as autoridades nacionais da concorrência e a ESMA⁸¹, desde que as mesmas preencham determinados requisitos de segurança para efeitos de transferência de dados⁸². Atualmente, a ACER partilha os dados que recolhe com as dez ERN⁸³ que preenchem os requisitos de ligação segura da Agência. Estão em curso trabalhos para estabelecer uma ligação segura com mais cinco ERN⁸⁴. A partilha de informações com outras instituições é limitada e apenas ocorre pontualmente. Em especial, não existe uma partilha sistemática de dados com a DG COMP⁸⁵, embora as infrações ao REMIT também possam constituir infrações ao direito da concorrência, nomeadamente em caso de retenção de capacidades. Apenas duas autoridades de regulação financeira manifestaram interesse nos dados comunicados ao abrigo do REMIT. Esta falta de interesse na utilização dos dados impede que as autoridades competentes tirem partido das informações disponíveis.

114 A ACER tem de facultar o acesso, para fins de investigação, à sua base de dados não sensíveis do ponto de vista comercial, e pode decidir publicar tais dados com vista a aumentar a transparência do mercado⁸⁶. Todavia, por falta de recursos, a ACER⁸⁷ ainda não publicou quaisquer dados e apenas partilhou um número muito reduzido. A publicação e a partilha dos dados reforçariam a transparência do mercado grossista da eletricidade, pois permitiriam que os terceiros interessados efetuassem análises do mercado, que serviriam para complementar o trabalho de supervisão da ACER.

115 O Tribunal constatou também que, por motivos relacionados com a qualidade dos dados, a ACER não conseguia em geral extrair informações úteis para elaborar o seu relatório de supervisão do mercado de eletricidade (por exemplo, os volumes de eletricidade transacionada em mercados organizados e no mercado de balcão e por período de operação). A ACER não utiliza as informações que já tem em sua posse, pagando antes a fornecedores externos de dados para lhas fornecer de novo. Desta forma, para além da deteção da manipulação de mercado, os dados recolhidos têm atualmente pouca utilidade para a ACER, a DG ENER ou terceiros. Segundo a ACER, as taxas do REMIT (ver ponto 139) deverão dotá‑la dos recursos necessários para promover a utilização de dados comunicados ao abrigo deste regulamento, aumentado assim o valor dos mesmos⁸⁸.

A supervisão dos mercados pela ACER não é exaustiva

116 O Tribunal analisou a exaustividade da supervisão das transações comunicadas com vista a detetar manipulação de mercado, que é indispensável a uma supervisão eficaz. A ACER utiliza um processo em duas fases (primeiro uma verificação automática e depois uma avaliação e análise iniciais realizadas manualmente – ver figura 8), para supervisionar a atividade comercial de produtos energéticos grossistas a fim de detetar e evitar manipulações de mercado e informações privilegiadas⁸⁹, através de software de supervisão especializado (SMARTS) e recorrendo a equipas de peritos.

117 Segundo inquéritos sobre as atividades de supervisão das ERN (realizados anualmente desde 2016), a ACER desempenha um papel importante, pois as ERN apenas conseguem cobrir uma pequena percentagem do mercado de eletricidade e dependem, por isso, da ACER para a parte remanescente.

118 A ACER desenvolveu alertas baseados em práticas de risco conhecidas, suscetíveis de indiciar irregularidades. Em 2017, publicou uma lista inicial com 20 práticas de risco a verificar para assegurar uma supervisão eficaz⁹⁰. A lista foi atualizada pela primeira vez em 2021, com base em consultas com peritos. A versão atual da lista da ACER contém pormenores relativos a 29 práticas suspeitas no que se refere aos mercados de venda contínua. Refere também 15 práticas suspeitas para os mercados de venda por leilão.

119 Com base na avaliação de riscos da ACER, pressupõe‑se que as práticas detetadas sejam não só as que têm maior impacto, mas também as mais frequentes. O Tribunal constatou que os alertas instituídos para detetar casos de manipulação abrangem menos de metade das práticas suspeitas de risco alto e médio constantes da lista da ACER. Por isso, há que envidar mais esforços para que se possa considerar que a supervisão da ACER tem um grau de eficácia adequado.

120 Apenas 5,5% do pessoal da ACER (108 em 2021, ver quadro 4) está envolvido no desempenho esta tarefa, que é indispensável para que a Agência consiga cumprir o seu mandato. Uma equipa estável, mas com falta de pessoal (seis analistas desde 2017, e cinco em 2019, incluindo dois líderes de equipa), foi responsável por processar um número crescente de transações. O número médio de alertas de alto risco processados manualmente pelos analistas registou um aumento significativo (ver quadro 2), o que é suscetível de afetar negativamente a qualidade e a exaustividade da supervisão.

121 Devido a constrangimentos de recursos humanos, a ACER teve de definir prioridades: apenas uma parte dos alertas desencadeados foi avaliada manualmente⁹¹. O aperfeiçoamento dos alertas existentes e o desenvolvimento de alertas adicionais (ver ponto 118) foram consideravelmente retardados, comprometendo assim a cobertura da supervisão de mercado⁹², e, em última análise, a eficácia do REMIT. O número de potenciais infrações ao REMIT constatadas em resultado da supervisão da ACER é atualmente reduzido (apenas 20 dos 431 casos assinalados durante o período de 2017‑2021 foram detetados pela Agência – ver também anexo VIII), o que limita o seu contributo⁹³.

A ACER não dispõe de poderes para garantir o cumprimento sistemático das regras ao nível nacional de modo a evitar abusos de mercado

122 O Tribunal analisou se a ACER possui as ferramentas adequadas para garantir a devida aplicação do REMIT a nível nacional e se esta é capaz de assegurar a coordenação das ERN e de lhes prestar apoio no contexto das suas investigações. Analisou também o impacto que a supervisão da ACER tem ao nível da imposição das sanções por abusos de mercado.

123 Ao abrigo do quadro jurídico em vigor, a ACER não dispõe de competência para realizar investigações ou garantir o cumprimento das regras de modo a evitar abusos de mercado. Essas funções cabem às ERN, no âmbito dos respetivos quadros jurídicos nacionais⁹⁴. A ACER comunica às ERN os comportamentos suspeitos que deteta. Com base em avaliações próprias, as ERN decidem se instauram, ou não, uma investigação. As ERN informam a ACER sobre os casos aos quais optaram por não dar seguimento.

124 Se necessário, a ACER pode também pedir formalmente às ERN que instaurem investigações⁹⁵; porém, não tem qualquer forma de garantir o deferimento de tais pedidos, o que impede que estes sejam uma ferramenta totalmente eficaz. No período auditado, a ACER nunca utilizou esta possibilidade.

125 O papel da ACER é assegurar que as ERN exercem as atribuições que lhes são cometidas pelo REMIT de forma coordenada e uniforme⁹⁶. Para tal, a ACER foi incumbida de elaborar orientações, que, no entanto, não são vinculativas⁹⁷. O Tribunal constatou que a ACER publica e atualiza regularmente as suas orientações sobre a aplicação do REMIT, que vão atualmente na sexta edição. A ACER publica também notas de orientação que fornecem informações aprofundadas sobre tipos específicos de práticas abusivas⁹⁸. Os documentos de orientação técnica são apresentados aos representantes das ERN e com eles debatidos no âmbito de reuniões regulares do comité permanente para a supervisão do mercado.

126 As sanções são estabelecidas pelos legisladores nacionais. O REMIT prevê apenas determinados princípios gerais; exige também que os Estados‑Membros notifiquem à Comissão as disposições relacionadas com as sanções e eventuais alterações às mesmas⁹⁹. O Tribunal constatou que a DG ENER não adotou medidas para assegurar a uniformidade das sanções. Em resultado disso, o valor das coimas pode variar entre os milhares e as dezenas de milhões de euros (ver anexo VII).

127 Atendendo às condições de execução pouco rigorosas acima ilustradas, bem como às diferenças significativas no que toca às sanções impostas nos vários Estados‑Membros, o Tribunal considera que existe o risco de os participantes no mercado poderem tirar partido de lacunas ou, o que seria pior, de os Estados‑Membros poderem competir entre si com vista a proporcionarem aos participantes no mercado o ambiente mais brando em termos de sanções e garantia do cumprimento. Esta situação seria nociva para a integridade do mercado.

128 A percentagem das transações transfronteiriças no total de transações comunicadas pelos participantes no mercado aumentou de 51,5%, em 2017, para 69% em 2021. Os casos suspeitos de abuso de mercado transfronteiriço estão também a aumentar, tendo passado de 20 casos em 2017 (24% do total de casos novos), para 51 casos em 2021 (47% do total de casos novos). O número de casos transfronteiriços acumulados também subiu (ver quadro 3).

129 Muitas das ERN não dispõem de equipamentos adequados para analisar mercados complexos ou para ter em conta dimensões multinacionais¹⁰⁰. Devido a divergências a nível das prioridades nacionais, por vezes é retirada a prioridade a casos transfronteiriços com implicações no desenvolvimento do mercado interno da UE.

130 A ACER não pode prestar apoio, apesar de possuir uma perspetiva geral do comércio transfronteiriço, o que, em teoria, representa uma vantagem valiosa. Segundo a ACER¹⁰¹, essa incapacidade prende‑se com a falta de recursos. Com efeito, o apoio à coordenação limita‑se à organização de reuniões de resolução de casos (duas vezes por ano, no máximo) e a debates durante as reuniões do comité permanente para a supervisão do mercado (seis por ano). A ACER pode criar e coordenar grupos de investigação para dar resposta a infrações com impacto transfronteiriço. Contudo, deixou de participar em equipas de investigação transfronteiriça por falta de recursos¹⁰².

131 As atividades da ACER tiveram um impacto reduzido em termos de deteção de abusos de mercado no mercado grossista da eletricidade e de aplicação de sanções. Até à data, à exceção de duas coimas¹⁰³ impostas por manipulação de mercado, todas as restantes dizem respeito a abusos em segmentos de mercado não abrangidos pela ACER (ver ponto 107) ou a infrações anteriores ao último trimestre de 2017, altura em que a ACER encetou a sua atividade de supervisão do mercado (ver ponto 102 e anexo VII).

A ACER deu regularmente conta de limitações orçamentais para assegurar a supervisão do mercado, mas não afetou os recursos da melhor forma

132 Ao abrigo do quadro jurídico, devem ser concedidos à ACER recursos adequados que lhe permitam executar as suas funções¹⁰⁴. O Tribunal avaliou se a Comissão forneceu os recursos adequados à ACER, e se esta, por sua vez, os afetou devidamente com vista ao cumprimento do seu mandato.

133 Nos seus documentos de programação para o período de 2016‑2021, a ACER manifestou regularmente preocupações relacionadas com a falta de pessoal e de recursos suficientes, o que podia comprometer a sua capacidade para cumprir o seu mandato. Embora se reconhecesse que as situações de escassez de recursos humanos e financeiros eram um risco no que toca à maioria das atividades, a Comissão e a ACER apenas as consideraram um risco crítico para as atividades no âmbito do REMIT. Segundo a ACER, a falta de recursos humanos e financeiros esteve na base da retirada de prioridade a várias atividades no âmbito do REMIT, tendo também sido a causa do colapso do sistema ARIS em 2020 (ver ponto 103).

134 Um estudo independente¹⁰⁵ encomendado pelo Parlamento Europeu concluiu que houve uma discrepância permanente entre as dotações orçamentais solicitadas pela ACER e os montantes concedidos pela Comissão. O estudo sugere que essa discrepância decorre de uma subestimação das necessidades em termos de recursos quando da atribuição de novas responsabilidades à ACER (atividades no âmbito do REMIT, por exemplo), bem como de divergências entre esta e as autoridades orçamentais quanto à interpretação do mandato da Agência.

135 Nos seus pareceres sobre os projetos de documentos de programação da ACER para 2017‑2021, a Comissão recomendou que, para gerir os constrangimentos orçamentais, a Agência se focasse nas funções para as quais lhe foi conferido um mandato jurídico, reduzindo o número de funcionários afetos a atividades de apoio e aumentando o número dedicado a atividades de primeira linha.

136 No entanto, o Tribunal constatou que ao longo do período de 2016‑2021, e apesar da externalização de várias atividades horizontais¹⁰⁶ pela ACER, a dimensão do departamento de serviços administrativos aumentou 47%, tendo este departamento empregado a maioria do pessoal temporário contratado pela ACER. Ao longo desse período, verificou‑se um aumento de 17% do pessoal da ACER no seu conjunto. A dimensão dos dois departamentos responsáveis pelas atividades no âmbito do REMIT, que são os que mais carecem de recursos, aumentou apenas 14% durante este período (ver quadro 4).

137 Além disso, em dezembro de 2021, o número de lugares (equivalentes a tempo inteiro, ETC) afetados à equipa da ACER responsável pela execução da estratégia e pela comunicação, integrada no gabinete do diretor (seis lugares ETC e dois lugares temporários), era superior ao número de lugares afetados à equipa de supervisão de mercado (seis lugares ETC e dois estagiários). A ACER reconhece que a equipa responsável pela supervisão do mercado tem falta de pessoal (ver ponto 120). A atribuição de lugares da ACER viola o artigo 41º, nº 5, do Regulamento (UE) 2019/942, que estabelece que a afetação de recursos a atividades de comunicação não pode prejudicar as atividades nucleares da Agência.

138 A ACER alertou várias vezes para a falta de recursos afetados ao sistema informático do REMIT. O Tribunal constatou que, ao longo dos anos, o financiamento deficitário conduziu a problemas em várias áreas (por exemplo, infraestrutura esoftware datados e insuficientes, inadequação do apoio ao utilizador e falta de serviços de armazenamento de dados a longo prazo).

139 Em 2021, a ACER conseguiu aplicar uma decisão da Comissão¹⁰⁷ relativa à cobrança de taxas para financiar as atividades do REMIT («taxas REMIT»), graças às quais obteve um fluxo adicional de receitas de 8,8 milhões de euros. Estas receitas adicionais, parcialmente anuladas por um corte de 2,5 milhões de euros na contribuição do orçamento da UE para o orçamento da ACER, permitiram que esta aumentasse para 6,2 milhões de euros a dotação orçamental de 2021 destinada a despesas operacionais com o sistema informático do REMIT, o que representa um reforço de 88% face ao orçamento final de 2020. Porém, em 2021, a transição de dotações relacionadas com despesas operacionais com o sistema informático do REMIT foi quatro vezes superior à de 2020 (4,0 milhões de euros em 2021 e 1,1 milhões de euros em 2020). Em suma, embora a taxa de execução das autorizações do projeto REMIT tenha chegado a 97,58%, a maior parte do fluxo de tesouraria gerado pelas taxas REMIT no primeiro ano não foi utilizada no prazo de um ano.

140 Em 2020, a ACER salientou que a falta de financiamento era uma das razões para o diferimento de investimentos no sistema informático do REMIT¹⁰⁸. Além disso, protelou a execução do seu orçamento de 2021, alegando a incerteza quanto à eficácia da cobrança das taxas do REMIT, o que, por sua vez, atrasou o início de vários projetos operacionais para além de 30 de abril de 2021, que era a data de liquidação da primeira parcela das taxas do REMIT de 2021¹⁰⁹. Contudo, até finais de abril de 2021 haviam sido cobrados dois terços das taxas do REMIT e as áreas do sistema informático do REMIT que necessitavam de melhorias eram conhecidas há vários anos. Impunha‑se um melhor planeamento e uma ação mais célere.

As ferramentas de convergência e a estrutura de governação da ACER não contribuem para a sua eficácia e prestação de contas

141 Nos termos do regulamento que a instituiu, a ACER tem como principal missão a coordenação do trabalho das ERN com vista a uma aplicação convergente das regras do comércio transfronteiriço aplicáveis aos mercados da eletricidade. Na presente secção, o Tribunal analisou as competências da ACER por referência ao quadro jurídico e a elementos comparativos da UE, como as competências de agências análogas da União e da Comissão. A ACER deverá dispor dos poderes necessários para desempenhar as suas funções de regulamentação de forma eficiente, transparente, fundamentada e, sobretudo, independente¹¹⁰. O Tribunal avaliou ainda a estrutura de governação da ACER com base nas recomendações da OCDE destinadas a garantir que as decisões das entidades reguladoras são objetivas, imparciais e coerentes, sem conflitos de interesses, preconceitos ou influências indevidas¹¹¹. A OCDE recomenda também que as organizações e os funcionários públicos garantam que há abertura na resolução ou gestão de situações de conflito de interesses¹¹².

142 As instituições, órgãos e organismos da UE têm também de desempenhar o seu trabalho da forma mais aberta possível, a fim de garantir a participação da sociedade civil e, desse modo, promover a boa governação¹¹³. A ACER está juridicamente obrigada a prestar ao público e a qualquer parte interessada, de forma transparente, informações sobre a sua atividade¹¹⁴. O Tribunal analisou também a transparência online da ACER por referência a elementos comparativos da UE, como agências análogas da União e as ferramentas da Comissão.

As ferramentas de convergência da ACER não permitem uma plena coordenação das ERN

143 O poder da ACER para aceder a dados confidenciais foi um dos problemas recorrentes com os quais se deparou no âmbito das suas atividades de supervisão (ver, por exemplo, os pontos 81 e 82). O Regulamento ACER reformulado conferiu à Agência o poder de emitir decisões vinculativas para solicitar informações às ERN, aos ORT, à REORT-E e aos ONME (artigo 3º). Todavia, a ACER não tem quaisquer poderes de aplicação de sanções em caso de incumprimento das referidas decisões. O mesmo não acontece com a Comissão, que está habilitada a aplicar sanções casos os Estados‑Membros lhe forneçam informações insuficientes¹¹⁵.

144 A ACER tem o poder, que utilizou, de adotar pareceres e recomendações dirigidas a intervenientes centrais, como a REORT-E e as ERN. O Regulamento ACER não prevê, de um modo geral, a obrigação de esta proceder ao seguimento de tais pareceres e recomendações. Os destinatários (por exemplo, as ERN, a Comissão, a REORT-E) não são obrigados a comunicar à ACER se cumprem os pareceres/recomendações, nem a indicar as razões para um eventual incumprimento. Essa estratégia (ou seja, «cumprir ou explicar») encontra‑se estabelecida no Regulamento ESMA no que se refere às recomendações desta Autoridade¹¹⁶.

145 Do mesmo modo, o Regulamento ACER não exige que esta fiscalize o cumprimento das suas decisões vinculativas (por exemplo, decisões sobre a adoção de termos, condições e metodologias), nem a ACER dispõe de competências para as fazer aplicar. Acresce que a Comissão nunca utilizou os seus poderes de execução relativamente a termos, condições e metodologias.

146 Além disso, o Regulamento ACER não coloca à sua disposição determinadas ferramentas de convergência no domínio da supervisão acessíveis a outras agências da União (por exemplo, a EBA e ESMA), como avaliações interpares das ERN ou investigações, por iniciativa própria, de infrações ao direito da UE. Essas prerrogativas poderiam promover a aplicação dos contributos de caráter consultivo e regulamentar da ACER, reforçar a eficácia da coordenação de práticas de supervisão pelas ERN ou garantir uma melhor consonância do trabalho da REORT-E com os interesses da UE.

147 Os ORT obtêm consideráveis receitas associadas a congestionamentos da rede decorrentes do comércio transfronteiriço nos mercados diários (ver ponto 18). As ERN têm de verificar se os ORT investem estas receitas em capacidades de interligação, em conformidade com o Regulamento Eletricidade. A ACER não dispõe de qualquer mandato específico para avaliar a utilização das receitas associadas a congestionamentos da rede pelos ORT, nem para coordenar as práticas de supervisão das ERN neste domínio.

A estrutura de governação da ACER prejudica a sua eficácia e independência

148 O Diretor da ACER tem de obter um parecer favorável no que se refere aos principais contributos regulamentares (por exemplo, as decisões sobre a adoção de termos, condições e metodologias, melhores práticas, recomendações e pareceres da ACER) junto do Conselho de Reguladores, que é composto por um representante da ERN de cada Estado‑Membro. O Conselho de Reguladores aprova também a nomeação do diretor da ACER, que, por sua vez, lhe apresenta os referidos projetos de contributos regulamentares para aprovação. Embora o Conselho de Reguladores esteja obrigado a agir exclusivamente no interesse da UE como um todo, o Regulamento ACER não contém salvaguardas legislativas para evitar o envolvimento dos representantes em decisões do conselho que entrem em conflito com decisões específicas das ERN ou com interesses nacionais (quando defendidos pelas ERN em conformidade com o respetivo estatuto jurídico). De facto, podem existir avaliações diferentes quanto aos benefícios sociais líquidos, a nível nacional e da UE, decorrentes das intervenções da ACER. Para efeitos de comparação, a revisão de 2019 do Regulamento ESMA incorporou algumas salvaguardas¹¹⁷.

149 Durante a auditoria, o Tribunal constatou também insuficiências na aplicação das regras internas da ACER¹¹⁸ relacionadas com a gestão e a publicação das declarações de interesses dos membros do Conselho de Reguladores e do Conselho de Administração. O reforço da transparência dos processos decisórios dos conselhos e grupos de trabalho da ACER (através, por exemplo, da publicação de atas e dos resultados das votações – ver anexo IX) poderia contribuir para um escrutínio público dos conflitos de interesses.

150 Uma vez que o Conselho de Reguladores formula os seus pareceres com base numa maioria de dois terços, a Comissão manifestou a preocupação de que uma pequena minoria possa vetar as propostas do diretor da ACER, conduzindo assim ao fracasso ou ao adiamento de iniciativas regulamentares. Fez ainda referência a problemas recorrentes no que se refere à adequação dos recursos das ERN (um requisito da Diretiva Eletricidade)¹¹⁹ e à sua independência face aos governos. No entanto, não foram incluídas no Regulamento ACER quaisquer reformas para sanar esta situação. Em 2021, um debate no Conselho de Reguladores levantou preocupações quanto à independência das ERN e à delimitação das responsabilidades destas últimas e dos governos nacionais¹²⁰. Além disso, os conhecimentos especializados externos na ACER dependem fortemente da participação dos peritos das ERN nos grupos de trabalho e nos grupos de missão. Os peritos das ERN também podem ser afetados pelos referidos conflitos de interesses. Porém, não são obrigados a assinar uma declaração relativa aos conflitos de interesses.

151 Apesar da afetação de recursos significativos à execução da estratégia e das comunicações, a principal ferramenta de comunicação da ACER, o seu sítio Web, é gerida de forma ineficaz. Os documentos fundamentais, por exemplo, não se encontram facilmente acessíveis ou nem sequer são publicados. Falta ao sítio Web o nível de transparência que uma boa ferramenta de governação exige. Em alguns casos, não cumpre sequer os requisitos regulamentares (ver anexo IX).

Conclusões e recomendações

152 O projeto ambicioso e complexo de realizar o mercado interno da eletricidade foi prejudicado pelos instrumentos regulamentares escolhidos pela Comissão, que deram origem à complexa arquitetura jurídica das regras relativas ao comércio transfronteiriço e a atrasos. Foi também afetado por insuficiências no quadro de governação da UE. A estratégia regulamentar da Comissão, bem como a estratégia de supervisão desta e da Agência da UE de Cooperação dos Reguladores da Energia (ACER) não contribuíram satisfatoriamente para melhorar o funcionamento do mercado de eletricidade da UE. Acresce ainda que a supervisão do mercado a fim de detetar e dissuadir manipulações e abusos de mercado foi incompleta.

153 A integração dos mercados da eletricidade através do acoplamento de todos os mercados nacionais da eletricidade, exigido pelas orientações de rede da UE, registou progressos lentos no período de 2015‑2021, foi variável consoante os períodos de operação do mercado (segmentos) e não se encontrava concretizada no final de 2021 (sete anos após o prazo inicialmente fixado), apesar de terem sido voluntariamente lançados importantes projetos de acoplamento ainda antes da adoção das orientações. Na realidade, nenhuma das orientações foi plenamente aplicada. Há ainda benefícios económicos por explorar, decorrentes de uma maior convergência dos preços, que é desencadeada pelo aumento do comércio transfronteiriço. A eficácia da integração dos mercados da eletricidade foi também prejudicada pela falta de progressos a nível da capacidade disponível das interligações interzonais (ver pontos 37 a 46).

154 Os códigos e orientações de rede que a Comissão adotou no período de 2015‑2017 foram uma medida fulcral para concretizar os objetivos do legislador da UE de fomentar a concorrência transfronteiriça a nível da produção de eletricidade e de eliminar os obstáculos regulamentares ao comércio transfronteiriço. Porém, a estratégia regulamentar da Comissão, a saber, a sua decisão de confiar a adoção dos termos, condições e metodologias às entidades reguladoras nacionais (ERN) e à ACER, conduziu à aplicação excessivamente complexa e tardia da maioria destas regras.

155 Apesar de a ACER ter aprovado em tempo útil os termos, condições e metodologias abrangidos pelo seu mandato, houve atrasos na aplicação dos códigos/orientações, sobretudo devido ao elevado número dos referidos termos, condições e metodologias, a atrasos nos acordos entre as ERN e os operadores das redes de transporte (ORT) sobre esta matéria e à ineficiência dos processos de aprovação estabelecidos nas orientações de rede (ver pontos 50 a 56). Na sua avaliação de impacto, a Comissão não examinou devidamente os impactos da configuração e governação do mercado aplicadas, nomeadamente aspetos centrais relacionados com a delegação de tarefas regulamentares nas ERN e na ACER, nem a coerência da configuração do mercado, como, por exemplo, as implicações dos métodos de fixação dos preços em situações de crise caracterizadas por perturbações nos mercados dos fatores de produção, ou tendo em vista o crescimento das energias renováveis (ver os pontos 57 a 61).

Recomendação 1 – Simplificar a aplicação do quadro regulamentar

A Comissão deve:

1. ao elaborar novos códigos de redes e orientações, avaliar sistematicamente os custos e benefícios de estabelecer a aplicação destes mediante a adoção de termos e condições ou metodologias, em especial tendo em conta os encargos administrativos que representariam para a ACER, as ERN e outras partes envolvidas;
2. reavaliar as regras da UE que regulam a formação dos preços da eletricidade grossista, tendo em conta a atual crise energética e o aumento das energias renováveis;
3. definir regras de incentivo à flexibilidade da procura.

Prazo de execução: 2023 para as alíneas a) e b) e 2025 para a alínea c)

156 A escolha da Comissão de assegurar a aplicação das regras de mercado através de orientações de rede e de termos, condições e metodologias, complementados pela pressão entre pares exercida pelas partes interessadas, concede aos Estados‑Membros uma maior margem de manobra na aplicação do que teriam num cenário de regulamentação direta. Por sua vez, foi necessário atribuir aos órgãos da UE responsáveis (a Comissão e a ACER) sólidas funções de supervisão, para garantir progressos homogéneos na aplicação em todos os Estados‑Membros.

157 A ACER e a Comissão partilham a responsabilidade de coordenar a atividade das ERN no sentido de garantir o cumprimento uniforme dos códigos/orientações de rede. A ACER supervisionou a adoção dos termos, condições e metodologias, assinalou atrasos e, de um modo geral, aprovou em tempo útil os termos, condições e metodologias abrangidos pelo seu mandato (ver ponto 54). Todavia, na falta de uma estratégia de supervisão clara e devido a constrangimentos em termos de recursos (ver pontos 68 a 78), não fez regularmente o balanço da aplicação dos requisitos das orientações de rede e dos termos, condições e metodologias, nem comunicou essa aplicação à Comissão e às ERN. A supervisão, pela ACER, dos efeitos das regras de mercado, foi também prejudicada pela insuficiência dos dados e não resultou na formulação de recomendações sólidas para as ERN. A ACER não propôs, através da publicação de pareceres dirigidos à Comissão e ao Parlamento, medidas possíveis para fomentar a integração do mercado (ver pontos 80 a 85).

158 A Comissão e a ACER não dispunham de um quadro comum para a supervisão dos códigos/orientações (ver pontos 93 a 97). A supervisão realizada pela ACER não contribuiu para que as ERN realizassem ações coordenadas para garantirem o cumprimento das regras. Em parte devido à inclusão de disposições pouco claras nas orientações de rede ou à fraca qualidade dos dados ou sua ausência (por exemplo, plataforma de transparência), a supervisão da ACER não concorreu para a realização de progressos em aspetos‑chave da aplicação, a saber, a revisão das zonas de ofertas e a maximização das capacidades de interligação (pontos 86 a 92). Consequentemente, a ACER não concretizou o seu potencial para incentivar as ERN a garantirem o cumprimento atempado e convergente das orientações e, em última análise, para promover a integração do mercado da eletricidade da UE.

Recomendação 2 – Reforçar o quadro de supervisão das orientações de rede

1. A Comissão e a ACER devem esclarecer a sua estratégia de supervisão da aplicação e dos efeitos dos códigos/orientações de rede e aplicá‑la de forma homogénea ao longo do tempo e em todos os Estados‑Membros.
2. A Comissão, com o apoio da ACER, deve analisar as insuficiências da plataforma de transparência e do quadro da UE em matéria de dados sobre a energia e, se necessário, adotar medidas legislativas corretivas.

Prazo de execução: 2023 para a alínea a) e 2025 para a alínea b)

159 A supervisão da integridade dos mercados grossistas da eletricidade (abrangidos pelo REMIT) pela ACER comporta lacunas (ver pontos 117 a 121). A recolha de dados não foi exaustiva nem incidiu nas principais áreas de risco (ver pontos 105 a 108) e o sistema informático do REMIT foi prejudicado pela falta de investimento (ver ponto 103). Além disso, a ação destinada a garantir o cumprimento das regras para combater os abusos de mercado não foi uniforme devido à existência de diferentes estratégias nacionais e aos limitados recursos e poderes da ACER. As ERN desempenham um papel decisivo no que se refere aos aspetos mais importantes do processo de garantia do cumprimento das regras (ver pontos 123 a 127) e a ACER não dispõe de meios que lhe permitam proporcionar valor acrescentado no âmbito da coordenação de investigações transfronteiriças, que são cada vez mais frequentes (ver pontos 128 a 130). A supervisão da ACER não resultou em muitas sanções (ver ponto 131).

160 Até a data, a tónica foi colocada na recolha de dados de boa qualidade. Trata‑se de um aspeto central do REMIT, embora seja secundário face ao objetivo principal do regulamento, que consiste em garantir a supervisão do mercado (ver ponto 100) e a utilização dos dados daí resultantes para reforçar a transparência do mercado (ver pontos 113 a 115).

161 Pelas razões acima descritas, dez anos após a sua entrada em vigor, e apesar dos progressos realizados, o Regulamento REMIT ainda não concretizou plenamente o seu potencial em termos de prevenção dos abusos de mercado e promoção da transparência do mercado grossista da eletricidade. O mercado da eletricidade da UE está assim exposto a um risco de distorções provocadas por manipulações de mercado, em detrimento dos consumidores finais (ver pontos 102 a 140).

Recomendação 3 – Reforçar a supervisão da integridade dos mercados grossistas pela ACER

A fim de melhorar a supervisão dos mercados e de evitar possíveis distorções de mercado, a ACER deve aplicar integralmente o Regulamento REMIT, nomeadamente melhorando a exaustividade dos dados recolhidos no âmbito da supervisão dos mercados ao abrigo do REMIT, alargando a cobertura dos comportamentos abusivos que fiscaliza e fomentando a cooperação transfronteiriça no domínio da investigação, através da criação de grupos de investigação.

Prazo de execução: 2025

162 Ao longo do período de 2016‑2021, a ACER alertou várias vezes para a sua falta de recursos, que teria impacto negativo no cumprimento do seu mandato. Com efeito, a ACER sofreu limitações orçamentais estruturais (ver pontos 133 a 134); porém, o Tribunal encontrou também indícios de que esses problemas são agravados pela má afetação dos recursos humanos e financeiros por parte da ACER (ver pontos 135 a 140).

163 Em 2021, a ACER conseguiu cobrar as taxas do REMIT, graças às quais obteve um novo fluxo de receitas de 8,8 milhões de euros. Todavia, a maioria do fluxo de tesouraria gerado pelas taxas do REMIT ficou por utilizar em 2021. No futuro, é fundamental que a ACER aproveite da melhor forma possível os significativos recursos financeiros adicionais à sua disposição para dar uma resposta imediata aos problemas estruturais.

Recomendação 4 – Acelerar a utilização das taxas do REMIT para dar resposta às falhas na supervisão do mercado efetuada pela ACER

A ACER deve acelerar a utilização dos recursos financeiros adicionais obtidos graças às taxas do REMIT para dar resposta a falhas a nível das suas atividades no âmbito do REMIT (por exemplo, sistema informático obsoleto, falta de pessoal). Com base nas prioridades por si estabelecidas, deve melhorar a supervisão das necessidades de pessoal em todos os departamentos.

Prazo de execução: até ao final de 2023

164 Não obstante as iniciativas da Comissão para atualizar o Regulamento ACER, a ACER continua a deparar‑se com constrangimentos ao nível de eficácia dos poderes e da governação de que necessita para fomentar a aplicação uniforme das regras do mercado da eletricidade da UE pelas ERN, os ORT e os operadores nomeados para o mercado da eletricidade (ONME) (ver pontos 143 a 150).

Recomendação 5 – Melhorar a governação da ACER

A Comissão deve avaliar e propor melhorias à governação da ACER reforçando a sua independência face às ERN e aos interesses nacionais, conferindo‑lhe poderes de execução e disponibilizando‑lhe ferramentas de convergência.

Prazo de execução: 2025

165 O sítio Web da ACER, a sua principal ferramenta de comunicação, não é gerido de forma eficaz. Não estão facilmente acessíveis, ou nem sequer são publicados, documentos cruciais para as partes interessadas e o público em geral. Falta ao sítio Web o nível de transparência que uma ferramenta de comunicação exige. Em alguns casos, não cumpre sequer os requisitos regulamentares (ver ponto 151).

Recomendação 6 – Reforçar a transparência e a prestação de contas da ACER

A ACER deve melhorar a transparência e a prestação de contas sobre o seu trabalho facilitando o acesso do público aos documentos e aos dados alojados no seu sítio Web, garantindo a publicação atempada e integral das suas decisões e dados, em conformidade com os requisitos legais, e introduzindo uma política de transparência claramente definida e assente nas melhores práticas.

Prazo de execução: até 2024

166 As sanções são uma importante ferramenta para assegurar a observância dos requisitos legais da UE. Para garantir condições de concorrência equitativas na UE, é fundamental assegurar que as sanções são uniformes nos diferentes Estados‑Membros.

167 Nem Comissão nem a ACER supervisionaram de que forma os Estados‑Membros transpuseram sanções adequadas e comparáveis para o direito nacional, nem de que modo as ERN asseguraram o cumprimento dos códigos/orientações de rede e de outra legislação da UE. O REMIT prevê apenas determinados princípios gerais, sendo as sanções determinadas pelos legisladores nacionais. O Tribunal constatou que a Comissão não procurou assegurar a aplicação uniforme das sanções nos diferentes Estados‑Membros, quer no que se refere aos códigos e orientações de rede, quer no que toca ao REMIT (ver pontos 96 e 126).

Recomendação 7 – Avaliar se é necessário um quadro para assegurar uma aplicação uniforme das sanções

Para fomentar o cumprimento das regras da UE e evitar situações de arbitragem regulamentar, a Comissão deve:

1. avaliar se as sanções por infrações às regras da UE se encontram dispostas em legislação e se são aplicadas de um modo uniforme nos diferentes Estados‑Membros;
2. se necessário, desenvolver um quadro que estabeleça requisitos mínimos comuns no que se refere às sanções.

Prazo de execução: 2023

O presente relatório foi adotado pela Câmara IV, presidida por Mihails Kozlovs, Membro do Tribunal de Contas, no Luxemburgo, na sua reunião de 13 de dezembro de 2022.

Anexos

Anexo I – Mercados grossistas da eletricidade

A eletricidade é um produto peculiar. Diversas propriedades suas fazem com que sejam necessários quatro tipos de mercados grossistas da eletricidade:

• depois de produzida, é impossível armazenar a eletricidade de forma económica. Além disso, como certas centrais elétricas demoram várias horas a arrancar, a sua produção só pode ser alterada lentamente, o que pode acarretar aumentos de preços consideráveis, subsequentemente repercutidos nos consumidores. São por isso necessários mercados diários (para o dia seguinte), nos quais a produção possa ser planeada e transacionada com um dia de antecedência;
• atendendo ao aumento da quantidade de energia renovável, a capacidade de produção pode sofrer rápidas alterações. A título de exemplo, a produção eólica e solar real é impossível de prever e só é conhecida praticamente em tempo real. Além disso, uma vez que a eletricidade produzida não pode ser armazenada, as interrupções do funcionamento das infraestruturas resultam numa redução imediata da oferta. Por esse motivo, torna‑se necessária a existência de mercados nos quais a procura prevista possa ser ajustada a curto prazo: os mercados intradiários (para o próprio dia);
• para combater o risco de cortes, importa assegurar a correspondência permanente entre a procura e a oferta na rede. Tornam‑se então necessários mercados nos quais os operadores das redes de transporte (ORT) possam, praticamente no momento de entrega física, obter a eletricidade necessária para manter a rede equilibrada: os mercados de compensação;
• a volatilidade dos preços à vista resultante da falta de armazenamento faz com que os retalhistas e os produtores considerem importante a cobertura dos seus riscos nos mercados a prazo (podendo o prazo dessa cobertura ser de anos, meses ou semanas antes da data de entrega).

Uma vez que o funcionamento da rede deve fazer‑se respeitando limites de capacidade seguros, os operadores das redes de transporte atribuem a capacidade de interligação a transações para entre zonas de ofertas. As zonas de ofertas são zonas da rede que não devem ser afetadas por congestionamentos estruturais. São utilizados diferentes métodos de atribuição consoante o tipo de mercado grossista. Nos mercados diários, os operadores das redes de transporte vendem a capacidade de transporte de forma implícita, utilizando um algoritmo que estabelece a correspondência entre a oferta e a procura de eletricidade e a capacidade interzonal. No mercado a prazo, os direitos de transporte são transacionados em separado da eletricidade. Os operadores das redes de transporte também podem tomar medidas corretivas para sanar congestionamentos imprevistos da rede (por exemplo, redespacho e trocas compensatórias).

Anexo II – Principais desenvolvimentos a nível do acoplamento das bolsas de eletricidade

Acoplamento voluntário dos mercados:

• 1996‑2000: acoplamento dos mercados à vista de energia norueguês e sueco (Nord Pool – segmentos diários, intradiários e de compensação); a Finlândia e a Dinamarca aderem ao Nord Pool;
• 2006: acoplamento dos mercados belga, francês e neerlandês – acoplamento trilateral dos mercados (TMC, Trilateral Market Coupling);
• 2010: adesão da Alemanha e do Luxemburgo ao TMC – formando assim a região da Europa continental ocidental (CWE, Continental Western Europe);
• 2012: acoplamento da República Checa, da Hungria e da Eslováquia;
• 2013: adesão da Áustria à CWE;
• 2014: acoplamento da CWE, do Reino Unido, do Nord Pool, da Estónia, da Letónia e da Lituânia; acoplamento de Espanha e Portugal à CWE; acoplamento da Hungria e da Roménia – formando assim a região 4M MC);
• 2015: acoplamento da Itália à França, à Áustria e à Eslovénia – formando o Acoplamento Multirregional (MRC, Multi Regional Coupling), que conta com 19 Estados‑Membros acoplados;
• 2015: a CWE aplica um acoplamento do mercado assente em fluxos.

Ações obrigatórias (na sequência da adoção das orientações de mercado/termos, condições e metodologias):

• 2018: acoplamento dos mercados intradiários de 15 Estados‑Membros (CWE e outros Estados‑Membros continentais);
• 2019: mais sete Estados‑Membros aderem ao acoplamento intradiário;
• 2020: acoplamento diário da Itália e da Grécia;
• 2021: acoplamento diário da Grécia e da Bulgária; projeto de acoplamento provisório diário das regiões 4M MC e MRC; acoplamento diário da Roménia e da Bulgária; acoplamento intradiário da Itália aos outros 22 Estados‑Membros acoplados.

Anexo III – Panorâmica dos principais requisitos incluídos nas orientações de rede

Anexo IV – Organograma da ACER

Anexo V – Panorâmica da supervisão das zonas de ofertas efetuada pela ACER

As zonas de ofertas são áreas geográficas dentro das quais os participantes no mercado podem negociar eletricidade sem precisarem de adquirir capacidade de transporte para possibilitar as suas transações. As orientações ACGC indicam que a atribuição de capacidades aos participantes no mercado deve basear‑se na livre fixação dos preços do congestionamento do transporte nas fronteiras entre zonas de ofertas. Uma configuração adequada das zonas de ofertas pode incrementar a capacidade de transporte disponibilizada para a realização de transações e, em última instância, reforçar o comércio transfronteiriço e a concorrência. As zonas de ofertas podem ser modificadas através da divisão, da fusão ou do ajustamento das respetivas fronteiras.

As orientações ACGC exigem que a ACER:

• avalie, a cada três anos, o impacto da configuração das zonas de oferta na eficiência do mercado («relatório de mercado»), com base num relatório técnico da REORT-E;
• desencadeie uma revisão da configuração existente de zonas de ofertas pelos respetivos ORT, caso sejam registadas ineficiências de mercado.

As orientações ACGC não estabelecem a configuração das zonas de ofertas, mas permitem que a ACER, as ERN, os ORT e os Estados‑Membros de uma região de cálculo da capacidade (mediante pedido aos respetivos ORT) iniciem uma revisão da configuração existente de uma zona de ofertas. Com base nessa revisão, os ORT apresentam uma proposta conjunta em relação à qual os respetivos Estados‑Membros têm de decidir.

A ACER apresentou dois relatórios de mercado (em 2018 e em 2021), conforme exigido pelas orientações ACGC. Lançou também, em conjunto com a REORT-E, um projeto‑piloto relacionado com a avaliação e revisão das zonas de ofertas (que foi lançado em 2012, antes da adoção das orientações ACGC, e concluído em 2018).

Apesar de ter fornecido provas de ineficiências relativamente a um período de três anos (2015‑2017), conforme estipulado nas orientações, a avaliação geral da ACER de 2018 foi inconclusiva quanto à necessidade de rever zonas de ofertas específicas. Na sequência dessa avaliação, a ACER não deu início a uma revisão em 2018, tendo antes fornecido recomendações genéricas com vista a uma investigação mais aprofundada.

O Tribunal encontrou dois tipos de causas para a falta de conclusões claras:

• a ACER alegou que tal se deveu a dados e informações insuficientes, incluindo o fornecimento de provas insuficientes pela REORT-E;
• a avaliação da ACER baseou‑se no relatório de revisão de 2018 da REORT-E (solicitado pela ACER no âmbito do projeto‑piloto), que apenas abrangeu certas regiões da UE, e não no seu relatório técnico (apresentado em outubro de 2018), cuja apresentação sofreu atrasos (o prazo legal foi excedido em três meses).

Por outro lado, a clareza dos argumentos e conclusões da ACER foi também comprometida por lacunas no quadro jurídico. As orientações ACGC não definem o conceito de zona de ofertas nem estabelecem critérios específicos para as avaliações de tais zonas pela ACER. Afigura‑se pouco claro se o relatório de mercado avaliou integralmente o impacto da configuração na eficiência do mercado: a ACER não aplicou critérios como a liquidez do mercado e o poder de mercado (apesar de estes serem mencionados nas orientações ACGC – ver artigo 33º).

A ACER efetuou uma segunda avaliação das zonas de ofertas em 2021 (que abrangeu o período de 2018‑2020), que foi simultaneamente ineficiente e inconclusiva. Com efeito, essa avaliação sobrepôs‑se à revisão em curso das zonas de oferta, desencadeada ao abrigo do Regulamento Eletricidade (artigo 14º), que entrou em vigor em 2020. Além disso, a ACER reiterou a sua conclusão de que, até à data, as configurações das zonas de ofertas não refletem os congestionamentos estruturais subjacentes. Ao invés, regem‑se sobretudo pelas fronteiras nacionais. O relatório revelou que várias regiões registaram um fraco desempenho em termos de eficiência de mercado. Contudo, uma vez mais, o segundo relatório não recomendou quaisquer alterações à configuração, mas apenas a realização de estudos mais pormenorizados.

Não recai sobre a ACER qualquer requisito legal que a obrigue a fornecer uma avaliação ex post das revisões das zonas de ofertas. No entanto, tanto o relatório de mercado da ACER, publicado em 2018, como o relatório de supervisão da aplicação (de 2019) sobre as orientações ACGC e ACP, forneceram, com base nas lições retiradas do projeto‑piloto, sugestões no que se refere às alterações que a Comissão poderia introduzir no processo de revisão das zonas de ofertas. As sugestões da ACER foram impactantes: o novo Regulamento Eletricidade (artigo 14º) exige o lançamento de um processo de revisão com características mais específicas (a saber, etapas e prazos mais claros, aprovação da metodologia pela ACER, etc). Todavia, continua a ser pouco claro em que medida é que ainda são aplicáveis os procedimentos e critérios que as orientações ACGC preveem para o processo de revisão, tanto no que se refere a esta revisão reformulada como a outras revisões efetuadas num futuro próximo. As orientações ACGC não foram alteradas com base nos novos requisitos introduzidos no Regulamento Eletricidade.

Este novo processo de revisão (desencadeado pelo artigo 14º do Regulamento Eletricidade reformulado) sofreu atrasos consideráveis (de mais de um ano) devido a pedidos de informação adicionais da ACER, para que possa decidir acerca das configurações alternativas a ter em conta na iminente revisão das zonas de ofertas por parte dos ORT.

Anexo VI – Participação das ERN no grupo de trabalho da ACER sobre a eletricidade (2019‑2021)

Anexo VII – Decisões das ERN para garantir o cumprimento das regras no que se refere ao REMIT – Mercado grossista da eletricidade (situação em 4 de junho de 2022)

Anexo VIII – Número total de novos casos de potenciais infrações ao REMIT, por ano e por ERN

Anexo IX – Sítio Web da ACER: uma importante ferramenta de transparência gerida de forma ineficaz

O sítio Web da ACER fica aquém das expectativas quando comparado com o sítio Web da Comissão ou com os de outras agências da UE. A título de exemplo:

• a realização de consultas no sítio Web não é intuitiva. Em comparação com os sítios Web da Comissão ou da ESMA, a ferramenta para realizar pesquisas em todo o sítio é imprecisa e, muitas das vezes, não apresenta resultados ao procurar um documento específico. À falta de opções de filtragem, os utilizadores externos veem‑se impossibilitados de encontrar conjuntos de documentos com base em critérios específicos. A ferramenta de filtragem que deveria permitir aos utilizadores externos pesquisar notificações específicas das ERN relacionadas com os termos, condições e metodologias não funciona¹²²;
• nem todos os termos, condições e metodologias estão disponíveis ao público no sítio Web da ACER, não sendo também indicadas quais as versões em vigor e quais as que foram substituídas;
• o sítio Web não fornece pormenores sobre como solicitar à ACER o acesso a documentos que não se encontrem diretamente acessíveis;
• a ACER não publica documentos sobre as atividades dos grupos de trabalho, grupos de missão ou grupos de peritos da ACER, como, por exemplo, atas ou ordens de trabalho das reuniões, listas dos participantes nas reuniões, planos de ação, prestações concretas ou relatórios. As regras internas da ACER exigem transparência no que se refere às reuniões com organizações ou com trabalhadores independentes¹²³;
• as atas das reuniões do Conselho de Reguladores não indicam a orientação de voto (nem os respetivos motivos) das ERN no que se refere a decisões e pareceres específicos;
• determinados documentos em relação aos quais existe um requisito legal de publicação não são sequer publicados¹²⁴, incluindo, por exemplo, os documentos de apoio às reuniões do Conselho de Administração ou do Conselho de Reguladores¹²⁵. Ademais, não estavam disponíveis certas decisões do diretor ou do conselho de administração¹²⁶, e o Conselho de Reguladores não publicou quaisquer documentos oficiais em 2022¹²⁷;
• os dados de cada relatório de supervisão do mercado, por exemplo, são apensos à respetiva edição, em vez de serem integrados numa base de dados única que permita a pesquisa com base em filtros e a criação de séries cronológicas¹²⁸;
• a ACER não publica quaisquer dados da base de dados do REMIT (ver ponto 114) e determinados dados dos relatórios de supervisão do mercado não são publicados¹²⁹ (não foi tornada pública qualquer justificação).

Siglas e acrónimos

ACER: Agência da UE de Cooperação dos Reguladores da Energia

ACGC: orientações para a atribuição de capacidade e a gestão de congestionamentos

DG COMP: Direção‑Geral da Concorrência da Comissão

DG ENER: Direção‑Geral da Energia da Comissão

ERN: entidade reguladora nacional

ESMA: Autoridade Europeia dos Valores Mobiliários e dos Mercados

OCDE: Organização de Cooperação e de Desenvolvimento Económicos

ONME: operador nomeado para o mercado da eletricidade

ORD da UE: operador europeu da rede de distribuição

ORD: operador das redes de distribuição

ORT: operador da rede de transporte

REMIT: Regulamento relativo à integridade e à transparência nos mercados grossistas da energia

REORT-E: Rede Europeia dos Operadores das Redes de Transporte de Eletricidade

Glossário

Bolsa de eletricidade: mercado virtual no qual a eletricidade grossista é transacionada ao abrigo de regras formais.

Capacidade de transporte: quantidade de eletricidade passível de ser transportada entre zonas de ofertas da rede elétrica.

Congestionamento da rede: situação na qual a oferta de eletricidade é superior à capacidade da rede.

Interligação: ligação física da rede de transporte entre duas zonas de ofertas ou dois países.

Mercado a prazo: mercado no qual a eletricidade e os direitos de transporte são transacionados com dias, semanas ou meses de antecedência em relação à entrega.

Mercado de balcão: negociação entre participantes no mercado, bilateral ou através de um corretor, sem que esteja envolvida uma bolsa de eletricidade.

Mercado de compensação: mercado gerido pelos operadores das redes de transporte no qual é transacionada a energia necessária para equilibrar, em tempo real, a oferta e a procura na rede de eletricidade.

Mercado diário (para o dia seguinte): mercado no qual a eletricidade e a capacidade de transporte são transacionadas com um dia de antecedência em relação ao dia da entrega.

Mercado grossista da eletricidade: mercado no qual a eletricidade é transacionada entre empresas de produção e empresas retalhistas, o que também implica intermediários financeiros, comerciantes de energia e grandes consumidores.

Mercado intradiário (para o próprio dia): mercado no qual a eletricidade e a capacidade de transporte são transacionadas no dia da entrega da eletricidade.

Operador da rede de transporte: empresa responsável por uma rede nacional de alta tensão.

Termos, condições e metodologias: especificações técnicas que completam os códigos e orientações de rede e que são necessárias à respetiva aplicação.

Zona de ofertas: as maiores áreas geográficas nas quais os participantes no mercado podem negociar eletricidade sem precisarem de adquirir capacidade de transporte.

Respostas da Comissão

https://www.eca.europa.eu/pt/Pages/DocItem.aspx?did=63214

Respostas da ACER

https://www.eca.europa.eu/pt/Pages/DocItem.aspx?did=63214

Cronologia

https://www.eca.europa.eu/pt/Pages/DocItem.aspx?did=63214

Equipa de auditoria

Os relatórios especiais do TCE apresentam os resultados das suas auditorias às políticas e programas da UE ou a temas relacionados com a gestão de domínios orçamentais específicos. O TCE seleciona e concebe estas tarefas de auditoria de forma a obter o máximo impacto, tendo em consideração os riscos relativos ao desempenho ou à conformidade, o nível de receita ou de despesa envolvido, a evolução futura e o interesse político e público.

A presente auditoria de resultados foi realizada pela Câmara de Auditoria IV – Regulamentação dos mercados e economia competitiva, presidida pelo Membro do TCE Mihails Kozlovs. A auditoria foi efetuada sob a responsabilidade do Membro do TCE Mihails Kozlovs, com a colaboração de Edite Dzalbe, chefe de gabinete, e Laura Graudina, assessora de gabinete; Valeria Rota e Juan Ignacio González Bastero, responsáveis principais; Stefano Sturaro, responsável de tarefa; Adrian Savin, responsável de tarefa adjunto; Marc Hertgen e Satu Levelä‑Ylinen, auditores. Richard Moore e Laura McMillan prestaram assistência linguística. Zsolt Varga prestou apoio em matéria de dados.

Da esquerda para a direita: Adrian Savin, Stefano Sturaro, Laura Graudina, Mihails Kozlovs, Edite Dzalbe e Juan Ignacio González Bastero.

Notas

¹ Estratégia‑quadro para uma União da Energia (2015), p. 3.

² Relatório da Comissão ao Parlamento Europeu, ao Conselho, ao Comité Económico e Social Europeu e ao Comité das Regiões, Relatório de 2020 sobre o estado da União de Energia, em conformidade com o Regulamento (UE) 2018/1999 relativo à Governação da União da Energia e da Ação Climática, COM(2020) 950 final de 14.10.2020, p. 10.

³ Artigo 194º do TFUE.

⁴ Regulamento (CE) nº 713/2009 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 13 de julho de 2009, que institui a Agência de Cooperação dos Reguladores da Energia.

⁵ Regulamento (UE) nº 1227/2011 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 25 de outubro de 2011, relativo à integridade e à transparência nos mercados grossistas da energia.

⁶ https://www.acer.europa.eu/

⁷ https://www.entsoe.eu/

⁸ COM(2021) 660 final, de 13 de outubro de 2021, Enfrentar o aumento dos preços da energia: um conjunto de medidas de apoio e ação.

⁹ COM(2022) 108 final, de 8 de março de 2022, REPowerEU: ação conjunta europeia para uma energia mais segura e mais sustentável a preços mais acessíveis.

¹⁰ https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/en/ip_22_3131

¹¹ Parecer 04/2022, no que diz respeito aos capítulos REPowerEU dos planos de recuperação e resiliência.

¹² Relatório Especial 16/2015 do TCE, pontos 113 e 115.

¹³ Regulamento (UE) 2015/1222 da Comissão, de 24 de julho de 2015, que estabelece orientações para a atribuição de capacidade e a gestão de congestionamentos.

¹⁴ Regulamento (UE) 2016/1719 da Comissão, de 26 de setembro de 2016, que estabelece orientações sobre a atribuição de capacidade a prazo.

¹⁵ Regulamento (UE) 2017/2195 da Comissão, de 23 de novembro de 2017, que estabelece orientações relativas ao equilíbrio do sistema elétrico.

¹⁶ Conclusões adotadas pelo Conselho Europeu em 4 de fevereiro de 2011.

¹⁷ ACER Market Monitoring Report 2013, ponto 288.

¹⁸ ACER’s Final Assessment of the EU Wholesale Electricity Market Design, abril de 2022, p. 22.

¹⁹ ACER Market Monitoring Report 2020 – Electricity Wholesale Market Volume, p. 53.

²⁰ ACER’s Final Assessment of the EU Wholesale Electricity Market Design, 2022, pp. 37 e 44.

²¹ https://www.ceer.eu/documents/104400/-/-/8fca26ef-8791‑7da0‑1fa2-e64518b4ebf8

²² Artigo 16º, nº 3, e ponto 1.7 do anexo I do anterior Regulamento Eletricidade; artigo 16º, nº 4, do Regulamento Eletricidade em vigor.

²³ ACER Market Monitoring Report 2016.

²⁴ https://eepublicdownloads.entsoe.eu/clean‑documents/Publications/ENTSO-E general publications/ENTSO-E_PowerFacts_2019.pdf

²⁵ Conclusões do Conselho Europeu de 15 e 16 de março de 2002 e de 23 e 24 de outubro de 2014.

²⁶ Considerando 74 do Regulamento Eletricidade.

²⁷ Artigo 288º do TFUE.

²⁸ OECD Recommendation of the Council on Regulatory Policy and Governance, 2012.

²⁹ https://www.acer.europa.eu/events‑and‑engagement/news/acer‑provides-recommendation‑reasoned‑amendments‑capacity‑allocation‑and congestion management regulation

³⁰ Ver, por exemplo, artigo 9º, nº 11, das orientações ACGC.

³¹ A caixa de ferramentas «Legislar Melhor» da Comissão.

³² IRENA, Adapting market design to high shares of variable renewable energy, 2017, secção 2.2.

³³ REPowerEU: ação conjunta europeia para uma energia mais segura e mais sustentável a preços mais acessíveis, COM(2022) 108 final.

³⁴ https://op.europa.eu/en/publication‑detail/-/publication/38fbccf2‑35de-11eb-b27b-01aa75ed71a1/language‑pt

³⁵ ACER Market monitoring report 2013, ponto 237.

³⁶ https://documents.acer.europa.eu/en/The_agency/Organisation/Documents/ Energy Prices_Final.pdf

³⁷ Investment perspectives in electricity markets, SWD(2015) 142.

³⁸ https://op.europa.eu/pt/publication‑detail/-/publication/be5268ba-3609‑11ec‑bd8e-01aa75ed71a1/language‑pt

³⁹ OCDE, Best Practice Principles for Regulatory Policy Regulatory Enforcement and Inspections, 2014.

⁴⁰ OCDE, Recommendation of the Council on Regulatory Policy and Governance, 2012.

⁴¹ Artigo 5º, nº 1, alínea e), do Regulamento (UE) 2019/942 (Regulamento ACER) e artigo 6º, nº 6, do Regulamento (CE) nº 713/2009 (antigo Regulamento ACER).

⁴² Artigo 14º, nº 2, do Regulamento (UE) 2019/942 (Regulamento ACER) e artigo 10º, nº 2, do Regulamento (CE) nº 713/2009 (antigo Regulamento ACER).

⁴³ Artigo 11º do anterior Regulamento Eletricidade e artigo 15º do Regulamento Eletricidade em vigor.

⁴⁴ Artigo 17º do TUE.

⁴⁵ COM(2015) 80 final.

⁴⁶ Artigo 32º da Decisão nº 8/2019 do Conselho de Administração sobre o Regulamento Financeiro da ACER.

⁴⁷ Os comités europeus de partes interessadas foram criados com o intuito de, durante o período de aplicação, informar e consultar as partes interessadas sobre os requisitos incluídos nos códigos/orientações de rede relativos à eletricidade. Desde 2015, a ACER e a REORT-E organizaram em conjunto três comités europeus de partes interessadas – um por cada família de códigos (mercado, funcionamento das redes, ligação das redes).

⁴⁸ https://ec.europa.eu/info/events/european‑electricity‑regulatory‑forum‑florence-forum_en#past‑events

⁴⁹ https://www.entsoe.eu/network_codes/esc/#network‑code‑implementation‑and-monitoring‑group

⁵⁰ A REORT-E publica um relatório anual sobre a aplicação das orientações ACGC e ACP, intitulado Market report (2016‑2021) e dois relatórios sobre as orientações relativas ao mercado de compensação (2020, 2022) – https://www.entsoe.eu/network_codes/monitoring/

⁵¹ https://surveys.acer.europa.eu/eusurvey/runner/ACERnotification

⁵² Ver o ponto 123 do relatório de aplicação da ACER sobre as orientações ACGC/ACP, onde se indica que, por falta de recursos, a ACER não teve condições de acompanhar ativamente todos os debates em todas as regiões de cálculo da capacidade.

⁵³ ACER Market Monitoring Report 2020 – Electricity Wholesale Market Volume, p. 15 (quadros i e ii).

⁵⁴ https://www.eia.gov/

⁵⁵ Em conformidade com o Regulamento (UE) nº 543/2013 da Comissão.

⁵⁶ A review of the ENTSO-E Transparency Platform - Output 1, 2017.

⁵⁷ ACER Report on the result of monitoring the margin available for cross‑zonal electricity trade in the EU in the second semester of 2020.

⁵⁸ Artigo 11º, nº 3, do antigo Regulamento Eletricidade e artigo 15º, nº 3, do Regulamento Eletricidade em vigor.

⁵⁹ Artigo 34º, nº 7, das orientações ACGC.

⁶⁰ Parecer nº 6/2019 da ACER.

⁶¹ Artigo 16º do Regulamento Eletricidade (reformulado).

⁶² Recomendação nº 1/2019 da ACER sobre a aplicação da margem mínima disponível para o comércio interzonal; dois relatórios da ACER sobre os resultados da supervisão da margem disponível para o comércio interzonal de eletricidade na UE (publicados em 2020 e em 2021).

⁶³ O artigo 15º do Regulamento Eletricidade (reformulado) apenas exige que os ORT apresentem à ACER as suas avaliações anuais da conformidade e os seus planos em matéria de conformidade.

⁶⁴ Recomendação nº 1/2019 da ACER sobre a aplicação da margem mínima disponível para o comércio interzonal nos termos do artigo 16º, nº 8, do Regulamento (UE) 2019/943.

⁶⁵ Artigo 37º, nº 4, alínea d), da Diretiva 2009/72/CE.

⁶⁶ Regulamento (UE) nº 1227/2011, considerandos 1, 2 e 3.

⁶⁷ Artigo 18º do REMIT.

⁶⁸ Quarterly Report on European electricity markets, quarto trimestre de 2020.

⁶⁹ REMIT Quarterly, segundo trimestre de 2022; 6th ACER REMIT Forum, apresentação, diapositivo 86.

⁷⁰ Artigo 4º do Regulamento de Execução (UE) nº 1348/2014 da Comissão.

⁷¹ Cartas de isenção sem ação (no‑action relief letters) de 7 de janeiro de 2015 (ACER‑VZ‑pp 2015‑3), 15 de dezembro de 2016 (ACER‑VZ‑MG‑mm‑up-201 6‑662) e 14 de dezembro de 2017 (ACER‑VZ‑MG‑tl-653). Estas cartas deixaram de ser enviadas em 2018, mas a política manteve‑se. A informação foi simplesmente aditada ao documento de programação. Veja‑se, por exemplo, a secção 2.10, na página 115 do documento de programação de 2019, que refere que, em 2019, a Agência não solicitará a comunicação de informações sobre contratos comunicáveis mediante pedido seu, nos termos do artigo 4º, nº 1, do Regulamento de Execução (UE) nº 1348/2014.

⁷² Artigo 4º do Regulamento (UE) nº 1227/2011.

⁷³ Artigo 2º, ponto 1, do Regulamento (UE) nº 1227/2011.

⁷⁴ Por exemplo, as informações relativas à capacidade e utilização de instalações de produção, armazenamento, consumo ou transporte de eletricidade, incluindo a indisponibilidade programada ou não programada de tais instalações.

⁷⁵ Artigo 10º do Regulamento de Execução (UE) nº 1348/2014 da Comissão.

⁷⁶ Artigo 7º, nº 3, do Regulamento (UE) nº 1227/2011.

⁷⁷ Carta aberta sobre a divulgação de informações privilegiadas e a utilização de plataformas de informação privilegiada, de 30 de maio de 2018 (ACER‑VZ‑az‑jws‑tl-2018‑266).

⁷⁸ ACER Guidance on the application of Regulation (EU) 1227/2011 of the European Parliament and of the Council of 25 October 2011 on wholesale energy market integrity and transparency, 6ª edição, secção 4.2.1.

⁷⁹ https://www.acer‑remit.eu/portal/list‑inside‑platforms

⁸⁰ Artigo 16º, nº 1, do Regulamento (UE) nº 1227/2011.

⁸¹ Artigo 10º do Regulamento (UE) nº 1227/2011.

⁸² Artigo 12º, nº 1, do Regulamento (UE) nº 1227/2011.

⁸³ AT, FR, Sl, DK, DE, SE, NL, HU, FI e BE.

⁸⁴ IT, LT, RO, LV e CZ – Apresentação da ACER de 4 de março de 2021.

⁸⁵ REMIT Forum 2021, Sessão especial sobre dados e tecnologia do REMIT – características dos dados do REMIT, diapositivo nº 3.

⁸⁶ Artigo 12º, nº 2, do Regulamento (UE) nº 1227/2011.

⁸⁷ ACER Programming Document 2020‑2022, p. 79.

⁸⁸ REMIT Forum 2021, Sessão especial sobre dados e tecnologia do REMIT – gestão e tecnologia da Informação, diapositivo nº 7.

⁸⁹ 2016 REMIT Annual Report, p. 25.

⁹⁰ Consolidated Annual Activity Report 2017, p. 8.

⁹¹ Consolidated Annual Activity Report 2020, p. 34.

⁹² Consolidated Annual Activity Report 2020, p. 33.

⁹³ A supervisão de mercado pela ACER teve início no último trimestre de 2017.

⁹⁴ Artigo 13º do Regulamento (UE) nº 1227/2011.

⁹⁵ Artigo 16º, nº 4, do Regulamento (UE) nº 1227/2011.

⁹⁶ Artigo 16º, nº 1, do Regulamento (UE) nº 1227/2011.

⁹⁷ Artigo 16º, nº 4, do Regulamento (UE) nº 1227/2011.

⁹⁸ Nota de orientação nº 1/2017 sobre transações fictícias, nota de orientação nº 1/2018 sobre açambarcamento de capacidade de transporte e nota de orientação nº 1/2019 sobre emissão de ordens falsas.

⁹⁹ Artigo 18º do Regulamento (UE) nº 1227/2011.

¹⁰⁰ Segundo o relatório do Conselho dos Reguladores Europeus da Energia intitulado NRAs Independence Report, de abril de 2021 (p. 7), um terço das ERN sublinhou a falta de recursos (financiamento), o que, na sua opinião, não é compatível com os princípios relativos à independência das ERN.

¹⁰¹ Consolidated Annual Activity Report 2020, p. 17.

¹⁰² Consolidated Annual Activity Report 2020, p. 33.

¹⁰³ Decisões da BNETZ (ERN alemã), de 30 de setembro de 2021, contra a Energy Denmark A/S (Dinamarca), no valor de 200 000 euros, e contra a Optimax Energy GmbH (Alemanha), no valor de 175 000 euros.

¹⁰⁴ Regulamento (UE) 2019/942 (Regulamento ACER reformulado), considerando 37.

¹⁰⁵ Budget and staffing needs for the Agency for the Cooperation of Energy Regulators (ACER), PE 658.177, novembro de 2020.

¹⁰⁶ Em setembro de 2010, a ACER externalizou para o PMO os cálculos dos salários e direitos do seu pessoal e, em setembro de 2017, externalizou a sua contabilidade para a DG BUDG. A Agência externalizou também tarefas de apoio, manutenção e desenvolvimento informáticos para subcontratantes externos (software e infraestrutura ARIS) e para a Comissão (ABAC, ARES, SYSPER).

¹⁰⁷ Decisão de Execução (UE) 2020/2152 da Comissão, de 17 de dezembro de 2020.

¹⁰⁸ Consolidated Annual Activity Report 2020.

¹⁰⁹ Consolidated Annual Activity Report 2021, p. 84.

¹¹⁰ Regulamento (UE) 2019/942 (Regulamento ACER), considerando 33.

¹¹¹ OCDE, Recommendation of the Council on Regulatory Policy and Governance, 2012.

¹¹² OCDE, Recommendation of the Council on OECD Guidelines for Managing Conflict of Interest in the Public Service, 2003.

¹¹³ Artigo 15º do TFUE.

¹¹⁴ Artigo 14º, nº 2, do Regulamento (UE) 2019/942 (Regulamento ACER reformulado).

¹¹⁵ Artigo 22º do antigo Regulamento Eletricidade e artigo 66º do Regulamento Eletricidade em vigor.

¹¹⁶ Regulamento (UE) nº 1095/2010, que cria uma Autoridade Europeia de Supervisão (Autoridade Europeia dos Valores Mobiliários e dos Mercados), artigos 14º, 15º e 16º. Os regulamentos da EBA e da EIOPA contêm disposições semelhantes.

¹¹⁷ A título de exemplo, as ERN deixaram de poder votar sobre casos de «infração ao direito da União» que lhes digam respeito (artigo 41º do Regulamento ESMA).

¹¹⁸ Decisão nº 02/2015 do Conselho de Administração da ACER.

¹¹⁹ Ver também a avaliação da Comissão do terceiro pacote energético: SWD(2016) 412 final, secção 7.1.1.

¹²⁰ https://documents.acer.europa.eu/Official_documents/BoR/Meeting_Docs/A21-BoR-98‑02.pdf

¹²¹ A capacidade líquida de transporte representa a quantidade máxima de energia, calculada ex ante, passível de ser transferida numa certa direção por meio de uma interligação, após descontada a margem de fiabilidade (ou seja, o fator de segurança).

¹²² https://surveys.acer.europa.eu/eusurvey/publication/ACERnotification

¹²³ Decisão 2017‑35 do diretor sobre a publicação de informações sobre as reuniões com organizações ou com trabalhadores independentes.

¹²⁴ Artigo 14º, nº 4, do Regulamento (UE) 2019/942 e artigo 10º, nº 4, do Regulamento (CE) nº 713/2009.

¹²⁵ Por exemplo, o relatório de 2020 da ACER sobre a utilização das receitas associadas a congestionamentos da rede.

¹²⁶ Não foi publicada, nomeadamente, qualquer decisão oficial do diretor sobre a criação do Comité do REMIT.

¹²⁷ https://acer.europa.eu/the-agency/organisation-and-bodies/board-of-regulators/bor-official-documents

¹²⁸ Por exemplo: https://ec.europa.eu/energy/data‑analysis/energy‑union‑indicators/scoreboard_en

¹²⁹ ACER Market Monitoring Report 2020 – Electricity Wholesale Market Volume, p. 15 (dados para os quadros i e ii).

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